PRINCIPES ET FONCTIONS DE LORGANISATION STATISTIQUE

Maseen NIANG
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REFERENCES
Manuel d organisation statistique (Bureau statistique des Nations Unies); Charte Africaine de la Statistique; La loi n 2004-21 du 21 juillet 2004 portant organisation des activits statistiques; Le dcret n 2005-435 du 23 mai 2005 fixe les rgles d organisation et de fonctionnement des instances de coordination du SSN que sont le CNS et le CTPS; Le dcret n 2005-436 du 23 mai 2005 relatif l agence nationale de la statistique et de la dmographie du Sngal ; L arrt n O4871 du 06 juin 2008 du Premier Ministre fixe la liste des membres du CNS ; L arrt n OO322/MEF/ANSD du 26 janvier 2009 fixant la liste des membres du CTPS ; L arrt n 07245/MEF/ANSD du 28 juillet 2009 cre des groupes thmatiques et des sous comits du CTPS
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TABLE DES MATIRES III. PRINCIPES ET FONCTIONS DE L ORGANISATION

A. B. C. PRINCIPES D ORGANISATION FONCTIONS INTERNES MOBILISATION D APPUIS EXTRIEURS

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PRINCIPES ET FONCTIONS DE L ORGANISATION

L activit d un organisme statistique est constamment soumise des pressions contradictoires. Il n y a pas de solution idale, mais le bon modle est celui qui tend attnuer le plus possible l impact des lments ngatifs plutt qu faire comme s ils pouvaient tre limins. La notion d organisation voque l ide de hirarchie. Pour tre constamment efficace, une organisation se doit d attribuer clairement et sans ambigut des responsabilits. En fait, l tablissement mme d un organigramme, avec les limites qu il impose chaque ensemble de fonctions et de responsabilits, sousentend la fois un mlange d interdpendance et d exclusivit. L interaction de ces deux principes favorise une certaine stabilit et un comportement prudent l gard d un excs d autonomie. Une simple hirarchie ne suffit pas, elle doit tre complte par des entits non hirarchiques (par exemple, un comit interne). L organisme statistique doit tre prt sacrifier parfois le strict respect de la structure hirarchique pour s adapter aux changements extrieurs.

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PRINCIPES ET FONCTIONS DE L ORGANISATION

Les organismes statistiques doivent savoir s adapter l volution du contexte, et ce en temps opportun. Pour ce faire, il leur faut suivre de prs l volution de la technologie, du contexte et des lois, et entretenir un dialogue constant sur la faon dont leur structure doit savoir s adapter aux changements sur lesquels ils n ont aucune prise. De mme que le changement est constant, les priorits doivent constamment voluer. Toute description d une organisation doit ncessairement comprendre un examen individuel de chaque composante, de ses attributs et de ses fonctions, ainsi que des facteurs qui aident dterminer la faon dont elle doit s articuler.

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PRINCIPES ET FONCTIONS DE L ORGANISATION

A. PRINCIPES D ORGANISATION Un organisme statistique compte gnralement divers groupes prconisant diffrents ensembles de priorits. Pour certains, l essentiel est de veiller ce que les besoins des usagers soient correctement interprts et fidlement traduits dans les outils de collecte. Pour d autres, aucun rsultat efficace n est possible si les rpondants viss ne fournissent pas les meilleures rponses possibles. Pour d autres encore, quelque fructueuses que soient les activits prconises par les autres, elles restent futiles sans des estimations prcises et sans le respect des rgles d agrgation scientifiques et pertinentes. La tension engendre par ces trois conceptions contradictoires doit donner lieu l tablissement de tout un ensemble de mesures devant permettre de produire les meilleures donnes possibles. De plus, face la ralit changeante, l organisme statistique doit tre la fois souple et stable. Il doit scruter l horizon technique et se tenir au fait des progrs technologiques. Si des progrs imminents ont des chances d influer sur la faon dont les donnes sont recueillies, rassembles et utilises, le dispositif doit rapidement tre amlior avant qu il ne soit dpass par les changements.
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PRINCIPES DE L ORGANISATION ET DE LA RORGANISATION

