Sunteți pe pagina 1din 63

Drept administrativ (II) - suport de curs 2012 - 2013 Lect. dr.

Bogdan Michael Ciubotaru

Structura cursului I. Funcia i funcionarul public administrativ 1. Noiune. Clasificare. 2. Statutul funcionarului public. Reglementare actual. 3. Rspunderea juridic a funcionarilor publici. II. Controlul activitii administraiei publice 1. Noiune, necesitate. 2. Formele de realizare a controlului. Clasificare. A. Controlul necontencios B. Controlul judectoresc al activitii administraiei publice. Contenciosul administrativ 1. Noiune. Scurt istoric. Principalele sisteme de contencios administrativ din Uniunea European. 2. Reglementarea actualului contencios administrativ n ara noastr. 3. Condiiile aciunii directe n contencios administrativ, potrivit Constituiei Romniei din 1991, modificat n 2003, i a Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ 4. Instanele judectoreti competente i aspecte de ordin procedural. 5. Excepia de nelegalitate. III. Rspunderea n dreptul administrativ 1. Teoria rspunderii n dreptul administrativ. 2. Rspunderea administrativ-disciplinar. 3. Rspunderea administrativ- patrimonial. 4. Rspunderea administrativ- contravenional. IV. Domeniul public. Regimul domenial 1. Noiune. Scurt istoric. Principalele teorii privind domeniul public. 2. Reglementare. Particularitile proprietii publice. 3. Definiia i trsturile domeniului public. 4. Servituile administrative.

I. Funcia i funcionarul public administrativ


1. Noiune. Clasificare n baza articolului 73 alin. 3 litera j din Constituia Romniei, Parlamentul a adoptat Legea organic privind statutul funcionarilor publici, nr. 188/8.12.1999, act normativ ce a fost supus numeroaselor completri i modificri. Legea, n forma actual, este structurat n 10 capitole i 118 articole, ea propunndu-i s creeze un funcionar public neutru din punct de vedere politic, capabil s i ndeplineasc sarcinile de serviciu ntr-o structur administrativ compatibil cu structurile similare din rile Uniunii Europene. Din coninutul su rezult c legea urmrete s reglementeze regimul funcionarului public de carier din administraia public. Aceasta reiese din coroborarea definiiei dat de prezenta lege funcionarului public n articolul 2 alin.2, care consacr c funcionarul public este persoana numit, n condiiile legii, ntr-o funcie public, cu definiia funciei publice (art.2 alin.1), ca fiind cea care reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central, administraia public local i autoritile administrative autonome . n art.1 alin.1 din Statutul funcionarilor publici se arat cadrul general de aplicare a prezentei legi, care reglementeaz regimul general al raporturilor juridice dintre funcionarii publici i stat sau administraia public local, prin autoritile administrative autonome ori prin autoritile i instituiile publice ale administraiei publice centrale i locale, excepie fcnd acei funcionari publici pentru care, prin legi speciale, se reglementeaz statutul lor juridic i prevzui, n cadrul prezentei legi, n art. 6 lit. a-e. Articolele 12, 13 i 14 precizeaz i categoriile de servicii publice ai cror funcionari sunt supui prezentului statut, i anume: a. categoria nalilor funcionari publici: secretarul general i secretarul general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, prefectul, subprefectul, inspectorul guvernamental; b. categoria funcionarilor publici de conducere: director general, director general adjunct, director i director adjunct din aparatul autoritilor administrative autonome, al ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n funciile publice asimilate acestora; secretar al unitii administrativ-teritoriale; director executiv i director executiv ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale, n cadrul instituiei prefectului, n cadrul aparatului propriu al autoritilor administraiei publice locale i al instituiilor publice subordonate acestora, precum i n funciile publice specifice asimilate acestora; ef serviciu, precum i n funciile publice specifice asimilate acesteia; ef birou, precum i n funciile publice specifice asimilate acesteia; c. categoria funcionarilor publici de execuie: - clasa I, persoanele numite n urmtoarele funcii publice generale: expert, consilier, inspector, consilier juridic, auditor, precum i n funciile publice specifice asimilate acestora. - clasa a II-a, persoanele numite n funcia public general de referent de specialitate, precum i n funciile publice specifice asimilate acesteia. - clasa a III-a, persoanele numite n funcia public general de referent, precum i n funciile publice specifice asimilate acesteia. Constatm, aadar, c Legea nr. 188/1999, republicat, cu modificri i completri, are n vedere att funcionarii din aparatul administraiei centrale, ct i funcionarii din cadrul administraiei publice locale i al celei autonome. 2

De la aplicarea dispoziiilor statutului fac excepie i unele categorii pe care art. 6 le prevede expres i anume: a. personalul contractual salariat din aparatul propriu al autoritilor i instituiilor publice, care desfoar activiti de secretariat, administrative, protocol, gospodrire, ntreinere-reparaii i deservire, paz, precum i altor categorii de personal care nu exercit prerogative de putere public; b. personalul salariat ncadrat, pe baza ncrederii personale, la cabinetul demnitarului; c. corpul magistrailor; d. cadrele didactice; e. persoanele numite sau alese n funcii de demnitate public. Trsturile specifice funciei publice sunt urmtoarele: 1) Funcia public este o situaie juridic reglementat legal, n sensul c drepturile i obligaiile care formeaz coninutul acesteia sunt prestabilite pe cale unilateral, prin norme juridice, de ctre organele administraiei publice. 2) Funcia public reprezint un ansamblu complex de drepturi i obligaii conferite titularului ei, care capt un adevrat statut propriu i particip la realizarea competenei organului administraiei publice din care face parte. 3) Funcia public are un caracter propriu, n sensul c aparine numai celui anume nvestit n cadrul unui organ al administraiei publice. 4) Funcia public are un caracter continuu, n sensul c existena drepturilor i obligaiilor care formeaz coninutul su dureaz att timp ct dureaz competena organului administraiei publice pe care funcionarul public o realizeaz, fr intermitene. 5) Funcia public are un caracter obligatoriu, n sensul c exercitarea drepturilor i ndeplinirea obligaiilor care formeaz coninutul su nu reprezint o facultate sau o posibilitate la aprecierea titularului funciei, care este obligat s intervin, din oficiu sau la cerere, potrivit competenei sale. 6) Drepturile i obligaiile care formeaz coninutul funciei publice sunt exercitate n regim de putere public. 7) Funciile publice sunt ocupate de personalul de specialitate, anume de ctre funcionarii publici. Clasificarea funciilor publice se face dup urmtoarele criterii 1) Dup ntinderea competenelor acordate, funciile publice se mpart n: Funcii publice generale, care au un caracter general i comun tuturor autoritilor i instituiilor publice, n vederea realizrii competenelor lor generale; Funcii publice specifice, care au un caracter specific unor autoriti i instituii publice, stabilite n vederea realizrii competenelor specifice; 2) Dup nivelul studiilor absolvite, funciile publice se mpart n 3 clase : Funcii publice din clasa I, care pot fi ocupate numai de persoanele care au studii universitare de licen absolvite cu diplom, respectiv studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent Funcii publice din clasa II, care pot fi ocupate numai de persoanele care au absolvit, cu diplom, studii superioare de scurt durat Funcii publice din clasa III, care pot fi ocupate de persoanele care au absolvit studii liceale, respectiv studii medii liceale, finalizate cu diplom de bacalaureat. 3) Dup locul ocupat n structura sistemului administraiei publice: 3

Funcii publice de stat sunt cele stabilite i avizate n cadrul ministerelor, organelor de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n cadrul autoritilor administrative autonome ; Funcii publice teritoriale sunt cele stabilite i avizate n cadrul instituiei prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale ; Funcii publice locale - sunt cele stabilite i avizate n cadrul aparatului propriu al autoritilor administraiei publice locale i al instituiilor publice subordonate acestora. 4) Dup nivelul atribuiilor titularului funciei publice, acestea se mpart n trei categorii: Funcii publice corespunztoare categoriei nalilor functionari publici Funcii publice corespunztore categoriei funcionarilor publici de conducere Funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici de execuie Funciile publice de execuie sunt structurate pe grade profesionale : superior (nivel maxim), principal, asistent i debutant. 5) Dup modul de nvestitur n funcie : Funcii publice ocupate de funcionari publici de drept sunt cei care au fost nvestii n mod legal cu exercitarea funciei publice, cu respectarea tuturor cerinelor legii ; Funcii publice ocupate de funcionari de fapt sunt cei care nu au fost nvestii legal n funcie. n cazul acestor persoane, n doctrin i n jurispruden s-a pus problema efectelor juridice produse de actele emise de ei. nvestirea fiind nelegal, teoretic, ar trebui ca toate actele emise de funcionarii de fapt s fie lovite de nulitate absolut. n jurispruden, aceast problem a fost soluionat ns nuanat. Astfel, dac nvestirea funcionarului a fost plauzibil, n sensul c opinia public i autoritile au crezut c funcionarul era legal numit, deci terii au fost de bun-credin, actele emise de funcionarii de fapt trebuie considerate valabile, ntruct intereseaz drepturi private importante, iar prin anularea respectivelor acte s-ar aduce atingere siguranei terilor. Dimpotriv, dac nvestirea unui funcionar de fapt nu a fost plauzibil, persoana se socotete un uzurpator, iar actele sale ca inexistente. 2. Statutul funcionarului public. Reglementare actual Raportul de serviciu (raportul de funcie public) Raporturile juridice dintre serviciile publice i funcionarii publici care ocup funcii publice sunt raporturi juridice speciale de drept administrativ, anume raporturi de serviciu sau de funcie public (art.1 din Legea nr. 188/1999). Aceste raporturi nu sunt raporturi juridice contractuale, nu sunt raporturi juridice de dreptul muncii, dei dispoziiile Statutului funcionarilor publici se completeaz cu prevederile legislaiei muncii, precum i cu reglementri de drept civil sau penal, dup caz, n msura n care nu contravin legislaiei specifice funciei publice (art.117). Funcionarul public ocup o funcie public n urma promovrii concursului, fiind numit ntotdeauna printr-un act administrativ de numire (ordin, decizie etc.) de ctre conductorul serviciului public n care exist funcia public vacant. Prin urmare, funcionarul public exercit atribuiile i responsabilitile ce dau coninut funciei publice ocupate nu n temeiul unui contract de munc sau al unui contract de prestri servicii, ci n baza raporturilor speciale de funcie public n care este subiect, mai precis direct n temeiul legii. n acelai timp, funcionarul public nu are posibilitatea i nici dreptul s-i negocieze cu cel care l-a numit nivelul salariului, obligaiile care i vor reveni, condiiile n care urmeaz s lucreze, numrul de ore de program sau zile de concediu etc., deoarece toate aceste elemente sunt deja reglementate, fixate prin actele normative n baza crora a fost nfiinat funcia public. 4

n schimb, n temeiul legii cadru i al legilor speciale, funcionarii publici se bucur de stabilitate n funcie i au dreptul garantat la carier. Funcionarii publici numii n funcii publice trebuie s-i desfoare activitatea, s-i exercite atribuiile i responsabilitile n condiiile stabilite de lege, bazate pe principiile stipulate n art.3 din Legea nr.188/1999, anume: legalitate, imparialitate, obiectivitate, transparen, eficien, eficacitate, responsabilitate, orientare ctre cetean, stabilitate n exercitarea funciei publice i subordonare ierarhic. n consecin, nu toate persoanele fizice care lucreaz n administraia public au calitatea de funcionari publici i nu toi funcionarii din cadrul administraiei publice se supun dispoziiilor Legii nr.188/1999. De pild, personalul contractual salariat din aparatul propriu al autoritilor i instituiilor publice, care desfoar activiti de secretariat, administrative, protocol, gospodrire, ntreinerereparaii i deservire, paz, precum i altor categorii de personal care nu exercit prerogative de putere public este angajat cu contract individual de munc i i se aplic legislaia muncii (art.6 lit.a). Pe de alt parte, pot beneficia de statute speciale funcionarii publici care i desfoar activitatea n cadrul urmtoarelor servicii publice: structurile de specialitate ale Parlamentului Romniei, ale Administraiei Prezideniale, ale Consiliului Legislativ, serviciile diplomatice i consulare, autoritatea vamal, poliia i alte structuri ale M.I.R.A., precum i alte servicii publice stabilite prin lege (art.5 alin.1 lit. a-g). Recrutarea funcionarilor publici

Ocuparea funciilor publice vacante se face prin: promovare, transfer, redistribuire, recrutare i alte modaliti prevzute expres de Statutul funcionarilor publici. Recrutarea n vederea intrrii n corpul funcionarilor publici se face prin concurs, n limita funciilor publice vacante rezervate n acest scop prin planul de ocupare a funciilor publice. Condiii de acces ntr-o funcie public Condiiile de acces ntr-o funcia public sunt acele elemente specifice funciei publice prin ndeplinirea crora legiuitorul urmrete s garanteze calificarea profesional a viitorilor funcionari i s limiteze arbitrariul n selecie. Condiiile de acces pot fi clasificate, n principal, n funcie de dou criterii. Astfel: - n funcie de intervenia aprecierii autoritaii publice acestea pot fi: a. Condiii obiective, caracterizate prin aceea c autoritatea se limiteaz s verifice n ce msur candidatul le ndeplinete sau nu, fr a putea s fac vreo apreciere proprie (existena unei diplome atestnd pregtirea profesional, a unui certificat medical privind starea de sntate etc). Aceste condiii, la rndul lor, pot viza candidatul (cetenia, studiile) sau autoritate public (existena unui post vacant). b. Condiii subiective, care permit o larg posibilitate de apreciere din partea autoritii publice, n funcie de natura funciei i calitile corespunztor necesare. - n funcie de sfera de aplicabilitate, distingem ntre: a. Condiii generale, care vizeaz toate funciile i demnitile publice i se regsesc n Constituie i n legea cadru; b. Condiii speciale, impuse anumitor categorii de funcionari publici (din administraia public local, din justiie etc.). Aceste condiii sunt prevzute de legile speciale care reglementeaz regimul anumitor funcii publice. Statutul funcionarilor publici, n art. 54 , precizeaz c poate ocupa o funcie public persoana care ndeplinete urmtoarele condiii generale: a) are cetenie romn i domiciliul n Romnia; 5

Justificarea instituirii condiiei deinerii ceteniei romne rezid n aceea c puterea public n Romnia aparine numai statului romn, astfel nct persoana care prin atribuiile sale specifice contribuie la realizarea acesteia trebuie s se identifice, prin cetenie, cu acest stat. Cetenia romn exprim apartenena unei persoane la statul romn i reprezint o garanie de loialitate fa de stat si fa de modul de promovare a intereselor publice naionale. Instituirea acestei condiii i are temeiul n articolul 16 alin.3 din Constituia Romniei, potrivit cruia funciile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, n condiiile legii, de persoanele ce au cetenia romn i domiciliul n Romnia. Constituia modificat a mai adugat un aliniat referitor la dreptul cetenilor din rile UE de a ocupa, n condiiile aderrii Romniei la UE, funcii elective n administraia public local (art. 16 alin.4). Condiia ceteniei este ntlnit i n articolul 1 din Legea nr. 21/1991 privind cetenia romn, potrivit creia doar cetenii romni pot ocupa funcii publice civile i militare. Cerina referitoare la domiciliu ndeplinete un rol similar ntruct, n unele legislaii, legtura dintre un stat i cetean se stabilete n funcie de domiciliu i nu n funcie de cetenie. Puterea public se exercit ntre nite limite bine stabilite, care sunt limitele teritoriale ale statului respectiv. Motivul pentru care aceast condiie a fost impus prin lege este aceea a realizrii unei suprapuneri ntre spaiul n care funcionarul triete i cel n care i desfoar activitatea. Deinerea unei alte cetenii dect cea romn sau a domiciliului ntr-un alt stat este un impediment legal absolut pentru ocuparea unei funcii publice din cauza posibilelor conflicte de interese ce ar putea s apar. b) cunoate limba romn, scris i vorbit; Aceast condiie este impus de prevederile articolului 13 din Constituie, potrivit cruia n Romnia limba oficial este limba romn, iar raiunea pentru care este instituit aceast condiie vizeaz faptul c persoanele ce ocup funcii publice vin n contact cu cetenii n calitate de titulari ai puterii publice. c) are vrsta de minimum 18 ani mplinii; d) are capacitate deplin de exerciiu ; e) are o stare de sntate corespunztoare funciei publice pentru care candideaz, atestat pe baz de examen medical de specialitate; f) ndeplinete condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public; g) ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice; h) nu a fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrit cu intenie, care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervinit reabilitarea; i) nu a fost destituit dintr-o funcie public sau nu i-a ncetat contractul individual de munc pentru motive disciplinare n ultimii 7 ani; j) nu a desfurat activitate de poliie politic, astfel cum este definit prin lege. Reinem, totodat, c Statutul, n art. 47 alin.2, impune obligaia declarrii averii la numirea ntr-o funcie public, precum i la ncetarea raportului de serviciu, declaraia fcndu-se, n scris, pe propria rspundere i ar trebui s cuprind i bunurile soului i ale copiilor minori. n opinia prof. Antonie Iorgovan, aceasta este o condiie general de acces la funcia public, chiar dac nu este prevzut sub sanciunea de la regula jurmntului. Acestor condiii cu caracter general li se adaug, n cazul nalilor funcionari publici, urmtoarele condiii (art. 16 alin.2): - s aib studii universitare de licen absolvite cu diplom, respectiv studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent;

- s urmeze i s absolve programe de formare specializat pentru ocuparea unei funcii publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici ori a exercitat un mandat complet de parlamentar; - s aib o vechime n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice de cel puin 5 ani; - s fi promovat concursul naional pentru intrarea n categoria nalilor funcionari publici. Condiiile speciale de acces ntr-o funcie public se stabilesc de ctre autoritile publice i au n vedere: - vechimea ntr-o anumit specialitate cerut de specificul funciei respective - nivelul studiilor - necesitatea i gradul de cunoatere a unei limbi strine - necesitatea i nivelul cunotinelor de programare pe calculator - necesitatea i gradul de cunoatere a limbii minoritii naionale n localitile n care minoritile naionale au o pondere minim de 20% din populaie (se refer la persoanele care vin n contact direct cu cetenii). Raporturile dintre funcionarul public superior i cel subordonat

Funcionarul public subordonat are obligaia de a executa ordinele superiorului su ierarhic. Prescripiile superiorului ierarhic se pot prezenta sub dou forme, anume prescripii cu caracter general, cuprinse n circulare sau instruciuni de serviciu, i ordine individuale, scrise sau verbale. n anumite cazuri, funcionarul subordonat nu mai are obligaia s respecte i s se supun ordinelor superiorului su. Astfel, dac ordinul are un vdit caracter ilegal ori este de natur s prejudicieze un interes legitim public sau privat, demnitatea, drepturile sau libertile fundamentale ale unei persoane, funcionarul subordonat are nu numai dreptul, dar i obligaia s refuze executarea ordinului, pentru c, altfel, va rspunde i el alturi de autorul actului. Totodat, funcionarul subordonat este obligat s ntiineze n scris conducerea serviciului public despre motivul refuzului su de a executa ordinul primit. Regimul juridic al actului de numire ntr-o funcie public

Actul de numire reprezint un act juridic unilateral emis de conductorul autoritii sau instituiei publice n care exist funcia public ocupat. Acest act mbrac forma scris i trebuie s conin obligatoriu (art. 62 alin.4): temeiul legal al numirii, numele funcionarului public, denumirea funciei publice, data de la care urmeaz s exercite funcia public, drepturile salariale, precum i locul de desfurare a activitii. La intrarea n corpul funcionarilor publici, funcionarul public depune jurmntul de credin n termen de 3 zile de la emiterea actului de numire n funcia public definitiv. Refuzul depunerii jurmntului se consemneaz n scris i atrage revocarea actului administrativ de numire. n cele mai multe situaii, funcionarii numii ncheie i un contract de munc, expresie a acordului de voin a celor dou pri din raportul de munc i care reflect drepturile i obligaiile lor reciproce, privitoare la condiiile i durata muncii, salarizarea, concediul de odihn, protecia social, mai puin drepturile i obligaiile ce formeaz coninutul raportului funciei publice. Astfel, actul juridic al nvestirii i raportul de funcie sunt dublate de contractul de munc i raportul de munc (dei n cazul unor funcii, cum sunt cele militare, aceast dublare nu apare). Actul de numire n funcia public are urmtoarele trsturi:

- actul de numire este un act juridic, adic o manifestare de voin fcut cu scopul de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii. Drepturile i obligaiile generate de actul de numire alctuiesc coninutul raportului de serviciu (al raportului juridic de funcie public). Statutul de funcionar public se dobndete din momentul numirii i se exercit din momentul depunerii jurmntului. Prin urmare, actele emise de un funcionar public numit care nu a depus jurmntul sunt lovite de nulitate. - voina juridic pe care o exprim actul de numire are caracter unilateral, cu admiterea acceptrii de ctre funcionar, care se realizeaz n momentul prestrii jurmntului. - spre deosebire de caracterul consensual al contractului individual de munc, n care forma scris este cerut doar ad probationem, actul de numire n funcia public poate mbrca doar forma scris, condiie cerut ad validitatem. - actul de numire n funcie, fiind o manifestare de voin fcut n consideraiunea unei persoane fizice determinate, are un caracter personal. El vizeaz, deci, aptitudinile fizice i psihice ale unui anumit subiect de drept privat care, prin numire, dobndete statutul de subiect de drept public. Perioada de stagiu

Intrarea n corpul funcionarilor publici de carier direct dup absolvirea studiilor se face numai pe o funcie public de debutant. Astfel, candidaii reuii la concurs sunt numii funcionari publici debutani prin ordin sau, dup caz, dispoziie a conductorului autoritii / instituiei publice n a crei organigram se afl funcia public vacant. Perioada de stagiu are ca obiect verificarea aptitudinilor profesionale n ndeplinirea atribuiilor i responsabilitilor unei funcii publice, formarea practic a funcionarilor publici debutani, precum i cunoaterea de ctre acetia a specificului administraiei publice i a exigenelor acesteia. Durata perioadei de stagiu este de 12 luni pentru funcionarii publici de execuie din clasa I, 8 luni pentru cei din clasa II i 6 luni pentru cei din clasa III. La terminarea perioadei de stagiu, funcie de rezultatul evalurii realizate, funcionarul public debutant va fi: - numit funcionar public de execuie definitiv n clasa corespunztoare studiilor absolvite, n funciile publice prevzute la art.14, n gradul profesional asistent; - eliberat din funcia public, n cazul n care a obinut la evaluare a activitii calificativul nesatisfctor. Numirea funcionarilor publici

Numirea este un act de drept administrativ individual emis, de regul, de conductorul autoritii sau instituiei publice, fiind o manifestare de voin exclusiv i unilateral provenit de la acea parte a raportului juridic care ncredineaz funcia spre exercitare. Aceast caracteristic este esenial nu numai pentru formarea raportului de serviciu ori de funciune, ci i pentru derularea lui ulterioar prin modificare i suspendare , dar i pentru ncetarea lui n acelai mod, cnd, ca regul nu opereaz i consimmntul celeilalte pri a raportului juridic, respectiv a funcionarului, conform principiului simetriei formal - juridice. n concluzie, investirea prin numire nu este un act juridic bilateral sau un acord de voin, chiar dac viitorul titular al funciei ar fi formulat anterior o solicitare expres n vederea investirii sale urmat de actul numirii. nvestirea poate cuprinde i o procedur mai complex care s includ formaliti anterioare, concomitente sau ulterioare operaiunii propriu-zise de ocupare (numire) a funciei, dar strns legate de ea, sub forma propunerii, avizului, acordului, aprobrii, confirmrii, etc. Operaiunea cea mai frecvent este cea a concursului sau examenului de specialitate, incluznd condiii specifice (vechime n funcie, 8

notarea cunotinelor, calificativele profesionale anterior obinute, etc.). O formalitate tipic prealabil este avizul consultativ al compartimentului juridic cu privire la modul de respectare a condiiilor de legalitate la numire. O formalitate ulterioar i ultim, ce desvrete procedura investiturii, este depunerea jurmntului de credin. Pentru numirea nalilor funcionari publici sunt reglementate condiii speciale de studii, de specializare i perfecionare, de vechime n specialitate, de concurs i numire (art. 19 alin.1). Numirea n funcii publice de conducere pentru care se organizeaz concurs n condiiile art. 58 alin.1 lit.b se face prin actul administrativ emis de conductorii autoritilor i instituiilor publice din administraia public central i local, la propunerea ANFP (art. 62 alin.2). Numirea n funcii publice pentru care se organizeaz concurs n condiiile art. 58 alin.1 lit.c se face prin actul administrativ emis de conductorii autoritilor i instituiilor publice din administraia public central i local care au organizat concursul (art. 62 alin.3). Promovarea funcionarilor publici i evaluarea performanelor profesionale

Promovarea sau naintarea n funcie reprezint trecerea n intervalul de timp n care se exercit funcia public pe i prin nivelele de ascensiune profesional n mod corespunztor i cu respectarea ierarhiei stabilite prin ndeplinirea criteriilor de performan profesional, nsoit, de obicei, de mrirea salariului. n acest sens, promovarea are loc pe clase de studii i grade profesionale, iar avansarea pe trepte salariale. Statutul a consacrat dreptul de promovare ca modalitate de dezvoltare a carierei prin ocuparea unei funcii superioare vacante sau nu, n urma ndeplinirii acestor criterii de ctre personalul administrativ, ceea ce nseamn i obligativitatea instituiei de a-l trece pe cel n cauz n clasa de studii i gradul profesional ori funcia (inclusiv prin dobndirea unei noi diplome de studii) imediat urmtoare, superioar, indiferent de existena posturilor vacante (art. 63). Avansarea este naintarea n treptele de salarizare i este cuprins n promovare, dei poate opera i independent de aceasta. Att promovarea, ct i avansarea constituie un puternic factor de motivaie i, prin aceasta, de cointeresare pentru activitatea funcionarului, ceea ce se reflect pozitiv n realizarea atribuiilor de serviciu. Din pcate, aceeai stimulare determin, n lipsa unor criterii legale, riguroase i stabile, numeroase stri concureniale de factur neloial, amoral i necolegial ntre funcionari contrar ideilor de respect i sprijin reciproc i de deontologie, ce ar trebui s cluzeasc relaiile intercolegiale. Promovarea se face numai prin examen sau concurs (art.64 alin.2) ntr-o funcie sau grad imediat superioare, sau urcnd imediat de la debutant la asistent, de aici la principal, iar de pe acest post pe cel superior, corespunztor clasei de studii absolvite. Sistemul avansrii prin examen sau concurs reprezint modalitatea de trecere ntr-o funcie superioar numai n urma verificrii cunotinelor de specialitate necesare exercitrii acelei funcii. S analizm sistemul consacrat de actualul Statut pentru funciile de execuie. n primul rnd, pe linia ntririi stabilitii i continuitii n funcie i n scopul consacrrii carierei publice s-a instituit iniial, dreptul la promovare a funcionarului n grad, clas sau funcie n urma rezultatelor obinute la concurs sau examen prin evaluarea performanelor profesionale individuale, nlocuit cu posibilitatea de promovare. Prima precizare are n vedere faptul c existnd trei categorii de clase (I, II, III), fiecare cuprinznd funcii i fiecare funcie cuprinznd, la rndul ei, trei grade profesionale, fiecreia din ele, trepte sau nivele de salarizare ncepnd cu data de 1 ianuarie a anului urmtor perioadei pentru care s-a fcut evaluarea.

