Proceso peruano de

Descentralización
Definiciones conceptuales
 Desconcentración: Proceso de transferencia territorial de
gestión, recursos y medios, sin poder de decisión
 Descentralización: Proceso de devolver poderes políticos,
económicos y administrativos  Gobierno local y regional

 Tipos de Descentralización
 Política: Aut. Locales definen políticas públicas regionales
 Administrativa: Servicios Locales Financiados (Delegación)
 Fiscal: Generación local de financiamiento
 Económica: De mercado (privatización de servicios) ¿ideal?

 Formas de Descentralización
 Proceso exógeno: regalo de arriba hacia abajo
 Procesos endógeno: demanda de abajo había arriba
Regionalización y Descentralización…
• 1824 Asambleas Legislativas Departamentales
• 1828 Instalación sin funcionar
• 1849 Prefectos, subprefectos y gobernadores (Dep. Prov. Dist)
• 1873 Cuarta ley de Municipalidades (Gob. Civil Prado)
• 1890 Descentralización Fiscal Departamental
• 1919 Cons. Departamentales  Concejos municipales
• 1919 Asociaciones de Municipalidades (Leguía)
• 1932 Comisión Villarán: Ley de Descentr. Administr. N° 7809
• 1933 Constitución Política (“En riesgo de unidad Nacional”)
• 1946 Ley de elección municipal  No se aplicó
• 1948 Juntas Departamentales de Obras Públicas
• 1950 Corporaciones Departamentales
Regionalización y Descentralización…
• 1963 FBT Elecciones Municipales
• 1970 Gob. Dict. Organismos Departamentales de Desarrollo
• 1979 Nueva Constitución Política
• 1980 Elecciones Municipales LOM (Descentr.)
• 1980 Corporaciones Departamentales de Desarrollo (Desc.)
• 1989 Plan Nac. Regionalización  12 Gobiernos Regionales
• 1993 Constitución Política: Dptos  Reg. Autonomía y CTAR
• 2002 LDB / LOGR / LOM / CND
• 2003 Gobiernos “Regionales” en Departamentos
• 2005 Iniciativas de creación de “Macro Regiones”
• 2007 Recentralización por “Modernización del Estado”
• 2012 Recentralización Presup. / Adm. Fondos Concursables, &
Definiciones conceptuales
La cuestión:

¿Por qué han fracasado los procesos de

descentralización en doscientos años?

Insuficiencia de ingresos fiscales

Baja presión tributaria  menos recursos para distribuir y
Para financiar mejores servicios (P. Nórdicos)
La “torta” es muy chica…

No se tienen ideas ni conceptos claros sobre:

¿Por qué… Cómo… Cuándo… cuanto Descentralizar?
Ausencia de conceptos y existencia de mitos
Conceptos y mitos de
la Descentralización
Mito N° 1: Regionalización y territorio

Regiones: base del ordenamiento territorial

“La construcción de nuevas y más grandes regiones debe generar
bases para un nuevo equilibrio en la distribución espacial del poder y
permitir mejores condiciones para el desarrollo territorial.”

“La integración de los actuales departamentos en nuevas regiones es

uno de los rasgos centrales de la reforma descentralista…”

Iniciativa de Francosie Hollande: “La reforma de las Reformas”

Reducir de 22 regiones  11 regiones
Menos regiones más recursos (Ahorro de € 10,000 millones)
Por la reducción de burocracia y concentración de Servicios

Para la gestión de servicios es la Mancomunidad …!

Mito N° 2: Descentralización / Regionalización

Hay que regionalizar para descentralizar

• ¿Hay relación entre descentralización y regionalización…?
• ¿Son simultáneos…, cuál proceso debe darse primero…?
• ¿Es posible regionalizar sin descentralizar…?
• ¿Es posible descentralizar sin regionalizar…?
Referencias de otros países

Población en el territorio (hab./ Km2)

Población Extensión Densidad Régimen de

Países
(Habitantes) (Km2) (Hab/km2) Gobierno

Alemania 81’840,000 357,021.00 229.23 000 Federal

Francia 65’700,000 674,843.00 97.36 000 Unitario
España 44’080,000 505,992.00 87.12 000 Unitario
Ecuador 15’354,000 283,561.00 54.15 000 Unitario
Colombia 45’239,079 1’141,748.00 39.62 000 Unitario
Perú 30’475,000 1’285,215.00 23.71 000 Unitario
Chile 16’634,603 756,102.00 22.00 000 Unitario
Bolivia 10’100,000 1’098,254.00 9.21 000 Unitario
Mito N° 3: Sobre las regiones

