Sunteți pe pagina 1din 122

I N T R O D U CER E

Cum s scriem un document eficient de politici publice

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

Writing Effective Public Policy Papers


A Guide for Policy Advisers in Central and Eastern Europe

Ein Young and Lisa Quinn

ii

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

CU V N T NAI N T E

Cum s scriem un document eficient de politici publice


Ghid pentru consilierii de politici publice din Europa Central i de Est

Ein Young i Lisa Quinn


Traducere din englez: dr. Valeriu Gheorghiu, dr. Arcadie Barbroie, Diana Moisei, Oazu Nantoi, Iurie Pntea

iii

CUM S S CR I E M D O CUM EN T E EFI CI EN T E D E P O LI T I CI PU B LI CE

Cartea este un ghid pentru scrierea documentelor de politici publice. Ea reprezint, totodat, o succint introducere ntr-o materie relativ nou politicile publice. Lucrarea este adresat att nceptorilor, ct i consilierilor din domeniu, care vor gsi aici recomandri utile pentru elaborarea unui document eficient de politici publice. Volumul poate fi folosit cu succes i de cadrele didactice, i de studenii care vor s cunoasc acest nou domeniu de cercetare. Traducerea i publicarea acestei cri n limba romn au fost posibile datorit unui grant acordat Institutului de Politici Publice, n cadrul programului Iniiativa pentru reformarea administraiei locale i a serviciului public, de Institutul pentru o Societate Deschis din Budapesta The translation and publication of this book in Romanian was made possible through a grant provided to the Institute for Public Policy by the Open Society Institute Budapest, Local Government and Public Service Reform Initiative. First published in 2002 by Local Government and Public Service Reform Initiative, Open Society Institute Budapest OSI/LGI, 2002 Institutul de Politici Publice (IPP), 2007, pentru prezenta versiune Versiunea electronic a crii poate fi gsit pe Internet la adresele http://lgi.osi.hu sau www.ipp.md . The full version of the book is available on Internet at http://lgi.osi.hu or www.ipp.md

Redactori tiinifici: dr. Arcadie Barbroie dr. Valeriu Gheorghiu

Redactor: Alexei Palii Corector: Adriana Hristov Redactor tehnic: Mihai Dimitriu Editura Arc, str. G. Meniuc nr. 3, Chiinu Tel.: 735329, 733619; fax: 733623 e-mail:info@arc.moldnet.md
Descrierea CIP a Camerei Naionale a Crii Young, Ein Cum s scriem un document eficient de politici publice: Ghid pentru consilierii de politici publice din Europa Central i de Est/ Ein Young, Lisa Quinn; red.: Alexei Palii; red. t.: Arcadie Barbroie, Valeriu Gheorghiu. Ch.: Arc, 2007 (Tipografia Central). 120 p. ISBN 978-9975-61-167-1 CZU 35.07:651(036) Z 88

iv

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

PR EFA L A ED I IA N LI M BA R O M N

PREFA LA EDIIA N LIMBA ROMN


Dup cum se menioneaz n Introducere, aceast carte este destinat autorilor de documente de politici publice care i pun scopul s editeze lucrri n limba englez, ei nefiind vorbitori nativi ai acestei limbi. Dar, redactnd lucrarea, autorii au depit cu mult scopul enunat iniial. Cartea, de fapt, reprezint o introducere succint, dar comprehensiv, ntr-un domeniu nou nu doar pentru rile din Europa Central i de Est, dar i pentru rile occidentale, i anume n domeniul analizei politicilor publice. Lucrarea conine recomandri foarte utile pentru autorii care vor s redacteze aceste documente n englez, dar ea poate fi folosit i de cititorii care doresc s se iniieze n acest nou domeniu. Iat de ce am considerat c traducerea acestei lucrri n limba romn le va fi acestora de un real folos. Lucrarea va fi util, n primul rnd, consilierilor i analitilor de politici publice, cu att mai mult cu ct la ora actual n Republica Moldova se acord o atenie tot mai sporit calitii procesului decizional n sectorul public (instituirea recent a unitilor de politici publice n organele administraiei centrale este o dovad n acest sens). Dar cartea poate fi folosit cu succes i de alte persoane studeni, cadre didactice, jurnaliti, politicieni , crora le va servi ca o excelent introducere n domeniu. Ne vom referi succint n continuare la cteva chestiuni de terminologie care au aprut la traducerea acestei cri. 1. Termenul englezesc policy a fost tradus n limba romn prin politic. Dar termenului romnesc politic n limba englez i corespunde i un alt termen, politics, care desemneaz o noiune distinct de noiunea policy. Dac termenul englezesc policy nseamn, intr-o definiie simplificat, ceea ce face sau nu face guvernul, o organizaie, un individ etc. ntr-un domeniu dat (foreign policy politica extern, social policy politica social, personnel policy politica de personal etc.), atunci politics desemneaz relaiile sociale care implic autoritatea sau puterea; studierea guvernrii i a altor entiti politice;1 activitatea profesional legat de guvernare i de afaceri politice; opiniile referitoare la chestiunile politice2, noiunile conexe fiind activitate politic, lupt politic, partide politice, opinii politice etc.. Astfel, termenul romnesc politic este utilizat n aceste dou sensuri diferite. 2. Traducerea derivatelor acestor termeni necesit o atenie deosebit. Astfel, adjectivul format de la policy n englez rmne neschimbat policy analysis, policy issue, acesta adesea a fost tradus n limba romn prin intermediul pluralului termenului politic analiz de politici/analiza politicilor, problem de politici. Adjectivul de la politics este political, tradus prin politic (political party partid politic, political decision decizie politic, political activity activitate politic). 3. Termenul policy paper a fost tradus prin document de politici (publice). Dei n aceast lucrare noiunea policy politic/politici este utilizat, n fond, n contextul sectorului public, iar termenul policy paper vizeaz doar sectorul public (din care cauz a i fost tradus prin document de politici publice), am vrea s atragem nc o dat atenia cititorului asupra faptului c termenul policy - politic vizeaz nu doar activitatea instituiilor publice, ci i cea a sectorului privat, precum i activitatea organizaiilor nonprofit. Astfel, multe companii private elaboreaz i, uneori, fac publice politicile lor n diverse domenii (politica fa

1 Ceea ce constituie obiectul de studiu al politologiei 2 http://www.websters-online-dictionary.org/definition/politics

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

de mediul ambiant, politica de salarizare, politica fa de concureni etc). Organizaiile neguvernamentale i au, de asemenea, politicile lor specifice (politica fa de colaborarea cu partidele politice, cu guvernul, politica de personal etc.). Mai mult ca att, dup cum am menionat mai sus, putem vorbi i despre politica unei persoane fizice, noiune poate mai puin rspndit, dar care are dreptul la existen. 4. Eficacitate eficien. Autorii propun dou criterii de evaluare a politicilor publice, numite n englez effectiveness i efficiency, traduse n romn prin eficacitate i, respectiv, eficien. Vom atrage atenia cititorului c, de regul, n dicionarele explicative aceti termeni sunt considerai ca fiind sinonimi, dei n aceleai dicionare termenii sunt ilustrai prin exemple care certific o deosebire substanial. n aceast carte vom propune urmtoarea interpretare a acestor termeni: Eficacitate capacitatea de a produce efecte, de a obine rezultate; o persoan/ organizaie este eficace dac obine rezultate, dac i atinge scopurile propuse. Eficacitatea nu se refer neaprat i la resursele folosite pentru atingerea scopurilor i obinerea rezultatelor (astfel, scopul scuz mijloacele nseamn eficacitate!). Eficien capacitatea de a produce efecte, de a obine rezultate folosind resurse minimale. Astfel, noiunea de eficien se refer nu doar la efectele i rezultatele obinute, ci i la resursele utilizate pentru obinerea acestor efecte i rezultate. Eficien economic este raportul dintre ansamblul efectelor utile (sau al rezultatelor) obinute de pe urma unei activiti economice i totalul eforturilor economice (sau al cheltuielilor) pe care le implic acea activitate.3 Astfel, aceti termeni vor fi utilizai n mod distinct n contextul analizei rezultate costuri. n alte contexte, ei pot fi considerai sinonimi. 5. Autorii folosesc n aceast carte noiunea de comunitate de politici publice public policy community, prin care neleg, n primul rnd, totalitatea persoanelor unite prin interesul fa de politicile publice sau, ntr-un sens mai ngust, fa de politicile care vizeaz anumite domenii speciale (politici educaionale, de mediu etc). n mod normal, aceast comunitate (informal!) reunete persoanele care elaboreaz politicile, care le adopt, care le implementeaz i care monitorizeaz nfptuirea acestora; desigur, membri ai comunitii pot fi funcionarii publici, membrii parlamentului, dar i persoanele din afara sectorului guvernamental, n particular membrii diferitor organizaii neguvernamentale interesai de procesul decizional i de impactul acestuia. Anexa C la aceast carte, n care snt analizate erorile cele mai rspndite comise la scrierea n englez a documentelor de politici publice, nu a fost, desigur, tradus; ea poate fi cu succes folosit pentru redactarea textelor n englez. Desigur, ar prezenta interes o Anex similar pentru autorii care scriu n romn un proiect ce-i ateapt realizatorii. Aducem mulumiri domnului Nicolae Todera, ale crui comentarii ne-au ajutat s evitm unele confuzii i s mbuntim calitatea traducerii. dr. Arcadie Barbroie, dr. Valeriu Gheorghiu

3 DEI, Cartier, 1999.

vi

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

CU V N T NAI N T E

CUVNT NAINTE
n ultimii ani, noi, cei de la Iniiativa pentru Reforma Administraiei Locale i a Serviciului Public (Local Government and Public Service Reform Initiative, LGI) a Institutului pentru o Societate Deschis din Budapesta, am nceput s ne orientm treptat spre noi forme de dezvoltare internaional. Pe lng activitile tradiionale de acordare a granturilor, de consolidare a capacitilor, sntem implicai activ n schiarea i elaborarea politicilor. n consecin, colaborm cu noi parteneri, iar scopurile activitii noastre de asemenea au fost modificate: LGI solicit elaborarea mai multor analize ale politicilor publice, acord granturi membrilor reelelor noastre profesionale pentru a realiza studii comparate i aplicate de politici publice, iar noi cooperm cu organizaiile internaionale n domeniul elaborrii politicilor i cel al instruirii. n Europa Central i de Est ne confruntm cu probleme specifice: engleza este a doua limb a partenerilor notri, precum i a grupurilor-int n contextul acestei activiti, dar este folosit pe larg ca o modalitate general comun de comunicare. Atunci cnd comunic cu investitorii, donatorii i consilierii din strintate, autorii materialelor de politici publice deseori trebuie s-i exprime opiniile att n limba rii respective, ct i n englez. Scopul acestui ghid const n acordarea susinerii n scrierea documentelor de politici publice. Ghidul poate fi folosit i ca o surs de referine. Dar, fiind elaborat n baza unui numr mare de publicaii n domeniul cercetrii politicilor, al scrierii i publicrii analizelor de politici, cartea poate constitui baza unor cursuri de instruire pentru scrierea documentelor de politici publice. Sperm c aceast lucrare va fi util pentru analitii politicilor publice, pentru cercettorii din domeniul academic i aplicativ. mbuntirea calitii publicaiilor viitoare este extrem de important att pentru LGI, ct i pentru beneficiarii poteniali ai proiectelor noastre. Studiile, rapoartele, articolele i crile trebuie s fie prezentate ntr-o form acceptat de ctre comunitatea de elaborare a politicilor publice i grupurile-int ale consilierilor de politici publice. Aceast publicaie se nscrie n cadrul programului Iniiativa pentru politici publice al LGI, destinat susinerii centrelor analitice i elaboratorilor de politici publice din regiune. Programul acord consultan managerial i susinere profesional institutelor pentru politici publice create recent. Credem c acest ghid pentru scrierea documentelor de analiz a politicilor va ajuta centrele analitice, precum i pe ali parteneri i colegi ai notri din regiune care activeaz n diferite domenii ale politicilor. Programul LGI i exprim recunotina lui Ein Young i Lisei Quinn pentru eforturile depuse la scrierea i editarea acestei publicaii. Pregtind acest ghid, am beneficiat de comentariile i sfaturile profesionale acordate de Jos de Barros, Petra Kovcs, Pter Rad i Viola Zentai. La elaborarea lui a contribuit i activitatea lui Sarolta Krszy i a vei Figder. Gbor Pteri, LGI, Director pentru cercetare

vii

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

MULUMIRI
Scopul principal n elaborarea acestui ghid a constituit analiza comunitii de politici publice din Europa Central i de Est i a naturii documentelor de politici publice. De aceea autorii ar dori s exprime gratitudine urmtorilor reprezentani ai Programului LGI care ne-au acordat n modul cel mai generos timpul lor i neau ajutat s modelm i s formm coninutul acestei cri: Gbor Pteri, Petra Kovcs, Jos de Barros, Viola Zentai i Tom Bass. Am vrea s aducem mulumiri Bncii Mondiale pentru permisiunea de a folosi n aceast carte extrase din documentele de politici n scopul analizei acestora. i, n fine, sntem recunosctori lui Judit Kovcs pentru designul i machetarea acestei cri. Rugm cititorii care au comentarii sau opinii cu privire la aceast carte s ne contacteze la adresele: eoin@bos.org.yu sau lisa@bos.org.yu . Autorii: Ein Young i Lisa Quinn Centrul pentru Perfecionarea Academic i Profesional coala Deschis din Belgrad

viii

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

CU PR I NS

CUPRINS

1. 2.

Introducere .............................................................................................................1 Comunitatea de politici publice ...................................................................4 2.1. Definiia politicii publice ..........................................................................4 2.2. Membrii comunitii de politici publice.............................................5 2.3. De la politologie la tiina politicilor publice ...................................6 2.4. tiina politicilor publice ca o disciplin aplicat ...........................8 Procesul de elaborare a politicilor publice ........................................... 10 3.1. Ciclul politicii ............................................................................................. 10 3.2. Rolul documentului de politici publice n procesul de promovare a politicii ................................................. 13 3.3. Difuzarea ideilor politicii elaborate .................................................. 15 Documentul de politici publice: o trecere n revist ........................ 16 4.1. Diferite tipuri de documente cu privire la politici publice: cercetrile politicii i analiza ei ........................................................... 17 Documentul de politici publice: elemente structurale i textuale................................................................ 20 5.1. Schiarea documentului de politici publice .................................. 21 5.2. Titlul............................................................................................................... 22 5.3. Cuprinsul ..................................................................................................... 24 5.3.1.Lista tabelelor i/ sau a figurilor ............................................... 26 5.4 Rezumatul sau adnotarea ..................................................................... 28 5.5. Introducerea...............................................................................................34 5.6. Descrierea problemei ............................................................................. 39 5.6.1. Elaborarea descrierii problemei: structura i argumentarea .........................................................40 5.6.2. Elaborarea descrierii problemei: textul i argumentarea ..............................................................46 5.7. Opiuni ale politicilor publice ............................................................. 55 5.7.1. Elaborarea opiunilor de politici publice: structura i argumentarea .......................................................... 56 5.7.2. Elaborarea opiunii de politici publice: textul i argumentarea...........................................................................66 5.8 Concluziile i recomandrile ................................................................ 69

3.

4.

5.

ix

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

5.9. Referinele................................................................................................... 76 5.10. Bibliografia ................................................................................................. 78 5.11. Anexele ........................................................................................................ 79 5.12. Indicele ......................................................................................................... 81 6. Publicarea documentelor de politici publice ...................................... 83 6.1. Orientarea autorului spre cerinele unui editor concret........... 83 6.2. Pregtirea manuscrisului pentru a fi prezentat editorului.......84 6.3. Prezentarea manuscrisului ctre editor...........................................90 6.4. Colaborarea cu editorul n procesul de publicare....................... 91 Remarce finale ................................................................................................... 93 Anexe Anexa A ...............................................................................................................94 Anexa B ...............................................................................................................99 Anexa C .............................................................................................................102 Referine .............................................................................................................106 Figuri
Figura 1.1. Structura ghidului ........................................................................................ 2 Figura 2.1. Comunitatea de politici publice din punctul de vedere al consilierului de politici publice .......... 6 Figura 2.2. Cadrul disciplinar ........................................................................................ 7 Figura 3.1. Ciclul politicii publice ...............................................................................10

7.

Tabele
Tabelul 4.1. Diferenele dintre documentele de politici publice n domeniile cercetrii politicii i analizei acesteia......................18

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

I N T R O D U CER E

1. INTRODUCERE

Aprofundarea cunotinelor i consolidarea aptitudinilor necesare pentru elaborarea unor documente eficiente de politici publice pentru publicarea lor ntr-o alt limb dect cea matern necesit nu doar cunoaterea foarte bun a acestei limbi, dar i faptul c autorul trebuie s devin membru al acelei comuniti de politici publice pentru care este elaborat documentul respectiv. Membrii comunitii de politici publice crora li se adreseaz acest ghid snt consilierii de politici publice, adic att cercettorii, ct i analitii politici. Pentru asemenea consilieri de politici publice calitatea de membru al comunitii presupune nelegerea clar a abordrilor, scopurilor, uzanelor i limbajului ei, precum i a instrumentelor folosite de comunitatea de politici pubice n procesul de elaborare a acestora. Cu toate acestea, participarea la comunitate va fi influenat i de condiiile specifice ale contextului local. Prin adoptarea unei astfel de abordri sociale1, aceast carte ofer mult informaie privind comunitatea de politici publice, procesul de elaborare a politicilor i documentele de politici, ceea ce ns nu nseamn c toat aceast informaie va fi aplicabil direct ntr-un context local concret. Deci cartea poate s asigure o susinere maxim autorilor de documente de politici publice, n cazul cnd acetia vor decide cum s foloseasc n modul cel mai util informaia propus n situaia local concret. n baza acestei abordri sociale, ghidul are ca scop s susin autorii n: analiza i contientizarea naturii comunitii de politici publice din care face parte autorul; examinarea rolului pe care l joac documentele de politici publice n calitate de instrument n procesul de elaborare a politicilor; aprofundarea cunotinelor i perfecionarea aptitudinilor la elaborarea elementelor structurale i textuale ale documentelor de politici; toate etapele procesului de elaborare i publicare a documentului de politici publice. Acest ghid pentru elaborarea documentelor eficiente de politici publice ncepe cu definirea documentului de politici publice ca instrument folosit de ctre comunitatea de politici publice n procesul de elaborare a politicilor i continu cu descrierea detaliat a elementelor majore ale acestuia, precum i cu prezentarea procesului de publicare a documentului. Diagrama de mai jos prezint structura ghidului:
1 Abordarea social din aceast carte a fost puternic influenat de lucrrile lui Berkenkotter i Huckin (1993); Hyland (2000); Johns (1997); Miller (1984); Prior (1998); Russell (1997) i Swales (1990).

Participarea la comunitatea de politici publice i nelegerea uzanelor i instrumentelor acesteia constituie momentulcheie la scrierea documentelor de politici publice.

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

Figura 1.1. Structura ghidului Comunitatea de politici publice Procesul de elaborare a politicilor publice

Documentul de politici publice Elemente: Titlul Cuprinsul Rezumatul sau adnotarea Introducerea Descrierea problemei Opiuni ale politicilor publice Concluziile i recomandrile Referinele Bibliografie Anexele Publicarea documentului de politici publice

Accentul principal este pus pe documente de politici publice elaborate n domeniul cercetrii politicilor.

O scurt discuie privind accentele i abordrile adoptate n procesul de elaborare a acestui ghid ar putea s ajute ca aceast carte s fie folosit n modul cel mai eficient. n carte este efectuat analiza i pus accentul pe un tip specific de documente de politici, i anume pe documentele elaborate n domeniul cercetrii politicilor. Aceast alegere reflect necesitatea de a sprijini numeroase cercetri care se efectueaz pentru prima dat n Europa Central i de Est (ECE) n cadrul tiinei politicilor publice. Dei acest ghid este orientat, n primul rnd, spre cercettorii politicilor, el poate fi util i pentru analitii politici, deoarece chiar din primele capitole este evideniat relaia strns dintre domeniul cercetrii politicilor i cel al analizei acestora, iar documentele produse n aceste domenii snt analizate n mod comparativ. Descrierea documentului de politici publice prezentat aici este bazat pe o analiz larg a studiilor de politici publicate, pe interviuri realizate cu specialiti n domeniu din regiune i pe descrieri selectate din domeniu. Pentru a prezenta situaia din interior privind uzanele curente acceptate n scrierea documentelor, au fost selectate drept exemplu urmtoarele documente de politici publice aprute recent i axate pe regiune, la care se va face referin pe tot parcursul ghidului: (I) Descentralizarea fiscal: de la directivism la pia (Fiscal decentralization: From command to market Bird, Ebel and Wallich, 1995);

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

I N T R O D U CER E

(II) Concurena deschis, transparena i imparialitatea n contractarea serviciilor publice de ctre administraia local (Open Competition, Transparency, and Impartiality in Local Government Contracting Out of Public Services Baar, 2001); (III) ntre apreciere activ, aprobare pasiv i neparticipare din lips de ncredere (Between Active Appreciation, Passive Approval and Distrustful Withdrawal Swianiewicz, 2001); (IV) De la unitar la pluralist: racordarea politicilor fa de minoriti n Romnia (From the Unitary to the Pluralistic: Finetuning Minority Policy in Romania Horvth and Scacco, 2001); (V) Corelarea concurenei cu politicile comerciale n rile Europei Centrale i de Est (Linking Competition and Trade Policies in Central and Eastern European Countries Hoekman and Mavroidis, 1994). Pentru a avea un folos maxim de la studierea acestei cri, se recomand cu insisten s fie citite versiunile complete ale referinelor de mai sus. 2 nelegerea profund a rolului pe care l joac fiecare element al documentului de politici publice, a caracteristicilor comune structurale i textuale i a abordrilor adoptate de ali autori n scrierea textelor respective va oferi o baz ferm pentru elaborarea unor noi documente. n acest scop, n ghid, snt incluse, pentru analiz, extrase din cele cinci lucrri, introduse n capitolul cinci, imprimate pe fundal gri, cu denumirea Analiza documentelor de politici publice editate. Este important s fie menionat faptul c exemplele de mai sus snt folosite doar pentru a accentua i examina unele aspecte, fr a fi considerate ca modele de scriere a documentelor de politici publice. De fapt, innd cont de complexitatea contextului ce influeneaz elaborarea i publicarea fiecrui document de politici publice, am considera c, probabil, nici nu exist un asemenea model universal. n baza convingerii c acumularea cunotinelor i aptitudinilor este un proces de dezvoltare activ, de a nva prin a face3, n ghid a fost introdus un ir de liste de control pentru planificare i scriere. ntrebrile formulate n aceste liste de control i vor ajuta pe autori la toate etapele planificrii, scrierii i redactrii documentului de politici publice. Sperm c aceast carte va servi drept ajutor eficient n procesul de elaborare a unor documente utile de politici publice i, ceea ce este cel mai important, pentru a obine rezultate fructuoase n urma publicrii documentelor elaborate.
2 Detalii privind adresele de Internet la care pot fi obinute versiunile complete ale celor cinci surse snt incluse n seciunea bibliografic a acestei cri. 3 Ideile de invmnt de sine stttor, bazat pe sarcini, ntr-un context internaional englez, au fost influenate de lucrrile lui Breen (1987); Hutchinson i Waters (1987); Illich (1970), Knowles (1983); Nunan (1988) i Widdowson (1998).

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

2. COMUNITATEA DE POLITICI PUBLICE

n aceast seciune este prezentat o succint descriere a comunitii i a domeniului de activitate al celor implicai n procesul de elaborare a politicilor publice. Pentru nceptori, ea poate servi drept o important introducere n domeniu; specialitilor cu experien n domeniul politicilor publice ea le d posibilitatea s reflecteze asupra conceptelor de baz care guverneaz activitatea lor. n sfrit, motivul pentru care a fost pus acest accent iniial pe comunitate a fost ca autorul s devin mai contient n ceea ce privete ideile, idealurile, valorile i contextelecheie care modeleaz i formeaz procesul de scriere a documentelor de politici publice n aceast comunitate. Seciunea ncepe cu reflectri asupra multiplelor definiii ale politicii publice n comunitate. Dup aceasta va fi analizat cercul de membri i rolul acestora n comunitatea de politici publice. Urmtoarea subsecie prezint un rezumat al istoriei tiinei politicilor publice; n final vom arta de ce tiina politicilor publice este o disciplin aplicat.

2.1. Definiia politicii publice


Exist diferite definiii ale politicii publice, dar care au elemente de baz comune. Studiile din domeniul politicilor publice au oferit multe definiii, ncepnd cu cele mai largi, cum ar fi, de exemplu, orice aciune pe care guvernul decide s-o ntreprind sau nu (Dye, 1992, citat n Anderson, 1994, p.4), i continund cu altele, care prezint caracteristici definitorii mult mai specifice, de exemplu: ciclu de aciuni avnd un anume scop, ntreprinse de ctre un actor sau un grup de actori n procesul de soluionare a unei probleme (Anderson, p.5). Pentru a crea un tablou al diversitii de opinii din acest domeniu, este util s analizm irul de conceptecheie cuprinse n numeroasele definiii ale noiunii. Folosind lucrarea lui Anderson, prezentm mai jos o list a acestor elemente de baz: Politica public este: o aciune plenipoteniar a guvernului Politica public este o aciune realizat de organul guvernamental, care are autoritatea legislativ, politic i financiar s ntreprind aceast aciune. o reacie la necesitile sau problemele lumii reale Politica public tinde s reacioneze la necesitile sau problemele concrete ale societii sau ale unor grupuri sociale, de exemplu, ale cetenilor, organizaiilor neguvernamentale (ONG) sau ale organelor guvernamentale.

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

CO M U N I TAT E A D E P O LI T I CI PU B LI CE

orientat spre anumite scopuri Politica public tinde s ating un grup de obiective, prin a cror realizare se ncearc satisfacerea sau analizarea unor necesiti anumite ale comunitii-int. un ir de aciuni Politica public reprezint, de regul, nu doar o singur decizie, aciune sau reacie, ci o abordare sau o strategie definitivat. o decizie de a ntreprinde ceva sau o decizie de a nu ntreprinde nimic Politica elaborat poate fi ntreprins ca o tentativ de a rezolva problema sau se poate baza pe ncrederea c problema poate fi soluionat n cadrul politicii curente i deci nu snt necesare alte aciuni. realizat de un singur actor sau de un grup de actori O politic poate fi implementat de un singur reprezentant, de un organ guvernamental sau de mai muli actori. o justificare pentru aciuni O politic conine, de regul, explicarea raiunilor ce stau la baza acesteia. o decizie luat O politic public reprezint o decizie deja luat, i nu o intenie sau o promisiune.

2.2. Membrii comunitii de politici publice


Elaborarea politicilor publice are un impact direct asupra societii, de aceea persoanele implicate n proces, la diferite niveluri, snt numeroase i cu profiluri diferite. Aceste persoane sau grupuri, care au un interes direct sau indirect n rezultatul deciziei politice, adic actorii interesai (engl. stakeholders), pot fi reprezentai de agenii guvernamentale, de consilieri politici, precum i de un ir larg de grupuri neguvernamentale sau comunitare i de persoane. n centrul comunitii se afl agenia sau ageniile guvernamentale relevante, abilitate s rezolve problema dat. n unele cazuri, un analist politic sau un centru de politici publice poate intra ntr-o relaie direct de oferire a serviciilor de consultan cu agenia guvernamental. n acest caz, agenia guvernamental ateapt de la analistul politic sau de la centrul respectiv elaborarea unui studiu profund al problemei i prezentarea unor recomandri de politici care ar putea constitui o baz pentru politica guvernamental. De regul, baza empiric a studiilor aprofundate o constituie cercetrile prealabile efectuate de centrele de politici publice n domeniul respectiv. Dei n rile ECE aceste relaii directe ntre analiti i guvern, de regul, nu exist, totui muli cercettori, analiti i centre de politici publice i pun scopul s influeneze dezbaterile politicilor asupra unor probleme aparte. Acest scop este atins prin publicarea cerComunitatea de politici publice const din diveri actori interesai.

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

cetrilor care pot fi aduse la cunotin unei comuniti mai largi de politici publice prin intermediul organelor de informare n mas i prin multe alte metode. n orice societate democratic toi actorii interesai, cu siguran, vor face tot posibilul pentru a susine opiunea lor preferat de politici prin diferite metode pe care le consider mai eficiente, de exemplu, prin intermediul ageniei guvernamentale responsabile, cu ajutorul reprezentanilor altor agenii guvernamentale sau al parlamentului, ori prin intermediul mijloacelor de informare n mas. Aceti actori pot fi reprezentai de ONG, organizaii guvernamentale internaionale (OGI), ali consilieri sau centre de politici, autoriti locale, partide politice, grupuri comunitare, sindicate sau ceteni interesai. n fig. 2.1 este artat aceast comunitate larg i relaiile dintre membrii ei, vzute din punctul de vedere al consilierului de politici publice. Figura 2.1. Comunitatea de politici publice din punctul de vedere al consilierului de politici publice Cercettor/ centru de politici

Agenie guvernamental

Ali actori interesai Rezultatul politicii Cerere/consultan/reacii Recomandri de politici

Analist/ centru de politici

2.3. De la politologie la tiina politicilor publice4


Peter de Leon (1994, citat de Howlett i Ramesch, 1994, p.18) afirm c cercetrile politicilor au o istorie lung i un trecut scurt: adic politicile guvernamentale au constituit obiectul unor studii numeroase pe parcursul mileniilor trecute, dei
4 Aceast seciune este bazat pe lucrarea lui Howlett i Ramesch (1995).

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

CO M U N I TAT E A D E P O LI T I CI PU B LI CE

cercetrile sistematice dateaz doar de cteva decenii. De fapt, abia dup sfritul celui de al doilea rzboi mondial a nceput evoluia tiinei politicilor publice n baza contientizrii faptului c, pe lng politologia tradiional, este necesar nelegerea i studierea activitii reale a guvernelor. Idealurile motrice ale domeniului au trei dimensiuni: Multidisciplinaritate tiina politicilor publice folosete modelele, rezultatele i metodologia tiinelor sociale, dar i-a dezvoltat i abordrile proprii o dat cu evoluia disciplinii. Orientare spre rezolvarea problemelor Accentul este pus pe rezolvarea problemelor lumii reale care exist ntr-o societate concret. Normativitate Dei tendina de a atribui un cadru normativ a cunoscut recent o diminuare, totui multe opiuni care trebuie fcute n tiina politicilor publice snt inevitabil bazate pe valori. Cu timpul, tiina politicilor publice s-a divizat n dou ramuri distincte. Prima este cercetarea politicilor, care tinde s neleag i s informeze procesul de elaborare a politicilor prin intermediul cercetrilor primare privind aspecte specifice ale politicilor. Cercetea politicilor este domeniul de interese al grupurilor de cercettori ai politicilor sau al reprezentanilor mediului academic. Ramura a doua a disciplinei este analiza politicilor. Acest domeniu are motivaii mai mult politice i tinde s aib influene directe asupra rezultatelor reale ale politicilor prin elaborarea de politici pentru agenii guvernamentale. Analiza politicilor este, de regul, efectuat de ctre analiti politici sau de ctre centre pentru politici publice. Diagrama urmtoare reprezint cadrul disciplinar al tiinei politicilor publice: Figura 2.2. Cadrul disciplinar

Trei idealuri ale tiinei politicilor publice: multidisciplinaritate, orientare spre soluionarea problemelor, normativitate.

Dou domenii ale tiinei politicilor publice: cercetarea politicilor i analiza politicilor.

tiinele sociale

tiina politicilor publice

Cercetarea politicilor (nelegerea / informarea procesului de elaborare a politicilor)

Analiza politicilor (schiarea politicilor reale pentru implementare)

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

n rile ECE tiina politicilor publice este n curs de dezvoltare.

Abordrile de mai sus ale tiinei politicilor publice au fost adoptate n ECE abia recent, n perioada tranziiei. n consecin, n aceast regiune disciplina este la un stadiu incipient de dezvoltare, de aceea distincia dintre cine i ce face, cum face i pentru cine face nu este clar pe deplin. Pe lng cele menionate, faptul c analiza empiric riguroas a cadrului de politici publice n regiune n mod real abia ncepe nseamn c multe lucrri efectuate pn acum s-au concentrat mai mult asupra cercetrilor iniiale, adic accentul este pus n mare msur pe aspectele de cercetare a politicilor. Cu toate acestea, n special la nceputul anilor 1990, multe centre de politici publice din regiune au stabilit relaii cu guvernele lor n vederea prestrii unor servicii de consiliere, de analiz de politici publice, de clientel cu guvernele lor, prin intermediul crora au promovat politicile organizaiilor internaionale pe care le susineau, de exemplu, ale Bncii Mondiale i Fondului Monetar Internaional (Krastev, 2001). Desigur, trebuie s inem minte c n lumea foarte politizat a politicilor publice din orice regiune sau context schimbrile de politici nu au loc neaprat n baza analizei empirice. n interiorul lumii agresive i dinamice a activitii politice, mult mai des consideraiile de ordin pur politic, cum ar fi realizarea promisiunilor din campanii electorale, snt catalizatorii schimbrilor. Lista de control pentru planificare n procesul de pregtire ctre scrierea documentului de politici publice trebuie luate n consideraie urmtoarele ntrebri: Ar putea oare fi caracterizat activitatea curent a autorului n domeniul politicilor publice ca cercetare sau analiz a politicilor publice? Care actori din comunitatea dat de politici publice snt interesai n problema de politici asupra creia lucreaz autorul? Cu cine dorete autorul s comunice direct sau indirect prin intermediul documentului pe care-l elaboreaz ?

2.4. tiina politicilor publice ca o disciplin aplicat


Generaliznd idealurile i valorile domeniului tiinei politicilor publice, se poate conchide c trstura principal a acesteia este caracterul ei aplicativ. Doi factori de baz creeaz distincia dintre tiina politicilor publice i tiina academic tradiional: Elaborarea soluiilor pentru problemele lumii reale Spre deosebire de tiina academic tradiional, care este concentrat asupra propagrii cunotinelor n cercul de persoane cu preocupri similare, tiina politicilor publice trebuie s abordeze problemele lumii reale i de aceea trebuie s pun la

Relaia problem-soluie este de baz.

