LA GESTIÓN DEL RIESGO

COMO
LAS PARTE DEDE GESTIÓN
POLÍTICAS
TERRITORIAL

Ponencia presentada por:

Carlos Rodrigo Zapata C.
La Paz, marzo. 2010
 Aprendizajes esperados

• Profundizar conocimientos sobre la gestión de riesgos

y valorar su necesidad en el marco de la
problemática ambiental actual (“cambio climático”).
•

• Comprender la importancia de la gestión territorial para

el desarrollo económico y social del país.
•

• Reflexionar sobre la importancia crucial de la gestión

de riesgos para una gestión territorial ordenada,
previsible y sostenible.

0:02
Visión global

0:03
La problemática actual de
los desastres
…. a nivel internacional

1:01
 Pérdidas Económicas Mundiales
debido a Desastres Naturales

Décad
Fuente: Elaboración propia en base a: (1) EIRD, 2002. Hacia el desarrollo sostenible de las montañas
por medio de la reducción de desastres; (2) Kofi Annan, Secretario General de las Naciones Unidas,
citado en: EIRD, 2002. Repaso de las Tendencias en la Reducción de los Desastres en las Américas.
San José (Costa Rica). (3) Proyección a 2010 en base a: Informe 2008 de EIRD sobre desastres y
Banco Mundial [http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/BANCOMUNDIAL/NEWSSPANISH/0,,contentMDK:21954813~menuPK:
1074643~pagePK:64257043~piPK:437376~theSitePK:1074568,00.html]

1:02
La problemática actual de los
desastres
…. a nivel nacional

2:01
BOLIVIA. Comparación de daños ocasionados
por “El Niño” 1982-83 y 1997-98
(millones de dólares)

Sector
2:02
 Impacto de desastres en
Bolivia

Año
2:03
Impacto de desastres en Bolivia

Año

1982 2:04
Impacto de desastres en Bolivia

Año

2:05
2:06
2:07
Bolivia es un país de alto
riesgo:
v
vPor la frecuencia y magnitud de los desastres.
vPor la reducida identificación y el inadecuado manejo
de riesgos y vulnerabilidades.
vPor la incipiente formulación de políticas para la
gestión integral de riesgos, tanto a nivel territorial
como sectorial.
vPor el insuficiente marco legal prevaleciente.
v

2:08
Bolivia es un país de alto
riesgo:
v
vPor la débil institucionalidad existente para la prevención
de riesgos y la atención de desastres.
vPor la ausencia de estrategias de implementación de
normas, planes y proyectos.
vPor la escasa participación ciudadana en tareas de
prevención.
vPor la insuficiencia de recursos disponibles.
§

2.09
 Crisis en gestión de
riesgos
q
q Bolivia pierde periódicamente proporciones
significativas de su crecimiento económico
como consecuencia de una gestión inadecuada
de riesgos y desastres.
q Los sectores sociales más pobres sufren con mayor
rigor los impactos derivados de los desastres,
situación que agudiza la polarización económica
en la sociedad.
q Bolivia no tiene la capacidad de cubrir su cuenta
anual de los desastres por sí misma.
q

2:10
 Crisis en gestión de riesgos
q
q El acento principal se pone en la respuesta a los
desastres (principalmente atención de damnificados y
tareas de rehabilitación), dejando de lado las tareas
de prevención y reducción de riesgos.
q
 BOLIVIA REQUIERE CON URGENCIA
DESARROLLAR UNA CULTURA DE
PREVENCIÓN DE RIESGOS DE
DESASTRES


 puesto que la gestión de riesgos es transversal

 a toda actividad, sector o región

2:11
 Aspectos
conceptuales

3:01
• Desastres (D): Son la consecuencia de riesgos no
manejados y la puesta en evidencia de modo más
o menos abrupto de la existencia de una cadena
de riesgos social e institucionalmente construida a
lo largo del tiempo, donde Riesgo puede definirse
más formalmente como:
•

 D ≡R = A * V – Cr
•

• Riesgo (R): es una función de tres variables: Amenaza

(A), Vulnerabilidad (V) y Capacidad de
Respuesta (Cr), y se define como la probabilidad
esperada de pérdidas humanas y económicas
debido a una amenaza natural o antrópica
particular, a determinadas vulnerabilidades para un
área y un periodo definidos y una cierta capacidad
de respuesta local, donde la interacción dinámica
de dichos factores determina el nivel de riesgo
existente.

3:02
•

• Amenaza: Se refiere a todo evento extremo de origen

natural o antrópico que puede causar daños a los
seres humanos, la infraestructura y todo aquello
que la sociedad valora para su sustento.


