UNIVERSITATEA BABE-BOLYAI, CLUJ-NAPOCA FACULTATEA DE TIINE POLITICE, ADMINISTRATIVE I ALE COMUNICRII SPECIALIZAREA: ADMINISTRAIE PUBLIC

Conf. univ. dr. Dacian Cosmin Drago Asist. univ. drd. Raluca Velicu

DREPT COMUNITAR INSTITUIONAL

Suport de curs anul III, semestrul II

Cluj-Napoca 2012

CAPITOLUL 1 - ISTORICUL FORMRII COMUNITILOR EUROPENE I A UNIUNII EUROPENE 1. Sfritul celui de-al doilea rzboi mondial1. Planul Marshall i teama de comunism. Problema german. Finalul celui de-al doilea rzboi mondial a gsit Europa devastat, divizat ntre dou grupe de interese: cele ale S.U.A., care doreau impulsionarea rilor din vest spre o revenire rapid, menit a stopa expansiunea comunismului sovietic, i interesele U.R.S.S., care dorea extinderea influenei sale i n vestul Europei. Aceste dou surse de presiune au determinat coalizarea Europei occidentale, pe de o parte pentru a face fa dominaiei crescnde a Uniunii Sovietice manifestate cu pregnan n estul Europei2, iar pe de alt parte pentru a contracara o ntrire prea mare a influenei americane n zona european. Pe de alt parte, relaiile postbelice dintre rile europene nu puteau s nu fie influenate de preocuparea, justificat de altfel, de a preveni orice posibilitate ca Germania s provoace un alt rzboi. Dou soluii erau posibile din acest punct de vedere: divizarea Germaniei, realizat deja, s fie dublat de o napoiere economic a Germaniei de Vest, n aa fel nct potenialul su militar s fie compromis definitiv, sau, dimpotriv, dezvoltarea ei economic s fie impulsionat, pentru a rezista expansiunii comunismului. Evident c cea de-a doua soluie a fost preferat, ea fiind de altfel i n concordan cu filosofia occidental. Trebuia asigurat ns o legtur foarte puternic, o interdependen economic i militar ntre Germania i celelalte ri vestice, astfel ca un nou rzboi s fie imposibil de declanat. Dorina S.U.A. de a renarma Germania de Vest n vederea alturrii acesteia la efortul comun european de rezisten mpotriva comunismului nu convenea ns Franei, care se opunea unei renarmri necontrolate a Germaniei i dorea s pstreze tutela internaional asupra regiunilor Saar i Ruhr, leagnul siderurgiei germane. 2. Primele organizaii europene: abordarea interguvernamental. Ideea reconcilierii franco-germane i a unitii europene a avut susintori marcani nc din primii ani de dup rzboi. Astfel, Churchill ndemna n 1946 Frana i Germania s construiasc

Catalizatorul integrrii europene a fost, ntr-o abordare mai mult sau mai puin simplist i simbolic, nimeni altul dect Adolf Hitler, care, izbutind s reuneasc prin fora armat majoritatea statelor care n prezent formeaz Uniunea European, a distrus ncrederea n sine a statelor naionale recreate dup 1945 Dick Leonard, Guide to the European Union, The Economist Newspaper Ltd, 1998, p.11 (versiunea n limba romn a fost publicat la Editura Teora n 2001). n 1948, U.R.S.S. i-a impus dominaia cu fora n Cehoslovacia (lovitura de la Praga), strnind ngrijorare n vestul Europei. 2

Statele Unite ale Europei3. Dup cum se observ, era o sugestie care nu includea Marea Britanie, fidel S.U.A i izolrii ei insulare4. Unitatea Europei a fost, de asemenea, susinut de Aristide Briand (1929) iar la Conferina de la Haga, din 1948, care a pus bazele Consiliului Europei, de Alcide de Gasperi, Paul Henry Spaak, Salvador de Madariaga y Rojo5. Primele ncercri de cooperare economic i militar ntre statele Europei occidentale sunt marcate ns de principiile abordrii interguvernamentale, care n esen relev dorina statelor de a-i pstra neatins suveranitatea n cursul procesului de cooperare. Abordarea interguvernamental este profund opus celei comunitare, aa cum vom vedea n cursul acestei seciuni: n interguvernamentalitate nu exist transfer de competene, statele implicate fiind angajate doar pe calea cooperrii, concertrii eforturilor, iar decizia este luat prin consens, neavnd for juridic sau obligativitate6. Organizaia pentru Cooperare i Dezvoltare Economic (O.E.C.D.) n 1948 ia natere Organizaia European de Cooperare Economic (O.E.C.E), menit a gestiona i distribui ntre statele membre ajutoarele destinate reconstruciei, acordate de S.U.A. prin planul Marshall7. Dup ncheierea programului de ajutor n 1952, organizaia a continuat s existe ca spaiu de promovare a unui comer liber ntre rile membre, a primit ca membri i alte state dezvoltate din punct de vedere economic din lumea necomunist, i s-a transformat n 1961 n ceea ce astzi poart denumirea de Organizaia pentru Cooperare i Dezvoltare Economic (O.E.C.D.)8. n prezent, O.E.C.D. activeaz n scopul concertrii politicilor economice din statele membre, prin reuniuni ministeriale anuale, i a monitorizrii evoluiei nregistrate de economiile n cauz9. Uniunea Europei Occidentale (U.E.O.)

Werner Weidenfeld, Wolfgang Wessels, LEurope de A Z guide de lintgration europenne, Ed. Office de publications officielles des Communauts europennes, Luxembourg, 1997, p.8; Gilles Ferreol (coordonator), Yves Jean Beloeil- Benoist, Marc Blanquet, Dominique Breillat, Nol Flageul, Dictionnaire de lUnion europene, Ed. Armand Colin, Paris, 2000, n limba romn la Ed. Polirom, 2001, p.62; Ovidiu inca, Drept comunitar general, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1999, p.3; Nicolae Pun, Adrian Ciprian Pun, Istoria construciei europene, vol I, Editura Fundaiei pentru Studii Europene, Cluj Napoca, 2000, p.22; Alina Profiroiu, Marius Profiroiu, Introducere n realitile europene, Editura Economic, 1999, p.13; Octav Bibere, Uniunea European ntre virtual i real, Editura ALL, 1999, p.11. 4 Philippe Moreau Defarges, Les Institutions europennes, 6e edition, Armand Colin, Paris, 2002, versiunea tradus n limba romn - Editura Armacord, Timioara, 2002, p.16 5 A se vedea, pentru detalii, Philippe de Schoutheete, The case for Europe. Unity, diversity and democracy in the European Union, Lynne Rienner Publishers, Boulder London, 2000, p.5; Dumitru Mazilu, Integrarea european. Drept comunitar i instituii europene, Editura Lumina Lex, 2001, p.26; O. Bibere, op.cit., p.24. 6 A se vedea P. M. Defarges, op.cit, p.36. Pentru controversele legate de interguvernalitate i supranaionalitate, a se vedea i John McCormick, Understanding the European Union a concise introduction, Edition Palgrave, New York, London, 1999, p.10; Capitolul 6 Guvernana european i doctrinele integrrii din lucrarea Petre Prisecaru, Nicolae Idu (coord), Reforma constituional i instituional a Uniunii Europene, Editura Economic, 2003. 7 Planul Marshall de reconstrucie a Europei cu sprijin material american a fost numit astfel dup iniiatorul su, general i secretar de stat al S.U.A. Generalul Marshall a inut n iunie 1947 la Harvard un discurs devenit celebru, prin care argumenta necesitatea stoprii expansiunii comunismului prin reconstrucia rapid a Europei Occidentale, devastat de rzboi. 8 A se vedea, pentru detalii, Pierre Mlandri, Les tats-Units face lunification de lEurope, 1945-1954, Ed. Pdone, Paris, 1980; Henry Aubrey, Atlantic Economic Cooperation. The case of OECD, Ed. Praeger, New York, 1967; Roxana Munteanu, Drept european, Editura Oscar Print, Bucureti, 1996, p.22. 9 Membrii O.E.C.D. sunt Austria, Belgia, Danemarca, Frana, Grecia, Elveia, Turcia, Irlanda, Islanda, Italia, Luxemburg, Finlanda, Norvegia, Olanda, Portugalia, Suedia, Marea Britanie, Germania, Mexic, Cehia, Polonia, Ungaria, Spania, Slovacia, Coreea de Sud, S.U.A., Canada, Japonia, Australia, Noua Zeeland; n total 30 de membri G. Ferrol (coord.), op.cit., p.118. 3