A. PRINCIPES D ORGANISATION Les grandes fonctions d un organisme statistique sont :  Celles permettant de dterminer les besoins des usagers et de veiller y rpondre (cela implique une communication soutenue avec ceux qui sont, ou qui pourraient tre, intresss par les informations statistiques) ; Celles permettant d assurer que les informations statistiques rpondent aux normes de qualit tablies (cela implique une aptitude valuer le niveau minimum de fiabilit ncessaire pour garantir l utilit et la crdibilit des donnes statistiques) ;  Celles ncessaires pour dterminer, de concert avec les rpondants, les faons les plus efficaces et les moins coteuses de runir des informations de base (directement ou auprs d autres organismes) ;  Celles qui permettent l organisme statistique de se remettre en question et de tirer les leons de sa propre exprience. Mais il faut aussi assurer la souplesse d adaptation et l harmonisation des produits du processus statistique.
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A. PRINCIPES D ORGANISATION (suite) L organisation interne la plus efficace n est pas celle qui classe strictement son personnel en fonction de ses antcdents et de ses conceptions des activits statistiques. Si un certain groupement du personnel par fonction (collecte, traitement, analyse, publication, diffusion, recherche, comptabilit, etc) et par bagage professionnel (statisticiens, dmographes, conomistes, informaticiens, documentalistes, etc.) est ncessaire, une sparation totale est excessive. Lorsque certaines activits ne sont pas respectes ou que certaines carrires se trouvent bloques suite une affectation inapproprie, les tensions qui se crent peuvent srieusement compromettre les rsultats statistiques de l organisme. L introspection et l valuation sont des activits essentielles qui doivent permettre de tirer les leons des erreurs du pass, de purger l organisation des attributs qui n ont plus leur raison d tre, et de faire sentir aux usagers que l organisme n est pas frapp d inertie. Pour renforcer la crdibilit de l valuation systmatique des activits d un organisme statistique tout en lui ouvrant de nouvelles perspectives, il vaut mieux faire appel des ressources extrieures (organisme modle tranger, consultants, comits consultatifs, valuation par les paires, etc.).
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PRINCIPES DE L ORGANISATION ET DE LA RORGANISATION

A. PRINCIPES D ORGANISATION (fin) Le nombre de niveaux hirarchiques que devrait avoir un organisme statistique est relatif et dpend de facteurs tels que l ampleur de ses oprations, ce qui est jug acceptable et le degr de spcialisation du personnel.

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B. FONCTIONS INTERNES 1. Bureau du chef statisticien Le bureau du chef statisticien doit se livrer deux types d activit : Direction et gestion de l organisme statistique en donnant des instructions son administrateur financier, son directeur du personnel et aux responsables des programmes oprationnels; Gestion des relations extrieures, dont les plus importantes sont celles qu il entretient avec le ministre dont relve l organisme, les principaux homologues du gouvernement, les autorits lgislatives du pays, les mdias et les chefs statisticiens de l tranger. Selon ses prfrences personnelles et l ampleur des oprations de l organisme, le chef statisticien peut mener ces activits directement ou travers ses conseillers qui il/elle dlgue diverses responsabilits et n intervient que lorsque la question en jeu concerne l intgrit de l organisme ou de sa banque de donnes, la politique suivie ou le ministre de tutelle. Il peut aussi confier un adjoint tout le management oprationnel de l organisme pour mieux se consacrer au management stratgique. Nanmoins, le chef statisticien reste la personne responsable de l organisme .
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PRINCIPES DE L ORGANISATION ET DE LA RORGANISATION

B. FONCTIONS INTERNES 1. Bureau du chef statisticien (suite) Le conseiller juridique tend tre li par ses fonctions au chef statisticien, quelle que soit la faon dont le bureau est organis. Le conseiller juridique peut faire partie du personnel ou tre une personnalit extrieure consulte rgulirement selon les prfrences ou selon des considrations de disponibilit. Pour toutes les questions d intgrit (par exemple, drogations aux rgles de confidentialit ou accs des donnes avant leur publication, dans des cas exceptionnels) sur lesquelles la loi est ambigu, il faut l avis du chef statisticien, corrobor par les conseils juridiques les plus fiables.