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

CO M U N I TAT E A D E P O LI T I CI PU B LI CE

dispoziie recomandrile i cadrul pentru aplicarea acestora ntr-o societate concret. Spre exemplu, pentru a contribui la nelegerea omajului ca fenomen social, nu este de ajuns s fie analizate cauzele i formele acestuia ntr-o societate concret. O cercetare a politicii trebuie s aplice aceste cunotine n situaia concret, pe teren, nelegnd cauzele, demonstrnd c aceasta este o problem n comunitatea n cauz i propunnd un ir de aciuni pentru soluionarea problemei. Deci relaia problem-soluie trebuie s fie vzut n centrul acestei disciplini, or, aceasta nseamn c orice analiz efectuat trebuie s fie motivat i orientat spre cutarea unor rezultate practice, implementabile i cuprinztoare. Prezentarea argumentelor bazate pe valori Cutarea unui asemenea rezultat practic necesit nu doar o analiz bine elaborat i cuprinztoare a datelor disponibile. Deoarece problemele considerate snt de natur social, cercettorul sau analistul politicilor publice va trebui s fac i evaluri, bazate pe valori, ale rezultatelor care vor contribui n cel mai bun mod la abordarea problemei n cauz. Deci, atunci cnd snt propuse soluii specifice n mediul foarte politizat al politicilor publice i pentru un auditoriu att de larg, factorul central al activitii specialistului n politici publice este nu doar empirismul rece al analizei datelor, ci i abilitatea de a convinge audiena c recomandrile politicilor snt potrivite. Cu alte cuvinte, prezentarea rezultatelor analizei datelor nu va fi, probabil, suficient pentru a influena dezbaterile asupra politicilor privind problema particular, dar, folosind acele date ca argumente pentru fundamentarea cuprinztoare i coerent a poziiei, autorul lucrrii va acorda, astfel, cea mai bun ans lucrrii sale de a avea aceast influen. Majone (1989) generalizeaz excelent aceast idee: Ca i chirurgia, elaborarea politicii i acordarea de consultane n politic snt exerciii de abilitate, or, noi nu judecm despre o realizare dup cantitatea de informaie stocat n capul realizatorului sau dup cantitatea de planuri formale. Mai degrab, noi o vom aprecia dup criterii cum ar fi realizarea la timp sau atenia acordat detaliilor; dup capacitatea de a recunoate limitele posibilului, de a folosi n mod creativ limitrile i de a nva din greelile precedente; dup abilitatea nu de a arta ce trebuie de fcut, dar de a convinge oamenii s fac ceea ce ei tiu c trebuie de fcut (p. 20).

Trebuie prezentate argumente orientate spre valori i bazate pe analiza datelor.

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

3. PROCESUL DE ELABORARE A POLITICILOR PUBLICE


Dup analiza succint a comunitii politicii publice pe care am prezentat-o n partea a doua, n partea curent ne vom concentra asupra naturii procesului de elaborare a politicilor i asupra rolului instrumentelor de comunicare folosite n acest proces. Materialul ncepe cu o trecere n revist a procesului de elaborare a politicilor publice, sau a ciclurilor politicii, aa cum snt ele cunoscute. Dat fiind faptul c scopul acestui ghid nu este de a face i mai mare numrul deja considerabil de studii comprehensive ale metodologiei n domeniu,5 n aceast parte este fcut doar o scurt prezentare a ciclurilor politicii publice. Acest fapt ar trebui s-l ajute pe cititor s ptrund n esena instrumentului de comunicare folosit de obicei pentru a raporta i nregistra rezultatele procesului pe care se axeaz prezenta carte documentul de politici publice. n al doilea compartiment al acestei pri snt evaluate diferite scopuri n care poate fi folosit documentul de politici publice n procesul de promovare a politicilor publice. Materialul se ncheie cu evidenierea abordrii strategice pe care o poate folosi cititorul atunci cnd hotrte care alt instrument de comunicare s foloseasc pentru difuzarea ctre un auditoriu mai larg a ideilor i recomandrilor cu privire la politici publice. Acest element final are drept scop s ilustreze relaia dintre documentul de politici publice i celelalte instrumente.

3.1. Ciclul politicii6


Dat fiind faptul c diversele abordri ale procesului de nfptuire a politicii exist n funcie de context i scop (scopuri), modelul acceptat de obicei n manualele de tiine politice este numit ciclu al politicii (vezi fig. 3.1.). Fig. 3.1. Ciclul politicii publice 1. Formularea problemei/ stabilirea agendei 2. Elaborarea opiunilor politicii/ formularea politicii publice 3. Alegerea soluiei/ selectarea opiunii preferate a politicii 4. Modelarea po- publice liticii publice

6. Evaluarea 5. Implementarea i monitorizarea politicii

5 Cum ar fi Anderson (1994); Bardach (1996); Dye (1992); Howlett i Ramesch (1996). 6 Aceast parte se bazeaz pe lucrrile lui Anderson (1994); Bardach (1996); Dye (1992); Howlett i Ramesch (1996); Universitatea din Ohio (1998); Institutul pentru o Societate Deschis (1999); Pal (2000); Smith (2000).

10

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

PR O CE SU L D E EL AB O R AR E A P O LI T I CI LO R PU B LI CE

Ca i n cazul multor altor modele, fiabilitatea ciclului politicii publice se datoreaz forei lui de ghidare; totodat, slbiciunea lui rezid n lipsa lui de flexibilitate. Cu alte cuvinte, dei acest fel de model niciodat nu poate prescrie o reet a unei aciuni concrete, pe care specialistul n politic trebuie s-o foloseasc n orice situaie, el totui caracterizeaz contextul n care politicianul trebuie s acioneze ca s urmeze cea mai bun practic. n afar de aceasta, adevrata natur a procesului de nfptuire a politicii publice const n aceea c fiecare etap a procesului propus cu ase etape are potenialul de a oferi informaie la fazele precedente i urmtoare ale ciclului, de exemplu evalund opiunile elaborate pentru a alege cea mai bun dintre ele, ceea ce deseori poate aprofunda i extinde formularea problemei. De aceea, aa cum sugereaz Bardach (1996), procesul trebuie vzut ca o iteraie intrinsec, adic o micare circular prin toate elementele, pas cu pas, pn nu se ajunge la o soluie convenabil. Este de asemenea important de menionat natura intrinsec de colaborare i interaciune a tuturor fazelor acestui proces. Cele mai eficiente cercetri i analize ale politicilor snt efectuate n echip i implic interaciunile la diferite niveluri ale participanilor n proces. De exemplu, aceste interaciuni pot avea forma unei serii de discuii cu cercettori n domeniul politicilor, ncepnd cu etapa formulrii problemei, pn la analiza relaiei cost-beneficiu a opiunilor politice respective, efectuat n comun cu grupurile-int, i ajungnd la reuniunile cu reprezentanii guvernului pentru promovarea politicilor elaborate. n continuare, va fi efectuat o trecere n revist a fazelor procesului, cu o scurt caracterizare a fiecreia dintre ele. Pasul 1: Formularea problemei/ Stabilirea agendei Ca punct de plecare n procesul de elaborare a politicii, problema, de obicei, este identificat de un grup de oameni ntr-o societate oarecare. Dac un specialist n politici este de asemenea interesat s gseasc o soluie la aceast problem, el va ncerca fie s-o plaseze pe agenda guvernului, adic s transforme problema ntr-o tem, fie s o transforme ntr-o tem de o prioritate mai mare, dac ea exist deja pe agend. Pentru aceasta, este necesar s fie convinse att agenia guvernamental relevant, ct i comunitatea de politici publice mai larg de faptul c exist o problem real, care necesit s fie ntreprinse aciuni din partea guvernului. Pentru a ajunge aici n cadrul politicilor publice, va fi nevoie de a prezenta un argument clar i convingtor, care specific cauzele, efectele i gravitatea problemei n baza unei varieti largi de surse de informare. Pasul 2: Elaborarea de poltici alternative/ Formularea politicii publice Din momentul cnd esena problemei este detaliat suficient i tema este pe agenda guvernului, primul pas n abordarea problemei este trasarea cilor posibile pe care ea poate fi soluionat, adic determinarea opiunilor de politici publice. Pentru elaborarea unor alternative convenabile, va fi necesar s fie evaluat ceea ce

Ciclul politicii este un ghid i nu o instruciune; are caracter de iteraie i asigur continuitatea ntre diferite etape.

Trebuie artat c exist o problem care necesit aciunea guvernului.

Trebuie luate n consideraie toate soluiile posibile.

11

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

se face n prezent, care opiuni snt sugerate de alii, precum i sugestiile proprii. Autorul trebuie s ncerce ca opiunile care difer s se exclud reciproc, adic este necesar s fie omise opiunile care snt variante ale acelorai idei. De asemenea, trebuie s se ia n consideraie c va fi dificil de obinut alternativa ideal, astfel nct va trebui de ncercat s fie gsite cele mai probabile i realiste alternative ale politicii n contextul existent. Pasul 3: Alegerea soluiei/ Selectarea variantei preferate a politicii publice Dup elaborarea alternativelor, n baza criteriilor de evaluare este aleas varianta preferat a politicii pentru abordarea problemei concrete. Folosirea acestui proces de evaluare, bazat pe criterii, va permite nu numai alegerea alternativei potrivite, dar va crea, de asemenea, baza de pe care se poate pleda cu autoritate pentru opiunea politic. Dei subiectul n cauz i contextul vor determina specificul criteriilor de evaluare, criteriile folosite de obicei n acest proces snt urmtoarele: Eficacitatea: n ce msur aceast alternativ va aduce la rezultatele dorite, adic la soluionarea problemei n cauz? Eficiena: Cum vor fi afectate grupurile-int de aceast opiune, bazat pe analiza cost-beneficiu, din punct de vedere financiar i social? Echitatea: Exist oare n acest caz o distribuie echitabil a costurilor i beneficiilor? Fezabilitatea/ Posibilitatea implementrii: Exist oare un cadru politic, administrativ i juridic adecvat pentru implementarea rezultativ i eficient a acestei opiuni? Flexibilitatea/ Posibilitatea de perfecionare: Este oare aceast opiune flexibil i poate fi modificat pentru a fi folosit i n alte situaii posibile sau pentru a permite ameliorri? Bardach (1996) ofer cteva sfaturi utile pentru aceast faz, sugernd c trebuie ncercat de cuantificat (n termeni financiari i sociali) ct mai multe aspecte ale opiunii i planurilor alese. Dup ce au fost evaluate toate alternativele alese, au fost comparate rezultatele i evaluate diferenele, va trebui s fie decis care este cel mai bun rezultat. Pasul 4: Modelarea politicii publice Dup ce a fost selectat varianta preferat a politicii i prezentat ageniei guvernamentale relevante, presupunnd c guvernul, de asemenea, va accepta opiunea n ntregime sau va modifica propunerea naintat, opiunea devine politic public (cum a fost specificat n seciunea 2.1.). Ageniile guvernamentale trebuie s decid acum care este modalitatea cea mai eficace de implementare a politicii. Pentru a elabora un model eficace al politicii, agenia trebuie s aleag un instrument polivalent al politicii (adic juridic, organizaional sau sistemic), precum i un ansamblu

Trebuie evaluat fiecare opiune i aleas cea preferat.

Guvernul alege instrumentul politicii i agenia de implementare.

12

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

PR O CE SU L D E EL AB O R AR E A P O LI T I CI LO R PU B LI CE

de organizaii de promovare (de exemplu, guvernamentale sau neguvernamentale, publice sau private) pentru prestarea serviciilor sau furnizarea produselor specificate n politic. Pasul 5: Implementarea i monitorizarea politicii n continuare, politica este implementat conform modelului. Un echilibru ntre modelul bun al politicii i implementarea eficace a ei de obicei asigur cele mai bune rezultate. De asemenea, este necesar s fie meninut un proces continuu de monitorizare, ceea ce permite evaluarea comprehensiv n baza mai multor date i surse de informaii. Conform lui Anderson (1994), Howlett i Ramesch (1996), muli specialiti din domeniul politicilor au acordat o atenie deosebit strategiilor de implementare, deoarece ele au un impact direct asupra calitii rezultatelor politicilor, iar unii dintre ei au prezentat i publicaii pe aceast tem. Pasul 6: Evaluarea n cadrul unui bun model i plan de implementare ale politicii, este esenial o procedur clar de evaluare pentru determinarea eficacitii politicii implementate i pentru stabilirea bazei pentru viitorul proces de adoptare a deciziilor. La schiarea planului de evaluare a politicii, ageniile guvernamentale i organizaiile prestatoare de servicii trebuie s analizeze cum pot fi evaluate obiectiv i cu acuratee obiectivele politicii i cum vor fi folosite datele colectate n calitate de baz pentru adoptarea deciziilor. Procesul de evaluare const n aprecierea practic a fiecrei politici publice, att din punctul de vedere al obiectivelor, ct i al mijloacelor folosite. Probabil, evaluarea va implica un cerc larg de oameni, incluznd funcionari, politicieni, precum i organizaii neguvernamentale i ali actori. Dup cum se poate vedea din natura circular i de iteraie a ciclului politicii, dup faza de evaluare orice alt faz poate fi reconsiderat: problema, varianta politicii aleas, designul politicii sau implementarea. Aceasta nseamn c problematica poate fi pus iari pe agend, din nou la orice faz a procesului, sau poate fi implementat n continuare n acelai mod.

Guvernul implementeaz i monitorizeaz politica.

Guvernul i agenia de implementare evalueaz eficacitatea politicii.

3.2. Rolul documentului de politici publice n procesul de elaborare a politicii


Documentul de politici publice este un instrument foarte important i poate servi pentru mai multe scopuri n procesul de elaborare a politicii. n domeniul cercetrii politicii snt publicate multe documente de politici publice, destinate experilor sau centrelor de analiz a politicilor publice, cu intenia de a informa i influena audiena. Dup cum a fost menionat mai nainte, multe dintre aceste tipuri de documente snt n prezent publicate n ECE i reprezint primele studii bazate pe abordarea tiinific a politicilor publice. Aceste documente pot oferi date geneDocumentul analitic poate influena orice etap sau toate etapele ciclului politicii.

13

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

rale i detalii care pot fi folosite la orice etap a procesului de elaborare a politicii, dar pot de asemenea s se axeze pe una sau mai multe etape aparte n proces. De exemplu, astfel de documente specifice pot s fie dedicate unui cerc larg de subiecte, de la oferirea unor alternative ale politicii, cu recomandarea uneia din opiuni, pn la promovarea unei variante concrete de implementare a politicii sau la evaluarea opiunii selectate. n general, graie naturii independente a lucrului cercettorilor politicii, documentele lor de politici publice tind s fie direcionate pe domenii aparte. Totui, aceste studii ale politicilor publice, n mod normal, difer de documentele Cercetarea politicii este orientat spre problema ei, pe cnd analiza politicii spre clientul ei. de politici publice elaborate de analitii politici, ce se adreseaz ctre factorii de decizie i configureaz politici specifice care urmeaz a fi implementate n comunitatea-int. Aceste diferene apar preponderent din cauza relaiilor de reciprocitate n procesul de elaborare a documentelor: n cadrul relaiei client-consilier, care n mod normal exist ntre agenia guvernamental i analistul politic, clientul va influena puternic natura documentului i coninutul lui. n pofida acestui fapt, exist o conexiune ntre studiile politicilor i documentele din domeniul analizei politice, n care documentul precedent este de obicei folosit pentru scrierea celui ulterior. De asemenea, trebuie menionat c la etapa actual a dezvoltrii studiilor de politici publice, n regiune exist probabil o suprapunere considerabil a diferitelor tipuri de documente de politici. Lista de control pentru planificare n cadrul etapei pregtitoare, care preced scrierea documentului de politici publice, trebuie analizate procesul de elaborare a politicii, precum i cercetrile pe care analistul (i colegii si) le-a efectuat pentru a rspunde la urmtoarele ntrebri: Care etap (etape) din procesul de elaborare a politicii se ncearc a fi influenat prin documentul dat de politici publice? Care actori au fost/ snt implicai n fiecare etap a procesului de promovare a politicii? A fost oare identificat o problem clar, care trebuie soluionat? Poate fi ea formulat n dou fraze? Exist oare o argumentare suficient pentru a sprijini afirmaia c problema este real? Au fost oare evideniate i evaluate posibilele opiuni care ar soluiona aceast problem? S-a decis oare asupra unei alternative preferate? Exist oare suficiente informaii pentru a argumenta eficient n favoarea alternativei alese a politicii n comparaie cu celelalte?

14

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

PR O CE SU L D E EL AB O R AR E A P O LI T I CI LO R PU B LI CE

3.3. Difuzarea ideilor politicii elaborate


n procesul de scriere a studiilor de politici sau a analizei politicii, poate fi necesar informarea unui cerc mai larg despre problemele abordate n documentul respectiv de politici publice, astfel nct ideile politicii elaborate s poat avea un impact considerabil asupra unor dezbateri politice concrete. Pentru a asigura acest impact, documentul de politici publice trebuie nu numai s fie citit, dar i discutat, neles (Bartle, 2001). ns muli dintre cei care fac parte din acest cerc mai larg de obicei nu au acces la documentele de politici publice tiprite. De aceea, trebuie s fie asigurat accesul la ideile politicii elaborate ntr-o form uor de neles, astfel nct cititorii s poat s le neleag pe deplin i s poat discuta sugestiile propuse. Lund n consideraie mesajele din documentul de politici publice care se doresc s fie transmise i identificnd auditoriul-int, trebuie s fie luat decizia care din numeroasele instrumente de comunicare accesibile snt cele mai utile pentru scopurile autorului de exemplu, o reuniune public sau utilizarea mijloacelor massmedia. De multe ori se va alege o metod de comunicare folosit pentru mai multe audiene. De aceea, este bine ca mesajul s fie prezentat utiliznd un limbaj simplu, fr jargon. Lista de control pentru planificare Pentru a schia o strategie eficient de difuzare a proiectului actual de politici publice, trebuie discutat urmtoarea serie de ntrebri: Ctre cine se adreseaz autorul (politicieni, ONG, ceteni)? De ce se dorete comunicarea cu ei n problematica politicii? Cum snt implicai ei n aceast tematic? Ce cunosc ei deja despre problem? Care elemente-cheie ale documentului trebuie comunicate? Ce au nevoie ei s cunoasc despre problem ca s neleag i s accepte mesajul autorului? Care ar fi cea mai eficient cale de a comunica mesajul autorului ctre grupul-int (ntlniri personale, prezentri n grup, relatri de pres/ conferin de pres, mese rotunde )? Trebuie aleas strategia de comunicare adecvat scopurilor autorului i audienei.

15

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

4. DOCUMENTUL DE POLITICI PUBLICE: O TRECERE N REVIST

n capitolele patru i cinci ale crii accentul se pune n mod deosebit pe documentul de politici publice. Aceast parte ofer posibilitatea de a trece n revist calitile eseniale ale documentului respectiv, incluznd scopul i contextul lui. Prin contrapunerea continu a unor asemenea documente elaborate n domeniul cercetrii politicii i analizei politicilor publice, este prezentat i analizat tipul principal al documentelor de politici publice pe care se axeaz lucrarea, adic documentul de cercetare a politicii. Capitolul cinci se va axa n detaliu pe elementele generale structurale i textuale care creeaz mpreun documentul de politici publice produs n domeniul cercetrii politicii. Dei aceste dou capitole snt separate pentru o mai mare claritate, ele trebuie vzute ca dou pri ce conin o descriere comprehensiv a documentului de politici publice. Facnd o prezentare a documentului de politici publice, trebuie menionate dou aspecte generale: Documentul de politici publice este un instrument de adoptare a deciziilor. Fiind produs fie n mediul de cercetri ale politicii, fie de analiz politic, documentul de politici publice este un instrument de comunicare, orientat spre problem i bazat pe valori. n esen, dac documentul de politici publice e destinat altor specialiti sau factorilor de decizie, scopul lui este: de a oferi un argument clar i convingtor, care s justifice recomandrile politicii prezentate n document i astfel s acioneze ca un instrument de elaborare i adoptare a deciziilor i o chemare la aciune pentru auditoriul-int. Pe scurt, atingerea acestui obiectiv implic, de obicei, urmtoarea abordare: definirea i detalierea unei probleme urgente a politicii, care trebuie abordat n cadrul politic actual; trasarea cilor posibile (opiunilor politicii) pe care aceast problem trebuie abordat; efectuarea unei evaluri a rezultatelor probabile ale acestor opiuni n baza unui cadru analitic definit conform situaiei i mediului politic actual; alegerea alternativei preferate (recomandrii politice) i prezentarea unui argument forte, care arat de ce alegerea fcut este cea mai bun opiune politic.

Documentul de politici publice este un instrument de adoptare a deciziilor.

16

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : O T R ECER E N R E V I S T

Documentul de politici publice: aplicativ, nu academic Aa cum devine clar din abordare i scop, documentul de politici publice este foarte diferit de documentele tradiionale academice, mai ales n ceea ce privete faptul c rezultatele cercetrii trebuie aplicate n cadrul problemei de referin i folosite pentru argumentarea unui set specific de recomandri pentru soluionarea problemei. Astfel, pentru document este esenial relaia dintre problem i soluie i aceasta este fora motrice n elaborarea documentului de politici publice, care este clar orientat i axat pe argumentarea unei recomandri concrete. Adoptnd aceast abordare orientat, autorul trebuie s gseasc echilibrul ntre doi factori concureni: necesitatea de a oferi o descriere clar a problemei i discutarea opiunilor politice accesibile n cadrul politic actual, care poate include, de asemenea, rezultatele cercetrilor iniiale ale autorului, astfel nct poziia conturat s par credibil i s conduc la o evaluare argumentat; necesitatea de a prezenta toate acestea n aa fel ca s fie incluse numai cunotinele i datele relevante pentru susinerea argumentului. De fapt, Bardach (1996) specific momentul c una dintre erorile cele mai dese pe care le comit autorii documentelor de politici publice este ncercarea de a include n documente toate datele i cunotinele obinute n urma procesului de cercetare. De asemenea, ideea documentului de politici publice, mai degrab n calitate de argument ghidat de valori dect o lucrare de obiectivitate rece, este nc o diferen major ntre documentul de politici publice i lucrrile tradiionale academice. n documentul ce se elaboreaz exist necesitatea de a recomanda soluii practice ale unor probleme din lumea real pentru un auditoriu larg i foarte politizat. Fiind bazat pe o analiz strict, autorul, ca specialist n politic, trebuie s se plaseze pe o poziie care n opinia lui va aduce la cele mai bune rezultate pentru problema discutat. Din acest motiv, aspectul normativ al procesului de elaborare i adoptare a deciziilor i al celui de evaluare este, de asemenea, un element-cheie al documentului de politici publice.

Documentul de politici publice favorizeaz o soluie aparte a problemei politicii.

4.1. Diferite tipuri de documente cu privire la politici publice: cercetrile politicii i analiza ei
Aa cum a fost menionat n capitolul trei, documentul cu privire la politici publice este principalul instrument de comunicare folosit de specialitii n politic pentru a difuza rezultatele cercetrilor efectuate ale politicii n rndurile comunitii de politici publice. Pentru cei implicai nemijlocit n studiul politicilor, auditoriul-int principal al documentelor este compus din specialitii din domeniul cercetrilor

17

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

Documentele cu privire la politici scrise n domeniul cercetrii politicii i analizei ei difer considerabil.

politicii sau analizei acesteia. Exist o relaia direct ntre aceste dou domenii, n care analitii politici se bazeaz foarte mult, la elaborarea documentelor de politici publice, pe documentele produse de cercettorii politicii. Cu toate acestea, documentele produse de analitii politici se deosebesc esenial, fiindc ele snt adresate nemijlocit factorilor de decizie i snt puternic influenate de natura relaiilor lor cu clienii. Urmtorul tabel ilustreaz aceste i alte deosebiri:

Diferene innd de:

Tipul documentului de politici publice Cercetarea politicii Analiza politicii Se adreseaz factorilor de decizie Orientare spre client: trasarea politicilor specifice pentru a fi implementate pe teren Rareori include cercetrile iniiale Trebuie s fie clar i simplu De obicei, nu mai mare de 5000 de cuvinte

Auditoriu

Se adreseaz altor specialiti n politic

Accent

Orientare spre problem: recomandri generale i informaii cu privire la probleme ale politicii

Metodologie

Pot include o parte considerabil din cercetrile iniiale

Idei/ Limbaj

Poate fi specific/ tehnic, n funcie de disciplin

Volum

Pn la 20 000 de cuvinte

Tabelul 4.1. Diferenele dintre documentele de politici publice n domeniile cercetrii politicii i analizei acesteia n afar de diferenele care se refer la auditoriu, accent i metodologie, pentru Documentul de politici publice trebuie s aib un volum adecvat pentru argumentare. prezentarea documentului de politici publice snt eseniale aspectele de volum, format i limbajul folosit. Desigur, documentul de politici publice trebuie s fie att de mare ct este necesar pentru a oferi o argumentare clar i convingtoare. Documentul de politici publice elaborat n domeniul cercetrii politicii, de obicei, are un volum mai mare dect cel din domeniul analizei politicii. Lund n consideraie orientarea (accentul) studiilor politicii i necesitatea din partea multor cercettori de a oferi documente explicative voluminoase, de obicei aceste documente au circa 20 000 de cuvinte. Cu toate acestea, exist variaii considerabile: volumul celor cinci exemple prezentate n aceast carte variaz de la 9 000 la 25 000 de cuvinte, media fiind de 15 000. De asemenea, muli editori au repere de volum de care autorul va trebui s in cont. n al doilea rnd, lund n consideraie c documentele de politici publice snt voluminoase i pot fi citite de diferite persoane pentru a obine o imagine general sau pentru a gsi un detaliu specific, nu este surprinztor c multe documente de

18

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : O T R ECER E N R E V I S T

politici publice au un format de raport, adic un cuprins, un rezumat, mai multe capitole, titluri n text, paragrafe numerotate, date prezentate n tabele sau grafice i informaie marcat cu simboluri. Referitor la acest aspect al formatului documentelor de politici publice, editorii vor avea, de obicei, cerine clare, care vor trebui s fie respectate. n sfrit, dat fiind faptul c auditoriul de baz care constituie inta documentelor scrise n domeniul cercetrii politicii este alctuit din ali specialiti n politic, natura documentelor respective tinde s fie mai tehnic dect n cazul documentelor elaborate pentru auditoriul de analiz a politicii. Cu toate acestea, lund n consideraie faptul c documentul de politici publice poate avea un auditoriu mai larg i mai ales faptul c aceast disciplin este abia la o faz timpurie de dezvoltare n regiunea ECE (aa cum e menionat n 2.2.), este raional s fie folosit un limbaj simplu, fr jargon. Lista de control pentru planificare Pentru a scrie documentul de politici publice, trebuie analizate urmtoarele chestiuni: Scopul i auditoriul Care este scopul documentului? Ce dorete autorul/ instituia s obin scriind i publicnd acest document? Care este auditoriul principal al documentului? Care snt auditoriile secundare pentru ideile documentului/ politicii? Scrierea i publicarea documentului Exist oare doar un singur autor al documentului de politici publice? Dac nu, a decis oare autorul ce poziie va ocupa scriind documentul mpreun cu alt partener (parteneri)? Au oare autorul i partenerul (partenerii) lui aceeai viziune cu privire la ceea ce reprezint documentul de politici publice? Cunoate oare autorul ce ateapt editorul de la document? Expunerea sumar a ideilor de baz n final, autorul trebuie s-i imagineze c vorbete cu un ofer de taxi, i el/ ea l-a ntrebat despre proiectul actual. Autorul trebuie s-l prezinte succint, clar i concis n trei propoziii. Muli autori sugereaz ideea c dac cineva nu este capabil s expun clar i pe scurt comcepia lui n acest mod, trebuie ca aceast persoan s-i clarifice n continuare ideile sale. De obicei, documentul de politici publice are formatul unui raport.

19

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

5. DOCUMENTUL DE POLITICI PUBLICE: ELEMENTE STRUCTURALE I TEXTUALE

Pn la acest moment, n ghid a fost pus accentul pe analiza mai profund a contextului social al unui document de politici publice n cadrul comunitii tiinifice a politicilor publice. n acest capitol, atenia se va ndrepta spre modul n care, de obicei, este structurat un document de politici publice, precum i spre abordrile folosite pentru ntocmirea textului unui asemenea document. Capitolul ncepe cu o prezentare a elementelor de structur ale unui document de politici publice i a schiei sumare a documentului. n continuare este prezentat detalierea fiecrui element innd cont de trsturile structurale i textuale care formeaz construcia elementului respectiv. Pentru a ilustra natura relaiei strnse dintre cercetarea politicii i analiza acesteia, n capitolele doi, trei i patru a fost reliefat contrastul dintre cele dou domenii. n consecin, accentul principal n capitolul dat va fi pus pe documentele de politici publice scrise n domeniul cercetrii politicii i toate exemplele folosite n acest capitol se refer la acelai domeniu al cercetrii politicii. n procesul analizei textuale a mai multor exemple i al evalurii mai multor descrieri ale documentului7, au fost identificate urmtoarele elemente structurale considerate comune pentru un document de politici publice:
1444444244444443

Titlu Cuprins Rezumat/ adnotare Introducere Descrierea problemei Opiunile politicii publice Concluzii i recomandri Anexe Bibliografie Referine

Documentul de politici publice

Elementele prezentate descriu abordarea comun pe care o aplic mai muli autori n domeniul cercetrii politicii atunci cnd elaboreaz documente de politici publice. Aceasta este abordarea pe care cei mai muli editori i cititori ce fac parte

7 Sursele utilizate snt: Bardach (1996); Bartle (2002); Universitatea din Boston (2002); Caeti (2002); Universitatea Ohio (1998); Universitatea Pacific Lutheran (n.d.); Scott i Garrison (1995); Universitatea din Washington (2001).

20

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : ELE M EN T E S T R U C T U R ALE I T E X T UALE

din comunitatea de politici publice ateapt s o foloseasc autorul. Totui aceast descriere trebuie s serveasc n calitate de orientare, i nu de indicaie i deci nu este necesar s fie incluse toate elementele menionate n aceast ordine de idei n toate documentele de politici publice. Este mai important s se realizeze c n timp ce acest tip de descriere ajut s se neleag, n general, ce se ateapt de la un document de politici publice, autorul trebuie s decid care ar fi abordarea potrivit pentru a echilibra scopurile, natura i subiectele argumentrii cu ateptrile editorului i ale grupului-int. Pentru a gsi mai uor acest echilibru, este bine ca autorul s ncerce mai nti s schieze documentul su de politici publice.

Trebuie aleas abordarea care se potrivete cel mai bine cu subiectul, scopul i grupul-int.

5.1. Schiarea documentului de politici publice8


nainte de a ncepe a scrie un document de politici publice, este bine s fie elaborat o schi a lui. Procesul de conturare a proiectului i va ajuta autorului s defineasc logica i accentul documentului respectiv. Cu alte cuvinte, acest proces va permite s se decid care va fi mesajul-cheie al proiectului i care ar putea fi cea mai eficient abordare pentru a transmite ct mai convingtor mesajul. Un exemplu de abordare ar fi ca autorul s nceap prin a scrie o declaraie de intenii sau de scop9 pentru proiectul su. Apoi ar putea continua gndindu-se cum va aborda subiectul n partea de descriere a acestuia, notnd n acelai timp domeniul-cheie i alte domenii adiacente pe care trebuie s le pun n discuie pentru o descriere ct mai cuprinztoare a problemei abordate. n continuare, la fiecare subiect propus spre discuie, ar putea s fie notate i argumentele ce vor fi prezentate n susinerea acestor subiecte. Dup descrierea problemei, se va continua n acelai mod cu compartimentele care cuprind opiunile politicii i concluziile. Exist mai multe modaliti de a crea o schi de la neformal la formal, folosind un sistem de numere i alineate, aa cum se poate vedea n manualele de stilistic, cum ar fi cel semnat de Gibaldi (1995). Autorul ar trebui s aleag ce i se potrivete mai bine, dar s ia n consideraie cine altcineva ar mai avea nevoie s citeasc i s utilizeze aceast schi. Elaborarea unei schie este util mai ales n mediul cercetrii politicii, cnd cercetarea i scrierea documentului de politici publice se face n echip. n acest context, o schi poate fi folosit pentru un schimb de idei, organizat n vederea realizrii documentului de politici publice, iar revizuirea i rescrierea schiei poate servi ca baz pentru a ajunge la viziuni comune asupra documentului. Astfel, aceasta este calea perfect pentru a trece de la etapa de cercetare la cea de scriere. Elaborai o schi a documentului pentru a planifica accentele i logica acestuia.

O schi este un instrument util pentru scriere.

8 Sursele acestui paragraf snt Bazerman (1985), Gibaldi (1995) i Sigismund Huff (1999). 9 O declaraie de intenii este ceva la care se lucreaz n progres; ceva ce constituie un punct de pornire i ce va fi transformat i mbuntit pe parcurs.

21

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

Procesul de schiare nu contribuie numai la structurarea logic a documentului de politici publice, mai ales la etapele iniiale, dar indic i acea parte a documentului care necesit o argumentare mai profund. n afar de aceasta, procesul este foarte util pentru a vedea documentul ca o argumentare la alegerea datelor potrivite pentru a fi folosite n susinerea tezelor enunate, precum i a informaiilor care nu e nevoie s fie incluse n text.

5.2. Titlul
Titlul trebuie s atrag interesul cititorilor. Primul element al unui document de politici publice care trebuie examinat n detaliu este titlul. Importana formulrii unor titluri adecvate este de multe ori neglijat. n acelai timp, este semnificativ faptul c titlul nu este doar prima parte de text pe care o vede cititorul i cu care ncepe procesul de comunicare a mesajului cuprins n lucrare. Un titlu cu efect ar trebui s ofere cititorului o viziune rapid asupra subiectului, asupra accentului i a problemelor discutate. De asemenea, bazndu-se pe aceast prim parte a documentului de politici publice, cititorul poate decide dac va citi sau nu lucrarea. n consecin, este vital ca un document de politici publice s fie prezentat cu un titlu care s atrag i s menin interesul cititorilor. Dat fiind faptul c alegerea titlului este ntotdeauna subiectiv, reflectnd individualitatea stilului unui autor i scopul documentului, nu exist reguli simple care s-l ajute pe autor s formuleze titluri eficiente pentru fiecare document. Cu toate acestea, avnd n vedere rolul important al unui titlu adecvat pentru un document de politici publice, cteva indicaii i o analiz succint a unor exemple de titluri i pot ajuta pe autori s-i perfecioneze deprinderile respective. Un titlu eficient ar trebui s reprezinte o combinaie a urmtoarelor caracteristici, i anume s fie: descriptiv, adic s defineasc subiectul i problema pus n discuie n document; clar pe ct este posibil; concis pe ct este posibil; interesant pentru cititori. Analiza documentelor editate de politici publice n calitate de exemple, cititorului i se propun patru titluri de documente de politici publice, la analiza crora trebuie de luat n consideraie: claritatea subiectului documentului prezentat n titlu; eficiena fiecrui titlu (citirea introducerii la fiecare document n anexa A va ajuta s fie evaluat eficiena titlurilor); diferena abordrilor adoptate la scrierea titlurilor.

