E SUA EFICÁCIA NA PREVENÇÃO E SOLUÇÃO DE CONFLITOS
Cons. Christiano Sávio Figueirôa
Outubro de 2016 • Funções do Conselho de Segurança conforme a Carta das Nações Unidas; • A prática do Conselho; • Principais desafios. Funções do Conselho de Segurança conforme a Carta das Nações Unidas O Conselho de Segurança • Pedra fundamental do sistema de segurança coletiva inaugurado pelas Nações Unidas; • Ao renunciarem ao uso da força como meio de solução de suas controvérsias (jus ad bellum), exceto em legítima defesa, os Estados Membros da ONU confiaram ao Conselho a responsabilidade primária pela manutenção da paz e da segurança internacionais. “Artigo 24. 1. A fim de assegurar pronta e eficaz ação por parte das Nações Unidas, seus Membros conferem ao Conselho de Segurança a principal responsabilidade na manutenção da paz e da segurança internacionais e concordam em que no cumprimento dos deveres impostos por essa responsabilidade o Conselho de Segurança aja em nome deles.” O Conselho de Segurança Solução pacífica de controvérsias (Capítulo VI) • Responsabilidade primária das partes; “Artigo 33. 1. As partes em uma controvérsia, que possa vir a constituir uma ameaça à paz e à segurança internacionais, procurarão, antes de tudo, chegar a uma solução por negociação, inquérito, mediação, conciliação, arbitragem, solução judicial, recurso a entidades ou acordos regionais, ou a qualquer outro meio pacífico à sua escolha.” • O CSNU também pode atuar, p. ex: - convite as partes a solucionarem suas diferenças, - investigação ; - recomendações. O Conselho de Segurança Ação relativa a ameaças à paz, ruptura da paz e atos de agressão (Capítulo VII) • Recomendações e medidas provisórias; • Sanções; “Artigo 41. O Conselho de Segurança decidirá sobre as medidas que, sem envolver o emprego de forças armadas, deverão ser tomadas para tornar efetivas suas decisões e poderá convidar os Membros das Nações Unidas a aplicarem tais medidas. Estas poderão incluir a interrupção completa ou parcial das relações econômicas, dos meios de comunicação ferroviários, marítimos, aéreos , postais, telegráficos, radiofônicos, ou de outra qualquer espécie e o rompimento das relações diplomáticas.” O Conselho de Segurança Ação relativa a ameaças à paz, ruptura da paz e atos de agressão (Capítulo VII) • Uso da força. “Artigo 42. No caso de o Conselho de Segurança considerar que as medidas previstas no Artigo 41 seriam ou demonstraram que são inadequadas, poderá levar a efeito, por meio de forças aéreas, navais ou terrestres, a ação que julgar necessária para manter ou restabelecer a paz e a segurança internacionais. Tal ação poderá compreender demonstrações, bloqueios e outras operações, por parte das forças aéreas, navais ou terrestres dos Membros das Nações Unidas.” O Conselho de Segurança Ação relativa a ameaças à paz, ruptura da paz e atos de agressão (Capítulo VII) • A Carta contemplava um Comitê de Estado Maior integrado pelos P-5. • O Comitê de Estado Maior teria a direção estratégica do uso força pelo Conselho; • Os Estados Membros deveriam manter contingentes aéreos imediatamente utilizáveis para emprego a serviço do CSNU; • Ademais, deveriam por outras forças à disposição a pedido do Conselho ou mediante acordos especiais. A prática do CSNU A prática do CSNU
• Com a Guerra Fria, a prática das Nações Unidas
se desenvolveu em sentido bem diferente; • As rivalidades da lógica bipolar levaram o Conselho a ter atuação bastante modesta na prevenção de conflitos ; • Apego excessivo à responsabilidade primária das partes fez que o CSNU se tornasse bem mais ativo apenas após o conflito eclodisse e fosse minimamente estabilizado. A prática do CSNU • Surgimento e fortalecimento das Operações de Manutenção da Paz (“Capítulo 6 e ½”); - Forças de interposição e supervisão, cujo envio ao terreno dependeria da prévia existência de uma paz a ser mantida e da observância de alguns princípios básicos; a) Consentimento das partes; b) Imparcialidade; e c) Uso da força apenas em autodefesa ou em defesa do mandato. A prática do CSNU • O sistema de sanções e de imposição da força previsto na Carta tampouco foi implementado durante a Guerra Fria; • A imposição de sanções só se tornou possível a partir da década de 1960, nos poucos casos em que os membros permanentes coincidiam, p.ex., contra regimes aparteístas na África; • Ideia de que o CSNU empregaria de maneira rápida força militar considerável para usar a força prejudicada pelo desacordo entre os P-5 e a relutância de todos os Estados Membros e porem forças militares à