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B. FONCTIONS INTERNES 2. Diffusion Les progrs de l informatique et des communications ont une influence sur la faon dont les organismes statistiques diffusent leurs donnes. Ces organismes doivent constamment jauger les prfrences du march, des usagers et du public en ce qui concerne la teneur des donnes, le moyen choisi pour leur diffusion et le niveau d explications fournir avec elles. Pour ce faire, il leur faut entretenir des relations avec leurs principaux clients. Les besoins de ces usagers sont ensuite communiqus aux dpartements producteurs pour qu ils puissent prsenter les donnes sous la forme la mieux adapte ces besoins. Il faut galement tenir compte des considrations commerciales, notamment dterminer le prix des publications, maximiser leur utilit et leur assurer la diffusion la plus large possible. Il faut en outre entretenir des relations privilgies avec les mdias, qui sont le principal organe de diffusion de l information statistique auprs du grand public.

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B. FONCTIONS INTERNES 3. L organisation sur le terrain Il est prfrable de structurer l organisation sur le terrain par fonction et de veiller ce qu elle serve tous les dpartements spcialiss de l organisme statistique. Mais elle peut avoir une structure interne grant sparment les enqutes sur les mnages et les enqutes sur les entreprises. Si l organisme statistique est fortement tributaire des donnes administratives, celles-ci, pour des raisons d efficacit, peuvent galement tre grer sparment.

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B. FONCTIONS INTERNES 3. L organisation sur le terrain (suite) L organisation sur le terrain exerce les fonctions suivantes : Maintenir le contact avec les rpondants; Expliquer de faon crdible le but de l enqute statistique aux rpondants, s assurer leur coopration et prserver leur bonne volont tout au long de l enqute; Tenir le reste de l organisme statistique inform de l volution du travail sur le terrain; Se charger de la rvision initiale des informations recueillies; plus on est prs du rpondant, plus il est facile de redresser les erreurs; Effectuer des travaux de recherche sur les mthodes efficaces employer pour la collecte des donnes, y compris sur les moyens d adapter ventuellement les questionnaires et les normes de classification, les techniques de persuasion, les incitations et les moyens de dissuasion employer.
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B. FONCTIONS INTERNES 4. Dpartements spcialiss Les dpartements spcialiss ont les fonctions suivantes : Evaluer les besoins et les moyens les plus conomiques d y rpondre, et prvoir la direction dans laquelle ces besoins volueront; Etablir un plan d action fond sur la meilleure mthode employer pour recueillir les informations pertinentes, tant donn les contraintes supplmentaires imposes par les limites exiges des organismes gouvernementaux en ce qui concerne les tches administratives; Concilier les exigences particulires des usagers avec les contraintes imposes par l utilisation de dfinitions types, de normes internationales de classification et de comptabilit, et avec les besoins spcifiques exprims par ceux qui tiennent les comptes macroconomiques; Prciser la qualit des attributs des donnes produites et veiller ce que les rsultats soient accessibles aussi bien aux chercheurs qu au public.
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III. PRINCIPES DE L ORGANISATION ET DE LA RORGANISATION B. FONCTIONS INTERNES 4. Dpartements spcialiss (suite) Les statistiques de base sont la matire premire sur laquelle travaille l organisme statistique. L unit spcialise peut tre organise par source (entreprises, mnages, institutions et secteur public); ce mode d organisation a l avantage de concider avec la structure suggre pour l organisation sur le terrain. On peut aussi organiser le domaine spcialis par catgorie d usagers. Cette formule prsente l avantage de concider avec la structure de la section de l organisme charge d activits telles que la commercialisation et la prvision des besoins des usagers. L unit spcialise peut aussi tre structure par processus. Par exemple, elle peut tre compose d un dpartement spcialis dans la comptabilit des entreprises, d un autre qui s occupe des brves enqutes mensuelles sur les entreprises comme sur les mnages, et ainsi de suite.
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B. FONCTIONS INTERNES 5. Infrastructure statistique Les dpartements responsables de l infrastructure statistique exercent les trois grandes fonctions suivantes, qui se refltent dans la structure de l organisme statistique : Elaboration de mthodes scientifiques et utilisation de ces mthodes pour mesurer des variables caractristiques des processus sociaux et conomiques; Conception de codes propres assurer l homognit interne dans la faon dont les variables sont dfinies et classes et un certain niveau de possibilits de comparaison de ces variables d un pays un autre (bien entendu, on suppose que ces codes sont respects travers tout le systme statistique national); Cration et entretien de bases des donnes ncessaires l chantillonnage des entreprises, des mnages et des installations. A plus d un titre, le dpartement charg de la conception et de l application de mthodes scientifiques fait galement office de conscience du systme statistique. En tant que tel, il doit se conformer aux normes de qualit les plus strictes.
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B. FONCTIONS INTERNES 5. Infrastructure statistique (suite) Le dpartement charg des normes et des classifications doit avoir suffisamment d autorit pour fixer des normes lgales contre lesquelles puisse jouer une possibilit d appel limite. En gnral, l examen du bien-fond et de la validit d une norme ou d une mthode donne a lieu avant sa mise en application. Le dpartement responsable des cadres d chantillonnage de l organisme statistique doit veiller l intgrit physique et fonctionnelle des donnes et les tenir jour; fournir des extraits de ces cadres ceux qui effectuent des enqutes par chantillonnage ou des recensements et s assurer que tous les services de l organisme utilise des cadres d chantillonnage officiels plutt que des solutions de remplacement non agres. Ces responsabilits prsupposent que l organisme tout entier est convaincu qu il est prfrable d avoir un seul cadre complet d chantillonnage pour chaque grande application (par exemple, pour toutes les enqutes sur les entreprises) que des cadres distincts pour chaque enqute, et que les dpartements qui effectuent les enqutes devraient mettre leurs connaissances en commun et actualiser un cadre collectif plutt que de maintenir des cadres individuels.
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B. FONCTIONS INTERNES 5. Infrastructure statistique (suite) Souvent, les statisticiens mathmaticiens sont concentrs au sein du dpartement charg de concevoir les chantillons ou les enqutes par chantillonnage. Outre ses autres responsabilits, ce dpartement devrait pouvoir veiller au respect des principes suivants : Toutes les enqutes effectues par l organisme statistique doivent tre bien conues; Les informations ncessaires pour mesurer la fiabilit des statistiques produites par l organisme doivent tre intelligibles et accessibles tous les usagers; Le seul moyen d tablir la qualit des statistiques produites est que tous les membres du personnel de l organisme statistique soient fermement convaincus de la ncessit de fonder leurs activits de mesure sur de sains principes scientifiques.

