Sunteți pe pagina 1din 37

INFORME FINAL

ANALISIS DE LA LEGISLACION PERUANA PARA EL MANEJO


INTEGRADO DE RECURSOS HÍDRICOS TRASFRONTERIZOS EN
LA CUENCA DEL AMAZONAS CONSIDERANDO LA
VARIABILIDAD Y EL CAMBIO CLIMÁTICO

Ph. D., Carlos A. M. Soria Dall’Orso y


Abogado, Erick Leddy Garcia Cerrón.

CONSULTORIA PARA PROGRAMA OTCA GEF


GESTION INTEGRADA DE RECURSOS HIDRICOS
1 Pero Tb Tratados Int. de DDHH
Constitución
Decreto Ley
Decreto Legislativo 2
Ley
Ordenanza Regional Leyes
Ordenanza Municipal
Resolucion Legislativa
Tratados Internacionales no DDHH 3
Decreto Supremo
Regulaciones, Estatutos, Resolucion Suprema
Decreto Supremo, etc. Resolucion Minsterial
Resolucion Viceminsiterial
Resolucion Jefatural
Resolucion Directoral

La Jerarquía de la Constitución
Según Hans Kelsen 2
El ambiente en la
Constitución Política del Perú 1993

TITULO III Del régimen económico


CAPITULO II Del ambiente y los recursos naturales
Artículo 66.- Los recursos naturales, renovables y no renovables,
son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su
aprovechamiento.
Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su
otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular n
derecho real, sujeto a dicha norma legal.
Artículo 67.- El Estado determina la política nacional del ambiente.
Promueve el uso sostenible de sus recursos naturales.
Artículo 68.- El Estado está obligado a promover la conservación
de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas.
Artículo 69.- El Estado promueve el desarrollo sostenible de la
Amazonía con una legislación adecuada.

3
3.1.- El régimen constitucional de manejo recursos naturales
Constitución de 1993.

La Constitución Política del Perú establece que todo ser humano tiene el derecho de
disfrutar de un ambiente sano, equilibrado y adecuado. Arts 66 al 69.

3.1.1.- El rol de la Amazonía en la gestión de recursos hídricos a nivel constitucional

En cuanto al caso de la Amazonía la Constitución Política del Estado Peruano ha


dispuesto que promueve el desarrollo sostenible de la misma a partir de la aprobación
de una legislación adecuada (Art. 69°).

3.1.2.- Competencias en materia ambiente y recursos hídricos


En el caso de los recursos hídricos, las competencias en dicha materia se encuentran
dentro de una agencia nacional dependiente del Ministerio de Agricultura y Riego
(MINAGRI) denominada la Autoridad Nacional del Agua (ANA), la cual tiene órganos
desconcentrados como se explicará más adelante responde a las directivas que se
emitan desde el gobierno central. No obstante ello, la propia Ley de Recursos Hídricos
[29338?] ha reconocido la importancia de la participación de entidades regionales en
la gestión de este estratégico recurso natural tal como se detallará en la sección
correspondiente del presente documento.
3.2.- La Legislación Sobre Recursos Hídricos A Nivel Nacional

3.2.1.- El Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos


La Ley 29338 – Ley de Recursos Hídricos de marzo del 2009, regula lo concerniente al uso y
gestión del agua superficial, subterránea, continental, marítima y atmosférica así como los bienes
asociados a estas. Asimismo declara en su artículo II de su Título Preliminar que tiene como
finalidad “regular el uso y gestión integrada del agua, la actuación del Estado y los particulares en
dicha gestión, así como los bienes asociados a esta”.

En crea el Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos, con el objeto de articular el accionar
del Estado, para conducir los procesos de gestión integrada y de conservación de los recursos
hídricos en los ámbitos de cuencas, de los ecosistemas que lo conforman y de los bienes
asociados; así como, para establecer espacios de coordinación y concertación entre las entidades
de la administración pública y los actores involucrados en dicha gestión con arreglo a la presente
Ley (art. 9°).

3.2.2.- La participación de los distintos niveles de gobierno en la gestión de los recursos hídricos
Conforme al artículo 10° de la Ley de Recursos Hídricos, el Sistema Nacional de Gestión de los
Recursos Hídricos como parte del Sistema Nacional de Gestión Ambiental tiene por finalidad el
aprovechamiento sostenible, la conservación y el incremento de los recursos hídricos, así como el
cumplimiento de la política y estrategia nacional de recursos hídricos y el plan nacional de
recursos hídricos en todos los niveles de gobierno y con la participación de los distintos usuarios
del recurso.
Dicho Sistema está conformado por el conjunto de instituciones, principios, normas,
procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los cuales el Estado desarrolla y
asegura la gestión integrada, participativa y multisectorial, el aprovechamiento
sostenible, la conservación, la preservación de la calidad y el incremento de los
recursos hídricos.

De acuerdo a la Ley de Recursos Hídricos integran el Sistema Nacional de Gestión de


los Recursos Hídricos (art. 11°):
• La Autoridad Nacional del Agua;
• Los Ministerios del Ambiente; de Agricultura y Riego; de Vivienda, Construcción y
Saneamiento; de Salud; de la Producción; y de Energía y Minas;
• Los gobiernos regionales y gobiernos locales a través de sus órganos competentes;
• Las organizaciones de usuarios agrarios y no agrarios;
• Las entidades operadoras de los sectores hidráulicos, de carácter sectorial y
multisectorial;
• Las comunidades campesinas y comunidades nativas; y
• Las entidades públicas vinculadas con la gestión de los recursos hídricos.
• Los Consejos de Cuenca puede ser de dos clases: (1) Consejos
Regionales, cuando el ámbito de la cuenca se localiza íntegramente
dentro de un solo gobierno regional; y (2) Consejo de Cuenca
Interregional, cuando dentro del ámbito de la cuenca, existen dos o
más gobiernos regionales.