Departamentos: son ámbitos inadecuados

• Deben modificarse los límites de los departamentos en función
de las cuencas geográficas.
• Deben fusionarse varios departamentos para que exista como
máximo tres o cuatro regiones
• Deben sumarse al menos dos departamentos, para crear
territorios más adecuados (Constitución Política 2005)
Referencias de otros países
Extensión de las regiones (Km2/región)
Población por regiones (Hab/región)

Población Extensión Cant. Ê Territ/Reg. Ê Pob/Región

Países
(Habitantes) (Km2) Reg. (Km2/Reg) (Hab./ región)

Alemania 81’840,000 357,021 0 16 00 22,314 00 5’115,000 00

Francia 65’700,000 674,843 0 22 00 30,675 00 2’986,364 00
España 44’080,000 505,992 0 19 00 26,631 00 2’320,000 00
Ecuador 15’354,000 283,561 0 24 00 11,815 00 639,750 00
Colombia 45’239,079 1’141,748 0 33 00 34,598 00 1’370,881 00
Perú 30’475,000 1’285,215 0 25 00 51,409 00 1’219,000 00
Chile 16’634,603 756,102 0 15 00 50,407 00 1’108,974 00
Bolivia 10’100,000 1’098,254 0 9 00 122,028 00 1’122,222 00
Mito N° 4: Sobre las municipalidades

En el Perú hay demasiadas municipalidades

• Es necesario reducir el número de municipalidades
• Las mancomunidades tienen como fin reducir el número de
municipalidades
• Las municipalidades de centros poblados no deben manejar
fondos
Referencias de otros países
Extensión de los municipioa (Km2/municipio)
Población por Municipio (Hab/municipio)

Población Extensión Núm. de Ê. Ext/Mun Ê. Pob.

Países
(Hab.) (Km2) municip. (Km2/Mun.) (Hab/Mun.)

Alemania 81’840,000 357,021 0 11,943 0 29.89 0 6,852.55 0

Francia 65’700,000 674,843 0 36,682 0 18.40 0 1,791.07 0
España 44’080,000 505,992 0 8,500 0 59.53 0 5,185.88 0
Ecuador 15’354,000 283,561 0 1,721 0 164.77 0 8,921.56 0
Colombia 45’239,079 1’141,748 0 1,123 0 1,016.69 0 40,284.13 0
Perú 30’475,000 1’285,215 0 1,838 0 699.25 0 16,580.52 0
Chile 16’634,603 756,102 0 346 0 2,185.27 0 48,076.89 0
Bolivia 10’100,000 1’098,254 0 339 0 3,239.69 0 29,793.51 0
Mito N° 4: Sobre las capacidades locales

Gobiernos regionales y municipalidades no

son competentes en la gestión del desarrollo
• En provincias no hay capacidades suficientes
• No pueden invertir los recursos
• No saben formular proyectos de inversión
• No se adaptan al proceso de Modernización del Estado
 Asignación presupuestal 2012-2017

Gobierno Nacional, Regional y Local (en millones de soles)

Ámbito de Presupuesto Público Anual 2012 - 2017

Gobierno 2012 2013 2014 2015 2016 2017

65,019.0 72,693.0 83,238.0 95,387.0 104,317.0 105,570.0

Nacional
68.1 67.0 70.0 73.0 75.3 74.1
14,743.0 17,575.0 18,752.0 19,423.0 19,315.0 21,763.0
Regional
15.4 16.2 15.8 14.9 13.9 15.3
15,772.0 18,150.0 16,944.0 15,811.0 14,859.0 15,139.0
Local
16.5 16.7 14.2 12.1 10.7 10.6
95,535.0 108,419.0 118,934.0 130,621.0 138,491.0 142,472.0
Total
100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Fuente: Diario Oficial “El Peruano”. Normas Legales
Elaboración: PROMCAD - INICAM
 Asignación y ejecución presupuestal 2012-2015
Gobierno Nacional, Regional y Local (en millones de soles)