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B. FONCTIONS INTERNES 6. Infrastructure technique Les progrs technologiques ont grandement accru les capacits des organismes statistiques dans les quatre domaines suivants : a) Tout le personnel dispose prsent d un matriel informatique puissant; b) Des logiciels d utilisation facile ont permis aux membres du personnel de matriser un certain nombre de fonctions statistiques cls allant de la conception de questionnaires la collecte, l dition, la tabulation, la reprsentation graphique et la publication; c) La mise en rseau des ordinateurs a facilit l accs interne aux donnes et aux mtadonnes par l tablissement de contextes client/serveur plusieurs niveaux; d) L informatique permet aux membres du personnel d accder rapidement des sources d informations extrieures, facilitant ainsi la recherche, la collecte d informations gnrales et l excution d autres tches pertinentes tous les niveaux de l organisme, et non pas seulement par la direction gnrale. Grce, entre autres, ces changements, de nouvelles proccupations se sont fait jour en ce qui concerne la gestion de la technologie informatique. 20

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B. FONCTIONS INTERNES 7. La fonction analytique La fonction analytique doit vritablement s tendre tous les secteurs de l organisme statistique. Toutefois, celui-ci a une lourde charge oprationnelle, et son personnel ne peut se livrer constamment des travaux de pure analyse. Certes, l approche analytique des problmes est ncessaire et doit tre omniprsente, mais dans ce contexte l analyse a une connotation diffrente. Il y a deux principales catgories d activits analytiques : La recherche, qui vise amliorer l efficacit des oprations, affiner les concepts et les mthodes ; L interprtation des rsultats obtenus, pour les inscrire dans des contextes sociaux ou conomiques significatifs, tablir un lien entre eux et d autres vnements et processus et, d une faon plus gnrale, les rendre plus utiles aux usagers. L unit charge de l analyse pourrait tre situe dans un domaine spcialis tels que celui des statistiques macroconomiques ou des statistiques sociales, selon l importance que l organisme attache l analyse. L autre solution serait de placer cette fonction dans le bureau du chef statisticien. 21

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B. FONCTIONS INTERNES 8. Planification La planification est essentielle au succs d un organisme statistique. Un plan bien conu propose une srie d objectifs et offre des explications raisonnables sur la faon d atteindre au mieux ces objectifs. La fonction de planification consiste laborer un plan, dfinir les conditions de sa mise en uvre, suivre son excution, et donner, s il y a lieu, des conseils sur les solutions de repli et les options ventuelles. Il y a deux faon d organiser la fonction de planification. La premire est de nommer un responsable de la planification ou d ouvrir un bureau de planification pour se charger de cette tche une fois par an et pour veiller au respect du plan. L autre est que la direction gnrale organise un effort collectif visant produire un plan quilibr. Il est clair qu un effort auquel participent tous les services de l organisme sera mieux accept, soutenu et respect que l action d un service spcialis.