Titlurile eficiente snt descriptive, clare, concise, interesante.

22

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : ELE M EN T E S T R U C T U R ALE I T E X T UALE

Exemplul I:

Descentralizarea fiscal: de la directivism la pia (Bird, Ebel i Wallich, 1995)

Exemplul II:

Concuren deschis, transparen i imparialitate n contractarea serviciilor publice de ctre administraia local (Baar, 2001)

Exemplul III:

ntre apreciere activ, aprobare pasiv i neparticipare din lips de ncredere (Swianiewicz, 2001)

Exemplul IV:

De la unitar la pluralist: racordarea politicilor fa de minoriti n Romnia (Horvth i Scacco, 2001)

Evaluarea eficienei titlurilor este o problem subiectiv; cu toate acestea, din analiza exemplelor date pot fi deduse cteva teze privind caracteristicile, formatul i abordarea modalitii de formulare a titlului: Majoritatea titlurilor nu snt constituite din propoziii ntregi. Aceasta permite captarea ateniei cititorilor i totodat face ca titlurile s fie relativ concise. Totui unele titluri pot fi considerate destul de lungi, de exemplu titlul II, fapt care evideniaz echilibrul dificil dintre necesitatea de a oferi informaie suficient n titlu, dar nu n aa msur ca cititorul s piard interesul iniial. Cuvintele-cheie snt adesea evideniate n titlu. Primul cuvnt al titlului, de cele mai dese ori, indic foarte clar principalele subiecte sau probleme care vor fi puse n discuie n document, lucru ce se face pentru captarea ateniei celor interesai. Spre exemplu, autorul referinei II a ales s plaseze n titlu cele trei subiecte asupra crora i focalizeaz atenia n textul documentului. Unii autori secioneaz titlul n dou cu ajutorul a dou puncte. Exemplele I i IV ilustreaz aceast abordare de scriere a titlului, modalitatea respectiv oferind o posibilitate mai mare de informare a cititorului dect titlul alctuit dintr-o singur parte. O asemenea abordare confer titlului mai mult claritate dect n cazul unui titlu mai lung. Cele dou puncte semnaleaz frecvent trecerea de la teza principal din text la alte subiecte specifice puse n discuie (exemplul I) sau pot fi folosite pentru reflectarea viziunii autorului asupra problemei, suplimentnd astfel introducerea n tema discutat (exemplul IV). Unii autori indic n titlu rezultatul principal al lucrrii. Aceast manier de a scrie titlul este o intenie de a capta curiozitatea i interesul cititorului fa de modalitatea prin care autorul a ajuns la aceast constatare. Abordarea respectiv a fost adoptat de autorul exemplului III, n care cititorului nu i se indic domeniul subiectului abordat, ci doar rezultatele. Trebuie s specificm c exemplul este preluat dintr-o carte editat i c autorul poate considera c titlul lucrrii se bazeaz pe titlul general al crii Viziunile publicului asupra administraiei

23

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

locale: percepia de ctre ceteni a reformei administraiei locale i a democraiei locale n Europa Central i de Est (Public Perceptions of Local Government: Citizen`s Perception of Local Government Reform and Local Democracy in Central and Eastern Europe). Majusculele snt folosite n general pentru toate cuvintele, cu excepia conjunciilor (de ex., dar), prepoziiilor (de ex., de la), pronumelor (de ex. al nostru)10. Formatul obinuit permite cititorului s vad clar cuvintele cele mai semnificative din titlu. Cu toate acestea, dac la nceputul titlului apare un cuvnt secundar (exemplele III i IV) sau dup dou puncte (exemplul I), atunci acest cuvnt se va scrie cu majuscul. Exemplul I este interesant prin faptul c autorul sau editorul a decis s scrie cu majuscule doar cuvintele plasate la nceputul titlului.

Lista de control pentru planificare Urmtoarele ntrebri ar putea s-l ghideze pe autor cnd acesta ncearc s scrie i s redacteze titlul documentului su de politici publice: Care abordare de intitulare a lucrrii se potrivete mai mult scopului? Este oare titlul ales eficient (descriptiv, clar, concis i captivant)? Ct de bine reprezint titlul documentul i corespunde textului lucrrii? Cere oare editorul o pagin de titlu separat?

5.3. Cuprinsul
Dup cum a fost menionat n trecerea n revist a documentului de politici puCuprinsul ilustreaz structura documentului. blice, formatul unor astfel de lucrri are multe trsturi comune cu rapoartele, iar cuprinsul este una din aceste similitudini de structur. Cuprinsul constituie scheletul structurii unui document de politici publice i este format dintr-un sistem de capitole i paragrafe care arat structura de organizare general a documentului, evideniind prile principale i cele secundare ale lucrrii. Sistemul de numerotare este folosit, n general, ca un instrument adiional pentru prezentarea exact a prilor lucrrii i a relaiilor dintre ele. Ultima trstur foarte important este numerotarea paginilor n cuprins, care indic amplasarea paginilor n text. Includerea cuprinsului ntr-un document de politici publice i ajut pe cititori n mai multe feluri:

10

Se refer doar la ediiile n limba englez.

24

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : ELE M EN T E S T R U C T U R ALE I T E X T UALE

Cuprinsul are rolul unui ghid, conducndu-l pe cititor prin tot documentul. n cazul n care cititorii trebuie s lucreze mult, ei pot s piard curajul de a citi ntreaga lucrare. Astfel, cuprinsul ajut cititorilor s neleag logica autorului n organizarea i structurarea lucrrii. Acest lucru este important mai ales pentru o lucrare complex i voluminoas, aa cum snt documentele de politici publice. Cuprinsul este de folos n cazul mai multor stiluri de citire. Indicarea capitolelor i paragrafelor i a paginii la care pot fi ele gsite ndrum cititorul ctre paragrafele sau capitolele care l pot interesa cu precdere. Cuprinsul ajut i la citirea prin rsfoire, metod prin care cititorul i face o idee despre subiectele cele mai importante ale lucrrii i i formeaz imaginea a ceea ce este accentuat n mod special n lucrare. Structura, formatul i aranjarea n pagin a cuprinsului pot varia considerabil n funcie de cerinele editorului. Totui n analiza de mai jos a unui exemplu vor fi prezentate cteva momente comune pentru diferite tipuri de cuprins. Analiza documentelor editate de politici publice n urmtorul exemplu II de cuprins al lucrrii Concuren deschis, transparen i imparialitate n contractarea serviciilor publice de ctre administraia local (Baar, 2001) cititorului i se sugereaz s observe: eficacitatea cuprinsului n prezentarea structurii lucrrii; sistemul utilizat pentru a face diferena dintre capitole i paragrafe; eficacitatea titlurilor i subtitlurilor. Cuprins 1. 2. Introducere .............................................................................................................. 103 Legislaia cu privire la procedurile de competiie ........................................... 106 2.1. Directivele UE ................................................................................................. 106 2.2. Comunicrile recente ale UE ....................................................................... 107 2.3. Legislaia cu privire la achiziiile publice n rile ECE.......................... 107 3. Accesul public la contractele publice (transparena) ...................................... 110 3.1. Transparena n rile occidentale .............................................................. 114 3.2. Transparena i participarea public la elaborarea contractelor ........... 118 4. Legislaia referitoare la conflictul de interese .................................................. 119 4.1. Conflictul de interese i dreptul n rile ECE ......................................... 119 4.2. Legislaia privind conflictul de interese n UE i SUA ........................... 121 5. Concluzii..................................................................................................................124 Anexa A ............................................................................................................................126 Anexa B ............................................................................................................................130

25

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

Din analiza exemplului de mai sus, cititorul vede clar c documentul este divizat Cuprinsul confer lucrrii coeren. conform celor trei subiecte definite n text. Accentul i tezele puse n discuie n fiecare dintre cele trei capitole snt, de asemenea, indicate prin titlurile paragrafelor. Autorul a folosit un format standard, ceea ce faciliteaz urmrirea firului lucrrii i i ajut pe cititori s observe conexiunea dintre capitolele lucrrii, adic coerena ei. Urmtoarele dou metode snt de obicei folosite pentru a asigura logica structurii ntr-un text: Un sistem de numerotare pentru a diferenia capitolele de paragrafe n exemplul analizat, o singur cifr este utilizat pentru a desemna capitolele, iar sistemul zecimal este folosit pentru paragrafe (de ex., 2.1.). Dac autorul ar fi folosit un al treilea nivel de detaliere a textului, atunci ar fi fost utilizate numere zecimale duble (de ex., 2.1.1.). Acest sistem general este utilizat i n aceast carte. Folosirea alineatelor pentru delimitarea clar a paragrafelor Dei autorul exemplului de cuprins utilizeaz combinaia dintre sistemul de numerotare i alineate, uneori utilizarea doar a alineatelor are aceeai menire: de a separa capitolele de paragrafe. Dac autorul ar fi utilizat cel de-al treilea nivel de separare, atunci pentru acest scop el ar fi introdus alineatul dublu, de exemplu : 2. Legislaia cu privire la procedurile de competiie 2.1. Directivele UE 2.1.1. Legislaia german Ca i n cazul scrierii titlurilor documentelor de politici publice (discutate n 5.2.), scrierea titlurilor eficiente ale capitolelor i paragrafelor din cuprins nu ine de domeniul tiinelor exacte, dar indicaiile prezentate n compartimentul precedent pot fi de un real folos. Este important ca titlurile s fie specifice i explicite, respectiv s ofere cititorului o viziune general asupra documentului. Unii autori alctuiesc cuprinsul dup ce termin prima variant a ntregii lucrri, alii l compun n timpul procesului de scriere, fiindc aceasta i poate ajuta s revad structura documentului n procesul de scriere a lui. n acest sens, exist o legtur direct ntre redactarea cuprinsului i schiarea lucrrii (discutat n 5.1.). Schiarea elaborat la etapa de planificare, conform abordrii individuale a autorului, este de obicei mai detaliat dect cuprinsul; totui, dac din text vor fi excluse toate nivelele de detaliere a acestuia, iar titlurile i subtitlurile vor rmne, forma obinut poate servi drept prima variant a cuprinsului.

5.3.1. Lista tabelelor i/ sau a figurilor


Cuprinsul lucrrii este, de obicei, urmat de referine la informaiile din documentul de politici publice, adic de lista tabelelor i/ sau a figurilor. Aceast list are rolul

26

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : ELE M EN T E S T R U C T U R ALE I T E X T UALE

unui ghid rapid, care i indic cititorului tipurile i sursele informaiei prezentate n studiu. Acest element poate avea importan mai ales n cercetrile politicii, care genereaz o gam de noi date pentru cercetri n calitate de instrument pentru cei ce vor s ptrund rapid n esena studiului. Dat fiind faptul c prezentarea i discutarea datelor este efectuat pe larg n partea ce se refer la descrierea problemei (p. 5.6.2.), urmtoarea analiz se refer la unele probleme ce in de formatul i scrierea titlurilor tabelelor i figurilor.

Lista tabelelor i figurilor i orienteaz pe cititori ctre informaiile folosite n studiu.

Analiza documentelor editate de politici publice Cititorului i se propune s vad lista tabelelor i figurilor din exemplul III: ntre apreciere activ, aprobare pasiv i neparticipare din lips de ncredere (Swianiewicz, 2001) i s atrag atenia asupra: formatului (sistemului de numerotare i aranjare n pagin) acestui element din documentul de politici publice; eficacitii titlurilor tabelelor i figurilor. TABELE Tabelul 1.1.: Mrimea administraiei municipale n rile analizate .......................20 Tabelul 1.2.: Obiectivele administraiei locale n opinia primarilor locali .............24 Tabelul 1.3.: Credei oare c administraia local din oraul (satul) D-str reprezint activ interesele: aproape tuturor cetenilor, majoritii cetenilor, unei pri mici de ceteni sau doar ale unor grupuri foarte mici? ....................................................................25 Tabelul 1.4.: Participarea la cele mai apropiate alegeri locale i parlamentare (camera inferioar)...........................................................................................26 FIGURI Figura 1.1.: Modelul explicativ al diferenelor de modele de comunicare ntre autoritile locale i ceteni n diverse ri ............................22 Figura 1.2.: Tendinele n managementul serviciilor publice ....................................31

Unele aspecte de amplasare n pagin a listei de tabele sau figuri snt asemntoare cu cele ce se refer la cuprins, spre exemplu, numerele paginilor pentru localizarea unui anumit tabel sau a unei figuri. Totui exemplul analizat arat c sistemul de numerotare a tabelelor i figurilor este diferit de cel folosit pentru cuprins. Sistemul zecimal cu dou cifre precedate de cuvintele Tabelul sau Figura este de obicei utilizat la editarea culegerilor de materiale n care prima cifr se refer la capitol, iar a doua la numrul tabelului sau figurii din capitolul respectiv. n alte genuri de publicaii fac uz de un alt tip de numerotare, n care tabelele i figurile snt numerotate cu o singur cifr, care arat ordinea n care acestea apar n text.

27

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

5.4. Rezumatul sau adnotarea


Urmtorul element al unui document de politici publice const dintr-un rezumat sau o adnotare (numit uneori i sumar executiv). Termenii se folosesc, de obicei, cu acelai sens, dar exist i diferene ntre rezumate i adnotri. Analiza exemplelor de mai jos permite crearea unei imagini generale a acestor noiuni i arat diferenele existente ntre ele.

Analiza documentelor editate de politici publice Cititorului i se propune s citeasc rezumatul din exemplul IV: De la unitar la pluralist: racordarea politicilor fa de minoritile din Romnia (Horvth i Scacco, 2001), i adnotarea din exemplul V: Corelarea concurenei cu politicile comerciale n rile Europei Centrale i de Est (Hoekman i Mavroidis, 1994). Pe parcursul lecturii, trebuie reinute urmtoarele: diferena de volum dintre cele dou exemple; caracterul informaiei cuprinse n fiecare din ele. Exemplul IV: Rezumat n acest capitol este examinat tipologia principalelor grupuri minoritare din Rom nia, care include trei tipuri minoritatea ungar, minoritatea rom i grupurile minoritilor mai mici (avnd mai puin de 100 000 de membri). Scopul elaborrii acestei tipologii este de a sublinia faptul c diversele minoriti naionale din Romnia nu trebuie vzute toate laolalt ntr-o categorie unitar. Cele trei tipuri de grupuri minoritare din Romnia snt foarte distincte i caracterizate de un nivel diferit de integrare social, politic i economic. Mai mult ca att, ele au necesiti diferite i gradul lor de mobilizare politic este foarte diferit. n acest capitol se argumenteaz faptul c analitii politicilor publice trebuie s in cont de diversitatea grupurilor minoritare din ar cnd discut provocrile i riscurile, identificnd problemele relevante ale celor trei tipuri diferite. Acest model de tipologie poate fi util experilor ce elaboreaz politicile publice att la nivelul administraiei locale, ct i al administraiei centrale i-i pot informa pe cei responsabili de ma nagementul comunitilor multietnice din Romnia. n capitol este analizat i evaluat politica n domeniul minoritilor, iniiat la nivel local i central ncepnd cu anul 1989, accentund domeniile problematice i provocrile politicii n legislaia relevant pentru comunitile minoritare, drepturile minoritare, cadrul instituional pentru protecia minoritilor, problemele minoritilor, reforma administraiei publice i educaia minoritilor dup 1989. Studiul se ncheie cu o serie de recomandri de politici publice pentru fiecare din domeniile menionate.

28

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : ELE M EN T E S T R U C T U R ALE I T E X T UALE

Exemplul V: [numerele alineatelor din parantezele ptrate au fost adugate pentru referinele viitoare] Adnotare [1] ase ri din Europa Central i de Est (ECE) Bulgaria, Republica Ceh, Ungaria, Polonia, Romnia i Republica Slovac au negociat cu Uniunea European (UE) acorduri de asociere pentru o perspectiv lung aa-numitele Acorduri Europene. Acordurile vor avea ca rezultat instituirea comerului liber cu bunuri i includ angajamentele rilor ECE de a adopta mai multe prevederi ale Tratatului de la Roma. n acest articol se accentueaz un singur aspect al Acordurilor Europene: politicile de concuren din perspectiva politicilor de comer ale ri lor ECE. Se examineaz, de asemenea, noi mecanisme instituionale posibile, care ar putea fi implementate de ctre guvernele rilor ECE n vederea sporirii receptivitii n implementarea legislaiei cu privire la politicile comerciale i investiionale. [2] Obiectivul politicilor competiionale n majoritatea jurisdiciilor tinde s fie alocarea eficient de resurse i, respectiv, asigurarea bunstrii naionale la nivelul maxim. Guvernele promoveaz politicile comerciale din mai multe motive, a cror eficien nu apare doar pe o dimensiune. Politica activ comercial redistribuie venitul ntre segmentele populaiei, protejnd industriile specifice i factorii de producie folosii aici, realiznd aceasta de obicei ntr-o manier lipsit de eficien. n consecin, politica comercial este deseori rupt de obiectivele politicii competiionale. Modul n care aceasta se realizeaz n general const n faptul c legislaia competiional are drept scop protejarea competiiei (i astfel i a eficienei economice), pe cnd politica comercial are ca scop protecia competitorilor (sau a factorilor de producie). Problema cu care se confrunt guvernele este ca competiia s prevaleze. Aceasta necesit elaborarea unor mecanisme instituionale care s permit guvernelor s determine clar implicaiile asupra competiiei ale unor politici investiionale sau comerciale. [3] Conform Acordurilor Europene, rile ECE trebuie s adopte regulile de baz ale UE n domeniul competiiei pentru practicile care afecteaz comerul ntre UE i fiecare ar din Europa Central i de Est. Aceste reguli snt strns legate de acordurile dintre firme, care restricioneaz competiia, abuzul de poziia dominant, comportamentul societilor comerciale publice (ntreprinderilor de stat) i competiia distorsionat susinut de stat (articolele 85, 86, 90, 92 ale Tratatului Comunitilor Europene). Astfel, politica competiional este definit n sens mai larg, astfel nct s includ prevederi cu privire la comportamentul guvernelor i al firmelor. Aproape toate rile ECE au aprobat legislaia referitoare la competiia comercial i i-au asumat responsabilitatea pentru implementarea acestor reguli. Mai exist discordane n regulile UE referitoare la criteriile sau indicaiile de implementare a legislaiei competiionale, unele dintre ele fiind substaniale, dar n esen aceste prevederi snt, cu siguran, n favoarea competiiei.

29

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

[4] Autoritile din rile ECE responsabile pentru competiie au primit competene relativ largi n ceea ce privete identificarea costurilor politicilor guvernamentale i aciunilor care restricioneaz competiia. Politicile competiionale constituie, evident, un domeniu care trebuie considerat prioritar. Astfel, oficiile care se ocup de problema competiiei economice au dou modaliti de a pune accente interne pe politica competiional. Prima este de a se opune politicilor comerciale care duneaz excesiv competiiei pe piaa intern; a doua de a contracara efectul anticompetiional al politicilor comerciale n baza abordrii ex post. Prima cale, direct, a fost urmat de un numr de instituii din rile ECE. n acest sens exist multe asemnri cu practica oficiilor similare din rile OCDE. Criticnd politicile comerciale existente sau opunndu-se lor, oficiile responsabile pentru problema competiiei asigur identificarea i discutarea implicaiilor politicilor sectoriale/ de lobby asupra economiei n ansamblu. ns principala competen a acestor instituii rmne a fi de natur ex post. Implementarea activ, cu indicaii clare c politicile comerciale vor constitui un moment important n procesul implementrii legilor referitoare la competiie, va contribui la o mai mare eficien a aciunilor preventive (ex ante) contra propunerilor coninnd politici ce ar restriciona accesul la pia. [5] Snt identificate mai multe aciuni prin care implementarea legilor cu privire la competiia comercial s fie mai ferm i mai receptiv la politicile comerciale. Se pare c posibilitile legislative ale ageniilor antitrust din rile ECE de a aciona ex officio nu snt pe deplin exploatate, dei acesta ar putea fi rezultatul tranziiei ctre proprietatea privat i economia de pia. Elaborarea liniilor directoare detaliate ar contribui att la reducerea incertitudinii referitoare la prioritile autoritilor n domeniul competiiei cu privire la practicile de reducere a competiiei, ct i la evidenierea practicilor care nu vor fi puse n aplicare. Un aspect comun al legislaiei rilor ECE este libertatea mare de care se bucur ageniile abilitate de implementarea legilor competiionale. Aceast situaie poate avea partea ei negativ, n sensul c un numr de interdicii dorite per se (ca atare) pur i simplu nu exist. Pe de alt parte, este pozitiv faptul c, dac libertatea de aciune este exersat ntr-un mod pro-competitiv, jurisprudena creat n acest domeniu ar putea promova n continuare obiectivele legilor competiionale. Cnd se definete piaa pe care va fi aplicat legislaia antimonopol, trebuie luat n consideraie ncorporarea politicii comerciale ntr-un anumit domeniu industrial. n acest scop, de asemenea trebuie publicate anumite instruciuni. Ori de cte ori segmentele de pia snt definite ca o limit (sau atunci cnd se determin poziia dominant), ele trebuie corelate cu consideraiuni de pia, adic cu recunoaterea explicit public a faptului c ceea ce conteaz este puterea pieei. Pentru evoluia filozofiei concurenei de pia n rile ECE i n acelai timp pentru a pune accentul pe importana asigurrii unui grad mai nalt de transparen, ar fi foarte util ca ageniile competente s publice motivele care explic deciziile lor.

30

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : ELE M EN T E S T R U C T U R ALE I T E X T UALE

[6] Dei acordurile europene includ clauze ce prevd adoptarea unor reglementri cu privire la competiie compatibile cu cele din UE i n pofida faptului c obiectivele comerului liber i cele ale libertii investiiilor vor fi atinse abia peste zece ani, aceste acorduri totui nu conin prevederi privind excluderea gradual a msurilor de antidumping. Existena continu a riscurilor de protecionism n domeniile specificate de UE are drept consecin faptul c societile comerciale din rile ECE vor avea de a face cu standarde diferite n raport cu concurenii lor din UE. Firmele din UE vor avea dreptul s aplice politica preurilor discriminatorii sau s fac vnzri sub preul de cost pe piaa UE, n timp ce firmele din rile ECE vor fi constrnse s nu urmeze o asemenea strategie din cauza procedurilor de antidumping ale UE. O trecere n revist a experienei obinute n ncercrile de a aboli antidumpingul n contextul acordurilor de integrare regional sugereaz c exist cel puin trei condiii necesare pentru abolirea proteciei sectoriale: 1) comerul liber i libertatea investiiilor; 2) controlul abilitii guvernelor de a acorda asisten ntreprinderilor i industriilor amplasate pe teritoriul lor; 3) existena i implementarea legislaiei referitoare la competiie (antitrust). Dei aceste condiii vor fi n mare msur favorabile fluxurilor dintre UE i ECE, totui ele nu vor exclude procesul antidumping. [7] O modalitate care ar putea fi exploatat pe viitor n perioada de tranziie pentru implementarea acordurilor europene este de a stabili legtura dintre antidumping i antitrust n instanele n care rile ECE se confrunt cu riscurile de antidumping sau cu alte aciuni din partea UE. Comisiei Europene i s-ar putea solicita s aplice criteriile politicilor competiionale n investigaiile antidumping mpotriva produselor care vin din rile ECE, motivnd c exist ameninri la adresa concurenei i nu doar a unui oarecare competitor din UE. Astfel de tentative ar putea fi ntreprinse pe o baz neformal, n perioada tranziiei. Evident, cea mai bun strategie pentru rile ECE ar fi tentativa de a exclude antidumpingul o dat ce acordurile europene au fost pe deplin implementate. n cazul n care se dovedete imposibil obinerea acordului pentru eliminarea gradual a procedurii de antidumping, o a doua soluie acceptabil ar fi formalizarea relaiei dintre implementarea legislaiei competiionale i investigaiile antidumping. Mai general, din momentul n care rile ECE au adoptat o legislaie n domeniul competiiei similar cu cea a UE, se poate presupune c dac implementarea legii competiionale va fi consistent, aceasta poate ridica efectiv pragul pentru industriile care activeaz n domeniul de concuren cu produsele din UE i care solicit o slbire a presiunii antidumping. Implementarea eficace a reglementrilor n domeniul competiiei n sfera serviciilor, mai ales a celor de distribuie, ar putea contribui la reducerea potenialului firmelor din UE n cutarea unor posibile protecii.

31

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

Chiar i la o scurt trecere n revist a exemplelor prezentate, este evident c exist diferene semnificative ntre rezumat i adnotare n ceea ce privete volumul i caracterul informaiei cuprinse n fiecare dintre ele, ceea ce reflect diferena dintre funciile lor n documentul de politici publice. Dou momente de baz ilustreaz similitudinile i diferenele dintre rezumat i adnotare n ceea ce privete scopul i caracteristicile lor: Rezumatul prezint pe scurt documentul, n timp ce adnotarea ofer descrierea succint a coninutului lucrrii. Rezumatul sau adnotarea se plaseaz pn la partea introductiv a documentului de politici publice, iar faptul c ele snt pri separate (excluse din numerotarea paginilor prii principale a lucrrii) reflect rolul lor. Aceast parte a lucrrii ofer prima ocazie pentru o comunicare mai larg cu cititorul (dup titlu i cuprins); oricum, exist anumite diferene n ceea ce privete interesele cititorilor i tipurile de lectur convenabil fiecruia. Dup cum se vede n exemplul IV, rezumatul are ca scop s atrag interesul cititorului, oferindu-i o scurt prezentare a subiectului principal i a problemelor abordate n lucrare. Astfel, rezumatul sprijin documentul, iar autorii exemplului IV ghideaz cititorul, fcnd o referire direct la coninut prin intermediul rezumatului, de la nceput (n acest capitol este examinat tipologia ) pn la sfrit (Studiul se ncheie cu o serie). Exist suprapuneri ale acestei funcii, care se manifest prin aceea c adnotarea, de asemenea tinde s atrag interesul cititorului, ca acesta s citeasc textul n ntregime. Totui funcia principal a adnotrii rmne a fi cea de a satisface necesitile cititorilor care nu vor citi tot documentul i ale celor pe care-i intereseaz ndeosebi concluziile i recomandrile studiului, n special factorii de decizie. Pentru a atinge acest scop, adnotarea prezint documentul n ntregime, oferind descrierea succint a fiecrei pri, cum este cazul exemplului V. ntre rezumat i adnotare exist trsturi comune, dar accentul pus i scopul lor este diferit. Analiza acestora i a altor exemple ilustreaz prezena urmtoarelor patru trsturi care apar att n rezumat, ct i n adnotare i corespund structurii textului de baz al lucrrii: Scopul documentului Definirea i descrierea problemei de politici publice Evaluarea alternativelor de politici publice Concluzii i recomandri

Rezumatul este o scurt descriere. Adnotarea este o relatare succint a coninutului ntregului document.

1442443

Rezumat/ Adnotare

32

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : ELE M EN T E S T R U C T U R ALE I T E X T UALE

Cu toate acestea, gradul n care fiecare caracteristic este inclus i evideniat n rezumat sau adnotare scoate la iveal diferene semnificative i, cu toate c ambele pri reprezint o versiune prescurtat a documentului de politici publice, scopul diferit al fiecreia determin prezena detaliilor i a volumului acestora. Diferena n gradul de detaliere n ambele pri este artat n exemplele analizate: exemplul V arat o adnotare compus din apte paragrafe, cu aproximativ 1 200 de cuvinte, iar exemplul IV un rezumat compus dintr-un singur paragraf, cu volumul de aproximativ 220 de cuvinte. Rezumatul trebuie s fie concis din considerentul c potenialul cititor al ntregului document dorete s ia rapid cunotin de coninutul documentului nainte de a-l citi. Deci esena este prezentat doar superficial, pentru a da o imagine general a documentului, fr a dezvlui prea multe detalii. Acest lucru se vede clar n exemplul IV, unde scopul, problema i subiectele principale puse n discuie snt menionate doar pe scurt. Dimpotriv, autorii exemplului V includ i dezvolt fiecare caracteristic mai pe larg, adic premisele i scopul lucrrii (alineatul [1]), o discuie n detaliu a problemei (alineatele [2], [3] i [4]), opiunile politice (alineatele [5] i [6]), precum i concluziile i recomandrile fcute (alineatul [7]). Acest grad de detaliere asigur informarea adecvat a cititorilor care vor fi interesai s citeasc doar o parte a lucrrii. Abordarea de ctre autori a elementului final a concluziilor i recomandrilor este diferit. Unii autori prefer s enune explicit rezultatele studiului i recomandrile; de exemplu, paragraful final din exemplul V. Avnd n vedere scopul adnotrii, includerea acestor elemente pare s fie rezonabil. Totui ali autori nu evideniaz concluziile i recomandrile principale pe parcurs, cu intenia de a-i intriga pe cititori i a-i face s citeasc ntreg documentul, iar n consecin s ajung la rezultatul concret. Fraza final a rezumatului din exemplul IV ilustreaz aceast abordare: Studiul se ncheie cu o serie de recomandri de politici publice pentru fiecare din domeniile menionate. Scriind acest lucru n document, autorul trebuie s decid care abordare s-ar potrivi mai bine studiului i grupului-int de cititori. Primul pas n scrierea acestui element al documentului de politici publice este de a constata dac editorul va cere un rezumat sau o adnotare la document. Dup cum a fost menionat, termenii rezumat i adnotare snt deseori utilizai ca sinonime; cu toate acestea, autorul poate afla cerinele fa de coninutul i volumul elementului din instruciunea editorului. Urmtoarele sfaturi pot fi utile la scrierea acestui element important: Trebuie efectuat o analiz sistematic a rezumatelor i adnotrilor publicate pentru a nelege mai bine elementele care contribuie la eficacitatea lor, care snt caracteristicile lor i ce stil este folosit. Rezumatul sau adnotarea trebuie s reprezinte mai mult dect o parte de text preluat din document. Este important ca acest element s fie scris ca o parte

O adnotare conine mult mai multe detalii dect un rezumat.

33

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

separat, pentru a o face original, coerent i captivant. Autorii comit adesea greeala de a lsa scrierea acestui element al documentului spre sfritul lucrrii i astfel depun prea puin efort la elaborarea lui. Lund n consideraie rolul foarte important pe care-l poate juca aceast parte ntr-un document de politici publice, pentru a transmite cu succes ctre auditoriul-int mesajul cuprins n ntregul document, acestor elemente trebuie s li se acorde timpul i efortul adecvat pe durata ntregului proces de scriere a documentului. n procesul de pregtire pentru scrierea acestei pri, citirea repetat a ntregului document, n special a prii n care este expus motivul scrierii documentului, a paragrafelor principale i a argumentelor mai importante, va contribui la definirea coninutului i plasarea corect a accentelor. O privire asupra schiei i coninutului documentului de asemenea poate s ghideze scrierea unui rezumat sau a unei adnotri reuite.

5.5. Introducerea
Partea introductiv a unui document de politici publice stabilete i definete conIntroducerea pregtete cititorul, schind contextul, problema i studiul. inutul esenial a ceea ce va urma n lucrare. Prin urmare, introducerea deschide lucrarea i atrage interesul cititorului prin prezentarea contextului i esenei problemei i prin informaiile de baz referitoare la domeniul de cercetare n cauz. Aceasta va pregti cititorul pentru mesajul detaliat din studiu i, n special, l va face s neleag abordarea utilizat de autor i momentele principale din studiu. De asemenea, este foarte important ca cititorului s-i fie oferit informaie general i de esen n msur suficient, avnd n vedere modul diferit de a citi al diferitelor persoane: muli oameni citesc n primul rnd acele pri ale lucrrii care ofer o imagine general a ntregului document de politici publice (rezumatul sau adnotarea, introducerea i concluziile). Dac aceste elemente structurale snt scrise eficient, cititorul i va forma o imagine clar a direciei i accentului care se pune n lucrare i a ideilor desfurate n documentul de politici publice. Pentru atingerea acestor scopuri, introducerea conine un ir de trsturi structurale. Analiza exemplelor de introducere de mai jos l va iniia pe cititor n procesul de descriere a acestor caracteristici.

Analiza documentelor editate de politici publice Citii introducerile din urmtoarele exemple de documente de politici publice din anexa A: (II) Concuren deschis, transparen i imparialitate n contractarea serviciilor publice de ctre administraia local (Baar, 2001)

34

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : ELE M EN T E S T R U C T U R ALE I T E X T UALE

(IV) De la unitar la pluralist: racordarea politicilor fa de minoriti n Romnia (Horvth i Scacco, 2001) n timpul lecturii, trebuie ndreptat atenia asupra urmtoarelor aspecte: tipul informaiei incluse n ambele introduceri; eficacitatea introducerilor n pregtirea cititorului pentru lectura documentului. Pornind de la analiza efectuat, este evident c diferenele n modul de abordare i scriere a acestor elemente apar atunci cnd autorii ncearc s creeze un echilibru ntre tendinele de a fi concii i de a oferi informaie adecvat pentru a-l pregti pe cititor de lectura studiului. Analiza detaliat a exemplelor de introducere prezentate contureaz urmtoarele caracteristici structurale comune:
14442443

Contextul problemei de politici publice Definirea problemei de politici publice Declaraia de intenii Metodologia i limitrile studiului Harta de parcurs a lucrrii

Introducerea

Discutarea fiecrei trsturi n parte va ajuta la formarea unei imagini complexe a elementului respectiv. Contextul problemei de politici publice n general, introducerea ncepe prin prezentarea fundalului scenei domeniului, adic prin localizarea problemei n contextul ei mai larg. Aceasta iniiaz cititorul n contextul lucrrii i i ofer informaia general, astfel nct el s neleag ce va urma ulterior. ns aceast parte de text trebuie s fie succint i clar, pentru c cititorul poate pierde interesul dac documentul va ncepe cu o descriere prea general sau prea amnunit. Din aceast cauz, muli autori limiteaz informaiile de context i prezint subiectele principale ale studiului. Acest lucru este caracteristic pentru ambele exemple de introduceri. Astfel, n exemplul IV aceast caracteristic ocup aproximativ o treime din introducere, iar schimbarea devine evident n paragraful de nceput ntre prima propoziie, care face referire la problema general a comunitilor minoritare din Romnia, i ultima fraz, care se refer la specificul acestei probleme (analiza diversitii), ceea ce i constituie subiectul lucrrii. Prima propoziie a paragrafului: Romnia prezint un caz fascinant pentru cercetarea managementului comunitilor multietnice, reprezint o deschidere cu ncrctur mare pentru introducere, iar perspectiva lecturii unui studiu care prezint un caz fascinant atrage ntreaga atenie a cititorului. Tocmai de aceea, pentru a scrie introducerea, este necesar a ncepe mai nti prezentarea ei ntr-un mod incitant.

