www.SURSA.

md

Teorii despre birocratie

Pentru muli oameni, termenul de birocraie sugereaz ineficiena i consumul de timp legat de diverse formaliti. n domeniul tiinelor politice, birocraia este sinonim cu aparatul administrativ al statului, cu totalitatea funcionarilor publici i a oficialilor care sunt nsrcinai cu execuia deciziilor guvernamentale. Unii autori sunt de acord cu Max Weber i vd birocraia ca o form distinct de organizare ce poate fi regsit nu doar n sfera guvernamental ci n toate sectoarele societii moderne. Ceea ce nu poate fi, totui, pus la ndoial este faptul c odat cu creterea guvernelor, cu extinderea responsabilitilor lor, administraia a nceput s joace un rol tot mai important n viaa politic. Funcionarii publici nu mai pot fi vzui doar ca administratori, doar ca cei care implementeaz politicile publice. Ei devin figuri cheie n procesul formrii politicilor publice, iar uneori chiar guverneaz. Realitatea conducerii de ctre funcionari se poate afla n spatele faadei reprezentrii i a responsabilitii democratice. Organizarea i conducerea administraiei, a puterii birocratice, este de aceea una dintre cele mai acute probleme din politica modern i nici un sistem politic nu poate pretinde c a rezolvat-o. Puterea birocraiei a strnit puternice pasiuni politice. n perioada modern, opiniile despre aceasta au fost aproape invariabil negative. Liberalii critic birocraia pentru lipsa de deschidere i pentru lipsa de responsabilitate. Socialitii, marxitii n special, o condamn ca un instrument n dominaia de clas, iar noua dreapt consider c birocraia i servete doar propriile interese i este n mod inerent ineficient. Aceste puncte de vedere contrastante sunt accentuate de un dezacord profund n ceea ce privete natura nsi a birocraiei. Chiar termenul de birocraie a fost utilizat n att de multe accepiuni nct ncercarea de a extrage o definiie unic este extrem de dificil. M. Albrow identific apte accepiuni moderne ale conceptului de birocraie: 1. birocraia ca organizare raional 2. birocraia ca ineficien organizaional 3. birocraia ca form de conducere de ctre funcionari 4. birocraia ca administraie public 5. birocraia ca administraie a funcionarilor 6. birocraia ca organizaie 7. birocraia ca societate modern ntr-o anumit msur, aceste concepte contrastante reflect faptul c birocaia a fost vzut diferit de ctre diverse discipline. Cei care studiaz instituiile politice au neles birocraia ntr-un sens literal: conducerea prin
1

www.SURSA.md

intermediul biroului, conducerea prin intermediul funcionarilor numii. n Consideration on Reprezentative Government, J. S. Mill pune n contrast birocraia cu guvernarea reprezentativ, cu alte cuvinte, cu conducerea prin intermediul politicienilor alei i responsabili. n sociologie, birocraia a fost neleas ca un mod particular de organizare, mai curnd ca un sistem de administrare dect unul de guvernare. n acest sens birocraia poate fi ntlnit att n statele democratice ct i n cele autoritare, dar i n corporaii, sindicate, patide politice, etc. Economitii, pe de alt parte, vd birocraia ca pe o organizaie public, caracterizat de faptul c este finanat de sistemul de impozitare, nu este motivat de profit i nu rspunde la presiunile pieei. n cele ce urmeaz vom examina trei teorii despre birocraie: 1. birocraia ca aparat administrativ raional 2. birocraia ca putere conservatoare 3. birocraia ca surs a supraofertei guvernamentale 2.1. Modelul raional administrativ Studiul academic al birocraiei a fost dominat de opera lui Max Weber. Pentru sociologul german, birocraia este un ideal-tip de conducere bazat pe un sistem de reguli raionale, care se opun att tradiiei ct i carismei. El a identificat un set de principii care ar caracteriza organizarea birocratic: 1. Aria jurisdicional este clar, oficial i stabilit prin legi sau reguli. 2. Exist o ierararhie precis, care asigur faptul c fiecare funcionar inferior este supervizat de unul superior, ntr-un lan de comand. 3. Sistemul se bazeaz de documente scrise. 4. Autoritatea funcionarilor este impersonal i provine n ntregime de la postul pe care l ocup i nu din statusul personal. 5. Regulile birocratice sunt suficient de stricte pentru a minimiza puterea discreionar a funcionarilor. 6. Numirea i avansarea n cadrul unei birocraii se bazeaz pe criterii profesionale ca pregtirea, rezultatele muncii i competena administrativ. Trstura principal a birocraiei din perspectiv weberian o constituie raionalitatea sa, birocratizarea prezentnd avantajul unei organizri n care se poate avea ncredere, care este predictibil i mai ales eficient. Pentru Max Weber, birocraia nu este altceva dect forma caracteristic de organizare a societii moderne, iar dezvoltarea ei este ireversibil. Acest lucru nu este doar o consecin a superioritii tehnice a birocraiei fa de alte forme de administrare, ci i una a transformrilor economice, politice i culturale. Dezvoltarea birocraiei a fost strns legat de apariia economiei capitaliste i n special de presiunea
2