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B. FONCTIONS INTERNES 8. Planification (suite) L chancier est un lment particulirement important de la planification. Les statistiques sur le dveloppement ne doivent pas se limiter un plan annuel; pour autant, la planification doit tre raliste et ne pas scruter trop loin dans l avenir. Plus la priode de planification est longue, moins sont fiables les hypothses formules pour assurer une bonne allocation des ressources. Un plan triennal constitue un compromis acceptable entre ces deux considrations.

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B. FONCTIONS INTERNES 9. Mcanismes horizontaux et verticaux Il y a peu de diffrences entre les hirarchies verticales et les structures comits. La structure verticale (ou hirarchique) de l organisme statistique suit plus ou moins la hirarchie de l administration; elle est souvent fixe par la loi portant cration de l organisme; et elle est souvent l image des crdits allous par l Etat ce dernier. En tant que telle, elle ne peut tre facilement modifie, encore qu il faille viter la rigidit absolue. La structure horizontale de l organisme statistique (c est--dire l organisation en comits spciaux) est conue pour rsoudre les problmes de gestion, de spcialisation et de procdure inhrents la structure officielle de l organisme. Du fait de la nature des problmes qu ils ont rsoudre, de leur aptitude rgler les conflits et du respect qu ils inspirent en tant que source de conseils impartiaux, ces comits donnent un sentiment de cohsion que la structure verticale a parfois tendance saper involontairement. Pour jouer ces rles, la structure en comits doit tre d une grande souplesse, de manire tirer pleinement profit des comptences de son personnel pour rpondre rapidement aux problmes qui peuvent se poser.
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C. MOBILISATION D APPUIS EXTRIEURS Aucun organisme statistique ne peut fonctionner efficacement sans l aide systmatique de contacts extrieurs. Plus ces contacts sont prestigieux, plus ils renforcent la crdibilit du bureau. L organisme statistique peut se heurter la contestation de certains de ses clients dans plusieurs domaines. Les usagers peuvent demander des explications sur la faon dont sont dtermines les priorits; des assurances sur la qualit des rsultats (c est--dire sur l utilisation de mthodes objectives et l absence de pressions politiques); et des garanties de confidentialit des dossiers individuels. Il peut tre difficile de rpondre ces questions, surtout celles concernant la qualit et le choix des priorits. La position de l organisme se trouve considrablement renforce s il peut prouver qu un groupe de personnes trangres bien choisies, bien informes ont revu ses dcisions et les ont approuves ou ont suggr de leur apporter des modifications dont il a t tenu compte dans le choix final. De mme, la position de l organisme sur l objectivit et l opportunit des mthodes choisies peut tre renforce s il peut faire valoir que ces mthodes ont t revues et approuves par les meilleurs experts techniques.
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C. MOBILISATION D APPUIS EXTRIEURS C est pourquoi si une commission ou un conseil suprieur est gnralement charg de revoir priodiquement les politiques et priorits en matire de statistiques, un certain nombre d organismes se sont dots d un rseau d organes consultatifs supplmentaires, dont les rapports sont ouverts au public et aux autorits gouvernementales responsables de l organisme. Certaines mesures de soutien doivent permettre l organisme statistique de faire face aux difficults qui dcoulent de l exercice de son mandat. Mais quels que soient les mcanismes mis en place, les lments suivants sont essentiels : Une base lgale approprie; Des personnalits extrieures (nationales et trangres) minentes et intresses, faisant partie d un rseau de commissions et de comits, titre formel ou informel; Un prestige la mesure des responsabilits de principal enquteur de l Etat et de la nation. En fin de compte, l organisme doit montrer qu il a gr ses ressources avec sagesse, tenu le gouvernement et le public informs, servi la communaut statistique internationale et communiqu des informations importantes avec 26 impartialit et efficacit.