Pentru a capta interesul cititorului, trebuie propus o scurt descriere a contextului problemei de politici publice.

35

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

La scrierea acestei pri a introducerii, este important de reinut c accentul nu trebuie pus pe context n general (de exemplu, pe ar sau regiune), dar pe contextul problemei (n cazul dat, pe minoritile din Romnia). Ca i n toat lucrarea, contextul problemei determin coninutul. De asemenea, trebuie de menionat c accentul pus pe soluionarea practic a problemei i pe obiectivul documentului de politici publice arat c aceast introducere este foarte diferit de cele din textele academice. Prin urmare, autorul nu trebuie neaprat s prezinte o bibliografie asupra subiectului sau s interpun cercetarea unei bibliografii, ci n schimb trebuie s treac rapid la problema de politici publice ca parte principal a documentului. Definirea problemei de politici publice Aceast parte a introducerii realizeaz tranziia de la informaia de context la subiectul specific pe care se axeaz lucrarea. Aspectul dat este hotrtor pentru a-l convinge pe cititor s mprteasc punctul de vedere al autorului c exist o problem care trebuie soluionat i c lucrarea merit s fie citit, fiindc va oferi soluii pentru rezolvarea problemei. De asemenea, este important ca prin aceasta autorul s comunice clar poziia lui fa de problem, astfel nct cititorii s neleag alternativele politicilor publice i recomandrile care vor fi propuse ulterior. Diferenele dintre cele dou exemple de introduceri scot la iveal cteva aspecte interesante. n primul rnd, unii autori stabilesc o legtur strns ntre definirea problemei i declaraia de intenie. Aceasta se ntmpl din cauz c declaraia de intenie de multe ori se refer la soluia propus a problemei, iar n asemenea document problem-soluie ele se gsesc mpreun. Astfel, n exemplul IV aceste elemente coreleaz reciproc n paragraful doi al introducerii. Este interesant, de asemenea, c autorii exemplului IV au decis s includ definirea problemei dup declaraia de intenie. n acest mod se demonstreaz diferena dintre modurile de abordare i preferinele autorilor la elaborarea acestor caracteristici. n al doilea rnd, exist o diferen vizibil n abordarea problemei de ctre autori la formularea ei. n exemplul IV, enunarea problemei se face foarte explicit n propoziia a doua i a treia ale alineatului trei, aa cum se vede din utilizarea sintagmelor nereuit i neadecvat pentru a descrie problema politicii guvernului Romniei fa de grupurile minoritare. Al treilea alineat al exemplului II a formulat problema de politici publice ntr-un mod foarte implicit i indirect, accentul punndu-se mai degrab pe consecinele ulterioare ale deciziilor referitoare la modul n care vor fi contractate serviciile publice dect pe problema de referin. Dei nu exist o abordare unic pentru scrierea acestor elemente, relaia de baz problem-soluie din documentul de politici publice evideniaz importana acestui moment, convingndu-l pe cititor de existena unei probleme stringente. Prin urmare, cu ct mai ferm i mai clar un autor definete i prezint natura pro-

Problema trebuie definit clar pentru a ncepe argumentarea.

36

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : ELE M EN T E S T R U C T U R ALE I T E X T UALE

blemei i principalele aspecte supuse analizei, cu att mai mare este probabilitatea de a-i convinge pe cititori. n consecin, acest element definete argumentarea principal a studiului. Urmtoarele ntrebri ar putea fi utile pentru elaborarea acestui aspect caracteristic: n ce const problema? Cum afecteaz aceast problem societatea? Care snt actorii implicai direct sau indirect n problem? Care snt componentele acestei probleme? Care ar fi adjectivele utilizate pentru descrierea problemei? Care snt ntrebrile-cheie sau controversele asociate problemei? Declaraia de intenie Acest element, numit n general i formularea scopului, este compus, de obicei, din una sau dou propoziii care enun scopul documentului de politici publice. Formularea scopului este foarte important pentru lansarea procesului de elaborare a argumentrii. n consecin, el dezvluie deseori poziia autorului fa de problema enunat i este n legtur direct cu punctul anterior definirea problemei. Cu toate acestea, abordrile folosite de autorii celor dou exemple analizate prezint perspective diferite n scrierea acestei pri structurale a unui document de politici publice. Declaraia de intenie din exemplul IV este plasat n prima propoziie a alineatului [2], n pasajul Acest capitol avanseaz ideea c, tratnd problemele minoritilor naionale, experii n politici publice din Romnia trebuie s recunoasc importana diferenelor culturale, politice i demografice care exist ntre diferite grupuri minoritare. Autorii specific clar i ferm poziia lor fa de subiectul discutat, iar cititorul se poate atepta la faptul c ntreaga lucrare va servi la edificarea i susinerea argumentrii. Pe de alt parte, declaraia de intenie din alineatul [4] al exemplului II este bazat practic pe fapte concrete, artndu-i cititorului la ce se refer lucrarea: Scopul acestui capitol este de a analiza problemele de baz cu privire la utilizarea licitaiilor prin competiie, transparen i imparialitate n contractarea serviciilor publice n ECE i de a face o prezentare comparativ a practicilor din UE i din alte ri. Viziunea autorului asupra problemei nu este clar la aceast etap i cititorul trebuie s atepte nceputul argumentrii. Impactul celor dou exemple asupra cititorului este foarte diferit n ceea ce privete gradul de interes i de percepere a urgenei problemei. Avnd n vedere scopul declaraiei de intenie, natura i gradul de percepie a problemei, autorul trebuie s decid ce abordare s adopte pentru a scrie o declaraie de intenie eficient. Formularea scopului documentului de politici publice este crucial pentru o argumentare eficient.

37

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

Trebuie formulat succint cadrul de analiz i scopul studiului.

Metodologia i limitele studiului n introducere, autorii fac, de obicei, o prezentare succint a metodologiei utilizate n cercetarea politicii publice, cu alte cuvinte, a cadrului analizei i a variabilelor evaluate. Concomitent cu pregtirea cititorului pentru aceast parte a lucrrii, un astfel de moment este important pentru a conferi credibilitate autorului n calitate de cercettor i ajut s demonstreze c analiza i argumentarea din lucrare se bazeaz pe o practic bogat. n ambele exemple de introducere, autorii prezint pe scurt metodologia aplicat. n exemplul IV, cititorii snt informai, n alineatul final al introducerii, c studiul se bazeaz pe elaborarea unei tipologii i a unui ir de mrimi variabile. n afar de introducerea cadrului metodologic al studiului ca pe o analiz comparativ, autorul exemplului II ofer i detalii despre cadrul geografic al lucrrii i despre metodele de cercetare utilizate (n alineatul [4]). Unii autori includ n aceast parte scopul i limitele studiului. Credibilitatea autorului ca cercettor crete dac el contientizeaz c un singur studiu nu poate epuiza toate aspectele problemei de politici publice discutate i c ar mai exista limite legate de metodologia de cercetare, de exemplu, cele legate de tipul i cantitatea informaiilor accesibile pentru analizele din studiul respectiv. Autorul exemplului II l informeaz pe cititor, la sfritul alineatului [4], cu privire la problemele legate de informaiile adunate pentru elaborarea studiului: dei se pot obine informaii precise despre legislaia din ECE, totui materialul include opinii foarte divergente despre practicile mai importante, care nu au fost colectate ntr-un mod sistematic. Includerea acestei limite arat cititorilor complexitatea problemei i-i informeaz c recomandrile propuse ca rezultat al cercetrii ar trebui s ia n consideraie aceste limite. Harta de parcurs a lucrrii Ultimul element al unei introduceri este harta de parcurs, care ofer imaginea organizrii structurale a documentului, ceea ce este important pentru a-l ajuta pe cititor s se pregteasc pentru lectura unui document voluminos i, probabil, complex. n introducerea din exemplul II, autorul specific clar cele trei probleme de baz n paragraful final al introducerii, enumernd chiar i temele care l-ar ajuta pe cititor s neleag mai bine accentul pus i componentele problemei analizate. (Aceasta servete, de asemenea, la o prezentare iniial a cadrului analizei, care se va discuta detaliat n paragraful 5.7.1.) Lista de control pentru scriere La scrierea acestui element al documentului de politici publice, urmtoarele ntrebri ar putea contribui la sporirea eficienei: Au fost oare incluse toate elementele pentru a elabora o introducere coerent (contextul i definirea problemei de politici publice, declaraia de intenii, metodologia i limitrile, harta de parcurs)?

Trebuie prezentat modul n care a fost structurat lucrarea.

38

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : ELE M EN T E S T R U C T U R ALE I T E X T UALE

Este oare contextul concis i axat pe problem? Au fost oare comunicate cu claritate tipul i urgena problemei de politici publice? Este oare clar formulat scopul documentului de politici publice? Au fost oare introduse n scopul cercetrii metodologia i limitrile? Este oare organizarea structural a documentului prezentat clar?

5.6. Descrierea problemei


Dup introducere, discuia trece ctre primul element al prii principale a textului descrierea problemei. Lund n consideraie legtura dintre acest element al documentului i etapa definirii problemei de politici publice (dup cum s-a discutat n paragraful 3.1.), urmtoarele patru momente ofer descrierea problemei: Descrierea problemei identific, definete i elaboreaz tipul problemei discutate. Oferind o viziune mai profund i mai n detaliu asupra naturii problemei, descrierea ei conine, de obicei, discuii despre multiplele perspective ale problemei: actori, condiii, cauze, constrngeri, interese i valori, roluri i responsabiliti, rezultate i impact. Descrierea problemei trebuie s-l conving pe cititor c problema discutat necesit aciuni guvernamentale. n lumea politizat a politicilor publice, muli oameni ar putea s nu fie de acord c problema amintit exist. De aceea, dei descrierea problemei poate conine mult informaie descriptiv sau faptic, acest element trebuie s prezinte o argumentare de netgduit, convingtoare i cuprinztoare a problemei care trebuie soluionat prin aciuni guvernamentale. Descrierea problemei trebuie axat pe schiarea problemei n contextul propriu i nu ntr-un cadru general. Aceast parte a documentului de politici publice trebuie mai degrab s se concentreze pe descrierea orientat a problemei n mediul sau n contextul ei trecut i actual dect lansarea unei discuii asupra mediului ca apoi s se treac la problem. De exemplu, despre un autor care ncepe cu propoziia: Primul set cuprinztor de legi cu privire la discriminarea rasial a fost introdus n Republica Moldova n, dar nu cu Republica Moldova a fost fondat n se poate spune c a gsit o abordare adecvat. Iar cel de-al doilea exemplu schieaz un tablou al unei situaii n care lipsete accentul i snt incluse multe detalii inutile. Descrierea problemei argumenteaz n favoarea existenei unei probleme urgente.

Descrierea problemei prezint problema n contextul ei.

39

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

Descrierea problemei edific baza pentru elementul opiunilor de politici publice al documentului.

Descrierea problemei trebuie s se axeze pe edificarea cadrului n care opiunile politicilor publice care vor urma s poat fi argumentate clar. Descrierea problemei constituie elementul care ofer detalii despre esena problemei, de aceea ea trebuie s fie destul de clar pentru a stabili o baz solid, pe care opiunile ce urmeaz s poat fi discutate amnunit. Cele dou paragrafe care urmeaz examineaz n detaliu caracteristicile textuale i structurale ce ofer o descriere complet a problemei. Dei snt considerate inseparabile pentru descrierea eficient a problemei, totui ele snt divizate pentru o mai bun explicare.

5.6.1. Elaborarea descrierii problemei: structura i argumentarea


Cunoaterea caracteristicilor structurale comune ale descrierii problemei constituie cheia elaborrii unei argumentri solide i convingtoare, iar urmtorul exemplu va constitui baza pentru analiza i discutarea acestor caracteristici structurale.

Analiza documentelor editate de politici publice Cititorului i se propune s examineze extrasul de mai jos din descrierea problemei incluse n documentul I de politici publice: Descentralizarea fiscal: de la directivism la pia (Bird, Ebel i Wallich, 1995). Ar fi util, de asemenea, s fie citit i introducerea la acest document (n anexa A) pentru analiz i pentru a lua cunotin de cadrul general al documentului. n timpul lecturii, trebuie acordat atenie: aspectelor problemei discutate n acest exemplu. [Numerele alineatelor dintre parantezele ptrate au fost adugate pentru referiri ulterioare] Contextul macroeconomic al descentralizrii [1] Economiile n tranziie au fost puse n situaia s promoveze concomitent stabilizarea i liberalizarea. Reformele fiscale interbugetare au loc ntr-un cadru macroeconomic nesigur, deseori mbinat cu o poziie fiscal slab a administraiei publice centrale (tabelul 1.5.). n Ungaria, n 1990, cnd a fost introdus noul sistem al autoguvernrii locale, deficitul consolidat al guvernului central a constituit 4% din PIB, cu inflaia de 32%. n 1992, deficitul a fost de 7%, iar ctre 1994 a crescut la 9% din PIB, necesitile locale i naionale concurnd n condiii de austeritate fiscal sporit. n Federaia Rus, n 1991 i 1992, deficitul fiscal a fost mai mare de 15% din PIB, rmnnd nalt aproape de 8% n 1993 i mai mare de 10% n 1994; inflaia, de asemenea, rmnea la o cot nalt11. Deficitul Bulgariei n 1993 constituia 10%, iar al Albaniei a fost i mai mare 16%. n Romnia, dei

40

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : ELE M EN T E S T R U C T U R ALE I T E X T UALE

deficitul bugetar era mic, rata nalt a inflaiei determina o instabilitate evident i se pare c rapoartele fiscale subestimeaz deficitul12. Astfel de constrngeri fiscale rspndite foarte larg au avut un impact major la elaborarea sistemelor de relaii fiscale interbugetare. [2] Trecerea la antreprenoriatul privat a contribuit la nviorarea economiei, dar a redus veniturile bugetului central. Multe ntreprinderi mici au scpat din plasa impozitelor, iar nflorirea economiei neformale prezint riscuri majore pentru colectarea i administrarea impozitelor. Pentru sporirea eficienei pieei, snt necesare reforme fiscale, dar administraia fiscal va avea nevoie de timp pentru a se adapta la noile condiii. Meninerea balanei de pli n buget este ngreuiat i de faptul c cheltuielile bugetare n majoritatea rilor continu s fie mari din cauza subveniilor, programelor generoase de compensaii n bani, precum i din cauza unor programe noi i uneori considerabile de susinere serioas a restructurrii i recapitalizrii ntreprinderilor i bncilor. [3] Reformele relaiilor interbugetare au loc n contextul unor eforturi consistente pentru reducerea aparatului guvernului. n Ungaria, cheltuielile au sczut de la 62% din PIB n 1988 la 57% n 1993. n Rusia, bugetul general era mai mare de 60% ctre sfritul anilor 80 i de aproximativ 40% n 1993; nivelul preconizat pentru 1994 era de numai 20%. n Albania, cheltuielile au sczut de la 62% din PIB n 1991 la 44% n 1993 (vezi tabelul 1.1.).13 Tabelul 1.5. Balana fiscal n unele ri cu economiile de tranziie, 1993 (deficit/ surplus, procente din PIB) ara Albania Bulgaria Ungaria Polonia Romnia Rusia Ucraina Guvernarea n ansamblu 16,0 9,2 6,0 2,5 0,4 7,9 6,2 Administraia central 16,0 9,2 5,1 2,9 1,5 6,7 6,2 Administraia local 0,0 0,3 0,0 1,7 0,6

Datele nu snt disponibile Not: Bugetul de stat n ansamblu poate include bugetele ageniilor i entitilor autonome i de aceea nu n toate cazurile acest buget reprezint suma bugetelor guvernului central i local. Surse: Banca Mondial i surse din alte ri: vezi notele la tabel. [4] Nu este surprinztor faptul c problema stabilizrii domin deseori agenda naional i cea a relaiilor interbugetare. Reducerea disbalanelor fiscale, att

41

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

la nivel central, ct i local, este fundamental pentru programele de ajustare din rile n tranziie. Situaia actual difer radical de cea de pn la reforme, cnd controlul central strict ce asigura finanarea local avea puine consecine macroeconomice (Blejer i Szapary, 1989; Bahl i Wallich, 1992). n vechiul sistem, distribuirea venitului era doar o aciune administrativ pentu a simplifica sistemul central de alocare, iar cheltuielile erau planificate dup norme. Ca rezultat, bugetele administraiilor locale erau mereu echilibrate, cel puin n sens contabil, cu ajustrile necesare efectuate simplu, prin transferuri de la bugetul central. [5] Noua preocupare pentru stabilizarea macroeconomic a determinat administraia central s perceap descentralizarea fiscal ca pe o posibilitate de a reduce cheltuielile centrale pe dou ci. Prima transferul responsabilitilor pentru cheltuieli ctre administraia local reduce deficitul central. A doua: micorarea transferurilor fiscale cu intenia de a face administraiile locale mai independente, ceea ce, de asemenea, reduce plile din bugetul central. [6] Transferul responsabilitii pentru cheltuieli. n unele ri, responsabilitile bugetare pentru cheltuielile sociale i securitatea social au fost transferate ad ministraiilor locale. n Ungaria, de exemplu, responsabilitatea cheltuielilor pentru bunstare a fost transferat localitilor, n 1993, conform Legii de asisten social. n Ucraina, de asemenea, asigurrile sociale in de responsabilitatea administraiilor locale. n Rusia, guvernul central a transferat mijloace pentru acoperirea cheltuielilor sociale ctre administraiile locale n mrime de 6% din PIB n 1992, avnd ca efect diminuarea deficitului bugetar. Se pare c se spera c administraiile locale vor ntreprinde o aciune politic dureroas, dar necesar de reducere a cheltuielilor, chiar dac cererea pentru aceste servicii are tendina s creasc, o dat cu deteriorarea situaiei economice. n 1993, de asemenea n Rusia, responsabilitatea pentru investiiile cele mai importante la nivel naional i interdepartamental (cum ar fi n transport) a fost transferat sectorului local. [7] Chiar i unele transferuri de active la administraiile locale care au avut loc se pare c au fost motivate parial de interesul bugetar. Unele transferuri de active, mai ales ale fondului locativ i ale unor ntreprinderi, snt de fapt transferuri de datorii, fiindc constituie o povar grea de ntreinere i gestiune a acestor uniti, precum i din cauz c venitul de la nchirieri (ajustat n 1993 n Federaia Rus pentru prima dat din 1928) nu acoper nici o mic parte din costuri (Alm i Buckley, 1994).

Descrierea problemei arat istoricul i prezentul problemei.

Din acest exemplu este evident c descrierea problemei trateaz istoricul i prezentul ei, subliniindu-se contextul istoric al subiectului n cauz i natura problemei n contextul politic actual. De exemplu, n alineatul [1] snt artai indicatorii macroeconomici din trecut pn n prezent (n acest caz, anul 1995) care vizeaz rile din regiune. Continuarea discuiei despre contextul trecut i actual al problemei este

42

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : ELE M EN T E S T R U C T U R ALE I T E X T UALE

prezentat n alineatele [2] i [5]. Discuia pe marginea politicilor publice n curs de implementare pentru soluionarea problemei poate fi vzut n paragraful Transferul responsabilitii pentru cheltuieli (alineatele [6] i [7]). Analiznd exemplul dat i lund n consideraie acest element n termeni mai generali, se poate considera c descrierea problemei include urmtoarele dou trsturi:
123

Descrierea problemei

Premisele problemei Problema n mediul actual de politici

Aceste dou trsturi ale problemei pot fi descrise astfel: Premisele problemei Aceast caracteristic cuprinde, de obicei, istoria problemei: cauzele ei; grupurile de oameni afectate; aspectele de odinioar juridice, politice, economice i sociale ale problemei; politicile care au fost implementate n trecut pentru soluionarea problemei i rezultatele lor. Problema n mediul actual de politici Aceast trstur descrie, de obicei, statutul prezent al problemei: contextul actual juridic, social, economic i politic, precum i impactul problemei, extinderea ei la moment, grupul (grupurile) afectat(e), politicile care se implementeaz pentru soluionarea acesteia, succesele i insuccesele abordrii curente. Dei aceste sugestii generale snt utile, ele nu ofer dect o viziune superficial asupra abordrilor folosite de diferii autori n ncercarea de a descrie comprehensiv i orientat problema n documentele lor de politici publice. Analiza ce urmeaz i va ajuta pe cititori s nceap evaluarea diferitelor modaliti de abordare.

Analiza documentelor editate de politici publice Cititorului i se propun extrase din exemplele I i II. Ele ilustreaz descrierea problemei din fiecare document. Pentru a lua cunotin de domeniul general al lucrrilor, ar trebui citite i introducerile la aceste texte (anexa A), ceea ce ar ajuta la analiza lor. n timpul lecturii, trebuie acordat atenie la: varietatea subiectelor incluse n fiecare descriere a problemei; faptul c n exemplul I se pun n discuie mai multe subiecte dect n exemplul II.

43

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

Exemplul I: Extras prescurtat din cuprinsul lucrrii Descentralizarea fiscal: de la directivism la pia (Bird, Ebel i Wallich, 1995). De ce conteaz finanele locale? Legturile sistemice Necesitatea unui cadru de lucru lrgit Tendinele recente n descentralizare Timpul pentru transformare Reorganiznd guvernul Structura guvernului Un rol pentru nivelul mediu? Este oare dimensiunea unitilor din guvern optim? Rolul schimbtor al guvernului: de la proprietate la prestarea de servicii Dimensiunile macroeconomice ale finanelor n relaiile interbugetare Simultaneitatea reformei fiscale i a reformelor interbugetare Contextul macroeconomic pentru descentralizare mbuntirea parametrilor generali ai bugetului Privatizarea i administraiile locale Delegarea cheltuielilor Exemplul II: Extras din cuprinsul lucrrii Concurena deschis, transparena i imparialitatea n contractarea serviciilor publice de ctre administraia local (Baar, 2001) 2. Legislaia cu privire la procedurile de competiie 2.1. Directivele UE 2.2. Comunicrile recente ale UE 2.3. Legislaia cu privire la achiziiile publice n rile ECE 3. Accesul public la contractele publice (transparena) 3.1. Transparena n rile occidentale 3.2. Transparena i participarea public la elaborarea contractelor 4. Legislaia referitoare la conflictul de interese 4.1. Conflictul de interese i dreptul n rile ECE 4.2. Legislaia privind conflictul de interese n UE i SUA Modul n care autorii au abordat elaborarea textului descrierii problemei nu poate fi generalizat. Totui din analiza exemplelor rezult urmtoarele momente: Cercul de subiecte incluse n descrierea problemei depinde de natura problemei i de scopul documentului. Cele dou exemple analizate ofer o bun ilustrare a acestui moment: n exemplul II, accentul se plaseaz exclusiv pe cadrul legislativ, pe cnd n exemplul I este discu-

44

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : ELE M EN T E S T R U C T U R ALE I T E X T UALE

tat o problem mai larg i de aceea descrierea cuprinde nu doar cadrul legislativ, ci i abordrile administrative, contextul economic i structura organizaional a administraiei publice locale i centrale. Autorii abordeaz foarte diferit descrierea problemei pentru a o prezenta ct mai convingtor. n unele cazuri, este util ca premisele problemei s fie separate de descrierea ei n mediul politic actual, fiind plasate ca dou pri separate. Totui ambii autori au decis, n aceste exemple, c documentele lor vor fi mai eficiente dac att premisele, ct i discuiile politice curente asupra problemei vor fi plasate n paragrafe separate. De fapt, aici merit s fie menionat i un alt moment: ambii autori au decis nu doar s plaseze descrierea problemei n aceste subseciuni tematice, dar i s includ discutarea opiunilor politice referitoare la subiectul respectiv nainte de a merge mai departe. Acest lucru este ilustrat n urmtorul extras din cuprinsul exemplului I: Dimensiunile macroeconomice ale finanrii n relaiile interbugetare Simultaneitatea reformei fiscale i a relaiilor interbugetare Contextul macroeconomic pentru descentralizare mbuntirea parametrilor generali ai bugetului Discutnd aspectele macroeconomice ale problemei, autorii prezint descrierea problemei n primele dou subsecii, iar n a treia discuia opiunilor politicii cu privire la problema n cauz. Dup cum se vede din aceste exemple, la planificarea i formularea descrierii problemei trebuie de analizat cu atenie care abordare organizaional este cea mai potrivit pentru subiectul, scopul i grupul-int pentru care este destinat documentul. Lista de control pentru scriere Pentru o mai bun descriere a problemei, trebuie luate n consideraie urmtoarele momente: Elaborarea descrierii problemei Premisele problemei Cnd i cum a aprut problema? Care au fost cauzele ei? Care a fost contextul istoric, juridic, politic, social i economic al problemei?

Problema trebuie descris astfel nct s rspund temei lucrrii, scopului i audienei.

45

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

Cum a aprut problema n atenia publicului? Cine a fost afectat de problem? Ce politici publice au fost implementate n trecut cu scopul soluionrii problemei? Care au fost rezultatele acestor politici? Problema n contextul politic actual Care snt contextele juridic, social, economic i politic actuale i impactul problemei? Ct de extins este acum problema? Ce politic este implementat n prezent pentru soluionarea problemei? Care snt opiunile divergente ale problemei i abordarea curent? Cum se realizeaz sau d gre politica actual? Ce este greit n abordarea actual? Organizarea descrierii problemei Ce aspecte ale problemei trebuie s includ autorul n partea de descriere a problemei pentru a o prezenta convingtor i pe nelesul tuturor? Cum se intenioneaz s fie organizat structural aceast parte astfel nct ea s fie ct mai uor de citit i mai pe nelesul tuturor?

5.6.2. Elaborarea descrierii problemei: textul i argumentarea


Elaborarea descrierii eficiente a problemei nu necesit doar cunotine despre ce trebuie inclus i despre modul de abordare logic, dar cere, de asemenea, i o nelegere profund a reglementrilor de utilizare a textelor n astfel de situaii pentru construirea unei argumentri puternice. Pentru a familiariza cititorii cu reglementrile de mai sus, paragraful dat se va concentra pe urmtoarele domenii-cheie: coerena, formularea argumentelor eficiente, divizarea pe capitole, precum i utilizarea surselor primare i secundare de informare. Discuia i analiza exemplului din acest paragraf se bazeaz pe un extras din documentul de politici publice I: Descentralizarea fiscal: de la directivism la pia (Bird, Ebel i Wallich, 1995), care se gsete la p. 40. Alineatele din acest text au fost numerotate pentru facilitarea referinelor la textul respectiv. Formularea unei argumentri coerente, clare i convingtoare Una dintre caracteristicile de baza ale argumentrii reuite este coerena, care im-

46

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : ELE M EN T E S T R U C T U R ALE I T E X T UALE

plic stabilirea legturilor dintre fiecare parte a argumentrii astfel nct s apar un tablou clar al ei. Analiza care urmeaz examineaz conceptul coerenei n context.

Analiza documentelor editate de politici publice n calitate de exemplu, se propune s fie examinate extrasele din descrierea problemei (p. 40) i din cuprinsul (p. 44), exemplului I: Descentralizarea fiscal: de la directivism la pia (Bird, Ebel i Wallich, 1995). n timpul lecturii, trebuie ndreptat atenia asupra faptului: cum este asigurat coerena n acest exemplu. Dac nc nu a fost citit introducerea la documentul de referin (anexa A), acest lucru trebuie fcut, pentru a familiariza cititorul cu domeniul respectiv, ceea ce va ajuta la elaborarea documentului.

Dup cum se vede din exemplul de cuprins, descrierea problemei reprezint o argumentare lung i complex, constituit din mai multe seciuni i subseciuni corelate. Pentru a uura munca cititorului, autorul trebuie s lucreze din greu i s uneasc toate aceste pri ntr-o pies coerent. Aceste seciuni i subseciuni de text nu trebuie doar legate ntr-un mod logic prin titluri sugestive, dar trebuie s fie i n relaie coerent cu textul. De exemplu, n textul Dimensiunile macroeconomice ale finanelor n relaiile interbugetare autorul decide s includ urmtorul alineat introductiv pentru aceast subsecie: Reformele financiare ale relaiilor interbugetare au loc ntr-un context fiscal auster n momentul cnd se desfoar reformele fiscale i schimbrile majore n sistemul naional de venituri. Problemele actuale ale procesului de stabilizare pot, n unele cazuri, s influeneze excesiv elaborarea unui sistem transparent de relaii interbugetare de perspectiv. Aceast introducere arat pe ce se pune accentul n text i clarific relaia dintre partea dat i argumentarea n ansamblu. De fapt, acest tip de introducere se folosete, n general, n subseciile unui document de politici publice pentru raiuni de coeren. n afar de stabilirea relaiei dintre subseciune i ntreaga argumentare, autorul trebuie s creeze conexiuni clare n cadrul fiecrei subseciuni. n extrasul din exemplul de descriere a problemei, fraza iniial Economiile n tranziie au fost puse n situaia s promoveze concomitent stabilizarea i liberalizarea direcioneaz argumentarea spre subseciunea Contextul macroeconomic pentru descentralizare. Toate celelalte elemente ale textului deschid tema schiat n aceast fraz i

Trebuie stabilite legturi clare interne i externe ntre toate elementele argumentrii.

47

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

subseciunea se termin cu enumerarea politicilor actuale care se implementeaz pentru a soluiona problema, adic schimbarea responsabilitilor pentru cheltuieli i reducnd transferurile interbugetare. Astfel se stabilete legtura direct cu urmtoarele dou subseciuni, n care se detaliaz aceste politici. Crend astfel de conexiuni n mai multe pri ale lucrrii, autorul l va ajuta pe cititor s urmreasc cu uurin cursul argumentrii n descrierea problemei. Expunerea coerent i direcionat a fiecrui element de argumentare n subseciune. Pentru a analiza elaborarea fiecrui element al argumentrii, este util modelul de argumentare propus de filozoful Stephen Toulmin (citat n Karbach, 1987). Toulmin afirm c fiecare argumentare are trei elemente de baz: afirmaia, confirmarea i raiunea. Esena acestor elemente poate fi explicat n modul urmtor: Afirmaia este formularea poziiei sau argumentul autorului. Confirmarea este exemplul folosit de autor n sprijinul afirmaiei. Raiunea explic relaia dintre afirmaie i confirmare. Raiunea poate s nu fie formulat n mod explicit, deoarece autorul poate considera c explicaia relaiei dintre confirmare i afirmaie este evident pentru auditoriu. Aceste trei elemente pot fi observate cu claritate n alineatul [6] din exemplul I:
14243 14243 1444442444443

Toate argumentrile snt constituite din afirmaie, confirmare i raiune.

[6] Transferul responsabilitii pentru cheltuieli. n unele ri, responsabilitile bugetare pentru cheltuielile sociale i securitatea social au fost transferate administraiilor locale. n Ungaria, de exemplu, responsabilitatea cheltuielilor pentru bunstare a fost transferat, n 1993, localitilor, conform Legii de asisten social. n Ucraina, de asemenea, asigurrile sociale se afl n responsabilitatea administraiilor locale. n Rusia, guvernul central a transferat n 1992 mijloace pentru acoperirea cheltuielilor sociale ctre administraiile locale n mrime de 6% din PIB, avnd ca efect diminuarea deficitului bugetar. Se pare c se spera c administraiile locale vor ntreprinde o aciune politic dureroas, dar necesar de reducere a cheltuielilor, chiar dac cererea pentru aceste servicii are tendina s creasc, o dat cu deteriorarea situaiei economice. n 1993, de asemenea n Rusia, responsabilitatea pentru investiiile cele mai importante la nivel naional i interdepartamental (cum ar fi n transport) a fost transferat sectorului local.

Afirmaia

Confirmarea

Raiunea

Pentru elaborarea eficient a unor argumente separate destinate elaborrii descrierii problemei i, n consecin, pentru crearea unei argumentri convingtoare n ansamblu, este esenial s fie luate n consideraie cele trei elemente importante.

48

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : ELE M EN T E S T R U C T U R ALE I T E X T UALE

Folosirea eficient a alineatelor l ajut pe autor s elaboreze argumentarea, iar pe cititor s urmreasc cursul ei. Scopul alineatului este de a marca att intervalele logice, ct i pe cele fizice din text. Ca atare, alineatul contribuie la organizarea argumentrii, ajutndu-l totodat pe cititor s urmreasc cu uurin fiecare element al argumentrii. O bun divizare a textului prin alineate i ajut pe cititorii care parcurg textul cu vederea s-i fac o viziune, ceea ce este obinuit n cazul unor documente voluminoase i complexe. Fiecare alineat, de obicei desfoar un argument din propoziia tematic. Propoziia tematic este formularea poziiei care se discut n alineat sau, n termenii lui Toulmin, afirmaia (cum a fost menionat mai sus). Propoziia tematic din alineatul [1], Reformele financiare interbugetare au loc..., ilustreaz acest moment. Propoziia tematic specific ntr-un alineat poate fi un argument nou sau desfurarea unui moment aparte dintr-o argumentare mai larg. Mai mult ca att, plasarea unui argument ntr-un alineat este cheia pentru a nelege cum alineatele creeaz intervale logice, att pentru autor, ct i pentru cititor. Analiza ce urmeaz examineaz aceste idei mai detaliat. Analiza documentelor editate de politici publice Cititorului i se propune s examineze paragraful Contextul macroeconomic pentru descentralizare din exemplul I de la p. 40. n timpul lecturii, trebuie concentrat atenia asupra: plasrii propoziiilor tematice n fiecare alineat. Pentru a nelege pe deplin contextul acestei argumentri, trebuie terminat analiza introducerii la aceast seciune.

Alineatele eficiente marcheaz unitile logice din argumentare.

Cu excepia alineatului [1], propoziiile tematice din toate celelalte alineate snt introductive. Aceasta este o abordare general practicat la scrierea unor argumentri detaliate i complexe, pentru a face ca accesul cititorilor la argumentare s fie ct mai uor. Al doilea moment important n introducerea eficient a alineatelor este coerena. La nivel de alineat, aceasta presupune stabilirea unor legturi clare ntre frazele din alineat. Metodele generale folosite la crearea unor astfel de legturi snt urmtoarele: repetarea cuvintelor-cheie; folosirea structurilor paralele, adic a prilor i structurilor similare ale propoziiilor;

Alineatele eficiente snt elaborate ntr-un mod coerent.

49

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

folosirea expresiilor de conexiune, cum ar fi atunci, deci, de exemplu, n afar de aceasta, de asemenea, cu toate acestea.

