“Organización y funcionamiento de la administración pública en la

Argentina”

Clase ICAP. 18/10.

Martín Alessandro
Cao (2008)

Argentina: país federal, con 3 niveles de gobierno.

-Nacional

-Provincial

-Municipal

La Constitución de 1853 dio preeminencia a la administración nacional (APN). El

proceso de construcción del Estado nacional a fines del siglo XIX y su gran
crecimiento a partir de 1930 acentuaron esta característica. Por ejemplo, las
principales empresas públicas (FFCC, electricidad, gas, agua, teléfonos, YPF,
Somisa, etc.) eran nacionales.

En la década de 1970 comienza un proceso de “descentralización”.

Cao (2008)

Proceso de descentralización:

-Fines de los 70: educación primaria pasa al ámbito provincial.

-Comienzos de los 90: educación secundaria, salud, programas sociales, pasan

al ámbito provincial.

La Nación retuvo principalmente:

-Gasto previsional (seguridad social).

-Deuda pública.

-Diseño, financiamiento y control de programas, aunque no su prestación

directa.

Provincias y municipios ejecutan alrededor de la mitad del gasto público

consolidado. Sin embargo, la Nación recauda el 80% de los ingresos totales;
mediante transferencias interjurisdiccionales parte importante de estos ingresos
se ejecuta en el ámbito subnacional.
 Gasto público nacional y provincial como % del Gasto Público Consolidado (1983 – 2006)
80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%
1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

GP Nacional GP Provincial

Fuente: Alessandro (2009)

 Empleo público nacional y provincial como % del empleo público consolidado (sin
municipal)
90

80

70

60

50

40

30

20

10

0
1987 1988 1989 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

% de empleados públicos nacionales % de empleados públicos provinciales

Fuente: Alessandro (2009)

Cao (2008)

Proceso de descentralización:

-Hasta fines de los 70, la Nación totalizaba el 55% del empleo público
consolidado. Hoy, esa cifra no llega al 20%, como consecuencia de la
descentralización a provincias y municipios, la privatización de empresas
públicas y los procesos de retiros voluntarios y jubilaciones anticipadas.

-Alrededor del 60% del empleo público total corresponde a escalafones como
FFAA y de seguridad (Nación), salud, educación y seguridad (provincias). Otro
35% corresponde a otros escalafones, otros mecanismos de contratación
(locación de servicios, pasantías, horas cátedra, etc.), generalmente de mayor
discrecionalidad en su contratación. El 5% restante corresponde a cargos
políticos o de conducción. Este 5% no siempre es removido en los cambios de
gobierno, ya que a veces logra estabilizarse en el cargo (ej, concursos de cargos
directivos).
Cao (2008)

Administración Pública Nacional:

Está conformada por:

-Administración central.

Son los organismos que integran el PEN (ministerios, secretarías, subsecretarías,

direcciones nacionales, etc.).

-Administración descentralizada.

Entes separados de la administración central, con personalidad jurídica y

órganos propios (AFIP, ANSES, PAMI, etc.).

Casi el 40% del presupuesto total de la APN corresponde a prestaciones de

seguridad social, ejecutadas por un organismo descentralizado (ANSES).
Cao (2008)

Administraciones Públicas Provinciales:

Hay una gran heterogeneidad, aunque hay una estructura organizacional básica,
presente en la mayoría de ellas:

-Áreas que gestionan funciones primarias (educación, salud, seguridad, obra

pública, desarrollo social).

Ocupan la mayor parte del personal y del gasto provincial, principalmente el

sistema educativo.

-Áreas que gestionan las finanzas públicas.

Las áreas de Hacienda tienen un amplio poder en el libramiento de los recursos.

-Áreas que fomentan el desarrollo económico.

Aparecen con el proceso de descentralización, al retirarse el Estado nacional de

muchas de estas tareas.

-Áreas que operan sobre la esfera política.

Las áreas más cercanas a los gobernadores (Secretarías Generales, Ministerios

de Gobierno, prensa, asesores, etc.).
Cao (2008)

Administraciones Públicas Provinciales:

Las provincias tienen 3 fuentes de ingreso:

-Recursos propios (alrededor del 42%).

-Recursos coparticipados (40%)

-Transferencias nacionales (18%).

La Nación tiene mayor discrecionalidad para el envío de transferencias, en tanto

que los recursos coparticipados se remiten con un carácter más automático
(aunque la Nación puede retrasar o adelantar las partidas).

El gasto provincial es mayormente gasto corriente, siendo el gasto en salarios

más del 50% del total (las provincias totalizan algo más de 1,5 millones de
empleados).
Cao (2008)

Administraciones Públicas Municipales:

La heterogeneidad es aún mayor en este nivel. Cada provincia define diferentes

requisitos de creación, territorios a abarcar, formas de gobierno, recursos y
competencias.

Algunos municipios se encuentran todavía en un tipo de administración pública

cercana al patrimonialismo. Sólo en donde rige un modelo burocrático de
administración es posible encontrar patrones de organización. De todas
maneras, la estructura administrativa generalmente puede ser modificada por la
sola decisión del intendente, lo cual genera transformaciones frecuentes y mayor
heterogeneidad.