• Su creación se dará mediante Decreto Supremo y se encuentra
precisada en el Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos (art. 24 y
siguientes.) que establece su estructura orgánica y su conformación
y que considera la participación equilibrada de los representantes
de las organizaciones de usuarios y de los gobiernos regionales y
gobiernos locales que lo integran. De igual manera, es importante
señalar que la Resolución Jefatural 575-2010 de la Autoridad
Nacional del Agua define los Lineamientos Generales para la
creación de estos Consejo de Recursos Hídricos de Cuenca.
3.2.3.- La participación de la sociedad civil en la gestión de los recursos hídricos
El Principio 3 del artículo III del Título Preliminar de la Ley de Recursos Hídricos,
establece que es mandato del Estado crear mecanismos para la participación de los
usuarios y de la población organizada en la toma de decisiones que afectan el agua en
cuanto a calidad, cantidad, oportunidad u otro atributo del recurso.

Una de las formas de participación de la sociedad civil en la gestión de los


recursos hídricos es a través de las organizaciones de usuarios que comparten una
fuente superficial o subterránea y un sistema hidráulico. De acuerdo a la Ley de
Recurso Hídricos, estas formas de organización de los usuarios son los comités,
comisiones y juntas de usuarios. Los comités de usuarios son el nivel mínimo de
organización y se integran a a las juntas de usuarios. Su finalidad, conforme lo
establece la norma, es la participación organizada de los usuarios en la gestión
multisectorial y uso sostenible de los recursos hídricos. Corresponde a la Autoridad
Nacional del Agua reconocerlas y regularlas.

Finalmente, la Ley también ha reconocido la participación de las


comunidades campesinas y nativas en el manejo de recursos hídricos, reconociendo
su organización en torno a sus fuentes naturales, micro cuencas y sub-cuencas de
acuerdo con sus usos y costumbres. Las organizaciones tradicionales de estas
comunidades tienen los mismos derechos que las organizaciones de usuarios (art.
32°).
3.3.- Instrumentos para la gestión integrada de los recursos hídricos en el
Perú

3.3.1.- Gestión de las cuencas hidrográficas: Cuenca como unidad de planificación


El Principio 10 del artículo III correspondiente al Título Preliminar de la Ley de
Recursos Hídricos establece el Principio de gestión integrada participativa por cuenca
hidrográfica, el mismo que consiste en reconocer que el uso del agua debe ser óptimo
y equitativo, basado en su valor social, económico y ambiental, y su gestión debe ser
integrada por cuenca hidrográfica y con participación activa de la población
organizada.

Por esta razón, la Ley de Recursos Hídricos declaró de interés nacional y necesidad
pública la gestión integrada de los recursos hídricos con el propósito de lograr
eficiencia y sostenibilidad en el manejo de las cuencas hidrográficas y los acuíferos
para la conservación e incremento del agua, así como asegurar su calidad fomentando
una nueva cultura del agua, para garantizar la satisfacción de la demanda de las
actuales y futuras generaciones (art. 3°).
En ese sentido, el Estado reconoce como zonas ambientalmente vulnerables
las cabeceras de cuenca donde se originan las aguas; estableciendo que la
Autoridad Nacional del Agua, con opinión del Ministerio del Ambiente, podrá
declarar zonas intangibles en las que no se otorga ningún derecho para uso,
disposición o vertimiento de agua (art. 75°).

Autoridad Nacional, en coordinación con el Consejo de Cuenca, podrá otorgar


reconocimientos e incentivos a favor de quienes desarrollen acciones de
prevención de la contaminación del agua y de desastres, forestación,
reforestación o de inversión en tecnología y utilización de prácticas, métodos
o procesos que coadyuven a la protección del agua y la gestión integrada del
agua en las cuencas.

la ANA en coordinación con el Consejo de Cuenca y el Ministerio del


Ambiente – promover los mecanismos de protección de la cuenca a fin de
contribuir a la conservación y protección del agua y bienes asociados,(Art. 84°
de la Ley).

la ANA puede planificar la gestión del agua; para ello, cumple con aprobar la
demarcación territorial de las cuencas hidrográficas (art. 97° y 98° de la Ley).
3.3.2.- Gestión integrada de aguas superficiales y subterráneas
el artículo 108° de la Ley de Recursos Hídricos establece que la exploración y el uso del agua
subterránea se efectuará respetando el principio de sostenibilidad del agua de la cuenca. En esa
medida, en cuanto a la exploración del agua subterránea se ha establecido que siempre que
implique perforaciones se requerirá de una autorización previa de la ANA Autoridad Nacional [del
Agua?] y, cuando corresponda, de los propietarios del área a explorar, debiéndose tomar en
cuenta la explotación sostenible del acuífero.

Conforme al artículo 110° de la Ley de Recursos Hídricos, el otorgamiento del derecho de uso de
un determinado volumen de agua subterránea está sujeto a las condiciones establecidas en el
Título IV (referido a Derechos de Uso de Agua) y, cuando corresponda, al respectivo instrumento
de gestión ambiental que establece la legislación vigente (es decir, dependiente de los requisitos
exigidos por la normativa sectorial especifica). En el caso de cese temporal o permanente del uso,
los titulares de estos derechos están obligados, bajo responsabilidad, a tomar las medidas de
seguridad necesarias que eviten daños a terceros. Adicionalmente, los usuarios de agua
subterránea deben instalar y mantener piezómetros en cantidad y separación determinados por
la autoridad respectiva, donde registren la variación mensual de los niveles freáticos, información
que deben comunicar a la ANA.