Aceste metode pot fi vzute dac folosim ca exemplu alineatul [6] din lucrarea I: [6] Transferul responsabilitii pentru cheltuieli. n unele ri, responsabilitile bugetare pentru cheltuielile sociale i securitatea social au fost transferate administraiilor locale. n Ungaria, de exemplu, responsabilitatea cheltuielilor pentru bunstare a fost transferat localitilor, n 1993, conform Legii de asisten social. n Ucraina, de asemenea, asigurrile sociale se afl n responsabilitatea administraiilor locale. n Rusia, guvernul central a transferat mijloace pentru acoperirea cheltuielilor sociale ctre administraiile locale n mrime de 6% din PIB n 1992, avnd ca efect diminuarea deficitului bugetar. Se pare c se spera c administraiile locale vor ntreprinde o aciune politic dureroas, dar necesar de reducere a cheltuielilor, chiar dac cererea pentru aceste servicii are tendina s creasc, o dat cu deteriorarea situaiei economice. n 1993, de asemenea n Rusia, responsabilitatea pentru investiiile cele mai importante la nivel naional i interdepartamental (cum ar fi n transport) a fost transferat sectorului local. n propoziia a doua, a treia i a patra autorul folosete structuri paralele, ncepnd fiecare propoziie cu cuvintele: n (o ar); o structur similar este, de asemenea, folosit n ultima fraz a alineatului. n afar de aceasta, coerena este consolidat prin folosirea conectoarelor, de exemplu n propoziia a doua i de asemenea n a treia. Asigurarea coerenei alineatelor i introducerea intervalelor logice i fizice n descrierea problemei va constitui o parte important a prezentrii eficace a argumentrii. Folosirea eficace a surselor pentru edificarea unei argumentri credibile i convingtoare Susinerea argumentrii cu o larg varietate de surse este un moment esenial n elaborarea unei descrieri eficiente a problemei. Incluznd n text sursele de informaie, autorul consolideaz credibilitatea argumentrii lui, ncadreaz contribuia lui n discuia unui aspect oarecare al politicilor publice i informeaz cititorul despre baza pe care a fost edificat argumentarea prin folosirea eficient a referinelor. Analiza ce urmeaz scoate n eviden momentele relevante cu privire la folosirea eficace a surselor. Analiza documentelor editate de politici publice Cititorului i se propune s examineze paragraful Contextul macroeconomic pentru descentralizare din exemplul de la p. 40. n timpul lecturii, trebuie ndreptat atenia asupra:

O descriere eficace a problemei este o argumentare bazat pe o varietate larg de surse.

50

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : ELE M EN T E S T R U C T U R ALE I T E X T UALE

tipurilor de surse care au fost incluse n subseciune. Extrasele relevante din referine i bibliografie snt incluse mai jos. Extras din referine: [Referinele 11 i 12 nu conin surse bibliografice] Referina 13: Sursele de informaie despre cheltuielile bugetare naionale snt ministerele Ungariei, Rusiei i Albaniei Extras din bibliografie: Alm, James i Robert M. Buckley. 1994. Descentralizarea, privatizarea i solvabilitatea administraiei locale n reformarea economiilor: cazul Budapestei. Mediul i planificarea, C: Guvernul i politica 12(3): 337-47. Bahl, Roy i Christine I. Wallich. 1992. Relaii fiscale interbugetare n China. Document de lucru PRE 863. Banca Mondial, departamentul pentru cercetri ale politicilor, Washington D.C. Blejer, Mario I. i Gyorgy Szapary. 1989. Rolul evolutiv al politicii fiscale n rile cu economii planificate i centralizate aflate n reform: cazul Chinei. Document de lucru WP/89/26 al FMI (Fondul Monetar Internaional), Washington D.C. scopul folosirii surselor n aceast subseciune. Cititorului i se propune s se gndeasc la scopul surselor n termeni de afirmaie, confirmare i raiune; raiunile din care la unele surse din extras snt fcute referine, iar la altele nu. Pentru a nelege pe deplin contextul acestei argumentri, trebuie terminat analiza introducerii la aceast seciune. Cele ase puncte ce urmeaz vor prezenta o discuie detaliat a momentelor evideniate n aceast analiz. Alegerea eficace a tipului de surse ce trebuie incluse pentru confirmare Trebuie inclus o varietate larg de surse prestigioase primare i secundare.

Pentru a-l convinge pe cititor c argumentul autorului este credibil, este necesar s se fac o confirmare prin citarea mai multor surse recunoscute primare i secundare.11 Aceasta va demonstra profunzimea nelegerii de ctre autor a temei i esenei cercetrilor ntreprinse. Dat fiind faptul c politicile publice implic participani de la toate nivelurile comunitii, nu snt rare situaiile cnd tipurile de surse incluse n
11 Datele sau informaiile primare rezult din cercetrile autorului, de exemplu din chestionare, interviuri sau din modelarea datelor. Datele sau informaiile secundare provin din cercetrile i publicaiile altor autori din domeniul de referin.

51

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

lucrare snt foarte variate, de exemplu legislaia i declaraiile guvernului, rapoartele guvernului, ale ONG-urilor i organizaiilor guvernamentale internaionale (OGI), alte studii ale politicilor, reviste academice, materiale ale conferinelor i ziare. Exemplul analizat nu conine la aceast etap nici o cercetare primar i nu este surprinztor faptul c ntr-un document referitor la un subiect att de larg, cu accent regional, cele mai credibile surse snt guvernele actuale din regiune i OIGurile active din regiune, cum ar fi Fondul Monetar Internaional i Banca Mondial. Este evident c alegerea surselor de informaie trebuie fcut innd cont de tem, de orientarea geografic, de tipul datelor accesibile i de auditoriul de destinaie. Sursele trebuie folosite ca o confirmare pentru a susine argumentele autorului. Includerea eficace a surselor n argumentare

Alt moment important n folosirea surselor este luarea n consideraie a rolului lor la edificarea argumentrii. Din exemplul analizat este clar c sursele snt folosite ca o confirmare i un suport al afirmaiilor autorului, ceea ce se vede din alineatul [3], n care toate datele snt folosite n acest fel. De fapt, anume aceasta este abordarea care trebuie folosit de autor la construirea argumentrii. O greeal comun pe care o comit unii autori este c permit surselor s domine, astfel nct propriile lor poziii nu snt vzute att de clar pe ct ar trebui s fie. Acesta este un moment care nu trebuie neglijat, fiindc el, de asemenea, poate duce la pierderea accentului n argumentare. ntr-o comunitate care este foarte interesat de opinia expres a autorului, aceast greeal poate afecta serios documentul. Luarea deciziei cu privire la momentul n care trebuie introduse n argumentare sursele secundare

Trebuie incluse referine la toate sursele dac datele respective nu snt considerate cunoscute pe larg.

La folosirea ntr-un document de politici publice a datelor sau a informaiei din surse secundare, autorul, de obicei, trebuie s includ o referin, de exemplu (Crilly, 1997), dar uneori aceasta poate s nu fie necesar. n general, orice informaie care nu este considerat bine cunoscut n comunitatea de politici publice trebuie citat sau e necesar s se fac referin la ea. Dup cum se poate vedea din acest exemplu, datele din alineatul [1] cu privire la deficitul bugetar actual n raport cu PIB snt considerate bine cunoscute, pe cnd la datele din alineatul [3] cu privire la cheltuielile guvernamentale n raport cu PIB a fost fcut o referin complet. Toate referinele la tabele reprezint relaii clare cu sursele, aa cum este artat n notele la tabele. De asemenea, n situaia cnd se tie c informaia nu este n general cunoscut, de exemplu n alineatul [4] cu privire la fostul sistem comunist i n alineatul [7] cu privire la un exemplu specific de politic dintr-o ar aparte, n lucrare se includ referine complete la sursele publicate. Nu totdeauna este clar ce este bine cunoscut i ce nu este. Dac autorul include fr referin ceva ce provine dintr-o surs care nu este considerat cunoscut pe larg, atunci el risc s fie acuzat de plagiat. Trebuie de inut minte c aceasta se refer la utilizarea fr referine nu numai a cuvintelor altor autori, ci i a ideilor i abordri-

52

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : ELE M EN T E S T R U C T U R ALE I T E X T UALE

lor lor. Acesta este un moment care trebuie discutat de ctre autor cu colegii si i cu alte persoane implicate n comunitatea de politici publice i care iau cunotin de lucrarea lui. Oricum, dac exist dubii, autorul trebuie s includ referine. Respectarea instruciunilor de citare din domeniu sau ale editorului Trebuie aflate i respectate cerinele editorului.

n general, n diferite discipline tiinifice exist uzane pentru referine dictate de propriile interese, ceea ce asigur faptul c oricine n acest domeniu se simte comod folosind aceste uzane. n domeniul studiilor de politici publice se folosete, n general, stilul autor-date, de exemplu (Doyle, 1994). Acesta este stilul folosit n exemplul pe care se axeaz paragraful dat, precum i n ntreaga carte. Totui uzanele de stil prevd mult mai mult dect modul de a face n text referine la ali autori; ele indic autorilor, de asemenea, cum s structureze referinele bibliografice i ce metode s foloseasc (a se vedea paragrafele 5.9. i 5.10. pentru discuia ulterioar). Aceste reglementri, de exemplu propuse de Asociaia American de Psihologie (AAP) (2001), de Asociaia Lingvistic Modern (ALM) (Gibaldi, 1995) i de Universitatea din Chicago (1993), au devenit instrumente-standard, de aceea att editorii, ct i cititorii se ateapt c autorul va folosi aceste standarde. Pentru a oferi o viziune asupra stilului general folosit n documentele de politici publice, n anexa B a fost inclus o versiune scurt a ghidului de referine al AAP. Aceast anex conine instruciuni cu privire la modul n care trebuie plasate notele n text i aranjate referinele bibliografice. Dar pn la urm, dei exist anumite reglementri n domeniu, primul cititor este editorul, i autorul trebuie s afle i s urmeze preferinele lui n aceast privin. Includerea eficient a surselor secundare n descrierea problemei n domeniul politicilor publice, este obinuit s fie incluse ca surse parafraze, rezumate sau generalizri.

Autorii au posibilitatea s includ sursele secundare n lucrrile lor folosind una din patru metode: citarea, parafraza, rezumatul sau generalizarea. Citarea este de obicei aleas atunci cnd autorul dorete s respecte ntru totul originalul, s prezinte un limbaj viu i interesant sau s se distaneze de citat sau de autor. Autorii aleg rezumatul sau parafraza, adic redau spusele altui autor prin propriile lor cuvinte, dac doresc s includ gradual ideile autorului respectiv n propria lor argumentare. Generalizarea reprezint aceeai abordare, dar const n includerea unui rezumat al ideilor mai multor autori. Alegerea metodelor de referire trebuie s fie, n general, conform cu reglementrile din domeniu. Aa cum se vede din exemplu, toate sursele secundare snt incluse prin parafraze, rezumate sau generalizri, fapt care reflect necesitatea de a include n descrierea problemei i argumentri ale altor autori. Includerea referinelor la tabelele i figurile din text i meniunea importanei lor

Figurile, tabelele sau graficele incluse n text sau n anexe reprezint mijloace obinuite de a ngloba un mare volum de date n descrierea problemei. Aceste tabele

53

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

pot fi folosite pentru a prezenta att datele primare, ct i cele secundare. Cititorului i se propune s revad exemplul pentru a observa cum se face referin la aceste materiale n descrierea problemei. Analiza documentelor editate de politici publice Cititorului i se propune s examineze subseciunea Contextul macroeconomic al descentralizrii din exemplul I de la p. 40. n timpul lecturii, trebuie ndreptat atenia asupra urmtoarelor aspecte: cum se fac n text referine la tabele; care este rolul acestor referine n argumentare. Pentru a nelege pe deplin contextul acestei argumentri, trebuie terminat analiza introducerii la aceast seciune.

Exemplul conine dou referine la tabele: n propoziia a doua a alineatului [1] i n text trebuie fcute referine directe la tabele i evideniate datele semnificative incluse. n ultima propoziie a alineatului [3]. n ambele cazuri, referinele snt incluse ntre paranteze, de exemplu (tabelul 1.5.), i n ambele cazuri ele snt incluse ca o confirmare pentru a sprijini afirmaia din fiecare alineat al argumentrii. n ambele cazuri, frazele susinute marcheaz importana datelor din tabele, adic aceste fraze i spun cititorului care date din tabele snt importante i de ce. De fapt, pentru a folosi eficient datele din tabele, este important s fie fcut o referin clar la poziia datei din tabel i s fie explicat de ce este aceast dat important. O greeal pe care o comit muli autori este includerea tabelelor sau graficelor n lucrrile lor fr a face nici o referin direct la ele. Trebuie de inut minte c autorul este responsabil de explicarea includerii acestor date; cititorul nu trebuie s ghiceasc de ce acest lucru este important. Cele dou exemple din aceast lucrare arat momentele n care anumite pri ale argumentrii snt susinute de datele din tabele. Dar tabelele i figurile incluse pot fi, de asemenea, folosite pentru a oferi o informaie mai larg, mai general, care poate s nu susin direct un argument aparte, dar s asigure o mai bun nelegere a problemei de ctre cititori. La acest tip de informaie deseori se face referin n text prin astfel de fraze, cum ar fi, de exemplu: pentru mai mult informaie, a se vedea anexa F. Cu toate acestea, autorul trebuie s aib grij s nu includ prea mult informaie de acest fel, fiindc poate s creeze impresia c lucrarea nu este chiar bine axat pe argumentul principal. Ar fi util ca acest fel de tabele s fie incluse numai dac datele constituie un element specific n susinerea argumentrii i dac ele ar putea oferi un suport mai general n alte domenii.

54

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : ELE M EN T E S T R U C T U R ALE I T E X T UALE

Lista de control pentru scriere Pentru a ajuta la construirea unei argumentri eficiente n descrierea problemei, trebuie luate n consideraie urmtoarele ntrebri: Coerena A realizat oare autorul o legtur eficient ntre toate elementele descrierii problemei? Snt oare aceste legturi clare n fiecare parte a descrierii problemei? Argumentarea Include oare fiecare element o afirmaie, o confirmare i o raiune? Introducerea alineatelor Este oare descrierea problemei mprit n alineate ntr-un mod adecvat, pentru a oferi cititorului suficiente intervale n text? A plasat oare autorul fiecare unitate logic a argumentrii ntr-un alineat separat? Snt oare alineatele elaborate coerent? Folosirea surselor A fost oare elaborat descrierea problemei n baza utilizrii unei varieti largi de surse? A inclus oare autorul surse suficient de cunoscute pentru a sprijini argumentarea? A folosit oare autorul sursele ca o confirmare i ca un sprijin al propriilor argumente? A respectat oare autorul uzanele de citare impuse de editor?

5.7. Opiuni ale politicilor publice


Dup descrierea detaliat a premiselor i a contextului actual al problemei n documentul de politici publice, opiunile politicilor publice ofer posibilitatea discutrii eventualelor scenarii de soluionare a problemei. Lund n consideraie conexiunea dintre aceast component a documentului de politici publice i etapa de formulare din ciclul politicii (discutat n 3.1.), vom oferi n urmtoarele cinci puncte o viziune asupra opiunii politicilor publice: Elementul opiunilor politicii publice: schieaz, evalueaz i compar posibilele alternative ale politicilor publice Toate opiunile posibile ale politicilor publice, fie c au fost formulate de autor sau Elementul opiunii politicii prezint un argument pentru alternativa preferat a politicilor publice bazat pe evaluarea tuturor alternativelor posibile.

55

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

de alii, trebuie s fie prezentate pentru edificarea unei argumentri exhaustive i convingtoare. n conturarea fiecreia dintre aceste opiuni, elementul se axeaz, de obicei, pe rezultatele evalurii fiecrei opiuni n soluionarea problemei specifice i pe modul n care diferite opiuni se raporteaz ntre ele n acest sens. ofer argumente convingtoare n favoarea variantei preferate a opiunii politicii publice Prezentnd opiunile politicii publice, autorul trebuie s foloseasc rezultatele evalurii i ale comparaiei pentru a demonstra clar c varianta politicii publice aleas va fi cea mai eficient pentru soluionarea problemei, justificnd prin aceasta alegerea sa. Firete c aceasta nseamn c autorul va folosi la fel i argumente pentru a demonstra clar de ce au fost respinse celelalte alternative ale politicii publice. se concentreaz asupra modului de a prezenta decizia adoptat Acest element al studiului nu trebuie s fie o descriere pas cu pas a modului n care a fost realizat etapa de formulare din ciclul politicii; mai degrab el trebuie s demonstreze deciziile care au fost adoptate i raiunile care au stat n spatele fiecrei decizii. creeaz legturi clare i coerente ntre concluziile i recomandrile prezentate n documentul de politici publice Argumentarea n favoarea opiunii preferate a politicii publice trebuie s constituie motivaia i justificarea recomandrilor finale, fcute de autor. Prin urmare, trebuie s existe o conexiune clar ntre aceste argumentri i capitolul de recomandri de la finele documentului. n continuare, urmeaz o discuie n detaliu a particularitilor structurale i de text ale elementului opiunii politicii publice. Dei se cunoate c aceste elemente se folosesc mpreun n scopul crerii unei abordri eficiente pentru scrierea acestui compartiment al documentului de politici publice, ele snt separate pentru a permite o ilustrare i o explicaie clar.

5.7.1. Elaborarea opiunilor de politici publice: structura i argumentarea


Axarea pe specificul structural al acestui element este bazat pe presupunerea c un autor bun al documentului de politici publice are nevoie s ptrund n particularitile structurale i organizaionale ale elementului pentru a edifica o argumentare convingtoare. Elementul opiunii politicii const din dou componente structurale principale:

56

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : ELE M EN T E S T R U C T U R ALE I T E X T UALE

14243

cadrul analitic evaluarea alternativelor politicii

Opiunile politicii

Cadrul analitic Precum s-a discutat, documentul de politici publice constituie o argumentare a viziunii asupra modului de soluionare a problemei abordate n document i este bazat pe o analiz riguroas a tuturor datelor disponibile. La temelia acestei analize se afl un set de principii cluzitoare, folosite de autor n procesul de evaluare. Cu alte cuvinte, acest cadru constituie o expresie a idealurilor i valorilor care-l cluzesc pe autor n adoptarea unei anumite poziii n raport cu temele discutate. Cadrul de analiz asigur informarea corect pentru evaluarea opiunilor politice prezentate. Includerea acestui cadru constituie un moment-cheie n asigurarea posibilitii de evaluare contient a argumentelor. Analiza ce urmeaz reflect abordrile n edificarea acestui cadru. Cadrul analitic este o formulare a idealurilor i valorilor care ghideaz evaluarea.

Analiza documentelor editate de politici publice Ateniei cititorului i se propun anumite extrase din capitolele de analiz a exemplelor de documente de politici publice I i II. Pentru a uura percepia orientrii generale a documentelor, ar trebui citite introducerile acestor studii (anexa A). La lectur, cititorul trebuie s atrag atenia la: diferenele n abordrile folosite n edificarea i prezentarea cadrelor de analiz. Exemplul I: Extras din Descentralizarea fiscal: de la directivism la pia (Bird, Ebel i Wallich, 1995). Acest extras reprezint o versiune prescurtat a analizei, pe patru pagini, i conine numai alineatul introductiv i cel de ncheiere. Necesitatea unui cadru mai larg [alineat introductiv] Relaiile fiscale interbugetare, care snt departe de a fi o problem numai de ordin local, constituie, prin urmare, un factor-cheie n atingerea scopurilor reformei n aproape toate economiile n tranziie. Analiza tradiional a federalismului fiscal vizeaz funciile fiscale ale guvernelor la nivel local i central prin prisma rolurilor atribuite lor (n mare msur separate) i a responsabilitilor pentru stabilizare, distribuia veniturilor (cum ar fi protecia social) i alocarea resurselor (Oates, 1972; Musgrave, 1983). O asemenea concentrare a ateniei nu este suficient pentru a examina aspectele importante ale finanelor locale i relaiilor interbugetare n economiile n tranziie cel puin din dou con-

57

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

siderente. n primul rnd, precum a fost evideniat n literatura de specialitate, o asemenea abordare neglijeaz rolul administraiilor locale n stabilizare, n sistemul de protecie social i n privatizare. n al doilea rnd, ea nu examineaz n deplina msur consecinele economiei directiviste, care snt proprii economiilor n tranziie i care trebuie s fie depite. * * * [alineat final] n orice sistem, descentralizarea fiscal este numaidect un proces dinamic, care se desfoar permanent. Reformatorii din Europa Central i de Est i fosta Uniune Sovietic totui se confrunt cu o problem aparte de delimitare a problemelor de ordin structural de cele aprute n urma tranziiei la economia de pia. Ei trebuie s defineasc un cadru pentru nivelul relaiilor interbugetare suficient de solid pentru a servi drept baz pentru aciuni, de exemplu, n problema dirijrii transferurilor i a fluxurilor fiscale, dar i suficient de flexibil, pentru a coexista cu ajustrile structurale economice n curs, legate de stabilizare, redistribuire i privatizare. Exemplul II: Extras din Concurena deschis, transparena i imparialitatea n contractarea serviciilor publice de ctre administraia local (Baar, 2001) Problemele examinate includ: (a) Aplicabilitatea legislaiei cu privire la achiziiile publice i alte prevederi care impun caracterul competitiv al procedurilor de selectare a contractanilor; (b) Accesul public la contracte i la informaia care se ia n consideraie n procedura de stabilire a preurilor (libertatea informaiei); (c) Cerinele cu privire la obiectivitate i prevenirea conflictelor de interese n procesul de selectare a contractanilor. Toate cele de mai sus pot fi vzute ca precondiii de baz pentru desfurarea contractrii n modul care va servi cel mai bine interesului public. Dac se permit conflictele de interese, atunci licitaia nu este competitiv. n lipsa licitaiei competitive pentru contracte, nu exist sigurana c societatea obine condiiile cele mai favorabile pentru prestarea serviciilor. Fr transparen, corupia este mai viabil i societatea nu mai are ncredere n corectitudinea procesului de selectare. Mai mult ca att, fr transparen, publicul larg n genere este exclus din procesul de contractare. Drept consecin, snt pierdute beneficiile poteniale n urma controlului obtesc independent, criticii i expertizei.

58

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : ELE M EN T E S T R U C T U R ALE I T E X T UALE

Autorii acestor dou exemple aplic abordri diferite n evaluarea i prezentarea cadrului de analiz. Dup cum rezult din alineatul introductiv, autorii exemplului I demonstreaz pentru nceput poziia pe care o adopt pornind de la argumente teoretice i de la cele din literatura de specialitate, pe cnd autorul exemplului II nu procedeaz aa. Mai mult ca att, ntre aceste dou exemple exist diferen de volum i detalii. Extrasul din exemplul II reprezint cadrul complet de analiz pentru acest document, pe cnd cadrul de analiz din exemplul I este mult mai amplu dect a fost artat mai sus. De fapt, n paragraful intitulat Necesitatea unui cadru mai larg autorii delimiteaz poziiile lor n urmtorul spectru larg de probleme: sisteme de venituri, formarea preurilor n sectorul public, cheltuieli, transferuri, mprumuturi i active n proprietatea statului. Aceast diferen de volum i detalii este n mod evident o reflectare a vastitii temelor alese n ambele studii. Cu toate acestea, exist i similitudini ntre aceste dou exemple. Ambele i definesc clar poziia n raport cu aspectele abordate: Exemplul I: Ei trebuie s defineasc un cadru pentru nivelul relaiilor interbugetare suficient de solid pentru a servi drept baz pentru aciuni, de exemplu, n problema dirijrii transferurilor i a fluxurilor fiscale, dar i suficient de flexibil pentru a coexista cu ajustrile structurale economice n curs, legate de stabilizare, redistribuire i privatizare. Exemplul II: Toate cele de mai sus pot fi nelese ca precondiii de baz pentru desfurarea contractrii n modul care va servi cel mai bine interesului public. n afar de aceasta, ambele tind s-i justifice poziiile: Exemplul I: Reformatorii din Europa Central i de Est i din fosta Uniune Sovietic totui se confrunt cu o problem aparte de delimitare a problemelor de ordin structural de cele aprute n urma tranziiei la economia de pia. Exemplul II: Fr transparen, corupia este mai viabil i societatea nu mai are ncredere n corectitudinea procesului de selectare. n general, cadrul de analiz include, de obicei, formularea clar a idealurilor i valorilor adoptate, precum i justificarea acestor poziii, bazat pe relevana lor pentru problema concret i/ sau pe poziia teoretic sau normativ concret adoptat. n mod normal, justificarea trebuie s fie susinut prin referine la ali autori care au adoptat poziii identice sau similare. Cadrul analitic ofer o formulare clar i o justificare a poziiilor.

59

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

Un alt punct interesant care rezult din analiza modelelor este amplasarea cadrului analitic n studiu. Dei acest moment este legat direct de evaluarea alternativelor politicii, ambii autori au decis s delimiteze acest cadru pn la descrierea de baz a problemei. Pentru ca studiul s aib o logic, cadrul analitic trebuie plasat n text pn la discutarea alternativelor politicii, astfel nct evaluarea opiunilor s fie neleas cu uurin. Cu toate acestea, n ambele studii nu exist divizarea dintre descrierea problemei i opiunile politicii, ceea ce nseamn c autorii au preferat s prezinte problema i opiunile politicii mpreun, n acelai paragraf. Probabil, prin aceasta se explic amplasarea specific a cadrului de analiz n ambele studii. Aceast poziionare a cadrului analitic la nceputul studiului poate fi util cititorului ca s neleag mai uor poziiile conturate n descrierea problemei. n planificarea studiului de politici publice, va fi util de estimat n ce msur aceast abordare va corespunde subiectului i scopului studiului elaborat.

Lista de control pentru scriere Pentru a facilita planificarea i scrierea cadrului analitic, trebuie examinate urmtoarele ntrebri: Care snt principiile, valorile i idealurile care l vor cluzi pe autor la edificarea cadrului analitic al studiului? n ce msur aceste principii snt aplicabile n problema ce se examineaz? Care este baza teoretic pentru poziia adoptat? Care snt celelalte argumente n favoarea alegerii poziiei adoptate? Este oare poziia adoptat pe larg recunoscut? n care loc al studiului autorul intenioneaz s plaseze cadrul analitic?

Evaluarea alternativelor politicilor publice Dup schiarea cadrului analitic, urmtorul pas este discutarea i evaluarea opiunilor politicilor publice. n calitate de mijloc de studiere a acestui element, analiza ce urmeaz ilustreaz evaluarea opiunilor politicii n context i formuleaz multe probleme importante. Analiza documentelor editate de politici publice Cititorilor li se propune s examineze extrasul din documentul de politici publice I: Descentralizarea fiscal: de la directivism la pia (Bird, Ebel i Wallich, 1995). El arat evaluarea alternativelor politicilor pentru una dintre problemele abordate n studiu. Exemplul folosit la analiza descrierii problemei principale a fost, de asemenea, preluat din acest compartiment. De aceea, dac a fost rea-

60

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : ELE M EN T E S T R U C T U R ALE I T E X T UALE

lizat analiza descrierii problemei, interdependena dintre ambele pri va fi clar i va ajuta n procesul de citire. De asemenea, trebuie citit introducerea la acest studiu (anexa A), pentru a se familiariza cu studiul i cu problemele particulare examinate n el, ceea ce l va ajuta pe cititor n aceast analiz. La lectur, trebuie de concentrat asupra: diferenelor ntre modurile n care autorii au prezentat i au discutat cele dou opiuni ale politicilor (controlul deficitului i mprumuturile limitate); identificrii ctorva exemple de principii cluzitoare care servesc la evaluarea acestor opiuni, adic au fost parte a cadrului de analiz. [Numerotarea alineatelor n parantezele ptrate este adugat pentru referinele ulterioare] Ameliorarea activitii bugetare generale [1] Cu toate c flexibilitatea bugetar pe o perspectiv scurt este evident dorit de guvernul central, transferurile nu trebuie s fie tratate n calitate de parte a bugetului care poate fi supus reducerii, aa cum aceasta are loc n unele ri. Multe din serviciile oferite de administraia local snt eseniale pentru stabilitatea politic i dezvoltarea economic. Multe administraii locale nu pot oferi aceste servicii la nivelul adecvat, folosind doar propriile resurse. Chiar din perspectiva de stabilizare de scurt durat, reducerea transferurilor poate fi inoportun. Guvernul finanat insuficient poate ncerca s fac fa presiunilor bugetare recurgnd la asemenea surse de venit, nedorite din punct de vedere economic, cum ar fi veniturile din exploatarea activelor profitabile i din proprietatea public nemijlocit asupra ntreprinderilor locale. n acelai timp, n rile unde responsabilitile administraiilor locale pentru asistena social nu snt clar delimitate, aceasta poate conduce la adresri urgente repetate ctre guvernul central pentru fonduri suplimentare, de aici urmnd creterea excesiv a datoriilor sau mprumuturilor nedorite pe termen scurt. Datoriile administraiilor locale constituie, la moment, o problem major n Bulgaria, Romnia, Rusia i Ucraina. Budapesta recurge la mprumuturi pentru a acoperi cheltuielile curente (vezi capitolul 3). Regiunile din Rusia, neonorndu-i competenele, deseori ntrzie cu cteva luni plata indexrilor pensiilor i salariilor profesorilor. Singura cale de reducere a unor asemenea evoluii nedorite n majoritatea rilor aflate n proces de tranziie pare a fi meninerea, n anii apropiai, a unor forme de transferuri interbugetare. [2] Controlul deficitului. Controlul direct asupra deficitelor locale este una dintre cile posibile pentru guvernul central de a se asigura de faptul c administraiile locale nu vor crea presiuni macroeconomice. Asemenea limitri snt

61

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

folosite n Rusia, de exemplu. Msurile de acest gen pot avea sens n cadrul unor constrngeri bugetare dure. Or, mbinarea controlului asupra deficitului cu restriciile bugetare flexibile n sectorul antreprenorial poate aduce rezultate distorsionate14. Drept reacie la excedentele aparente n bugetele locale, n Rusia i Bulgaria, de exemplu, guvernul central a transferat responsabilitatea pentru pli la nivel local, reajustnd nivelurile de distribuie a impozitelor i minimiznd transferurile. Dar, deoarece administraiile locale din Bulgaria nu pot, din punctul de vedere al legii, s aib deficit sau s recurg la mprumuturi, nici chiar n scopul asigurrii lichiditii, i deoarece posibilitile i competenele cu privire la mprumuturi n Rusia snt limitate, bugetele prin definiie trebuie s fie cu profit pentru a face fa solicitrilor n bani lichizi pentru cheltuieli locale lunare15. Reducerea prii veniturilor sau a mprumuturilor nu va elimina aceste excedente, dat fiind faptul c bugetele locale nu pot fi cu deficit, de aceea astfel de msuri vor duce doar la cheltuieli calculate sub nivelul normal i la creterea arieratelor cumulative. n asemenea circumstane, doar cererea fa de administraiile locale de a echilibra bugetele lor nu este suficient. [3] Restricii cu privire la mprumuturi. Drept exemplu bun poate servi abilitarea guvernelor locale cu dreptul de a recurge la mprumuturi pentru unele investiii capitale. Totodat, organizarea finanelor locale n unele ri are un specific surprinztor, care le permite prin lege un acces nelimitat la mprumuturi, inclusiv, n unele cazuri, la mprumuturi din strintate (tabelul 1.7.). n Ungaria, de exemplu, legea cu privire la administraia public local ofer tuturor guvernelor locale drepturi nelimitate de a recurge la mprumuturi pentru asigurarea cheltuielilor curente i capitale. Organele administraiei publice locale din Albania, la fel, pot efectua fr restricii mprumuturi pentru investiii capitale. ns n majoritatea altor ri exist unele limitri. n Polonia, de exemplu, localitile nu pot mprumuta mai mult dect 5% din cheltuielile bugetare curente. [4] n economia directivist, mprumuturile efectuate de guvernele locale erau determinate de planul general de creditare, iar guvernul central garanta ntoarcerea creditelor la bnci, tot aa cum se proceda i n cazul ntreprinderilor de stat. ns n condiiile curente un asemenea acces generos al administraiei locale la resursele creditare pare a fi inoportun. Restriciile i limitrile propriilor surse financiare pot provoca guvernele locale la cheltuieli excesive ale banilor mprumutai. Situaia macroeconomic precar, proprie multor economii n perioada de tranziie, justific i mai mult limitarea accesului puterii locale la mprumuturi. mprumuturile pentru acoperirea cheltuielilor curente i accesul liber la credite de la bncile aflate n proprietatea administraiei locale par a fi cu totul nedorite. Doar cteva administraii locale noi au experiena de a investi bani i majoritatea lor nc nu este capabil s elaboreze proiecte complete i bine gndite. n majoritatea rilor, fluxurile fiscale ntre diferitele niveluri ale guvernrii snt nc instabile, iar administraiile locale au drepturi limitate n stabilirea plilor pentru

62

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : ELE M EN T E S T R U C T U R ALE I T E X T UALE

servicii i puin experien (sau posibiliti) de a stabili propriile impozite. Prin urmare, este dificil a evalua capacitatea lor de rambursare a creditelor. Majoritatea instituiilor financiare din economiile n tranziie nc nu snt capabile s evalueze riscurile de lung durat sau s utilizeze instrumentele financiare de lung durat. Toi aceti factori vorbesc n favoarea prudenei cnd este vorba ca administraiei locale s i se ofere dreptul la mprumuturi. Cu toate acestea, n msura n care obinerea beneficiilor de la unele proiecte n viitor pare s fie acceptabil, mprumuturile pentru proiecte n domeniul infrastructurii locale au o justificare teoretic solid. Finanarea cheltuielilor capitale din veniturile locale va duce la limitarea inoportun a dinamicii i eficienei investiiilor locale. Problema const n definirea mecanismelor financiare oportune care nu vor amenina stabilitatea macroeconomic16. Totodat, n majoritatea rilor, aceast problem, n pofida importanei sale, trebuie s atepte soluionarea unei probleme mai urgente de dezvoltare a unei structuri solide de finanare a cheltuielilor locale curente. Tabelul 1.7. mprumuturile administraiei locale n unele ri cu economia n tranziie ara Competena local de a lua mprumuturi Albania Posibiliti nelimitate de mprumut numai pentru Bulgaria investiii Drept limitat de mprumut, dar guvernele acumuleaz datoriile Ungaria Drept nelimitat la mprumuturi Polonia Drept limitat la mprumuturi Unele municipii au datorii din trecut. mprumuturi noi minime Cheltuielile pentru deservirea datoriilor nu pot depi 15 la sut din venituri Romnia Lipsa dreptului la mprumuturi, dar guvernele acumuleaz datoriile Rusia Drepturi limitate n 1993 prin decret Ucraina Drepturi limitate de mprumut din surse locale Not: Noi mprumuturi minime (n scopul asigurrii lichiditii) Noi mprumuturi minime (n scopul asigurrii lichiditii) Practic nu exist activiti reale De la Ministerul Finanelor Activitatea local de a lua mprumuturi Nu exist informaie

Pentru notele de subsol indicate, a se vedea comentariile la tabel.