A doua precizare se refer la faptul c promovarea n gradul urmtor se face n cadrul aceleiai funcii i, desigur, n cadrul aceleiai clase de studii. Totui, atunci cnd se obine o diplom de studii de nivel superior celei deinute de funcionar are loc i o schimbare sau trecere n alt clas de studii, nu neaprat cu respectarea ierarhiei, ci corespunztor studiilor (I de nivel superior de lung durat, II de nivel superior de scurt durat, III de nivel mediu liceal sau postliceal), deci este posibil o trecere de la clasa III direct la clasa I, prin transformarea postului deinut. A treia precizare vizeaz condiiile de promovare n grad n care sens ea opereaz dac exist o vechime minim de 4 ani n gradul din care are loc promovarea, cel puin 2 ani vechime n treapta de salarizare din care avanseaz i dac la evaluarea anual a performanelor profesionale individuale s-a obinut cel puin calificativul bine 2 ani consecutiv i s nu existe o sanciune disciplinar neradiat din cazierul administrativ (art. 65 alin.2). n al doilea rnd, avansrile n grade, promovarea i avansarea nu se mai face n funcie de numrul de posturi vacante, fr a se depi numrul maxim de titulari stabilit n condiiile legii. Numrul maxim de titulari n raport cu efectivul total de funcionari publici din cadrul fiecrei autoriti sau instituii se stabilete anual prin hotrre de Guvern pentru autoritile centrale i structurile lor din teritoriu, inclusiv prefecturi sau, dup caz, prin hotrrea consiliului local ori judeean. Legea a mai consacrat (art.66) condiiile viznd promovarea n funcii publice de conducere, precum i sistemul promovrii rapide (art.70 alin.1) n condiii de vechime reduse, calificativul foarte bine, obinerea statutului de manager public ori absolvirea unui curs de perfecionare i lipsa sanciunii disciplinare. Avansrile aprobate de autoriti sau instituii vor fi comunicate Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Promovarea reprezint principalul factor de stimulare i cointeresare a funcionarilor, att sub aspect moral ct i material, creia i se adaug i alte stimulente morale (titluri, diplome) sau materiale (premii, gratificaii). Buna organizare i, mai ales, funcionare a autoritilor executive impune cunoaterea permanent i sistematic de ctre acestea a modului de realizare a atribuiilor lor, ct i a activitii profesionale a personalului din subordine. Pentru a se realiza o asemenea cunoatere este necesar evaluarea corect a stadiului de competen profesional a fiecrui lucrtor i, n consecin, luarea msurilor ce se impun fa de personalul propriu. Evaluarea, numit i caracterizare sau apreciere, reprezint operaiunea de cunoatere, efectuat n baza unor criterii de performan legal determinate, a persoanei funcionarului i activitii sale n cadrul unei perioade de timp i n cadrul unei funcii, realizat n mod periodic, de regul anual, n scopul determinrii performanelor profesionale ale acestuia. Evaluarea performanelor profesionale are ca scop fundamentarea avansrii sau retrogradrii n treptele de salarizare, promovarea ntr-o funcie public superioar sau eliberarea din funcie, prin verificarea criteriilor de performan profesional (art.69). a. Autorul evalurii este, de regul, eful ierarhic direct al persoanei vizate, respectiv conductorul compartimentului din care face parte cel n cauz care completeaz i noteaz n fia de evaluare performanele profesionale individuale obinute n ultimele 12 luni de ctre funcionarii din subordine. n cazul persoanelor cu funcii de conducere evaluarea se va face de ctre conducerea superior ierarhic acestora. Fa de reglementarea legal se impune observaia c ar fi fost recomandabil ca operaiunea de evaluare s fie, totui, realizat de ctre o comisie care cunoate pe ansamblu activitatea celui n cauz, evitndu-se, astfel, pe ct posibil, subiectivismul i arbitrariul care s-ar putea manifesta atunci cnd 10

operaiunea este efectuat numai de ctre o singur persoan, respectiv eful ierarhic, condiia comisiei de evaluare cerndu-se numai pentru nalii funcionari publici. b. Criteriile de performan profesional individual stau la baza evalurii iar n temeiul lor se definesc clasele i gradele existente. Performanele profesionale individuale se determin pe baza criteriilor elaborate anual de Agenia Naional a Funcionarilor Publici i propuse spre aprobare Ministerului Administraiei i Internelor. Prin hotrre de guvern, la propunerea Ageniei, dup consultarea organizaiilor sindicale ale funcionarilor publici, se stabilete metodologia de evaluare a performanelor profesionale individuale, precum i de contestare a calificativelor acordate (art.69 alin.5, H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici). La baza evalurii trebuie s se regseasc urmtoarele criterii: - rezultatele obinute n ndeplinirea sarcinilor de serviciu; - nivelul pregtirii profesionale de specialitate i preocuparea pentru ridicarea i perfecionarea acestui nivel; - calitile personale, respectiv spirit de iniiativ, disciplin n munc, contiinciozitate i perseveren n ndeplinirea sarcinilor de serviciu, prestigiul profesional al celui caracterizat; - preocuparea fa de bunul mers al instituiei, respectarea i aplicarea legilor, pstrarea secretului de stat i a celui de serviciu; - comportarea sau atitudinea fa de colegi, superiori ierarhici i public, comportamentul n societate i familie. Calificativul obinut este suma final sau rezultant a tuturor concluziilor ce se desprind din coninutul evalurii i vizeaz aprecierea general sau sintetic cuprins n formulri de genul foarte bine, bine, satisfctor i nesatisfctor (art.69 alin.2). Efectele caracterizrii sunt de natur social-juridic. n primul rnd, ele reflect, pe de o parte, atitudinea autoritii fa de propriul funcionar, dar i atitudinea acestuia din urm fa de instituia sa. n al doilea rnd, n raport de aceast apreciere cel n cauz poate fi meninut, promovat, retrogadat sau nlturat din postul deinut. Astfel, funcionarul notat n ultimul an cu calificativul nesatisfctor sau satisfctor nu poate fi avansat n anul urmtor. Dac a fost notat cu calificativul nesatisfctor conductorul organului procedeaz la eliberarea din funcie pentru incompeten profesional (art.99 alin.1 lit. d). Evaluarea este analizat periodic de ctre conducere i este avut n vedere ori de cte ori se pune problema unor modificri n raportul de serviciu sau la repartizarea sarcinilor de serviciu. De aceea ea ocup un loc central n avansarea funcionarilor, iar n situaia restrngerii numrului de posturi conductorul organului va avea n vedere rezultatele obinute de acetia la evaluarea anual a activitii

Drepturile i ndatoririle funcionarilor publici


Analiznd Statutul funcionarilor publici putem distinge ntre drepturi i obligaii care privesc situaia personal a funcionarului (salarizare, concediu, protecie social) pe de o parte, precum i drepturi i ndatoriri specifice funciei publice deinute, indiferent de titular, pe de alt parte. Cu alte cuvinte, distingem ntre drepturi i ndatoriri care revin funciei i decurg din ea, precum i drepturi i obligaii care revin persoanei sau titularului funciei (anterior decurgnd din legislaia muncii i din contractul aferent). Drepturile funcionarilor publici sunt enumerate n cuprinsul art. 27-42.

11

n privina ndatoririlor ce decurg din funcia public, vom remarca faptul c unele au un caracter onerativ (activ), n altele unul prohibitiv (pasiv) pentru titularul lor, n raport cu conduita prescris acestuia. Dac avem n vedere coninutul acestora, unele in de profesionalismul exercitrii funciei, altele de loialitatea funcionarului, unele de confidenialitate, iar altele de responsabilitate, etc. Toate aceste ndatoriri decurg, n ultim instan, din principiul care fundamenteaz orice serviciu public, inclusiv cel administrativ, i anume c autoritile i instituiile executive sunt n serviciul exclusiv al cetenilor, pentru satisfacerea cerinelor vieii sociale prin aplicarea corect a legilor i a celorlalte dispoziii legale sau, dup caz, prin organizarea aplicrii lor. ndatoririle funcionarilor publici sunt reglementate n art. 43-49. 3. Rspunderea juridic a funcionarilor publici Cu toate c literatura juridic analizeaz, n general, numai noiunea de rspundere juridic sub diferitele ei forme (penal, civil, disciplinar, contravenional), un rol important revine i noiunii de responsabilitate, vzut ca o raportare activ i contient a funcionarului public la normele i valorile colectivitii. Funcionarii publici, n calitate de ageni ai statului, exercit atribuiile i responsabilitile funciei publice. Ei trebuie s i asume consecinele actelor lor, dar, avnd n vedere c nu sunt dect mputernicii ai statului, prin intermediul crora se exercit puterea public, este echitabil ca rspunderea juridic s fie partajat ntre funcionarii publici i autoritatea / instituia public n cadrul creia i desfoar activitatea. Astfel, dac o autoritate administrativ este obligat s rspund pentru o fapt a unui funcionar public, ea are posibilitatea s se ndrepte mpotriva acestuia cu o aciune n regres pentru recuperarea daunelor pe care este obligat s le plteasc terilor. Pe de alt parte, o persoan care este vtmat ntr-un drept recunoscut de lege sau ntr-un interes legitim prin aciunea / inaciunea unui funcionar public, se poate adresa pentru repararea prejudiciilor i recuperarea daunelor fie mpotriva funcionarului public care a svrit fapta, fie mpotriva autoritii administrative n care i desfoar activitatea respectivul funcionar, care va rspunde solidar alturi de acesta. Rspunderea juridic a funcionarilor publici i are temeiul n Legea nr. 188/1999 ori de cte ori fapta svrit are legtur cu exercitarea atribuiilor de serviciu. Dac fapta nu are legtur cu exercitarea atribuiilor de serviciu, este atras una dintre formele rspunderii de drept comun. Potrivit art. 75 din Legea nr. 188/1999, nclcarea de ctre funcionarii publici, cu vinovie, a ndatoririlor de serviciu atrage rspunderea disciplinar, contravenional, civil sau penal, dup caz. Totui, rspunderea juridic a funcionarilor publici nu se poate angaja dac acetia au respectat prevederile legale i procedurile administrative aplicabile autoritii sau instituiei n care i desfoar activitatea. Rspunderea disciplinar a funcionarilor publici Aceast form a rspunderii juridice administrative este atras n cazul svririi de ctre un funcionar public a unei abateri disciplinare. Aceasta este definit de Legea nr. 188/1999 ca fiind fapta svrit cu vinovie de ctre un funcionar public prin care se ncalc ndatoririle corespunztoare funciei publice i a normelor de conduit profesional i civic prevzute de lege. Caracteristicile rspunderii disciplinare: 1. Intervine numai n cazul svririi de ctre funcionarul public a unei fapte calificat de normele dreptului administrativ ca fiind abatere disciplinar. 12

2. Subiectul activ este funcionarul public, iar subiectul pasiv este autoritatea sau instituia public n cadrul creia acesta i desfoar activitatea. 3. Procedura de constatare, sancionare i contestare a sanciunii este o procedur special, reglementat de Legea nr. 188/1999 privind statutul funcionarilor publici i de H.G. nr. 1210/2003. Legea nr. 188/1999 enumer, cu titlu exemplificativ, urmtoarele fapte considerate abateri disciplinare: - ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor - absene nemotivate de la serviciu - interveniile / struinele pentru soluionarea unor cereri n afara cadrului legal - nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii lucrrilor cu acest caracter - refuzul de a ndeplini atribuiile de serviciu - neglijen repetat n efectuarea lucrrilor - svrirea unor fapte de natur s aduc atingere prestigiului autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea - exprimarea sau desfurarea n calitatea de funcionar public sau n timpul programului de lucru a unor opinii sau activiti cu caracter politic - nerespectarea prevederilor legale privitoare la incompatibiliti i la conflictul de interese. Potrivit art. 77 alin.3 din Statutul funcionarilor publici, sanciunile disciplinare sunt urmtoarele: a. Mustrarea scris b. Diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioad de pn la 3 luni. c. Suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz, de promovare n funcia public pe o perioad de 1-3 ani. d. Retrogradarea n trepetele de salarizare sau retrogradarea n funcia public pe o perioad de pn la un an e. Destituirea din funcia public. Procedura aplicrii sanciunilor disciplinare are la baz respectarea anumitor principii, cum ar fi: Principiul garantrii dreptului la aprare, potrivit cruia funcionarul public are dreptul de a fi audiat, de a prezenta dovezi n aprarea sa i de a fi asistat de ctre un aprtor. Principiul contradictorialitii, potrivit cruia prilor trebuie s li se acorde posibilitatea s ia n discuie toate aspectele cauzei. Principiul prezumiei de nevinovie Principiul celeritii, care presupune soluionarea cauzei n condiii de operativitate Principiul proportionalitii, care presupune ca ntre gravitatea i mprejurrile faptei svrite i sanciunea aplicat s existe o anumit proporionalitate. Principiul legalitii, potrivit cruia funcionarului public nu-i pot fi aplicate dect sanciunile disciplinare prevzute n Legea nr. 188/1999. Principiul unicitii, potrivit cruia funcionarului public nu i se poate aplica pentru svrirea unei abateri disciplinare dect o singur sanciune disciplinar. Sanciunile disciplinare sunt aplicate de ctre persoana care are competena legal de numire n funcia public, n mod direct, n cazul mustrrii scrise i la propunerea comisiei de disciplin, n cazul celorlalte sanciuni disciplinare (lit. b e). n cazul sanciunilor disciplinare mai severe, aplicarea acestora va avea ntotdeauna la baz un raport al comisiei de disciplin. Aceasta este singura competent s cerceteze mprejurrile n care a fost svrit fapta i s propun sanciunea care urmeaz s fie aplicat. Modul de constituire, componena, atribuiile, modul de funcionare a comisiei de disciplin sunt prevzute n H.G. nr. 1344/2007. 13

Procedura de tragere la rspundere disciplinar este declanat n urma formulrii n scris a unei sesizri. Aceasta poate fi formulat de ctre conductorul compartimentului n care un funcionar public i desfoar activitatea, de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice, precum i de orice persoan interesat care consider c a fost vtmat prin fapta svrit de un funcionar public, dac aceast fapt constituie abatere disciplinar. Pentru individualizarea sanciunii disciplinare, comisia va ine cont de cauzele i gravitatea abaterii disciplinare, de mprejurrile n care aceasta a fost svrit, de gradul de vinovie i consecinele abaterii, de conduita general n timpul serviciului a funcionarului public, precum i de existena n antecedentele acestuia a altor sanciuni disciplinare care nu au fost radiate. Sanciunile disciplinare se aplic n termen de cel mult 1 an de la data sesizrii comisiei de disciplin cu privire la svrirea abaterii disciplinare, dar nu mai trziu de 2 ani de la data svririi abaterii. Funcionarul public care este nemulumit de sanciunea aplicat prin ordinul sau dispoziia conductorului autoritii publice se poate adresa instanei de contencios administrativ, solicitnd anularea sau modificarea, dup caz, a actului de sancionare. Din punct de vedere al efectului pe care l are trecerea timpului asupra sanciunilor disciplinare: mustrarea va fi radiat dup trecerea unui termen de 6 luni de la aplicare, cu condiia ca, n aceast perioad, funcionarul public s nu mai fi svrit alte abateri disciplinare. Restul sanciunilor disciplinare sunt radiate n termen de 1 an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate, cu excepia destituirii din funcie, care este radiat n termen de 7 ani de la aplicare, cu ndeplinirea aceleiai condiii. Potrivit art.83 alin.1 din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, rspunderea contravenional a funcionarilor publici se angajeaz n cazul n care acetia au svrit o contravenie n timpul i n legtur cu sarcinile de serviciu. Dac abaterea este concomitent i o nclcare intern a atribuiilor de serviciu, aceasta nu exlude i aplicarea sanciunii disciplinare corelative nclcrii produse. Aprecierea gradului de pericol social se face prin lege, care stabilete expres situaiile n care fapta funcionarului public constituie sau nu contravenie. n cazul funcionarilor publici ce svresc contravenii, se aplic prevederile legii-cadru (O.G. nr.2/2001) privind constatarea contraveniilor, aplicarea sanciunilor contravenionale, procedura de constatare, cile de atac i executarea silit a proceselor-verbale de constatare i de aplicare a sanciunilor contravenionale. Sanciunea contravenional aplicat, urmat sau nu i de una disciplinar, nu se nscrie n dosarul profesional al funcionarului i, n consecin, nu se radiaz dup trecerea timpului legal, ns poate fi luat n considerare la evaluarea anual a celui n cauz, inclusiv n acordarea calificativelor mai ales dac este rezultatul constatrii unor organe de inspecie i control ierarhic, ceea ce va influena, desigur, i criteriile de avansare i recompensare a celui n cauz. Pe de alt parte, funcionarii publici sunt mputernicii, n cazurile stabilite prin lege, s constate svrirea unei contravenii i s aplice sanciuni contravenionale. Rspunderea penal a funcionarilor publici Aceast rspundere intervine n cazul infraciunilor svrite n timpul serviciului sau n legtur cu atribuiile funciei publice ocupate i se angajeaz potrivit legii penale (art.86/1). Subiectul activ sau fptuitorul trebuie s aib calitatea special de funcionar public, noul Codul penal definind (art.175) acest concept. n acest sens prin funcionar public se nelege persoana care, cu titlu permanent sau temporar, cu sau fr o remuneraie, exercit, atribuii i responsabiliti, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor puterii legislative, executive sau judectoreti, exercit o funcie de 14

demnitate public sau o funcie public de orice natur sau exercit, singur sau mpreun cu alte persoane, n cadrul unei regii autonome, al altui operator economic sau al unei persoane juridice cu capital integral sau majoritar de stat ori al unei persoane juridice declarate ca fiind de utilitate public, atribuii legate de realizarea obiectului de activitate al acesteia. Sunt asimilate cu funcionarii publici i persoanele care exercit un serviciu de interes public pentru care a fost nvestit de autoritile publice sau care este supus controlului ori supravegherii acestora cu privire la ndeplinirea respectivului serviciu public. Faptele comise n aceast calitate special sunt infraciuni de corupie sau de serviciu (luarea de mit, delapidarea, abuzul sau neglijena n serviciu) ori alte categorii de infraciuni specifice exercitrii unei funcii sau n legtur cu ea, precum, falsul intelectual, falsul material n nscrisuri oficiale, insubordonarea, etc. Mai mult, exist i reglementri specifice viznd funcionarii publici cuprinse n legi penale speciale, altele dect Codul penal, cum este cazul Legii nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de corupie, Legea nr.141/1997 privind Codul vamal al Romniei, Legea responsabilitii ministeriale nr.115/1999 ce vizeaz demnitarii din administraia public, etc. Alturat sanciunii penale principale sau pedepsei, de regul, nchisoarea, se mai pot aplica i pedepse complementare (prevederile art.55 Cod penal) ce se execut dup executarea sanciunii principale i care pot consta n interzicerea unuia sau unora din urmtoarele drepturi: a) dreptul de a alege i de a fi ales n autoritile publice sau n orice alte funcii publice; b) dreptul de a ocupa o funcie implicnd exerciiul autoritii de stat; c) dreptul de a ocupa o funcie sau de a exercita o profesie sau meserie de natura aceleia de care s-a folosit condamnatul pentru svrirea infraciunii. Rspunderea penal se stabilete numai prin hotrre judectoreasc de condamnare. Potrivit art.86 alin.2 din Statut, n cazul n care funcionarul public este trimis n judecat pentru svrirea unei infraciuni prevzute de art.54 lit. h, conductorul autoritii sau instituiei publice va lua msura de suspendare a funcionarului public din funcia public deinut. Din prevederile statuare rezult, n mod clar, c nceperea urmririi penale fa de funcionarul public nu antreneaz suspendarea acestuia din funcie. Dac instana judectoreasc dispune ncetarea procesului sau achitarea inculpatului, suspendarea din funcie nceteaz (art.86 alin.3), urmnd ca funcionarul public respectiv s i reia activitatea n funcia public deinut anterior i i vor fi pltite drepturile salariale cuvenite pe perioada suspendrii. Suspendarea reprezint o ncetare sau o ntrerupere temporar a raportului de serviciu datorit strii de dubiu care planeaz asupra funcionarului aflat n curs de judecat penal. Msura, n mod evident, nu poate dura la nesfrit prin nsi natura sa provizorie, ct i prin nesigurana ori instabilitatea situaiei de neexercitare a funciei i serviciului public, de aceea constatarea cert a inexistenei cauzelor care au determinat-o conduce la ncetarea ei de drept. Dac ns funcionarul este condamnat pentru o fapt prevzut de art.54 lit. h prin hotrre judectoreasc penal definitiv, msura suspendrii din provizorie se transform n definitiv, determinnd ncetarea de drept a raportului de serviciu conform Statutului (art.98/1 lit. f) i indiferent de natura faptei penale reinute n sarcina sa dac este privat de libertate. Aceasta atrage, dup sine, eliminarea din corpul funcionarilor publici i pierderea tuturor drepturilor dobndite de-a lungul timpului i care nu vor mai fi recunoscute chiar dac, ipotetic, cel n cauz ar mai reveni vreodat pe o funcie public, cu excepia cazului unei erori judiciare. Reamintim c n conformitate cu art.50 lit. h din Statut condamnarea trebuie s intervin pentru infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unor infraciuni svrite cu intenie, care-l fac pe funcionar incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia intervenirii reabilitrii. 15

n situaia n care nu sunt ntrunite condiiile pentru angajarea rspunderii penale, iar fapta funcionarului public poate fi considerat abatere disciplinar, va fi sesizat comisia de disciplin competent. De la momentul nceperii urmririi penale, n situaia n care funcionarul public poate influena cercetarea, persoana care are competena numirii n funcia public are obligaia s dispun mutarea temporar a funcionarului public n cadrul altui compartiment sau altei structuri fr personalitate juridic a respectivului serviciu public (art. 86 alin.5). Rspunderea civil a funcionarilor publici n mod cu totul interesant i original, Statutul funcionarilor publici rupe tradiia juridic romneasc consacrat n codurile i legislaia muncii ce instituiau rspunderea material a salariailor pentru pagubele cauzate - din vina lor i n exercitarea sau n legtur cu atribuiile de serviciu - patrimoniului locului de munc, crend un regim juridic unitar al rspunderii unice civile, indiferent de persoana pgubit. Aceast rspunderea opereaz (art.84) pentru: a. pagubele produse cu vinovie patrimoniului autoritii sau instituiei publice n care funcioneaz; b. nerestituirea n termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit; c. daunele pltite de autoritate sau instituia public, n calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile. a) Prima ipotez, a pagubelor produse cu vinovie patrimoniului propriei instituii (art.84 lit.a a primit o consacrare patrimonial (civil), iar nu material (de dreptul muncii), pornind de la o premis juridic exact i anume inexistena raportului de munc, bazat pe contractul aferent, ntre autoritate i funcionarul su, ntruct raportul de serviciu se bazeaz pe numirea n funcie care are o natur administrativ, de drept public. n consecin, devin aplicabile condiiile rspunderii delictuale (art. 1349 din noul Cod Civil) conform creia cel ce produce o pagub patrimonial altuia trebuie s o repare, rspunznd pentru fapta proprie. Remarcm, totui, faptul c ntre autoritate i funcionarul su, dei exist o relaie juridic de serviciu avnd o natur administrativ, nu mai apare ns i o relaie civil de prepuenie de la comitent la prepus deoarece autoritatea sau instituia public nu se nfiineaz i organizeaz, dup cum nici nu funcioneaz avnd scopuri similare persoanelor juridice (societi comerciale). n plus, numeroase autoriti i instituii nu au nici mcar personalitate juridic civil ori nu dein un patrimoniu propriu (care poate fi al autoritii ierarhic superioare, al statului, al unitii administrativteritoriale, etc.). Altfel spus, funcionarul va rspunde pentru prejudiciul produs, ca orice alt ter ce a cauzat o pagub, dei modalitatea juridic practic de recuperare a pagubei este alta dect litigiul civil patrimonial derulat n faa instanei de judecat. Natura civil a rspunderii nou instituite nu este lipsit de semnificaie practic, dincolo de fundamentul ei juridic propriu. ntr-adevr, se tie c spre deosebire de rspunderea material a salariatului, limitat la suportarea reparaiei pentru paguba efectiv produs rspunderea civil delictual este mult mai sever incluznd i beneficiul sau ctigul nerealizat (deci att damnum emergens, ct i lucrum cessans). Totui, care sunt condiiile specifice i proprii ale rspunderii civile delictuale a funcionarului pentru fapta proprie, comparativ cu terul care ar prejudicia patrimoniul unei instituii (desigur, condiiile generale ale acesteia fiind ntrunite prin existena delictului civil, a pagubei produse prin el, a raportului de cauzalitate ntre ele i a culpei celui n cauz)? n primul rnd, autorul pagubei trebuie s aib calitatea de funcionar public al autoritii sau instituiei pgubite, aflat n raport de serviciu cu ea, legal nvestit n funcia deinut. n lipsa acestei caliti (nedobndite sau pierdute) ori n prezena altei caliti (de ales ori de demnitar sau de funcionar auxiliar ori de deservire angajat cu contract de munc), procedura de recuperare va fi dup 16

dreptul comun, prin hotrre judectoreasc, dup regulile rspunderii din dreptul muncii. Cu alte cuvinte, normele rspunderii contractuale nu sunt aplicabile celor care nu i desfoar activitatea n temeiul contractului de munc. n al doilea rnd, dei legea nu o spune, fapta i paguba trebuie produse n exerciiul sau n legtur cu exercitarea atribuiilor de serviciu, pentru c altfel am putea fi n prezena unei rspunderi delictuale generate de comiterea vreunei infraciuni contra patrimoniului de genul furtului sau delapidrii constatate i consacrate prin hotrre judectoreasc penal. Acest lucru oblig la determinarea riguroas a atribuiilor de serviciu nclcate sau nu prin fapt ilicit comisiv (de aciune) sau omisiv (de inaciune) de cel cruia i reveneau spre exercitare. De aceea, putem fi n prezena unei nclcri a atribuiilor de serviciu (de exemplu, preluarea defectuoas prin inventar a unor bunuri sau valori ori neasigurarea corespunztoare a modului lor de pstrare) sau o neexercitare corespunztoare a acestora (de exemplu, neefectuarea riguroas i periodic a controlului financiar sau gestionar). Dac paguba a fost produs n urma aplicrii unei dispoziii ierarhice aparent legale rspunderea reparatorie nu poate reveni executantului dect dac i n msura n care trebuia sau putea s-i dea seama de ilegalitatea i de consecinele msurii n cauz. Desigur, dac ordinul era vdit ilegal sau neoportun rspunderea va reveni deopotriv celor doi factori din raportul ierarhic de serviciu. n al treilea rnd, prejudiciul cauzat patrimoniului autoritii trebuie s constea fie ntr-o diminuare a acestuia (micorarea drepturilor sau a activului), fie ntr-o sporire a pasivului (creterea obligaiilor), respectiv o necretere a activului. Exemplificativ artm pentru cazurile anterioare pierderea unor titluri de valoare, sume de bani, obiecte, determinarea, prin neplat la termen, a suportrii unor penaliti de ctre instituia proprie sau nencasarea unor drepturi (creane) cuvenite autoritii. La rndul su, prejudiciul trebuie s fie material, efectiv, direct, real, cert i actual, per a contrario orice alt prejudiciu nematerial, viitor, indirect, incert, nedeterminabil nu antreneaz rspunderea patrimonial. Evident, ntre fapta ilicit i prejudiciu trebuie s existe o legtur cauzal deoarece dac fapta n-a generat prejudiciul constatat ori el provine dintr-o alt surs, nu mai poate opera o rspundere reparatorie delictual ci, eventual, o rspundere contractual. n sfrit, vinovia celui n cauz, numit i culp n dreptul civil, trebuie s existe sub forma inteniei (directe sau indirecte), numit dol n dreptul civil ori a culpei (cu previziune sau fr previziune), respectiv imprudena i neglijena. Desigur, intervenia unor cauze care exclud caracterul ilicit al faptei, mai ales prin inexistena vinoviei nltur, implicit, i rspunderea juridic aferent, aa cum este cazul legitimei aprri, strii de necesitate, cazului fortuit, constrngerii fizice sau morale, beia involuntar, eroarea de fapt, iresponsabilitatea cunoscute din dreptul penal, la care se mai adaug, n mod specific, executarea unei obligaii legale i riscul normal al serviciului, precum i fora major (de exemplu, punerea n executare a actului de demolare a unei construcii ridicate n mod neautorizat ori distrugerea unor bunuri contaminate de ctre organele de inspecie sanitar-veterinar). b) Cea de a doua ipotez vizeaz rspunderea civil a funcionarului pentru nerestituirea n termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit (art.84 lit.b). Aceast obligaie de restituire a sumelor acordate n mod necuvenit nu este neaprat generat din vina funcionarului, fiind posibil lipsa oricrei culpe a acestuia, aprnd ca vinovat cel ce a dispus plata, de exemplu, a unor cheltuieli de deplasare (transport, diurn, cazare) ori salariale mai mari dect cele legal prevzute. Temeiul restituirii este mbogirea fr just cauz a beneficiarului plilor, printr-un fapt ce sporete patrimoniul altei persoane fr ca pentru acesta s existe un temei juridic, ceea ce oblig la o restituire corespunztoare proporiei nejustificate de mrire corelat cu diminuarea patrimonial a celuilalt. 17