• Vulnerabilidad, puede definirse como cierta

propensión de una comunidad o de sus elementos
(infraestructura, vivienda, actividades productivas,
sistemas de organización, etc.), a sufrir daños
humanos y materiales por las manifestaciones
físicas de un fenómeno de origen natural o
causado por el ser humano. Las vulnerabilidades
son la forma en que se ponen de manifiesto las
falencias en las que se ha incurrido en los proceso
de desarrollo.

3:03
 Aspectos Conceptuales


Dado que los desastres son la puesta en evidencia de modo



más o menos abrupto de una cadena de riesgos social e

institucionalmente construida a lo largo del tiempo, ello
significa que los desastres son primordialmente una obra
humana, pues sacan a relucir toda una historia de
falencias y omisiones que la sociedad y sus instituciones
se han permitido acumular a lo largo del tiempo. Debido
a la importancia crítica de la vulnerabilidad para explicar
la ocurrencia de desastres, no es pertinente hablar de
desastres “naturales”.


Capacidad de respuesta: Se refiere a la organización de la



acción colectiva de la sociedad para prevenir riesgos y

hacer frente a desastres, así como a rehabilitar y
reconstruir los bienes y servicios afectados. Resume y
sintetiza toda la cultura de gestión de riesgos
incorporada en la sociedad a través del tiempo.

3:04
Categorías del Riesgo

GO DO
IES PTA
R CE
A
AMENAZA

INCONTROLABLE
MITIGABLE

CONTROLABLE-
EVITABLE

VULNERABILIDAD
3:05
Ante el desastre inevitable….
reducción de riesgos
El Ordenamiento Territorial y la
Gestión de Riesgos
…. a nivel nacional

4:01
 El Ordenamiento Territorial como
instrumento de Gestión Territorial

Definición:
Proceso de asignación de usos sostenibles al suelo y de
ocupación equilibrada del territorio, de acuerdo con sus
aptitudes y potencialidades, a fin de optimizar el
aprovechamiento de los recursos y elevar la calidad de
vida de la población, en condiciones de equidad e
igualdad de oportunidades.

4:02
Función:

La función primordial del OT es poner en línea usos/

ocupaciones del territorio con sus aptitudes/
potencialidades, buscando sostenibilidad en los usos y
equilibrio en las ocupaciones

Instrumentos:

- Plan de uso del suelo

- Plan de ocupación
- Plan de ordenamiento urbano territorial
-Catastro urbano y rural
-Otros

4:03
Logros y limitaciones del Ordenamiento Territorial
en Bolivia:

Hasta el presente los logros son muy escasos:

üHaber establecido los potenciales existentes por

regiones.
üComprender qué limitaciones tienen los recursos
disponibles
üHaber señalado pautas para sus especializaciones
productivas.

4:04
….. y las limitaciones son múltiples:

ØInstrumentos insuficientes para encarar la gestión

territorial.
ØLimitada comprensión de la necesidad del OTl y de sus
posibles beneficios.
ØMuy incipiente cultura de coordinación interinstitucional.
ØInadecuados esquemas de implementación de los
planes de Ordenamiento Territorial.
ØMarcos legales e institucionales incipientes, débiles y
cambiantes.

4:05
Peligros que acechan al Ordenamiento Territorial

El OT es preventivo por definición, por ello no es bien visto por

quienes pretenden todo para ayer, sin haber anticipado sus
tiempos y movimientos, sus acciones e intervenciones.

Por ello no es un enfoque predilecto para quienes:

 esperan resultados sin haber construido procesos,
 quieren cosechar sin haber sembrado,
 quieren poner techos sin haber levantado cimientos,
 creen que con voluntarismo y sin ningún tipo de
coordinación estratégica será posible alcanzar logros
perdurables.

4:06
El OT fracasa en un ambiente en que no existe continuidad,
articulación, coordinación, preferencia por la prevención de
riesgos antes que por la reparación de desastres, voluntad de
concertar las acciones e intervenciones sectoriales en el
territorio, durante la formulación del plan de OT, no antes, ni al
margen de dicho plan.

4:07
La ausente dimensión territorial del desarrollo

Basado en información registrada durante un periodo de

32 años –de 1975 a 2007-, con datos sobre sequías,
inundaciones, ciclones, terremotos, aludes y tsunamis, la
ONU ha identificado primordialmente a tres ‘impulsores
del riesgo’:

- el desarrollo urbano no planificado

- los medios vulnerables de sustento
- el deterioro de los ecosistemas

todos agravados por la incidencia del cambio climático.

