5. Controlul şi darea de seamă privind execuţia B.A.S.S.
OBIECTIVE Noțiunea de B.A.S.S.; Evoluția istorică a sistemului de asigurări sociale de stat; Scopul reglementarii BASS; Principiile sistemului public de asigurări sociale; Conţinutul economic al bugetului asigurărilor sociale de stat; Sistemul de organe implicate in procesul bugetar de asigurări sociale; Etapele procesului bugetar de asigurări sociale; Specificul elaborării proiectului B.A.S.S.; Structura cheltuielilor si veniturilor BASS; Adoptarea B.A.S.S; Etapele execuţiei B.A.S.S.; Controlul şi darea de seamă privind executarea B.A.S.S. Locul si rolul BASS in cadrul BPN; Rolul CNAS în sistemul organelor ce asigura protecția sociala. SURSE NORMATIVE ȘI BIBLIOGRAFICE 1. Constituţia Republicii Moldova (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, august 1994, nr.1); 2. Legea Republicii Moldova Nr. 181 din 25.07.2014, finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale // Monitorul Oficial al Republicii Moldova din 08.08.2014 Nr. 223-230. 3. Legea Republicii Moldova nr. 279 din 16.12.2016 bugetului de stat pentru anul 2017 // Monitorul Oficial Nr. 472-477 din 27.12.2016 4. Legea Republicii Moldova nr. 489-XIV din 08.07.1999 privind sistemul public de asigurări sociale // Monitorul Oficial al Republicii Moldova din 06.01.2000, nr.1-4. 5. Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2017 nr. 286 din din 16.12.2016// Publicat 27.12.2016 în Monitorul Oficial Nr. 472-477 6. Hotărîrea Guvernului Nr. 937 din 13.11.2014 cu privire la aprobarea Statutului Casei Naţionale de Asigurări Sociale // Monitorul oficial al Republicii Moldova nr. 345-351 din 21.11.2014 7. Albuţ C., Drept Financiar, Iaşi, 1995. 8. Armeanic A., Drept financiar, Chişinău, 2008. 9. Armeanic A., Fiscalitate în statele contemporane: note de curs, Chișinău, 2003. 10. Şaguna D. D., Şova D., Drept financiar public, Bucureşti, 2007. 11. Şaguna D. D., Tofan M., Drept financiar şi fiscal european, Bucureşti, 2010. EVOLUȚIA ISTORICĂ și NOȚIUNE
Necesitatea asigurărilor sociale a fost recunoscută încă în etapa dezvoltării
manufacturilor cu un număr de salariați treptat sporit, în scopul ajutorării bănești a acestora în cazul de accidente, îmbolnăviri și alte împrejurări în care nu-și puteau continua activitatea salariată. Din aceasta etapă incipientă a economiei de piață, accidentele de munca și îmbolnăvirile profesionale au fost recunoscute ca riscuri inevitabile pentru persoanele fizice care participă la producția de bunuri, la construcții și alte lucrări, la transporturi și alte servicii. Aceste riscuri s-au dovedit inevitabile cu toate acțiunile de protecție a muncii și de prevenire a accidentelor și îmbolnăvirilor profesionale, determinând instituirea procedeului de ajutorare băneasca denumită asigurări sociale. Denumirea “asigurări sociale” a fost generalizată justificat de faptul ca, asemănător asigurărilor de bunuri și de persoane, asigurările sociale au fost instituite ca un procedeu financiar de constituire a unor fonduri bănești din plăți sau contribuții ale subiectelor de drept interesate, din care se acordă însă nu despăgubiri specifice asigurărilor de bunuri și persoane, ci ajutoare și indemnizații bănești de asigurări sociale. EVOLUȚIA ISTORICĂ și NOȚIUNE
Atributul „social” din expresia “asigurări sociale” corespunde în primul rând
faptului ca fondurile bănești de asigurări sociale se constituie prin plăți sau contribuții bănești nu numai ale salariaților care primesc ajutoarele bănești de acest fel, ci și ale altor subiecte de drept și anume ale patronilor și ale statului. Pe de alta parte, categoria ajutoarelor de asigurări sociale a fost extinsă cu motivație “sociala” și cuprinde indemnizații pentru prevenirea îmbolnăvirilor, pensii pentru incapacitate temporara de muncă, pensie pentru depășirea anumitor vârste, ajutoare de deces și alte ajutoare cu motivație sociala.