Los municipios generan más de 50% de sus recursos, siendo las tasas por
alumbrado, barrido y limpieza y recolección de residuos la principal fuente. De
todas maneras, existe una elevada heterogeneidad: en provincias como Chubut
casi el 80% de los recursos municipales son propios, mientras que en La Rioja
esa cifra no llega al 10%. Más de la mitad del presupuesto municipal se destina
a salarios.
Oszlak (2001)

-Durante los años 90, la Argentina es uno de los países que ha realizado una de
las transformaciones más radicales en el rol y el tamaño del Estado nacional:
redujo su aparato productivo (privatizaciones), sus órganos de regulación
económica (desregulación), las funciones de apoyo (tercerización), la prestación
directa de servicios públicos (descentralización) y hasta su capacidad de decisión
soberana (internacionalización).

-Todo esto condujo a que se redujera en más de 60% la dotación de personal de

la APN. Las provincias se convirtieron en grandes receptoras de este personal
público.

-El gasto público consolidado (de los tres niveles de gobierno) aumentó 57%
durante esa década. Incluso el gasto de la APN aumentó (un 32%). Esto ocurre
porque mediante la coparticipación federal y los adelantos del Tesoro el Estado
nacional pasa a financiar parte importante del creciente sector público
subnacional.
Oszlak (2001)

-Pese a la reducción de funciones cumplidas por el Estado nacional, la década del

90 culmina con una ampliación de su estructura administrativa (secretarías,
subsecretarías, direcciones nacionales).

-A su vez, se produjo un cambio en el perfil institucional de la APN: la reducción

de funciones económico-sociales fue paralelo a un crecimiento de las estructuras
políticas (Presidencia, Interior).

-Al despojarse de sus funciones económico-sociales, el perfil del Estado adoptó

un cariz político y coercitivo, dado que 2/3 de su dotación de personal
correspondía a FFAA y de seguridad, una proporción similar a la del Estado de
fines del siglo XIX.
Oszlak (2001)

-Pese a la reducción de sus tareas, es incorrecto hablar de la aparición de un

Estado “mínimo”, término que no necesariamente tendría connotaciones
negativas. Se trató en verdad de un Estado “ausente”, desentendido de un rol
que dejó librado al mercado y la sociedad civil. Fue una deliberada renuncia a la
intervención socio-económica reparadora de desigualdades sociales.

-Asimismo, el Estado nacional amplió su rol de “cajero”, mediante la recaudación

de recursos y la decisión sobre cómo asignarlos a las provincias.

-También puede hablarse de una continuación del Estado por otros medios (las
provincias), que ampliaron sus tareas y sus administraciones públicas. La Nación
retuvo capacidad de formulación y financiación de las políticas a implementar
por las provincias, en una relación de vasos comunicantes y no de gestión
exclusiva de un nivel de gobierno.
Coutinho (2008).

El Poder Ejecutivo Nacional es unipersonal, pero el presidente no gobierna solo.

Hay una “presidencia institucional” que incluye las organizaciones en torno a (y
de asistencia de) los presidentes.

Si bien las características personales de quien ocupa la presidencia tienen gran

relevancia, hay patrones de comportamiento comunes a todos los presidentes,
que surgen de los incentivos generados por el diseño institucional. Así, todos los
presidentes necesitan una administración unificada, coordinada y que responda a
sus objetivos. “El presidente tiene fuertes razones para no querer que el
Departamento de Estado, el Departamento de Defensa u otras agencias tomen
sus propias decisiones de política exterior” (Moe y Wilson 1994). Para ello suelen
recurrir a dos estrategias:

-Politización: la designación de personal de confianza en puestos relevantes de la

burocracia, que le eviten al presidente la necesidad de monitorear
permanentemente su desempeño.

-Centralización: la concentración de tareas y unidades en torno al presidente, de

manera de maximizar su control.
Coutinho (2008).

La presidencia institucional en Argentina

Son las organizaciones que prestan funciones permanentes en torno al

presidente. A diferencia de los ministros, que tienen asignadas responsabilidades
específicas temáticas (economía, salud, educación, etc.), los funcionarios de la
presidencia prestan una asistencia directa al presidente.

Son:

-Secretaría General de la Presidencia.

-Unidad Presidente.

-Prensa/Vocería.

-Secretaría Legal y Técnica.

-Secretaría de Informaciones.

La creación de la Jefatura de Gabinete de Ministros en 1994 redujo algunas

funciones de la Secretaría General en la coordinación política del gobierno.
Coutinho (2008)

La presidencia institucional en Argentina

Estas áreas desempeñan tareas de:

a) Coordinación y administración de actividades de apoyo, recursos y personal.

b) Coordinación política del gobierno, asesoría en toma de decisiones.

c) Comunicación y prensa.