Para efectivizar la aplicación del referido artículo, la ANA aprobó mediante Resolución Jefatural N°
579-2010-ANA, el Reglamento de Procedimiento para el Otorgamiento de Uso de Agua, en cuyo
Título IV se regula los procedimiento para el otorgamiento de licencia de uso de aguas
subterránea.
Teniendo en cuenta estas consideraciones, la Ley de Recursos Hídricos ha establecido que
corresponde a la ANA promover la constitución de bloques de uso del agua subterránea que
tenga por objeto el uso conjunto del agua superficial y subterránea, cuando así lo aconseje el
mejor uso de los recursos de una misma zona, así como la recarga artificial de acuíferos. En ese
sentido, conforme al Reglamento de Ley de Recursos Hídricos el aprovechamiento conjunto del
agua superficial y subterránea tiene como finalidad la satisfacción de la demanda de los
diferentes usos en función a la ventaja comparativa de la fuente de agua en cuanto a su ubicación
y a sus características técnicas basado en la utilización alternativa de cada una de ellas en razón a
su disponibilidad, manejo económico, social y sostenible de la fuente natural de agua. Como ya se
ha dicho, la ANA propiciará el aprovechamiento del uso conjunto de las aguas superficiales y
subterráneas, como una medida de equilibrar el aprovechamiento del agua superficial y la
extracción del agua subterránea de tal manera que se conserve y mantenga el equilibrio del
sistema acuífero. Para ello, efectuarán estudios hidrogeológicos, monitoreos de la explotación de
los acuíferos y se promoverá la recarga de acuíferos. Igualmente se adoptarán regulaciones para
limitar su sobreexplotación, así como para la planificación y ejecución del aprovechamiento
conjunto del agua superficial y subterránea (art. 248° y 249°).

Finalmente, como medida para proteger los recursos hídricos subterráneos, la Ley de Recursos
Hídricos ha reconocido las figuras jurídicas de zonas de veda y zonas de restricción, las cuales
serán declaradas por la ANA..; En cuanto a las zonas de veda, estas pueden ser permanentes o
temporales, para exploraciones, perforaciones de pozos y otorgamiento de nuevos derechos de
uso de agua subterránea en ellas. Las vedas deben sustentarse en estudios técnicos que
confirmen que la extracción del agua del acuífero perjudica su sostenibilidad. Estos estudios
técnicos deben definir las zonas de restricción, los que pueden alcanzar la totalidad o parte de un
acuífero en caso de notorio riesgo de agotamiento que perjudique o ponga en riesgo su
sostenibilidad. Cuando ello se confirme, la ANA dispondrá una reducción temporal de extracción
de agua subterránea en alícuotas.
• 3.3.3.- Gestión de la calidad y cantidad de los recursos
hídricos
• La calidad de los recursos hídricos en el Perú se encuentra
regulada por el Decreto Supremo N° 002-2008-MINAM que
aprobó los nuevos Estándares Nacionales de Calidad
Ambiental para el Agua, derogando una norma del año
1969.

• Los nuevos estándares de calidad ambiental dividieron
a los cuerpos de agua en cuatro categorías: 1) Categoría 1:
Poblacional y Recreacional; 2) Categoría Actividades Marino
Costeras; 3) Categoría 3: Riego de Vegetales y Bebida de
Animales, y 4) Categoría 4: Conservación del Ambiente
Acuático. Estableciéndose para cada uno de ellos los
parámetros físico/químicos, inorgánicos, orgánicos,
microbiológicos entre otros que por su naturaleza les
correspondiera.
3.3.4.- Utilización múltiple y necesidades prioritarias de la población

El uso de los recursos hídricos se encuentra regulado en el Título III de la Ley General de Recursos
Hídricos. En cuanto a las condiciones generales para el uso de los mismos, se ha establecido que
se encuentra condicionado a su disponibilidad. Por ello se afirma que el agua debe usarse en
forma eficiente. Con respecto a los derechos de terceros, la norma promueve que se mantengan
o se mejoren las características físico-químicas del agua, el régimen hidrológico en beneficio del
ambiente, la salud pública y la seguridad nacional.
• Ley de Recursos Hídricos ha detallado cuales son estos tipos de uso productivos:
• 1. Agrario: pecuario y agrícola;
• 2. Acuícola y pesquero;
• 3. Energético;
• 4. Industrial;
• 5. Medicinal;
• 6. Minero;
• 7. Recreativo;
• 8. Turístico;
• 9. Transporte; y
• 10.- así como se podrá otorgar agua para usos no previstos, respetando las disposiciones de
la presente Ley.
3.3.5.- Protección en caso de eventos críticos.
Finalmente en el Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos
también regula los llamados "Estados de emergencia de
recursos hídricos” (art. 130°). Dicha declaratoria es una
medida de carácter extraordinario y transitorio que se adopta
cuando se presentan eventos hidrológicos extremos,
situaciones de riesgo para la calidad del agua u otros eventos
que requieran acciones inmediatas para mitigar sus efectos.
La Jefatura de la Autoridad Nacional del Agua, previo estudio
técnico y en coordinación con el Ministerio del Ambiente,
declarará los estados de emergencia de recursos hídricos
dictando las medidas pertinentes para que las aguas sean
protegidas, controladas y suministradas en beneficio de la
colectividad e interés general, atendiendo preferentemente el
abastecimiento de las poblaciones y las necesidades
primarias."
3.3.6.- Derechos de uso de agua y pago por el mismo.
En armonía con lo señalado hasta este punto, la Ley de Recursos Hídricos reconoce que el agua
constituye patrimonio de la Nación, así como su dominio sobre ella, el cual es inalienable e
imprescriptible. En esa medida, se la reconocer como un bien de uso público y su administración
solo puede ser otorgada y ejercida en armonía con el bien común, la protección ambiental y el
interés de la Nación. Asimismo, se deja en claro que no existe propiedad privada sobre el agua
(Art. 2° Ley de Recursos Hídricos). Ahora bien, los derechos de uso sobre el agua se encuentra
regulados en el Título IV de esta norma, reconociéndose básicamente tres (03): 1) Permisos de
Uso, 2) Autorización de Uso y 3) Licencias de Uso.