www.SURSA.md

crescnd pentru eficien economic, de dezvoltarea unor uniti economice tot mai mari. Creterea statului modern i expansiunea responsabilitilor sale n sfera socialului i a economicului a condus i ea la ntrirea birocraiei guvernamentale. n viziunea lui Max Weber, sporirea gradului de birocratizare a fost stimulat, n plus, de presiunea democratizrii, care a slbit concepii precum tradiia, privilegiul, datoria, i le-a nlocuit cu credina n libera concuren i n meritocraie. Sociologul german a crezut c acest proces de raionalizare va conduce la faptul c toate societile industriale, fie ele capitaliste sau comuniste, vor semna tot mai mult ntre ele pe msur ce vor adopta fome birocratice de administrare. Aceast versiune, a ceea ce mai trziu avea s fie numit teza convergenei, a fost dezvoltat de James Burnham n The Managerial Revolution (1941). Acest text a sugerat c indiferent de diferenele ideologice, toate societile industriale sunt guvernate de o clas de manageri, tehnocrai i funcionari de stat, a cror putere este dat de abilitile lor tehnice i administrative. Max Weber a fost totui departe de a considera birocraia ca pe o binecuvntare. n primul rnd eficiena organizaional va fi atins n detrimentul participrii democratice. Birocraia va ntri tendinele ierarhice, comanda fiind exercitat mai curnd de sus, de ctre funcionari superiori, dect de jos, de ctre mase. Acest lucru, susinea Weber, va distruge visul socialist al dictaturii proletariatului, care se transforma ntr-o dictatur a funcionarilor. Weber trgea concluzii similare cu cele ale lui Robert Michels enunate n celebra lege de fier a oligarhiei, lege enunat pe baza studiului partidelor politice i conform creia orice organizaie, indiferent ct de democratic ar fi structurat, implic tendine spre oligarhie. Totui Weber a fost mai puin pesimist n privina viitorului democraiei liberale. Dei sociologul german recunotea tendina birocraiilor de autoperpetuare i de depire a funciilor administrative ce le-au fost alocate, el credea c se poate rezista mpotriva acestor tendine cu ajutorul competiiei electorale i a fragmentrii instituionale. Cellalt potenial pericol pe care Weber l-a subliniat a fost acela c idealul birocratic poate deveni o cuc pentru spirit, ntr-un mediu social tot mai depersonalizat i tot mai mecanizat. Raiunea i birocraia pot limita att pasiunile umane ct i libertatea individual. 2.2. Modelul blocului de putere Marxismul este cel care vede birocraia ca pe un bloc de putere. Dei Marx nu a dezvoltat o teorie sistematic despre birocraie n maniera lui Weber, cteva linii directoare pot fi zrite n scrierile sale. Marx nu vede birocraia ca pe o consecin a apariiei unei societi industriale complexe, ci o leag de cerinele
3