Surs: Estimrile Bncii Mondiale.

63

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

n exemplul de mai sus este schiat fiecare opiune a politicii publice i prezentat un argument pro sau contra, pornindu-se de la cadrul conturat al analizei. Aceasta este o abordare comun n structurarea acestei pri. Cu toate c este dificil a delimita specificul cadrului aplicat de analiz, exemplul I este axat pe problema edificrii unui sistem stabil i viabil de interaciune fiscal ntre structurile guvernului central i ale celui local. De fapt, aceasta este o reflectare clar a poziiei adoptate n cadrul de analiz folosit n calitate de exemplu la pagina 60: Ei trebuie s defineasc un cadru pentru nivelul interbugetar suficient de solid pentru a servi drept baz pentru aciuni, de exemplu, n problema dirijrii transferurilor i a fluxurilor fiscale, dar i suficient de flexibil pentru a coexista cu ajustrile structurale economice n curs, legate de stabilizare, redistribuire i privatizare. n acest model exist un alineat introductiv, care nsumeaz problemele macroeconomice curente i l ghideaz pe cititor spre discutarea posibilelor alternative, cum ar fi controlul asupra deficitului i restriciile impuse asupra mprumuturilor. Coerena acestei pri a documentului este consolidat prin folosirea subtitlurilor, pentru a demonstra cititorului existena diferitelor opiuni de politici publice. Mai mult ca att, este evident c alineatul introductiv stabilete legturi cu cadrul de analiz conturat n prealabil. Dup cum a fost menionat anterior, aceasta arat necesitatea stabilirii continue a legturilor n interiorul paragrafului i dintre paragrafe cu ntreg studiul de politici publice n scopul atingerii coerenei maxime. Un aspect interesant al acestui exemplu l constituie faptul c autorii pornesc discuAutorul trebuie s prezinte i s justifice opiunile politice schiate n baza cadrului analizei. ia cu privire la opiunile de politici publice cu o argumentare puternic mpotriva primei opiuni (controlul asupra deficitului) i o termin argumentnd n favoarea celei alese (limitarea mprumuturilor). De fapt, autorii folosesc o asemenea abordare pe parcursul ntregului studiu, argumentnd contra multor opiuni i pronunndu-se n favoarea opiunii lor. Aceast abordare servete la plasarea clar a accentului pe opiunea autorilor prin edificarea unei baze comparative solide n scopul justificrii alternativei alese. Astfel se ilustreaz un mod eficient i clar de a prezenta decizia adoptat, adic n loc ca cititorului s i se vorbeasc despre procesul de adoptare a deciziei n fiece caz, accentul se pune pe rspunsul la ntrebarea de ce nu? sau de ce da?. Terminnd cu opiunea aleas, aceast abordare mai asigur i o legtur fireasc cu recomandrile din partea final a studiului. Totui abordarea aleas nu va conveni n toate circumstanele i autorul va urma s decid ce se potrivete cel mai bine scopurilor sale. n general, cnd se discut fiece opiune a politicilor publice, se obinuiete ca autorul s prezinte i s justifice evaluarea opiunii sale. Justificarea trebuie s se bazeze pe cadrul schiat de analiz i, de obicei, s evidenieze att momentele pozitive, ct i cele negative ale fiecrei opiuni. n final, de obicei se arat cum se raporteaz

64

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : ELE M EN T E S T R U C T U R ALE I T E X T UALE

orice opiune la celelalte alternative discutate i astfel se declar dac ea este sau nu opiunea de politici publice preferat. Exemplul atrage atenia asupra altei probleme cea cu privire la modul n care este prezentat opiunea politicii publice aleas. Dei autorii prezint mprumuturile limitate n calitate de opiune a lor n situaia actual, ei mai prezint totodat i condiiile n care politica de mprumuturi mai puin limitate, sau politica modificat, ar trebui s fie implementat: Cu toate acestea, n msura n care obinerea beneficiilor de la unele proiecte n viitor pare s fie acceptat, mprumuturile pentru proiecte n domeniul infrastructurii locale au o justificare teoretic solid. Finanarea cheltuielilor capitale din veniturile locale va duce la limitarea inoportun a dinamicii i eficienei investiiilor locale. Problema const n definirea mecanismelor financiare oportune care nu vor amenina stabilitatea macroeconomic16. Totodat, n majoritatea rilor, aceast problem, n pofida importanei sale, trebuie s atepte soluionarea unei probleme mai urgente de dezvoltare a unei structuri solide de finanare a cheltuielilor locale curente. Decizia autorilor de a include o asemenea calificare a opiunii lor constituie o reflectare a problemei cu care se confrunt toi specialitii n politici publice atunci cnd au de ales opiunea preferat pentru a trata o problem extrem de complicat, mereu schimbtoare n societile aflate n tranziie permanent. Prin urmare, aceast abordare a modului de schiare a opiunii politicii publice preferate cu limitrile ei trebuie s fie luat n consideraie de toi autorii documentelor de politici publice. Lista de control pentru scriere Analiza urmtoarelor ntrebri va contribui la planificarea i evaluarea opiunilor de politici publice: Care opiuni ale politicilor publice intenioneaz autorul s le pun n discuie n studiu? Care este opiunea politicii publice a autorului? Care este abordarea pe care intenioneaz autorul s o foloseasc n argumentarea alternativei alese? Care snt limitrile politicii publice alese? Autorul trebuie s indice limitrile opiunii sale.

Pentru fiece opiune de politici publice Care este evaluarea general a opiunii? De ce a fost preferat aceast alternativ?/ De ce aceasta nu este alternativa preferat a autorului?

65

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

Care criterii din cadrul analitic folosit stau la baza deciziei adoptate de autor? Care snt aspectele pozitive i cele negative ale acestei opiuni? Cum arat aceast opiune n comparaie cu celelalte schiate?

5.7.2.

Elaborarea opiunii de politici publice: textul i argumentarea

Accentul pe text i argumentare din acest paragraf se bazeaz pe presupunerea c un autor al unui bun document de politici publice necesit nu numai cunotine despre structura i organizarea elementului, dar i o bun cunoatere a uzanelor de aranjare a textului i argumentrii ntr-un document de politici publice. Aceast problem a fost examinat i n pargraful 5.6.2. cu privire la textul i la argumentarea descrierii problemei. Multe din ideile discutate n acest paragraf snt direct aplicabile la scrierea acestui element, de exemplu coerena, formularea elementelor argumentului i introducerea alineatelor. n consecin, paragraful dat se va axa n exclusivitate pe diferenele dintre dou elemente, acestea referindu-se n special la aria de utilizare a surselor. Dac cititorul nc nu a luat cunotin de paragraful ce se refer la descrierea problemei (5.6.2.), este extrem de recomandabil s fac acest lucru pentru nelegerea deplin a acestei discuii. Cu toate c exemplul folosit n analiza ce urmeaz include numai extrasul din partea de evaluare a opiunilor de politici publice, abordrile discutate ale argumentrii de asemenea snt nemijlocit relevante pentru cadrul analitic al acestui element. Analiza documentelor editate de politici publice Cititorului i se propune s examineze extrasul din seciunea de opiuni de politici publice din exemplul I: Descentralizarea fiscal: de la directivism la pia (Bird, Ebel i Wallich, 1995), de la p. 61. Este, de asemenea, de dorit s fie citit introducerea la acest document (anexa A) i descrierea respectiv a problemei (p. 40) pentru ca cititorul s se familiarizeze cu documentul i cu problema specific abordat n el, ceea ce va ajuta la efectuarea analizei. La citire, atenia trebuie concentrat asupra: comparrii rolului autorului n acest element cu cel din elementul de descriere a problemei; diferenelor dintre modul de utilizare a surselor n acest element i n elementul de descriere a problemei. Analiza acestui exemplu ofer o viziune asupra celor dou diferene principale n abordarea argumentrii dintre opiunile politicilor publice i elementele de descriere a problemei:

66

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : ELE M EN T E S T R U C T U R ALE I T E X T UALE

Argumentarea trebuie s fie mai mult bazat pe viziunea autorului O trecere n revist rapid a extrasului din exemplul de opiune a politicilor publice scoate la iveal faptul c exist prea puin informare descriptiv i prea mult argumentare expus de autor, care, de regul, apare n descrierea problemei. De exemplu, argumentul din alineatul [4] din extras este bazat numai pe opiniile, raiunile i deciziile autorilor: n economia directivist, mprumuturile efectuate de guvernele locale erau determinate de planul general de creditare, iar guvernul central garanta ntoarcerea creditelor la bnci, tot aa cum se proceda i n cazul ntreprinderilor de stat. ns n condiiile curente un asemenea acces generos al administraiei locale la resursele creditare pare a fi inoportun. Restriciile i limitrile propriilor surse financiare pot provoca guvernele locale la cheltuieli excesive ale banilor mprumutai. Situaia macroeconomic precar, proprie multor economii n perioada de tranziie, justific i mai mult limitarea accesului puterii locale la mprumuturi. mprumuturile pentru acoperirea cheltuielilor curente i accesul liber la credite de la bncile aflate n proprietatea administraiei locale par a fi cu totul nedorite. Doar cteva guverne locale noi au experiena de a investi bani i majoritatea lor nc nu este capabil s elaboreze proiecte complete i bine gndite. Acest exemplu ilustreaz cu claritate cazul n care autorii adopt o poziie foarte ferm n prezentarea deciziilor adoptate referitoare la opiunile lor preferate ale politicii publice. ntr-adevr, pe parcursul ntregului exemplu, aceast abordare dominant este evident. O asemenea abordare are efect direct asupra modului de utilizare a surselor n acest element. Utilizarea mai puin pronunat a surselor primare sau secundare n argumentare Analiza scoate n eviden o utilizare mai puin pronunat a surselor n acest element n comparaie cu descrierea problemei. n primul rnd, din cauza rolului dominant al autorului n acest element, snt folosite n calitate de probe mult mai puine surse primare sau secundare. n al doilea rnd, deoarece argumentarea i opiniile exprimate n acest element reflect poziii foarte ferme i clare, tipul surselor utilizate n sprijinul acestor poziii constituie, mai degrab, o exprimare a opiniilor dect o descriere a esenei. n al treilea rnd, cu toate c sursele snt folosite n acelai mod n ambele elemente n calitate de probe n suportul afirmaiilor autorilor , faptul c ele snt incluse mai degrab n calitate de referine bibliografice dect de citate n text le face i mai puin proeminente. Acesta este nc un mod de a face opinia autorilor mai vizibil. n compartimentul cu privire la opiunile politicilor publice, consilierul n domeniul politicilor publice are nevoie s-i demonstreze capacitile i trebuie s preia inii-

n elementul opiunilor politicii, vocea autorului trebuie s domine.

67

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

ativa n argumentarea ferm a opiunii alese. Fr a uita c studiul politicilor publiAutorul arat expertiza i creativitatea prin evaluarea opiunilor. ce trebuie orientat spre soluionarea problemei, aceast situaie este pentru autor o posibilitate de a demonstra c opiunea propus este o soluie practic pentru problema schiat i, prin urmare, o contribuie valoroas la dezbaterile cu privire la politicile publice i la comunitatea de politici publice n ansamblu. Lista de control pentru scriere Pentru a construi o argumentare eficient n elementul de opiuni ale politicii publice, trebuie luate n consideraie urmtoarele aspecte: Coerena Exist oare legturi clare ntre elementele descrierii problemei i cele ale opiunilor politicii publice? A fost oare asigurat legtura eficient dintre toate prile compartimentului cu privire la opiunile politicilor publice? Snt oare, de asemenea, clare legturile n cadrul fiecrei pri a compartimentului de opiuni ale politicilor publice? Argumentarea Conine oare fiecare element al argumentrii o afirmaie, o confirmare i o raiune? Structurarea n alineate Este oare seciunea cu privire la opiuni mprit n alineate ntr-un mod adecvat, pentru a asigura cititorului suficiente intervale n text? A fost oare evideniat i dezvoltat fiecare element logic al argumentrii ntr-un alineat separat? Snt oare alineatele structurate ntr-un mod coerent? Vocea autorului i utilizarea surselor Snt oare poziiile i argumentarea realizat de autor dominante pe parcursul ntregului element al opiunilor politicii publice? Au fost oare incluse mai puine surse n acest element al studiului dect n descrierea problemei? Au fost oare folosite sursele n calitate de probe n susinerea argumentelor autorului? Au fost oare respectate reglementrile de citare solicitate de editor sau cele de uzan n domeniul dat?

68

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : ELE M EN T E S T R U C T U R ALE I T E X T UALE

5.8. Concluziile i recomandrile


Acest element final de importan major ncheie lucrarea, sintetiznd cele mai importante realizri din document i subliniind cursul aciunilor analizate n document sugerat de autor pentru soluionarea problemei descrise n lucrare. n aceast ordine de idei, n compartimentul de fa este atins scopul documentului de politici publice ca instrument de luare a deciziilor i de apel la aciune. Faptul c concluzia i recomandrile reprezint partea final i cea mai important a lucrrii semnific, de asemenea, c acestea au rolul de a lsa o ultim impresie asupra cititorului. Dac lum n consideraie lectura i interesul primordial al unor cititori ai documentelor de politici publice, atunci vedem nc un rol al acestui element: muli cititori citesc acest compartiment concomitent cu rezumatul sau cu adnotarea ca o etap iniial nainte de a citi textul n ntregime. Concluzia i recomandrile, nainte de toate, au un rol vital n a-i ajuta pe aceti cititori s aib o imagine clar asupra lucrrii n ansamblu. Unii cititori snt n mod deosebit interesai de recomandrile expuse n aceast parte i pot ncepe lectura citind mai nti recomandrile i apoi restul textului. Procesul de examinare mai detaliat a naturii acestor elemente ncepe cu analiza a dou exemple. Analiza documentelor editate de politici publice Cititorului i se propune s citeasc urmtoarele concluzii i recomandri din exemplele de documente de politici publice II i III. De asemenea, ar trebui citit i introducerea fiecrei lucrri din anexa A pentru a facilita nelegerea coninutului. La lectur, trebuie luate n consideraie: structura i coninutul acestui element; eficacitatea ambelor exemple ca instrumente de luare a deciziilor. Exemplul II: Concurena deschis, transparena i imparialitatea n contractarea serviciilor publice de ctre administraia local (Baar, 2001) Concluzii n rile ECE analizate n acest studiu politicile publice i reglementrile ce vizeaz contractarea serviciilor publice snt marcate de greeli grave. O parte important a contractrilor este n afara cerinelor de achiziii prin competiie, contractele de cele mai multe ori snt secrete, iar conflictele de interese nu snt

Concluziile completeaz rolul documentului de politici publice ca instrument de adoptare a deciziilor.

69

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

reglementate. n aceste circumstane, publicul nu poate avea ncredere n procesul de contractare i ca urmare un segment esenial al participrii i controlului este pierdut. Reforma n acest domeniu ar trebui s includ urmtoarele: 1. Toate contractele cu privire la serviciile publice (cu excepia celor mai mici) ar trebui ncheiate n mod obligatoriu prin concurs. 2. Vnzrile sau nchirierile facilitilor publice i vnzrile pachetelor de aciuni n proprietate public ar trebui s fie supuse acelorai cerine de competiie ca i contractarea de servicii publice. 3. Toate contractele ncheiate cu companiile private care ofer servicii publice ar trebui s fie accesibile publicului (cu foarte mici excepii pentru contractele ncheiate n circumstane excepionale). 4. ncheierea contractelor ar trebui s fie un proces transparent pentru participarea i controlul public. 5. Informaia privind procedura de stabilire a preurilor ar trebui s fie public. 6. Legea privind conflictul de interese ar trebui s includ: a. definiii exacte ale conflictelor de interese;

b. cerinele de a face public de ctre funcionari informaia cu privire la bunurile publice i la asigurarea accesului la informaie; c. interzicerea ca fotii funcionari publici s reprezinte companiile private pe o anumit durat de timp; d. protecia informatorilor care semnaleaz nclcri; e. f. pedepse pentru nclcarea legii; comisii naionale independente, responsabile pentru aplicarea legii cu privire la conflictele de interese. Unele investiii n serviciile publice foarte necesare risc s nu fie efectuate sau s fie supuse procedurilor de tender, fiindc altfel nu pot fi realizate. Totui reformele propuse aici nu necesit cheltuieli publice, dar ele ofer posibiliti de mbuntire considerabil a investiiilor n domeniul serviciilor publice. Exemplul III: ntre apreciere activ, aprobare pasiv i neparticipare din lips de ncredere (Swianiewicz, 2001) Concluzii Dup cum a mai fost menionat la nceputul acestui capitol, fiecare dintre rile analizate a acordat mai mult atenie la diferite valori ale democraiei locale

70

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : ELE M EN T E S T R U C T U R ALE I T E X T UALE

atunci cnd au fost create sistemele administraiei locale. Republica Ceh i Slovacia s-au concentrat mai mult asupra valorilor ce in de reprezentarea democratic a comunitilor locale, n timp ce reformele din Polonia s-au axat mai mult pe eficacitatea prestrii serviciilor publice. Aceste diferene i varieti ale organizrii teritoriale cu un numr relativ sporit de municipii mari n Polonia i cu o fragmentare puternic n restul rilor snt reflectate mai mult sau mai puin n relaiile dintre administraiile locale i societate. Dup cum a fost de ateptat n modelul prezentat la nceputul acestui capitol, nivelul mediu de ncredere i interes n activitile publice locale, determinat de prezena la alegerile locale, e mai nalt n Republica Ceh i Slovacia, n timp ce succesiunea primarilor este cea mai nalt n Polonia. Pe de alt parte, sistemul administraiei locale din Polonia permite cea mai eficient descentralizare pentru un spectru larg de servicii. ns subiectul respectiv depete spaiul capitolului dat. Diferenele dintre ri discutate n acest capitol probabil pot fi legate i de diferenele dintre anumite presupuneri filozofice i de organizarea teritorial a rilor analizate. n pofida numeroaselor diferene identificate mai sus, imaginea general a relaiilor administraie local-cetean este practic similar n cele patru ri studiate. n acelai timp, aceast imagine nu este nici ntr-un caz una simpl. Ar fi greit s presupunem c nsi existena administraiilor nu conteaz pentru opinia public. Cei mai muli dintre ceteni snt mai satisfcui de activitatea administraiilor locale dect de a celei centrale. Ei cred c administraia municipal activeaz destul de bine. Mai cred, de asemenea, c autoritile locale ncearc s reprezinte interesele ntregii comuniti, i nu numai ale unor grupuri mici, separate. Ar fi, de asemenea, o abordare simplist s credem ntr-o imagine ideal a administraiei locale: iubit, n care toi au ncredere i care mobilizeaz comunitile locale la activiti comune, n interesul public. n primul rnd, opiniile pozitive citate n paragraful anterior nu snt univoce. Muli ceteni decid s nu se implice, astfel ei nefiind capabili s-i creeze o opinie proprie despre eficiena administraiilor locale. Exist temeri foarte rspndite de corupie, dar trebuie de menionat c cel puin n Ungaria (dar nu i n Polonia) exist o convingere general c autoritile locale snt mai cinstite dect cele centrale. Prezena la alegerile locale este, de obicei, cu mult mai mic dect la cele parlamentare i, n special, la cele prezideniale din Slovacia i Polonia. Acesta este un alt exemplu al unui nivel relativ sczut de implicare i de percepie a importanei reduse a politicilor locale. Este ns important de subliniat c tendina general de percepie a administraiilor locale nu este negativ. Mai mult ca att, n unele privine cum ar fi nivelul ncrederii percepia e mai degrab pozitiv i destul de stabil. Din contra, sprijinul acordat instituiilor politice centrale (guvernului, parlamentului i pre-

71

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

ediniei) are fluctuaii considerabile chiar i n perioade relativ scurte. n unele cazuri, am remarcat anumite sperane mari fa de administraiile locale la nceputul perioadei de tranziie, dar n scurt timp dup aceea au aprut dezamgiri. Dar mai apoi, ncrederea, satisfacia i interesul fa de administraia local s-au stabilizat la un nivel care, probabil, a fost departe de cel dorit, dar totui nu a fost dezastruos. Ultimul, dar nu i cel mai puin important moment, const n faptul c atitudinea cetenilor este foarte divers. Viziunea unora dintre ei ar putea fi numit apreciere activ, a altora apreciere pasiv sau chiar retragere din lips de ncredere din afacerile publice locale. Fiecare dintre aceste trei grupuri este destul de mare pentru a fi menionat i pentru a ne feri s facem concluzii simpliste. Recomandri practice Pot fi oare fcute unele recomandri practice n baza acestui studiu? Acestea pot fi formulate n modul urmtor: Administraiile locale din rile analizate funcioneaz stabil i snt recunoscute ca instituii democratice. Aceast situaie are loc n pofida numeroaselor deficiene ale democraiei locale menionate anterior. De aceea, consolidarea poziiilor administraiilor locale pare a fi o metod raional pentru ntrirea ntregului sistem democratic. Este nevoie de mai mult informaie privind reformele de descentralizare. n majoritatea cazurilor descrise mai sus, cea mai mare parte a populaiei a sprijinit implementarea reformelor de descentralizare. Dar cu timpul sprijinul a disprut. Exist dovezi care ar demonstra c acest fapt ar putea fi condiionat cel puin de nivelul insuficient de informare asupra scopurilor i consecinelor practice ale schimbrilor survenite. Snt necesare mai multe studii. Se cunosc multe despre utilizarea unor tehnici de mbuntire a comunicrii dintre administraiile locale i ceteni, dar lipsete informaia sistematic despre rezultatele implementrii practice i folosirea acestor procedee tehnice. De aceea, prima recomandare ar fi c este necesar elaborarea mai multor studii n acest domeniu. Mai mult ca att, se cunoate care tehnici snt folosite de administraiile locale. Dar, opernd la nivelul studiilor de caz i nu la nivelul analizei sistematice, nu se cunoate ct de rspndite snt tehnicile respective. Situaia descris cere, la sigur, mai multe investigaii. Este nevoie de mai multe consultri, dar acestea nu ar trebui s serveasc numai grupurilor celor mai active. Administraiile locale ar trebui ncurajate s ntreprind aciuni orientate s afle ct mai multe despre preferinele ce-

72

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : ELE M EN T E S T R U C T U R ALE I T E X T UALE

tenilor, lundu-le ulterior n consideraie atunci cnd elaboreaz politicile locale. n acelai timp, ar trebui de menionat c procesul de consultri are i capcanele sale, care ar trebui ocolite. Dat fiind faptul c de cele mai multe ori doar unele grupuri mici snt mai active n exprimarea opiniei lor, este necesar s se acorde atenie aplicrii diferitelor tehnici de comunicare cu publicul, n aa fel ca interesele celorlalte grupuri s nu fie afectate. Calitatea serviciilor publice ar trebui analizat n primul rnd. Lund n consideraie dorina relativ rar a cetenilor de a fi direct implicai n formularea politicilor, am putea afirma c mbuntirea calitii serviciilor publice poate fi uneori cea mai bun strategie de ridicare a nivelului de satisfacere a cetenilor nu numai n ceea ce privete aciunile administraiilor locale, dar i calitatea democraiei locale. De cele mai multe ori, acest lucru poate fi mai important dect aplicarea diferitelor forme de comunicare i guvernan interactiv. Analiza prezentat n compartimentul privitor la Ungaria sugereaz c cetenii din localitile n care snt oferite servicii publice mai bune de cele mai multe ori tind s cread c preferinele lor au fost luate n consideraie atunci cnd au fost formulate politicile. Pe de alt parte, n localitile cu servicii mai proaste, cetenii snt tentai s cread c vocea lor nu a fost auzit. Analiza acestor i altor exemple relev trei caracteristici structurale care snt de cele mai multe ori incluse n elementul concluziilor i recomandrilor:
14243

Sinteza celor mai importante rezultate Elaborarea unor recomandri de politici publice Remarce finale

Concluzii i recomandri

n cele ce urmeaz este examinat fiecare caracteristic pentru o mai bun nelegere i ndrumare la scrierea acestui element. Sinteza concis a celor mai importante rezultate Elementul coninnd concluzii i recomandri ncepe de cele mai multe ori cu sinteza celor mai importante rezultate ce in de cele dou elemente anterioare ale studiului (descrierea problemei i opiunile politicii publice). Dat fiind faptul c un studiu de acest fel poate fi voluminos, complex i detailat, formularea concluziilor i oferirea sintezei celor mai importante rezultate este un pas important fcut nainte de a detalia unele recomandri specifice. Dar acestea ar trebui s consiste nu numai din sumarul sau repetarea rezultatelor celor mai importante, ci i dintr-o sintez care leag i evideniaz concluziile importante ale analizei i servete ca suport i justificare a recomandrilor politice care vor urma. Sinteza evideniaz momentele principale n descrierea problemei i elementul de opiuni ale politicii publice.

73

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

n ambele exemple de concluzii i recomandri analizate mai sus este evident c ambii autori snt foarte siguri i exaci n definirea i trasarea unor concluzii din studiile lor, acesta fiind un fapt important n scrierea unei astfel de lucrri. Totodat, vom meniona c exist diferene semnificative ntre cele dou exemple n ceea ce privete volumul i detaliile incluse n sinteze. Sinteza din exemplul II este alctuit dintr-un alineat scurt, pe cnd aceeai parte din exemplul III are mai mult de o pagin. Este imposibil s se stabileasc un volum recomandabil, deoarece acesta este determinat de complexitatea studiului, metodologia utilizat, datele i numrul aspectelor analizate. La momentul scrierii acestei pri a lucrrii de politici publice, autorul ar trebui s ia atent n consideraie cele mai importante rezultate ale studiului efectuat i s decid ct de multe detalii ar trebui incluse astfel ca recomandrile s apar ntr-un mod logic. Totodat, ar trebui de avut n vedere c scopul acestei pri este de a prezenta pe scurt cele mai semnificative rezultate i de a trece ct mai repede posibil la prezentarea recomandrilor. Formularea recomandrilor de politici publice Aceast parte arat paii practici care trebuie fcui la implementarea opiunilor politice motivate n elementele precedente ale lucrrii. Compartimentul dat este central pentru ntreaga lucrare, dat fiind faptul c scopul final al studiului nu este de a aduna i analiza date referitoare la problem, dar de a elabora un set de recomandri n baza cercetrii realizate. Pentru a-l convinge pe cititor c recomandrile propuse snt cele mai bune mijloace de soluionare a problemei pe care se axeaz studiul, este foarte important ca recomandrile respective s fie clare, practice i convingtoare, logice i comprehensive. La scrierea unor recomandri eficiente, axarea autorului pe diverse abordri poate da unele indicaii cluzitoare. De exemplu, autorul exemplului III intituleaz aceast seciune Recomandri practice, fapt care spune clar cititorilor c msurile propuse ofer soluii practice ale problemei. Acest autor prezint, de asemenea, o viziune clar i succint a fiecrei recomandri ntr-o singur propoziie, urmat de explicaii i raiuni pentru fiecare recomandare, adic: Este nevoie de mai mult informaie privind reformele de descentralizare. n majoritatea cazurilor descrise mai sus, cea mai mare parte a populaiei a sprijinit implementarea reformelor de descentralizare. Dar cu timpul sprijinul a disprut. Exist dovezi care ar demonstra c acest fapt ar putea fi condiionat cel puin de nivelul insuficient de informare asupra scopurilor i consecinelor practice ale schimbrilor survenite. Dimpotriv, recomandrile din setul prezentat n exemplul II snt foarte concise i exacte, fiecare din ele fiind constituite dintr-o singur propoziie, de exemplu: 5. Informaia privind procedura de stabilire a preurilor ar trebui s fie public. Atunci cnd se decide asupra modului de a scrie recomandrile, autorul trebuie s se gn-

Trebuie schiate msurile propuse pentru soluionarea problemei de politici publice.

74

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : ELE M EN T E S T R U C T U R ALE I T E X T UALE

deasc care abordare se potrivete cel mai bine domeniului studiat, rezultatelor i soluiilor propuse. Analiza documentelor editate de politici publice Cititorului i se propune s revad rapid exemplele de concluzii i recomandri date mai sus pe fundal gri i s se concentreze asupra urmtorului moment: prezentarea setului de recomandri ca mod de aranjare i format. De obicei, soluia practic a unei probleme este o strategie, aa c nici o recomandare separat nu va oferi o soluie complet. Din acest motiv, autorii divizeaz, de obicei, recomandrile n propuneri separate, fiecare referindu-se la un aspect al problemei i al soluiei, aa cum se vede din cele dou materiale de referin analizate. Astfel, lucrarea II prezint ase aspecte diferite ale politicii propuse cu privire la contractarea serviciilor publice. Aceasta nseamn c recomandrile reprezint un set practic de propuneri pentru a fi implementate i a le face pe acestea ct mai clare i convingtoare. Separnd i prezentnd setul de recomandri, autorii folosesc diferite abordri pentru a fi siguri c cititorii vd clar i imediat recomandrile. Aceste recomandri pot fi: introduse ntr-un compartiment separat, al crui titlu vorbete despre importana lui (exemplul III); numerotate i evideniate n text prin alineate (exemplul II); separate prin semne de marcaj cu simboluri (exemplul III); scrise cu litere cursive, pentru evidenierea celor mai importante pri ale ideii principale (exemplu II). Scriind setul de recomandri, autorul trebuie s decid cum s-ar putea prezenta acestea dac ar fi separate logic n propuneri aparte i care abordare ar fi mai potrivit pentru ca acestea s fie uor identificate. Remarcele finale Uneori autorii decid s includ cteva remarce finale scurte pentru a termina argumentarea documentului de politici publice. Aceast parte, de asemenea, l las pe cititor la final cu unele idei referitoare la subiectul lucrrii. O metod ntlnit frecvent i adoptat de unii autori pentru a fi aplicat n aceast parte a lucrrii este trecerea subiectului printr-un ciclu complet de discuiei, adic readucerea discuiei n contextul mai larg al problemei, descris de obicei n introducerea documentului. Aceasta poate crea impresia de integritate i finalitate a lucrrii i poate ncheia argumentarea, demonstrnd cititorului c implementarea soluiilor propuse ale problemei va avea un impact mai mare asupra societii. Dei aceast parte nu este inclus n nici unul din exemplele analizate, autorul ar trebui s se gndeasc dac introducerea unei asemenea pri este adecvat studiului elaborat. Remarcele finale completeaz i ncheie documentul. Soluia propus trebuie divizat i prezentat n form de aciuni separate.

75

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

Lista de control pentru scriere Urmtoarele ntrebri pot servi drept ghid la scrierea acestui element al documentului: A fost oare efectuat numai sinteza elementelor majore ale studiului? Snt oare recomandrile divizate logic i prezentate clar? Snt oare toate recomandrile scrise eficient? Confer oare concluziile o not de finalitate lucrrii?

5.9. Referinele
n documentele de politici publice, referinele plasate la sfritul textului snt mai obinuite dect notele de subsol. Documentele de politici publice includ adesea o pagin separat, intitulat Referine sau Note, plasat dup concluzii i recomandri. Acest element este alctuit dintr-o list de note numerotate, care corespund numerelor din diferite pri ale textului lucrrii. n unele publicaii se d preferin notelor de subsol, adic notelor ce se scriu la subsolul paginii respective din text. Att referinele de la sfritul lucrrii, ct i notele de subsol snt folosite uneori ca metod de referin la surse, dar aceasta nu e ceva obinuit n documentele de politici publice. n sistemul de citare autor-dat, utilizat frecvent n documentele de politici publice, snt permise att notele de subsol, ct i cele de referin, editorii alegndu-i sistemul preferat. Dei n actele de politici publice este permis un astfel de mod de referire, autorii snt sftuii s foloseasc notele ct mai puin posibil. Analiza ce urmeaz subliniaz rolul acestui element ntr-un document de politici publice.

Analiza documentelor editate de politici publice Cititorului i se propune s examineze referinele din exemplul III: ntre apreciere activ, aprobare pasiv i neparticipare din lips de ncredere (Swianiewicz, 2001), i s analizeze: funciile ndeplinite de cele ase referine. Referine
1

Pentru mai mult informaie cu privire la compararea reformelor de descentralizare din cele patru ri analizate, a se vedea, de exemplu, Baldersheim .a. (1996).

Proiectul LDI a fost sponsorizat de guvernul Norvegiei i coordonat de Harald Baldersheim, Universitatea din Bergen, Norvegia.

Este mult mai dificil s se formuleze concluzii finale cu privire la Ungaria, despre care nu avem informaii similare n ceea ce privete valorile politici-

76

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : ELE M EN T E S T R U C T U R ALE I T E X T UALE

enilor locali. Lund n consideraie fragmentarea teritorial a Ungariei, se poate atepta c situaia acestei ri va fi mai aproape de cea din Republica Ceh i Slovacia dect de cea din Polonia. ns dup analiza discuiilor din ultima decad din Ungaria cu privire la administraia local, se poate observa o atenie mai mare acordat descentralizrii serviciilor i eficienei prestrii lor.
4

Sondajul a fost efectuat pe un eantion reprezentativ al populaiei locale, n aprilie 2000, de IVVM n Republica Ceh, de TARKI n Ungaria, de VILMORUS n Lituania i de CBOS n Polonia. Din pcate, Slovacia, a patra ar analizat n aceast carte, nu a fost inclus n sondajul de referin.

Ar trebui de adugat c dup reforma din 1988 unii primari au optat pentru cariera lor politic ca s avanseze ntr-o administraie public local de nivel mai nalt. ns numrul lor este relativ mic i nu schimb situaia general, potrivit creia un numr mare de primari i pierd poziiile n urma alegerilor.

Datele privind Republica Ceh lipsesc, dar nu exist motive s credem c situaia difer semnificativ de cea din restul rilor.

Din analiza de mai sus, este evident c funciile referinelor snt urmtoarele: de a discuta, explica sau defini suplimentar unii termeni n acest caz, informaia suplimentar sprijin textul de baz, fiind relevant pentru el, dar nu este inclus n textul lucrrii, deoarece nu reprezint elementul principal pentru susinerea argumentelor din lucrare i includerea ei ar ntrerupe firul discuiei. n exemplul III, snt folosite n acest scop toate referinele, cu excepia uneia. Se ntmpl c autorii decid s indice clar c n referine este oferit o informaie suplimentar, cum este cazul referinei 5, care ncepe cu Ar trebui de adugat c.... pentru a-i orienta pe cititorii interesai ctre sursele n care pot gsi o informaie suplimentar i general mai detaliat, care are tangene cu textul de baz al lucrrii. Desigur, un autor nu poate include o discuie foarte detaliat a fiecrui aspect din lucrare, de aceea referinele l pot conduce pe cititorul interesat la alte surse de informare utile pentru studiu. Acestui scop i servete prima referin din exemplul III, dup cum este clar indicat la nceputul propoziiei: Pentru mai mult informaie despre....