Todos estos aspectos se hallan
en el ámbito del OT.
OT

4:08
Por ello, así como los riesgos son el producto de los fallos
en los procesos de desarrollo, el principal vacío en dichos
procesos, radica en la ausencia de la dimensión territorial.

El territorio ha sido usado como soporte de las relaciones

humanas y como espacio construido espontáneamente,
pero no como factor ordenador y estructurador de
dichas relaciones y con la naturaleza.

¿Qué significa ello? Que hemos intentado el desarrollo de

espaldas al territorio, ignorándolo, desterrándolo de los
procesos de planificación, uso y ocupación del territorio. No
coordina ni integra, no hay intencionalidad en su
uso/ocupación, ni en su evolución, ni ofrece condiciones de
equidad.

4:09
Por lo tanto, no hay fallo más urgente que
corregir en el proceso de desarrollo, que la
ausencia de la dimensión territorial

¡¡TENEMOS UN SOLO TERRITORIO

PARA TODOS LOS SECTORES!!

4:10
Elementos de política de
Prevención de Riesgos

4:11
 Áreas de intervención

Sectorial Territorial
• Normas de prevención y mitigación •Descentralización de la gestión de riesgos
•Programas y Proyectos de inversión •Participación ciudadana
•Mapas de riesgos

Atención
•Preparación de la respuesta
•Planes de contingencia
•COE
•Rehabilitación
•Reconstrucción

4.12
Ámbitos de la Prevención de Riesgos

Tipo GE
ción
os
 Fuentes de vulnerabilidad en los
hogares

Los hogares p

• Recursos f
4.14
 Fuentes de vulnerabilidad en la economía

Los impacto
indirectos) se
4.15
 Mapa de vulnerabilidad

Mapa de Vulnerabilidad de MANCHABOL, sobre la base de las

siguientes coberturas o Mapas intermedios:

Vulnerabilidad física:
•Mapa de Agua por Cañería (0,1)
•Mapa de Infraestructura en Salud (0,1)
•Mapa de la Red Vial (0,1)
•Mapa de Potencialidades de la Mancomunidad (0,1)
•Mapa de Centros Poblados Jerarquizados. (0,2)

Vulnerabilidad social:
•Mapa de Uso de Leña para Cocinar (0,1)
•Mapa de Analfabetismo (0,2)
•Mapa de Tenencia Familiar de Activos (0,1)
[En paréntesis, ponderación asignada]

4.16
Sector afecta
Sectores pr
Sector afecta
Sectores pr
Vulnerabilidad por Distancia a Centros de Salud

Para generar el Mapa de Vulnerabilidad por Distancia a Centros de

Salud se ha considerado la infraestructura existente en el sector salud y se
han determinado las áreas de vulnerabilidad en relación a la distancia del
lugar de residencia de la población chaqueña respecto de dichos centros.

La información pertinente ha sido tomada del Servicio Nacional de

Información en Salud (SNIS).

Como base del análisis se consideraron las comunidades que cuentan con
este tipo de infraestructura.

4.19
Vulnerabilidad por Distancia a Centros de Salud

Para determinar las áreas de vulnerabilidad, se

establecieron los siguientes rangos:

§ Vulnerabilidad Baja, para aquellas áreas que distan hasta

10 km de las comunidades que tienen infraestructura en salud,
se asignó una ponderación de 0 puntos;
§Vulnerabilidad Media, para aquellas áreas que se encuentran
entre 10 y 20 km de las comunidades que tienen infraestructura
en salud, se asigno una ponderación de 7 puntos;
§Vulnerabilidad Alta, para aquellas áreas que distan más de
20 km de las comunidades que tienen infraestructura en salud,
se asignó una ponderación de 10 puntos.

4:20
Vulnerabilidad por Distancia a Centros de Salud

Se entiende que la vulnerabilidad es mayor, mientras

más alejada se encuentre la población de aquellas
comunidades que sí tienen centros de salud.

Con esta información se generó el Mapa intermedio

que muestra las áreas con vulnerabilidad alta, media y
baja por las distancias en que se encuentra la
infraestructura en salud respecto al lugar habitual de
residencia de la población chaqueña.

4:21
Determinación del Riesgo

Se considera que el Riesgo es el producto combinado de las

Amenazas y las Vulnerabilidades, donde:

la Amenaza representa la probabilidad de ocurrencia de un

suceso potencialmente adverso que se manifiesta en un lugar
específico, con una intensidad y duración determinada, y …
la Vulnerabilidad es la predisposición que presentan los
distintos componentes o elementos de la estructura social o
la naturaleza a sufrir daños ante la ocurrencia de un evento
con una intensidad determinada.