Ámbito de AÑO 2012 Ámbito de AÑO 2013

Gobierno PIA 2012 PIM 2012 Φ % Gobierno PIA 2013 PIM 2013 Φ %

Nacional 64,972.9 67,259.2 3.5 89.3 Nacional 72,635.0 74,257.3 2.2 91.8

Regional 14,789.3 31,507.0 113.0 87.8 Regional 17,633.7 25,331.0 43.7 90.2

Local 15,772.5 23,614.0 49.7 70.7 Local 18,150.2 34,088.4 87.8 72.4

Total 95,534.6 122,380.2 28.1 84.2 Total 108,418.9 133,676.7 23.3 86.6

Ámbito de AÑO 2014 Ámbito de AÑO 2015

Gobierno PIA 2014 PIM 2014 Φ % Gobierno PIA 2015 PIM 2015 Φ %

Nacional 83,195.6 85,912.5 3.3 92.9 Nacional 95,372.7 96,739.0 1.4 92.4

Regional 18,795.1 26,745.7 42.3 90.5 Regional 19,437.6 27,224.8 40.1 91.0

Local 16,943.6 32,147.6 89.7 77.4 Local 15,811.0 28,925.1 82.9 73.6

Total 118,934.3 144,805.7 21.8 89.0 Total 130,621.3 152,888.9 17.0 88.6
Fuente: Consulta de Ejecución del Gasto al 31 de agosto del 2016 - MEF
Elaboración: PROMCAD - INICAM
Mito N° 6: Descentralización y corrupción

El proceso de descentralización favorece

las acciones de corrupción

“La descentralización no permite un buen control…”

“Darles más presupuesto es para que roben más…”
“No importa que robe, mientras haga obras…”
“No te preocupes, la plata viene sola…”
“No se puede cambiar la percepción de la noche a la mañana…”
Descentralización
Fiscal
Ingresos Públicos No Financieros
20 , 0

19 , 0

18 , 0 Gráfico 1.1
17 , 0
Ingresos del sector público no
16 , 0
financiero: 1993-2003
15 , 0
(Como porcentaje del PBI)
14 , 0

93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

Gráfico 1.2
Gastos del Sector público no
financiero: 1993-2003

(Como porcentaje del PBI)

(*) Consideraciones para una descentralización fiscal: Pautas para la experiencia peruana Luis Carranza Ugarte y David Tuesta Cárdenas – 2004
Fuente BCRP 2003
Descentralización Fiscal 1

¿Es incremento del presupuesto local…?

• El gobierno nacional incremento los montos de las inversiones en
provincias a través de programas y proyectos sectoriales
• Sectores transfieren a los gobiernos regionales y municipalidades
los saldos presupuestales no ejecutados
• La descentralización presupuestal restará eficacia a la inversión
pública y ralentiza la atención de las necesidades

(*) José Larios (ARD), Betty Alvarado (Banco Mundial) y Elena Conterno (PRODES) “Descentralización Fiscal 2004
Descentralización Fiscal 2

Cambio de régimen económico que implica:

• Asignar impuestos y responsabilidades por ámbitos de gobierno
• Distribuir, la división de tareas en la administración de tributos
• Definir fórmulas para las transferencias intergubernamentales
• Establecer normas para regular el endeudamiento subnacional
Descentralización Fiscal 3

Delegación de atribuciones fiscales

• La transferencia de recursos y atribuciones debe estar aparejada
del fortalecimiento de capacidades de gestión sostenibles.
• Las características de los municipios determina una tipología de
municipalidades según las capacidades y potencial local
• Para administrar tributos hay que desarrollar la competitividad
del territorio: i) energía; ii) comunicaciones; iii) tecnología U.G.
• Capacidad de condensación local de excedentes económicos por
ventajas comparativas y competitivas (Watts)
Descentralización Fiscal 4

¿Cómo se organizará el Estado para asumir

sus funciones con la sociedad. Definir:

Aspecto Fiscal:
• Nivel de gobierno determina la base y tasa de cada impuesto,
• Nivel de gobierno asume la responsabilidad de la prestación
• Cómo se equilibran los desbalances horizontales entre regiones

Aspecto Administrativo:
• Cómo traducen las instituciones nacionales y locales las políticas
• Cómo se asignan los recursos en distintos ámbitos de gobierno
Aspecto político:
• Nivel de autonomía de gestión de los gobiernos subnacionales.
• Canales de comunicación y participación ciudadana.
Descentralización Fiscal 5