Neexistnd vin n comiterea faptei, aceasta are un caracter licit, astfel nct nu sunt ntrunite condiiile rspunderii pentru fapt proprie, iar, pe de alt parte, subiectul obligaiei, n acest caz, trebuie s aib i calitatea special de funcionar public, ceea ce influeneaz hotrtor procedura legal de recuperare a creanelor datorate. Dac cel n cauz are alte caliti, de demnitar sau persoan aleas, de salariat cu contract de munc, procedurile de urmat vor fi cea civil (aciunea n restituire) sau cea material (de imputare). Repararea pagubelor produse cu vinovie de funcionar patrimoniului serviciului su ori obligarea sa la restituirea sumelor acordate necuvenit (art.84 lit. a i b) se dispune prin emiterea de ctre conductorul organului public a unui ordin sau dispoziie de imputare, n termen de 30 zile de la constatarea pagubei sau, dup caz, prin asumarea unui angajament de plat (art.85 alin.1). Dreptul conductorului de a emite ordinul sau dispoziia de imputare se prescrie n termen de 3 ani de la data procedurii pagubei (art.85 alin.3). mpotriva ordinului sau dispoziiei funcionarul public n cauz se poate adresa instanei de contencios administrativ (art.85 alin.2). Trebuie s remarcm faptul c dei natura celor dou cazuri de rspundere este evident civil, sub aspectul dreptului material, totui procedura de stabilire a rspunderii i de recuperare a pagubei este administrativ, avnd n vedere raporturile de serviciu n care se afl funcionarul, ca i criteriile de celeritate n obinerea reparaiei prin acte administrative sau angajament de plat a celui vizat. c) Cea de a treia ipotez vizeaz rspunderea funcionarului pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public, n calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile (art.84 lit. c). n acest caz, suntem n prezena unei rspunderi civile delictuale pentru fapta altuia, respectiv a autoritii ca i comitent pentru fapta prejudiciant a funcionarului (prepus) fa de patrimoniul unui ter (conform art.1373 din noul Codul civil). n primul rnd, pentru a interveni o astfel de rspundere n persoana funcionarului trebuie s fie ntrunite condiiile rspunderii pentru fapta proprie (prevzute de art.1357 din noul Cod civil), respectiv fapta ilicit, prejudiciul, raportul de cauzalitate ntre cele dou, existena subiectului vinovat. n al doilea rnd, trebuie ntrunite i anumite condiii speciale, respectiv: - existena unui raport (de prepuenie n dreptul civil) de serviciu sau de funciune ntre autoritate, care a rspuns civil, i funcionarul acesteia; - fapta ilicit prejudiciant s fi fost svrit cu prilejul sau n legtur cu exerciiul funciei publice, chiar dac a avut loc prin nclcarea, nendeplinirea sau depirea atribuiilor, dar n nici un caz n afara sau fr vreo legtur cu ele. n acest ultim caz nu se mai pune problema dect sub aspectul rspunderii proprii a celui efectiv vinovat, iar nu i a rspunderii autoritii din care face parte. Dac, ns, prejudiciul cauzat terilor este urmarea unui fapt ilicit al conducerii, rspunderea autoritii este pentru fapta proprie, iar nu pentru fapta altuia ca i n cazul subordonailor, a personalului de execuie, etc. Totui, apreciam c Statutul n mod greit a identificat raporturile de serviciu sau de funciune, avnd o natur administrativ, public, cu cele de prepuenie, avnd o natur civil, privat, pentru simplul fapt c exerciiul autoritii publice impune considerarea ntregului organ sau a ntregii instituii ca un tot unitar, acest exerciiu nerevenind numai conducerii, ci i altor funcionari de decizie sau cu atribuii de punere n executare a actelor de drept public. n acest sens, n baza unor reglementri, cum sunt Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, rspunderea pentru actele i faptele de putere, licite sau ilicite, vtmtoare pentru drepturile sau interesele terilor, revine n primul rnd autoritii fa de persoana lezat solidar cu funcionarul efectiv vinovat. Mai mult, reglementrile contravenionale consider abateri anumite nclcri ale legii svrite de persoana juridic, organizaia, subiectul colectiv, indiferent c, n ultim instana, vinovat se face o persoan fizic determinat din cadrul ei, legea nefcnd distincie ntre personalul de conducere i cel de execuie. n acest sens fapta este considerat svrit de ctre nsi organizaia 18

respectiv, chiar dac amenzile stabilite pe seama ei vor fi ulterior imputate de aceasta celor efectiv vinovai. De aceea, apreciem c daunele provocate de administraie terilor prin acte sau fapte de putere ar trebui s determine rspunderea acesteia pentru fapta proprie, nu pentru fapta altuia prin analogia civilist n materie, la care s-a recurs prin Statut. n al treilea rnd, recuperarea pagubei pentru daunele pltite de autoritate sau instituie unor tere persoane se va face de la funcionarul vinovat n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile (art.85 alin.1 teza ultim coroborat cu art.84 alin.1 lit. c). Autoritatea obligat la suportarea despgubirilor se va ntoarce mpotriva funcionarului su efectiv vinovat (prin aciunea n regres) pentru a-i acoperi prejudiciul suportat, iar acesta va rspunde att pentru paguba efectiv produs, ct i pentru ctigul (folosul) nerealizat. Ca o concluzie general, nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii publici a ndatoririlor de serviciu atrage, dup caz, rspunderea disciplinar, contravenional, civil sau penal a acestora. Orice persoan vtmat ntr-un drept sau interes legitim propriu se poate adresa instanelor judectoreti mpotriva autoritii sau instituiei publice care a emis actul sau care a refuzat s rezolve ori nu a rezolvat n termen cererea referitoare la o astefel de facultate reclamat a fi recunoscut i aprat. n cazul admiterii aciunii juridice i stabilirii vinoviei funcionarului aceste va fi obligat la plata daunelor solidar cu autoritatea sau instituia n cauz. Rspunderea juridic a funcionarului nu se poate angaja dac acesta a respectat prevederile legale i procedurile administrative aplibabile instituiei unde i desfoar activitatea (art.76 alin.4). Modificarea, suspendarea, ncetarea raportului de serviciu

Modificarea raportului de serviciu este rezultatul aceleiai manifestri unilaterale a voinei autoritii sau instituiei publice, care poate conferi sau retrage atribuii, poate ncredina o nou funcie titularului n mod permanent (prin redistribuire de personal) ori n mod temporar (prin delegare sau detaare) n acelai loc sau organ, ori n alt localitate sau n alt organ avnd ca scop asigurarea n cadrul corpului funcionarilor publici. Modificarea este mijloc de asigurare a mobilitii corpului funcionarilor publici avnd ca scop asigurarea eficienei activitii autoritilor i instituiilor publice sau n interesul funcionarului public, privind dezvoltarea carierei sale. Ca regul, funcionarul nu poate negocia drepturile i obligaiile ce formeaz coninutul raportului de serviciu n care se afl i nici modificarea sau schimbarea lor ulterioar, deoarece cu privire la aceste aspecte decide n exclusivitate autoritatea sau instituia public la care se afl. n temeiul art. 87 alin.2 din Statut, modificarea raporturilor de serviciu are loc prin: delegare, detaare, transfer, mutarea pe o alt funcie public n cadrul autoritii sau instituiei publice, n condiiile Statutului, precum i prin exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere. Delegarea sau detaarea se dispune de ctre conductorul autoritii sau instituiei n cadrul creia funcioneaz persoana pentru a ndeplini anumite activiti n afara organului din care face parte, fie n aceeai localitate, fie n alta (n afara ei). Delegarea se dispune n interesul autoritii sau instituiei publice n care funcioneaz persoana pe o perioad de cel mult 60 de zile calendaristice ntr-un an, sau peste acest interval, (n acest din urm caz numai cu acordul scris al funcionarului - art.88 alin.3), funcionarul pstrndu-i funcia i salariul avut. Delegarea are mai multe elemente: - ea se realizeaz n interesul propriu al autoritii sau instituiei care deleag i nu a funcionarului ei; 19

- reprezint o schimbare temporar (implicit o modificare) a locului de exercitare a funciei, de regul ntr-o alt localitate i la o alt autoritate sau instituie, dei este posibil neschimbarea localitii, dac, de exemplu, un funcionar de nivel central sau judeean este delegat la o filial sau serviciu descentralizat din localitatea unde i are sediul i propria sa autoritate; - constituie o obligaie de serviciu care trebuie ndeplinit n condiiile stabilite de conductor; - funcionarul i pstreaz funcia i salariul pe perioada delegrii, iar la ncetarea ei revine pe acelai post, toate acestea reprezentnd tot attea obligaii ale instituiei din care face parte cel n cauz, cruia i se asigur, astfel, i stabilitatea funciei; - funcionarul va beneficia de plata costului legal al transportului, cazrii i indemnizaiei de delegare, suportate de autoritatea care l-a delegat. n concluzie, delegarea reprezint msura temporar i unilateral dispus de conducerea autoritii sau instituiei i prin care funcionarul subordonat are ndatorirea de ndeplinire a unor activiti n interesul, dar n afara, organului din care face parte. Delegarea poate fi refuzat n caz de graviditate, cnd starea sntii, dovedit medical, mpiedic realizarea ei fiind contraindicat i cnd funcionarul crete singur copilul minor (art.88 alin.2). Refuzul nejustificat al ndeplinirii delegrii reprezint o abatere disciplinar, care, dei nenominalizat expres n statut (art.77 alin.2) ntre nclcrile de acest gen, justific aplicarea unei sanciuni disciplinare (prevzut de art.77 alin.3), intrnd n larga categorie a refuzului nejustificat de a ndeplini sarcinile i atribuiile de serviciu (art.77 alin.2 lit.i). Detaarea se dispune n interesul autoritii sau instituiei n care urmeaz s i desfoare activitatea cel n cauz pentru o perioad de cel mult 6 luni, iar n cursul unui an calendaristic poate depi mai mult de 6 luni, numai dac exist acordul scris al funcionarului public (art.89 alin.1). Elementele detarii sunt: - s corespund pregtirii profesionale, atribuiilor i responsabilitilor ce i se vor ncredina; - dei se dispune tot n interesul serviciului, este totui vizat organizaia unde persoana este detaat, iar nu cea aparintoare ei, ca i n cazul delegrii; - reprezint tot o schimbare temporar a locului de exercitare a funciei, de regul, la o alt instituie i uneori ntr-o alt localitate; - constituie o obligaie de serviciu instituit de conducere i care trebuie ndeplinit n condiiile stabilite de instituia unde persoana este detaat, dar dac durata ei depete mai mult de 6 luni ntrun an calendaristic trebuie acordul celui n cauz; - pe perioada detarii, cel n cauz se integreaz ierarhic n noua instituie de la care primete salariul i fa de a crei conducere se subordoneaz complet; - pe aceeai perioad funcionarul i pstreaz funcia i drepturile salariale iniiale, beneficiind de stabilitatea funciei, iar dac salariul corespunztor funciei pe care este detaat este mai mare, el are dreptul la acest salariu; - persoana detaat n alt localitate beneficiaz pe acest interval de timp de costul legal al transportului, dus-ntors, i cel puin o dat pe lun, al cazrii i al indemnizaiei de detaare suportate de instituia beneficiar; - la expirarea detarii cel n cauz va reveni n organul iniial pe aceeai funcie i cu acelai salariu avut, ca element de stabilitate. n concluzie, detaarea reprezint msura unilateral dispus de conducere pe timp limitat prin care funcionarul subordonat are ndatorirea de a ndeplini funcia public n interesul unei alte autoriti unde urmeaz s funcioneze i n care se integreaz ierarhic, de regul, ntr-o alt localitate. Refuzul nejustificat a ndeplinirii detarii reprezint o abatere disciplinar de nendeplinire a sarcinilor i atribuiilor de serviciu (art.77 alin.2 lit.i), legea permind o asemenea atitudine doar pentru situaiile prevzute de delegare, precum i n urmtoarele cazuri justificate (art.89 alin.3): - n cazul neasigurrii condiiilor corespunztoare de cazare ntr-o alt localitate; 20

- ori de cte ori motive familiale temeinice justific refuzul de a da curs detarii; - este singurul ntreintor de familie. n mod excepional, detaarea se poate dispune i pe o funcie public din categoria nalilor funcionari publici, cu aplicarea prevederilor art. 92 alin.1 i alin.2 lit.a) sau art. 92 alin.4 din Statut, dac funcionarul public ndeplinete condiiile de studii i de vechime n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice n condiiile Statutului (art. 89 alin.21). Transferul - dei Statutul l consider doar o modificare (art.87alin.2 lit.c), el reprezint totui o form de ncetare a raportului de serviciu prin trecerea definitiv a titularului unei funcii de la autoritatea sau instituia public la o alta, ntr-o funcie identic sau diferit, dar n acelai sector de activitate executiv, cu respectarea condiiilor legale i cu ncuviinarea conducerilor interesate n efectuarea acestui demers. De aici i diferena ntre delegare i detaare, care sunt modificri temporare, i transfer, care reprezint o schimbare definitiv, ncetnd relaia cu organul aparintor i lund natere un nou raport de serviciu cu o nou autoritate, chiar dac se menine aceeai funcie. Transferul cunoate dou modaliti i anume: - transferul n interesul serviciului (art.90 alin.1 lit. a); - transferul la cererea funcionarului interesat (art.90 alin.1 lit.b). Condiiile pe care le presupune transferul, n general, sunt urmtoarele: - existena unui raport de serviciu n care se afl titularul unei funcii publice; - acordul de voin a celor dou instituii ori autoriti prin conducerile lor pentru efectuarea operaiunii ntre ele; - dispoziia conducerii proprii a funcionarului ce se transfer sau aprobarea dat cererii sale; - forma scris a dispoziiei de transfer, a cererii de transfer i a aprobrii acesteia, precum i a acordului funcionarului, dac transferul este n interesul serviciului; - transferul trebuie justificat fie prin interesul autoritii la care are loc transferul, fie prin interesul personal i motivat a celui transferat. Efectele transferului constau n: - naterea raporturilor juridice ntre cele dou autoriti sau instituii interesate prin perfectarea transferului n sensul c una se oblig s permit plecarea funcionarului su, iar cealalt se oblig s-l primeasc; - ncetarea raportului de serviciu ntre funcionar i autoritatea aparintoare iniial, precum i formarea unui raport juridic nou cu instituia fa de care opereaz transferul sau acceptarea acestuia; - pstrarea cel puin a clasei i gradului dobndite anterior de cel n cauz; - dac transferul n interesul serviciului opereaz n alt localitate cel n cauz are dreptul la o indemnizaie egal cu salariul de baz net din ultima lun, la acoperirea cheltuielilor de transport i la un concediu pltit de 5 zile, aceste pli fiind suportate de autoritatea sau instituia la care se face transferul. n privina naturii juridice a transferului, la cerere sau n interesul serviciului (dar cu acordul scris al celui n cauz), distingem dou situaii i, implicit, dou categorii de acte juridice administrative i anume: - n cazul transferului la cerere avem actul de aprobare emis de autoritatea la care funcioneaz cel n cauz i actul de numire n funcie al autoritii unde urmeaz s funcioneze; primul act desfiineaz raportul de serviciu, cel de al doilea l formeaz; - n cazul transferului n interesul serviciului avem actul de transfer (dispoziia de transferare) a autoritii iniiale (bazat pe solicitarea celeilalte instituii i pe acordul scris a celui transferat), precum i actul de numire n funcie emis de cea de a doua instituie, ntemeiat pe actele anterior indicate. n privina sanciunii aplicabile n materie de transfer n interesul serviciului refuzul de a-i da curs de ctre cel vizat nu reprezint o abatere din moment ce operaiunea nu se poate realiza dect cu acordul scris a celui n cauz, msur menit a garanta stabilitatea n funcie, n primul rnd, i a apra dreptul la carier a funcionarului, n al doilea rnd. 21

O alt modificare a raportului de serviciu, introdus prin Statut, o reprezint mutarea pe o alt funcie public n cadrul autoritii sau instituiei publice (art.91 alin.1). Mutarea poate fi definitiv (din oficiu, n acest caz numai cu acordul scris al funcionarului) i se dispune de conductorul autoritii sau instituiei n cauz (art.91 alin.2) pe o funcie public vacant echivalent, de aceeai categorie sau pe o funcie public vacant de nivel inferior pentru care sunt ndeplinite condiiile de studii i de vechime din fia postului. De asemenea, mutarea mai poate opera la solicitarea justificat a funcionarului aprobat de conductor, pe o funcie public vacant echivalent, de aceeai categorie sau pe o funcie public vacant de nivel inferior pentru care sunt ndeplinite condiiile de studii i de vechime n specialitatea studiilor prevzute n fia postului ori n alte situaii prevzute de lege. Noul post este corespunztor funciei iniiale, pregtirii profesionale i salariului avut anterior. Mutarea temporar pe o alt funcie public se dispune motivat, n interesul autoritii sau instituiei publice, de ctre acelai conductor, pe o perioad de maximum 6 luni ntr-un an, cu respectarea pregtirii profesionale i a salariului avut de funcionarul public. Mutarea temporar sau definitiv pe o alt funcie public vacant poate fi cerut i de funcionarul public n cazul n care starea de sntate, dovedit cu certificat medical, nu-i mai permite continuarea activitii n acel compartiment, dar este apt pentru ndeplinirea noii funcii i ntrunete condiiile de studii i vechime n specialitatea studiilor (art.91 alin.5). Mai exist i mutarea n alt localitate, care poate fi refuzat pentru aceleai motive ca i detaarea (art.89 alin.3). n sfrit, tot o modificare o reprezint i exercitarea temporar a unei funcii publice de conducere vacante sau temporar vacante n urma promovrii temporare a celui care ndeplinete condiiile de studii i de vechime n specialitatea studiilor i care nu are n cazierul administrativ sanciuni disciplinare neradiate (art.92 art.1). Mutarea temporar se dispune pe cel mult 6 luni de ctre conductorul autoritii cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici i, dei legea nu prevede, la rndul su cel mutat este suspendat din funcia iniial deinut. De asemenea, acesta va beneficia, dup caz, de salariul majorat pentru noua funcie. Suspendarea din funcie public reprezint o situaie de ntrerupere (ncetare) temporar a derulrii raportului de serviciu legal reglementat i a crei finalizare are loc fie prin reluarea acestui exerciiu ori prin ncetarea definitiv a relaiei juridice n cauz. Statutul a prevzut (art.94 alin.1) suspendarea de drept (obligatorie) n urmtoarele situaii pentru funcionarul public: a) este numit sau ales ntr-o funcie de demnitate public sau de autoritate public, pentru perioada respectiv, n cazul nalilor funcionari publici i ai celor de conducere numirea atrage ncetarea raportului de serviciu; b) este ncadrat la cabinetul unui demnitar, primar, preedinte al consiliului judeean ori la cancelaria prefectului; c) este desemnat de ctre autoritatea sau instituia public s desfoare activiti n cadrul misiunilor diplomatice ale Romniei ori n cadrul unor organisme sau instituii internaionale, pentru perioada respectiv; d) desfoar activitate sindical pentru care este prevzut suspendarea, n condiiile legii; e) efectueaz stagiul militar, serviciul militar alternativ, este concentrat sau mobilizat; f) este arestat preventiv; g) efectueaz tratament medical n strintate, dac nu se afl n concediu medical pentru incapacitate temporar de munc, precum i pentru nsoirea soului sau, dup caz, a soiei ori a unei rude pn la gradul I inclusiv, n condiiile legii; h) se afl n concediu pentru incapacitate temporar de munc, n condiiile legii; i) carantin, n condiiile legii; 22

j) concediu de maternitate, n condiiile legii; k) este declarat disprut prin hotrre judectoreasc irevocabil; l) for major; m) n cazul trimiterii n judecat pentru infraciunile indicate la art.54 lit.h; n) pe perioada cercetrii administrative disciplinare, dac exist pericolul influenrii de ctre funcionar a anchetei, la propunerea motivat a comisiei disciplinare; o) n alte cazuri expres prevzute de lege. Funcionarul public este obligat, ca n termen de 15 zile calendaristice nainte de data ncetrii motivului de suspendare de drept, dar nu mai trziu de data lurii la cunotin de motivul ncetrii suspendrii de drept, s informeze n scris conductorul autoritii sau instituiei despre acest fapt, urmnd ca acesta din urm s asigure condiiile necesare relurii activitii funcionarului (art.94 alin.2). Neinformarea atrage de drept ncetarea raportului de serviciu, cu unele excepii (art.94 alin.1, lit.f,h,i,k,l). Raportul de serviciu se suspend la iniiativa funcionarului public n urmtoarele situaii (art.95 alin.1): a) concediu pentru creterea copilului n vrst de pn la 2 ani sau pn la mplinirea vrstei de 3 ani, n cazul copilului cu handicap, n condiiile legii; b) concediu pentru ngrijirea copilului bolnav n vrst de pn la 7 ani sau pn la mplinirea vrstei de 18 ani n cazul copilului cu handicap pentru afeciuni intercurente; c) desfurarea unei activiti n cadrul unor organisme sau instituii internaionale, altele dect cele viznd misiunile diplomatice romneti ori organisme internaionale la care a fost numit (altele dect cele prevzute de art.94 alin.1 lit.c); d) pentru participarea la campania electoral; e) pentru participarea la grev, n condiiile legii. n toate aceste cazuri, solicitarea funcionarului, respectiv cererea, se va formula n scris, cu cel puin 15 zile calendaristice nainte de data cnd se solicit suspendarea, trebuind nsoit de documentele justificative i aprobat de conducerea instituiei sale prin act juridic. Raportul de serviciu se poate suspenda i la cererea motivat a funcionarului public (art.95 alin.2) fr ca legea s indice expres care sunt cazurile sau ipotezele acestei situaii dect existena unui interes personal legitim. Noi apreciem c ele pot viza stri subiective sau obiective, cu caracter personal sau familial, viznd funcionarul public, de exemplu, de genul perioadelor de pregtire i susinere a unor examene de studii, de urmare a unor tratamente medicale, curative, n afara ngrijirilor medicale propriu-zise, vizite documentare, expediii i activiti sportive, etc. Desigur, motivarea trebuie dovedit de solicitant, iar caracterul justificat sau nu al motivelor este la aprecierea conducerii care poate ncuviina sau nu solicitarea. Durata unei astfel de suspendri poate fi cuprins ntre o lun i 6 luni, fr ca perioadele cumulate de suspendare s depeasc 3 ani n cariera funcionarului public n cadrul aceleai autoriti sau instituii publice. Conductorul autoritii publice nu poate aproba cererea de suspendare a raportului de serviciu a funcionarului dac interesul personal legitim este justificat prin desfurarea de activiti remunerate pe perioada suspendrii raportului de serviciu (art. 96 alin.2). Pe perioada suspendrii raportului de serviciu postul n cauz este rezervat n vederea asigurrii revenirii titularului su, putnd fi ocupat pe perioad determinat de un funcionar public din corpul de rezerv sau de o alt persoan n baza unui contract individual de munc cu caracter temporar. ncetarea raportului de serviciu are loc, de regul, n acelai mod unilateral, ntocmai ca i formarea sa, cu respectarea acelorai formaliti procedurale avute n vedere la numirea n funcie, manifestarea de voin a funcionarului neavnd, n principiu, relevan juridic n lipsa hotrrii organului competent, Statutul reglementnd amnunit cazurile de ncetare (art.97 - 102), anume: de drept, prin acordul prilor, consemnat n scris, prin eliberarea din funcie, prin destituire din funcie i prin demisie. 23