Asigurările sociale având aceste particularități de finanțare, se deosebesc de
asistența socială, care, în statul nostru, se realizează prin cheltuieli bugetare pentru cămine de bătrâni, plata alocației de stat pentru copii, ajutoare și pensii acordate invalizilor, orfanilor și văduvelor de război, etc. EVOLUȚIA ISTORICĂ și NOȚIUNE Din evoluția istorică a asigurărilor sociale este remarcabil că primele procedee de asigurare socială au fost inițiate de lucrătorii salariați din manufacturi și fabrici. Urmarea acestei inițiative, s-au înființat case de asigurări sociale, ale căror fonduri bănești se constituiau la început mai ales din cotizațiile salariaților ce se înscriau ca membrii și, apoi, și din contribuții ale patronilor, respectiv ale întreprinderilor și celorlalte unități economice care foloseau munca salariată, cărora în statele contemporane li s-au adăugat subvențiile bănești ale statelor. În același timp asigurările sociale sunt reglementate și realizate distinct de protecția sociala a șomerilor, însă fondurile bănești din care se acordă ajutorul de șomaj și se finanțează acțiuni de calificare și recalificare a șomerilor se constituie asemănător fondurilor bănești de asigurări sociale din contribuții ale unităților ce au salariați, din contribuții ale salariaților și prin subvenții din bugetul statului. Legea 489/1999, art. 1 - asigurări sociale - sistem de protecţie socială a persoanelor asigurate, constînd în acordarea de indemnizaţii, ajutoare, pensii, de prestaţii pentru prevenirea îmbolnăvirilor şi recuperarea capacităţii de muncă şi de alte prestaţii, prevăzute de legislaţie; 1. CONŢINUTUL ECONOMIC AL B.A.S.S. Legea 181. Art. 3: Buget al asigurărilor sociale de stat – totalitate a veniturilor, a cheltuielilor şi a surselor de finanţare destinate pentru realizarea funcţiilor şi gestionarea sistemului public de asigurări sociale. BASS este planul financiar anual care reflecta constituirea, repartizarea si utilizarea fondurilor banesti necesare pentru ocrotirea pensionarilor, salariatilor si a membrilor familiei lor. Continutul sau economic deriva din structura si trasaturile orinduirii social – economice din necesitatea realizarii cerintelor legilor economice precum si din prerogativa si functiile statului . Pina la adoptarea Constitutiei BASS erau parte componenta a bugetului de stat constituind un capitol distinct in acest buget. Ca urmare orice surplus semnificativ al BASS era folosit pentru finantarea altor cerinte bugetare, iar in acele cazuri cind BASS prezenta un deficit acesta era finantat prin transfer din alte capitole ale bugetului de stat. Dupa adoptarea constitutiei si a altor acte normative acest buget se intocmeste distinct fata de bugetul de stat, se aproba de parlament odata cu acesta astfel dobindind o alta autonomie. Elaborarea si executarea separata a BASS si fata de bugetul de stat constituie o realizare importanta deoarece permite ca resursele repartizate integral pentru ocrotirea cetatenilor iar eventualile incidente sa se raporteze pentru anii urmatori. PRINCIPIILE B.A.S.S. Dreptul la asigurări sociale este garantat de stat si se exercita in condițiile legii prin sistemul public de asigurări sociale (nr. 489/1999 art. 3) care are la baza următoarele principii: a) principiul unicităţii, potrivit căruia statul organizează şi garantează sistemul public bazat pe aceleaşi norme de drept;
b) principiul egalităţii, care asigură tuturor participanţilor la sistemul public -
contribuabili şi beneficiari - un tratament nediscriminatoriu în ceea ce priveşte drepturile şi obligaţiile prevăzute de lege;
c) principiul solidarităţii sociale, inter şi intrageneraţii, conform căruia
participanţii la sistemul public îşi asumă conştient şi reciproc obligaţii şi beneficiază de dreptul pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea riscurilor sociale prevăzute de lege;
d) principiul obligativităţii, potrivit căruia persoanele fizice şi juridice au,
conform legii, obligaţia de a participa la sistemul public; drepturile de asigurări sociale se exercită corelativ îndeplinirii obligaţiilor; PRINCIPIILE B.A.S.S.