Referinele ofer informaie suplimentar i identific n continuare sursele.

77

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

5.10. Bibliografia
Bibliografia sau lista surselor de referin este un element-cheie al unui document de politici publice, fiindc i permite cititorului s gseasc baza argumentrii fcute de ctre autor. Incluznd o list cu lucrri citate, autorul le permite cititorilor s vad pe ce se bazeaz argumentarea sa, oferindu-le un ghid comprehensiv, ce ine de sursele pe care le pot folosi ulterior n lucrrile lor. De fapt, includerea unei bibliografii poate avea o importan deosebit pentru specialitii n politici publice care ar dori s influeneze opiniile analitilor politici. Paragraful dat vizeaz dou aspecte principale n ceea ce privete bibliografia. Respectarea uzanelor impuse de domeniul de cercetare sau de editor Pentru a se coordona modul n care trebuie incluse sursele n text i snt fcute referine la ele, n majoritatea domeniilor se adopt un set de reglementri de citare, astfel nct referinele s rspund scopurilor urmrite. n domeniul studiilor politice, se folosete stilul autor-dat, de exemplu (Hackett, 2001). Dup cum a fost menionat n paragraful 5.6.2., exist mai multe uzane de tip autor-dat, folosite pe larg, de exemplu AAP i Chicago. n timp ce astfel de uzane de citare snt clasificate n conformitate cu metoda de referire la surs, de exemplu, autor-dat sau note, ele, uzanele, ofer de asemenea detalii despre modul n care lista de referine sau bibliografia ar trebui creat. Urmtorul exemplu prezint o referin bibliografic n cadrul sistemului AAP autor-dat: Dornbusch, Rudiger and Stanley Fisher (1987) Macroeconomics. (4th ed). New York: McGraw-Hill. Pentru a oferi o viziune despre sistemul autor-dat al AAP, n carte este inclus anexa B, care conine i instruciuni despre modul de introducere a referinelor n text i, de asemenea, despre modul n care ar trebui scrise referinele n cri, articole, ziare, reviste i publicaii guvernamentale. Reglementrile AAP de tipul autor-dat au fost utilizate i n aceast publicaie i, din acest punct de vedere, o examinare a compartimentului de referine constituie un exemplu concret de bibliografie de tip AAP. Chiar dac modelele de citare de tip AAP sau Chicago snt foarte cunoscute, nu toi editorii le utilizeaz. De aceea este foarte important de stabilit care sistem este preferat de ctre editor, pentru a-l adopta i folosi. De fapt, dac autorul va avea noroc, el va lucra cu un editor care i va prezenta cerinele fa de text i pe cele fa de referine pe care va trebui s le urmeze autorul. Ali editori pot comunica autorilor doar c modelul autor-dat este acceptabil. n acest caz, autorul va alege un model i-i va urma cerinele. Trebuie reinut c, dei la nceput aceasta pare a fi o munc grea, folosirea acestor proceduri va uura accesul cititorilor la lucrare i-i

Bibliografia deschide cititorului accesul la motivarea argumentrii fcute de ctre autor.

Studiul de politici publice folosete de obicei modelul de citare de tip autordat.

Trebuie aflat modelul de citare preferat de editor.

78

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : ELE M EN T E S T R U C T U R ALE I T E X T UALE

va da autorului un plus de credibilitate ca specialist n politici publice, ajutndu-l, de asemenea, s-i formeze abiliti practice de cercetare datorit necesitii de a nregistra toate detaliile. Specificul studiului de politici publice Fiecare sistem de citare are trsturile sale specifice, dar dou aspecte trebuie menionate n mod special ca fiind utile pentru specialitii n politici publice din rile ECE. n primul rnd, n virtutea naturii unor anumite teme viznd studiul de politici publice, autorul ar trebui s includ o serie de surse cuprinznd cri, reviste, rapoarte, ziare, legi, documente guvernamentale i interviuri. Pe lng faptul c trebuie indicat lista autorilor n ordine alfabetic, mai este nevoie ca sursele s fie compartimentate n funcie de tip. n al doilea rnd, scriind documentul de politici publice, s-ar putea ca autorul s fie nevoit s includ surse care nu au fost publicate n limba englez. Prezentndu-le n bibliografie, este recomandabil ca autorul s traduc n limba englez cele mai importante pri ale referinei, pentru a permite i publicului internaional s ptrund n esena celor discutate*. Urmtorul exemplu ilustreaz o abordare general: Office of National and Ethnic Minorities (1999). Kisebbsgek Magyarorszgon (Minorities in Hungary). Budapest: Author**

5.11. Anexele
De obicei, dup textul principal al documentului de politici publice, autorii, de cele mai multe ori, decid s includ o anumit informaie adiional n anexe. Paragraful dat trateaz patru chestiuni pentru a-l ajuta pe cititor s neleag acest element al documentului de politici publice. Anexele sprijin i suplimenteaz argumentele principale expuse n lucrare. Funcia de sprijin pe care o are anexa este util cititorilor care doresc s neleag mai bine chestiunile discutate n lucrare, aceasta mrind posibilitatea cititorului de a avea acces la informaia suplimentar. n exemplul II Concurena deschis, transparena i imparialitatea n contractarea serviciilor publice de ctre administraia local (Baar, 2001), autorul a inclus dou anexe: Anexa A: Textul prevederilor constituionale i al legislaiei privind libertatea informaiei i excepiile de la cerinele libertii informaiei (incluznd legislaia cu privire la secretul comercial) n rile Europei Centrale i de Est i Anexa B: Deciziile ombudsman-ului Ungariei accesul public la contractul de concesiune al autostrzii. Aceste anexe ofer o informaie foarte detaliat de natur juridic n vederea fundamentrii temei principale a do* Ultimele dou recomandri se refer la versiunea englez a crii. Cu modificrile respective, ele snt valabile i pentru versiunea romn. ** Oficiul minoritilor naionale i etnice (1999). Kisebbsgek Magyarorszgon (Minoritile n Ungaria). Budapesta: Autorul

Anexele sprijin cele mai importante argumente ale documentului.

79

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

cumentului, adic a problemei contractrii serviciilor publice. De exemplu, anexa A conine articole din constituiile celor 13 ri din ECE. Dac unii cititori snt n mod particular interesai de astfel de chestiuni legislative sau contractuale, ei pot examina aceste detalii juridice. Pentru a-i exercita eficient funcia de sprijin, anexele trebuie folosite explicit, autorul referindu-se la fiecare dintre ele, atunci cnd o cere situaia. n exemplul II, autorul se refer direct la anexa a doua vorbind despre transparen i folosind exemplul Ungariei: Anexa B conine textul complet al deciziei ombudsman-ului. n acest fel, cititorii neleg clar relevana anexei i n sprijinul crei pri ea vine, fr s fie nevoii s ghiceasc motivul care l-a determinat pe autor s introduc aceast informaie adiional. Anexele snt opionale i trebuie incluse numai atunci cnd snt necesare. Multe documente de politici publice analizate n acest studiu n-au avut anexe. n aceast ordine de idei, autorii ar trebui s evalueze beneficiile i contribuia includerii unei informaii adiionale n anexe. Rspunsurile la ntrebrile incluse n listele de control pentru scriere vor ajuta la luarea deciziilor i justificarea introducerii anexelor propuse. Tipul, volumul i nivelul de detaliere a informaiei snt criteriile generale folosite atunci cnd se decide ce s fie inclus n anexe. Este imposibil s se spun ce ar trebui inclus n anexe, dat fiind faptul c fiecare studiu de politici publice este diferit n ceea ce privete problemele, temele abordate, metodologiile de cercetare i sursele folosite. Atunci cnd se decide ce ar trebui inclus, este important s se evalueze ce tip de informaie poate veni n sprijinul discuiilor. n exemplul II, autorul atrage atenia mai mult la aspectele juridice din document i de aceea compartimentele relevante ale normelor i legilor celor 13 ri snt incluse n anexa A ca informaie relevant de sprijin. Introducerea unei informaii att de detaliate n textul principal ar putea ntrerupe firul discuiei i, din acest motiv, este mai potrivit ca ea s fie plasat ntr-o anex. Analiza metodologiei i a datelor folosite n studiu, de asemenea, l ajut pe autor s decid asupra informaiei de sprijin. De exemplu, dac la nceput a fost fcut o cercetare, atunci pentru informarea cititorului n anex ar putea fi incluse copiile instrumentelor de cercetare sau o analiz detaliat a datelor. Anexele de obicei snt separate i marcate cu litere sau titluri. n exemplul II, cele dou anexe snt marcate, pentru identificare, cu literele A i B. Ordinea de plasare a anexelor corespunde ordinii n care se face referin la ele n text. Este, de asemenea, important ca anexele s aib denumiri descriptive, pentru a-l informa pe cititor despre ce e vorba n ele. Titlurile anexelor pot fi, de asemenea, incluse n cuprins pentru a facilita gsirea lor.

80

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : ELE M EN T E S T R U C T U R ALE I T E X T UALE

Lista de control pentru scriere Cititorului i se propune s foloseasc urmtoarele ntrebri pentru evaluarea necesitii anexelor ca sprijin al informaiei din documentul de politici publice: Este oare necesar ca informaia suplimentar s fie inclus ntr-o anex sau ar fi suficient s fie fcut o not de subsol sau o referin n text la sursa de informare? Este oare informaia din anex important pentru sprijinul unor anumite aspecte ale argumentrii autorului?

5.12. Indicele
Includerea unui indice este un lucru ntlnit deseori n publicaii, n special n editarea culegerilor ce conin mai multe documente de politici publice. Acest compartiment se numete, de cele mai multe ori, Indice de termeni sau Indice de subiecte, fiind utilizat ca un instrument de cercetare ce asigur accesul rapid la chestiunile discutate n lucrare. Cititorii grbii vor s localizeze rapid ceea ce-i intereseaz i primul lucru pe care l pot face ca s gseasc pagina respectiv din carte este s consulte indicele alfabetic. Astfel, indicele constituie o trecere n revist a cuvintelor-cheie din lucrare, fiind foarte important ca acestea s reprezinte bine cartea i s fie de ajutor cititorului. Indicele este un instrument de cercetare foarte util, folosit pentru a localiza unele probleme specifice.

Analiza documentelor editate de politici publice Cititorului i se propune un extras dintr-un exemplu de indice preluat din publicaia intitulat Descentralizarea statului socialist: finanele interbugetare n economiile n tranziie (Bird, Ebel i Wallich, 1995). Cititorul trebuie s analizeze urmtoarele momente: tipul termenilor inclui n indice; formatul i prezentarea indicelui. Banca European pentru Reconstrucie i Dezvoltare, 179 Carta European a Autonomiei Locale (Consiliul Europei), 156 Echitatea: delegarea cheltuielilor, 28, 29; granturi normative, 92; impozitarea resurselor naturale, 45; repartizarea venitului, 212; venitul din utilizarea resurselor naturale, 396, 400; Egalitatea: impozitarea, 212; evaluarea sistemului din Rusia, 358-361; formule de grant, 53, 89, 96, 99, 101, 102, 161, 215; granturi n bloc, 161; granturi cu des-

81

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

tinaie special, 108; impozite pe proprietate, 268; mobilizarea veniturilor, 270, 271; partajarea bazat pe formul, 47, 363, 364, 365; partajarea impozitelor, 270, 271; problema veniturilor interne i interregionale, 369-371, 387, 388; reglementarea veniturilor, 298, 358-361; transferuri interbugetare, 51, 273, 274, 313, 360, 361 Fondul ecologic (Polonia), 163 Impozite pe ecologie, 163, 392 Impozitele locale consolidate, 367, 368 Impozitele pe venit ale ntreprinderilor, 160, 162, 300, 304, 305 ntreprinderile: exploatarea resurselor naturale, 392, 396; folosirea neadecvat a potenialului local, 9, 42; impozitarea local, 42, 43, 304, 305; n proprietate municipal, 167, 198, 217, 218, 288; prestarea serviciilor publice i sociale, 12, 198, 199, 287, 288, 289, 291, 318 n.5, 352, 353; confuzii privind proprietatea asupra ntreprinderilor romneti, 232, 233; proprietatea administraiilor locale, 19, 27, 8, 198, 217, 218, 232, 233, 274, 288; responsabiliti pentru cheltuieli 36, 62 n.20; rezultate din vnzri, 31, 62 n.18, 106, 133, 134; i opunerea privatizrii, X, 5, 296, 297, 311, 318 n.8, vnzarea local, 30, 31, 62 n.18, 103, 106, 133, 134, 351 Minoriti etnice: concentrarea geografic, 325; solicitarea autonomiei, 380, 381, 384, 385, 403 Politica de antreprenoriat a administraiilor locale, 28-30, 62 n.17, 106, 274, 351, 352 Uniunea European, 41, 304

Dup cum se poate observa n acest exemplu, indicele este alctuit dintr-o combinaie de termeni mai largi, care reprezint principiul organizaional al lucrrii, i termeni mai nguti, care detaliaz i descriu fiecare termen cu sens mai larg. Termenii care au menirea s detalieze snt marcai astfel nct s se vad o ierarhie n text. De asemenea, snt fcute referine la mai multe pagini, pentru a gsi termenii respectivi n text.

82

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

D O CUM EN T U L D E P O LI T I CI PU B LI CE : ELE M EN T E S T R U C T U R ALE I T E X T UALE

6. PUBLICAREA DOCUMENTELOR DE POLITICI PUBLICE


Publicarea documentelor de politici publice este metoda principal de difuzare a ideilor i recomandrilor cuprinse ntr-un studiu de politici publice. Prin publicare, funcia de apel la aciune a documentului poate fi realizat dac un cerc larg de participani au posibilitatea de a citi documentul i de a aciona n consecin. Publicarea documentelor de politici publice joac un rol important n extinderea dezbaterilor asupra unor probleme politice specifice i n lrgirea comunitii de politici publice n ECE. n procesul de publicare a documentelor de politici publice, autorul stabilete un parteneriat cu editorul. Natura unei astfel de relaii este mutual benefic, deoarece editorii documentelor de politici publice, de obicei, fac parte din comunitatea de politici publice i, prin urmare, au o anumit misiune pe care doresc s-o realizeze prin publicarea materialelor respective. n consecin, ei aleg pentru publicare documentele de politici publice care, dup prerea lor, ajut la atingerea scopurilor lor. Exist mai multe ci de organizare a unui astfel de parteneriat: autorii pot manifesta iniiativ prin oferta fcut unui editor; muli editori lanseaz ofertei de publicare a documentelor; autorii snt membri ai unor instituii editoriale sau afiliate acestora, fcnd parte din comunitatea politicilor publice, i astfel activitatea editorial este o parte component a lucrului lor. Oricare ar fi natura acestei relaii, n procesul de selectare a unui editor sau de lansare a ofertei autorii trebuie s se asigure c scopurile propuse de ambele pri prin editarea publicaiei snt compatibile. Procesul de editare a documentelor de politici publice poate fi lung i complex, de aceea acest compartiment al lucrrii noastre are drept scop s-l iniieze i sl ghideze pe autor n acest proces. Dei toate etapele procesului respectiv snt interdependente, ele vor fi analizate separat n cele patru paragrafe ce urmeaz. Publicarea este un parteneriat ntre autor i editor.

6.1.

Orientarea autorului spre cerinele unui editor concret


Pentru a scrie documente de politici publice trebuie urmrite indicaiile editorului.

Bazndu-se pe relaia sa cu editorul, autorul trebuie s ia n consideraie c, dei pentru documentul lui audiena principal este comunitatea larg de politici publice, totui prima audien o reprezint editorul ales. Fiecare editor are o viziune aparte asupra structurii, formatului i uzanelor ce vizeaz documentele de politici publice, de aceea autorul trebuie s vad clar aceste momente, pentru a fi sigur c documentul de politici publice pe care-l elaboreaz i l propune pentru editare corespunde acestor cerine. Muli editori acord asisten autorilor n procesul de conformare a manuscriselor cu cerinele lor prin elaborarea unor instruciuni. Astfel de ghiduri pot fi deseori

83

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

gsite pe paginile Web ale editurilor ori n publicaiile anterioare. Dou exemple de ghiduri snt Invitaie pentru publicarea documentelor, lansat de Reeaua Instituiilor i colilor de Administrare Public din Europa Central i de Est (NISPAcee)12, i Instruciuni pentru contribuii ale Revistei de politici sociale13. Instruciunile NISPAcee pentru documente snt relativ scurte, pe cnd ghidurile Revistei de politici sociale snt mult mai vaste i mai detaliate. Acestea din urm au cteva pri: Indicaii editoriale; Prezentarea manuscrisului; Pregtirea manuscrisului; Pregtirea textului; Corectura i Exemplarul de control. n general, instruciunile conin informaii despre structura eventual, stilul, volumul, formatul, referinele, dreptul de autor i aspectele politicii pe care trebuie s se axeze un document de politici publice, precum i despre publicare i procesul de avizare. Este foarte important ca instruciunea de prezentare s fie citit cu atenie la etapa de planificare, nainte de a ncepe scrierea propriu-zis a documentului de politici publice, deoarece aceasta va condiiona structura i va ndruma procesul de scriere a documentului. De asemenea, este important s se urmreasc instruciunile specifice, cci altfel editorul poate respinge documentul. Dac editorul nu a publicat instruciuni ori dac autorul are anumite ntrebri care trebuie clarificate nainte de a ncepe procesul de scriere a documentului, autorul trebuie s-l consulte pe editor pentru a obine de la el instruciunile necesare. Este, de asemenea, util ca autorul s examineze publicaiile mai vechi i cele recente ale editorului, pentru a avea o viziune general asupra ateptrilor i cerinelor editorului.

6.2.
Autorii trebuie s prezinte editorului cea mai bun variant a manuscrisului.

Pregtirea manuscrisului pentru a fi prezentat editorului

n acest ghid, se consider c n momentul prezentrii manuscrisului documentul de politici publice nu este definitivat. Dup ce a fost scris prima variant a documentului, urmeaz procesul de revizuire pentru a mbunti lucrarea. Aspectul-cheie al parteneriatului dintre autor i editor este nelegerea comun conform creia autorul i va asuma responsabilitatea de a revizui lucrarea pn cnd aceasta va fi definitivat i gata pentru a fi prezentat editorului. Exist cteva consecine negative ale prezentrii unui manuscris revizuit inadecvat: editorul poate respinge n general manuscrisul; procesul de revizuire a manuscrisului n colaborare cu editorul va fi mult mai lung i mai complex; editorul i va crea o impresie negativ despre calitile de cercettor ale autorului, dac i va fi prezentat un manuscris nefinisat i neglijent. Astfel, procesul de revizuire este o parte component a ntregului proces de scriere a lucrrii i merit ca autorul s se gndeasc cu atenie la revizuirea eficient i rezultativ a primei variante a lucrrii.

12 Accesibil n Internet la http://www.ecn.cz/aic/NEWAIC/publadmi.htm 13 Accesibil n Internet la http://uk.cambridge.org/journals/jsp/jspifc.htm

84

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

PU B LI C AR E A D O CUM EN T ELO R D E P O LI T I CI PU B LI CE

Lista de control pentru planificare Pentru planificarea unui proces de revizuire efectiv trebuie analizate urmtoarele ntrebri: Cum va fi abordat procesul de revizuire? Care pai vor fi parcuri n direcia revizuirii? Ct timp planific autorul s acorde pentru verificarea lucrrii? Cine va mai fi implicat n procesul de revizuire? Fiecare autor abordeaz sarcina de revizuire a proiectului lucrrii n mod diferit i nu exist un proces anumit considerat corect, care trebuie urmat. Totui exemplul care urmeaz mai jos, ce reprezint un proces de revizuire cu ase etape, poate fi de folos la aceast etap important a publicrii: Exemplu referitor la procesul de revizuire: Revizuirea coninutului fiecrui element al documentului de politici publice; Analiza stilului proiectului de document; Revizuirea limbajului proiectului de document; Evaluarea tonului documentului; Recitirea i revizuirea documentului integral de mai multe ori; Revizuirea documentului de ctre colegi. Revizuirea coninutului fiecrui element al documentului de politici publice Ca un pas iniial, este util s se recurg iari la instruciunile editorului, pentru a avea certitudinea c toate prile necesare au fost scrise. Apoi trebuie evaluat eficiena i finalitatea fiecrui element din punctul de vedere al caracteristicilor structurale i textuale i al scopului stabilit. O modalitate rspndit de evaluare a eficacitii este utilizarea listei de control. Alctuirea unei liste proprii sau adaptarea unei liste de control deja existente poate ndruma procesul de redactare, asigurndu-l pe autor c nu a uitat s revizuiasc anumite puncte importante. Lista de control de mai jos a fost alctuit n baza examinrii fiecrui element al documentului de politici publice din acest studiu. Lista de control pentru scriere Pentru a evalua i revizui coninutul documentului de politici publice, trebuie folosit lista de control de mai jos. Dac o ntrebare sau un element este neclar, ar fi de folos s fie recitit capitolul respectiv al ghidului pentru a aprofunda inelegerea. Eficacitatea general Atinge oare efectiv documentul elaborat scopul de a prezenta un argument eficient pentru opiunea politic preferat de autor? Trebuie evaluat eficiena ntregului document i a fiecrui element structural i textual n parte.

85

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

A oferit oare autorul un argument n document care ar convinge auditoriul-int ? Eficacitatea titlului Este oare titlul interesant, clar, succint i descriptiv? Exist oare n titlu cuvint-cheie care indic orientarea principal i problema abordat n lucrare? Eficacitatea cuprinsului Ofer oare cuprinsul o viziune clar asupra lucrrii? Este oare el divizat i formatat clar? Snt oare formulate eficient titlurile capitolelor i paragrafelor? Eficacitatea rezumatului i adnotrii Este oare lucrarea bine prezentat n rezumat/ adnotare? Conine oare el/ ea toate caracteristicile necesare pentru a descrie bine lucrarea? Provoac oare ele interesul pentru citirea ntregii lucrri? Eficacitatea introducerii l convinge oare introducerea pe cititor s citeasc tot documentul? Este oare definit clar i convingtor problema de politici publice? Este oare declaraia de intenii eficient? Eficacitatea elementului descrierii problemei l convinge oare descrierea problemei pe cititor c exist o problem urgent? Este oare descrierea axat pe premise i pe contextul politic actual? Snt oare toate aspectele argumentrii desfurate suficient i bine? Au fost oare bine utilizate sursele pentru susinerea argumentrii efectuate de ctre autor? Snt oare sursele secundare citate adecvat i consecutiv, conform cerinelor editorului? Snt oare prezentate clar datele din tabele i figuri? Eficacitatea elementului opiunilor de politici publice Demonstreaz oare elementul opiunii politicii c alternativa aleas de autor reprezint cea mai bun soluie a problemei? Este oare baza evalurii fiecrei opiuni, adic cadrul de analiz, bine definit?

86

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

PU B LI C AR E A D O CUM EN T ELO R D E P O LI T I CI PU B LI CE

Snt oare prezentate i evaluate toate posibilele alternative ale politicii? Este oare poziia autorului referitoare la fiecare alternativ clar formulat i susinut solid prin argumente? Snt oare sursele secundare citate adecvat i consecutiv, conform cerinelor editorului? Eficacitatea concluziilor i recomandrilor Definete oare clar acest compartiment cursul aciunii pentru soluionarea problemei de politici publice? Ofer oare acest compartiment percepia de integritate a documentului? Snt oare recomandrile expuse clar i aplicabile? Ar nelege oare cititorul destul de bine documentul dac ar citi doar introducerea i concluziile? Eficacitatea referinelor A respectat oare autorul cerinele de citare ale editorului, adic folosirea notelor de subsol i a referinelor? Au oare toate notele funcia de susinere a textului de baz? Eficacitatea bibliografiei Au fost oare fcute referine la toate sursele bibliografice folosite? Au fost oare strict respectate uzanele de referin convenite cu editorul? Eficacitatea anexelor Snt oare toate anexele relevante i adecvate pentru susinerea documentului de politici publice? Snt oare folosite corect anexele, adic exist referine directe n text la fiecare anex din document?

Analiza stilului primei variante a documentului. Aceast etap implic mbuntirea claritii, coerenei i laconismului n comunicarea mesajului autorului ctre cititori. Importana acestor momente devine evident datorit faptului c, chiar dac documentul conine un mesaj foarte important, el ar putea s nu fie bine neles de ctre cititori dac nu este prezentat clar i succint. Drept consecin, eficacitatea documentului de politici publice ca instrument de luare a deciziei va fi redus. La aceast etap de revizuire a textului, este bine de luat n consideraie paleta larg de poteniali cititori, de aceea se va lucra activ asupra claritii argumentelor, conceptelor i termenilor utilizai. Este deosebit de important coerena n cadrul fiecrui compartiment, precum i cea dintre

Trebuie inut cont de claritatea, coerena i laconismul primei variante.

87

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

diferite elemente ale lucrrii. Ultima consemnare este legat de volumul documentului: de obicei, prima variant este mai voluminoas, dar rezervarea unei perioade de timp pentru scurtarea textului asigur o comunicare mai uoar cu cititorul i, n acelai timp, satisface cerinele editorilor cu privire la restriciile de volum.

Lista de control pentru scriere Urmtoarea list de control poate fi utilizat pentru analiza stilului: Snt oare prezentate argumentele ntr-o manier logic i direct, uor de neles de un cerc larg de cititori (specialiti i nespecialiti)? Este oare structura documentului clar i uor de urmrit? Snt oare aranjate paragrafele i alineatele ntr-o ordine logic? Este oare uor s fie gsit o informaie n text? D oare sistemul de titluri i subtitluri posibilitate cititorului s parcurg uor i eficient textul lucrrii? Oare toi cititorii vor nelege limbajul i terminologia utilizat n document? Pot fi oare gsite i excluse din text cuvintele n plus, care nu contribuie la explicarea nelesului?

Revizuirea limbajului proiectului de document. Trebuie revizuit proiectul, pentru a exclude greelile de limb. La scrierea primei variante, autorii pot s nu ia n consideraie n mod special ct de adecvat este limbajul folosit pentru grupul-int de cititori. Concentrndu-se asupra problemelor de baz ale coninutului, autorii au tendina s comit greeli de limb din obinuin sau din neatenie, i acestea trebuie corectate. Dei manualele de stilistic sau cele de gramatic pot fi de folos n astfel de cazuri, ele deseori conin nite reguli destul de generale, care au valoare limitat, pentru c nu pot lua n consideraie scopul i contextul n care autorul folosete anumite expresii, de exemplu pentru accentuarea unui moment aparte. Cu toate acestea, textul trebuie verificat cu grij din punct de vedere lingvistic, fcnd tot posibilul ca el s fie ct mai adecvat din punct de vedere stilistic. Dac n textul lucrrii apar prea multe greeli de stil, eficiena i claritatea mesajului pot fi distorsionate. Exist, de asemenea, i consecine negative atunci cnd editorului i se prezint un text cu prea multe greeli de limb, fiindc editorul va considera c autorul a neglijat un aspect al parteneriatului, care se refer la pregtirea calitativ a manuscrisului pentru publicare. Mai mult ca att, la etapa redactrii, este mai productiv att pentru editor, ct i pentru autor, ca revizuirile i discuiile s se axeze mai ales pe coninut, i nu pe greelile principale de limb.

88

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

PU B LI C AR E A D O CUM EN T ELO R D E P O LI T I CI PU B LI CE

Fiecare autor are necesiti individuale n ceea ce privete limbajul utilizat, de aceea trebuie vzut cror dintre ele trebuie acordat o atenie mai mare. Unele din cele mai des ntlnite probleme de limb ale autorilor snt discutate n anexa C, care poate servi drept punct de plecare n procesul de redactare. Pentru informaii mai ample cu privire la limbaj, este bine s fie consultat un manual de limb.14 Evaluarea tonului documentului. Acesta este un moment important pentru publicarea manuscrisului i se afl n strns legtur cu cele spuse n compartimentul precedent. Documentul de politici publice exprim opinia autorului i are drept scop angajarea cititorilor n dialog cu autorul n problema abordat n lucrare. De aceea, documentul trebuie s stabileasc i s adopte un ton al lucrrii care s transmit eficient mesajul autorului. Autorul trebuie s ia o decizie personal asupra acestui lucru, de exemplu, tonul poate fi neformal, formal sau profesional. n afar de alegerea unui ton adecvat, autorul trebuie s evalueze i fermitatea tonului, adic limitele pn la care acelai ton poate fi meninut pe ntreg parcursul documentului. Acesta este un aspect mai dificil, asupra cruia trebuie s se lucreze pe parcursul revizuirii lucrrii, dar ntrebrile care urmeaz mai jos ar putea s fie utile n acest sens. Trebuie luat n consideraie ct de bine este ales i meninut tonul documentului.
*

pentru lucrrile scrise n limba englez (nota trad.)

Lista de control pentru scriere Ce ton dorete s adopte n lucrare autorul? Care cuvnt-cheie definete tonul dorit? La lectura documentului, i aude oare autorul vocea?

Recitirea i revizuirea de mai multe ori a documentului integral. Revizuind diferite detalii ale lucrrii, muli autori fac mai multe redactri pn ajung la o formul de prezentare a documentului care i satisface. Autorii adopt mai multe abordri la aceast etap: unii prefer ca manuscrisul s fie lsat pentru cteva zile, dup care se rentorc la el cu noi idei, ce pot contribui la mbuntirea unor aspecte din text trecute cu vederea la redactrile anterioare. Pentru a vedea mai clar textul n ntregime, e bine, mai degrab, s fie tiprit un exemplar care s fie utilizat n procesul de redactare dect s fie citit textul pe ecranul computerului. n afar de posibilitatea de a face notie pe hrtie, lectura cu voce tare contribuie la depistarea unor greeli de stil care nu snt observate la citirea textului pe monitor.

Documentul trebuie revizuit pn cnd devine bun pentru a fi transmis editorului.

14 De exemplu, Murphy (1994); Vince (1994).

89

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

Trebuie solicitat o critic constructiv din partea altor membri ai comunitii de politici publice.

Revizuirea documentului de ctre colegi Dup ce autorul a revizuit lucrarea, e bine s obin de la persoanele competente anumite preri i sfaturi care i-ar atrage atenia asupra unor detalii, i-ar oferi noi sugestii i comentarii referitoare la lucrare. Dac cercetrile au fost efectuate de o echip i documentul a fost scris de mai muli autori, atunci ar trebui s fie atrai ali membri ai echipei pentru a-i spune prerea. Dac autorul a scris documentul de unul singur, atunci e important s-i selecteze recenzenii avnd n vedere c un document de politici publice este voluminos i redactarea necesit timp. Dac e posibil, trebuie cerut prerea unui membru al comunitii de politici publice cu experien n publicarea unui astfel de document. Pentru eficientizarea acestei etape a procesului de publicare, autorul nu trebuie s atepte doar aprobarea colegilor. Rezultatele vor fi mult mai bune dac el va solicita critici constructive i sugestii concrete despre modul n care ar putea fi mbuntit lucrarea. Cnd se expun alte preri, este important ca critica s nu fie primit ca ceva personal, dar trebuie luat n consideraie faptul c recenzenii i-au expus prerea asupra lucrrii, prere de care trebuie inut cont n msura necesitii, evalundu-se impactul sugestiilor asupra eficienei documentului i revizuind lucrarea. Faza revizuirii ar putea continua la nesfrit, dar e important de tiut cnd trebuie finalizat proiectul i transmis editorului. Dei pentru autor este dificil s tie cnd trebuie s-l finalizeze, dac a lsat n urm un proces de revizuire contiincioas, cu mai multe etape, i are convingerea c textul este revizuit ct se poate de bine, atunci poate s prezinte textul editorului. Rspunsul la urmtoarea ntrebare l poate ajuta pe autor s evalueze momentul acestei decizii: a ndeplinit oare autorul integral rolul su n parteneriatul pentru aducerea documentului la faza final?

6.3.
Autorul trebuie s transmit manuscrisul n maniera cerut de ctre editor.

Prezentarea manuscrisului ctre editor

Cnd autorul ncheie un proces de revizuire dificil i cu mai multe etape i este satisfcut c documentul de politici publice este finalizat, urmtoarea etap n procesul de publicare este prezentarea manuscrisului ctre editor. Ca i n cazul structurrii i formatrii documentului de politici publice, la prezentarea lucrrii autorul este responsabil s in cont de instruciunile editorului. De exemplu, dac editorul solicit s-i fie prezentat manuscrisul n format electronic A4, atunci este important ca autorul s se conformeze acestor cerine. Acest lucru poate prea neesenial, ns editorii lucreaz cu mai multe manuscrise odat i e mai uor ca ele s fie toate n acelai format. Dei fiecare editor are cerine proprii cnd e vorba de editarea unui text, exist totui anumite cerine comune: numrul de exemplare cerute ale manuscrisului,

90

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

PU B LI C AR E A D O CUM EN T ELO R D E P O LI T I CI PU B LI CE

metoda de expediere (pota obinuit sau cea electronic), numele i adresa celui care recepioneaz manuscrisul, data-limit pentru prezentarea lucrrii, formatul documentului (dimensiunile hrtiei, spaiul, fontul). n cazul n care autorul nu a primit indicaii concrete din partea editorului, atunci el trebuie s-l contacteze pe editor i s-i cear sfatul. Dei nu se obinuiete s fie menionat n instruciuni, este totui bine s fie trimis i o scurt scrisoare de nsoire a manuscrisului, fiindc aceasta nu numai c prezint lucrarea, dar i ntrete relaia dintre autor i editor.

6.4.