Asignación de recursos tributarios

Principios generales:
• Eficiencia económica y administrativa de la recaudación
• Viabilidad financiera, para asumir atención de necesidades locales

Criterios de equilibrio:
• Factores de producción móviles  Gobierno Nacional
(renta personal y empresarial, comercio internacional)

• Factores de producción inmóviles  Gobiernos Locales

(producción agrícola y propiedad inmueble, KuKaKu Seiri)
Descentralización Fiscal 6

Características de impuestos subnacionales

Móvil: Capacidad de mudarse del contribuyente para evadir el pago

Apropiado: Desde el punto de vista político
Robusto: Buen generador de recursos financieros
Estable: Previsibles y permanentes frente a las fluctuaciones
Exportable: Capacidad de endosar el pago a otras jurisdicciones
Visible: Percepción del coste del impuesto y la calidad del servicio
Progresivo: Tasas dictadas por ley si son progresivas o regresivas
Político: Juicio de valor social sobre relación impuestos vs servicios
Administración: Facilidad, eficiencia y efectividad de administrar
Descentralización Fiscal 7

Cualidades vs eficiencia tributaria

Cualidades Impuestos
del tributo Predial A las rentas A las Ventas Específicos A Empresas
Móvil + - - - -
Apropiado - + - + ?
Robusto - + + + +
Estable + +/- - + -
Exportable +/- + + + -
Visible + + + ? -
Progresivo + - ? ?+ -
Político - + ? +
Administración ? ? +
"+" = "Buen" Impuesto; "-" = "Mal" Impuesto; "+/-" = "Buen" Impuesto si la carga tributaria cae
exclusivamente en residentes locales y "Malo" si la carga tributaria recae sobre residentes de otras
localidades; "?" = Depende de condiciones locales
Descentralización Fiscal 8

¿Son viables los gobiernos subnacionales?

Factores que inciden en la descentralización fiscal:

Culturales: La función del Estado, clientelismo vs eficiencia
Políticos: Los recursos públicos como medios de control político.
Técnicos: La especialidad y el centralismo como solución
Gestión: Los sistemas administrativos (Tecnocracia)
Sociales: Alianzas Público-Privadas, Obras por impuestos, Mercado
Procesos: Diseño, implementación, monitoreo y evaluación
Territorios: Los municipios y las capacidades de las municipalidades
El centralismo
sobre el territorio
 Impactos del centralismo en el país
Distribución de la población Urbana-Rural en el Perú entre 1940 y 2014
72.6
70.1
64.4 65.2
59.2

52.6
47.4
40.5
35.4 34.8
29.9
27.4

1940 1961 1972 1981 1993 2014

Población Rural
Población Urbana

Fuente: INEI – Censos de Población / Estimaciones Marco Antonio Plaza Vidaurre / Conceptos Básicos y Estadísticas de la Pobreza en el Perú / Proyección propia: 2014
 Impactos del centralismo en el país

Pobreza y PBI/C Evolución entre los años 1985 y 2014

150,000 60
140,000

Índice de Pobreza (%)

130,000 55
(Soles de 1994)
PBI per cápita

120,000
110,000 50
100,000
90,000 45
80,000 85,000 (PBI/c)
70,000 40
41.6 % (Pobreza)
60,000
35
50,000
40,000 30
85 91 94 97 00 06 11 14

PBI per cápita

Índice de Pobreza

Fuente BCRP, INEI (1985,1997-2006) Cuánto (1991, 1994) / Proyección propia 2014
 Impactos del centralismo en el país
Pobreza geográfica - Evolución entre los años 1985 y 2014
(en porcentajes de la población)

Región 1985 1991 1994 1997 2000 2006 2011 2014

Promedio Nacional 41.6 55.1 53.4 42.7 48.4 44.5 36.2 30.6
Lima Metropolitana 27.4 47.6 42.4 25.0 38.5 24.2 22.8 21.6
Costa Urbana 44.2 54.5 51.9 27.4 35.8 29.9 26.7 25.2
Costa Rural 50.0 n.a. 63.4 51.5 50.6 49.9 39.8 32.6
Sierra Urbana 36.4 52.7 51.6 37.9 32.6 40.2 33.5 32.8
Sierra Rural 49.2 72.6 64.7 72.5 73.1 76.5 68.9 64.7
Selva Urbana 48.2 n.a 43.0 36.6 37.2 49.9 43.8 40.8
Selva Rural 68.0 n.a. 64.0 55.1 73.0 62.3 54.5 51.5
Fuente INEI (1985, 1997-2006; Cuánto (Eniev 1991 y 1994) / Proyección propia: 2014
 Capacidad ejecutiva en los gobiernos