e) principiul contributivităţii, conform căruia fondurile de asigurări sociale se
constituie pe baza contribuţiilor datorate de persoanele fizice şi juridice participante la sistemul public; drepturile de asigurări sociale se cuvin pe temeiul contribuţiilor de asigurări sociale plătite;
f) principiul repartiţiei, potrivit căruia fondurile de asigurări sociale realizate se
redistribuie pentru plata obligaţiilor ce revin sistemului public, conform legii;
g) principiul autonomiei, potrivit căruia sistemul public se administrează de
sine stătător, pe baza legii;
h) principiul imprescriptibilităţii, potrivit căruia dreptul la pensie nu se
prescrie;
i) principiul incesibilității, potrivit caruia dreptul la pensie nu poate fi cedat,
total sau parţial. CONȚINUTUL B.A.S.S. Art. 11, Legea nr 489/1999: Veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat provin din contribuţii de asigurări sociale, transferuri din bugetul de stat şi din alte venituri (din dobînzi, din majorări de întîrziere) prevăzute de lege. Casa Naţională de Asigurări Sociale poate angaja de la bugetele/acorda bugetelor gestionate prin Contul Unic Trezorerial, pe bază contractuală, împrumuturi pentru acoperirea decalajelor temporare de casă cu scadenţă în acelaşi an bugetar. Art. 12, Legea nr 489/1999: Cheltuielile bugetului asigurărilor sociale de stat acoperă contravaloarea prestaţiilor de asigurări sociale din sistemul public, cheltuielile aferente organizării şi funcţionării sistemului public, finanţării unor investiţii proprii, alte cheltuieli prevăzute de lege. Art. 17, Legea nr 489/1999: În sistemul public sînt contribuabili, după caz: a) asiguraţii care datorează contribuţii individuale de asigurări sociale; b) angajatorii; c) persoanele juridice asimilate, în condiţiile prezentei legi, angajatorului, la care îşi desfăşoară activitatea asiguraţii prevăzuţi la art.4 pct.2); d) persoanele care încheie contract de asigurare; e) persoanele care îşi desfăşoară activitatea, în bază de contract individual de muncă, la angajatorii care nu sînt înregistraţi în calitate de rezidenţi în Republica Moldova. Subiectele 2 - 5
1. Legea Republicii Moldova Nr. 181 din 25.07.2014, finanţelor publice şi
responsabilităţii bugetar-fiscale // Monitorul Oficial al Republicii Moldova din 08.08.2014 Nr. 223-230. 2. Legea Republicii Moldova nr. 489-XIV din 08.07.1999 privind sistemul public de asigurări sociale // Monitorul Oficial al Republicii Moldova din 06.01.2000, nr.1-4. 3. Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2017 nr. 286 din din 16.12.2016// Publicat 27.12.2016 în Monitorul Oficial Nr. 472-477 4. Hotărîrea Guvernului Nr. 937 din 13.11.2014 cu privire la aprobarea Statutului Casei Naţionale de Asigurări Sociale // Monitorul oficial al Republicii Moldova nr. 345-351 din 21.11.2014 5. Anexa la Ordinul Ministerului Finantelor Nr. 209 din 24-12-2015, Setul metodologic privind elaborarea, aprobarea şi modificarea bugetului // Monitorul Oficial al Republicii Moldova din 31-12-2015, nr. 370-376 ELABORAREA B.A.S.S.