O alt iniiativ de apropiere din punct de vedere economic i militar ntre statele occidentale are loc n 1948, cnd Marea Britanie, Frana, Belgia, Olanda i Luxemburg semneaz la Bruxelles un tratat pe 50 de ani, cunoscut sub denumirea de Uniunea Europei Occidentale. ase ani mai trziu celor 5 li se altur Germania i Italia, i ulterior, Portugalia, Spania i Grecia, ns n practic Uniunea este nlocuit tot mai mult de nou creata N.A.T.O. (1949)10. Considerat, mult timp, frumoasa din pdurea adormit a organizaiilor europene, datorit rolului su redus n arhitectura european, U.E.O i-a regsit rolul dup semnarea Tratatului de la Maastricht, conform cruia era chemat s devin braul narmat al Uniunii Europene11. Sistemul U.E.O cuprinde patru grade de asociere: membri efectivi (cele 10 state membre ale U.E. i ale N.A.T.O.), membri asociai (statele membre N.A.T.O. dar nemembre ale U.E Islanda, Norvegia i Turcia), parteneri asociai (state care nu sunt nici membre N.A.T.O. i nici membre ale U.E.) i state ce au statut de observator (Danemarca i Irlanda)12. Consiliul Europei. La propunerea Franei, 10 ri europene semneaz n 1949 Tratatul de la Londra, pe baza cruia ia fiin Consiliul Europei, cu sediul la Strassbourg13. n prezent, organizaia cuprinde majoritatea statelor europene (printre care i Romnia); toate statele membre ale Uniunii Europene sunt i membre ale Consiliului Europei. For de cooperare interparlamentar, de dialog politic n vederea crerii Marii Europe federale, Consiliul Europei are un rol consultativ; cu toate acestea, organizaia se poate mndri cu cteva realizri deosebit de importante, dintre care se detaeaz adoptarea Conveniei Europene a Drepturilor Omului (1950), urmat de constituirea Curii Europene a Drepturilor Omului (C.E.D.O), mecanism juridic ce garanteaz un nivel minim de respectare a drepturilor fundamentale de ctre administraiile i tribunalele democraiilor europene, i permite examinarea recursurilor individuale ale cetenilor mpotriva propriilor jurisdicii naionale. Mai remarcm semnarea n 1980 a Conveniei privind cooperarea transfrontalier a colectivitilor locale. Dintre nerealizrile acestei organizaii pot fi enumerate: tensiunile existente nc n problema minoritilor din state ca Belgia, rile baltice; eecul stabilirii prin compromis a frontierelor geografice dintre Europa i Asia, i a ncadrrii fostelor state sovietice ntr-un continent sau altul, problem direct legat de accesul acestor state n Consiliul Europei cu drepturi depline14.

Organizaia Tratatului Atlanticului de Nord a luat fiin n 1949 n urma negocierilor dintre S.U.A., Canada, Norvegia, Islanda, Portugalia, Marea Britanie, Frana, Belgia, Olanda, Luxemburg, Danemarca, Italia, Germania, ulterior alturndu-se Turcia i Grecia, recent Cehia, Polonia i Ungaria, iar n 2004 au fost ratificate tratatele de aderare a statelor baltice, Sloveniei, Slovaciei, Bulgariei i Romniei. Pactul Nord Atlantic instituionalizeaz legtura de aprare ntre S.U.A. i Europa, statund n art.5 c un atac narmat mpotriva uneia sau mai multor pri, survenind n America de Nord sau Europa, va fi considerat un atac mpotriva tuturor prilor. n acest caz, este autorizat luarea tuturor msurilor considerate necesare, inclusiv utilizarea forei armate. n 1950, odat cu izbucnirea rzboiului din Coreea, N.A.T.O este dotat cu o structur militar, comandat ntotdeauna de un general american. n ultimii ani, N.A.T.O a cptat atribuii n implementarea Acordului de la Dayton asupra Bosniei (1995), i s-a implicat n problemele din Kosovo (1999). 11 A se vedea Pascal Fontaine, Construcia european de la 1945 pn n zilele noastre, Ed. Institutul European, Iai, 1998, p.7; G. Ferrol (coord.), op.cit., p.244; A. Profiroiu, M. Profiroiu, op.cit., p.15. 12 Vasile Vese, Adrian L. Ivan, Istoria integrrii europene, Ed. Presa Universitar Clujean, 2001, p.218; N. Pun, A. C. Pun, op.cit., p.216. 13 W. Weidenfeld, W. Wessels, op.cit., p.8; N. Pun, A. C. Pun, op.cit., p.25; O. Bibere, op.cit., p.27. 14 Statutul de membru al Consiliului Europei comport trei aspecte: membre cu drepturi depline sunt statele semnatare ale C.E.D.O i care se supun jurisdiciei Curii de la Strassbourg, membre asociate sunt state din afara Europei, cum ar fi S.U.A., iar membre cu statut special de invitat sunt statele candidate la statutul de membru deplin. 4

10

Organele Consiliului Europei sunt Adunarea Parlamentar, compus din parlamentari naionali, care voteaz rezoluii, aceste rezoluii fiind transmise apoi Comitetului de minitri, organ de decizie format din Minitrii de externe ai rilor membre, care decid n unanimitate15. Organului deliberativ i celui de decizie li se adaug un purttor de cuvnt al democraiei locale, Congresul puterilor regionale i locale. 3. Abordarea comunitar (supranaional). Rolul prinilor fondatori. Situat n planul opus doctrinei integrrii interguvernamentale, integrarea comunitar (supranaionalitatea) are la baz principiul conform cruia statele renun la o parte din suveranitatea lor, delegnd-o unui organism internaional atipic, cu prerogative specifice de decizie n domeniul su de specializare i cu personalitate juridic distinct de cea a statelor membre i parial superioar acestora. Transferul unor responsabiliti statale ctre instituii supranaionale implic, n mod necesar, ngrdirea suveranitii naionale, instituirea unor restricii pentru statele membre n ceea ce privete abilitatea lor de a aciona independent i la propria lor iniiativ16. n 1950, economistul francez Jean Monnet17, sesiznd ineficiena Consiliului Europei i a O.E.C.E. n ncercarea de a integra politic i economic rile europene, lanseaz ideea plasrii industriilor siderurgice i carbonifere ale Franei i Germaniei sub umbrela unei singure organizaii cu caracter suprastatal, care s controleze dezvoltarea acestora. Propunerea lui Jean Monnet, care a netezit calea reconcilierii franco-germane, punnd bazele ntregii evoluii ulterioare ctre unitatea european, a fost pus n practic de Ministrul de Externe francez, Robert Schuman18, care, cucerit de idee, i asum responsabilitatea politic a aplicrii acesteia. Prezentat sub numele de planul Schuman de integrare european (la 9 mai 195019), iniiativa francez a captat rapid interesul Germaniei, al crei cancelar, Konrad Adenauer20, era la rndul su preocupat de problema reconcilierii franco germane, precum i de asigurarea reintegrrii rii sale ntre statele vestice dezvoltate. 4. Tratatul de la Paris. Crearea Comunitii Europene a Crbunelui i Oelului (1951) . Frana i Germania invit i alte state europene s li se alture n iniiativa lor; rspund prompt Italia i rile Benelux (Belgia, Olanda, Luxemburg), n timp ce Marea Britanie refuz s participe22.
21

A se vedea i V. Vese, A. L. Ivan, op.cit., p.52 i urm. A se vedea Laura Cram, Desmond Dinan, Neill Nugent (editors), Developments in the European Union, St. Martins Press, New York, 1999, p.5. 17 Jean Monnet (1888-1979) a avut o carier remarcabil, dedicat n ntregime cooperrii internaionale. Funcionar de stat francez nsrcinat cu coordonarea efortului comun de rzboi franco- britanic, a ndeplinit n perioada interbelic funcia de secretar general adjunct al Ligii Naiunilor; n timpul celui de-al doilea rzboi mondial este din nou coordonator pentru Marea Britanie i Frana, dup rzboi fiind numit membru n guvernul de Gaulle. La 3 mai 1950 el ntocmete un Memorandum ce va sta la baza Planului Schuman de integrare european, n care arat c trebuie abandonate formele de cooperare din trecut, create condiii economice de baz comune, i instalate autoriti noi, acceptate de suveranitile naionale; Europa nu a existat niciodat, Europa trebuie creat cu adevrat dup P. M. Defarges, op.cit, p.36. A se vedea i N. Pun, A. C. Pun, op.cit., p.61 i urm. 18 Robert Schuman a crescut la graniele franco-germane, n Lorena, deci era n msur s aprecieze la adevrata lor valoare propunerile lui Jean Monnet a se vedea i V. Vese, A. L. Ivan, op.cit.,p.57. 19 n 1985, ziua de 9 mai a fost declarat Ziua Europei i este srbtorit ca atare pe ntreg teritoriul comunitar. 20 Cancelarul Konrad Adenauer a fost cunoscut ca un oponent al lui Hitler, fiind nchis pentru acest motiv; sprijinul acordat reconcilierii franco-germane a pornit de la convingerea sa c Germania trebuie s se despart pentru totdeauna de visele blestemate, de ambiiile orientale ale trecutului, transformnd necesitatea n opiune, ancorndu-se n Occident, reconciliindu-se cu Frana a se vedea P. M. Defarges, op.cit, p.89. 21 Tratatul de la Paris a fost semnat la 18 aprilie 1951 i a intrat efectiv n vigoare la 10 august 1952.
16

15

Cele ase state europene semneaz la Paris Tratatul privind instituirea Comunitii Europene a Crbunelui i Oelului (C.E.C.O.), al crei prim preedinte este numit chiar Jean Monnet, arhitectul integrrii europene23. Tratatul a fost semnat pentru 50 de ani24. Prin Tratatul C.E.C.O. ia natere o organizaie internaional atipic, nzestrat cu o instituie de decizie supranaional, nalta Autoritate25, ale crei decizii leag cele ase state din punct de vedere juridic n domeniul produciei de crbune i oel. Sunt create, de asemenea, un Consiliu de minitri, o Adunare parlamentar cu rol consultativ, desemnat indirect, i o Curte de Justiie. Oficial, obiectivele C.E.C.O. erau expansiunea economic i ocuparea forei de munc, precum i creterea nivelului de trai al celor care lucrau n industria minier i siderurgic26. De asemenea, era vizat crearea unei piee unice pentru crbune i oel i prevenirea exploatrii excesive a materiilor prime. 5. Tratatele de la Roma. Crearea Comunitii Economice Europene i a Comunitii Europene a Energiei Atomice (1957). La scurt timp dup instituirea C.E.C.O., n 1952, s-a ncercat i constituirea unei fore europene comune de aprare (Comunitatea European pentru Aprare)27, care s mpiedice formarea unei armate vest-germane de sine stttoare, ns Tratatul privind instituirea C.E.A. nu a fost ratificat de Frana, proiectul fiind abandonat n 195428. n urma eecului Comunitii Europene pentru Aprare, Jean Monnet a ajuns la concluzia c nu domeniul militar este cel prioritar n vederea realizrii unei uniuni mai strnse ntre statele europene, ci sectorul economic. Dup expirarea mandatului su de preedinte al naltei Autoriti a C.E.C.O., Monnet a refuzat renvestirea n funcie, dedicndu-i ntreaga energie activitii de lobby. Din fruntea unui grup de presiune foarte influent, Comitetul de aciune pentru Statele Unite ale Europei, el a reuit s promoveze ideea crerii unei piee economice comune ntre cei ase29.