disposição da ONU. A prática do CSNU • Na década de 1990, o fim da Guerra Fria possibilitou ao Conselho de Segurança reunir consenso para agir diante de diversos conflitos antes dominados pela lógica Leste-Oeste; • CSNU autoriza os Estados Membros a “usarem todos os meios necessários” para fazer o Iraque cumprir suas decisões anteriores e desocupar o Kuaite (Resolução 678), bem como intensifica a imposição de sanções; • Surgimento de grande número de OMPs, que passaram a receber tarefas mais complexas, como assistência eleitoral, ajuda humanitária, fortalecimento institucional e apoio ao desenvolvimento (OMPs multidimensionais); A prática do CSNU • O Conselho também procurou reforçar suas atividades preventivas: - missões ao terreno; - reuniões de “horizon scanning”; - fortalecimento de escritórios regionais; - diplomacia discreta; - “operação de manutenção da paz preventiva” (único exemplo - Macedônia) . • Comissão de Consolidação da Paz (2005) – órgão assessor de toda a ONU para evitar a recaída em conflito A prática do CSNU • Problemas de sanções abrangentes: a) impactos humanitários sobre a população civil; b) efeitos sobre terceiros Estados; • Desenvolvimento das “sanções dirigidas” (targeted sanctions, smart sanctions): a) proibições de viagens; b) congelamento de ativos. A prática do CSNU • Sobre uso da força o CSNU evoluiu em duas direções: a) autorizações para uso da força – por organizações regionais, forças multinacionais ou “coalizões dos dispostos” uso da força, no nível estratégico, sem requisito de consentimento; Ex: Somália (UNITAF), BiH (OTAN, SFOR), Ruanda (Op. Turquesa); Haiti (MNF, 1994/MIF, 2004); Afeganistão (ISAF). b) operações de manutenção da paz robustas – autorizadas com base no Capítulo VII da Carta a usar a força no nível tático para a defesa de seu mandato em tarefas como a dissuasão de “spoilers” de processos de paz, proteção de civis e o apoio a esforços de estabilização, com o consentimento da nação anfitriã ou principais partes do conflito; Ex: UNAMSIL (pós 2000), MONUC/MONUSCO, MINUSTAH. Desafios Contexto atual • Número de guerras civis triplicou nos últimos 10 anos; • Massacres com grande repercussão internacional e demanda por maior atuação das Nações Unidas; • Escalada do número de ataques fatais de grupos terroristas; • Pior crise de refugiados e migrantes desde a Segunda Guerra Mundial; • Crescentes necessidades de assistência humanitária (cerca de US$ 20 bilhões); • Operações de manutenção da paz da ONU esgarçadas, com poucos recursos e enviadas a ambientes altamente voláteis; • Por outro lado, algumas OMPs recebem mandatos cada vez mais robustos do Conselho de Segurança; • Recrudescimento da divergência entre os membros permanentes; Desafios da inação - o veto “Artigo 27. 1. Cada membro do Conselho de Segurança terá um voto.
2. As decisões do conselho de Segurança, em questões
processuais, serão tomadas pelo voto afirmativo de nove Membros.
3. As decisões do Conselho de Segurança, em todos os
outros assuntos, serão tomadas pelo voto afirmativo de nove membros, inclusive os votos afirmativos de todos os membros permanentes, ficando estabelecido que, nas decisões previstas no Capítulo VI e no parágrafo 3 do Artigo 52, aquele que for parte em uma controvérsia se absterá de votar.” O veto O veto • Paralisia do Conselho de Segurança em questões que envolvem interesses diretos dos P-5; • 195 vetos desde 1945; • Ex: 45 Oriente Médio e questão palestina/ 6 guerra civil na Síria • Iniciativas para restringir ou abolir o veto dependem dos P-5 para prosperar. Desafios da ação • Atividade “legiferante” do CSNU na área de prevenção – intrusão na competência de outros órgãos e foros (encroachment); • Questões de devido processo legal a respeito da imposição de sanções a indivíduos e entidades; • Unilateralismo (sanções e uso da força); • Falta de supervisão de forças individuais e coalizões que usam a força com autorização do Conselho; • Flexibilização das distinções entre manutenção e imposição da paz. Considerações Finais • O CSNU ainda reflete estrutura de poder do final da II Guerra Mundial; • O instituto do veto condiciona a eficácia do Conselho na prevenção e solução de conflitos à formação de um consenso mínimo entre os membros permanentes; • Mudanças concretas só serão possíveis com o concurso da vontade dos P-5; • Por outro lado, uma ONU capaz de agir contra a vontade de um membro permanente em temas de paz e segurança poderia agravar os riscos de unilateralismo ou mesmo de confronto entre um deles e a Organização. Muito obrigado!