www.SURSA.md

specifice ale capitalismului. El a fost preocupat mai puin de birocraie ca fenomen social mai larg, ct de rolul de clas jucat de birocraia de stat. n particular el a vzut birocraia ca pe un mecanism prin care sunt susinute interesele burgheziei i este aprat sistemul capitalist. Analiza prejudecilor date de apartenena de clas a birocraiei statale a fost extins de neomarxiti ca Ralf Miliband. Acesta a acordat o atenie deosebit capacitii funcionarilor superiori de a aciona ca un grup conservator, care poate dilua sau chiar bloca iniiativele radicale ale minitrilor socialiti, ale guvernelor socialiste. Aa dup cum spune Miliband, nalii funcionari sunt conservatori n sensul c, intenionat sau nu, ei sunt aliai ai elitelor sociale i economice existente. Acest fenomen este posibil dintr-o serie de motive. Cel mai evident este acela c, n ciuda cerinelor formale de neutralitate politic, funcionarii superiori au aceeai educaie i aceeai origine social ca i clasa oamenilor de afaceri i a managerilor, i de aceea ei mprtec aceleai idei i prejudeci. Posibilitatea apariiei unor funcionari cu simpatii radicale sau socialiste este blocat i de procedurile de recrutare i de selecie, proiectate pentru a asigura sntatea idelogic. Miliband credea c cel mai important factor n ntrirea conservatorismului funcionarilor publici este apropierea tot mai mare a administraiei de lumea capitalismul corporatist. Aceasta este o consecin a creterii interveniei statului n viaa economic, asigurnd o relaie foarte apropiat ntre grupurile de afaceri i funcionarii publici, care invariabil ajung s defineasc interesul naional n termenii interesului capitalist. n plus, relaia este ntrit de schimbul de personal dintre guvern i domeniul afacerilor, prin care birocraia statal este recrutat din sectorul privat, iar funcionarii publici atunci cnd se pensioneaz sau se retrag din administraie obin slujbe bine pltite n sectorul privat. Concluzia acestei analize este faptul c dac nalii funcionari civili sunt strns legai de interesele capitaliste, va rezulta un obstacol major n atingerea socialismului prin mijloace constituionale. Unul dintre viciile teorie marxiste despre birocraie este acela c d puin importan problemei birocratizrii n socialism. Pentru Marx i Engels aceast problem este eliminat prin presupunerea c birocraia va disprea odat cu statul n momentul n care se va ajunge ntr-o societate fr clase sociale, n societatea comunist. Astfel, marxismul a rmas descoperit n faa criticilor unor sociologi ca Weber i Michels, care au argumentat c birocraia este un fenomen social mei larg, iar proprietatea colectiv i planificarea centralizat nu vor putea dect s-l ntreasc. Experiena comunist a secolului XX a fcut ca ignorarea acestei probleme de ctre gndidorii marxiti s devin imposibil.
4

www.SURSA.md

Cea mai influent analiz marxist a birocraiei post-capitaliste a fost fcut de Leon Troki. n lucrarea sa Revoluia trdat, el subliniaz problema degenerrii birocratice. n viziunea sa, combinaia dintre napoierea Rusiei i lipsa de educaie politic a proletariatului a creat condiiile n care birocraia statal s-a putut dezvolta i a blocat orice progres ctre socialism. Dictatura stalinist a fost pur i simplu expresia politic a dominaiei intereselor birocratice, total diferite de cele ale maselor. n timp ce Troki vedea birocraia ca pe o ptur social care putea fi nlturat prin revoluie, fostul coleg al Marealului Tito i apoi disidentul Milovan Djilas o caracteriza ca fiind o nou clas social. Pentru Djilas puterea birocraiei n regimul comunsit provine din controlul pe care aceasta l are asupra mijloacelor de producie, acest fapt ducnd la o asemnare tot mai accentuat ntre sistemul social comunist i cel capitalist. 2.3. Modelul supraofertei birocratice Ideea c birocraia poate fi criticat doar dinspre stnga a fost infirmat de apariia teoriei alegerii raionale i a teoriei alegerii publice. Acestea au avut un impact considerabil asupra Noii Drepte, ajutnd-o s-i contureze imaginea despre natura statului i despre dezvoltarea guvernelor mari, puternic implicate n economie i n alte sectoare ale societii. Elementul central n acest model despre birocraie este preocuparea pentru interesele i motivaiile celor care lucreaz n administraie. Teoria alegerii raionale presupune c indivizii sunt fiine raionale care caut s-i maximizeze utilitile. Teoria alegerii publice, dezvoltat mai ales n Statele Unite, utilizeaz acest model economic de luare a deciziilor n studierea sectorului public. n Bureaucracy and Representative Government, Wiliam Niskanen susine c cei care dein funcii superioare n administraie, n ciuda imaginii lor de funcionari publici, sunt motivai n primul rnd de interesul propriei cariere i din acest motiv ei urmresc extinderea ageniei, departamentului, biroului n care lucreaz i sporirea bugetului alocat acestuia. Aceasta pentru c dezvoltarea birocraiei garanteaz sigurana locurilor de munc, sporete ansele de promovare, duce la creterea salariilor i ofer celor aflai n posturi de conducere o putere i un prestigiu sporit. Astfel, birocraiile posed o dinamic intern proprie care conduce la extinderea aparatului guvernamental i la expansiunea responsabilitilor publice. Pentru Noua Dreapt, posibilitatea pe care o au funcionarii publici numii de a dicta prioritile politice oamenilor politici alei explic foarte convingtor de ce extinderea atribuiilor statului s-a produs sub guverne foarte diferite din punct de vedere ideologic. Imaginea birocrailor ca social-democrai naturali a avut o importan deosebit n politica guvernelor Noii Drepte de a restrnge frontierele implicrii etatice. Adepii acestei teorii cred
5