Anul bugetar începe la 1 ianuarie şi se încheie la 31 decembrie. Astfel,
anual, în conformitate cu calendarul bugetar, Guvernul aprobă cadrul bugetar pe termen mediu şi îl prezintă spre informare Parlamentului. Cadrul bugetar pe termen mediu se elaborează de către Ministerul Finanţelor, în comun cu alte autorităţi publice responsabile, anume aici apare Casa Națională de Asigurări Sociale, care în baza Statului aprobat prin HG. nr. 937/2014 are următoarele atribuții la etapa elaborării bugetului: elaborarea şi prezentarea Ministerului Sănătății, Muncii și Protecţiei Sociale prognozei bugetului asigurărilor sociale de stat şi altor informaţii necesare pentru elaborarea cadrului bugetar pe termen mediu; elaborarea şi prezentarea Ministerului Sănătății, Muncii și Protecţiei Sociale a proiectului legii bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul respectiv şi, în caz de necesitate, a propunerilor de rectificare a acestuia, precum şi furnizarea informaţiilor necesare pentru fundamentarea acestora; participarea la procesul de promovare a proiectului legii anuale a bugetului asigurărilor sociale de stat în cadrul examinării şi avizării de către ministerele interesate şi partenerii sociali, precum şi la consultările cu Ministerul Finanţelor; prezentarea Ministerului Finanţelor a estimărilor/calculelor privind transferurile de la bugetul de stat către bugetul asigurărilor sociale de stat. CIRCULARA PRIVIND ELABORAREA BASS Anual, în conformitate cu calendarul bugetar, APC de specialitate în domeniul protecţiei sociale, elaborează circulara privind elaborarea proiectului BASS pe anul viitor şi o remite CNAS şi altor autorităţi/instituţii publice interesate. La elaborarea acestui document APC de specialitate în domeniul protecţiei sociale se ghidează de prevederile CBTM, circularei Ministerului Finanţelor privind elaborarea proiectului bugetului de stat şi de metodologia prevăzută în prezentul Set. Ca conţinut, circulara privind elaborarea proiectului BASS include: a) dispoziţii generale, care oferă referinţa la cadrul legal şi normativ în ce priveşte procesul de elaborare a BASS, precum şi termenele limită pentru luarea deciziilor şi realizarea schimbului de informaţii dintre APC de specialitate în domeniul protecţiei sociale şi alte autorităţi/instituţii publice interesate; b) prognoza principalilor indicatori macroeconomici pe termen mediu; c) obiectivele politicii fiscale privind contribuţiile de asigurări sociale de stat obligatorii; d) sumarul priorităţilor de politici în domeniul protecţiei sociale şi impactul acestora asupra BASS (în conformitate cu strategia de cheltuieli în domeniul protecţiei sociale); e) particularităţi specifice şi cerinţe adiţionale cu privire la elaborarea şi prezentarea proiectului BASS. FORMATUL PROIECTULUI LEGII BASS
Proiectul de lege a BASS pe anul viitor include reglementări
specifice de gestionare a BASS în anul bugetar respectiv şi, în special, cuprinde: a) reglementari cu privire la aprobarea principalilor indicatori ai BASS – veniturile, cheltuielile şi soldul bugetar; b) reglementări specifice cu privire la calcularea şi plata contribuţiilor de asigurări sociale de către diferite categorii de contribuabili; c) reglementări specifice cu privire la mărimea, tipurile şi modul de gestionare a unor prestaţii sociale; d) anexe la lege, care oferă detalii cu privire la structura veniturilor şi programelor de cheltuieli, condiţiile de calculare şi de transferare a contribuţiilor de asigurare socială, etc. În anexe poate fi prezentată atît informaţie financiară, cît şi non-financiară, care necesită aprobarea prin legea anuală a BASS; 3. ADOPTAREA B.A.S.S.