Los permisos son aprobados por la Autoridad Local del Agua y tiene carácter indeterminado
(ejercicio eventual) y se pueden dar básicamente dos tipos de permiso: a) permisos para épocas
de superávit hídrico que se encuentran sujetos a los excedentes de agua de determinadas épocas
del año; así como permiso de aguas residuales provenientes de aguas de retorno, drenaje y
filtraciones, resultantes del ejercicio del derecho de los titulares de licencias de uso.

La Autorización de Uso de Agua es otorgada por la Autoridad Administrativa del Agua y tiene
carácter determinada. Este derecho de otorga para la Ejecución de Estudios, Ejecución de Obras y
Lavado de Suelos.
Otra autorización sui generis es la de vertimiento de aguas residuales; esta es otorgada por la
ANA y consiste en el vertimientos de agua residual tratada a un cuerpo natural de agua
continental o marina, previa opinión técnica favorable de las autoridades ambientales sectoriales
competentes y del sector salud (Dirección General de Salud Ambiental del Ministerio de Salud de
Perú) sobre el cumplimiento de los Estándares de Calidad Ambiental del Agua (ECA-Agua) y
Límites Máximos Permisibles (LMP).
La Licencia de Uso de Agua es el derecho que otorga la Autoridad
Administrativa del Agua mediante la cual con opinión del Consejo de
Cuenca respectivo, su titular obtiene la facultad de usarlo con un fin y
en un lugar determinado, en los términos y condiciones previstos en
los dispositivos legales vigentes y en la correspondiente resolución
administrativa que la otorga.

Hay dos clases de Licencia: Usos consuntivo y Uso no consuntivo .


Cuyas su características son las siguientes: 1) Otorgar a su titular
facultades para usar y registrar una dotación anual de agua expresada
en metros cúbicos, extraída de una fuente, pudiendo ejercer las
acciones legales para su defensa; 2) se extingue por las causales
previstas en la Ley; 3) su plazo es indeterminado mientras subsista la
actividad para la que fue otorgada; 4) atribuye al titular la potestad de
efectuar directamente o en coparticipación, según el caso, inversiones
en tratamiento, transformación y reutilización para el uso otorgado.
3.3.7.- Planes de Gestión
A nivel de la regulación de recursos hídricos a nivel regional tenemos unas pocas normas sobre el tema.
Por ejemplo, el 28/12/2007 el Gobierno Regional de Ucayali mediante Ordenanza Regional 016-2007-
GRU-CR busca recuperar las cochas y lagos de la región.

De otro lado el 19/06/2009 el Gobierno Regional de Madre de Dios mediante Ordenanza Regional 012-
2008-GRMDD-CR señala que los humedales, lagos y cochas de la Región de Madre de Dios, constituyen
uno de los recursos de mayor importancia hidrobiológica en el país, su diversidad climática han
sostenido una amplia diversidad de especies biológicas de gran valor ecológico y comercial, con un alto
potencial para el cultivo y aprovechamiento. En la actualidad, existe una progresiva disminución de los
recursos naturales ocasionada por técnicas inapropiadas de aprovechamiento y deterioro ambiental,
causado por el intenso trabajo minero con técnicas inadecuadas y contaminantes.

El 17/04/2010, el Gobierno Regional de Cusco mediante Ordenanza Regional 068-2010-CR-GRC.CUSCO


señala que mediante la Ordenanza Regional 002-2007-CR/GRC.CUSCO se declaró de necesidad pública y
prioridad regional la recuperación ambiental de la cuenca de río Vilcanota desde su nacimiento hasta su
confluencia con el río Yanatile, declarándose en emergencia el río Vilcanota y sus afluentes por la fuerte
contaminación y siendo de imperiosa necesidad integrar, organizar y armonizar la participación de
instituciones públicas y privadas con competencias en materia de conservación del medio ambiente y el
uso adecuado de recursos naturales.

Igualmente el 15/09/2011 el Gobierno Regional de Madre de Dios mediante Ordenanza Regional 004-
2011-GRMDD-CR en la zona adyacente al área denominada Señor de la Cumbre se están realizando
actividades ilegales de aprovechamiento de recursos naturales, que pondrían en grave riesgo el
equilibrio de un ecosistema que alberga las cabeceras de cuenca de los ríos Manuani, Jayave y
afluentes, los cuales drenan sus aguas a los ríos Malinowski e Inambari respectivamente, los que
desembocan en los principales ríos de la región: el Madre de Dios y el Tambopata, principales fuentes
de servicios hídricos para beneficio de la población local.
3.3.8.- Gestión de conflictos
No hay provisiones especificas aunque los
consejos de cuenca podrían servir como un
espacio para resolver conflictos.
3.4. Perspectivas sectoriales.