Marea Britanie a adoptat o poziie de superioritate fa de noua organizaie i fa de celelalte state europene, fapt ce rezult dintr-o declaraie cu caracter neoficial a premierului Winston Churchill (1952): iubesc Frana i Belgia, dar nu trebuie s ngduim s fim cobori la acest nivel dup Alfred Grosser, The western alliance: european-american relations since 1945, Ed. Macmillan, London, 1980, p.120. Absena Marii Britanii a facilitat ns crearea unei organizaii mai puternice dect cele tradiionale, instituii supranaionale solide i dotate cu puteri decizionale reale. 23 G. Ferrol (coord.), op.cit., p.36. 24 n 1997, s-a decis ca dup 2002 C.E.C.O. s fie folosit ca i un instrument de finanare a cercetrii i dezvoltrii n industria minier a se vedea Angelina Topan, The european integration process, a historical and comparative institutional analysis, Edition LIT Verlag, Mnster Hamburg Berlin London, 2001, p.33. 25 Pentru detalii privind nalta Autoritate a C.E.C.O., a se vedea Dirk Spierenburg, Raymond Poidevin, Histoire de la Haute Autorit de la Communaut Europene du charbon et de lacier. Une experience supranationale, Ed. Bruylant, Bruxelles, 1993. Necesitatea ca noua organizaie s aib o instituie cu putere de decizie n ceea ce privete strategia aplicabil celor dou industrii a fost reliefat nc de la nceput de Jean Monnet, care spunea: nimic nu este posibil fr oameni; nimic nu dureaz fr instituii A. Grosser, op. cit., p.102; D. Leonard, op.cit., p.14. 26 A. Topan, op.cit., p.34. 27 A se vedea W. Weidenfeld, W. Wessels, op.cit., p.8; D. Mazilu, op.cit., p.38; P. Fontaine, op.cit., p.12; N. Pun, A. C. Pun, op.cit., p.83. 28 Drept consecin, Germania vestic s-a renarmat prin propriile fore, adernd n 1954 la N.A.T.O. 29 A se vedea D. Leonard, op.cit., p.14. n 1955, la Messina, minitrii de externe ai celor ase state au decis formarea unui comitet, care, sub conducerea belgianului Paul Henri Spaak, s analizeze posibilitatea formrii unei Comuniti Economice Europene - W. Weidenfeld, W. Wessels, op.cit., p.10; Nicoleta Deaconu, Sistemul instituional al Uniunii Europene, Editura Lumina Lex, 2001, p.8; O. inca, Drept comunitar general, op.cit., p.7; N. Pun, A. C. Pun, op.cit., p.84; Octavian Manolache, Drept comunitar, ediia a III-a revzut, Editura ALL BECK, 2001, p.5; Jol Rideau, Droit institutionnel de lUnion et des Communauts europennes, 3e dition, Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 1999, 23. 6

22

De asemenea, raiunile pentru care s-a justificat ntemeierea C.E.C.O. subzistau i n cazul domeniului energiei atomice, o industrie esenial att pe timp de pace, ct i pe timp de rzboi. Rezultatul lobby-ului se face simit n 1957, cnd aceleai state, Frana, Germania, Italia, Belgia, Olanda, Luxemburg, semneaz la Roma alte dou tratate: Tratatul de instituire a Comunitii Economice Europene (C.E.E.), respectiv Tratatul de instituire a Comunitii Europene a Energiei Atomice (C.E.E.A. sau EURATOM)30. Tratatul C.E.E. consacr, la rndul su, un set de instituii menite s duc la ndeplinire obiectivele sale: Comisia, Consiliul de minitri, Parlamentul, Curtea de Justiie. Diferena fa de instituiile C.E.C.O. sttea n puterea redus pe care o avea Comisia C.E.E. n raport cu echivalenta sa, nalta Autoritate a C.E.C.O., i, proporional, n rolul preeminent al Consiliului de minitri al C.E.E. n raport cu cel rezervat Consiliului de minitri al C.E.C.O. De asemenea, o alt deosebire ntre Tratatul de la Paris i cel de la Roma const n faptul c primul a fost ncheiat pe o durat iniial de 50 de ani, iar al doilea pe durat nelimitat. Tratatul C.E.E. are ca scop realizarea unei uniuni mai strnse din punct de vedere economic ntre statele membre, realizarea unei uniuni vamale i a unei piee interne unice europene. Tratatul EURATOM, pe de alt parte, se aseamn cu Tratatul C.E.C.O., reglementnd crearea unei piee comune pentru materialele nucleare de baz, produsele i mijloacele de producie legate de dezvoltarea panic a energiei nucleare i controlul acesteia. 6. Evoluia Comunitilor Europene. Reacia Marii Britanii: crearea A.E.L.S. (1960). Comunitile Europene au nregistrat un succes fulminant n primii ani dup 1958: comerul ntre cele ase state membre a crescut anual cu aproape 30%; programul de eliminare a taxelor vamale ntre rile membre (uniunea vamal), proiectat s fie finalizat la sfritul anului 1969, s-a realizat cu un an i jumtate mai repede, la fel procesul de introducere a tarifului vamal extern comun31. Mai anevoioas a fost realizarea unui alt obiectiv economic al Tratatului de la Roma, i anume politica agricol comun (PAC). Politica din agricultur se baza mai mult pe protecionism dect pe comerul liber, datorit influenei pregnante a Franei, care dorea s-i protejeze fermierii. De altfel, problema PAC va determina disensiuni permanente n cadrul Comunitii Europene, pe toat perioada evoluiei acesteia, pn n zilele noastre. Problema de la care a pornit dificultatea realizrii PAC a fost creterea spectaculoas, n anii 60 - 70 a produciei agricole n Comunitatea European, depindu-se cu mult nevoile de consum ale statelor membre, i scderea drastic a numrului celor care lucrau n agricultur. Stoparea acestei evoluii a constituit una din preocuprile instituiilor comunitare, care adopt un plan de acordare a unor stimulente financiare substaniale pentru creterea dimensiunilor fermelor, mecanizarea agriculturii i renunarea la cultivarea unor terenuri mai puin fertile32. Progresul economic nregistrat de Cei ase a provocat invidia Marii Britanii, care, de teama de a nu fi lsat pe din afar din sfera comerului european, a iniiat crearea Asociaiei

Semnarea tratatelor a avut loc la 25 martie 1957. Dup ratificarea de ctre parlamentele statelor semnatare, tratatele au intrat n vigoare la 1 ianuarie 1958. Marea Britanie a refuzat din nou semnarea tratatelor; astfel, reprezentantul britanic la Conferina interguvernamental nceput n 1955 afirma: tratatul cu elaborarea cruia suntei nsrcinai nu are nici o ans s fie ncheiat, s fie ratificat, s fie aplicat; i chiar dac va fi aplicat, el este total inacceptabil pentru Marea Britanie: n el vorbii de agricultur, ceea ce nou nu ne place, de drepturi vamale, ceea ce noi respingem, de instituii, ceea ce ne provoac oroare O. Bibere, op.cit.,p.40. 31 P. M. Defarges, op.cit, p.24; P. Fontaine, op.cit., p.19 32 Planul aparinea comisarului responsabil cu problemele agriculturii, olandezul Sico Mansholt, ulterior numit preedinte al Comisiei europene a se vedea G. Ferreol (coord), op.cit., p.139. 7