Adoptarea bugetului de stat de către Parlament în multe state este
reglementată prin dispoziţii specifice în sensul că implică o anumită procedură de examinare de către comisii financiar-bugetare a cuprinsului bugetului anual. Apoi, urmată de dezbaterea fie separat în fiecare dintre cele două camere ale Parlamentului, fie de către cele două camere reunite şi, în final, discutarea pe articole şi votul deschis ori secret al legii bugetare anuale. Parlamentul examinează şi adoptă legea bugetului asigurărilor sociale de stat (preferabil împreună cu legea bugetului de stat) pe anul respectiv în termenul prevăzut de calendarul bugetar (1 decembrie) Responsabilă de examinarea proiectelor legilor bugetare anuale în Parlament este comisia permanentă a Parlamentului în domeniul bugetului şi finanţelor. Legile bugetare anuale se examinează şi se adoptă în două lecturi: a) prima lectură: se audiază raportul privind proiectul bugetului, se examinează şi se aprobă indicatorii generali ai bugetului (veniturile, cheltuielile şi soldul bugetului) b) a doua lectură: proiectul legii se examinează şi se votează pe articole sau, după caz, în ansamblu. La etapa dată, CNAS deja nu mai este subiect în a cărui competență să intre adoptarea BASS, urmând să revenim la această autoritate deja la executarea bugetului. 4. EXECUTAREA B.A.S.S. 5. CONTROLUL ŞI DAREA DE SEAMĂ PRIVIND EXECUŢIA B.A.S.S. Executarea bugetului de stat adoptat de Parlament, prin legea bugetară anuală, presupune, realizarea veniturilor bugetare stabilite pentru anul în curs şi efectuarea cheltuielilor bugetare pentru aceeaşi perioadă. Datorită faptului că Casa Naţională are misiunea de a asigura funcţionarea unui serviciu durabil de asigurări sociale, necesar societăţii, care în limita mijloacelor bugetului asigurărilor sociale de stat aprobat anual, garantează protecţia socială a participanţilor la sistemul public de asigurări sociale. La etapa finală, adică în cadrul executării bugetului de asigurări sociale de stat atribuțiile CNAS sunt următoarele: monitorizarea şi analiza executării bugetului asigurărilor sociale de stat, cu întocmirea şi prezentarea Ministerului Finanţelor şi Ministerului Sănătății, Muncii și Protecţiei Sociale a rapoartelor lunare, trimestriale şi anuale privind executarea acestuia în volumul şi termenele stabilite de Ministerul Finanţelor; întocmirea raportului anual privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat, coordonarea acestuia cu Ministerul Sănătății, Muncii și Protecţiei Sociale , Ministerul Finanţelor, prezentarea, în termenele stabilite, Guvernului spre examinare şi aprobare, precum şi asigurarea publicării acestuia; prezentarea informaţiilor privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat pentru autorităţile publice centrale, partenerii sociali şi organismele internaţionale; vezi Secțiunea 4 a legii nr.181 RELAŢIILE INTERBUGETARE ÎNTRE BUGETUL DE STAT ŞI BASS
Relaţiile între bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de
stat se realizează prin: a) transferuri cu destinaţie specială, destinate pentru acordarea prestaţiilor de protecţie socială şi altor cheltuieli aferente, care potrivit legislaţiei în vigoare, se suportă de la bugetul de stat prin intermediul bugetului asigurărilor sociale de stat; b) transferuri de la bugetul de stat pentru acoperirea insuficienţei veniturilor bugetului asigurărilor sociale de stat, în cazul în care resursele bugetului asigurărilor sociale de stat nu acoperă cheltuielile acestuia. Volumul transferurilor cu destinaţie specială se estimează reieşind din prevederile legislaţiei în vigoare privind tipurile şi mărimea prestaţiilor sociale, care potrivit legislaţiei se finanţează din bugetul de stat prin intermediul BASS şi numărul beneficiarilor de astfel de prestaţii estimat pentru perioada respectivă. Volumul transferurilor pentru acoperirea insuficienţei veniturilor BASS se calculează ca diferenţa între veniturile şi cheltuielile BASS estimate pentru perioada respectiv.