www.SURSA.md

c dac puterea birocratic nu este verificat i limitat, orice ncercare de a urma politici publice de susinere a pieei libere este condamnat la eec. Noua Dreapt i concentreaz criticile i asupra inexistenei pieei n birocraia statal. n sectorul privat, corporaiile, firmele, sunt structurate de ctre o combinaie de factori interiori i exteriorii. Principalul factor intern pentru o companie este cerina de maximizare a profitului, care mpinge firma spre o mai mare eficien, prin presiunea constatnt de a reduce costurile. Pe plan exterior, firmele opereaz ntr-un mediu de pia liber, competitiv, care le oblig s rspund presiunilor consumatorilor prin inovarea produselor i ajustarea preurilor. n contrast, birocraiile nu sunt disciplinate de motivaia profitului. Dac veniturile sunt mai mici deact costurile, pltitorul de impozite este ntotdeauna prezent pentru a achita nota. n plus, birocraiile sunt n general monopoluri i de aceea nu sunt forate s rspund la presiunile pieei. Rezultatul este c toate sectoarele publice sunt inerent risipitoare i ineficiente. Mai mult, serviciile pe care le asigur sunt invariabil de slab calitate i nu in cont de dorinele i nevoile consumatorilor. Aceast filosofie a Noii Drepte privat, bun; public, ru impune nu doar reducerea aparatului administrativ, ci i introducerea, acolo unde este posibil, a tehnicilor de management specifice sectorului privat. Criticii teoriei alegerii publice susin nevaliditatea acesteia, deoarece ea ar extrage individul din mediul su nconjurtor. O prejudecat conservatoare, susin aceiai critici, ar fi cuprins n presupunerea c fiinele umane sunt ntotdeauna raionale n privina interesului personal. Ali autori, pornind tot de la paradigma alegerii raionale, au ajuns la concluzii diferite. Patrik Dunleavy, de exemplu, susine c dac birocraii luai ca indivzi sunt actori raionali, ei vor urma mai curnd strategii de ajustare a biroului, a departamentului, dect strategii de maximizare a bugetului, dup cum sugereaz teoria convenional a alegerii publice. Bineneles, prioritile de maximizare a bugetului merg mn n mn cu creterea statului, n special n absena disciplinei impuse de pia. Totui, este dificil de afirmat c exist o aciune colectiv pentru atingerea acestui scop i c funcionarii superiori sunt mai interesai de beneficiile legate de munca lor dect de mult mai apropiatele ctiguri financiare. Dunleavy sugereaz c cei care lucreaz n administraie ar acorda prioritate maxim unei munci deja cunoscute i unui mediu de munc atractiv. Aceasta pentru c funcionarii publici sunt preocupai de sarcinile lor de munc i pentru c sectorul administraiei publice asigur, peste tot n lume, posibiliti modeste de cretere a salariilor, de sporire a siguranei locurilor de munc i de promovare. Evident, nalii funcionari, preocupai de adaptarea biroului, vor aciona ntr-un mod cu totul diferit de constructorii de imperiu pe care i presupune Noua Dreapt.
6