Ejecución del PIM por ámbitos de gobierno

(Monto nominal del Presupuesto en millones de soles)
PIM 2012 PIM 2013 PIM 2014 PIM 2015
Ámbito de
Gobierno PIM 2012 % PIM 2013 % PIM 2014 % PIM 2015 %

Nacional 7,196.7 10.7 7,945.5 8.2 9,192.6 7.1 10,351.1 7.6

Regional 3,843.9 12.2 2,710.4 9.8 2,861.8 9.5 2,913.1 9.0

Local 6,918.9 29.3 3,647.5 27.6 3,439.8 22.6 3,095.0 26.4

TOTAL 19,336.1 15.8 14,303.4 13.4 15,494.2 11.0 16,359.1 11.4

Nac./Reg. 1.1 2.9 3.2 3.6

Nac./Loc. 1.0 2.2 2.7 3.3

Fuente: Diario Oficial “El Peruano”. Normas Legales

Elaboración: PROMCAD - INICAM
Proceso de Centralización Fiscal

Ámbito de Presupuesto Público Anual 2012 - 2017

Gobierno 2012 2013 2014 2015 2016 2017

65,019.0 72,693.0 83,238.0 95,387.0 104,317.0 105,570.0

Nacional
68.1 67.0 70.0 73.0 75.3 74.1

14,743.0 17,575.0 18,752.0 19,423.0 19,315.0 21,763.0

Regional
15.4 16.2 15.8 14.9 13.9 15.3

15,772.0 18,150.0 16,944.0 15,811.0 14,859.0 15,139.0

Local
16.5 16.7 14.2 12.1 10.7 10.6

95,535.0 108,419.0 118,934.0 130,621.0 138,491.0 142,472.0

Total
100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Fuente: Diario Oficial “El Peruano”. Normas Legales

Elaboración: PROMCAD - INICAM
 Secretaria de gestión Pública / PCM:
Ejemplo
“Política de
Nacional de modernización del
Modernización de la Gestión Estado
Pública al 2021”
(D.S.N° 004-2013-PCM)

Ejes Entes sectoriales rectores

transversales
(cinco pilares)
Pilar 1: Pilar 2: Pilar 3: Pilar 4: Pilar 5:
Gobierno
Abierto
Políticas Presupuesto Gestión por Servicio Civil Sistema de
Públicas, para Procesos, Meritocrático información,
Planes resultados simplificación seguimiento,
Gobierno
Electrónico Estratégicos y administrativ monitoreo,
Operativos ay evaluación y
organización gestión del
institucional conocimiento
Gobierno
Institucional

Gestión del Cambio:

Procesos culturales
 Impactos del centralismo en el país
Heterogeneidad de la distribución de la población en los Municipios

47.1%

40.2%

26.7% 26.3%

20.0%
15.4% 16.1%

3.6%
2.0% 2.6%

Fuente: INEI. Elaboración propia

Sobre la Modernización del Estado Peruano

“Perú tiene uno de los estados más disfuncionales

de América Latina…
Se insiste con sistemas complejos que aletargan al Estado y que
contradicen los principios de la Gestión Pública por Resultados”
Steven Levitsky
(Prof. Harvard. Una paradoja peruana, 2012)

“No es la sociedad la que debe adecuarse al Estado,

es el Estado el que debe adecuarse a la sociedad…”
Marco Tulio Cicerón
(Jurista, filósofo y político romano 55 a.C.)
 Metas del país de cara al bicentenario

La descentralización
Será el logro más importante del país, para la conmemoración del
bicentenario:
• Año 2021  Presupuesto municipal  21% (ODS/ODCE)
• Año 2021  Probreza en la sierra rural  21% (Alc. Product.)
• Año 2021  Contaminación Ambiental  21% (Sup. Bosques)
• Año 2021  Buena atención de la salud  21 millones

La descentralización es el camino más corto al desarrollo

“Hay hermanos,
muchísimo qué hacer…”
César Vallejo