3.4.1.- Actividades económicas, permisos


ambientales y estudio de impacto ambiental.
La Ley 27446 de 2001 aprobó el Sistema Nacional
de Evaluación del Impacto Ambiental, esta norma
significó un cambio cualitativo en los criterios,
contenidos, procedimientos de certificación, entre
otros detalles, de los instrumentos de gestión
ambiental que hasta ese momento habían sido
establecidos en normas sectoriales.
3.5.- Hidrocarburos, Minería y contaminación.

• Las industrias hidrocarburífera y, minera son importantes sectores


productivos basados en la explotación de recursos que se hallan en
el subsuelo de nuestro territorio. En el Perú, estas actividades
económicas se encuentran reguladas a través del la Ley General de
Minería – D.S. 014-92-EM y la Ley General de Hidrocarburos No.
26221 de 1993.
• Por estas razones, las actividades hidrocarburífera y minera siempre
han requerido de una regulación consistente en lo que respecta a la
protección de sus derechos. Este tipo de normatividad se puede ver
reflejada en realidades como “el modelo económico del libre
mercado, “la libre convertibilidad de divisas” y “un marco tributario
no confiscatorio, estable, predecible y transparente”, todos
dispuestos para promover todo tipo de actividades económicas en
el país.
Revisión de la institucionalidad para el manejo integrado de recursos
hídricos transfronterizos en la cuenca del Amazonas considerando la
variabilidad y el cambio climático.

1.- La gestión integrada de recursos hídricos se ha beneficiado con los impactos


positivos del desarrollo del marco legal ambiental iniciado en 1990. Así la política
nacional ambiental que promueve la Constitución Política del Perú, de 1993, apoyada
en la promoción del uso sostenible y la conservación de la diversidad biológica y las
áreas naturales protegidas favorece una perspectiva de gestión integrada de recursos
hídricos, aplicación del enfoque de derechos humanos, derecho a la participación,
búsqueda del consenso respeto de las varias formas de propiedad, promoción de la
inversión privada, respeto a los derechos de los pueblos indígenas, entre otros. La
construcción efectiva de un régimen tal cuenta con los instrumentos normativos más
básicos para su desarrollo en el Perú, sin embargo, son necesarios recursos técnicos,
económicos y procedimentales para conducir los procesos que permitan implementar
la gestión integrada de recursos hídricos en alguna cuenca en particular. Una evidencia
en favor de ello ha sido la experiencia de los procesos de definición de estándares de
calidad ambiental (ECA) y límites máximo permisibles (LMP) que han requerido
recursos técnicos, económicos y humanos para llevar a buen puerto dichos procesos y
producir los resultados necesarios.
2.- La institucionalidad que plantea la LRH está aún en proceso de construcción como parte de la
implementación progresiva de la Ley. Este proceso se inicia en 2009 con la aprobación de la Ley y su
confrontación por algunas organizaciones sociales que cuestionaban su constitucionalidad. Lo cual
afectó el respaldo y la decisión en la aplicación inmediata y el desarrollo de sus instrumentos de gestión.

3.- Un instrumento central de esta institucionalidad es el Plan Nacional de Recursos Hídricos, el cual aún
no ha sido aprobado. La construcción de este Plan se abordó en una serie de 14 talleres, desarrollados
en 2012 y 2013, en diferentes regiones del país para aportar elementos a ser considerados en su
elaboración.

4.- La participación ciudadana en el diseño de políticas públicas no es una práctica permanente en todos
los sectores sino que ocurre como factor singular en algunos sectores y no de manera permanente sino
que ésta asociado con estilos de gestión de algunos funcionarios, lo cual demuestra que no es una
práctica extendida y tiene aún detractores. Ello es aún más notorio en espacios regionales o locales
donde el enfoque de los derechos humanos que promueve la Constitución Política del Perú aún tiene
que enfrentar una práctica autoritaria de la gestión pública y la discriminación sobre las poblaciones
rurales en particular, los pueblos indígenas.

5.- Si bien la LRH muestra una clasificación de los usos del agua donde el uso primario se prioriza frente
al uso productivo, también se puede apreciar que las autorizaciones de uso de agua para fines
productivos largamente supera el uso del agua con fines primarios en una cuenca. De manera similar es
claro que es necesario evaluar con monitoreo, reporte y verificación las dimensiones de estos usos y los
impactos de las autorizaciones así entregadas para poder conocer realmente cual es el resultado de esta
gestión del recurso agua y que impactos tiene sobre el hábitat que la produce.
5.- Actores para la gestión integrada de recursos hídricos transfronterizos en
la cuenca del Amazonas considerando la variabilidad y el cambio climático.
Los actores para la gestión integrada de recursos hídricos transfronterizos en la cuenca del Amazonas son:
1. La Autoridad Nacional del Agua;
2. El Ministerio del Ambiente;
1. El Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas SERNANP
3. El Ministerio de Agricultura y Riego;
4. El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento;
5. El Ministerio de Salud;
6. El Ministerio de la Producción;
7. El Ministerio de Energía y Minas;
8. El Ministerio de Relaciones Exteriores;
9. El Ministerio de Economía y Finanzas;
10. Los gobiernos regionales;
11. Los gobiernos locales; provinciales y distritales;
12. Las organizaciones de usuarios agrarios y no agrarios; como:
1. CNA,
2. CCP,
3. CONFIEP,
4. SIN, entre otros.
13. Las entidades operadoras de los sectores hidráulicos, de carácter sectorial y multisectorial;
14. Las comunidades campesinas y comunidades nativas;
15. Otras entidades públicas vinculadas con la gestión de los recursos hídricos;
16. Las ONGs;
17. La Universidad.
6.- Casos emblemáticos a revisar

6.1.- Sentencia Cerro Escalera


La sentencia recaída en el Expediente 03343-2007-PA/TC de una demanda de amparo interpuesta
contra un grupo de empresas de hidrocarburos que venían realizando actividades de exploración en el
Área de Conservación Regional (ACR) Cordillera Escalera, ubicada en el Departamento de San Martin, al
norte del Perú, la cual comprende la cuenca media y baja del río Huallaga, afluente del Amazonas.