Primul caz este cel al ncetrii de drept a raportului de serviciu (art.98/1) n urmtoarele situaii: a) la data decesului funcionarului public; b) la data rmnerii irevocabile a hotrrii judectoreti de declarare a morii funcionarului public, perioad pn la care, apreciem, dei legea nu o stipuleaz, va opera suspendarea, prin act juridic al conducerii, a raportului de serviciu; c) dac funcionarul public nu mai ndeplinete una din condiiile prevzute la art.54 lit. a, d, f, respectiv cetenia romn i domiciliul n ar, capacitatea de exerciiu deplin i studiile corespunztoare; d) la data ndeplinirii cumulative a condiiilor de vrst standard i stagiu minim de cotizare pentru pensionare, la data comunicrii deciziei de pensionare pentru limit de vrst, anticipat, anticipat parial ori invaliditate a funcionarului public; e) de la data constatrii nulitii absolute a actului administrativ de numire n funcie prin hotrre judectoreasc definitiv i irevocabil; f) cnd funcionarul public a fost condamnat printr-o hotrre judectoreasc definitiv pentru o fapt penal prevzut de Statut (art.54 lit. h) sau condamnat, n mod similar, cu privare de libertate, indiferent de natura infraciunii; g) ca urmare a interzicerii exercitrii profesiei sau a funciei, ca msur de siguran ori ca pedeaps complementar, de la data rmnerii definitive a hotrrii judectoreti, privitoare la interdicie; h) la data expirrii termenului pentru care a fost exercitat funcia public cu caracter temporar. Constatarea cazului de ncetare de drept a raportului de serviciu se face prin act administrativ al conducerii n termen de 5 zile lucrtoare de la intervenirea lui, comunicat celui n cauz. Al doilea caz de ncetare a raporturilor de serviciu se realizeaz prin acordul prilor, consemnat n scris. Pare curios acest caz prevzut de Statut (art.97 alin.1 lit. b) deoarece raportul n cauz nu ia natere prin acordul sau consimmntul prilor - nefiind o relaie contractual de munc, tipic pentru angajat i angajator ci, dimpotriv, prin actul de numire unilateral n funcia public a celui n cauz ceea ce influeneaz hotrtor modificarea i ncetarea relaiei juridice respective. Al treilea caz de ncetare a raporturilor de serviciu vizeaz eliberarea din funcie (art.99 alin.1) n urmtoarele situaii: a) autoritatea sau instituia i-a ncetat activitatea ori a fost mutat ntr-o alt localitate, iar funcionarul nu este de acord s o urmeze. b) autoritatea sau instituia i reduce personalul ca urmare a reorganizrii activitii, prin reducerea postului ocupat de funcionarul public. c) ca urmare a admiterii cererii de reintegrare n funcia public ocupat de ctre funcionar a funcionarului anterior eliberat sau destituit nelegal ori din motive nentemeiate, de la data rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii judectoreti de reintegrare. d) n cazul incompetenei profesionale constatat prin calificativul nesatisfctor la evaluarea performanelor profesionale individuale. e) funcionarul public nu mai ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei respective (art.54 lit.g). f) starea sntii fizice sau/i psihice a funcionarului, constatat prin decizia organelor competente n baza expertizei medicale, nu i mai permite ndeplinirea corespunztoare a atribuiilor aferente funciei sale. g) ca urmare a refuzului nentemeiat al naltului funcionar public de acceptare a numirii n condiiile art. 93. n toate aceste cazuri anterior prezentate actul administrativ de eliberare din funcie se comunic celui n cauz n termen de 5 zile lucrtoare de la emitere i trebuie motivat. Se va acorda funcionarului public un termen de preaviz de 30 zile calendaristice, cu sau fr reducerea programului de lucru pn la minimum 4 ore, fr afectarea drepturilor salariale cuvenite. 24

Eliberarea din funcie n cazul motivelor neimputabile funcionarului apt de exercitarea atribuiilor (art.99 alin.1 lit.a-c i e-g) se face doar n cazul n care nu exist funcii publice corespunztoare n cadrul respectivei autoriti sau instituii. Autoritile sau instituiile au obligaia de a solicita Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici lista funciilor vacante, iar cel eliberat din funcie poate solicita numirea ntr-o asemenea funcie n perioada de preaviz. Al patrulea caz de ncetare a raportului de serviciu vizeaz destituirea disciplinar sau pe motiv de incompatibilitate a funcionarului public (art.101/ alin.1) n urmtoarele cazuri: a) ca sanciune disciplinar aplicat pentru svrirea repetat a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecine grave; b) dac s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar funcionarul public nu acioneaz pentru ncetarea acestuia ntr-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate. Al cincilea caz de ncetare a funciei publice are loc prin demisie ca urmare a cererii funcionarului de ncetare a raporturilor de serviciu. Legea nu definete demisia, dar din reglementarea legal rezult c ea este expresia manifestrii unilaterale i libere a voinei titularului funciei publice de a denuna raportul juridic n care se afl cu toate consecinele ce decurg din ncetarea acestuia, expresie a libertii de care dispune. Legea nu stabilete n mod riguros (art.102) toate condiiile formale i de fond ale demisiei, dect n mod parial, de aceea apreciem c: - demisia trebuie prezentat n form scris; - ea trebuie notificat (depus i nregistrat) persoanei care a fcut numirea, conductorului autoritii sau instituiei publice; - cel n cauz nu trebuie s-i motiveze aciunea; - produce efecte dup 30 de zile calendaristice de la nregistrare, indiferent de nivelul ierarhic al funciei; - n acest interval de preavizare care reprezint anunarea prealabil a denunrii unilaterale a raportului de serviciu de ctre titular la un termen anterior intrrii msurii n aplicare efectiv, perioad n care raportul juridic se menine - persoana poate reveni asupra demisiei sale, rmnnd n funcie, atta timp ct instituia nu a declanat sau efectuat demersurile necesare n vederea titularizrii altei persoane ori nu a suprimat postul devenit vacant ncepnd cu data limit a preavizului. La ncetarea, modificarea sau suspendarea raportului de serviciu funcionarul public are ndatorirea s predea lucrrile i bunurile care i-au fost ncredinate n vederea exercitrii atribuiilor de serviciu. La ncetarea raporturilor de serviciu funcionarul i pstreaz drepturile dobndite n cadrul carierei sale, cu excepia cazului n care raportul de serviciu a ncetat din motive imputabile acestuia. El mai beneficiaz de drepturi din bugetul asigurrilor pentru omaj, dac raportul de serviciu a ncetat prin nemeninerea condiiilor prevzute pentru ocuparea funciei publice, referitoare la capacitatea de exerciiu i condiiile de studii, n situaia n care s-a constat pe cale judectoreasc nulitatea actului de numire n funcie n cazul expirrii termenului pe care a fost exercitat cu caracter temporar funcia public. Corpul de rezerv este format din funcionarii publici care au fost eliberai din funcia public pentru motive neimputabile acestora (art.99/1 lit.a-c, e i g) i care pierd aceast calitate prsind respectivul corp dac (art.105 alin.2): a) au trecut 2 ani de la data trecerii n corpul de rezerv; b) refuz redistribuirea A.N.F.P. ntr-o funcie public vacant corespunztoare studiilor i pregtirii profesionale; c) s-au angajat cu contract de munc pe o perioad mai mare de 12 luni; d) au fcut o cerere n acest sens. 25

II. Controlul activitii administraiei publice


1. Noiune, necesitate Administraia public se contureaz la nivel statal ca i o putere de sine stttoare, cu propriile sale interese i scopuri, este drept conectat, indisolubil legat de puterea executiv i de procesele politice din aceast zon a puterii statale. Gndind n termenii democraiei moderne, dac afirmaia anterioar este adevrat, atunci trebuie s existe n stat fore care s controleze funcionarea acestei puteri. n virtutea principiului check and balancies trebuie s existe n stat alte fore care s contrabalanseze puterea administraiei publice tocmai pentru nu a deveni o putere de necontrolat. Cu alte cuvinte, trebuie s existe n orice ar democratic un control asupra administraiei (birocraiei) publice. Acest control avnd n vedere iari principiul separrii puterilor n stat nu poate fi exercitat de ctre o singur instituie, o singur putere tocmai din cauz c existena a numai dou puteri poate duce la perpetuarea unei stri conflictuale. Democraia presupune mai multe centre de putere care s acioneze n acelai timp, dar pe ci diferite asupra acelui centru de putere care ncearc s acapareze puterea total / suprem. n termenii democraiei asupra administraiei publice trebuie s acioneze n sensul limitrii puterii sale o serie de alte instituii statale i sociale, formnd un ntreg sistem de control. Garania juridic a ndeplinirii conformitii activitii organelor administraiei publice cu exigenele stabilite de forurile politice l constituie controlul asupra modului n care aceste organe i-au exercitat atribuiile conferite de lege de ctre nsei autoritile administrative sau de ctre autoriti care nfptuiesc celelalte puteri ale statului, legislativ sau judectoreasc. Controlul activitii administraiei publice reprezint o cerin a principiului legalitii care conduce activitatea administraiei publice i care supune autoritatea administrativ obligaiei de a emite sau adopta acte administrative cu respectarea dispoziiilor prevzute de lege. 2. Formele de realizare a controlului. Clasificare Avnd n vedere complexitatea deosebit a activitii pe care o desfoar autoritile administraiei publice, att la nivel central, ct i local, care cuprinde toate elementele i sectoarele vieii economico-sociale, formele de control folosite sunt foarte diverse, drept pentru care, n doctrin, se utilizeaz urmtoarele criterii de clasificare: Dup natura juridic a autoritii care exercit controlul administraiei publice, se pot distinge: Controlul exercitat de autoritatea legislativ (Parlament), direct sau prin intermediul unor autoriti publice ce depind de Parlament (Avocatul Poporului, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ) Controlul exercitat de autoriti ale administraiei publice Controlul jurisdicional (exercitat de autoritile judectoreti i de Curtea Constituional) Controlul politic Controlul popular Controlul economic Sintetiznd, se poate afirma c n cadrul mecanismului statului, toate cele trei puteri ale statului legislativ, executiv i judectoreasc exercit, prin mijloace specifice, controlul asupra administraiei publice, la care se vor aduga ns i alte autoriti autonome. 26

Dup regimul procedural aplicabil: Control contencios (realizat de instanele judectoreti, de Curtea Constituional, n cazul ordonanelor Guvernului, de organele administrative cu caracter jurisdicional i uneori de comisiile parlamentare de anchet) Control necontencios (control parlamentar tradiional, control administrativ ierarhic, unele forme ale controlului administrativ specializat etc.) Dup efectele pe care le determin: Control care atrage atenionri i sancionri ale organelor administrative i funcionarilor acestora, nsoite de anularea actelor Control care atrage numai atenionri i sancionri A. Controlul necontencios a. Controlul parlamentar

Form a controlului politic, acest tip de control corespunde unei necesiti fundamentale i aparine reprezentanilor naiunii de a verifica constant c administraia nu se abate de la liniile directoare care i-au fost fixate. Parlamentul, prin natura funcionrii sale, poate exercita mai ales un control preventiv a priori asupra birocraiei i mai puin un control ulterior a posteriori dei acest mod de a controla nu lipsete din arsenalul Parlamentului. Principala modalitate prin care Parlamentul are control asupra administraiei publice sunt legile, fie ele constituionale, organice sau ordinare. Prin aceste legi, Parlamentul traseaz principalele limite ale funcionrii formale ale administraiei publice, se stabilesc atribuiile sistemului administrativ, regulile de funcionare i modalitile de control ale sistemului birocratic. Se stabilete cadrul general de funcionare i rolul administraiei publice n stat. Aceste reguli sunt cuprinse n unele dintre legile organice, cum ar Legea administraiei publice, Legea funcionrii guvernului i a aparatului acestuia, Legea organizrii ministerelor i a altor agenii naionale .a.m.d. Alte reguli privind organizarea administraiei sunt cuprinse doar n legi ordinare, cum ar fi Legea alegerilor locale, parlamentare i prezideniale sau alte legi. Toate aceste legi sunt bazate pe principiile administraiei enunate n Constituie. Aceste legi prevd o serie de reguli comportamentale ale instituiilor care compun sistemul administrativ prin stabilirea naturii relaiilor i resurselor de care dispun att la nivel de autoritate, ct i la nivel economic. Regulile de funcionare stabilite prin lege sunt obligatorii pentru instituia administrativ tot aa cum regulile legilor sunt obligatorii i pentru orice persoan fizic n relaiile cu alte persoane naturale. Parlamentul, pe lng faptul c stabilete regulile generale de funcionare a administraiei publice, poate controla birocraia de stat i a posteriori, prin instituirea unor comisii parlamentare de control care verific funcionarea administraiei publice n anumite domenii de activitate considerate de Parlament deficitare sau prost conduse. Aceste comisii, n genere, sunt nfiinate la apariia unor abuzuri sau neglijene n ceea ce privete funcionarea sistemului administraiei publice. Un exemplu n acest sens se leag de cderea fondului mutual al Fondului Naional de Investiii (FNI). Comisia parlamentar nfiinat pentru investigarea cauzelor ce au dus la prbuirea fondului de investiii sus amintit a ajuns la concluzia c autoritile statale, adic cele ale administraiei publice centrale, nu i exercitaser atribuiile ce le reveneau i, n consecin, din aceast cauz a fost posibil falimentarea frauduloas a fondului de investiii. n particular, raportul comisiei nvinuia Comisia Naional a Valorilor Mobiliare un organism administrativ de specialitate subordonat executivului central de funcionare lacunar i nerespectarea atribuiilor ce le revenea prin lege. Totodat, raportul cerea executivului s stabileasc msuri pentru a prentmpina asemenea situaii n viitor. 27

Controlul parlamentar se concretizeaz, de regul, prin interpelrile i ntrebrile parlamentarilor adresate minitrilor, a dezbaterilor rapoartelor i declaraiilor primului-ministru, a informrilor prezentate de Guvern i de celelalte organe ale administraiei publice, a analizelor n comisiile permanente sau n cele de anchet. Controlul politic poate antrena rspunderea politic a Guvernului i nu poate avea o influen direct asupra funcionarilor sau asupra actelor lor juridice. Controlul parlamentar asupra administraiei publice urmrete cu precdere funcionarea serviciilor publice, aplicarea legii de ctre autoritile administraiei publice centrale, evitarea abuzului de putere al funcionarilor publici, respectarea drepturilor i libertilor ceteneti. b. Controlul administrativ Generic, controlul nfptuit de ctre administraia public asupra ei nii poart denumirea de control administrativ. n funcie de poziia organelor administrative care efectueaz controlul fa de organul controlat distingem 2 forme: controlul intern, cnd se realizeaz de persoane, compartimente etc. din interiorul organului administrativ controlat controlul extern, cnd este exercitat de organe sau funcionari din afara organelor controlate Controlul administrativ extern se clasific n: control ierarhic control de supraveghere general a Guvernului asupra administraiei publice control de tutel administrativ control specializat (exercitat de organe administrative cu atribuii speciale de control, n cele mai diverse domenii i sectoare de activitate: financiar, sanitar, protecia muncii, comer etc.). control administrativ-jurisdicional Controlul administrativ intern Acesta mbrac 2 forme: - un control intern general, realizat de ctre conductorii serviciilor publice ori de funcionari publici cu funcii de conducere, din interiorul organului, asupra celor din subordinea lor - un control intern specializat, realizat de structuri organizatorice sau persoane specializate (de ex. controlul financiar preventiv). Controlul administrativ intern are un caracter permanent, fiind regsit, obligatoriu, la nivelul fiecrei structuri, organ sau autoritate administrativ. Organizarea administrativ fiind fundamentat pe ierarhie, genernd astfel raporturi de subordonare ntre funcionarii administrativi, controlul administrativ intern cuprinde verificarea eficienei, legalitii, eficacitii i a oportunitii de ctre funcionarii ierarhic superiori. Pe de alt parte, controlul intern se exercit fie din oficiu, fie la sesizarea unui particular care se consider vtmat ntr-un drept recunoscut de lege sau ntr-un interes legitim prin emiterea sau refuzul emiterii unui act administrativ. n aceast a doua ipotez, controlul exercitat la sesizarea particularului se numete recurs administrativ, care, la rndu-i, poate prezenta 2 forme: recurs graios i recurs ierarhic. Recursul graios reprezint cererea adresat de ctre particularul vtmat printr-un act administrativ / prin refuzul emiterii unui act administrativ direct emitentului actului, prin care se solicit revocarea, n tot sau n parte, a acestuia. Recursul graios poate fi exercitat i n situaia n care autoritatea administrativ emitent nu a dat un rspuns cererii formulate de ctre un particular, n 28

termenul prevzut de lege sau ntr-un termen de 30 de zile de la data depunerii cererii, termen care este prevzut cu caracter general de ctre Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Recursul graios este prevzut de art.7 al Legii nr. 554/2004 i constituie, totodat, o condiie de ndeplinirea creia este legat i posibilitatea ulterioar a particularului vtmat de a se adresa unei instane de contencios administrativ. Recursul ierarhic reprezint sesizarea adresat de ctre particularul vtmat prin emiterea/ adoptarea unui act administrativ / prin refuzul emiterii unui act administrativ autoritii administrative ierarhic superioare celei emitente. Ca i recursul graios, recursul ierarhic este tot o consecin a principiului legalitii ns, spre deosebire de execiiul recursului graios, exerciiul recursului ierarhic este lsat la latitudinea persoanelor interesate, Legea contenciosului administrativ necondiionnd introducerea unei aciuni n contencios administrativ de exercitarea recursului ierarhic. Recursul ierarhic este reglementat de art.7 din Legea nr. 554/2004 i reprezint situaia n care autoritatea ierarhic superioar soluioneaz o cerere care vizeaz legalitatea unui act administrativ emis de o autoritate subordonat. Autoritatea superioar are posibilitatea, dac sesizarea este ntemeiat, s modifice sau s anuleze actul administrativ. n acest ultim caz, autoritatea ierarhic superioar fie poate s se substituie autoritii emitente, fie s oblige autoritatea emitent s emit un alt act administrativ cu respectarea condiiilor de legalitate prevzute de lege ( o nou modificare). De asemenea, autoritatea ierarhic superioar poate obliga organul ierarhic inferior s emit certificatul sau adeverina solicitat de ctre particular. Att recursul graios, ct i recursul ierarhic se declaneaz numai la o sesizare adresat autoritii administrative de ctre persoanele interesate; acelorai autoriti administrative le revine i sarcina de a soluiona sesizarea i de a lua msurile necesare remedierii situaiei atunci cnd apreciaz sesizarea ntemeiat. Controlul intern se prezint sub dou tipuri: a) Control intern propriu-zis, care se exercit din oficiu de ctre compartimentul de specialitate din cadrul autoritii administrative i vizeaz stabilirea condiiilor de legalitate i oportunitate n care a fost emis un act administrativ. Are drept cauze eliminarea din coninutul actelor administrative a prevederilor contrare legii. Controlul intern poate fi prealabil, concomitent i posterior. n lipsa controlului prealabil, autoritatea administrativ nu poate emite actul administrativ. Controlul concomitent este dificil de realizat astfel nct el este mai puin folosit. Controlul posterior, cel mai utilizat, vizeaz controlul legalitii i oportunitii actelor administrative. b) Control intern ierarhic este controlul de legalitate i oportunitate exercitat de ctre autoritile administrative ierarhic superioare, cu privire la activitile autoritilor administrative care emit / adopt acte administrative. De exemplu: controlul exercitat de ctre ministere asupra actelor emise de autoritile administraiei publice deconcentrate din teritoriu. n urma exercitrii acestui control, autoritile administrative ierarhic superioare pot confirma / modifica / anula / revoca, n tot / n parte, actele administrative emise de organele inferioare. Controlul administrativ extern Acest control comport dou forme, unul al crui obiect are un caracter general, cellalt cu un obiect particular, specializat, viznd protejarea unui aspect determinat al legalitii administrative sau care se aplic numai anumitor categorii de servicii. El se exercit de ctre autoriti administrative, demnitari sau funcionari publici din afara autoritii ce face obiectul controlului i mbrac urmtoarele forme: 29

- controlul ierarhic (de ex. Guvern prefeci) este controlul exercitat din oficiu, de ctre organele ierarhic superioare asupra activitii organelor din subordine. - controlul de tutel administrativ. Tutela administrativ se asociaz cu modalitatea efectiv de organizare i funcionare a administraiei publice locale pe baza principiului descentralizrii administrative. ntruct aplicarea descentralizrii administrative nu are drept consecin independena total a colectivitilor locale fa de statul n care sunt organizate, autoritile publice centrale i rezerv dreptul de a supraveghea activitatea colectivitilor locale, exercitnd asupra acestora un anumit tip de control, care poart denumirea de tutel administrativ, mai fiind numit i control de legalitate. Raporturile de tutel administrativ sunt raporturi de drept administrativ, dar cu totul speciale, pe care le ntlnim doar n administraia public. Legislaia noastr a revenit la tradiia numirii de ctre Guvern a unui prefect, la nivelul judeelor, care apare att ca reprezentant al Guvernului, pentru a exercita controlul de tutel administrativ, ct i ca reprezentant al Guvernului pentru a conduce activitatea serviciilor publice statale de la nivelul judeului. Tutela administrativ se exercit de ctre Guvern, n contextul amplu al supravegherii autoritii publice executive asupra ntregii structuri a administraiei publice, deci inclusiv asupra administraiei publice locale. Mult mai pregnant n acest caz este rolul prefectului, ca autoritate de tutel administrativ, care ndeplinete, n numele Guvernului pe care l reprezint la nivel teritorial, toate drepturile i obligaiile specifice, n condiiile legii. Potrivit principiului tutelei administrative reglementat implicit n Constituie, articolul 123, prefectul este reprezentantul Guvernului la nivel judeean. Aadar, prefectul ca instituie a administraiei teritoriale a statului, este principala autoritate care exercit tutela administrativ (controlul de legalitate) n numele Guvernului, n anumite situaii prevzute de lege controlul prefectului trebuind corelat cu rolul i competenele att ale unor structuri guvernamentale (Autoritatea Naional de Control) i Ministerul Administraiei i Internelor, ct i ale altor organe i autoriti ale administraiei publice. Cu excepia instituiei prefectului, al crei rol este dominant n contextul supravegherii activitii autoritilor administraiei publice locale, mai cu seam pe linia respectrii legii, Guvernul i exercit prerogativele relativ la tutela administrativ prin intermediul unor structuri guvernamentale specializate, dar i prin mijlocirea altor ministere sau organe centrale de specialitate care au competene n domeniu. Potrivit art. 123 alin. 2 din Constituie, Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale. Potrivit art. 123 alin. 3, atribuiile prefectului se stabilesc prin lege organic, n cazul de fa Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului. Ca autoritate de supraveghere a respectrii legii de ctre autoritile administraiei publice locale, prefectul are dreptul s atace n faa instanei de contencios administrativ un act al consiliului judeean, al preedintelui consiliului judeean, al consiliului local sau al primarului, atunci cnd apreciaz c acesta este ilegal. Pentru a se evita producerea unor efecte ireparabile, Constituia prevede principiul suspendrii de drept a actului atacat, fiind consacrat o norm de protecie a persoanei n faa unor eventuale abuzuri ale autoritii administraiei publice locale, ct i a intereselor naionale n raport cu cele locale. Raporturile de tutel administrativ sunt raporturi speciale, particulare, deoarece ele nu sunt reglementate expressis verbis, ci doar implicit n Constituie i n celelalte texte normative menionate. Dei nu sunt reglementate expressis verbis, aceste raporturi sunt prezente. Aceast form de control se realizeaz indirect pentru c prefectul doar sesizeaz instana de judecat cu privire la legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale i judeene (controlul direct este realizat de instana de judecat). 30