30

Europene a Liberului Schimb, alturi de Austria, Danemarca, Elveia, Norvegia, Portugalia i Suedia (Stockholm, 1960)33. A.E.L.S. nu a asigurat ns o legtur la fel de strns ntre statele membre n comparaie cu Comunitile Europene. 7. Tratatul de la Bruxelles privind fuziunea executivelor (1965). Cele trei comuniti - C.E.C.O., C.E.E. i EURATOM, au funcionat separat din 1958 pn n 1967, cnd a intrat n vigoare Tratatul de fuziune a executivelor semnat la 8 aprilie 1965. De la acest moment, Comunitile, dei rmn distincte din punct de vedere juridic (fiecare avnd propria personalitate juridic), vor avea ca i instituii comune Comisia european (format din fuziunea naltei Autoriti cu Comisia C.E.E.), Consiliul Comunitilor Europene, Curtea European de Justiie i Adunarea parlamentar34. Datorit faptului c numai sistemul instituional al celor trei Comuniti a devenit comun, fr ca acestea s fuzioneze integral, n documentele oficiale s-a pstrat denumirea de Comunitile Europene, ns n mod uzual pn la crearea Uniunii Europene a fost utilizat sintagma Comunitatea European, i abrevierile C.E.E., respectiv C.E. 8. Primul impas instituional: politica scaunului gol (1965). Compromisul de la Luxemburg (1966). Conform Tratatului de la Roma, n perioada de tranziie, care era programat s se ncheie n 1965, Consiliul Comunitilor Europene, format din minitrii de externe ai statelor membre, trebuia s ia majoritatea deciziilor cu unanimitate de voturi. Exact atunci cnd aceast perioad de tranziie urma s se ncheie, iar deciziile s nceap s fie luate cu majoritate calificat de voturi35, izbucnete o criz major ntre Frana, condus de preedintele de Gaulle, i ceilali membri ai Comunitilor Europene. De Gaulle nu era dispus s accepte ca votul Franei s fie ignorat n chestiunile majore; n 1965, propunerile preedintelui Comisiei europene, Walter Hallstein, de finanare a PAC, de creare a propriilor resurse financiare ale Comunitilor Europene i de extindere a puterilor bugetare ale Parlamentului european se lovesc de opoziia Franei, care boicoteaz n urmtoarele 6 luni lucrrile Consiliului Comunitilor Europene, adoptnd aa numita politic a scaunului gol. Deoarece prezena Franei era considerat esenial n angrenajul Comunitilor Europene, celelalte state cedeaz i se ncheie Compromisul de la Luxemburg, care, constatnd un dezacord36, statueaz, n esen, c oricare din Cei ase au drept de veto atunci cnd le sunt afectate interesele lor cele mai importante37. Aceasta va fi regula pn la Actul Unic European din 1986. Criza a produs perturbarea activitii Consiliului Comunitilor Europene, ntrind interguvernamentalismul n detrimentul adncirii procesului integrrii i a abordrii comunitare38.
N. Deaconu, op.cit., p.10; P. Fontaine, op.cit., p.24; Viorel Marcu, Drept instituional comunitar, ediia a II-a, Editura Lumina Lex, 2001, p. 31; Flore Pop, Comunitile europene i realizarea Spaiului Economic European, Revista Transilvan de tiine Administrative, nr.2(8)/2002, p.115 i urm; O. Bibere, op.cit., p.41; O. Manolache, op.cit., p.6. n prezent AELS are patru membri: Elveia, Islanda, Liechtenstein i Norvegia. 34 Adunarea parlamentar a nceput s foloseasc, treptat, denumirea de Parlament european, ns consacrarea expres a acestei denumiri este fcut doar n 1986, prin Actul Unic European. 35 Sistemul de decizie era mult ngreunat de cerina votului unanim, prin urmare se dorea eficientizarea activitii decizionale a se vedea pentru detalii P. de Schoutheete, op.cit., p.9. 36 W. Weidenfeld, W. Wessels, op.cit., p.10; P. M. Defarges, op.cit, p.25. 37 Ca urmare a soluiei care d ctig de cauz Franei, Walter Hallstein, concluzionnd n mod just c acest compromis submineaz atribuiile i rolul Comisiei europene de iniiator al politicilor comunitare, i d demisia din fruntea instituiei comunitare - D. Leonard, op.cit., p.18. 38 Walter Cairns, Introducere n legislaia Uniunii Europene, traducerea n limba romn la Editura Universal Dalsi, 2001, p.34; N. Deaconu, op.cit., p.28; V. Vese, A. L. Ivan, op.cit., p.109. 8
33

9. Europa celor 9: ader Marea Britanie, Irlanda i Danemarca (1973). a) ncercrile de aderare ale celor trei ri au debutat n 1961. Marea Britanie i-a reconsiderat poziia fa de Comunitatea European, convins fiind i de faptul c A.E.L.S. este o organizaie prea slab pentru a-i satisface interesele economice39. Cererea de aderare s-a lovit ns de opoziia ferm a Franei, al crei preedinte, Charles de Gaulle, nu vedea cu ochi buni apropierea prea strns ntre Marea Britanie i S.U.A., precum i ncercrile acesteia de a obine faciliti vamale i economice pentru celelalte state din A.E.L.S. Din nou, celelalte state membre ale Comunitilor Europene au cedat n faa punctului de vedere francez, cu toate argumentele care existau n favoarea admiterii Marii Britanii. n consecin, Irlanda i Danemarca i-au retras i ele cererile de aderare. b) O a doua ncercare de aderare a celor trei candidate are loc n 1967, ns finalul negocierilor este acelai. c) n fine, demisia i ulterior decesul preedintelui de Gaulle deschid calea aderrii celor trei state europene, acceptat de noul preedinte francez, Georges Pompidou. Semnate la Bruxelles, n 1972, tratatele de aderare intr n vigoare la 1 ianuarie 197340. 10. Conferina de la Paris (1974). Crearea Consiliului European i a F.E.D.R. efii statelor membre decid la aceast ntrunire nfiinarea Fondului european pentru Dezvoltare Regional, ce are ca scop reducerea decalajelor ntre regiunile mai favorizate i cele mai dezavantajate ale Comunitii. Cu acelai prilej s-a hotrt crearea unui forum de discuii i consultri ntre efii de state i de guverne, Consiliul European, cu ntlniri tri-anuale. Ulterior, ntlnirile s-au redus la dou pe an. 11. Al doilea impas comunitar: renegocierea condiiilor de aderare a Marii Britanii (1975). Compromisul de la Fontainebleau (1984). Diferenele de opinie existente ntre Marea Britanie i restul statelor membre nu ncetez odat cu aderarea acesteia. Chestiunile bugetare au fost cel mai greu de surmontat, deoarece Marea Britanie contribuia cu sume foarte mari la bugetul comunitar, n timp ce cheltuielile bugetare erau alocate n mare msur sprijinirii agriculturii, aspect din care britanicii nu ctigau prea multe, ei fiind mari importatori de produse agricole. Soluia provizorie este gsit n 1975, printr-un mecanism corector destul de complex, care reaeza sarcinile comunitare datorate de Marea Britanie, ns care era n acelai timp o nclcare a principiului solidaritii comunitare41; n cele din urm, n 1984, la Fontainebleau, sub preedinia francez a Consiliului C.E., problema bugetar este rezolvat prin reducerea contribuiilor financiare ale Marii Britanii, reducerea fondurilor pentru agricultur i sporirea resurselor proprii ale Comunitii Europene42. 12. Europa celor 10 i Europa celor 12 ader Grecia (1981), Spania i Portugalia (1986). Grecia i-a depus candidatura n 1975 i negocierile au durat destul de puin, datorit concesiilor fcute de guvernul elen, dornic s intre ca membru cu drepturi depline ct mai rapid. n
De altfel, dup aderare, Marea Britanie i Danemarca au prsit A.E.L.S., fr ns a rupe relaiile economice cu statele membre ale acestei organizaii. 40 Danemarca i Irlanda au aprobat chiar n acel an, prin referendum, aderarea, ns Marea Britanie a organizat referendum de aprobare retroactiv numai n 1975. Ratificarea aderrii s-a fcut, aadar, n 1973 numai de ctre Parlamentul britanic. 41 G. Ferrol (coord.), op.cit., p.30. 42 P. M. Defarges, op.cit, p.32; W. Weidenfeld, W. Wessels, op.cit., p.14; G. Ferrol (coord.), op.cit., p.17. 9
39

consecin, la 1 ianuarie 1981 Grecia devine efectiv membr cu drepturi depline a Comunitilor Europene. Candidaturile Spaniei i a Portugaliei, ri abia ieite de sub regimuri dictatoriale, depuse n 1977, au strnit reacia fermierilor francezi, care se temeau de concurena fermierilor din aceste ri43; de aceast dat, ns, Frana se rezum la ntrzierea negocierilor, fr a folosi dreptul de veto44, aderarea celor dou candidate avnd loc n 1986. 13. Actul Unic European (1986). Semnat la Luxemburg, Actul Unic European a avut menirea de a amenda tratatele institutive al Comunitilor Europene, de a da un nou imbold construciei europene aflat ntr-un impas45. Euroscepticismul instalat n statele membre fusese alimentat de stagnarea economic a Comunitii n comparaie cu S.U.A. i Japonia 46. Sunt vizate aspecte cum ar fi desvrirea pieei unice, politica de cercetare i dezvoltare, sistemul monetar european (SME), extinderea votului majoritar n cadrul Consiliului C.E., ntrirea rolului Parlamentului european, etc. Programul de realizare a pieei interne unice, ce urma s fie finalizat pn n decembrie 1992, cuprindea un set de 300 de msuri, viznd nlturarea barierelor ce nc existau n calea comerului intracomunitar. De asemenea, programul de cercetare tehnologic viza aducerea Comunitii Europene la egalitate cu Japonia i S.U.A., state avansate n domeniul tehnologic i beneficiare ale celei de-a treia revoluii industriale. 14. Pachetul Delors. Acordul de la Bruxelles (1988). Criza bugetar declanat dup intrarea Spaniei i Portugaliei n Comunitate a determinat Comisia s adopte o serie de msuri, la iniiativa preedintelui acesteia, Jacques Delors. Pachetul Delors, menit s aeze fondurile comunitare pe baze mai solide, a fost adoptat dup mai multe discuii contradictorii ntre Marea Britanie i partenerii europeni; n cele din urm, s-a semnat Acordul de la Bruxelles, care prevedea dublarea fondurilor structurale destinate zonelor dezavantajate din punct de vedere economic, dar i controlul mai strict al cheltuielilor destinate agriculturii. De asemenea, tot n 1988 se repune pe tapet ideea Uniunii Economice i Monetare, U.E.M., preedintele Comisiei Jacques Delors fiind nsrcinat cu coordonarea unui comitet de pregtire a realizrii acesteia. 15. Tratatul de la Maastricht (1992). Crearea Uniunii Europene. Guvernul francez i cel german au colaborat n mod eficient n scopul convingerii celorlali parteneri europeni de necesitatea organizrii a dou Conferine interguvernamentale, una dedicat uniunii economice i monetare, i a doua viznd realizarea uniunii politice, astfel nct procesul de adncire a integrrii europene s fie impulsionat.