La acción de amparo pide suspender la exploración y eventual explotación del Lote 103, pues afectaría
las condiciones de la ACR, su biodiversidad, así como su función como fuente captadora
y almacenadora de agua. Esta zona es la cabecera de las cuencas hidrográficas Cumbaza, Caynarachi y
Shanusi que son la única fuente proveedora de agua para la población de las zonas aledañas. La
demanda señaló que aún no se contaba con los estudios que determinen si la extracción de
hidrocarburos en dicha zona resulta compatible con su categoría y la zonificación asignada por el Plan
Maestro del área natural protegida, conforme a lo establecido por la Ley de Áreas Naturales Protegidas.

El Tribunal Constitucional plantea en su decisión que la ACR Cordillera Escalera es un área relevante
para el país y en especial para la región San Martín, en tanto constituye una importante fuente de agua,
facilita la captura del carbono, y es el hábitat de una gran biodiversidad. Por ello, la falta de Plan
Maestro no permite continuar con las actividades de hidrocarburos, pues ello no constituiría un criterio
adecuado y coherente con los demás valores y derechos consagrados en la Constitución. En ese sentido,
con fin de materializar el principio de prevención, el Tribunal prohíbe la realización de estas actividades
mientras no se cuente con el respectivo Plan de Maestro, que contemple la posibilidad de aprovechar
los recursos naturales que se encuentran en el Área de Conservación Regional Cordillera Escalera,
sujetándose a las normas de protección ambiental y a las limitaciones y restricciones previstas en los
objetivos de creación del área y su zonificación, a fin de asegurar los múltiples derechos involucrados
como el acceso de la población al agua.
6.2.- El caso de la pesquería y los desafíos de su regulación
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales establece competencias
ambientales para el gobierno regional, que lo autorizan, por ejemplo, a
“verificar el cumplimiento y correcta aplicación de los dispositivos legales
sobre control y fiscalización de insumos químicos con fines pesqueros y
acuícolas y eventualmente dictar las medidas correctivas y
sancionatorias”. De manera que los gobiernos regionales cuentan con
competencias específicas. Igualmente, la Ley del Sistema Nacional de
Gestión Ambiental considera a los gobiernos regionales como un nivel
dentro del sistema nacional que debe desarrollar su propio sistema
regional de gestión ambiental así como su institucionalidad ambiental.

Los gobiernos regionales amazónicos han liderado la revisión del


Reglamento de ordenamiento pesquero de la Amazonía habiendo
elaborado un proyecto de norma q esta siendo revisado por ellos para ser
presentado al gobierno central.
7.- Avances en la gestión integrada de recursos hídricos transfronterizos en
la cuenca del Amazonas considerando la variabilidad y el cambio climático.
1.- El marco legal peruano propone un objetivo de sostenibilidad y conservación para la política
nacional ambiental, lo cual incluye a los recursos hídricos. Adicionalmente la legislación especial,
es decir, la Ley de Recursos Hídricos tiene sus propios objetivos concordantes con estos objetivos
de sostenibilidad y conservación de la Constitución, llegando incluso a avanzar en proponer la
gestión integrada de las cuencas y del recurso hídrico.

2.- La Ley de Recursos Hídricos propone regular la gestión integrada del agua, los actores públicos
y privados y los recursos asociados. La Ley aprobada en 2009 ha iniciado los pasos en esa
dirección. Sin embargo como se comprenderá una tarea de tal envergadura requiere no solo un
texto normativo que la respalde si no que también requiere de los arreglos institucionales
respectivos, así como de condiciones que favorezcan su implementación, es decir, recursos
humanos, económicos y técnicos para conducir los procesos necesarios para hacer realidad la
efectiva gestión integrada de los recursos hídricos.

3.- Resultan de suma utilidad algunos de los principios que recoge la LRH sobre gestión integrada
de los recursos hídricos, por ejemplo, estableciendo que ella se hace por el interés nacional y la
necesidad pública. De manera concordante se establecen reconocimientos e incentivos para
promover estas conductas; asegurar la planificación de la gestión del agua; promover los
mecanismos de protección de la cuenca; etc. De manera especial cabe resaltarse el mandato del
artículo 33 de la LRH que propone coordinar con el Ministerio de Relaciones Exteriores la
suscripción de acuerdos internacionales que promuevan la gestión integrada del agua en cuencas
transfronterizas.
4.- Una figura interesante para la conservación del recurso agua es el establecimiento de áreas de
protección del recurso agua. Aquí hay poco desarrollo normativo e institucional en esta dirección.
Este es precisamente un tema de inevitable coordinación intersectorial entre la ANA y otras
autoridades. Por ejemplo, en relación con el SERNANP del MINAM es necesario coordinar y
gestionar la gestión de la figura de los ‘bosques de protección’ de la legislación de áreas naturales
protegidas. Igualmente, es necesario coordinar con las autoridades de agricultura en cuanto al
cambio de uso del suelo.

5.- La Gestión Integrada de Recursos Hídricos transfronteriza requiere sino de acuerdos


internacionales, si de recursos técnicos y económicos orientados a desarrollar las capacidades y
procesos normativos e institucionales necesarios para llevar a efecto dicha gestión integrada en
una cuenca especifica. Esto es en sí mismo una reformulación de la actual actuación del Estado
que se caracteriza por ser centralista, no participativa y sectorialmente descoordinada y llevarla
hacia un escenario de integración de la gestión en el espacio de una cuenca en particular.