Este o forma de control incomplet realizat deoarece prefectul exercit controlul doar asupra unei pri din activitatea de administraie public i anume adoptarea / emiterea de acte administrative. Este, de asemenea, o form de control parial realizat de ctre prefect pentru c acesta poate constata doar legalitatea sau nelegalitatea actelor i poate doar cere revocarea sau modificarea lor. Guvernul, conform art. 102 din Constituie, exercit supravegherea i conducerea general a administraiei publice, iar tutela este parte a aciunii de supraveghere. Dup cum am precizat, reprezentant al autoritii tutelare este prefectul, prin intermediul cruia Guvernul i exercita respectivele competee de control. - controlul administrativ extern specializat este controlul de legalitate exercitat de unele autoriti publice, cu o anumit competen, la autoritile publice care au alte competene, indiferent de subordonarea lor i vizeaz anumite segmente ale activitii administraiei publice (de ex. finane publice, protecia muncii, starea civil, protecia mediului etc.). El se exercit prin unele autoriti ale administraiei publice (de ex. Ministerul Administraiei i Internelor, prefeci etc.), de unele organe specializate ale administraiei publice (de ex. Inspecia muncii), de demnitari (preedinii consiliilor judeene, primari) sau de ctre funcionari publici cu atribuii de control. - controlul exercitat prin jurisdiciile administrative este forma de control care se realizeaz prin organe cu atribuii jurisdicionale aflate n sistemul organelor administraiei publice. Aceast form de control vizeaz doar legalitatea unor categorii de acte administrative expres prevzute de lege. c. Controlul politic Este o form de control pe care muli dintre specialitii n domeniu nu l-ar considera o form separat de control deoarece ia forma unui control interior. Juritii specializai n domeniul public i administrativ l-ar considera pur i simplu o form de control obinuit. Dar cum se manifest controlul politic asupra administraiei publice ? n primul rnd i cel mai efectiv se manifest prin faptul c, n majoritatea cazurilor, n fruntea instituiilor administrative se afl persoane care au acces la aceste funcii printr-un scrutin electoral, au fost alei pe baza unui vot popular. Iar, unde sunt alegeri este i politic. Persoanele candidate la o funcie public sunt nominalizate cel mai adesea de ctre partide politice, iar candidaii nii au opiuni ideologice i programatice diferite. Lupta pentru ocuparea funiei publice se d pe terenul politic. Odat instalat, persoana care a ctigat alegerile pentru funcia public va controla sistemul administrativ subordonat mai nainte i din punct de vedere politic. Controlul este mai nainte unul politic i numai dup aceea unul de natur managerial, profesional. Acest control politic este mai prezent dac lum n considerare i faptul c mai ales n cazul administraiilor publice locale persoanele publice alese n funcii de conducere se subordoneaz unor foruri deliberative. Acest for deliberativ, n cazul administraiei centrale, este Parlamentul, iar n cazul autoritilor locale este vorba de consiliile locale i / sau judeene, care au control asupra deciziilor luate de ctre primul ministru, ca ef al administraiei centrale, asupra primarului conductorul administraiei locale i preedintele consiliului judeean conductorul administraiei judeene. Hotrrile acestor foruri deliberative sunt obligatorii n execuie pentru persoanele publice executive aflate n fruntea unor administraii. Hotrrile att ale parlamentelor, consiliilor locale sau regionale sunt luate pe baz de vot, votul fiind precedat de ctre dezbateri nu de alt natur, ci politice. Ba mai mult, forurile deliberative sunt alctuite dup rezultatul unor alegeri de ordin politic ca i n cazul persoanelor publice care ocup demniti de execuie. Lupta pentru putere n domeniul public este caracteristica politicii i nu a altei sfere sociale. n consecin, se poate afirma c exist un control politic asupra administraiei, dar care se manifest din interiorul sistemului administrativ i nu din exteriorul acestuia. Poate tocmai din aceast cauz aceast form a controlului nu este att de evident pentru muli dintre observatorii fenomenului administrativ. 31

d. Controlul popular Ca i n cazul controlului politic, att controlul popular, ct i controlul economic este mai puin definit n Romnia tocmai din cauza c aceste forme de control nu sunt att de proeminente ca i cele juridice sau financiare. Dei nu ies att de mult n eviden, aceste forme de control i au rolul lor n sistemul administrativ. Controlul popular al administraiei se poate exercita n dou forme. Forma intermediat a controlului popular se materializeaz prin i cu ajutorul mass-mediei, iar controlul popular direct se realizeaz prin referendumuri, fie ele naionale sau locale. n forma mediat a controlului popular, mass-media este cea care, analiznd consecvent i permanent aciunile administrative ale unei autoriti sau alteia, din punctul de vedere al ceteanului, cetenilor sau a comunitii, poate determina administraia n cauz s rectifice msurile deja luate sau aflate n proiect. Mecanismul modificrii cursului unei decizii administrative este relativ simplu: se mrete cercul decidenilor i a cunosctorilor problemei n cauz, prin aceast msur modificndu-se i rezultatul i / sau natura deciziei luate asupra problemeii aflate pe ordinea de zi. Mecanismul sus amintit funcioneaz mai ales n cazul n care de pe urma deciziei comunitatea ar fi revoltat din punct de vedere moral sau ar avea de pierdut n sensul economic al cuvntului. Acelai control popular se manifest i n cazul n care decizia este greu de luat tocmai din cauza importanei impactului acesteia asupra comunitii. n asemena cazuri, decizia este luat de un corp electoral n forma unei exprimri a voinei asemntoare alegerilor. Este referendumul. Puterea de luare a deciziei este preluat de ctre comunitatea n cauz de la conductorii politici-administrativi ai acesteia. e. Controlul economic Controlul economic este cea mai voalat form a controlului. Controlul economic exercitat asupra administraiei este derivat din evaluarea programelor din domeniul politicilor publice. Fiecare administraie se confrunt cu o serie de probleme a cror rezolvare s-a promis n campania electoral care a dus la nvestirea n funcie a persoanei publice sau a corpului deliberativ. Acetia caut s rezolve probleme aflate n atenia comunitii / populaiei prin intermediul unor msuri stabilite anterior. Aceste msuri, respectiv ordinea acestora sunt denumite programe n domeniul politicilor publice. Acestea, prin definiie, trebuie s aib rezultate concrete n domeniul problemei abordate. Aceste rezultate trebuie s fie msurabile n domeniul economic. Evaluarea impactului economic i social al unor programe administrative acoper, de fapt, noiunea controlului economic. Acest control nu are n vedere modalitatea prin care s-au cheltuit banii afereni unui program, ci rezultatul acelei sume care a fost nvestit pentru a duce la rezultatele scontate i urmrite. Cum n Romnia nu exist nici un program n domeniul politicilor publice, nu poate fi vorba nici de un control economic exercitat din interior de ctre evaluatori sau exterior exercitat de ctre populaie asupra administraiei. n Romnia, administraia nu are scopuri, ci doar interese care nu pot fi cuantificate n aceast manier. Din pcate, controlul administraiei n Romnia se rezuma doar la patru forme de control, ignornd-se cele mai importante ale acestui control: popular i economic. Populaia nu tie ce se ntmpl n administraie, este nencreztoare n ea i tocmai datorit non-evaluabilitii acesteia.

32

B. Controlul judectoresc al activitii administraiei publice. Contenciosul administrativ 1. Noiune, scurt istoric. Principalele sisteme de contencios administrativ din Uniunea European Principiul separaiei puterilor n stat, potrivit cruia sunt organizate cele trei puteri statale, presupune, deopotriv, att o colaborare, precum i un control reciproc al acestora. Drept urmare, contenciosul administrativ reprezint, n fapt, o concretizare a principiului separaiei puterilor n stat, o modalitate de exercitare a controlului judectoresc asupra activitii desfurate de puterea executiv. Specificul activitii administraiei publice const n organizarea executrii i executarea n concret a legilor i a celorlalte acte normative. Uneori, prin activitatea sa, cu precdere prin actele administrative pe care le emite, administraia poate leza drepturi subiective sau interese legitime ale particularilor. Pentru a feri administraia s comit ilegaliti, s-au stabilit diferite mijloace preventive, care au drept scop s asigure, pe de o parte, aplicarea exact a legilor i regulamentelor, iar, pe de alt parte, s apere drepturile i interesele administraolor (E.D.Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, 1944, p.547). Astfel, controlul judectoresc se constituie n ultimul mijloc juridic pus la dispoziia celor vtmai pentru aprarea drepturilor lor subiective i a intereselor legitime care au fost vtmate prin activitatea abuziv a administraiei publice. Instituia contenciosului administrativ are vechi tradiii n ara noastr, ns o bun perioad de timp (perioada comunist) legiuitorul a desfiinat-o, considerndu-se ca fiind inadecvat pentru societatea socialist. Dup Revoluia din decembrie 1989, legiuitorul a repus instituia contenciosului administrativ n drepturile sale fireti, prin adoptarea Legii nr. 29/1990 a contenciosului administrativ. Ulterior, contenciosul administrativ i-a gsit i suportul constituional n art. 48 al Constituiei Romniei din 1991. Evoluia legislaiei, dar, mai ales, revizuirea Constituiei au impus o nou lege a contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004, care a abrogat vechea reglementare. Bazele constituionale ale contenciosului administrativ le regsim n mod implicit sau n mod expres n art.21, art.52, art.73 alin.3 lit.k, art.123 alin.5 i art.126 alin.6 din Constituia Romniei, republicat. Noiunea de contencios administrativ

Aceast noiune poate fi abordat ntr-un dublu sens: - n sens larg, contencios administrativ reprezint totalitatea litigiilor dintre administraia public i cei administrai. - n sens restrns, contenciosul administrativ se refer numai la acele litigii juridice n care organele administraiei publice folosesc regimul juridic administrativ n baza competenei pe care le-o confer legea. La rndul sau, aceast ultim accepiune are att un sens material, ct i unul formal-organic. n sens material, contenciosul administrativ nseamn totalitatea litigiilor dintre administraia public i cei administrai i regimul juridic aplicabil soluionrii acestora. n sens formal, contenciosul administrativ nseamn totalitatea instanelor competente a soluiona litigiile menionate. n decursul timpului, au fost cunoscute 4 sisteme de contencios administrativ, dintre care doar 3 mai sunt astzi n vigoare.

33

- Sistemul administratorului-judector a fost un sistem specific monarhiilor absolutiste, evident astzi disprut. El s-a caracterizat prin numeroase inechiti i abuzuri datorit faptului c administraia, parte n conflict, era n acelai timp i judectorul cauzei. - Sistemul anglo-american se caracterizeaz prin competena instanelor judectoreti de drept comun de a efectua controlul legalitii actelor administrative. n acest sistem nu se face deosebire ntre litigiile de drept comun i cele de contencios administrativ, toate avnd un tratament egal i o procedur comun. Sistemul mai este ntlnit i n Norvegia i Danemarca. - Sistemul francez ncredineaz controlul legalitii actelor administraiei unor instane specializate, care ns nu aparin puterii judectoreti, ci fac parte chiar din sistemul administraiei publice. Aceste instane sunt tribunalele administrative interdepartamentale, curile administrative de apel i Consiliul de Stat, ca instan suprem administrativ. Modelul francez al tribunalelor administrative se ntlnete astzi n majoritatea statelor UE (Italia, Germania, Belgia, Grecia, Olanda, Portugalia, Suedia etc.). - Sistemul mixt, ntlnit n Romnia i n Spania, preia elemente din sistemul anglo-saxon i din sistemul francez i stabilete competena controlului legalitii activitii administraiei publice unor instane specializate de contencios administrativ, situate n cadrul puterii judectoreti. 2. Reglementarea actualului contencios administrativ n ara noastr Potrivit art.2 lit.f al Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ, prin contencios administrativ se nelege activitatea de soluionare de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Detaliind coninutul noiunii, putem sublinia faptul c litigiile date spre soluionare instanelor de contencios administrativ sunt acele litigii n care cel puin o parte este un organ sau autoritate a administraiei publice sau un funcionar public. Formele contenciosului administrativ

a. din punct de vedere al constatrii, contenciosul poate fi obiectiv (apr dreptul obiectiv, legalitatea) sau subiectiv (apr drepturile subiective i interesele legitime ale particularilor); b. din punct de vedere al deciziei, el poate fi contencios de anulare sau de plin jurisdicie. Contenciosul administrativ de anulare este acela n care instana de contencios este competent s anuleze / s modifice un act administrativ emis / adoptat cu nclcarea legii / s oblige o autoritate administrativ s rezolve o cerere privitoare la un drept / interes recunoscut de lege. n acest sistem, instana de contencios nu se poate pronuna asupra prejudiciului material cauzat de actul administrativ. Reparaia daunelor materiale se va face printr-o aciune separat n justiie, n faa unei instane de drept comun. Contenciosul administrativ de plin jurisdicie este acela n care instana poate fie s anuleze sau s modifice un act administrativ, fie s oblige autoritatea administrativ s soluioneze o cerere sau s emit actul administrativ ori s repare prejudiciile materiale i morale provocate de un act administrativ (aceste prejudicii pot fi recuperate i printr-o aciune separat la instane de contencios administrativ). n Romnia, Legea nr. 29/1990, respectiv Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ au creat un sistem de contencios de plin jurisdicie, n care, soluionnd cauza, instana poate s modifice

34

/ s anuleze un act administrativ, s oblige autoritatea administrativ s emit / s adopte un act administrativ, certificat, adeverin i s dispun repararea prejudiciului material i moral. c. dup sfera de cuprindere i temeiul legal al aciunii n justiie, exist contencios administrativ de drept comun, bazar pe Legea nr. 554/2004, i un contencios special, bazat pe reglementri derogatorii de la Legea nr. 554/2004 (de ex. domeniul contraveniilor, n materie electoral etc.) Constituia Romniei revizuit a lrgit considerabil temeiul aciunilor n contencios administrativ, extinzndu-l, dincolo de limita drepturilor subiective nclcate, i la interesul legitim; a lrgit sfera actelor ce pot fi atacate n contenciosul administrativ, incluznd i ordonanele Guvernului; a reglementat expres jurisdiciile administrative speciale (gratuite i facultative); a garantat controlul de legalitate asupra actelor administrative pe calea contenciosului administrativ, prevznd i excepiile de la acest control. Prin urmare, Constituia a fortificat instituia contenciosului administrativ, n calitatea ei de instrument de protecie a ceteanului mpotriva abuzurilor administraiei. Actuala reglementare-cadru n materia contenciosului administrativ realizeaz o revalorizare a reglementrii contenciosului administrativ din perioada interbelic. Ea contribuie la separarea puterilor n stat i la realizarea principiilor statului de drept. Anterioara lege a contenciosului administrativ, Legea nr. 29/1990, a fost criticat pentru numrul mare (14) de acte administrative exceptate, din diferite raiuni, de la controlul legalitii exercitat de instanele judectoreti. Legea nr. 554/2004 reduce numrul excepiilor, odat cu lrgirea competenelor instanelor de contencios, crescnd astfel ansele particularilor de a reui s-i apere drepturile i interesele legitime n instana de contencios administrativ. Reglementarea actual, realizat prin Constituie i prin Legea nr.554/2004, permite subiectului dreptului la aciune s cear i instanei s dispun: -anularea total sau parial a unui act administrativ -modificarea sau suspendarea unui act administrativ -emiterea sau adoptarea unui act administrativ -stabilirea i evaluarea pagubelor i obligaia autoritilor administrative de a le repara. Potrivit actelor menionate, contenciosul administrativ este reglementat n ara noastr pe 2 grade de jurisdicie: 1. Fondul cauzelor este de competena seciilor de contencios administrativ i fiscal de pe lng tribunale i curi de apel. 2. Recursul i cile de atac extraordinare sunt judecate de ctre seciile de contencios administrativ i fiscal de pe lng curile de apel i de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie. 3. Condiiile aciunii directe n contencios administrativ, potrivit Constituiei Romniei din 1991, modificat n 2003, i a Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ nvestirea instanei specializate de contencios administrativ pentru verificarea legalitii unui act administrativ se poate face fie pe cale direct, prin promovarea unei cereri de chemare n judecat a autoritii publice emitent a actului (prin aciune direct), fie pe cale indirect, anume prin invocarea excepiei de nelegalitate a actului administrativ. Art.52 din Constituia revizuit stabilete dreptul persoanei vtmate ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ al unei autoriti publice sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, de a obine recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei pe calea aciunii directe n justiie. Art.1 al Legii nr. 554/2004 valorific prevederile constituionale i formuleaz condiiile aciunii directe n justiie. Respectivele condiii se refer la actul contestat, la titularul dreptului la aciunea direct, la termenele n care aciunea direct poate fi exercitat i la efectuarea procedurii prealabile. 35

1. Condiii referitoare la actul contestat 1. Actul atacat s fie un act administrativ n form tipic sau un fapt material asimilat actului administrativ. Cu privire la actul administrativ, acesta reprezint o manifestare unilateral de voin ce aparine unei autoriti publice n vederea executrii ori organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice. n acest sens, actul administrativ poate fi att individual, ct i normativ. Aceast prevedere are rolul de a clarifica disputele ntre partizanii i adversarii ideii c numai actul administrativ individual, fiind productor de efecte juridice concrete, poate vtma drepturi subiective, iar nu i actul administrativ normativ, ntruct conine reguli juridice abstracte, nesusceptibile de a fi cenzurate n contenciosul administrativ, practica judiciar, de altfel, oscilnd n aceast materie. Legea nr. 554/2004 asimileaz actelor administrative unilaterale refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal (tcerea administrativ i tardivitatea). Comparnd cuprinsul alin.2 al art.2 din Legea nr. 554/2004 cu dispoziiile art.52 din Constituia revizuit, observm c faptul refuzului nejustificat de a satisface o cerere nu are consacrare constituional, acest demers procesual fiind lipsit de protecia suprem conferit de Constituie. De asemenea, actuala legea a contenciosului asimileaz actelor administrative i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea unor lucrri de interes public, prestarea unor servicii publice sau achiziiile publice. n al treilea rnd, fac parte din categoria actelor administrative supuse controlului instanelor de contencios administrativ i actele administrative jurisdicionale, acestea fiind emise de ctre autoritile administrative cu atribuii jurisdicionale n soluionarea unui conflict, dup o procedur bazat pe contradictorialitate i cu asigurarea dreptului la aprare. n ultimul rnd, ca o noutate a prezentei legi a contenciosului administrativ, n consonan cu dispoziiile art. 126 alin.6 din Constituie, pot face obiectul controlului n contenciosul administrativ ordonanele sau dispoziii din ordonane ale Guvernului neconstituionale. n acest caz, persoana vtmat va introduce aciunea sa mpotriva ordonanelor Guvernului nsoit de excepia de neconstituionalitate. n concluzie, se constat c nu pot fi atacate n contencios administrativ simplele adrese, circulare sau unele msuri luate n vederea emiterii, adoptrii sau aplicrii unui act administrativ, ntruct toate acestea reprezint acte preparatorii, ele nefiind deci acte administrative sau asimilate lor. La fel, simplele fapte materiale sau operaiuni administrative, care nu produc prin ele nsele efecte juridice, nu pot fi atacate n contenciosul administrativ. Totui, instanele de contencios administrativ vor fi competente s se pronune i asupra legalitii actelor preparatorii, a faptelor materiale i a operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii doar odat cu soluia asupra actului administrativ propriu-zis. 2. Actul administrativ atacat trebuie s provin de la o autoritate public. Spre deosebire de Legea nr. 29/1990, care meniona c pot fi atacate n contencios administrativ numai actele care provin de la autoriti administrative, actuala lege folosete formularea de autoritate public, facnd astfel posibil introducerea unei aciuni n contencios administrativ mpotriva oricrei autoriti publice care emite acte administrative. Potrivit nelesului legii, autoritatea public reprezint orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public. De asemenea, sunt asimilate autoritilor publice persoanele juridice de drept privat care, 36

conform legii, au obinut statutul de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public (de ex. universiti, colegii, spitale private etc.). 3. Actul atacat trebuie s produc o vtmare unui drept subiectiv sau a unui interes legitim. Dreptul subiectiv nclcat printr-un act administrativ trebuie s se regseasc n categoria drepturilor i libertilor fundamentale enumerate n Titlul II Capitolul II din Constituie. Fa de Legea nr. 29/1990, care prevedea posibilitatea introducerii unei aciuni n justiie numai n cazul n care se producea o vtmare unui drept subiectiv, Legea nr. 554/2004, respectnd dispoziiile constituionale din art. 21 (potrivit crora pot fi atacate n justiie actele prin care se aduce atingere drepturilor, intereselor legitime i libertilor acordate prin Constituie i prin legi speciale), permite introducerea unei aciuni n contencios administrativ nu numai n situaiile n care este nclcat un drept subiectiv, ci i n situaiile n care se aduce atingere unui interes legitim. Cu privire la noiunea de interes legitim, pentru prima dat n legislaia romnesc se face distincie ntre interesul legitim public i privat. Interesul legitim privat const n posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat. Interesul legitim public reprezint interesul care vizeaz ordinea de drept i democraia constituional, garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenei autoritilor publice. Drept urmare, nu sunt admisibile aciunile n justiie prin care s-ar solicita aprarea unor simple interese. 4. Actul administrativ s nu fac parte din categoria finelor de neprimire Finele de neprimire reprezint acele cauze sau condiii care sustrag o categorie de acte administrative de la controlul n faa instanelor de contencios administrativ. Absena finelor de neprimire constituie una dintre condiiile de admisibilitate a aciunii directe n contenciosul administrativ. Finele de neprimire sunt de 3 categorii: Fine de neprimire rezultate din natura actului Fine de neprimire rezultate din natura organului emitent Fine de neprimire rezultate din existena unui recurs paralel Datorit prezenei finelor de neprimire, nu pot fi atacate n contencios administrativ urmtoarele acte administrative: - actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; - actele de comandament cu caracter militar - sunt acte administrative referitoare la problemele strict militare ale activitilor din cadrul forelor armate, specifice organizrii militare i care presupune dreptul comandanilor de a da ordine subordonailor n aspecte privind conducerea trupelor n caz de pace, rzboi sau, dup caz, la ndeplinirea serviciului militar. Nu toate actele emise de autoritile militare sunt exceptate de la controlul legalitii. Pentru a se delimita categoriile actelor exceptate, Legea nr.554/2004 a definit, n mod expres, actele de comandament militar. n mod constant, instanele de contencios administrativ au neles s interpreteze aceast excepie n sensul c anumite acte emise de organele militare (cele de pensionare, cele care privesc trecerea n rezerv sau retragerea din activitate) sunt supuse controlului legalitii. - actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede prin lege organic special, o alt procedur judiciar; este cazul actelor de stare civil, actelor privitoare la pensii, la fondul funciar, la brevetele de invenii sau la mrcile de fabric, de comer sau de servicii. 37

n condiiile unor legi speciale, organice, controlul legalitii actelor administrative de autoritate poate fi exercitat i de ctre alte instane judectoreti dect cele de contencios administrativ. Ori de cte ori legea organic acord unei instane competena de a rezolva un litigiu dintre administraie i particulari, aprut n urma adoptrii / modificrii unui act administrativ sau a refuzului nejustificat de a soluiona o cerere, ne aflm n prezena unei forme de control al legalitii. Actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de urgen, al strii de asediu, precum i cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor pot fi atacate numai n cazul depirii limitelor puterii de apreciere a autoritii administrative, adic pentru exces de putere. Excesul de putere din partea unei autoriti de administraie public nseamn exercitarea dreptului de apreciere cu privire la o mprejurare a crei reglementare ine de competena ei, prin nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, prevzute de Constituie sau de lege. Nu exist nici o diferen ntre noiunile de siguran intern i extern, sigurana naional prevzut de Legea nr.51/1991 privind sigurana naional, ori cea de securitate naional folosit de Legea nr.554/2004, deoarece toate aceste noiuni au, ca element central, statul romn cu atribuiile conferite de art. 1 din Constituie. Trebuie s se fac, ns, o distincie ntre actele curente, care privesc sigurana statului, cum ar fi actele emise de organele din cadrul Ministerului Administraiei i Internelor, i actele care se adopt n cazul ameninrii statului de pericole grave, ce pot duce la distrugerea sa, fie prin degradarea, fie prin dizolvarea structurilor politice i de conducere. Numai acestea din urm sunt exceptate de la controlul exercitat de instana de contencios administrativ. 2. Condiii referitoare la titularul dreptului la aciune direct (persoana vtmat) Calitatea de reclamant n litigiile de contencios administrativ rezult din interpretarea coroborat a dispoziiilor art.1 i 2 alin.1 lit. a) i s) din Legea nr. 554/2004. Astfel, titularul dreptului la aciune direct poate fi: Orice persoan fizic sau juridic ori grup de persoane fizice, care reclam vtmarea unor drepturi subiective sau interese legitime printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri; Organisme sociale interesate (structuri neguvernamentale, sindicate, asociaii, fundaii etc.), care invoc vtmarea unui interes public; Avocatul Poporului; petiionarul dobndete, de drept, calitatea de reclamant. Ministerul Public Aceast instituie poate intenta, n baza Legii nr. 554/2004, trei tipuri de aciuni: aciunea n contencios administrativ subiectiv (n numele i pe seama persoanei fizice sau juridice), aciunea n contencios administrativ obiectiv (n temeiul existenei unui interes public, viznd doar actele administrative normative i urmrind doar anularea actelor, nu i despgubiri) i aciunea intentat, n temeiul art.1 alin.8, pentru aprarea propriilor drepturi, respectiv pentru aprarea interesului public, n calitatea sa de persoan de drept public. Din analiza dispoziiilor legale, se poate concluziona c Ministerul Public, prin procurorul general de pe lng CCJ, devine aprtorul drepturilor i libertilor persoanelor fizice i juridice n faa abuzurilor administraiei publice. Autoritatea public emitent a unui act administrativ unilateral nelegal poate solicita instanei anularea actului, atunci cnd actul nu mai poate fi revocat, ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice. Intrarea n circuitul civil semnific ncheierea unui act juridic sau realizarea unei operaiuni juridice pe baza actului administrativ, manifestri de voin menite a marca acest moment. Prin 38

urmare, pn la ncheierea unui act civil sau de munc, comercial etc. sau efectuarea unei operaiuni material-tehnice, actul mai poate fi revocat de ctre emitentul su. Dup aceast dat, numai instana de contencios administrativ va putea anula actul administrativ. Criteriul se aplic i actelor cu executare succesiv n timp, fiind luat n calcul momentul primului act de executare din serie. Persoana vtmat n drepturile sale sau n interesele sale legitime, prin ordonane sau dispoziii din ordonane ale Guvernului neconstituionale. Prefectul, n virtutea dreptului de tutel administrativ prevzut de art. 123 alin.5 din Constituie, ale Legii nr. 340/2004 privind instituia prefectului i ale Legii contenciosului administrativ. n raport cu autoritile administraiei publice locale, prefectul exercit funcia de control. Acest control nu este unul ierarhic, ntruct nu are la baz un raport de subordonare, ci i are temeiul n prevederile legii. Controlul efectuat de ctre prefect vizeaz doar legalitatea actelor emise de autoritile administraiei publice locale, adic conformitatea lor cu Constituia i cu celelalte acte normative n vigoare. Prin urmare, el nu poate viza oportunitatea actelor administrative, momentul lurii unei msuri administrative rmnnd la aprecierea autoritilor administraiei publice locale. De asemenea, obiectul controlului de tutel administrativ vizeaz i faptele sau actele asimilate actului administrativ unilateral tcerea administrativ i refuzul nejustificat de a rezolva cererea. Agenia Naional a Funcionarilor Publici Aciunea poate fi introdus fie mpotriva actelor administrative ilegale ce au ca obiect raporturi de funcie public, fie mpotriva refuzului nejustificat sau tcerii administrative. Orice subiect de drept public vtmat ntr-un drept sau interes legitim. Persoanele juridice de drept public sunt Statul romn, reprezentat prin Ministerul Finanelor Publice, Guvernul, ministerele, judeul, oraul i comuna, precum i entitile declarate ca atare prin legi sau hotrri de Guvern (de ex. Fondul Romn de Dezvoltare Social, Agenia Naional a Funcionarilor Publici). Prtul poate fi orice autoritate public, organ al administraiei publice, instituie public, regie autonom, servicii publice administrative, funcionarii publici. Nu pot avea calitatea de prt: persoanele juridice de drept privat / asociaiile / fundaiile fr scop lucrativ. Persoanele interesate se pot adresa cu aciuni directe mpotriva autoritilor publice sau organelor administrative care i-au produs un prejudiciu sau mpotriva funcionarului public emitent. 3. Condiii referitoare la exercitarea procedurii prealabile i la termenele n care aciunea direct poate fi introdus Exercitarea procedurii prealabile

Potrivit art.7 alin.1 al Legii nr. 554/2004, nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ competente, persoana vtmat trebuie s solicite emitentului actului administrativ unilateral sau autoritii ierarhic superioare, dac aceasta exist, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea n tot sau n parte a acestuia (recurs graios). Plngerea se poate adresa i organului ierarhic superior, dac exist (recurs ierarhic). Condiia procedurii prealabile constituie un beneficiu acordat autoritii administrative emitente, n virtutea cruia aceasta i poate repara greeala prin anularea, revocarea sau modificarea unui act administrativ. Att recursul graios, ct i cel ierarhic trebuie exercitat n termen de 30 de zile de la data la care s-a comunicat actul administrativ ilegal. n anumite situaii, temeinic justificate, recursul graios poate fi exercitat i ntr-un termen mai mare de 30 de zile, dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului.