P. Fontaine, op.cit., p.27 Aderarea Spaniei i Portugaliei a fost ntrziat i de piedicile puse de guvernul grec, care a condiionat semnarea tratatelor de aderare a celor dou de primirea unor sume substaniale din partea Comunitii Europene. Cererile grecilor au fost acceptate, fiind create Programele Mediteraneene Integrate, din care au beneficiat ns i zonele de sud ale Italiei i a Franei. 45 A se vedea Guy Isaac, Droit gnral communautaire, Ed. Armand Colin, Paris, 1998, p.23; O. inca, Drept comunitar general, op.cit., p.14; J. Rideau, op.cit., p.39. Acum ncepe etapa numit Europa celei de-a doua generaii, dup cum apreciaz autorii V. Vese i A. L. Ivan, n op.cit., p. 145. Actul Unic European a fost prefigurat de Raportul Comitetului Dooge (dup numele preedintelui su), nsrcinat cu identificarea modalitilor de reformare a ansamblului instituional i funcional comunitar V. Marcu, op.cit., p.37. 46 G. Ferrol (coord.), op.cit., p.13; P. M. Defarges, op.cit, p.48.
44

43

10

Cele dou Conferine interguvernamentale au avut ca rezultat redactarea unui proiect de modificare a tratatelor institutive, care a fost analizat de Consiliul european n 1991. Adoptat n 1992, la Maastricht, Tratatul privind Uniunea European este considerat cea mai important reuit din istoria Comunitilor Europene de la semnarea Tratatului de la Roma47. El reprezint, alturi de Actul Unic European, a doua revizuire fundamental a tratatelor constitutive48. Structura tratatului poate fi comparat cu un templu, format dintr-un frontispiciu (care enumer obiectivele sale: cetenia european, piaa unic, integrarea economic i politica extern comun), i trei piloni se face pentru prima dat referire la cei trei piloni pe care se ntemeiaz Uniunea European49: a) primul, cu caracter comunitar, relev n esen Comunitatea European (sau, mai exact, Comunitile Europene), punnd accentul pe principiul subsidiaritii, recunoscut n relaiile dintre Uniune i statele membre, pe crearea unei cetenii europene50, pe uniunea economic i monetar51, pe unele domenii specializate (cultur, protecia consumatorului), i pe ntrirea controlului exercitat de Parlamentul European. b) al doilea pilon are un caracter interguvernamental, i se refer la politica extern i de securitate comun52; c) n sfrit, al treilea pilon, de asemenea cu caracter interguvernamental53, contribuie la consolidarea politicilor din justiie i poliie, pentru a permite libera circulaie a persoanelor. Merit menionate, n acest context, i principiile Uniunii Europene, inserate n art.6 din tratat: Uniunea este ntemeiat pe principiile libertii, democraiei, respectului fa de drepturile omului i a libertilor sale fundamentale, precum i pe statul de drept, principii care sunt comune tuturor statelor membre54. Tratatul de la Maastricht a intrat n vigoare la 1 noiembrie 1993, dup ratificarea sa de ctre toate statele membre55.
D. Leonard, op.cit., p.30; W. Weidenfeld, W. Wessels, op.cit., p.16; D. Mazilu, op.cit., p.49. Tratatul de la Maastricht nu a nlocuit cele trei tratate iniiale, aa cum susin unii autori (Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea, Drept instituional comunitar european, Editura Actami, Bucureti, 2000, p.167), ci le-a modificat a se vedea O. Manolache, op.cit., p.11. 49 A se vedea Anexa nr.1; V. Vese, A. L. Ivan, op.cit., p.169; N. Pun, A. C. Pun, op.cit., p.146; V. Marcu, op.cit., p.40; Corina Leicu, Drept comunitar, Editura Lumina Lex, 1998, p.21. 50 Orice cetean al unui stat membru dobndete de drept cetenia european Corina Leicu, Ioan Leicu, Instituiile comunitare, Editura Lumina Lex, 1996, p.20. Cetenia european d dreptul persoanei respective s circule liber i s munceasc pe teritoriul Uniunii, s voteze i s candideze la alegerile municipale i europene, s fie protejat de autoritile diplomatice ale oricrui stat membru, etc. I. P. Filipescu, A. Fuerea, op.cit., p.168; Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Gheorghe Iancu, tefan Deaconu, Mihai Horia Cuc, Cetenia european, Editura All Beck, 2003. 51 A se vedea Michael J. Baun, An Imperfect Union: The Maastricht Treaty and the New Politics of European Integration, Westview Press, Colorado-Oxford, 1996. 52 Reacia deosebit de eterogen a statelor europene la primul rzboi din Golf (au fost adoptate 12 rspunsuri diferite la comunicatele de declanare a rzboiului), la criza din Balcani i la cea prilejuit de cel de-al doilea rzboi din Golf, arat eficacitatea limitat a procedurilor interguvernamentale i necesitatea includerii acestei politici n pilonul primar, cel comunitar a se vedea n acest sens, A. Topan, op.cit., p.53. 53 Procedurile comunitare sunt caracterizate prin decizii luate cu majoritate calificat, cu implicarea accentuat a instituiilor comunitare, n timp ce procedurile interguvernamentale presupun luarea deciziilor cu unanimitate, prin implicarea deplin a guvernelor naionale i implicarea mai redus a instituiilor comunitare. 54 Valorile comune proclamate n art.6 din tratat au fost puse la ncercare n cazul Afacerii austriece din 2000. Formarea guvernului din Austria de ctre o coaliie format din extrema dreapt i conservatori (fore considerate ostile valorilor democratice i drepturilor omului) a determinat reacia celorlalte paisprezece state membre, care au decis, independent de o reacie oficial comunitar, s pun n practic sanciuni cum ar fi suspendarea contactelor bilaterale cu Austria sau refuzul de a susine candidaturile austriece pentru posturile comunitare i internaionale a se vedea Claire Brice-Delajoux, Jean Philippe Brouant, Droit institutionnel de lUnion Europene, Ed. Hachette Livre, Paris, 2000, p.41. 55 P. M. Defarges, op.cit, p.39; O. inca, Drept comunitar general, op.cit.,p.22.
48 47

11

Ratificarea a fost facil n cazul majoritii statelor, ns a ntmpinat dificulti n Danemarca, care, dup o tentativ nereuit de ratificare n 1992, solicit i obine anumite derogri i clauze excepionale, referendumul de ratificare fiind reluat cu succes n 199356. Marea Britanie a obinut aceleai derogri, privind adoptarea monedei unice europene. 16. Al treilea impas instituional: problema minoritii de blocaj n Consiliul U.E. ; Compromisul de la Ioannina (1994). nainte de aderarea Austriei, Finlandei i Suediei, Consiliul Comunitilor Europene lua deciziile cu majoritate calificat de 54 de voturi din 76 posibile. Minoritatea de blocaj era, prin urmare, de 23 de voturi. Perspectiva modificrii numrului de voturi pentru obinerea minoritii de blocaj de la 23 la 25 (totalul voturilor fiind acum 87) odat cu intrarea n Comunitate a celor trei state, determin Marea Britanie i Spania s declaneze o criz instituional pentru a obine meninerea minoritii de blocaj la 23 de voturi. Soluia la care s-a ajuns n urma Compromisului de la Ioannina (1994), este aceea ca minoritatea de blocaj s poat fi i de 23 de voturi, dac unii membri ai Consiliului U.E., reprezentnd 23 de voturi, i manifest intenia de a se opune la adoptarea actului comunitar. n acest caz, Consiliul va face tot posibilul pentru a ajunge n termen rezonabil i fr a prejudicia interesele comunitare, la o soluie satisfctoare, ce poate fi adoptat cu 64 de voturi (nu cu 62, ct ar fi fost regula). Compromisul nu a fost ns pus n practic niciodat pn n prezent57. 17. Europa celor 15 ader Finlanda, Suedia i Austria (1995). Statele membre ale A.E.L.S., mnate de dorina de a nu rmne n afara relaiilor economice stabilite ntre rile membre ale U.E., accept, la iniiativa lui Jacques Delors, s participe mpreun cu statele U.E. la crearea unui Spaiu Economic European, n care s fie implementat politica de nfptuire a pieei unice europene58. Treptat ns, patru dintre ele ncep negocierile cu Uniunea European, iar trei dintre ele (Austria, Finlanda, Suedia) semneaz tratatele de aderare n 1995. Norvegia, dei semneaz tratatul de aderare, nu reuete s-l ratifice prin referendum (52% voturi mpotriv)59. Celelalte state din A.E.L.S. fie fac parte din Spaiul Economic European ns nu doresc aderarea la U.E. Islanda, Lichtenstein, fie au respins prin referendum Tratatul privind Spaiul Economic European (1992) Elveia60.