6.- El tema de la variabilidad y el cambio climático no aparecen en la legislación peruana. Esta es


una materia que solo recientemente ha comenzado a ser abordada en el debate de las políticas
públicas, básicamente a través de iniciativas de la cooperación internacional como el caso del
Plan CC y otras iniciativas que son sumamente recientes y aún no han tenido impacto sobre el
desarrollo de la legislación e institucionalidad.

7.- Actualmente, la entidad pública que busca atender a los temas de cambio climático es una
oficina del Ministerio de Ambiente que actúa en coordinación con su similar del Ministerio de
Relaciones Exteriores en caso de eventos internacionales, pero que aún no han desarrollado una
propuesta normativa en esta materia.
Procesos en curso en la política
ambiental peruana
• Reglamentación de la Ley Forestal
• Promulgación Reglamento Ley de Consulta
• Establecimiento de Áreas de Conservación
Regional
• Elaboración de propuesta de compensación
ambiental
– Naturaleza por naturaleza
– Indemnización

29
Nuevos desafíos
de la legislación ambiental
• Servicios ecosistémicos
• REDD, REDD+, REDD indígena
– Int’l: Indonesia, India
– Perú: Madre de Dios y San Martin
• Recursos hidrobiológicos
– Anps marino costeras
– Pesca sostenible (continental y marina)

30
8.- Conclusiones
Al margen del análisis de las normas existentes y su importante aporte discursivo-normativo, al
nivel del espacio institucional y sus prácticas prevalece una desarticulación en cuanto al
cumplimiento de las políticas, la aplicación de mandatos con normas de distinta jerarquía, a cargo
de diversas autoridades y sectores que no suelen coordinar entre sí en cuanto al manejo y
evaluación de los recursos hídricos a diferentes escalas.

Por un lado los procesos ambientales ocurren a distintos niveles, tenemos, por ejemplo, los
procesos que gobiernan la descomposición de la materia orgánica en ecosistemas ribereños en la
cuenca del Amazonas que liberan dióxido de carbono a la atmósfera que luego forman parte del
conjunto de gases de invernadero que tienen un efecto global. Los complejos procesos y
fenómenos en los ecosistemas están estrechamente relacionados y regulados por complejos
procesos locales, globales y viceversa.

Esta relación estrecha a través de las distintas escalas de los procesos ambientales y su alcance
espacial contrasta con la forma en las que las distintas instituciones e instrumentos legales se
organizan y se aplican. Una revisión de las normas en la Matriz del Marco Legal del presente
estudio muestra los distintos niveles jurisdiccionales, el orden de las unidades políticas tales
como las escalas nacionales, regionales, departamentales, provinciales y municipales y sus
relaciones con normas de mayor jerarquía tales como los decretos y principios constitucionales.
Estos son influidos por los arreglos institucionales, los que en muchos casos también tienen
jurisdicciones definidas y que en la práctica se ven afectados por factores que van desde los
aspectos jurisdiccionales y hasta las diversas escalas de la gestión.
Una reflexión acerca del manejo integrado de los recursos hídricos transfronterizos en la cuenca
del Amazonas considerando la variabilidad y el cambio climático no puede evitar dar una mirada
a los proyectos mineros y petroleros que actualmente existen en ambos lados de la frontera del
Ecuador y Perú, por ejemplo, y la forma como estos se han decidido cada uno por su lado, cada
proyecto individualmente sin que haya mediado un análisis de los potenciales efectos
acumulativos y sinérgicos y sus efectos ambientales en ambos lados de la frontera y los alcances
de sus respectivos impactos ambientales a escala espacial y temporal. Es decir, que se han
decidido sin que exista una interacción institucional transfronteriza y pero aun a veces sin
monitorear detalladamente los impactos que dichas acciones generan. Existe por lo tanto una
desintegración de la gestión de los recursos hídricos a nivel nacional y transfronteriza con efectos
no sólo en la cantidad y calidad de los recursos hídricos, sino también en cuanto a las iniciativas
existentes que buscan reducir la vulnerabilidad de dichos recursos frente al cambio climático.

De otro lado, bastaría un análisis del impacto acumulativo de las autorizaciones de descargas de
aguas residuales, por mencionar un tema, para darnos una idea más precisa de las necesidades
de gestión conjunta y las potenciales sinergias positivas en términos de conservación y
sostenibilidad de una acción de gestión pública coordinada.