39

Persoana care a fost vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, prin emiterea sau adoptarea unui act administrativ individual adresat unui alt subiect de drept poate introduce plngerea prelabil din momentul n care a luat la cunotin, pe orice cale, de existena actului, n limitele termenului de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripie. Exist i situaii n care plngerea prelabil nu este obligatorie, anume n cazul aciunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, ANFP, de cei vtmai prin ordonane sau dispoziii din ordonane declarate neconstituionale, n cazul excepiei de nelegalitate i a actului administrativ asimilat sub forma refuzului nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termen legal. n cazul aciunilor care au ca obiect contracte administrative, plngerea prealabil are semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale. Termenul de introducere a aciunii directe

Potrivit art.11 alin.1 din Legea nr. 554/2004, modificat prin Legea nr. 262/2007, cererile prin care se solicit anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei cauzate, se pot introduce n termen de 6 luni de la: - data comunicrii rspunsului la plngerea prealabil - data comunicrii refuzului nejustificat de soluionare a cererii - data expirrii termenului de soluionare a plngerii prealabile, fr a se putea depi termenul maxim de 1 an, respectiv data expirrii termenului legal de soluionare a cererii - data expirrii termenului prevzut la art.2 alin.1 lit.h, calculat de la comunicarea actului administrativ emis n soluionarea favorabil a cererii sau, dup caz, a plngerii prealabile - data ncheierii procesului verbal de finalizare a procedurii concilierii, n cazul contractelor administrative. Pentru motive temeinice, n cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdus i peste termenul de 6 luni, dar nu mai trziu de 1 an de la comunicarea actului, data lurii la cunotin, data introducerii cererii sau data ncheierii procesului-verbal de conciliere, dup caz. n cazul ordonanelor sau dispoziiilor din ordonane considerate neconstituionale, precum i actele administrative normative considerate nelegale, acestea pot fi atacate oricnd. Pentru prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau A.N.F.P., termenul curge de la data cnd s-a cunoscut existena actului nelegal, dar nu mai trziu de 1 an de la data comunicrii actului. Termenul general de 6 luni este de prescripie, iar termenul de 1 an este de decdere. Obiectul aciunii n contencios administrativ Este reglementat n art. 8 din Legea nr. 554/2004 i const n: anularea, n tot sau n parte, a actului administrativ unilateral obligarea la emiterea sau adoptarea actului repararea pagubelor cauzate i, eventual, acordarea de daune morale soluionarea litigiilor care apar n fazele premergtoare ncheierii unui contract administrativ, precum i orice litigiu legat de ncheierea, modificarea, interpretarea, executarea i ncetarea contractului administrativ. De asemenea, legea permite introducerea unei aciuni n contenciosul administrativ i n cazul nesoluionrii n termen sau prin refuzului nejustificat al unei autoriti publice de soluionare a cererii. Persoanele nemulumite au posibilitatea de a recupera pagubele provocate de un act administrativ i pe calea unei aciuni introduse la instanele de drept comun, n termenul general de prescripie extinctiv. De asemenea, Legea nr.554/2004 mai precizeaz c, n situaia n care ntinderea 40

unei pagube provocate de un act administrativ ilegal nu este cunoscut la data introducerii unei aciuni n anularea actului la instana de contencios administrativ, persoanele se pot adresa cu o cerere separat instanei de contencios administrativ, fr a depi un an de la data comunicrii actului. 4. Instanele judectoreti competente i aspecte de ordin procedural a. Competena instanelor de contencios administrativ Contenciosul administrativ este reglementat, n ara noastr, pe 2 grade de jurisdicie: fond i recurs, n acest domeniu nu exist calea de atac a apelului. n privina competenelor instanelor de contencios administrativ, sunt incidente att prevederile art.10 al Legii nr. 554/2004, ct i ale art. 2 i 3 din Codul de procedur civil. Din punctul de vedere al competenei teritoriale, Legea nr.554/2004 creeaz un beneficiu reclamantului, care poate introduce o aciune n contencios administrativ att la instana n raza creia i are sediul sau domiciliul, ct i la cea n raza creia i are sediul prtul. Cu alte cuvinte, legea permite reclamantului s renune la beneficiul creat, introducnd aciunea la instana de la sediul prtului. Din punctul de vedere al competenei materiale, Codul de procedur civil stabilete c tribunalele administrativ-fiscale judec, n prim instan, aciunile i cererile n materie de contencios administrativ, cu excepia celor date spre soluionare seciilor de contencios administrativ i fiscal de pe lng Curile de Apel. Pot fi atacate la tribunalele administrativ-fiscale actele administrative emise sau ncheiate de autoritile administrative pn la nivel judeean inclusiv, precum i litigiile administrative sau financiare care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora de pn la 500.000 de lei. Seciile de contencios administrativ i fiscal de pe lng Curile de Apel judec, n prim instan, aciunile ndreptate mpotriva actelor emise sau ncheiate de autoritile publice centrale, precum i litigiile administrative sau financiare care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora de peste 500.000 de lei. Ca instane de recurs, seciile de contencios administrativ i fiscal de pe lng Curile de Apel judec recursurile mpotriva sentinelor pronunate de tribunalele administrativ-fiscale. CCJ judec, prin Secia de contencios administrativ i fiscal, recursurile mpotriva sentinelor pronunate de seciile de contencios administrativ i fiscal de pe lng Curile de Apel, precum i conflictele de competen. b. Procedura n contenciosul administrativ Cererea va trebui formulat personal de ctre persoana vtmat sau de reprezentantul legal sau prin mandatar cu procur special, care va trebui s legalizeze procura (copie legalizat). Ea va trebui s conin numele i prenumele reclamantului i al prtului, domiciliul sau sediul prilor, instana la care se adreseaz cererea, obiectul cererii, artarea probelor, data i semntura. Cererea va trebui s fie nsoit de dovada exercitrii procedurii prealabile, precum i de actele doveditoare ale prejudiciului produs de actul administrativ atacat. Ea poate fi formulat i direct mpotriva funcionarului public care a emis actul, instana putnd s-l oblige pe acesta la plata daunelor provocate n solidar cu organul administrativ. n acelai timp, funcionarul public are posibilitatea de a chema n garanie superiorul ierarhic cnd actul administrativ ilegal sau refuzul nejustificat de a soluiona o cerere a fost urmarea ordinului scris al acestuia. Reclamantul mai poate cere i suspendarea executrii unui act administrativ ilegal, n cazuri bine justificate i pentru a preveni producerea unor pagube iminente. Suspendarea executrii actului pn la pronunarea instanei de fond poate fi solicitat fie n faza procedurii prealabile, odat cu 41

introducerea plngerii la autoritatea emitent, fie mpreun cu cererea introductiv de instan. n acest caz, instana va hotr de urgen i cu citarea prilor, iar hotrrea este executorie. Legea nr. 554/2004 prevede c cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdus i de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, cnd n cauz este un interes public major. c. Soluiile pronunate de ctre instana de contencios administrativ Potrivit art.18 din Legea nr. 554/2004, instana, soluionnd cererea, poate, dup caz : s anuleze, n tot sau n parte, actul administrativ s oblige autoritatea public s emit un act administrativ ori s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris ori s efectueze o anumit operaiune administrativ s acorde despgubiri pentru daunele materiale sau morale cauzate i cerute de reclamant s se pronune asupra legalitii operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii Cnd obiectul cauzei l formeaz un contract administrativ, instana poate : dispune anularea, n tot sau n parte, a acestuia obliga autoritatea public s ncheie contractul la care reclamantul este ndrituit impune uneia dintre pri ndeplinirea unei anumite obligaii suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o cere obliga la plata unor despgubiri pentru daune materiale i morale. Hotrrea pronunat n prim instan poate fi atacat cu recurs, n termen de 15 zile de la comunicare. Recursul suspend executarea i se judec de urgen. d. Executarea hotrrilor judectoreti definitive i irevocabile Aceste hotrri judectoreti, prin care s-au admis aciunile formulate i s-au acordat cheltuieli de judecat se nvestesc cu formul executorie i se execut silit, potrivit dreptului comun. Hotrrile judectoreti definitive i irevocabile prin care s-au anulat actele administrative normative sunt general obligatorii i au putere numai pentru viitor. Ele se public n Monitorul Oficial al Romniei, partea I sau, dup caz, n monitoarele oficiale ale judeelor ori al mun. Bucureti, la solicitarea instanelor, fiind scutite de plata taxelor de publicare. Dac n urma admiterii aciunii autoritatea public este obligat s ncheie, s nlocuiasc sau s modifice actul administrativ, s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris, ori s efectueze o anumit operaiune administrativ, executarea hotrrii definitive i irevocabile se va face n termenul prevzut n cuprinsul ei, iar n lipsa unui astfel de termen, n cel mult 30 de zile de la data rmnerii irevocabile a hotrrii. n cazul n care termenul nu este respectat, se va aplica conductorului autoritii publice sau persoanei obligate o amend de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de ntrziere, iar reclamantul are dreptul la despgubiri pentru ntrziere. Neexecutarea din motive imputabile sau nerespectarea hotrrilor judectoreti definitive i irevocabile pronunate de instanele de contencios administrativ, n termen de 30 de zile de la data aplicrii amenzii constituie infraciune i se pedepsete cu nchisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amend de la 2500 lei la 10000 lei. 5. Excepia de nelegalitate Reprezint o alt modalitate de control a legalitii actelor administrative unilaterale cu caracter individual. Spre deosebire ns de controlul legalitii exercitat pe calea unei aciuni directe n 42

contencios, excepia de nelegalitate poate fi invocat n orice proces de competena instanelor judectoreti civil, comercial, de dreptul muncii, penal, de contencios administrativ, nu ns i n faa unui organ administrativ cu atribuii jurisdicionale. Pe de alt parte, excepia de nelegalitate constituie un mijloc de aprare prin care, n cazul unui proces pus n curgere pentru alte temeiuri dect valabilitatea unui act administrativ, una dintre pri este ameninat cu aplicarea unui act administrativ pe care l consider ilegal. Partea respectiv se poate apra invocnd nelegalitatea actului administrativ i solicitnd ca actul s nu fie luat n considerare n judecarea cauzei. Totodat, instana, din oficiu, poate ridica aceast excepie. n cazul invocrii unei excepii de nelegalitate, instana n faa creia a fost invocat excepia, constatnd c de actul administrativ depinde soluionarea litigiului pe fond, sesizeaz, prin ncheiere motivat, instana de contencios administrativ competent i suspend cauza. Suspendarea cauzei nu se dispune n ipoteza n care instana n faa creia s-a ridicat excepia de nelegalitate este instana de contencios administrativ competent s o soluioneze i nici atunci cnd excepia a fost invocat n cauze penale (art.4 alin.1 din Legea nr. 554/2004 modificat prin Legea nr. 202/2010). Instana de contencios administrativ sesizat prin ncheiere va judeca litigiul n procedur de urgen, n edin public, cu citarea prilor, pronunndu-se cu privire la legalitatea actului administrativ. mpotriva hotrrii instanei de contencios administrativ persoanele nemulumite pot face recurs n termen de 5 zile de la comunicare. n cazul n care, n urma controlului exercitat de instana de contencios administrativ, se constat c actul administrativ este nelegal, instana n faa creia s-a ridicat excepia va soluiona cauza fr a mai lua n considerare respectivul act. n legtur cu excepia de nelegalitate, n practic s-au ridicat dou probleme care vizeaz: Sfera actelor administrative mpotriva crora poate fi invocat excepia de nelegalitate: n mod constant, doctrina i jurisprudena au reinut c ea poate fi invocat mpotriva tuturor categoriilor de acte administrative, cu excepia celor care sunt prevzute la art 5 din Legea nr. 554/2004, adic a finelor de neprimire i a actelor administrative asimilate. Momentul n care poate fi invocat excepia de nelegalitate. n legtur cu aceasta, s-a reinut c excepia poate fi invocat n oricare dintre fazele procesului: fond, apel sau recurs. Spre deosebire de aciunea direct n contenciosul administrativ, care nu poate fi introdus n termen de peste 1 an de zile de la data emiterii actului administrativ, excepia de nelegalitate, ca orice mijloc de aprare, este imprescriptibil. Natura juridic a excepiei este cea a unei excepii procesuale de ordine public, chiar dac are efecte doar inter partes. n urma constatrii ilegalitii sale, actul administrativ continu s produc efecte juridice att fa de destinatar, ct i fa de tere persoane, singurul efect al declarrii ilegalitii lui constnd n faptul c instana de judecat, chemat s soluioneze cauza, l consider inopozabil n cadrul acesteia. ntr-o alt cauz, ntre aceleai pri sau ntre alte pri, legalitatea actului administrativ va trebui pus din nou n discuie, ns ea va beneficia de autoritatea lucrului judecat, invocat de pri sau de instan din oficiu.

43

III. Rspunderea n dreptul administrativ


1. Teoria rspunderii n dreptul administrativ Rspunderea juridic este una dintre formele rspunderii sociale, specificul su constnd n aceea c intervine numai atunci cnd au fost nclcate norme de drept, nu i n cazul nclcrii unor norme morale, religioase ori politice. Scopul rspunderii juridice l constituie, pe de o parte, restabilirea ordinii de drept nclcate i, pe de alt parte, sancionarea celui vinovat de svrirea faptului perturbator al ordinii de drept. O alt trastur specific rspunderii juridice const n legtura sa strns cu activitatea statului, care va interveni prin organele sale atunci cnd va constata nclcarea ordinii de drept, n scopul restabilirii i aplicrii rspunderii juridice. Elementul esenial care determin angajarea rspunderii juridice este svrirea unui fapt ilicit, n sensul manifestrii unei conduite umane n contradicie cu prevederile legii i care va fi sancionat n mod corespunztor. Rspunderea administrativ este o form a rspunderii juridice care intervine n urma nclcrii normelor dreptului administrativ. Elementele rspunderii administrative sunt: svrirea unei fapte ilicite, nclcarea unei norme de drept administrativ i intervenia autoritilor administrative pentru restabilirea ordinii de drept i sancionarea celui vinovat. Funcie de scopul urmrit, rspunderea administrativ mbrac 3 forme eseniale: - rspunderea contravenional - rspunderea disciplinar - rspunderea patrimonial. 2. Rspunderea administrativ-disciplinar a se vedea Rspunderea administrativ-disciplinar a funcionarilor publici (Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici) tratat n capitolul Funcia i funcionarul public. 3. Rspunderea administrativ-patrimonial Aceast form a rspunderii administrative a ridicat probleme de interpretare n doctrina romneasc de specialitate, pornind, n special, de la insuficiena reglementrilor din domeniu. Astfel, chiar n legtur cu natura juridic a acestei forme, sunt formulate opinii diferite. De ex., muli autori apreciaz c, de fapt, rspunderea administrativ patrimonial a statului este o form a rpunderii civile i nu una a rspunderii administrative. n acelai timp, rspunderea administrativ patrimonial a persoanelor fizice, a funcionarilor publici i chiar a persoanelor juridice nu este clar i expres reglementat, suprapunndu-se n practic cu rspunderea civil delictual. n actuala literatur de specialitate predomin ns opinia potrivit creia, deocamdat, este reglementat ca o form a rspunderii administrative doar rspunderea administrativ patrimonial a statului. n acest sens, reglementarea de principiu o gsim n art.52 alin.3 din Constituia Romniei. Astfel, rspunderea patrimonial a statului este angajat pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare, ea fiind stabilit n condiiile legii i nu nltur rspunderea magistrailor care i-au exercitat funcia cu rea-credin sau grav neglijen. Statul romn va rspunde doar atunci cnd, printr-o nou hotrre a instanei de judecat, este anulat hotrrea anterioar, dovedindu-se existena unei erori judiciare. Persoana interesat se va adresa ulterior cu o aciune n despgubire, solicitnd repararea prejudiciului material sau moral suferit, statul fiind reprezentat prin Ministerul Finanelor Publice.

44

n al doilea rnd, dispoziiile din legi sau din ordonane guvernamentale declarate neconstituionale ca urmare a admiterii excepiilor de neconstituionalitate de ctre Curtea Constituional dau dreptul persoanelor ce se consider vtmate prin aplicarea acestor acte de a se adresa instanelor de judecat, solicitnd obligarea statului la cuvenitele despgubiri. 4. Rspunderea administrativ contravenional Dreptul comun n materia contraveniilor l constituie O.G. nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, cu modificri i completri ulterioare. Art.1 din O.G. nr. 2/2001 definete contravenia ca fiind fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat prin lege, ordonan, hotrre a Guvernului, a consiliului local, consiliului judeean sau Consiliului General al municipiului Bucureti. Noua definiie elimin prevederea expres din Legea nr. 32/1968, potrivit creia contravenia trebuia s prezinte un pericol social mai redus dect infraciunea. Argumentul ar consta n aceea c, n timp, s-a dovedit c pericolul social mai redus al faptei constituie un criteriu insuficient pentru definirea i delimitarea celor 3 fapte ilicite (infraciuni, contravenii i abateri disciplinare), motiv pentru legiuitorul a renunat la acesta. n practic, s-a constatat c unele fapte ilicite, calificate de legiuitor ca fiind contravenii, sunt sancionate mai aspru dect unele infraciuni. Pentru ca o fapt s fie considerat contravenie este necesar a fi ndeplinite urmtoarele condiii: 1. Fapta s fie svrit cu vinovie 2. Fapta trebuie s fie stabilit i sancionat prin lege, ordonan, hotrre a Guvernului, a consiliului local, consiliului judeean sau Consiliului General al municipiului Bucureti. O.G. nr. 2/2001 a adus unele aspecte novatoare cu privire la aplicarea n timp i asupra persoanelor a reglementrilor n materie contravenional. n ceea ce privete aplicarea n timp a normelor contravenionale, 2 aspecte sunt avute n vedere, anume: momentul intrrii n vigoare i norma aplicabil faptei contravenionale. Potrivit dispoziiilor art.4 din O.G. nr.2/2001, intrarea n vigoare a actelor normative prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii, prin derogare de la regulile dreptului comun, se produce, dup caz : - la 30 de zile de la data publicrii, termen care reprezint regula - la cel puin 10 zile de la data publicrii, termen care constituie excepia i opereaz numai n cazuri urgente . Sub aspectul aplicrii n timp, alin.1 al art.12 din O.G. nr.2/2001 instituie principiul retroactivitii legii mai favorabile n materie contravenional, iar alin.2 consacr principiul ultraactivitii, al supravieuirii reglementrii vechi n cazul n care aceasta era mai favorabil. Referitor la aplicarea normelor contravenionale cu privire la persoane, ntr-o viziune novatoare, actuala reglementare consfinete faptul c subieci ai rspunderii contravenionale pot fi, deopotriv, att persoanele fizice, ct i cele juridice. Subiecii contraveniei i ai rspunderii contravenionale Rspunderea juridic pentru contravenii i are temeiul n svrirea, cu vinovie, a unei fapte contravenionale. Pentru a rspunde contravenional, n cazurile anume prevzute de lege, persoana contravenientului nu trebuie s dein o calitate special sau oficial. Rspunderea contravenional este tipic pentru persoana fizic, n calitatea acesteia de simplu particular, de simplu cetean. Dac sar cere persoanei fizice o anume calitate sau poziie n scara ierarhiei sociale pentru a rspunde pentru

45

vreuna dintre faptele sale antisociale ar exista i premisele necesare ca rspunderea juridic s se circumscrie altei reglementri legale dect celei prevzute pentru rspunderea contravenional. Contravenia, fiind o activitate ilicit, este atribuit unei persoane care a nclcat obligaia de conformare. Cu excepia minorilor sub 14 ani i a iresponsabililor permaneni, toi membrii societii sunt susceptibili de a svri contravenii. n ceea ce privete rspunderea contravenional a minorilor, la un moment dat, s-a avansat ideea reducerii limitei vrstei, probabil la 12 ani de la care se prezum capacitatea psiho-intelectual i voliional a persoanei de a-i dirija ntr-un anumit mod, legal sau nelegal, propriile fapte. Aceast opinie a fost influenat de presiunea psihologic a unor fapte grave svrite n ultimii ani n diferite ri de ctre autori aflai la o vrst foarte fraged. Ordonana nr.2/2001 a pstrat ns limita de vrst de 14 ani pentru minorul care rspunde contravenional. Nu sunt obieciuni majore mpotriva acestei opiuni. Pot avea calitatea de subiect activ al contraveniei nu numai persoanele fizice, ci i persoanele juridice. Pe de alt parte, toi subiecii de drept sunt titulari de valori sociale care pot fi vtmate prin contravenii. Aadar, fie activ, fie pasiv, toi subiecii de drept pot fi angrenai n svrirea unei contravenii. Subiecii contraveniei sunt contravenientul (subiectul activ) i persoana vtmat (titularul valorii sociale ocrotite, subiectul pasiv sau victima). Subiecii contraveniei sunt factori preexisteni comiterii contraveniei pentru c subiectul activ i cel pasiv erau n fiin naintea svririi acesteia. Noiunea de subiect al contraveniei nu trebuie confundat cu cea de subiect de drept contravenional, deoarece aceasta din urm constituie genul proxim al speciei subiect al contraveniei. Diferena specific o reprezint subiecii raporturilor contravenionale de conformare. Subiectul activ (contravenientul) persoan fizic

Este subiect activ al contraveniei persoana fizic ce svrete o fapt prevzut de legea contravenional, prin acte de executare, de determinare sau de complicitate. Deci, contravenientul este persoana fizic ce particip la svrirea unei contravenii n calitate de autor, instigator sau complice, dac aceast fapt este consumat. Persoana fizic poate fi un cetean romn, un cetean strin sau apatrid, fr a interesa domiciliul acestuia. De la principiul generalitii rspunderii contravenionale, legea face do u excepii, anume: - militarii n termen, crora nu li se aplic sanciuni contravenionale, ci sanciuni administrative-disciplinare, n cazul n care au svrit contravenii. Astfel, conform art.44 din O.G. nr.2/2001, procesul-verbal de constatare se trimite comandantului unitii din care face parte contravenientul pentru a i se aplica, dac procesul-verbal este ntemeiat, msuri disciplinare. - minorii ntre 14-18 ani au capacitate de exerciiu restrns, care se rsfrnge i n domeniul rspunderii lor contravenionale. Ei rspund contravenional pe jumtate, n sensul c minimul i maximul amenzii se reduc la jumtate din minimul i maximul amenzii stabilite n actul normativ pentru fapta svrit. Subiectul activ al contraveniei nu se confund cu fptuitorul, deoarece calitatea de fptuitor este dat de mprejurarea comiterii unei fapte prevzute i sancionat de legea contravenional, care poate sau nu s fie contravenie. Fptuitorul devine contravenient numai dac fapta pe care a comis-o realizeaz toate condiiile obiective i subiective de existen a contraveniei. Corelaia ntre noiunea de fptuitor i contravenient este una gen-specie. Prin art.10 alin.1 din actul normativ-cadru se prevede c dac aceeai persoan a svrit mai multe contravenii, sanciunea se aplic pentru fiecare contravenie n parte. Astfel, se reglementeaz

46

pluralitatea de contravenii, atunci cnd o persoan a svrit mai multe fapte de acelai gen, n acelai timp i constatate de agentul constatator n acelai timp. O contravenie poate fi comis i de mai multe persoane, fiind vorba despre instituia participaiei, a pluralitii de contravenieni. Art.10 alin.3 stabilete c atunci cnd au luat parte mai multe persoane, sanciunea urmeaz s se aplice fiecrei persoane n mod separat. Condiiile generale ale subiectului activ persoan fizic a. Capacitatea juridic a contravenientului. Pentru ca o fapt prevzut de legea contravenional s fie contravenie este necesar ca fptuitorul s fi mplinit vrsta de 14 ani i s aib discernmnt. b. Responsabilitatea contravenientului. Aceast condiie reprezint starea psihofizic a unei persoane de a avea capacitatea reprezentrii conduitei sale periculoase i a urmrilor acesteia, orientndu-i n mod voit energia sa fizic n raport cu aceast conduit. Persoanele crora le lipsesc aceste nsuiri nu pot fi considerate contravenieni, deoarece faptele lor nu oglindesc o poziie contient, iar sanciunea nu ar fi n msur s le corijeze conduita, s-i realizeze astfel nu doar scopul represiv, ci i pe cel preventiv. Din perspectiva dreptului, responsabilitatea exist sau nu, dar din punct de vedere medical ea poate avea mai multe grade de intensitate. Omul perfect normal fiind o excepie, cvasitotalitatea oamenilor au unele deficiene psihofizice. Eventualele alterri ale facultilor mintale ale contravenientului vor fi apreciate cu ocazia individualizrii sanciunilor aplicabile, dar ele nu produc nici un efect referitor la existena responsabilitii sale. Sunt anumite legislaii care consider diminuarea responsabilitii o cauz de atenuare a rspunderii. Responsabilitatea condiie a subiectului activ al contraveniei nu se confund cu responsabilitatea juridic sau rspunderea juridic, deoarece prima este o categorie psihologic ce vizeaz capacitatea psihofizic a omului de a realiza semnificaia aciunilor sau inaciunilor sale i consecinelor acestora, asupra crora el are controlul. n aceast accepiune, responsabilitatea este opus iresponsabilitii, caracterizare ce reiese din interpretarea art.48 C. pen. Existena discernmntului, a strii de responsabilitate se prezum, iresponsabilitatea fiind o excepie care trebuie dovedit i care, ca orice excepie, este de strict interpretare. c. Libertatea de decizie i de aciune. Responsabilitatea i capacitatea fptuitorului persoan fizic sunt condiii necesare pentru dobndirea calitii de contravenient, dar ele nu sunt ns i suficiente. Pe lng cerina responsabilitii i condiia capacitii juridice, mai trebuie ndeplinit i cerina libertii de decizie i de aciune. Potrivit acesteia, o persoan, pentru a avea calitatea de subiect al unei contravenii, trebuie s fi avut libertatea de a aciona i de a transpune, deci, n practic o decizie pe care a luat-o n mod contient i liber. n cazul n care este constrns de o for exterioar, de natur fizic sau psihic, s fac acest lucru, ea neputndu-se opune, fapta nu va fi caracterizat ca i contravenie. Art.11 alin.2 din O.G. nr.2/2001 reglementeaz constrngerea fizic i moral drept cauze care nltur caracterul contravenional al faptei i care duce, implicit, la exonerarea de rspundere a persoanelor aflate ntr-o asemenea situaie. Condiiile speciale ale subiectului activ Legiuitorul, uneori din raiuni de politic juridic sau datorit particularitilor unor categorii de subieci activi ai contraveniei, impune i ndeplinirea unor condiii speciale referitoare la subiectul activ al acesteia. Calitatea respectiv este fie o cerin special, fie un element circumstanial de calificare (de pild, conductor auto, gestionar etc.). De exemplu, subiect activ al contraveniei poate fi funcionarul public, n cazul cnd, n exerciiul funciei sale, svrete o contravenie. Astfel, potrivit art.71 alin.1 din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, rspunderea contravenional a funcionarilor publici se angajeaz n cazul n care acetia au svrit o contravenie n timpul i n legtur cu sarcinile de serviciu. 47