Derogrile vizau cea de-a treia etap a UEM i politica de aprare comun, transferul competenelor n materie de justiie i afaceri interne. W. Weidenfeld, W. Wessels, op.cit., p.247. Dificulti au existat i n Frana, dei nefinalizate cu o respingere a ratificrii tratatului. Alegtorii francezi, adepi de altfel ai unei uniuni mai strnse ntre statele europene, au votat n proporie de 43% contra ratificrii, profitnd de ocazie pentru a da un vot de blam guvernului socialist care solicitase referendumul. Din fericire, procentul celor suprai pe guvern nu a fost suficient pentru respingerea ratificrii. De asemenea, n Germania a fost necesar intervenia Curii constituionale, pentru a declara tratatul conform cu Constituia german a se vedea D. Leonard, op.cit., p.31. 57 A se vedea P. M. Defarges, op.cit., p.52. 58 P. Fontaine, op.cit., p.29; F. Pop, art.cit.,p.115 i urm. 59 Norvegia este ns un stat asupra cruia legislaia comunitar are un impact deosebit; astfel, ntre 1997 i 2003, Norvegia a transpus n dreptul intern peste 18% din legislaia Uniunii Europene. n parte, aceast activitate normativ este determinat de participarea rii la Spaiul Economic European i de accesul liber pe care-l are la piaa intern comunitar. 60 Elveia reuete s se in n continuare n afara Uniunii Europene, dei legturile economice cu Uniunea sunt tot mai strnse; atu-ul elveienilor este traseul mrfurilor din Uniune, care trece prin zona Alpilor; mai mult, prin Acordurile bilaterale semnate n 2002 i 2004, Elveia a reuit s-i rennoiasc privilegiile, fr a contribui cu nimic la suportarea cheltuielilor extinderii spre Est, aa cum a fost obligat Norvegia, i, pe deasupra, fr a renuna la pstrarea secretului bancar, chestiune asupra creia UE a fcut presiuni. 12

56

Noua extindere este benefic pentru Comunitate, deoarece cele trei state sunt dezvoltate economic, nu sunt o povar pentru bugetul comunitar. Inconvenientele nu ntrzie ns s apar: sistemul instituional necesit reform, fiind ameninat de paralizie, iar noile membre sunt destul de refractare la ideea adncirii integrrii europene i la cea a dezvoltrii unei politici de aprare comune. 18. Tratatul de la Amsterdam (1997). Conferina interguvernamental nceput la Torino (1996) i finalizat la Amsterdam (1997), convocat pentru a analiza rezultatele implementrii tratatului de la Maastricht, s-a transformat ntr-un forum de dezbatere asupra transformrilor pe care trebuie s le sufere Uniunea European i instituiile acesteia n vederea funcionrii cu 15 membri, respectiv 27 sau 28 n viitor. Se ncerca obinerea unor soluii la probleme cum ar fi: - eliminarea ultimelor obstacole n calea liberei circulaii a bunurilor i serviciilor, printr-o mai bun colaborare statal n cadrul Europol-ului. - necesitatea utilizrii mai frecvente a votului majoritar n Consiliul C.E., deoarece unanimitatea era tot mai greu de obinut; - ponderarea voturilor n Consiliul C.E., astfel nct aliane ale statelor mai mici s nu depeasc voturile statelor mai mari; - alocarea locurilor n Comisia european - fiecare stat are dreptul la un comisar, sau numrul acestora trebuie limitat? - politicile n justiie i afaceri interne trebuie rezervate n continuare procedurilor interguvernamentale, sau s revin spre decizie instituiilor comunitare? Marea Britanie s-a opus vehement schimbrii modalitilor de vot n cadrul Consiliului U.E., adoptnd chiar o politic apropiat de politica scaunului gol francez; astfel, n mod bizar, minitrii britanici s-au opus tuturor iniiativelor ajunse pe masa Consiliului, inclusiv a celor avansate de Marea Britanie. n cele din urm, venirea la putere a lui Tony Blair a rezolvat criza, britanicii acceptnd clauzele tratatului. Menit s completeze dispoziiile Tratatului de la Maastricht, Tratatul de la Amsterdam61 reglementeaz aadar unele aspecte particulare, cum ar fi eliminarea ultimelor obstacole n calea liberei circulaii a persoanelor (statele sunt impulsionate s colaboreze mai strns n cadrul Europol-ului), crearea unor instituii comunitare care s fac fa unei Uniuni Europene lrgite, cuprinznd ri din Europa central i de est (decizii luate cu majoritate calificat, numirea preedintelui Comisiei cu aprobarea Parlamentului european, etc.)62. Tratatul introduce de asemenea un concept nou, cooperarea ntrit, menit a ncuraja statele membre dispuse s fac eforturi mai mari pe calea integrrii europene. Acionnd n domenii care nu aparin exclusiv Uniunii Europene, unele state pot merge mai departe n ceea ce privete realizarea obiectivelor Uniunii, ns numai dac acest lucru nu este posibil a fi fcut de Uniune, ca un tot unitar. 19. Finalizarea procesului de realizare a uniunii economice i monetare (U.E.M.). Trecerea la moneda unic. Procesul realizrii Uniunii Economice i Monetare a fost gndit n trei etape: armonizarea prealabil (liberalizarea total a circulaiei capitalurilor n Uniune, dezvoltarea fondurilor structurale, pentru reducerea dezechilibrelor regionale), convergena real i rodajul noilor instituii (interzicerea deficitelor bugetare excesive i nfiinarea Institutului Monetar European,
Tratatul de la Amsterdam a intrat n vigoare la 1 ianuarie 1999. Pentru detalii, a se vedea Victor Duculescu, Tratatul de la Amsterdam instrument juridic de referin n procesul integrrii europene, Revista de drept comercial nr.2/1999, pp.63-69; J. Rideau, op.cit., p.43. 62 A se vedea G. Ferreol (coord), op.cit., p.240. 13
61

format din guvernatorii bncilor centrale naionale), respectiv introducerea progresiv a monedei unice europene, euro. Ce-a de-a treia etap a procesului de creare a uniunii economice i monetare a reprezentat-o aadar introducerea monedei unice europene, bazat pe ECU - unitatea monetar european folosit pn la acea dat pentru calculul plilor din cadrul bugetului U.E. Reuniunea la vrf de la Bruxelles, din 1998, a aprobat propunerile Comisiei europene i ale Institutului Monetar European63 ca 11 dintre cele 15 ri membre s intre n aceast a treia etap, i s adopte moneda unic ncepnd cu 1 ianuarie 1999. Grecia a fost exclus deoarece nu ndeplinise condiiile de convergen64 prevzute n Tratatul de la Maastricht, iar Marea Britanie, Danemarca i Suedia au refuzat s participe. Ulterior, n 2001, Grecia a intrat la rndul ei n zona euro, iar la 1 ianuarie 2002, statele membre, cu excepia Danemarcei, Suediei65 i Marii Britanii66, au trecut la utilizarea efectiv a monedei unice europene67. Dup valul de lrgire a U.E. din 2004, zona euro s-a extins cu patru dintre noile state membre, parte a valului de extindere ctre Est. La 1 ianuarie 2007, Slovenia a devenit prima ar dintre noile membre care a trecut la utilizarea monedei euro, la 1 ianuarie 2008 zona euro se extinde cu Cipru i Malta iar la 1 ianuarie 2009 Slovacia trece la folosirea euro ca moned oficial. 20. Tratatul de la Nisa (2001). Btrnul continent Europa a fost martorul unor evenimente fr precedent n ultimele dou decenii: cderea comunismului i destrmarea Uniunii Sovietice, care au bulversat ordinea geopolitic existent pe plan mondial. Procesul integrrii europene a nregistrat, ca urmare a acestor transformri, pai repezi nainte. Includerea rilor din Europa central i de est, precum i a Ciprului, Maltei i Turciei n calculele de extindere, constituie o aciune de o importan istoric pentru Uniunea European. Obiectivul propus necesit schimbri destul de importante n mecanismele de funcionare ale Uniunii, acesta fiind argumentul pentru care a fost organizat Conferina interguvernamental de la Nisa, din anul 2000. Conferina avea ca scop discutarea amendamentelor la Tratatul de la Maastricht ce sunt necesare a fi fcute n vederea funcionrii Uniunii cu mai mult de 15 membri. Lucrrile sale au fost ncheiate de Consiliul european, ntrunit tot la Nisa, i care a reafirmat importana istoric a lrgirii, principiul integrrii difereniate, n funcie de performanele fiecrei ri, ns i pe acela al posibilitii pe care o au statele candidate de a recupera terenul pierdut n procesul integrrii68.