Colaborarea cu editorul n procesul de publicare

Aceast etap a procesului de publicare are loc dup ce a fost luat hotrrea de a accepta manuscrisul pentru publicare. Dac manuscrisul este refuzat, autorul trebuie s cear explicaii pentru a-i forma o viziune clar asupra motivului acestei decizii. n acest fel, autorul poate trage nvminte din experiena obinut i, eventual, poate revizui manuscrisul pentru a-l prezenta altui editor. Este, de asemenea, important ca refuzul s nu fie perceput ca ceva personal: exist muli factori care pot condiiona refuzul de a publica un manuscris, iar colaborarea dintre autor i editor nu ntotdeauna este posibil. Dac manuscrisul este acceptat, atunci ncepe etapa final a procesului de publicare. Urmtoarele momente examineaz acest proces din perspectiva ambilor parteneri. Editarea unui manuscris este un proces de colaborare Prezentarea manuscrisului ctre editor nu nseamn c autorul nu mai are nici un rol n procesul de publicare. Aceast etap este un proces de colaborare pentru editarea i publicarea manuscrisului i implic mai multe persoane: redactori, redactori tehnici, corectori, recenzeni i, desigur, autorul. Rolul i importana fiecruia dintre cei ce redacteaz manuscrisul n acest proces este destul de diferit. De exemplu, redactorii tind s fie experi n domeniu i aduc critici coninutului, corectorii acord atenie greelilor ortografice i de stil. Procesul de editare poate fi destul de lung, n funcie de urmtorii factori: numrul de persoane implicate, durata de revizuire a manuscrisului, percepia calitii documentului, precum i perioada de timp necesar pentru discuiile dintre autor i editor astfel nct ambii s fie satisfcui. Editorului i revine responsabilitatea s se asigure c toate lucrrile publicate de editura lui snt de cea mai nalt calitate i c vor fi percepute ca atare de ctre grupul-int de cititori. Autorul are responsabilitatea s lucreze cu editorul ca s asigure elaborarea unui document de nalt calitate, care s satisfac cerinele ambelor pri i s-l prezinte pe autor n cel mai bun mod, ca un contribuabil pentru comunitatea politicilor publice. Editarea este o colaborare bazat pe negociere, menit s-i satisfac att pe autori, ct i pe editori.

91

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

Editarea este un proces de negocieri. Dup ce lucrarea a fost revizuit de mai multe persoane, urmeaz un proces de negociere i comunicare pn cnd se consider c lucrarea a atins standardele de publicare. Ca i n cazul solicitrii opiniei colegilor asupra proiectului lucrrii, autorul ar trebui s perceap procesul de revizuire i editare ca pe o posibilitate de dezvoltare. Procedura editrii, la aceast etap, variaz de la un editor la altul i unii pot reflecta acest proces n ghidul pentru admiterea documentului ctre publicare. n caz contrar, autorul trebuie s solicite mcar o descriere general a procedurii. Se poate ntmpla ca redactorii sau corectorii s fac schimbri n manuscris i/ sau comentarii i sugestii referitoare la toate aspectele documentului. Fiind informat despre aceast procedur, autorul nu va avea sentimentul c pierde controlul i proprietatea intelectual asupra propriei lucrii, aa cum uneori se simt unii. Autorii nu snt obligai n nici un fel s accepte toate schimbrile sau s ia n consideraie toate sfaturile redactorilor sau recenzenilor. Totui prerile recenzenilor ofer o viziune proaspt asupra lucrrii, ei cunosc, de obicei, subiectul i fac un efort considerabil pentru recenzarea manuscrisului. innd cont de aceasta, este bine s fie luat n consideraie raiunea sugestiilor primite i s se evalueze dac i cum vor contribui ele la mbuntirea documentului de politici publice. Dac autorul simte c sugestiile nu snt relevante, el i va comunica editorului, convingndu-l, prin explicaii i argumente plauzibile, de ce nu a inut cont de sfaturi. Dialogul trebuie s continue pn cnd cele dou pri snt satisfcute, iar documentul se ndreapt spre tipar.

92

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

R E M AR CE FI NALE

7. REMARCE FINALE
Scrierea i publicarea unui document de politici publice este o realizare important. n primul rnd, dac respectivul document i atinge scopurile, autorul va avea satisfacia unei contribuii semnificative aduse la rezolvarea unor probleme n contextul local. n al doilea rnd, fiind activ n comunitatea de politici publice, autorul nu doar va crete pe plan profesional, dar va contribui i la dezvoltarea comunitii, mprtind i altora munca i experiena sa. De fiecare dat cnd un autor trece prin acest proces complicat de scriere i publicare a unui document de politici publice, exist posibilitatea ca el s-i mbunteasc cunotinele i deprinderile sub toate aspectele. Valorificarea majoritii nvmintelor trase din acest proces ajut persoana s se dezvolte ca cercettor i autor de documente de politici publice i i d sperana c experienele editoriale viitoare vor fi mai eficiente i mai rezultative.

Lista de control pentru planificare La planificarea procesului de elaborare a unui alt document de politici publice, autorul trebuie s in cont de ultima experien de scriere i publicare a unui document de politici publice i s-i rspund la ntrebrile: Care aspecte ale procesului de cercetare, scriere i publicare a documentului de politici publice au fost cele mai reuite? Ce dificulti a ntlnit autorul n acest proces? n privina cror aspecte din acest proces autorul s-a simit mai puin sigur? Ce schimbri ar face autorul data urmtoare pentru a consolida eficiena procesului de elaborare a documentului de politici publice?

93

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

ANEXA A

Exemple de introduceri Introducere la exemplul I: Descentralizarea fiscal: de la directivism la pia (Bird, Ebel i Wallich, 1995). Schimbarea guvernrii nu nseamn schimbarea sistemului, ci doar una din precondiiile schimbrii. Schimbarea sistemului este un proces istoric care se pare c necesit mult timp. Janos Kornai, Sistemul socialist n Europa Central i de Est are loc o reform rapid. Se creeaz instituii noi i o nou infrastructur economic, care vor contribui la edificarea unei societi pluraliste, democratice, bazate pe o economie de pia funcional. Cel mai discutat aspect al acestei reforme este privatizarea trecerea de la economia directivist la cea de pia, liberalizat. Un al doilea aspect, la fel de important pentru tranziia la economia de pia, este descentralizarea guvernrii. Unele tipuri de administraii locale au existat n majoritatea economiilor n tranziie din fostele ri socialiste. Dar sistemele fiscale erau foarte centralizate, nivelul local funcionnd ca unitate administrativ sau departament al puterii centrale, fr s dein autonomie fiscal i administrativ. Kornai (1992) detaliaz fostul sistem sovietic socialist. Este relevant c acest studiu, dei voluminos, abia dac se refer la existena administraiilor locale, menionnd controlul acestora, sub toate aspectele, de ctre birocraia central. Administraiile locale au fost mai mult uniti deconcentrate (sau filiale) ale administraiei centrale, cu autonomie financiar redus sau inexistent. Aceast situaie caracteriza URSS (i Cehoslovacia), numite formal federaii. Procesul de elaborare a politicilor publice era controlat i centralizat, iar guvernarea local nu avea independena i competena de a stabili impozite sau cheltuieli proprii, bugetul acestora fiind considerat o servitoare a planului central. Descentralizarea fiscal i politic este promovat n prezent activ n multe ri din Europa Central i de Est i n fosta Uniune Sovietic. Din punct de vedere politic, aceast descentralizare reprezint att o reacie a nivelului inferior fa de controlul excesiv din trecut din partea centrului, ct i o ncercare a centrului de a deine n continuare i, totodat, de a uura presiunea fiscal exercitat de administraia local. Din punct de vedere economic, descentralizarea e motivat parial de recunoaterea faptului c este absolut necesar utilizarea resurselor publice mai eficient dect n trecut. Centralizarea excesiv era o caracteristic a administraiei publice din aceste

94

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

AN E X A A

ri, dup cum era, de altfel, i ntreaga activitate economic. Descentralizarea, dac este conceput i implementat corect, poate conduce la mbuntirea prestrii serviciilor publice. Aadar, descentralizarea constituie o dimensiune-cheie a procesului naional de tranziie de la economia directivist la cea de pia. Ca i tranziia economic mai larg, ea va necesita multe reforme, de cele mai multe ori dificile. Trebuie reconsiderate nu doar structura impozitelor, mecanismele de transfer i separarea responsabilitilor pentru cheltuieli ntre diferite niveluri ale guvernrii, dar i viziunea asupra celor ce trebuie i poate s fac guvernarea. Nivelul general al activitii sectorului public trebuie redus considerabil, dar n acelai timp noile administraii locale trebuie autorizate s-i formeze singure personalul i capacitile proprii instituionale de aa manier nct s fie responsabile de deciziile lor referitoare la fiscalitate. Aceste reforme financiare, aflate n desfurare la nivel teritorial i interbugetar, snt de o importan major. Reforma relaiilor interbugetare i ntrirea administraiei locale (de nivel mediu i inferior) este esenial n susinerea evoluiei sectorului public i privat. Administraia local conteaz pe lrgirea activitilor sectorului public n majoritatea economiilor n tranziie, fiindc activitatea guvernului central se reduce i administraia local i asum responsabilitatea pentru mai multe servicii prestate iniial de administraia central. n Rusia, cheltuielile administraiei locale n 1992 au absorbit 38,6% din bugetul consolidat, iar n 1993 circa 42,9%. Cheltuielile administraiei locale din Ungaria au crescut de la 22,3% n 1988, la 30,4% din cheltuielile bugetului consolidat n 1993 (tabelul 1.1.). Structura relaiilor interbugetare se afl ntr-o corelaie strns cu astfel de aspecte importante ale politicii ca mobilizarea eficient a resurselor, privatizarea, protecia social i stabilizarea. n sfera fiscalitii, de exemplu, reforma fiscal, controlul deficitului i finanarea relaiilor interbugetare se intersecteaz reciproc: dac unul dintre aceste elemente este conceput de o manier nesigur, n consecin, ntreaga structur fiscal poate fi compromis. La fel, dac motivaia pus la baza aranjamentelor interbugetare e greit, pstrnd dominaia administraiei centrale sau subminnd dezvoltarea pieelor private, apare deziluzionarea populaiei fa de procesul reformelor, ceea ce poate amenina att democraia, ct i economia de pia.

Introducere la exemplul II: Concurena deschis, transparena i imparialitatea n contractarea serviciilor publice de ctre administraia local (Baar, 2001). Introducere Contractarea i privatizarea prestrii serviciilor publice de baz, inclusiv nclzirea, alimentarea cu ap i canalizarea; colectarea deeurilor, ntreinerea drumurilor i parcurilor, snt pe larg rspndite n Europa Central i de Est (ECE), avnd o pondere crescnd n permanen. O astfel de privatizare a serviciilor publice are loc prin contracte pe termen scurt, prin contracte de concesiune de lung durat i/ sau prin vnzarea facilitilor serviciilor publice. n ECE, administraia local este mult mai dependent dect n Europa Occidental de contractarea serviciilor publice. n timp ce guvernele din Europa Occidental obin capital cu o dobnd mai mic dect companiile private pentru mbuntirea i renovarea sistemului, n Europa Central i de Est procesul este invers administraiile locale snt dependente de capitalul strin pentru a ntreprinde orice fel de ameliorare. Mai mult

95

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

ca at, administraiile locale n Europa Central i de Est snt impuse s mbunteasc serviciile de aprovizionare cu ap i cele de canalizare n intenia de a atinge standardele europene. De asemenea, ele snt obligate s mbunteasc sistemul de nclzire din regiune i, n felul acesta, s reduc povara financiar pentru prestarea acestor servicii. Modul de contractare i privatizare va determina costurile viitoare ale acestor servicii i va avea un impact considerabil asupra bugetelor casnice, determinnd pe viitor controlul asupra acestor mijloace publice importante. Scopul acestui capitol este de a analiza problemele de baz cu privire la utilizarea licitaiilor prin competiie, transparen i imparialitate n contractarea serviciilor publice n ECE i de a face o prezentare comparativ a practicilor din UE i alte ri. Acest capitol examineaz practicile de contractare din patru ri din ECE (Republica Ceh, Ungaria, Romnia i Slovacia) i ofer o comparaie a practicilor din Europa Occidental i SUA. Capitolul se bazeaz pe o combinaie de interviuri i cercetri, dar trebuie s se ia n vedere c, dei se pot obine informaii precise despre legislaia din ECE, totui materialul de fa include opinii foarte divergente despre practicile mai importante, care nu au fost colectate ntr-un mod sistematic. Subiectele discutate se refer la urmtoarele: (a) Aplicabilitatea legislaiei cu privire la achiziiile publice i altor prevederi ce necesit proceduri de competiie pentru selectarea contractanilor; (b) Accesul public la contracte i la informaiile referitoare la stabilirea preurilor (libertatea informaiei); (c) Cerinele de imparialitate, menite s previn conflictele de interese n procesul de selectare a contractanilor.

Introducere la exemplul III: ntre apreciere activ, aprobare pasiv i neparticipare din lips de ncredere (Swianiewicz, 2001). Compararea opiniilor cetenilor i implicrii lor n implementarea reformelor administraiei publice din Republica Ceh, Ungaria, Polonia i Slovacia pare a fi o abordare corect. Aceasta se datoreaz mai ales faptului c reformele de descentralizare din toate cele patru ri au avut loc aproape concomitent i n condiii similare. n Polonia, de exemplu, Legea administraiei locale a fost adoptat de parlament n martie 1990, dup care au urmat alegerile locale n luna mai a aceluiai an. Primele alegeri locale democratice din celelalte trei ri au fost organizate nu cu mult mai trziu n perioada octombrie-noiembrie 1990.

96

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

AN E X A A

La zece ani dup tranziia politic, este bine de analizat ct de profund au schimbat aceste reforme situaia social-politic din rile menionate. Au fost oare reformele respective observate i apreciate de ctre populaie sau majoritatea cetenilor au considerat irelevant i/ sau fr efect instalarea noii administraii? Evident, reformele n administraia local n toate cele patru ri prezint multe similitudini, dar i numeroase diferene.15 Din punctul de vedere al acestei lucrri, dou din cele mai importante diferene au constat n metodele de mprire teritorial i n ideologia general a administraiei locale cu privire la statutul ei n noul sistem administrativ-teritorial. n toate cele patru ri, unitile administrative tradiionale mici au fost consolidate n perioada anilor 1960-1970. Aceast consolidare, fiind rezultatul unei certitudini larg rspndite despre economia provenit din consolidarea administraiei i a prestrii serviciilor publice, a fost introdus de fostele regimuri comuniste fr a consulta real populaia. Nu este surprinztor faptul c acest lucru era vzut adesea ca ceva impus i deseori arbitrar. Dup colapsul sistemului comunist, tendinele s-au inversat rapid n Republica Ceh, Ungaria i Slovacia, dar nu i n Polonia. n aceasta din urm, n pofida faptului c numrul administraiilor locale a crescut nensemnat, s-a decis meninerea sistemului consolidat de diviziune teritorial la cel mai jos nivel (adic, la nivel de municipiu). n celelalte trei ri, aproape toate comunitile, indiferent de mrime, au decis s aib administraie proprie. Dei n-a fost niciodat formulat clar vreo politic referitoare la fragmentarea teritoriului naional, politicienii cehi i ungari au susinut evoluia acestui fenomen n timp. n Polonia, presiunile de jos n sus asupra procesului de fragmentare a municipiilor mici n-au fost att de puternice. Administraia central prea, de asemenea, hotrt s nu permit fragmentarea teritorial. Rezultatele acestor procese snt prezentate pe scurt n tabelul 1. Tabelul 1 Dimensiunile administraiilor municipale n rile analizate Media numrului de locuitori Polonia Ungaria Slovacia Republica Ceh 15 500 3 330 1 850 1 700 Cota administraiilor locale cu o populaie mai mic de 1 000 de locuitori 0% 55% 68% 80%

Sursa: T. Horvth (2000), G. Pteri (1991).

15 Pentru mai mult informaie referitoare la comparaia reformelor de descentralizare din cele patru ri analizate, a se vedea, de exemplu, Baldersheim i alii (1996).

97

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

Cineva ar putea obiecta c aceste diferene caracteristice n organizarea teritorial a administraiei locale provin n cea mai mare msur, din ideologia general cu privire la rolul administraiilor locale n statul modern. Aceste diferene i modelul care explic impactul lor asupra modului comunicrii dintre autoritile locale i ceteni snt descrise mai jos. Introducere la exemplul IV: De la unitar la pluralist: racordarea politicilor fa de minoriti n Romnia (Horvth i Scacco, 2001). 1. Introducere

Romnia prezint un caz fascinant pentru studierea managementului comunitilor multietnice. Minoritile etnice constituie mai mult de 10% din populaia Romniei. Pot fi identificate cel puin 16 grupuri minoritare diferite, care prezint o mare varietate de caracteristici culturale, politice i demografice. Minoritile naionale din Romnia au grade diferite de integrare economic, social i politic. Aceste grupuri distincte au adoptat, n perioada postcomunist, strategii politice diferite i au urmrit obiective politice foarte diferite. O analiz a acestei diversiti poate contura problemele cu care se confrunt minoritile din Romnia n procesul de renatere a identitii lor culturale i naionale. Acest capitol avanseaz ideea c, tratnd problemele minoritilor naionale, experii n politici publice din Romnia trebuie s recunoasc importana diferenelor culturale, politice i demografice care exist ntre diferite grupuri minoritare. n domeniul politic i n practic, administraia central a fost departe de a realiza aceasta la un nivel important, n schimb a ncercat s pun laolalt problemele diferitelor grupuri minoritare. Aa cum va arta acest document, aceast abordare a politicii este inadecvat, mai ales din cauza complexitii etno-culturale din Romnia. Se simte nevoia unei abordri mai subtile, care s ia n consideraie multitudinea necesitilor i cerinelor minoritilor din Romnia. Autorii sugereaz c ar fi bine s se disting cel puin trei grupuri minoritare separate n Romnia n baza urmtoarelor trsturi: dimensiune, concentrare teritorial, grad de mobilizare politic, obiective politice, statut istoric i statut social-economic. Cele trei tipuri pe care le-am conturat n urma analizei snt: (1) minoritatea maghiarilor; (2) grupurile minoritare mai mici (constituite din mai puin de 100 000 de membri), incluznd germanii, ucrainenii, lipovenii i alii; (3) romii. Autorii consider c o asemenea tipologie poate fi util experilor de politici publice att la nivel local, ct i central n problemele legate de managementul comunitii multietnice din Romnia.

98

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

AN E X A B

ANEXA B
Ghidul de citate prezentate n sistemul AAP16 (Asociaia American de Psihologie)
Ghid pentru referinele din text plasate ntre paranteze
Plasarea citatelor Autorul dispune de trei opiuni pentru plasarea citatelor n text. Plasarea numelui autorului (autorilor) i datei (datelor) ntre paranteze ntr-un loc potrivit al frazei sau la sfritul ei: Exemplu: Cercettorii au menionat c lipsa unui personal bine instruit constituie o barier des ntlnit n procesul educaiei adecvate n problema sntii (Fisher, 1999) i a prestrii serviciilor (Weist & Christodulu, 2000). ntre paranteze este plasat doar data: Exemplu: Fisher (1999) recomanda ca n instituiile de studii medii din California s fie introdus disciplina de educaie n problema sntii. Integrarea numelui autorului i datei n fraz: Exemplu: n 2001, Weist propunea s fie utilizat Schema de planificare pentru copii i adolesceni pentru analiza i dezvoltarea programelor comunitare de instruire a tinerilor n domeniul sntii mintale. Citatele trebuie plasate n propoziii i alineate astfel nct s fie clar care material i din care surs provine. Pentru mai multe detalii cu privire la referinele din text conform instruciunilor AAP, a se vedea: http://www.wisc.edu/writing/Handbook/DocAPA.html

Lista exemplelor de referine


Articole din reviste tiinifice Un singur autor Roy, A. (1982). Suicide in chronic schizophrenia. British Journal of Child and Family Studies, 141, 171-177.

16 Adaptat dup manualul Centrului Autorilor din Universitatea din Wisconsin-Madison, accesibil la urmtoarea adres: http://www.wisc.edu/writing/Handbook/DocAPA.html, i Ghidul Stilistic AAP, accesibil la http://www. lib.usm.edu/~instruct/guides/apa.html

99

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

Doi autori Adkins, A. and Singh, N.N. (2001). Reading level and readability of patient education materials in mental health. Journal of Child and Family Studies, 10, 1-8. De la trei la ase autori Baldwin, C.M., Bevan, C. and Beshalske, A. (2000). At risk minority populations in a church-based clinic: Communicating basic needs. Journal of Multicultural Nursing and Health, 6(2), 26-28. Publicaie n ansamblu Conover, T.N. (Ed.). (1986). Testing concepts: Measurements of health [Special Issue]. American Psychologist, 42(18). Varianta electronic a revistei tiprite Hackett, E.J. (Ed.) (1994). Perspectives on scientific misconduct [Special issue, electronic version]. Journal of Higher Education, 65(3). Cri Carte cu un singur autor Baxter, C. (1997). Race equality in health care and education. Philadelphia: Balliere Tindall. Editori ca autori Stock, G. and Campbell, J. (Eds.). (2000). Engineering the human genome: An exploration of the science and ethics of altering the genes we pass to our children. New York: Oxford University Press. Articol ori capitol dintr-o carte editat Eiser, S., Redpath, A. and Rogers, N. (1987). Outcomes of early parenting: Knowns and unknowns. In A.P. Kern and L.S. Maze (Eds.), Logical thinking in children (pp. 58-87). New York: Springer. Autor corporativ ca editor National Institute of Mental Health. (1989). Manual of cognitive learning. Washington, DC: Author. Articol din revist Greenberg, G. (2001, August 13). As good as dead: Is there really such a thing as brain death? New Yorker, 36-41. Articol din ziar Pagini separate Reichenbach, M. (1988, May 10). Mind and body of a child. Christian Science Monitor, pp. 4, 16.

100

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

AN E X A B

Fr autor Understanding early years as a prerequisite to development. (1986, May 4). The Wall Street Journal, p.8. Versiunea electronic a unui articol dintr-un ziar cotidian; fr autor Mad-cow may tighten blood-donor curbs. (2001, April 19). The Gazette [Montreal], p. A13. Retrieved August 25, 2001, from Lexis-Nexis database. Publicaie, organizaie privat Swift, A.C. (1985). Determining our childrens future (Report no. 12). Milwaukee: Child Care of Wisconsin. Rapoarte ale guvernului Un singur autor Williamson, F.J. (1983). Child psychology in the public schools (Contract No. 100-4-62). Washington, DC: National Institute of Education. Raportul unei agenii guvernamentale National Institute of Mental Health. (1998). Priorities for prevention research (NIH Publication No. 98-4321). Washington, DC: U.S. Government Printing Office. Versiunea electronic a raportului guvernului U.S. Public Health Service. (2000). Report of the surgeon generals conference on childrens mental health: A national action agenda. Washington, DC: U.S. Department of Health and Human Services. Retrieved on August 25, 2001, from http://www.surgeongeneral.gov/cmh/chilreport.html . Interviuri Archer, N. (1993). [Interview with Helen Burns, author of Sense and Perception]. Journal of Sensory Studies, 21, 211-216. n cazul interviurilor nepublicate, nu trebuie fcut o referin special, pentru c ele snt ceea ce Manualul editorial al AAP numete comunicri personale i deci nu pot oferi date controlabile. n acest caz, referinele plasate n text conin iniiala prenumelui i numele persoanei intervievate, tipul comunicrii i data interviului. (N. Archer, interviu personal, 11 octombrie, 1993) Informaii n form electronic Pentru detalii complete i exemple despre modul n care se fac referinele la surse electronice variate, a se vedea: http://www.apastyle.org/elecref.html. Pentru detalii amnunite referitoare la constituirea listei de surse bibliografice n silul AAP, a se vedea http:// www.wisc.edu/writing/Handbook/DocAPA.html.

101

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

ANEXA C
Language Usage Editing Checklist17 The following editing checklist is based on the types of language errors commonly made by advanced level writers. However, this checklist may only cover some of the language usage issues that you need to focus on when editing your draft. Therefore, a good way to start this stage of the editing process is to create your own checklist of the recurring errors that commonly appear in your writing. Then review the items included here to see if they also should be added to your personal language usage checklist. Subject/ Verb Agreement Does the main verb in every sentence agree in number with the subject? Subject Main Verb

The leaders of the postal workers union have (NOT: has) proposed a wage increase. Noun/Pronoun Agreement Do all pronouns (e.g., I, he, they, us, him, it, this) agree in number and person with the noun they are replacing? Noun Pronoun

If the current policy continues to be implemented, it (NOT: they (number) or he (person)) will change the nature of public participation. Noun/Pronoun Reference Is it clear what all pronouns are referring to? NOT CLEAR: The instrument mix in this policy design has proved very costly. This has impacted negatively on the success of the policy. (not clear whether This refers to the instrument mix or the cost) CLEAR: The instrument mix in this policy design has proved very costly. This financial overhead has impacted negatively on the success of the policy.

17 This editing checklist drew on The PSU Writing Center Online, Three Levels of Revision available at: http://www.writingcenter.pdx.edu/resources/revision.html and; The Purdure University Online Writing Lab, Editing and Proofreading Strategies for Revision at: http://owl.english.purdue.edu/handouts/general/gl_edit.html

102

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

AN E X A C

Tenses Have you used appropriate tenses consistently throughout your text? Generally, writers maintain one tense for the main discourse and indicate changes in timeframe by changing tense relative to that primary tense. Within the policy paper there is commonly a clear shift in primary tense usage from the past to the present in the introduction/problem description elements and from the present to the future to in the policy options/conclusion and recommendations elements. Have you used the correct perfect tenses in relation to each primary tense used? Past primary narration corresponds to Past Perfect (had + past participle) for earlier timeframes By the time the Senator finished (past) his speech, the audience had lost (past perfect) interest. Present primary narration corresponds to Present Perfect (has or have + past participle) for earlier timeframes or continuing/repeating action By the time the Senator finishes (present: habitual action) his speech, the audience has lost (present perfect) interest. Future primary narration corresponds to Future Perfect (will have + past participle) for earlier timeframes By the time the Senator finishes (present: suggesting future time) his speech, the audience will have lost (future perfect) interest. Articles Have you used both definite (the) and indefinite (an, or 0) articles correctly? Common article usage18 A(n) indicates that the noun is any single item, rather than a specific one. A(n), therefore, can never be used with plural (e.g., democracies) or uncountable nouns (e.g., life). A(n) is typically used with the first mention of a singular countable noun, but not always. The is used for the second mention (either explicit or implicit) of nouns. The authority proposed an alteration to the current policy. The alteration included the expansion of.
18 Common Usage sections in this checklist only contain the very basics of the language issue in question. For full details consult a good grammar reference.

103

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

The is used with Of-phrases or other forms of post-modification (but not with first mention of partitive20 of-phrases such as a molecule of oxygen, a layer of silicon, a piece of information) The behavior of the target group was studied. The results of the investigation were inconclusive. The information that was required was collected from the community. Prepositions Have you used the correct propositions that normally follow particular verbs? The proposal was submitted to (NOT: for) the local government official. Have you used the correct propositions with phrasal verbs and idioms? The social security think tank came up with (=thought of) the idea. Punctuation Have you used commas (,) appropriately? Common comma usage Use commas to separate independent clauses when they are joined by any of these seven coordinating conjunctions: and, but, for, or, nor, so, yet. The proposed policy option was accepted, yet only in modifed form. Use commas after introductory a) clauses, b) phrases, or c) words that come before the main clause. Because of the high unemployment, the cost of social security benefits was a great burden. Having finished the evaluation, the choice of policy alternative was placed back on the agenda. However, dont put a comma after the main clause when a dependent (subordinate) clause follows it (except for cases of extreme contrast). INCORRECT: The process stalled, because they couldnt get a license from the local authority.

104

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

AN E X A C

Have you used semicolons (;) appropriately? Common semicolon usage Use a semicolon when you link two independent clauses with no connecting words. They couldnt enforce the rule of law; there was little in the way of government infrastructure. You can also use a semicolon when you join two independent clauses together with one of the following subordinating conjunctions: however, moreover, therefore, consequently, otherwise, nevertheless, thus, etc. The process of evaluation was very arduous; however, it was completed on time. Have you run two sentences together incorrectly without a period, conjunction or semicolon separating them? INCORRECT: They couldnt effectively fund the local government, the budget deficit was too large. CORRECT: They couldnt effectively fund the local government; the budget deficit was too large. Does each sentence have a subject, a verb, and form a complete thought? INCORRECT: Whenever citizens apply to register their vote. (no independent clause, full stop where there should be a comma) CORRECT: Whenever citizens apply to register their vote, they have to go through a very bureaucratic process.

105

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

REFERINE
American Psychological Association (2001). Publication manual of the American Psychological Association. (5th ed.). NY: Author. Anderson, James E. (1994). Public policymaking. 2nd ed. Princeton, NJ: Houghton Mifflin. Baar, Kenneth K. (2001). Open competition, transparency and impartiality in local government contracting out of public services. In Pteri, Gbor and Tams M Horvth (Eds.). Navigation to the market: Regulation and competition in local utilities in Central and Eastern Europe. (pp. 103139). Budapest: LGI/OSI. [Available on the internet at: http://lgi.osi.hu/publications/2001/76/Reg-Ch2. PDF] Bardach, Eugene (1996). The eight step path of policy analysis: A handbook for practice. Berkeley: Berkeley Academic Press. Bartle, Phil (2002). Preparing a community development policy paper: Guidelines for ministry leaders. Retrieved April 9, 2002 from http://www.scn.org/ip/cds/cmp/ modules/en-pol.htm. Bazerman, Charles (1985). The informed writer: Using sources in the disciplines. (2nd ed). Boston: Houghton Mifflin. Berkenkotter, Carol and Thomas N. Huckin (1993). Rethinking genre from a sociocognitive perspective. Written Communication, 10:4, 475509. Bird, Richard M., Robert D. Ebel and Christine I. Wallich (1995). Fiscal decentralisation: From command to market. In Bird, Richard M., Robert D. Ebel and Christine I. Wallich (Eds.). Decentralization of the socialist state: Inter-governmental finance in transition economies. (pp.169). Washington, DC: The World Bank. [Available on the internet at: http://www-wds.worldbank.org/ Type the name of the book into the search tool and you will find the webpage] Boston University (2002). International relations Masters paper guidelines. Retrieved April 9, 2002 from: http://www.bu.edu/ir/paperguide.html. Breen, Michael P. (1987). Contemporary paradigms in syllabus design. Part II. Language Teaching, 20:3, 157174. Caeti (2002). Policy research paper: Points to ponder. Retrieved April 9, 2002 from: http://www.unt.edu/cjus/ponderp.htm. De Leon, Peter (1994). Reinventing the policy sciences: Three steps back to the future. Policy Sciences, 27; 7795. Dye, Thomas (1992). Understanding public policy. (7th ed.). Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall.

106

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

R EFER I N E

Gibaldi, Joseph (1995). MLA handbook for writers of research papers. (4th ed.). NY: The Modern Language Association of America. Hoekman, Bernard M. and Petros C. Mavroidis (1994). Linking competition and trade policies in Central and Eastern European countries. Policy Research Working Paper 1346. Washington, DC: The World Bank. [Available on the internet at: http://www-wds.worldbank.org/ Type the name of the book into the search tool and you will find the webpage] Horvth, Istvn and Alexandra Scacco (2001). From the unitary to the pluralistic: Fine-tuning minority policy in Romania. In Br, Anna-Mria and Petra Kovcs (Eds.). Diversity in action: Local public management of multi-ethnic communities in Central and Eastern Europe. (pp.243271). Budapest: LGI/OSI. [Available on the internet at: http://lgi.osi.hu/publications/2001/18/25.PDF] Howlett, Michael and M. Ramesh (1995). Studying public policy: Policy cycles and policy subsystems. Toronto: Oxford University Press. Hutchinson, Tom and Alan Waters (1987). English for specific purposes: A learningcentred approach. Cambridge: Cambridge University Press. Hyland, Ken (2000). Disciplinary discourses: Social interactions in academic writing. London: Longman. Illich, I. (1971). Deschooling Society. New York: Harper and Row. Johns, Ann M. (1997). Text, role and context. Cambridge: Cambridge University Press. Karbach, Joan (1987). Using Toulmins model of argumentation. Journal of Teaching Writing, 6:1, 8191. Knowles, M. (1983). The adult learner: A neglected species. Houston: Gulf Publishing Company. Krastev, Ivan (2001). Think tanks: Making and faking influence. Unpublished Paper in Open Society Institute Policy Fellows Seminar Notes. Majone, Giandomenico (1989). Evidence, argument and persuasion in the policy process. New Haven: Yale University Press. Miller, Carolyn R. (1984). Genre as social action. Quarterly Journal of Speech, 70, 151167. Murphy, Raymond (1994). English grammar in use. (2nd ed.). Cambridge: Cambridge University Press. Nunan, David (1988). The learner-centred curriculum. Cambridge: Cambridge University Press. Ohio University (1998). Components of a technology policy paper. Retrieved April 9, 2002 from: http://oak.cats.ohiou.edu/~hill/polpap.htm.

107

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

Open Society Institute (1999). The Professional work of policy analysis. Unpublished OSI Policy Fellows Seminar Notes. Pacific Lutheran University (n.d.). Writing your policy papers. Retrieved April 9, 2002 from: http://www.plu.edu/~olufsdw/polpapers.html. Pal, Leslie A. (2000). Context for policy analysis. Unpublished Open Society Institute Seminar Notes. Prior, Paul (1998). Writing/disciplinarity: A sociohistoric account of literate activity in the academy. Mahwah, NJ: Lawrence Erlbaum. Russell, David R. (1997). Rethinking genre in school and society: An activity theory analysis. Written Communication, 14:4, 504554. Scott, Gregory M. and Stephen M. Garrison (1995). The political science student writers manual. NJ: Prentice Hall. Sigismund Huff, Anne (1999). Writing for scholarly publication. Thousand Oaks, CA: Sage Publications. Smith, Catherine F. (2000). Writing public policy: A practicum. Technical Communication Quarterly, 9:1, 7792. Swianiewicz, Pavel (2001). Between active appreciation, passive approval and distrustful withdrawal. In Swainiewicz, Pavel (Ed.). Public perception of local governments: Citizens perception of local government reform and local democracy in Central and Eastern Europe. (pp.1940). Budapest: LGI/OSI. [Available on the internet at: http://lgi.osi.hu/publications/2001/75/PPCh1. PDF] Swales, John M. (1990). Genre analysis. Cambridge: Cambridge University Press. Swan, Michael (1996). Practical English usage. (2nd ed.). Oxford: Oxford University Press. The University of Washington (2001). Requirements for BLS 421 (Fall 2001) Prof Collins. Retrieved April 9, 2002 from: http://faculty.washington.edu/swcollin/courses/ bls421/requirements.htm University of Chicago (1993). The Chicago manual of style. (14th ed.). Chicago: The University of Chicago Press. Vince, Michael (1994). Advanced language practice. Oxford: Heinemann English Language Teaching. Widdowson, H.G. (1998). Communication and community: The pragmatics of ESP. English for Specific Purposes, 17:1, 314.

108

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C

R EFER I N E

109

CUM S S CR I E M U N D O CUM EN T EFI CI EN T D E P O LI T I CI PU B LI CE

Imprimat la Tipografia Central Chiinu, str. Florilor nr. 1 Com. nr. 2311

110

I N I IAT I VA PEN T R U R EFO R M A AD M I N I S T R A I EI LO C ALE I A SER V I CI U LU I PU B LI C