Subiectul activ (contravenientul) persoan juridic

Potrivit unui punct de vedere exprimat n doctrina recent, din concepia greit privind natura juridic a rspunderii contravenionale s-a ajuns la rspunderea contravenional a persoanei juridice, dei fosta lege cadru n materia contraveniilor Legea nr. 32/1968 nu instituia o astfel de rspundere. Dispoziia care a permis o astfel de abordare a fost art.5 alin.3 din Legea nr. 32/1968, care stabilea c amenda pentru contravenii poate fi aplicat i persoanei juridice, dac se prevede astfel ntr-un act normativ de nivelul legii. Raiunea textului, de natur exclusiv procedural, a fost supralicitat, adoptndu-se acte normative care fac din persoana juridic subiect activ al contraveniei. Aceast trecere de la aspectul procedural al aplicrii amenzii contravenionale persoanei juridice la aspectul de fond, specific Dreptului contravenional, s-a operat expres prin O.G. nr.23/1992 privind modificarea unor sanciuni contravenionale care, modificnd Legea nr.12/1990 privind protejarea populaiei mpotriva unor activiti comerciale ilicite, a introdus n art.20 alin.1 ipotezele unor fapte noi (literele d, e, f), sancionndu-le n cazul n care au fost svrite de persoane juridice. Un pas mai departe n abordarea greit a problemei a fost fcut prin actele normative, cu precdere din perioada post-decembrist, n care amenzile contravenionale aplicabile persoanelor juridice au fost fixate n cuantum sensibil majorat fa de cele prevzute pentru persoana fizic, fr s se abroge textul care prevedea c n cazul aplicrii amenzii persoanei juridice, aceasta trebuie s recupereze suma prin decizie de imputaie emis mpotriva persoanei fizice vinovate de svrirea contraveniei. n acest mod, contrar oricrei logici, persoana fizic putea fi sancionat contravenional cu amend, de exemplu, pn la 50.000 lei, dac sanciunea i se aplica n mod direct, sau pn la 5 milioane lei, dac sanciunea era aplicat prin intermediul persoanei juridice. Astfel, prin H.G. nr.127/1994 privind stabilirea i sancionarea unor contravenii la normele pentru protecia mediului nconjurtor s-a distins de plano ntre limitele amenzilor prevzute pentru persoanele fizice i cele prevzute pentru persoanele juridice, cele din urm fiind sensibil mai mari fa de cele dinti, iar H.G. nr. 922/1995 privind stabilirea i sancionarea contraveniilor n domeniul mbuntirilor funciare s-a referit n art.4 la persoanele juridice vinovate de svrirea faptelor contravenionale. Un exemplu pregnant l ofer Legea nr. 169/1997 pentru modificarea i completarea Legii fondului funciar nr.18/1991, prin care modificndu-se art.90, s-a prevzut c sanciunile contravenionale pot fi aplicate i persoanelor juridice, dar n cuantum majorat (?) de 10 ori fa de cele aplicabile persoanelor fizice (!). Legea modificatoare necuprinznd ns vreo dispoziie cu privire la art.5 alin.3 din Legea nr. 32/1968 referitor la aciunea n regres a persoanei juridice mpotriva persoanei fizice vinovate, limitele maxime, astfel majorate, ale amenzii pentru persoanele juridice erau, n fapt, aplicabile persoanei fizice. De altfel, trebuie menionat i faptul c sub legea cadru anterioar persista i o anumit confuzie ntre autorul contraveniei persoan fizic i autorul contraveniei persoan juridic. Astfel, Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor (abrogat n prezent) prevedea n art.38 c amenzile contravenionale pot fi aplicate att persoanelor fizice, ct i persoanelor juridice, prnd a reglementa un fel de coautorat al acestora n svrirea contraveniei. O dispoziie similar a fost inserat n O.U.G. nr. 60/2001 privind achiziiile publice (abrogat n prezent), n art.99 alin.2. n O.G. nr.47/2000 privind stabilirea unor msuri de protecie a monumentelor istorice care fac parte din Lista patrimoniului mondial s-a distins ns ntre persoana fizic i cea juridic, prevzndu-se n art.12 alin.3 c sanciunile contravenionale se aplic persoanelor fizice i persoanelor juridice, dup caz, potrivit legii, ceea ce trebuie apreciat ca fiind mai aproape de sensul juridic al rspunderii contravenionale. Toate aceste observaii, pe deplin ntemeiate n opinia noastr, sunt acum de domeniul istoriei legislaiei. Prin art.3 alin.2 al O.G. nr.2/2001 a fost instituit rspunderea contravenional a persoanei juridice. 48

Condiiile rspunderii contravenionale a persoanei juridice a. Capacitatea juridic a persoanei juridice. Conform art.35 din Decretul nr. 31/1954, persoana juridic i exercit drepturile i i ndeplinete obligaiile prin organele sale. Actele juridice fcute de organele persoanei juridice, n limitele puterilor ce le-au fost conferite, sunt actele persoanei juridice nsi. Faptele ilicite svrite de organele sale oblig nsi persoana juridic cad au fost ndeplinite cu prilejul exercitrii funciei lor. Faptele ilicite atrag i rspunderea personal a celui ce le-a svrit, att fa de persoana juridic, ct i fa de cel de-al treilea. Persoanele juridice care sunt supuse nregistrrii au capacitatea de a avea drepturi i obligaii de la data nregistrrii lor. Celelalte persoane juridice au capacitatea de a avea drepturi i obligaii, dup caz, de la data actului de dispoziie care le nfiineaz, de la data recunoaterii ori a autorizrii nfiinrii lor sau de la data ndeplinirii oricrei alte cerine prevzute de legea care reglementeaz persoana juridic n cauz. Rspunderea contravenional a persoanei juridice este direct i personal. Prima consecin, derivnd din aceast concepie, este de natur patrimonial: persoana juridic trebuie s dispun n bugetul propriu de sumele necesare pentru achitarea amenzilor contravenionale pe care ar fi, eventual, condamnat s le plteasc sub forma amenzii contravenionale. Noua reglementare nu face nicio referire la faptul c persoana juridic ar urma s recupereze n vreun mod anume suma pltit cu titlu de amend contravenional. n consecin, trebuie concluzionat c eventualul drept de regres al persoanei juridice mpotriva prepusului su excede raportului juridic contravenional de conflict. Dreptul de regres al persoanei juridice mpotriva persoanei fizice care este rspunztoare de comiterea contraveniei este exercitabil n temeiul rspunderii civile delictuale. b. Prevederea n lege a rspunderii contravenionale a persoanei juridice Conform art.3 alin.2 din O.G. nr. 2/2001, persoana juridic rspunde contravenional n cazurile i n condiiile prevzute de actele normative prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii. Subiectul pasiv al contraveniei (victima) Noiunea subiectului pasiv al contraveniei Subiectul pasiv al contraveniei este persoana fizic sau juridic titular a valorii sociale vtmate prin contravenie. Altfel spus, victima contraveniei este persoana vtmat. Spre deosebire de contravenient, victima nu trebuie s ndeplineasc nicio condiie general, dect aceea de a i se fi cauzat o vtmare material sau moral prin svrirea contraveniei. Nu trebuie ns s se confunde, chiar dac de cele mai multe ori aa este, persoana vtmat prin contravenie cu persoana prejudiciat prin aceasta. Persoana prejudiciat este cea care a suferit un prejudiciu material sau moral prin contravenie. Aceast persoan este subiect de drept civil, adic titulara aciunii civile ce rezult din svrirea contraveniei. De exemplu, n cazul contraveniilor prevzute de art.83 din Legea nr. 137/1995 privind protecia mediului, subiectul pasiv al contraveniei este statul, iar subiectul de drept civil este persoana fizic sau juridic prejudiciat prin activitatea contravenional. n cazul contraveniilor la care nu identificm un subiect de drept lezat, altul dect statul, acesta din urm are calitatea de subiect pasiv al contraveniei (de exemplu, n cazul unor fapte contravenionale constnd n nesocotirea regulilor de circulaie). Condiiile speciale ale subiectului pasiv Aa cum am precizat, subiectul pasiv al contraveniei nu trebuie s ndeplineasc condiii generale, dar unele norme de stabilire i sancionare a contraveniilor impun, pentru existena contraveniei sau a unei variante calificate a acesteia, ca subiectul pasiv s aib anumite caliti sau

49

nsuiri. De pild, pentru existena contraveniei prevzut de art. 276 alin.1 lit.c din Codul muncii, subiectul pasiv trebuie s aib calitatea de salariat. Aa cum am vzut, subiectul activ al unei contravenii poate fi orice persoan fizic sau juridic (regula), iar subiect pasiv o persoan fizic, o persoan juridic sau statul. n cazul rspunderii contravenionale, subiecii acestei forme de rspundere administrativ sunt persoanele fizice i juridice. Sanciunile contravenionale se aplic persoanelor fizice sau juridice care au svrit contravenii. Persoana fizic sau persoana juridic sunt socotite subiect pasiv al rspunderii, adic cel asupra cruia se aplic sanciunea juridic de ctre subiectul activ. Subiectul activ al rspunderii contravenionale este, de regul, o autoritate a administraiei publice centrale sau locale, adic fie o autoritate de stat, fie o autoritate a comunitii locale. S-a artat c subiectul activ al rspunderii contravenionale poate fi, n condiiile legii, i o persoan juridic de drept privat, dac este implicat n realizarea unui serviciu public. Potrivit aceleiai opinii, dac pe baza fostei reglementri, persoana fizic era, de regul, subiectul pasiv al contraveniei, conform actualei legi-cadru, calitatea de subiect pasiv poate s o aib i o organizaie nestatal sau chiar cu caracter statal, un agent public, n funcie de subiectul nemijlocit al contraveniei. Sanciunile contravenionale

Conform O.G. nr. 2/2001, sanciunile contravenionale sunt principale i complementare. n domeniul contraveniilor au fost mprumutate dou principii din dreptul penal, potrivit crora, pentru svrirea unei contravenii, nu se poate aplica dect o singur sanciune contravenional principal, precum i una sau mai multe sanciuni complementare. Cu privire la sanciunile contravenionale, mai trebuie menionat i faptul c, n urma revizuirii Constituiei Romniei din 2003, sanciunea nchisorii contravenionale a fost abrogat. Sanciunile contravenionale principale sunt: avertismentul amenda contravenional prestarea unei activiti n folosul comunitii. Sanciunile contravenionale complementare constau n: confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenii suspendarea sau anularea avizului/ acordului /autorizaiei de exercitare a unei activiti blocarea contului bancar nchiderea unitii suspendarea activitii agentului economic retragerea licenei sau a avizului pentru anumite activiti/ operaiuni de comer exterior, temporar/ definitiv desfiinarea lucrrilor i aducerea terenului n situaia anterioar. Prin legi speciale pot fi stabilite i alte sanciuni contravenionale principale sau complementare. Sanciunile stabilite trebuie s fie proporionale cu gradul de pericol social al faptei. a. Avertismentul Este sanciunea contravenional cea mai puin sever i const n atenionarea scris sau verbal a contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite, nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile legale. Avertismentul se aplic n cazul n care fapta este de gravitate redus. Atunci cnd persoana a svrit o alt fapt ilicit sau dac se apreciaz c aceasta va repeta n viitor svrirea contraveniilor se va aplica o sanciune mai sever: amenda contravenional. 50

Spre deosebire de amenda contravenional, care are caracter pecuniar, avertismentul este o sanciune moral, care const n artarea pericolului social al urmrilor produse i n sftuirea contravenientului s adopte o conduit conform cu normele sociale. Pe lng elementul de mustrare, avertismentul conine i un element de atenionare, n sensul c persoanei contraveniente i se atrage atenia c svrirea unei alte contravenii n viitor va aduce o alt sanciune contravenional mai sever. Cu privire la aplicarea acestei sanciuni, reinem c ea poate fi scris sau oral. Atunci cnd contravenientul este de fa la constatarea sanciunii, aplicarea se va face oral. Aplicarea scris se poate face i n scris, atunci cnd contravenientul nu a fost de fa i i se comunic o copie a procesuluiverbal de constatare i sancionare a contraveniei, cu rezoluia corespunztoare. b. Amenda contravenional Trebuie menionat caracterul su administrativ, prevzut expres n textul O.G. nr. 2/2001, prevedere care exclude controversele cu privire la natura juridic a amenzii contravenionale. Amenda contravenional apare ca o sanciune pecuniar principal. Ca mijloc de constrngere, ea const n micorarea silit a patrimoniului celui sancionat, acesta fiind obligat s plteasc statului suma stabilit de sanciune. Obligaia de a individualiza sanciune contravenional a amenzii revine organului competent s aplice sanciunea, care va aprecia de la caz la caz, n limitele prevzute de actele normative, n funcie de mprejurrile n care fapta a fost svrit, de urmrile ei i persoana contravenient. A se studia sanciunea amenzii contravenionale (art.8, 10, 28, 29, 39, 391 din O.G. nr.2/2001). c. Prestarea unei activiti n folosul comunitii O.G. nr. 2/2001 precizeaz c aceast sanciune nu poate depi 300 de ore i c ea trebuie stabilit ntotdeauna alternativ cu amenda. Regimul juridic al acestei sanciuni este reglementat prin O.G. nr. 55/2002. A se studia sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii (art.9, 391 din O.G. nr.2/2001, respectiv O.G. nr.55/2002) d. Cu privire la sanciunile complementare, reinem c cea mai important este sanciunea confiscrii, aplicabil ntotdeauna mpreun cu o sanciune principal. Sanciunea confiscrii poate fi aplicat numai n situaia n care actul normativ special care stabilete contraveniile prevede aceast sanciune. Sanciunea confiscrii urmeaz a fi aplicat tot de ctre agentul constatator. Cauze care nltur caracterul contravenional al faptei

n cazul rspunderii contravenionale, lipsa oricreia dintre trsturile eseniale ale contraveniei exclude rspunderea contravenional. Cauzele care nltur caracterul contravenional al unei fapte sunt acele mprejurri, stri, situaii a cror existen n timpul svririi faptei face ca realizarea eficient a uneia dintre trsturile eseniale ale contraveniei s devin imposibil. Sediul materiei pentru aceste cauze este reprezentat de art. 11 alin. 1 i 2 din O.G. nr. 2/2001. Caracterul contravenional al faptei este nlturat n cazul legitimei aprri, strii de necesitate, constrngerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilitii, beiei involuntare complete, erorii de fapt, precum i a infirmitii, dac are legtur cu fapta svrit. De asemenea, minoritatea constituie pentru minorul care nu a mplinit 14 ani cauz care nltur caracterul contravenional al faptei. Toate aceste cauze se constat numai de ctre instana de judecat. 51

A se studia prescripia n materia contraveniilor (art.13, 14). Procedura contravenional potrivit reglementrii cadru Procedura contravenional cuprinde 4 faze (etape): - constatarea contraveniei - aplicarea sanciunilor contravenionale - cile de atac - executarea sanciunilor contravenionale a. Constatarea i sancionarea contraveniilor Rspunderea contravenional este declanat prin ntocmirea unui proces-verbal de constatare a contraveniei svrite. Procesul-verbal se ntocmete n scris de ctre persoane anume prevzute n O.G. nr. 2/2001 i care poart denumirea generic de ageni constatatori organul administrativ desemnat prin actul normativ de constatare i sancionare a contraveniilor, cu sarcina de a constata contraveniile ntr-un anumit domeniu. Potrivit art.15 alin.2 din O.G. nr. 2/2001, pot avea calitatea de ageni constatori: primarii, ofierii i subofierii din cadrul Ministerului de Interne, special abilitai, persoane mputernicite n acest scop de ctre minitri i ali conductori ai autoritii publice centrale, de prefeci, primari, preedini ai CJ), precum i alte persoane prevzute n acte normative speciale (ex: conductori de tren). n calitate de agent constator, aceste persoane exercit o parte din atribuiile autoritii publice n numele creia se desfoar activitatea. Din redactarea textelor O.G. nr. 2/2001 se desprinde concluzia c, n domeniul constatrii contraveniilor, regula o reprezint constatarea personal a contraveniei de ctre agentul constator. Aceasta se realizeaz prin examinarea prin propriile simuri de ctre agentul constatator a actelor, faptelor i mprejurrilor care ofer relevan, d.p.d.v. contravenional, unei fapte ilicite. Constatarea personal a faptei semnific aprecierea nemijlocit de ctre agentul constator a aciunii / inaciunii ilicite, a gradului de pericol social, a circumstanelor n care a fost svrit fapta, precum i a tuturor mprejurrilor care in de fapta / persoana contravenient i care permit stabilirea cu exactitate a faptei i aplicarea unui regim juridic corespunztor. De la regula constatrii nemijlocite a contraveniilor, O.G. nr. 2/2001 instituie o excepie, anume art.30 alin.2, potrivit cruia agentul constator va verifica i va stabili dac fapta constituie o contravenie n baza materialelor naintate de ctre organele de urmrire penal / de instana de judecat. Activitatea agentului constator se materializeaz prin ncheierea unui proces-verbal n baza constatrilor fcute i a probelor administrate. Regula este c procesul-verbal se ncheie n form scris. Forma scris este obligatorie i permite verificarea legalitii ncheierii n temeiul obiectiv al rspunderii contravenionale, a condiiilor care au stat la baza angajrii rspunderii contravenionale. Natura juridic a procesului-verbal de constatare a contraveniilor a fcut obiectul unor controverse n literatura de specialitate. Astfel, ntr-o opinie se consider c acest act de constatare este un act administrativ jurisdicional, opinie criticat cu motivarea c acest fapt ar presupune ca agentul constatator s fie considerat i judector al cauzei, fapt incompatibil cu activitatea instanei de judecat. ntr-o alt opinie, se consider c procesul-verbal este un act premergtor (preparator), care nu produce efecte juridice, dar care st la baza emiterii actului administrativ de autoritate prin care este sancionat contravenia. Aceast opinie este parial valabil i numai n contextul art.21 alin.2 din O.G. nr.2/2001. 52

O alt opinie consider c procesul-verbal este un act administrativ cu caracter contravenional, avndu-se n vedere existena unui drept contravenional separat. Punctul acesta de vedere trebuie luat ns sub beneficiu de inventar deoarece, la noi, nc nu exist deocamdat un Cod al contraveniilor i, implicit o ramur autonom de drept contravenional. n concluzie, opinia majoritar este c natura juridic a procesului-verbal de constatare i sancionare a contraveniei este cea a unui act administrativ individual de autoritate. Actul de constatere a contraveniilor este un act oficial i, prin modul de ntocmire, un act cu for probant, bucurndu-se de o tripl prezumie: legalitate, autenticitate i veridicitate. A se studia cuprinsul procesului-verbal (art. 16 20) i cile de atac (art. 31 36)

53

IV. Domeniul public. Regimul domenial


1. Noiune. Scurt istoric. Principalele teorii privind domeniul public Problema proprietii asupra bunurilor, n general, este rezervat domeniului dreptului civil. n cazul bunurilor aparinnd statului i unitilor administrativ-teritoriale, exist o problem legat de dreptul administrativ, deoarece aceste bunuri au regimuri juridice diferite, dup cum aparin domeniului public sau domeniului privat. Noiunea de domeniu i are originea n cuvntul latin dominium, care nseamn posesiune, stpnire, drept de proprietate. Bunurile proprietatea statului i a unitilor administrativ-teritoriale se mpart n dou categorii, supuse unor regimuri juridice diferite: domeniul public, supus regimului de drept public, i domeniul privat, supus regimului de drept privat, formnd mpreun domeniul statului i, respectiv, domeniul unitilor administrativ - teritoriale. Definirea noiunii de domeniu public a constituit una dintre preocuprile autorilor romni de drept administrativ, dar i ale legiuitorului. Astfel, profesorul Paul Negulescu definea domeniul ca fiind totalitatea bunurilor mobile i imobile aparinnd statului, judeului sau comunei, ntrebuinate pentru satisfacerea interesului general, fcnd distincie ntre domeniul public, care era supus regimului de drept public, i domeniul privat, care era supus regimului de drept privat. Un alt autor interbelic, Constantin G. Rarincescu, definea domeniul public al statului sau al celorlalte administraiuni publice ca fiind totalitatea acelor bunuri mobile sau imobile, afectate, n mod direct i nemijlocit, funcionrii serviciilor publice i care sunt absolut necesare pentru aceasta, fiind supuse unui regim juridic special. Codul civil de la 1864 (art.475-478) se referea la bunurile care nu aparineau particularilor, ca fiind dependine ale domeniului public, n sensul de bunuri domeniale, bunuri ale statului. Constituiile din 1948, 1952 i 1965 au renunat la noiunea de domeniu public i au consacrat, pentru bunurile aparinnd statului, dreptul de proprietate socialist de stat i dreptul de administrare direct pentru bunurile aflate n folosina ntreprinderilor i instituiilor statului. Constituia din 1991 a folosit termenii de proprietate public i, respectiv, proprietate privat, renunnd la noiunea de domeniu public, care fusese folosit de Codul civil din 1861, de Constituia din 1866, de Constituia din 1923, precum i de doctrina administrativ interbelic. 2. Reglementare. Particularitile proprietii publice Constituia din 1991, revizuit n 2003, conine dou articole cu privire la proprietate, art. 44 i, respectiv, art. 136, primul este cuprins n Titlul II, consacrat drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale, iar cel de-al doilea n Titlul IV, consacrat economiei i finanelor publice. De ce dou articole i nc n titluri diferite ? Comisia de redactare a proiectului de Constituie a urmrit ca reglementarea proprietii s aib un sediu general, unde s se consacre sistemul proprietii n Romnia, deci formele pe care le mbrac proprietatea, cu evidenierea poziiei statului fa de aceasta, precum i un sediu special al proprietii ceteanului, adic al dreptului de proprietate, ca drept fundamental. Ar fi fost de dorit ca articolul cu privire la sistemul proprietii s fie anterior articolului cu privire la dreptul de proprietate al ceteanului (proprietatea privat). Analiza sistematic a reglementrilor constituionale n materia proprietii trebuie s porneasc de la art. 136. Potrivit alin.1, tipologia de baz a sistemului proprietii este dat, deci, de proprietatea public i cea privat. Prin urmare, art. 136 precizeaz cele dou forme de proprietate privat i public -, apoi stabilete regimul proprietii publice, deoarece aceasta reprezint excepia (regula n 54

societate formnd-o proprietatea privat), pentru ca n final s consacre principiul inviolabilitii proprietii private. Prima referire fcut la proprietatea public n legislaia recent este coninut de art. 4 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, act normativ care, prin art. 5 alin. (2), i-a conturat i regulile de baz ale regimului juridic: Terenurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile i imprescriptibile. Ele nu pot fi introduse n circuitul civil dect dac, potrivit legii, sunt dezafectate din domeniul public. Aceste prevederi s-au completat cu cele ale art. 475 alin. (2), art. 476-478, art. 499, art. 1310 i art. 1844 C. civ. (n prezent abrogate), care au fost revigorate n noile condiii istorice. Odat cu intrarea n vigoare a Constituiei Romniei din 1991, dreptului de proprietate public iau fost consacrate prevederile art. 135 alin. (2) i (3), care au devenit fundamentul existenei sale. Dup revizuirea legii fundamentale, realizat n anul 2003 i republicarea sa, prevederile la care ne referim fac obiectul art. 136 alin. (1) i alin. (2). Potrivit art. 136 alin. (1), Proprietatea este public sau privat, iar conform alin. (2) al aceleiai dispoziii constituionale, n noua sa redactare, Proprietatea public este garantat i ocrotit prin lege i aparine statului sau unitilor administrativ-teritoriale. Referiri exprese la existena proprietii publice au fost fcute i prin Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauz de utilitate public, Legea nr. 7/1996 - Codul silvic, Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, ca i n alte acte normative. n sfrit, acestei materii i-a fost consacrat un act normativ special Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia. Ea reglementeaz regimul juridic general al acestei proprietii. Aceast lege reprezint sediul materiei n ceea ce privete regimul general al dreptului de proprietate public, aspect ce rezult din art. 5 alin. (1): regimul juridic al dreptului de proprietate public este reglementat de prezenta lege, dac prin legi speciale nu se dispune altfel. Textul care aparine unei legi organice nu exclude ca i alte legi speciale s cuprind reglementri privind dreptul de proprietate public, care s cuprind unele particulariti fa de regimul juridic general. n doctrin, dreptul de proprietate public a fost definit ca fiind dreptul de proprietate al statului i unitilor administrativ-teritoriale asupra bunurilor din domeniul public, care se exercit n regim de drept public, fiind inalienabil, imprescriptibil i insesizabil; sau acel drept subiectiv de proprietate ce aparine statului sau unitilor sale administrativ-teritoriale asupra bunurilor care, fie prin natura lor, fie printr-o dispoziie special a legii, sunt de uz i de utilitate public; ori, acel drept real ce are ca titulari exclusiv statul i unitile administrativ-teritoriale i care confer acestor titulari atributele posesiei, folosinei i dispoziiei ns n regim de drept public, asupra bunurilor care, prin declaraia legii sau natura lor sunt de uz sau de interes public. Pentru definirea dreptului de proprietate public trebuie s inem cont de urmtoarele aspecte: proprietatea public este o form a dreptului de proprietate; ea constituie excepia fa de proprietatea privat, care constituie regula; titularii acestui drept sunt numai statul i unitile sale administrativ-teritoriale; obiectul dreptului de proprietate este alctuit din bunurile care fac parte din domeniul public; proprietatea public se exercit n regim de drept public. Aadar, dreptul de proprietate public este acea form a dreptului de proprietate ce aparine statului i unitilor sale administrativ-teritoriale, are ca obiect bunurile din domeniul public i se exercit n regim de drept public, sau dreptul statului i unitilor administrativ-teritoriale de a poseda, a folosi i a dispune, n regim de drept public, de bunurile care alctuiesc domeniul public. Regimul juridic al proprietii publice este unul preponderent de drept public, caracterizat de trsturi specifice, care sunt menite s asigure respectarea afectaiunii bunurilor care-i formeaz obiectul. Caracterele specifice ale dreptului de proprietate public sunt: 55