Institutul Monetar European a fost nlocuit n 1998 cu Banca Central European. Este vorba despre stabilitatea preurilor (rata inflaiei), rata dobnzilor, deficitul bugetar i ratele de schimb - P. Fontaine, op.cit., p.71. 65 n septembrie 2003, Suedia a respins din nou, prin referendum, adoptarea monedei unice europene. 66 Cele trei state au fcut uz de clauza opting out, clauz de scutire ce le permite s rmn n afara sistemului monedei unice. Practica opting out (utilizat i anterior de unele dintre aceste state, cu privire la politica social a Tratatului de la Maastricht sau la cetenia european) este criticat de adepii adncirii integrrii europene, deoarece creeaz o Europ cu dou viteze: pe de o parte nucleul dur al statelor ce doresc integrarea european avansat, i pe de alt parte grupul statelor preocupate de pstrarea identitii naionale i de ntrzierea procesului de integrare european - G. Ferrol (coord.), op.cit., p.184; Jean Paul Jacque, Droit institutionnel de lUnion Europenne, Dalloz, 2001, p.132. 67 P. M. Defarges, op.cit, p.39; C. N. Chabot, op.cit., p.53; Andr Szsz, The road to European Monetary Union, MacMillan Press Ltd., London, 1999, respectiv Editura Pandora M , Trgovite, 2002, pentru traducerea n limba romn. 68 A se vedea V. Vese, A. L. Ivan, op.cit., p.224.
64

63

14

Tratatul de la Nisa69 conine prevederi menite s adnceasc integrarea european, prin perfecionarea mecanismului decizional, n perspectiva lrgirii Uniunii la 27 de state. Majoritatea instituiilor Uniunii Europene au suferit modificri, att n privina organizrii lor, ct i a competenelor: a crescut numrul parlamentarilor europeni, s-a schimbat ponderea voturilor n Consiliul U.E., numrul comisarilor europeni poate fi schimbat prin decizia Consiliului U.E., etc70. O alt realizare important a Conferinei interguvernamentale de la Nisa, din 2000, este adoptarea Cartei Drepturilor Fundamentale din Uniunea European, inspirat din Convenia European a Drepturilor Omului, dar avnd un coninut mai extins dect aceasta. 21. Extinderea spre Est. De la stabilirea Criteriilor de la Copenhaga (1993) la Europa celor 25 i la Europa celor 27. Extinderea Uniunii Europene a jucat un rol important n dezvoltarea sa istoric. De la cele ase state iniial implicate n procesul de integrare, s-a ajuns n prezent la 27, i se prefigureaz chiar o Uniune cu 29 de membri. La o analiz mai atent, se poate constata c, departe de a ncetini ritmul de adncire a integrrii, extinderea continu a Uniunii a favorizat acest proces, extinderea i adncirea integrrii fiind prin urmare complementare, nu contradictorii71. Dei toate statele candidate au pornit la drum cu anse egale, accederea lor n structurile comunitare se va face gradual, deoarece nu pot fi ignorate diferenele sensibile de progres economic spre o economie de pia viabil nregistrate de acestea72. a) Acordurile de asociere. Majoritatea statelor care au fcut parte din blocul comunist au semnat cu Comunitile Europene aa numitele acorduri de asociere, devenind astfel ri asociate la Uniunea European. Acordurile de asociere au menirea de a apropia politic i economic statele candidate de Uniune, de a stabili un cadru adecvat pentru integrarea gradual a acestora n Comunitate. Acorduri de asociere au fost semnate cu Turcia (1987)73, Cipru, Malta (1990), Ungaria, Polonia (1994), Bulgaria, Romnia, Slovacia, Estonia, Letonia, Lituania, (1995), Cehia, Slovenia (1996). b) Consiliul european de la Copenhaga, din 1993, a reiterat principiul continurii lrgirii Uniunii ctre Est, stabilind i criteriile pe care statele candidate trebuie s le ndeplineasc pentru a finaliza perioada de tranziie i a deveni membre cu drepturi depline ale Comunitii74: - criteriul politic: stabilitatea instituiilor, care s garanteze democraia, statul de drept, drepturile fundamentale ale omului i protecia minoritilor

Tratatul de la Nisa a fost semnat la 26 februarie 2001, i a intrat n vigoare la 1 februarie 2003; ratificarea sa a ntmpinat dificulti n Irlanda, care a respins prin referendum tratatul n 2001, i l-a acceptat cu 62% voturi doar n octombrie 2002. 70 A se vedea Ovidiu inca, Tratatul de la Nisa, Dreptul nr.9/2001, p.14. 71 A se vedea, n acest sens, Michael J. Baun, A Wider Europe: The Process and Politics of European Union Enlargement, Rowman & Littlefield Publishers, Lanham - Boulder - New York - Oxford, 2000, p.5 i urm.; Michael Emerson, The wider Europe as the European Unions Friendly Monroe Doctrine, CEPS Policy Brief no.27/2002, http:// www.ceps.be. 72 Integrarea statelor asociate are avantaje i dezavantaje pentru Uniunea European: astfel, dei populaia Uniunii Europene cretea odat cu primul val de aderare cu 25%, produsul intern brut nregistra o cretere de doar 5%; regiunile mai puin dezvoltate din Grecia, Portugalia, Spania, care beneficiau pn la momentul respectiv de majoritatea fondurilor structurale destinate dezvoltrii regionale, nu mai erau eligibile pentru aceste fonduri, locul lor fiind luat de regiunile din statele nou intrate n U.E. 73 Intrarea Turciei n Uniune, n ciuda alinierii economice a acesteia la cerinele U.E., a fost stopat pn n prezent din motive politice (conflictul cu poporul kurd, i sprijinul acordat turcilor din Cipru).. 74 Aceste criterii sunt cunoscute i sub numele de criteriile de la Copenhaga Joe Painter, New Geographies of Democracy in Contemporary Europe, in Ray Hudson, Allan M. Williams, Divided Europe: Society and Territory, Sage Publications, London Thousand Oaks New Delhi, 1999, p.122; G. Ferrol (coord.), op.cit., p.13; P. Fontaine, op.cit., p.31. 15

69

- criteriul economic: existena unei economii de pia funcionale i a capacitii de a face fa presiunii i concurenei economice din Uniunea European. - criteriul referitor la capacitatea de a adopta acquis-ul comunitar legislaia primar i derivat care guverneaz funcionarea Uniunii. Statul candidat trebuie s se alinieze celorlalte state membre n procesul de desvrire a uniunii politice, economice i monetare. c) Consiliul european de la Essen (1994) a stabilit strategia de preaderare a statelor asociate, bazat pe programul Phare75, ca principal instrument financiar. d) Agenda 2000, document al Comisiei europene publicat n 1997, care trateaz problema finanrii Uniunii n perioada 2000-2006, perioada marii extinderi spre est, proiecteaz anumite principii de aciune pentru viitor, printre care se numr i lrgirea Uniunii76. Se consider c negocierile de aderare pot fi iniiate mai nti cu Cehia, Polonia, Ungaria, Estonia i Slovenia. Att aceste ri, ct i celelalte state candidate, au primit o foaie de parcurs care traseaz drumul de urmat n vederea adoptrii acquis-ului comunitar. e) Consiliul european de la Luxemburg (1997) aprob concluziile Comisiei prezentate n Agenda 2000, i decide c negocierile vor ncepe cu 6 state (cele enumerate n Agenda 2000, plus Cipru) cunoscute de acum nainte ca i Grupul de la Luxemburg. f) La propunerea Franei, n 1997 Consiliul U.E. accept organizarea unor Conferine europene, care s nsoeasc procesul de lrgire; la Conferine vor participa, pe lng membrii U.E., reprezentanii la nivel nalt ai statelor asociate U.E. Conferinele sunt anuale, prima fiind organizat la Londra, n 1998, i constituie un forum de discuii cu privire la politicile din justiie, regionale, de aprare comun, etc. g) Negocierile de aderare ncep n 1998 cu rile din Grupul de la Luxemburg. Accentul este pus pe adoptarea acquis-ului comunitar77, dei se admite c aderarea este posibil chiar dac sunt aspecte ale acquis-ului neadoptate, urmnd ca aceste lipsuri s fie acoperite n cel mai scurt timp de la aderare. De asemenea, este admis posibilitatea unor perioade tranzitorii, n domenii limitate ca numr. Negocierile au loc prin Conferine interguvernamentale bilaterale n care minitrii se ntlnesc la 6 luni, iar ambasadorii lunar. h) Comisia european i asum rolul de a ntocmi, anual, un raport de evaluare a progresului nregistrat de fiecare ar candidat n ceea ce privete ndeplinirea criteriilor de la Copenhaga, pe care s-l prezinte Consiliului european. n urma raportului ntocmit, Comisia poate propune Consiliului european nceperea negocierilor cu un al doilea val de ri candidate, sau, dimpotriv, reducerea sau sistarea ajutorului financiar de preaderare78. i) Consiliul european de la Berlin (1999) hotrte crearea a dou noi instrumente financiare de preaderare: ISPA instrument structural destinat investiiilor din domeniul transporturilor i mediului, i SAPARD instrument pentru agricultur, care s completeze programul PHARE. j) Consiliul european de la Helsinki (1999) decide s iniieze Conferine interguvernamentale bilaterale cu rile din cel de-al doilea val (Romnia, Slovacia, Letonia, Lituania, Bulgaria i Malta), cunoscute de acum sub denumirea de Grupul de la Helsinki, n vederea deschiderii negocierilor pentru aderare.
Acronimul PHARE provine de la iniialele Polonia i Ungaria (Hungary), Asisten pentru Restructurarea Economiilor, program lansat n 1989. Ulterior, programul a fost extins la toate statele central i est europene. 76 Louis Dubois, LUnion europene, Ed. Documentation franaise, Paris, 1999, p.54; Louis Mathieu, Quelle Union pour lEurope ?, Ed. Documentation franaise, Paris, 1999, p.15; P. M. Defarges, op.cit, p.77; N. Deaconu, op.cit., p.13; O. Manolache, op.cit., p.13. 77 Acquis ul comunitar reprezint ansamblul reglementrilor din dreptul comunitar, care confer drepturi i impun obligaii statelor membre ale Uniunii Europene, cetenilor europeni i companiilor europene. 78 Primele rapoarte au fost ntocmite n 1998, cel din 2004 fiind al aselea raport. 16
75