Por lo tanto hay un problema en cuanto a los niveles donde se toman las decisiones y se analiza la
información que afectan al manejo de los recursos hídricos, en especial en zonas transfronterizas
y su correlación o atención a la información global relacionada al cambio climático. Por un lado
existen iniciativas globales para controlar los efectos del cambio climático y, por otro lado, se ve
una total desarticulación entre estas preocupaciones y mandatos con las decisiones sectoriales,
regionales y locales en cuanto a las distintas actividades extractivas, proyectos de desarrollo y
otros que afectan directamente a la calidad de los recursos hídricos en zonas de frontera así
como al ecosistema regional y global.
Existe, por lo tanto, un reto en cuanto a crear los mecanismos que integren y
articulen las distintas iniciativas y enfoques a estas diferentes escalas y en los
distintos sectores. Con escala me refiero a la visión de Gibbons et al (2000)
que define ‘escala’ como las dimensiones cuantitativas o analíticas del
espacio y tiempo que se usan para medir y estudiar cualquier fenómeno. Este
es un concepto extensamente usado en disciplinas de las ciencias naturales
que buscan entender los fenómenos y procesos que ocurren en los
ecosistemas y que paralelamente pueden tener una concepción muy distinta
desde el punto de vista institucional, político y legal. En ambos campos se
dan complejos sistemas dinámicos de interacción a distintos niveles y pueden
ser originados por distintas variables. Por ejemplo, las iniciativas de
promoción de la inversión privada, la creación de organismos rectores y
tomadores de decisiones, la regionalización, el aumento del precio de los
productos primarios, entre otros, afectan la forma como se gobiernan los
recursos hídricos. Estos factores influyen de manera directa en la
distribución del poder en la toma de decisiones, la definición de
responsabilidades y la rendición de cuentas, así como en el grado en que se
integran o no las iniciativas de manejo de los recursos hídricos y los distintos
aspectos que influyen en la variabilidad y el cambio climático.
A partir del estudio de caso de las pesquerías continentales sabemos que la legislación peruana
muestra la divergencia entre el marco legal y los requerimientos de la población y los gobiernos
locales para manejar adecuadamente los recursos naturales en su entorno, sobre todo en
aquellos casos en que se trata de bienes comunes. La legislación se caracteriza por ser centralista
y sectorial, no considerando las diferencias regionales ni las interrelaciones de los recursos
acuáticos con la calidad de su ambiente. Por otro lado, una aproximación exclusivamente local
suprime la importancia de las interrelaciones de los recursos acuáticos a lo largo de la cuenca que
requieren considerar aspectos como las migraciones y la deforestación en zonas de cabecera. El
manejo de las pesquerías continentales requiere una aproximación al manejo que no sea
exclusivamente a una escala macro ni micro sino de una escala transversal a estos [8]. (Soria y
Rodriguez 2008).

A nivel de escalas es importante no solo considerar las diferencias regionales que caracterizan a la
Amazonia peruana sino también las locales como son; (1) las interrelaciones entre los recursos
acuáticos y su entorno, como son la calidad del agua y la vegetación ribereña, y (2) la gran
variabilidad estacional que caracteriza a los ambientes acuáticos, no solo a lo largo del año sino
también de año en año [9]. Por un lado, el conocimiento local es más susceptible y consciente de
las interrelaciones de los recursos acuáticos con su entorno, así como a los cambios locales, que
desaparecen en el enfoque moderno-científico como es el caso de la ingeniería pesquera. Por
tanto, el nivel de adaptación al medio que el manejo de los recursos acuáticos requiere será
posible solo si se reconoce que la institucionalidad local pueda responder y adaptarse a estos
cambios.
Las características del manejo de los recursos pesqueros descritas requieren las siguientes
consideraciones en el diseño de un marco legal para las pesquerías continentales en la Amazonia
Peruana; (1) una apreciación de escalas en la legislación, que contemple la articulación
institucional a lo largo de la cuenca Amazónica para uniformizar políticas y que una a los
diferentes sectores del gobierno a quienes les corresponde la pesquería continental pero que sea
flexible para permitir el diseño y la implementación de instrumentos legales y políticas a nivel
local que consideren las diferencias regionales de los recursos pesqueros, y (2) que contemple
una visión holística e integral de la pesquería, que considere el mantenimiento de las funciones
del río, la cuenca y la vegetación ribereña para asegurar la continuidad del recurso pesquero y no
solo políticas a nivel de especie o grupo de especies de peces.

Si bien los recursos hídricos se encuentran en una tragedia de libre acceso, también hay algunas
oportunidades en la legislación. El reciente proceso de descentralización con diferencias en su
implementación entre diferentes regiones establece las competencias ambientales de las
autoridades regionales, provinciales y distritales para contribuir a la gestión integrada de los
recursos hídricos. Más aun la Ley del SNGA y su reglamento son el marco legal para concertar
políticas ambientales. Así pues es necesario desarrollar de manera participativa y concertada el
marco normativo regional, provincial y distrital que recoja las particularidades propias de la
realidad local pero, también aporte a la sostenibilidad de la cuenca local y del Amazonas.
Comisión Ambiental Regional .
9.- Recomendaciones para un Programa de Acciones Estratégicas en
Gestión Integrada de Recursos Hídricos

1. Acordar en el marco de la OTCA una propuesta de lineamientos básicos para


un Programa de Acciones Estratégicas para la Gestión Integrada de Recursos
Hídricos.

2. Proveer recursos económicos para incorporar la problemática de la


variabilidad y el cambio climático en el análisis de la problemática de los
recursos hídricos amazónicos.

3. Reconocer la correlación entre formas de tenencia de la tierra y la gestión de


recursos hídricos adyacentes, buscando un esquema de gestión integrada de
recursos hídricos en cada caso.

4. Buscar la articulación entre el elemento académico y científico con el


elemento político para aportar al diseño y ejecución del Programa de
Acciones Estratégicas para la Gestión Integrada de Recursos Hídricos.
Recomendaciones para un Programa de Acciones Estratégicas en Gestión
Integrada de Recursos Hídricos

5. Desarrollar un Programa de Capacitación en Gestión Integrada de


Recursos ddsadsadsadsa
6. Impulsar y financiar el desarrollo de legislación de Gdestión
Integrada de Recursos Hídricos a nivel de las administraciones d

5. Implementar programas de entrenamiento y capacitación a d


6. Elaborar una base de datos conteniendo información del
monitoreo y del mapeo de actores como apoyo a la Gestión
Integrada de Recursos Hídricos.
sadsadsa
5. Financiar la implementación de una experiencia piloto en al
menos d2 tiadpos de cuenca (1 Yavarí integrada al territorio
dsadsadsadsad y 2 no integrada Purús).