a. inalienabilitatea Acest caracter, nscris n art. 136 alin.4 din Constituie, presupune c bunurile care fac obiectul dreptului de proprietate public sunt scoase prin lege din circuitul civil. Acest lucru nseamn c ele nu pot fi nstrinate prin acte juridice nici n mod voluntar, nici prin expropriere. Mai mult dect att, cu unele excepii, dreptul de proprietate public nu poate fi dezmembrat prin constituirea drepturilor reale derivate: uz, uzufruct, abitaie, servitute i superficie. De asemenea, bunurile respective nu pot fi gajate sau ipotecate. Actele juridice ncheiate cu nesocotirea caracterului inalienabil sunt lovite de nulitate absolut. Se consider totui c domeniul public poate fi afectat de servitui prin fapta omului. De altfel, legislaia statueaz c servituile asupra bunurilor din domeniul public sunt valabile numai n msura n care sunt compatibile cu uzul sau interesul public cruia i sunt destinate bunurile afectate. Aadar, dac servitutea este compatibil cu uzul sau interesul public al imobilelor afectate, se vor putea constitui att servitui naturale sau legale, ct i convenionale. Servituile valabil constituite anterior intrrii bunului n domeniul public se menin dac sunt compatibile cu uzul sau interesul public al bunului. b. imprescriptibilitatea Dreptul de proprietate public este imprescriptibil extinctiv i achizitiv: - extinctiv pentru c aciunea n revendicare poate fi introdus oricnd, dreptul la aciune n sens material nu se stinge; - achizitiv deoarece bunurile aflate n proprietate public nu pot fi dobndite de nici o persoan prin uzucapiune, n cazul imobilelor sau prin posesia de bun credin, n cazul mobilelor: Nu se poate prescrie domeniul lucrurilor care din natura lor proprie sau printr-o declaraie a legii nu pot fi obiecte de proprietate privat ci sunt scoase afar din comer. Imprescriptibilitatea este, de fapt, o consecin a inalienabilitii dreptului de proprietate public. c. insesizabilitatea Aceasta nseamn c bunurile ce formeaz obiectul acestui drept nu pot fi urmrite de ctre creditorii proprietarului sau ai persoanelor care le posed pe temeiul dreptului real de administrare ori cu orice alt titlu. Acest caracter este o consecin fireasc a caracterului inalienabil al dreptului de proprietate public deoarece, dac el nu ar opera, s-ar ocoli regula inalienabilitii. Dac aceast categorie de bunuri ar fi supus executrii silite, atunci s-ar ajunge la vnzarea lor silit i deci nstrinarea lor. Dar, cum statul este ntotdeauna prezumat ca solvabil, nu se aplic asupra bunurilor sale regimul comun privind urmrirea silit. Actele normative care reglementeaz dreptul de proprietate public prevd i care sunt titularii si n mod limitativ. n afara acestora, de regul entiti sau autoriti publice, nici o alt persoan fizic sau juridic nu poate s fie titular al dreptului de proprietate public. n acest sens, art. 136 alin. 2 din Constituie statueaz c: proprietatea public aparine statului sau unitilor administrativ- teritoriale. Tot astfel dispun Legea fondului funciar nr. 18/1991, prin art. 4 alin. (2), Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, prin art. 1 i Legea administraiei publice locale, nr. 215/2001, prin art. 122 alin. (1). Cu referire la terenurile proprietate public, art. 4 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, republicat, dispune c: domeniul public poate fi de interes naional, caz n care proprietatea asupra sa, n regim de drept public, aparine statului, sau de interes local, caz n care proprietatea, de asemenea n regim de drept public, aparine oraelor, comunelor, municipiilor sau judeelor. Din aceste texte legale rezult c titulari ai dreptului de proprietate public sunt: 56

a) statul, asupra bunurilor din domeniul public de interes naional. Aceste bunuri sunt date Guvernului Romniei n administrarea general, iar n litigiile privitoare la ele, statul este reprezentat, de regul, de Ministerul Finanelor Publice. b) unitile administrativ-teritoriale comuna, oraul, municipiul, judeul definite astfel ca avnd personalitate juridic de drept public n art. 19 alin.1 din Legea nr. 215/2001, pentru bunurile din domeniul public de interes local. Aceste bunuri sunt date n administrarea general a consiliilor locale, consiliilor judeene ori a Consiliului General al mun. Bucureti, dup caz. n litigiile legate de aceste bunuri, unitile administrativ-teritoriale sunt reprezentate de consiliile locale ori judeene, dup caz, care dau mandat scris, fiecare caz n parte, preedintelui consiliului judeean ori primarului, care poate desemna un alt funcionar ori un avocat care s-l reprezinte n instan. Autoritile enumerate la punctul b) exercit n condiiile art. 2 din Legea nr. 213/1998, posesia, fo1osina i dispoziia asupra bunurilor care alctuiesc domeniul public n limitele i n condiiile legii. Aadar, exercitarea prerogativelor de ctre titulari nu este discreionar, potenarea caracterelor juridice specifice nu este posibil dect n conformitate cu interesul general al acestei forme a dreptului de proprietate i al regimului juridic pe care l ofer. n acest context, este de subliniat c nici un alt subiect de drept public sau de drept privat nu poate s fie titular al dreptului de proprietate asupra bunurilor din domeniul public. Aceste persoane juridice dobndesc, tot n cadrul oferit de lege, un drept de administrare sau de concesionare asupra bunurilor din domeniul public, care sunt altceva dect dreptul real de proprietate. Ele sunt simple modaliti de exercitare ale acestui drept, care nu pot fi confundate cu exercitarea atributelor dreptului de proprietate public. Proprietatea public nu poate avea ca obiect dect bunurile la care se refer alin.3 al art. 136 din Constituie, unele fiind nominalizate, altele fiind identificate printr-un criteriu generic valorificare n interes naional, iar altele urmeaz s fie stabilite de legea organic, ceea ce logic determin imposibilitatea nstrinrii. Este o constant a dreptului public faptul c bunurile domeniului public, de vreme ce sunt scoase din circuitul civil, fiind pstrate i protejate pentru generaiile viitoare, sunt inalienabile. Inalienabilitatea nu exclude ns o integrare n circuitul economico-juridic al unor bunuri ale domeniului public, dimpotriv, unele dintre ele din totdeauna au fost i o surs de venituri pentru stat sau pentru autoritile locale. Aa se explic de ce, tradiional, pentru a evoca plata pentru o utilizare privat a domeniului public s-a impus noiunea de redeven i nu noiunea de pre, specific raporturilor juridice civile. Potrivit art. 7 al Legii nr. 213/1998, dreptul de proprietate public se dobndete: a. pe cale natural b. prin achiziii publice efectuate n condiiile legii c. prin expropriere pentru cauz de utilitate public d. prin acte de donaie sau legate acceptate de Guvern, consiliul judeean sau consiliul local e. prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unitilor administrativteritoriale n domeniul public al acestora, pentru cauz de utilitate public f. prin alte moduri prevzute de lege. Trecerea unui bun din domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale n domeniul public se face, dup caz, prin HG, HCJ, HCL, hotrri ce pot fi atacate, n condiiile legii, la instana de contencios administrativ competent n a crei raz teritorial se afl bunul. Dac este vorba de trecerea n domeniul public a unor bunuri care aparin societilor comerciale, la care statul sau o unitate administrativ-teritorial este acionar, trecerea se poate face numai cu plat i cu acordul adunrii generale a acionarilor, iar n lipsa acestui acord trecerea se poate face numai prin procedura exproprierii pentru cauz de utilitate public i dup o just i prealabil despgubire.

57

Dreptul de proprietate public nceteaz dac bunul a pierit ori dac a fost trecut n domeniul privat, iar trecerea se face, dup caz, prin HG, HCJ, HCL, dac prin Constituie sau prin lege nu se dispune altfel. Trecerea unui bun din domeniul public al statului n domeniul public al unitii administrativteritoriale se face prin HG, la cererea consiliului judeean sau a consiliului local i invers, trecerea unui bun din proprietatea public a unei uniti administrativ-teritoriale n proprietatea public a statului se face prin hotrre a consiliilor respective, la cererea Guvernului (art. 9 din Legea nr, 213/1998). 3. Definiia i trsturile domeniului public Domeniul public este o instituie tradiional a dreptului administrativ, iar cercetarea acesteia a declanat, de-a lungul timpului, numeroase discuii, conturndu-se teorii diferite att n ceea ce privete notele de coninut, ct i cu privire la regimul juridic aplicabil categoriilor de bunuri pe care le evoc aceast noiune. n ara noastr, noiunea de domeniu public redevine o noiune actual dup Revoluia din Decembrie 1989, mai precis dup adoptarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, care nominalizeaz terenurile ce aparin domeniului public, exceptate de la regula reconstituirii dreptului de proprietate privat. n plus, aceast instituie este reabilitat i prin Constituia Romniei, precum i prin Legea nr. 69/1991 a administraiei publice locale. Cu privire la legea noastr fundamental, trebuie fcut precizarea c aici se vorbete numai despre proprietatea public i nu despre domeniul public. Dac ne raportm la legislaia modern de la noi, constatm o varietate terminologic, fiind folosite fie expresiile de bun public sau domeniu public, fie cele de proprietate de stat sau proprietate public, ceea ce ne oblig la o analiz terminologic, aceasta cu att mai mult cu ct nu de puine ori n doctrina romneasc sau n jurispruden s-au exprimat idei diferite cu privire la semnificaia unei noiuni sau alteia, i de aici, existena unei sfere mai extinse sau, dimpotriv, mai restrnse pentru bunurile care formeaz domeniul public. Astfel, se pune problema de a ti dac domeniul public se circumscrie numai la un ansamblu de bunuri ce nu pot aparine particularilor, formnd eventual proprietatea public, sau este vorba de un regim juridic care poate afecta, sub anumite aspecte, i bunurile susceptibile de proprietate privat. Apoi, autorii romni s-au ntrebat dac nu cumva ideea de proprietate public evoca i bunuri care nu in de domeniul public. Relaia proprietate public domeniu public

Constituia Romniei, prin art. 136 alin. 2, stabilete clar i precis c proprietatea public aparine numai statului (proprietatea public de interes naional) sau unitilor administrativ-teritoriale (proprietate public de interes judeean, municipal, orenesc sau comunal). De asemenea, legiuitorul constituant evoc fr dubii i faptul c proprietatea public vizeaz, n fond, o sfer limitat de bunuri, scoase din circuitul civil obinuit, care formeaz domeniul public. Constituia Romniei, spre deosebire de constituiile din perioada interbelic, nu opereaz cu noiunea de domeniu public, i aceasta din considerente de ordin redacional, ns aceast noiune trebuie subneleas. Noiunea de domeniu public nu se poate circumscrie numai la bunurile care fac obiectul proprietii publice, sub anumite aspecte aparin domeniului public i bunuri imobile (terenuri agricole, pduri) sau mobile (tablouri, sculpturi etc.), care sunt proprietate privat. Prin urmare, valorificarea unui bun al domeniului public se poate face prin: a) administrarea de ctre instituii publice; b) administrarea de ctre regii autonome; c) nchirierea sau concesionarea de ctre orice subiect de drept; d) atribuirea n folosin gratuit instituiilor de utilitate public. Prin nchiriere sau concesionare, bunurile proprietate public pot fi exploatate i pe cale privat.

58

O definiie a domeniului public trebuie formulat de aa natur nct s rezulte c n sfera acestei noiuni sunt cuprinse, n primul rnd, bunurile proprietate public, dar i bunuri proprietate privat care, ns, au o semnificaie deosebit sub aspect istoric, cultural etc., fiind valori naionale, ale patrimoniului naional, ce trebuie transmise de la generaie la generaie, motiv pentru care sunt guvernate de un regim de drept public, de paz i protecie a interesului public sau, dup caz, a uzului public. Astfel, prin domeniu public nelegem acele bunuri, publice sau private, care, prin natura ori dispoziia expres a legii, trebuie pstrate i transmise generaiilor viitoare, reprezentnd valori destinate a fi folosite n interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public, i supuse unui regim administrativ, respectiv unui regim mixt, n care regimul de putere este determinant, fiind n proprietatea sau, dup caz, n paza persoanelor juridice de drept public. Majoritatea covritoare a bunurilor ce aparin domeniului public o formeaz bunurile proprietate public, avnd ca titular statul sau, dup caz, unitile administrativ-teritoriale. Trsturile domeniului public

Ca un bun s fac parte din domeniul public, el trebuie s: a. prin natura ori destinaia expres a legii s intre n categoria celor care trebuie protejate i transmise generaiilor viitoare. Nu toate bunurile din societate urmeaz a fi conservate pentru generaiile viitoare, ci numai anumite categorii de bunuri. Specific oricrei societi democratice organizate statal este libertatea comerului, economia de pia, ceea ce nseamn c majoritatea bunurilor sunt supuse consumului generaiei care realizeaz actele de comer. Anumite bunuri, chiar dac sunt supuse consumului, acesta nu poate fi dect limitat, ele trebuind a fi protejate pentru viitor, iar altele trebuie conservate pentru generaiile viitoare n integralitatea lor. Destinaia unor bunuri de a folosi i generaiilor viitoare este dat de normele juridice fie n consideraiunea valorii lor deosebite (istorice, artistice, tiinifice, documentare etc.), fie n consideraiunea utilitii lor publice. Bunurile proprietate public sunt relativ uor de identificat, pornind de la dispoziiile constituionale, n schimb, operaia de stabilire a bunurilor proprietate privat ce trebuie conservate pentru generaiile viitoare este mai dificil de realizat, pentru determinarea acestora nefiind suficiente criteriile legale, ci este necesar i o complex activitate de apreciere, de evaluare etc. a autoritilor administraiei publice, a experilor ce lucreaz n numele unei autoriti administrative. b. s aib semnificaia unei valori de interes public, n sensul c aparine patrimoniului natural, cultural, istoric etc., naional sau, dup caz, este destinat unei folosine de interes public. Faptul c aceste bunuri au o atare destinaie nu nseamn c toat lumea, obligatoriu, trebuie s se foloseasc de ele; ele pot fi folosite n interes public i altfel dect prin uzul direct, nemijlocit al publicului. Aadar, deosebim o folosin direct, dat fiind natura bunului (ex. mersul pe strad, scldatul n apa mrii sau a unui ru etc.), cnd nu este nevoie de nicio condiionare i n cele mai dese cazuri folosina este gratuit i, respectiv, o folosin indirect, cnd bunul este pus n valoare printr-un serviciu public, organizat de administraia public. c. s fie supus unui regim juridic administrativ sau, dup caz, unui regim mixt, de drept public i de drept privat, dar sub controlul regimului administrativ. Unul dintre subiecii raporturilor juridice la care se refer un regim de drept public este obligatoriu o persoan juridic de drept public. Aceast trstur scoate n eviden i faptul c litigiile care se nasc fie n urma exercitrii regimului de proprietate public, fie n urma exercitrii regimului de restrngere a exerciiului dreptului de proprietate privat pentru bunurile afectate domeniului public sunt litigii de contencios administrativ.

59

d. s fie n proprietatea unei persoane de drept public (n proprietate public) sau n paza unei persoane de drept public (bunuri proprietate privat care in de domeniul public cultural naional, cum se reine de art. 1 din Legea nr. 182/2000). Nu trebuie confundat dreptul de administrare a unui bun public de ctre o regie autonom ori instituie public, respectiv regimul concesionrii sau nchirierii unui bun public, cu dreptul de paz i protecie. Primele sunt regimuri juridice de utilizare a unui bun al domeniului public proprietate public, iar dreptul de paz i protecie este un regim de utilizare a unui bun al domeniului public proprietate privat. Fundamentul constituional actual al dreptului de paz i protecie se afl n art. 135 alin. 2 lit. b, unde este prins ideea protejrii intereselor naionale i, respectiv, la lit.f, unde apare ideea creterii calitii vieii. Clasificarea bunurilor aparinnd domeniului public i regimul juridic al acestuia Clasificarea domeniului public. Criterii

1. Din punct de vedere al interesului pe care-l prezint: - domeniul public de interes naional - domeniul public de interes judeean - domeniul public de interes comunal 2. Din punct de vedere al modului de determinare: - bunuri ale domeniului public nominalizate de Constituie - bunuri ale domeniului public nominalizate de legi - bunuri ale domeniului public nominalizate de autoritile administraiei publice, n baza criteriilor din Constituie i legi. 3. Din punct de vedere al naturii juridice a dreptului statului (autoritii publice): - bunuri ale domeniului public ce aparin proprietii publice a statului sau unitilor administrativ-teritoriale - bunuri ale domeniului public ce aparin proprietii private, dar afectat de dreptul de paz i protecie a statului (drept de poliie). 4. Din punct de vedere al modului de ncorporare: - domeniu public natural (ncorporarea bunurilor rezult dintr-un fapt natural, Constituia, legea sau administraia public nu fac altceva dect s constate existena acestor bunuri, stabilind c aparin domeniului public) - domeniu public artificial (ncorporarea bunurilor este rezultatul unei intervenii a omului, legea calificndu-le ca fiind bunuri ale domeniului public). 5. Din punct de vedere al modului de utilizare de ctre public: - bunuri utilizate direct - bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public 6. Din punct de vedere al serviciului public organizat: - bunuri care sunt puse n valoare prin serviciul public - bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public 7. Din punct de vedere al naturii bunurilor: - domeniu public terestru - domeniu public maritim - domeniu public fluvial - domeniu public aerian - domeniu public cultural - domeniu public militar 60

Regimul juridic al domeniului public

Prin noiunea de regim juridic se evoc un ansamblu de reguli de fond i de form care personalizeaz materia respectiv n circuitul juridic. Regimul domenial al bunurilor proprietii publice este, prin definiie, un regim de drept administrativ, ns regimul domenial care vizeaz bunurile proprietate privat nu este exclusiv regim de drept administrativ. Astfel, n cazul bunurilor care aparin patrimoniului cultural naional, dar sunt i n proprietate privat, vorbim despre regimul unui drept de paz i protecie al statului, care se grefeaz pe regimul de drept privat, al dreptului de proprietate privat (vezi art. 5 din Legea nr. 182/2000). Dat fiind destinaia bunurilor proprietii publice, uzul public sau interesul public, pe de o parte, i necesitatea conservrii i transmiterii lor pentru generaiile viitoare, pe de alt parte, ele nu pot fi nstrinate, deci sunt inalienabile. Bunurile domeniului privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale, ca orice bun particular, pot servi ca obiect la orice act de nstrinare, evident n condiiile i cu respectarea formelor prevzute de lege. Ca atare, un proprietar, n principiu, este ntotdeauna n drept s nstrineze lucrul su, alienabilitatea bunurilor fiind regula general pentru bunurile particulare. n prezent, vom vorbi despre principiul inalienabilitii bunurilor domeniului public care fac obiectul proprietii publice i, respectiv, despre principiul prohibirii ori restrngerii vnzrii bunurilor domeniului public care sunt obiect al proprietii private. Pe de alt parte, inalienabilitatea de care se bucur bunurile domeniului public pe tot timpul ct sunt afectate unui interes general nu este o inalienabilitate absolut i uniform, ci una relativ i limitat, ea depinznd de natura bunului i de scopul pentru care a fost afectat. Aceste bunuri aparinnd proprietii publice nu pot fi grevate de nici o servitute. i acest principiu trebuie ns privit nu n sens absolut, ci relativ; astfel, se pot stabili servitui administrative care sunt compatibile cu natura i destinaia bunurilor (de ex. servitutea de vedere, servitutea de scurgere asupra unei strzi). Bunurile aparinnd proprietii publice sunt, de asemenea, i insesizabile n sensul c acestea nu pot fi urmrite de ctre creditori pe cale de executare silit. Dac aceste bunuri ar putea fi urmrite de ctre creditori, s-ar crea posibilitatea ca, n mod indirect, s se poat dobndi i un drept de proprietate asupra lor, ceea ce ar contraveni caracterului inalienabil al acestui drept. O asemenea urmrire ar putea fi fcut pentru bunurile domeniului privat. Dreptul de proprietate public este imprescriptibil, neputnd fi opuse proprietarului nici prescripia achizitiv i nici, dup caz, posesia de bun-credin. Aceasta nseamn c dreptul de proprietate asupra bunurilor ce fac obiectul dreptului de proprietate public nu poate fi dobndit de nici o alt persoan prin uzucapiune (prescripia achizitiv), n cazul bunurilor imobile, sau prin efectul posesiei de bun-credin, n cazul bunurilor mobile. Principiul imprescriptibilitii este consacrat de Legea nr. 213/1998. n plus, n art. 1844 C.civ. se prevede c Nu se poate prescrie domeniul lucrurilor care, din natura lor proprie sau printr-o declaraie a legii, nu pot fi obiecte de proprietate private, ci sunt scoase afar din comer". Pentru terenuri, n alin. 2 al art. 5 din Legea fondului funciar se prevede, n mod expres, c dreptul de proprietate public ce are ca obiect terenuri este imprescriptibil. Dimpotriv, la bunurile aparinnd domeniului privat al statului i unitilor administrativteritoriale, prescripia opereaz n aceleai condiii ca i cum ar fi vorba despre bunuri aparinnd particularilor. Dreptul de proprietate public este imprescriptibil i sub aspectul prescripiei extinctive, titularii acestui drept putnd exercita oricnd aciunea n revendicare pentru aprarea dreptului lor. Imprescriptibilitatea caracterizeaz i bunurile domeniului public care aparin proprietii private, n sensul c statul are un drept de preemiune asupra dobndirii proprietii. Numai dac statul renun 61

la acest drept se poate discuta dobndirea lor prin prescripie, renunare, ns, care echivaleaz cu dezafectarea (scoaterea bunului din sfera domeniului public). Decizia de dezafectare sau declasare a domeniului public, potrivit Legii nr. 213/1998, este de competena Guvernului, a consiliului judeean, respectiv a consiliului local, acest act normativ stabilind totodat i dreptul de control al instanelor de contencios administrativ, aciunea putnd fi introdus practic de ctre orice persoan ndreptit s invoce nclcarea unui interes public i nu a unui drept sau interes privat. Orice nstrinare sau expropriere a unui bun public este nul i constatarea nulitii se poate invoca n orice moment; aciunea n revendicare se poate intenta oricnd fr s se poat prescrie. 4. Servituile administrative Servituile administrative (sau publice) constituie unul dintre mijloacele sau procedeele utilizate pentru satisfacerea nevoilor publice. Privite din punct de vedere al rolului pe care-l ndeplinesc, servituile administrative constituie o instituie apropiat exproprierii pentru cauz de utilitate public, aceasta reprezentnd un mijloc prin care bunuri imobiliare particulare pot fi utilizate, n condiiile legii, n interesul general. ntre cele dou instituii exist ns i deosebiri de substan. Ceea ce este comun ambelor instituii o constituie faptul c ambele sunt utilizate n acelai scop: satisfacerea nevoilor de interes general, dar exist i diferena derivnd din faptul c, n timp de exproprierea d posibilitatea transferrii proprietii imobilului din patrimoniul privat n cel public, servitutea public las imobilul n patrimoniul n care se afl, grevndu-l doar cu o sarcin. De asemenea, servitui administrative pot fi constituite i pe bunuri imobile aparinnd domeniului public, cu condiia ca bunurile asupra crora s-au constituit s aib o afectare compatibil cu exerciiul lor. De ex., cile terestre de circulaie, care fac parte din domeniul public, pot fi grevate cu servitutea de suport a pilonilor, a firelor telefonice sau a cablurilor electrice. Servituile administrative se deosebesc i de servituile civile, ntruct, dei i pstreaz elementele de structur, aa cum sunt cunoscute n dreptul civil, nu mai au aceleai caractere juridice. Dac n dreptul civil, servituile se creeaz prin voina prilor sau prin htrre judectoreasc, n dreptul public ele se nasc prin voina legiuitorului. De asemenea, servituile administrative sunt scoase din comerul juridic, nu se pot face niciun fel de acte asupra lor i nu pot face obiectul unor tranzacii. Servituile administrative se mai deosebesc de cele civile i prin mijloacele legale de protecie. Astfel, titularul unei servitui civile are o singur aciune la ndemn pentru protecia dreptului su aciunea confesorie, n timp ce titularul servituii administrative i impune dreptul su prin concursul forei publice. n cazul violrii acestui drept, titularul servituii administrative nu are la dispozitie numai aciunea n daune, ci i posibilitatatea de a cere sancionarea administrativ sau penal a vinovatului. Caracterele servituilor administrative: a. sunt drepturi reale, care confer titularilor drepturi sau prerogative proprii (dreptul de a face acte de uzaj sau anumite aciuni asupra bunului, de a imoune restricii proprietarului bunului); b. fiind de ordine public, asupra servituilor administrative nu opereaz prescripia extinctiv. Ele nu se sting prin neuz. Cel care a construit n dispreul existenei unei servitui administrative este cinsiderat c a beneficiat de o simpl toleran; c. stabilitatea lor, dup ce au fost aprobate prin lege, depinde de autoritile administrative; d. competena de soluionare a litigiilor ivite n legtur cu servituile administrative aparine instanelor de contencios administrativ, atunci cnd n discuie este pus legalitatea unui act administrativ privind servitutea nsi; 62

e. n unele cazuri prevzute de lege, nerespectarea servituilor administrative poate atrage sanciuni administrative sau penale. Servituile administrative se sting n urmtoarele ipoteze: - abrogarea textului legal prin care a fost instituit servitutea respectiv; - desfiinarea actului juridic prin care au fost autorizate. Acest mod de desfiinare se refer la acele servitui pentru utilizarea crora organele administraiei publice recurg la emiterea sau adoptarea actelor administrative de autoritate. Administraia are posibilitatea s-i revoce propriile acte administrative. De asemenea, servituile administrative mai dispar cnd actele administrative de autoritate prin care au fost nfiinate au fost anulate de ctre instanele de contencios administrativ; - servituile temporare sunt desfiinate i prin mplinirea termenului stabilit prin actul de autorizare; - desfiinarea sau declasarea unor lucrri sau imobile n favoarea crora s-a constituit servitutea administrativ (de ex., declasarea unui aerodrom pentru care s-au constituit servitui aeriene lucrri de protecie a aerodromului fcute asupra terenurilor nvecinate); - confuziunea, reglernentata prin articolul 638 din Codul civil, care prevede c orice servitute este stins cnd fondul ctre care este datorit i acela ce o datorete cad n aceeai mn", este aplicabil i servituilor de drept public. Confuziunea nu poate avea loc dect n cazul n care bunul afectat de servitute este expropriat. Exemplu de servitui administrative: - trecerea pe proprietatea privat a liniilor telegrafice, telefonice, de distribuie a energiei electrice, a reelelor de canalizare, de transport a apei potabile, a apelor pluviale i a celor uzate; - trecerea reelelor de distribuie a gazelor naturale, comunicaiei pe cile publice, scurgerea apelor; - interdicia de a planta arbori la o anumit distan de calea public, de eliminare a apelor reziduale, de construire la o anumit distan de calea ferat, autostrzi sau osele naionale; - de vizibilitate, n interesul aeroporturilor i al securitii instalaiilor de control i dirijare a traficului aerian; - n ceea ce privete frontiera de stat: condiii de acces, de executare a unor activiti n zon; - n interesul domeniului militar i de urbanism.

63