4:24
 Determinación del Riesgo

Para la determinación
del Mapa de Riesgos
de la Mancomunidad
Vulnerabilidad
RIESGOS del Chaco Boliviano se
Baja Media Alta
han combinado los
Muy Baja bajo bajo bajo
Amenaz
Mapas de Amenazas
Baja bajo bajo medio Naturales y de
a
Media bajo medio alto Vulnerabilidad,
Alta bajo alto alto considerando las
Muy Alta bajo alto alto reglas de combinación
indicadas en el
Cuadro adjunto.

4:25
4:26
4:27
UNIDADES AGROECOLÓGICAS INTENSIVAS, EXISTENTES Y
AFECTADAS POR INUNDACIONES (en km2)
DEPARTAMENTO Agrícola Agropecuaria Ganadera Total Superficie % Mejores % Mejores
Intensiva Intensiva Intensiva (estas 3 Nacional Total tierras de tierras de
categorías) Bolivia Bolivia por
Depto.

Beni 0 126 0 126 203.586 0,06 0,33

Cochabamba 0 1.259 0 1.259 61.420 2,05 3,33

Chuquisaca 261 338 0 600 52.678 1,14 1,59
La Paz 141 0 3.935 4.075 132.292 3,08 10,77
Oruro 0 0 0 0 51.282 0,00 0,00
Pando 0 0 0 0 63.417 0,00 0,00
Potosí 114 0 0 114 119.447 0,10 0,30
Santa Cruz 2.246 24.305 3.997 30.548 367.579 8,31 80,77
Tarija 311 791 0 1.101 28.833 3,82 2,91

BOLIVIA 3.073 26.818 7.932 37.823 1.080.533 3,50 100,00

DIVERSOS TIPOS DE 2.500 1.125 1.650 5.275

ÁREAS INUNDABLES

% TIERRAS AFECTADAS 81% 4% 21% 14%

 Conocimiento del fenómeno. Encadenamiento de efectos
(Agricultura en Bolivia)
5. 7. IMPACTO SOBRE RECURSOS
1.CONOCIMI 5. 6.
1.CONOCIMI 2. AMENAZAS 6. Y7. IMPACTO SOBRE RECURSOS
ENTO 2. 3. RÍOS 4. AMENAZAS FÍSICAS AMENAZAS IMPACTOS Y 8. IMPACTOS SOBRE LA PRODUCCIÓN
ENTO CUENCAS 3. RÍOS 4. AMENAZAS FÍSICAS BIOLÓGICA IMPACTOS CONDICIONES DE 8. IMPACTOS SOBRE LA PRODUCCIÓN
CLIMÁTICO CUENCAS BIOLÓGICA POSITIVOS CONDICIONES DE
EXPLOTACIÓN
CLIMÁTICO S POSITIVOS EXPLOTACIÓN
S
Recarg
a Recarg Pérdida
dea * dePérdida
de Menos
embals de
cosecha Menos
product
Deforestación, esembals Aislamie
s cosecha
Deforestación,pérdida
pérdida es Daños
Daños
Aislamie
nto s
osproduct
os
de infraestr nto
zonas exporta
de infraestr
uc- zonas exporta
ción
funciones ambientales uc- producti
e ción
funciones ambientales tura
tura
producti
vas Pérdida
e
vas dePérdida Importa
Desbor de Importa
Aument producto ción
d.Desbor
o Aument Perdida ción
Crecid d. s producto
o áreas dePerdida
caudal asCrecid áreas de
s
escaudal as agrícola áreas
anorma
deeslos anorma s agrícola áreas
agrícola Reducci
les s
de los les inundac s agrícola ónReducci
ríos inundac s
ríos ión
ión deónla Menor
Retraso de la
producci Menor
ingreso
s Retraso ónproducci ingreso
para el
ens la ón para el
en la product
cosech Reducci Efectos
lluvias Plagas orproduct Efectos
lluvias Lluvia a cosech ónReducci or micro y
Lluvias en las
en las
Lluvia
directa y Plagas a ón micro y
macro
Lluvias cuenca directa y del
Agríc. enferme del macro
s cuenca Agríc. enferme
dad
rendimie
rendimie
Económ
Económ
s dad nto ic.
nto ic.