La creación de la Jefatura de Gabinete de Ministros en 1994 redujo algunas

funciones de la Secretaría General en la coordinación política del gobierno. De
todas maneras, su influencia ha dependido también de las personas que
ocuparon el cargo en distintos momentos.
Bresser-Pereira (2001)

-Aparición del Estado constitucional-liberal: paso de un modelo de

administración pública patrimonial a un modelo burocrático, de separación de los
patrimonios público y privado (reforma burocrática).

-Democracia: continuidad del modelo burocrático, y aparición de modelo de la

nueva gestión pública, orientada a los resultados, la eficiencia y la accountability
(reforma gerencial), en lugar del modelo burocrático basada en el cumplimiento
de procedimientos. Orientación al ciudadano-cliente en lugar de al propio Estado.

-La nueva gestión pública incluye la descentralización entre niveles de gobierno

y en cada esfera de gobierno; el control por contratos de gestión y resultados de
los gerentes públicos; y la accountability social.
Bresser-Pereira (2001)

-Las administraciones públicas latinoamericanas suelen combinar la inexistencia

de imparcialidad en la selección del personal público con una alta estabilidad en
el cargo, ambos rasgos opuestos a los principios de la reforma gerencial.

-Se debate si los países latinoamericanos deben completar primero la reforma

burocrática para luego completar la gerencial. Partidarios de este
“secuenciamiento” sostienen que la mayor flexibilidad gerencial puede conducir a
la discrecionalidad estatal; Bresser sostiene que la oposición, las ONG, la prensa
pueden impedir esta posibilidad.

-En la Argentina, hubo intentos en los 90 de encarar una reforma gerencial

aunque quedó concentrada principalmente en el achicamiento del personal
público (downsizing).
Helmke y Levitsky (2003)

-Los actores políticos y sociales responden a un mix de restricciones formales e

informales, por lo cual no alcanza con estudiar las instituciones formales para
entender los fenómenos políticos. Las “reglas del juego” que guían el
comportamiento de los actores políticos pueden no estar escritas ni
formalizadas.

-Por ejemplo, el presidencialismo es un sistema de poderes divididos (Ejecutivo-

Legislativo), pero pautas informales pueden alterar el balance a favor del
Ejecutivo.

-En EEUU suele sostenerse que los candidatos ideológicamente más extremos
triunfan en las internas partidarias; pero en países donde el clientelismo (una
institución informal) está generalizado, suelen triunfar los candidatos apoyados
por la maquinaria política más importante.
Helmke y Levitsky (2003)

-Institución: regla (o conjunto de reglas) que estructuran la interacción social

modelando y constriñendo el comportamiento de los actores.

-Institución formal: regla abiertamente codificada, establecida y comunicada por

canales que son aceptados como oficiales.

-Institución informal: regla socialmente compartida, generalmente no escrita,

que es creada, comunicada e implementada (enforced) por fuera de los canales
oficiales. El incumplimiento de esta regla debe implicar una sanción (por eso no
toda regularidad social es una institución informal). La regla no implica
necesariamente una cultura compartida (valores), pero sí una expectativa
compartida.
Helmke y Levitsky (2003)

Una tipología de instituciones informales

Instituciones Instituciones
formales formales no
efectivas efectivas

Complementarias Sustitutivas
Objetivos (buscan los mismos
(completan lo
objetivos que la
compatibles establecido por la
institución formal no
institución formal)
logra cumplir)

Adaptable
Objetivos (Accomodating) Competitivas (se
(violan el espíritu imponen sobre la
incompatibles institución formal)
pero no la regla de la
institución formal)
Helmke y Levitsky (2003)

-El origen y el cambio de las instituciones formales son generalmente públicos,

por lo cual es simple identificar los actores o las coaliciones (partidos,
presidentes, grupos de interés) que los impulsan. Las instituciones informales
son menos transparentes.

-Es posible distinguir entre:

- Inst. informales reactivas (respuesta a instituciones formales).

- Inst. informales espontáneas (independientes de inst. formales).

-Muchas veces se explica el origen de las inst. informales por las funciones que
cumplen, pero esto omite los mecanismos concretos por lo cuales son creadas;
por eso hay que entender quién y cómo las crea. Dado que las inst. informales
suelen implicar ganadores y perdedores, hay actores o coaliciones, intereses,
poder y conflicto en su origen.
Helmke y Levitsky (2003)

-Hay tres posibilidades de cómo son creadas:

- De abajo para arriba, en forma descentralizada, por la repetición en la

interacción.

- De arriba para abajo, por élites que diseñan estas instituciones

estratégicamente.

- En forma contingente y no intencionada, como resultado de conflictos

y acuerdos que luego son consolidados por la dependencia del camino
elegido (path dependence).
Helmke y Levitsky (2003)

-Cómo cambian las instituciones informales:

- Cambio institucional formal: cambia el diseño institucional, o cambia

la efectividad con que son cumplidas las instituciones.

- Cambio cultural: cambio en los valores o actitudes de las personas;

suele ser incremental, aunque también puede ser rápido.

- Cambio en el contexto: varían las condiciones (como la distribución

de poder o recursos) que sostenían a la institución. Esto es más
probable en instituciones con fuertes efectos distributivos.