Deslizami
Deslizami
ent. *
ent.
Erosión
Lluvias Erosión
Lluvias hídrica
directa
dehídrica
s directa de Reducc
s suelos Pérdid Pérdid Reducc
ión
suelos
a Pérdid a Pérdid deión
la
dea dea de la
produc
de de produc
Suelos
Suelosdenudados,
Suelos recurso ción
denudados, Suelos recurso ción
futura
pérdida futura
pérdida
de
decobertura
coberturavegetal
vegetal Recarg
a Recarg
dea
de
acuífer
osacuífer
os 4:29
 Caracterización de riesgos urbanos

La mayor parte de los riesgos urbanos están relacionados con el uso

no planificado, espontáneo, informal, del suelo urbano, en suma, con el
predominio de loteadores e invasores de predios no urbanizados o sin
servicios básicos, pero también con la ausencia de la autoridad
municipal.
¿Cuáles son dichos riesgos?
Físicos: Superposición de usos incompatibles del suelo urbano,
inseguridad, congestión, desorden urbano.
Económicos: Precios de los suelos no corresponden a su grado de
escasez, tampoco reflejan los costos de oportunidad, existen incentivos
para la labor de lotear los suelos urbanos, y de construir la ciudad al
margen de la planificación urbana, la ley, la autoridad, etc. Se produce
y reproduce la ciudad excluyente.
Sociales: Producción de áreas extremadamente diferenciadas en
condiciones de asequibilidad a servicios y facilidades urbanas,
segregación, segmentación, el espacio urbano reproduce las
desigualdades, no contribuye a limitarlas o reducirlas.
4:30
 Caracterización de riesgos urbanos
Ambientales: la polución, la contaminación (del aire, de las aguas,
acústica), la incapacidad creciente de manejar las cargas
ambientales en las áreas urbanas está contaminando los
alrededores (ej.: Lago Titikaka).
Institucionales: En lugar de un proceso de fortalecimiento
institucional de desarrollo de capacidades y de gestión del problema
urbano, las instituciones tienden a ajustarse a las dinámicas dictadas
por loteadores, invasores, por una estructura de precios desbocada,
por procesos informales, no ordenados de ocupación
del espacio, producción de inequidades y exclusiones,
contaminación ambiental, etc.

Como se puede apreciar, la mayor parte de los riesgos urbanos se

originan en la falta de una gestión ordenada del territorio. De ahí que
los instrumentos para una gestión ordenada del territorio son a la vez
los instrumentos de una gestión urbana adecuada y estos son a su
vez la base de una gestión preventiva de riesgos. Por ello, no hay
mejor gestión de riesgos que una gestión territorial ordenada
del espacio urbano.
4:31
 Estrategias para la gestión de riesgos urbanos por
la vía de la gestión territorial

Gran parte de una política efectiva de GESTIÓN DE

RIESGOS pasa por el OT.

+ Nivel rural

•Uso ordenado del suelo =

- usar el suelo de acuerdo a sus aptitudes
o potencialidades,
- manejar los recursos de modo
sostenible
•Ocupación equilibrada del territorio

4:32
+ Nivel Urbano:

- Esquemas de desarrollo urbano adecuados.

- Uso de instrumentos de gestión territorial: definición de áreas urbanas,
catastro, desactivar a loteadores, presencia efectiva de autoridad.

- Bases de una política urbana:

- Instrumentos de planificación: Plan director, Metropolización, etc.
- Política democrática de acceso al suelo edificable
- Conformación de una reserva de predios e inmuebles urbanos
para enfrentar calamidades, para democratizar el acceso al suelo
- Desarrollo de un marco legal apropiado: ley de urbanismo, ley de
catastro, ley de vivienda, ley de ordenamiento territorial
-Registro apropiado de la propiedad

4:33
 ALGUNAS CONCLUSIONES

• No se cuenta con un registro sistemático de

desastres y sus causas.
•
• No existen evaluaciones más o menos
completas de los impactos de los
desastres: se estima que el costo
ocasionado por los “grandes” desastres es
al menos duplicado por los “pequeños”
desastres.
•
• Información y conocimiento sobre las
características climáticas, sus efectos e
impactos esperados son cruciales para la
identificación y la percepción del riesgo.

5:01
 ALGUNAS CONCLUSIONES

• No existe un conocimiento adecuado de las

vulnerabilidades sectoriales, ni se toman
en cuenta las conocidas en la
implementación de políticas públicas.
•
• Bolivia no logra cubrir los costos anuales
ocasionados por los desastres.
•
• Existen muchas posibilidades no
aprovechadas de manejar riesgos y, por
tanto, de prevenir o limitar los desastres.

5:02
DESAFÍO MAS IMPORTANTE:

 Intentar romper el círculo vicioso:

VULNERABILIDAD
POBREZA

DESASTRES
5:03
 IDEA - FUERZA

 La prevención de
vulnerabilidades es la
base del desarrollo
sostenible.

5:04
GRACIAS POR SU ATENCIÓN
Carlos Rodrigo Zapata C.
CarlosRodrigoZapata@gmail.com