k) Consiliul european de la Laeken (2001) a luat act de raportul Comisiei europene, conform cruia, dac procesul de negocieri i de reforme continu n acelai ritm, rile candidate (cu excepia Romniei, Bulgariei i Turciei) vor fi pregtite pentru aderare la sfritul anului 2002. Iat c, n acest moment, unele state din cel de-al doilea val se detaeaz de colegele de grup, trecnd n primul val de aderare. Ct despre Bulgaria i Romnia, se spera deschiderea tuturor capitolelor de negociere pn la sfritul anului 200279. l) Consiliul european de la Copenhaga (2002) anun ncheierea negocierilor de aderare cu 10 state: Cipru80, Cehia, Slovacia, Estonia, Letonia, Lituania, Ungaria, Polonia, Malta, Slovenia; tratatele de aderare au fost semnate n aprilie 2003, la Atena, iar statele candidate au devenit membre cu drepturi depline din mai 2004. Noile membre ale U.E. au participat, astfel, la alegerile pentru Parlamentul european din 2004: n acelai timp, au intrat n vigoare dispoziiile privind noua modalitate de vot din Consiliul U.E. i noua componen a Comisiei europene, prevzute n Tratatul de la Nisa. n fine, noile state membre au participat la Conferina interguvernamental, programat s aib loc dup aderare, i al crei scop a fost amendarea tratatelor institutive n vederea funcionrii Uniunii Europene cu 25 de membri (i, n viitorul apropiat, cu 27 sau 28 de membri). Documentul oficial adoptat la Copenhaga arat c ncheierea negocierilor cu cele 10 state confer un nou dinamism negocierilor de aderare purtate cu Romnia i Bulgaria, ca parte a aceluiai proces ireversibil de lrgire a Uniunii Europene. n consecin, se stabilete ca dat probabil pentru aderarea celor dou state anul 2007. La 25 aprilie 2005, la Luxembourg, Romnia i Bulgaria au semnat Tratatul de aderare la Uniunea European, care conine ns i o clauz de salvgardare, ce poate fi activat n cazul n care cele dou state nu ndeplinesc n 2007 condiiile de aderare, i care se transpune n amnarea cu un an a integrrii efective n Uniune. 22. Expirarea Tratatului C.E.C.O. (2002). n 23 iulie 2002 a expirat termenul de 50 de ani pentru care a fost instituit Comunitatea European a Crbunelui i Oelului; toate activele i sursele financiare ale acesteia au trecut, ncepnd cu aceast dat, n proprietatea celorlate dou Comuniti rmase, reunite sub denumirea de Comunitatea European, iar juridic domeniul crbunelui i oelului va fi guvernat de dispoziiile Tratatului C.E.E. 23. Viitorul Uniunii Europene. Convenia european i adoptarea Proiectului Constituiei Uniunii Europene. a) Propunerea Fischer81. La 12 mai 2000, cu ocazia unui discurs rostit la Berlin, Ministrul de externe al Germaniei, Joschka Fischer, a dezvoltat o teorie proprie referitoare la Federaia european. Propunerea sa

Negocierile cu Turcia, datorit problemelor politice relative la respectarea drepturilor omului i la protecia minoritilor naionale, s-au aflat n impas; recent ns, refuzul de a colabora deplin cu S.U.A. n rzboiul contra Irakului a declanat un val de simpatie din partea statelor europene pentru Turcia, care redevine un candidat preferat pentru accederea n U.E. 80 Prin documentul adoptat la Copenhaga, Cipru a fost invitat s-i rezolve problemele interne existente ntre comunitile greac i turc pn n februarie 2003, n aa fel nct la data aderrii unitatea statului cipriot s nu fie de nici o manier pus n pericol. Se arta c, dac nu era posibil ncheierea unei nelegeri ntre cele dou comuniti, aplicarea acquis-ului comunitar va fi suspendat n partea de nord a Ciprului, pn la noi decizii. Din pcate, n urma unui referendum desfurat n 2004, reunificarea insulei a euat, datorit votului negativ al ciprioilor greci (75%). Prin urmare, doar partea ocupat de comunitatea greac a devenit membr cu drepturi depline a U.E. sub denumirea de Cipru. 81 A se vedea G. Ferrol (coord.), op.cit., p.276, C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op.cit., p.63. 17

79

federalist este considerat una dintre cele mai elaborate i avnd un caracter profund integraionist. Dup Fischer, proiectul integrrii europene gndit de Monnet i Schuman i-a atins finalitatea prin Tratatele de la Maastricht i Amsterdam; n prezent, perspectiva extinderii Uniunii la 27 sau chiar 30 de membri impune reformarea instituional a Uniunii, pentru a nu se ajunge la o disoluie a acesteia. Soluia preconizat era formarea unei federaii europene, bazat pe un tratat constituional, care s fie condus de un Parlament cu rol legislativ82 i un Guvern cu sarcini executive83. O soluie alternativ pentru latura executiv ar fi Preedintele U.E., ales direct i investit cu plenitudinea puterilor executive. Construcia european ar fi cldit pe ideea partajului de suveranitate ntre statele naiuni i Europa federal i pe principiul subsidiaritii. De asemenea, Fischer ncurajeaz crearea nucleului dur al statelor europene, care au capacitatea i voina de a nainta ntr-un ritm mai rapid pe calea integrrii, i n jurul crora s graviteze celelalte state membre. Propunerea ministrului german a fost primit diferit de statele membre ale U.E.: cele ase state fondatoare ale Comunitilor Europene s-au pronunat favorabil, statele mai mici, cum ar fi Portugalia, Austria, Irlanda, Grecia, au reacionat negativ, avnd temerea c vor fi nghiite ntr-o federaie dominat de uriai; scepticilor li se adaug i statele care tradiional s-au opus integrrii europene accentuate, i anume Marea Britanie i rile nordice. Dintre statele nou intrate, Ungaria este favorabil federalizrii, n timp ce Polonia se aliaz cu statele nordice, respingnd ideea. b) Dezbaterea privind viitorul Uniunii Europene. Declaraia privind viitorul Europei (2001). Istoria Uniunii Europene a fost marcat, n timp, aa cum am artat, de revizuiri succesive ale tratatelor comunitare (Actul Unic European, Tratatul de la Maastricht, Tratatul de la Amsterdam, Tratatul de la Nisa). Unele ncununate de succes, cum este Tratatul de la Maastricht, altele mai puin relevante n ceea ce privete adncirea integrrii i rezolvarea problemelor politice ale Uniunii (Amsterdam i Nisa), toate revizuirile au lsat nerezolvate dou aspecte eseniale pentru evitarea disoluiei n viitor a Uniunii Europene: asigurarea funcionalitii unei Uniuni cu peste 25 de state membre, respectiv conferirea de legitimitate instituiilor comunitare care trebuie s reprezinte statele i popoarele europene. Propunerea Fischer, precum i alte luri de poziie ale personalitilor marcante din viaa politic european, au relevat necesitatea deschiderii unei discuii mai ample asupra viitorului Uniunii Europene i asupra unei noi revizuiri a tratatelor comunitare, considerat necesar i inevitabil. n dezvoltarea acestor iniiative, Consiliul european de la Laeken din decembrie 2001, convins deja de timiditatea reformelor instituionale prevzute n Tratatul de la Nisa, a adoptat Declaraia asupra viitorului Europei, prin care s-a afirmat angajamentul Uniunii Europene de a deveni mai democratic, mai transparent i mai eficient. De asemenea, este afirmat pentru prima dat intenia de a se adopta o Constituie european84, n conformitate cu dorina exprimat de popoarele europene. c) Convenia european (2002-2003). Este evident c integrarea european este i o problem a popoarelor europene i prezena acestora la dezbaterea privind viitorul Uniunii este
Parlamentul ar urma s fie alctuit din dou camere: una compus din deputai alei, care aparin n acelai timp i parlamentelor naionale, i cealalt, o combinaie ntre senatori alei prin vot direct din statele membre (modelul Senatului american) i o camer a statelor (similar Camerei superioare germane, cu reprezentani ai landurilor). 83 Guvernul european ar urma s fie urmaul actualului Consiliu al U.E., fiind format prin urmare din reprezentani ai guvernelor naionale. 84 Pentru discuii n legtur cu necesitatea unei Constituii europene, a se vedea Dieter Grimm, Does Europe neeed a Constitution ?, i Jrgen Habernas, Reply to Grimm, in Peter Gowan, Perry Anderson (editors), The Question of Europe, Verso, London-New York, 1997, p.239 i urm. 18
82

indispensabil. Deoarece metoda revizuirii tratatelor comunitare n cadrul unor Conferine interguvernamentale, cu participarea doar a efilor de stat i de guverne i cu excluderea cetenilor europeni, a dat loc multor critici, Consiliul european a gndit pentru prima dat o alt form de revizuire a tratatelor. Astfel, n vederea realizrii unei Conferine interguvernamentale ct mai transparente i mai deschise, a fost constituit o Convenie european, care a reunit principalii actori ai dezbaterii privind viitorul Uniunii: reprezentanii Guvernelor celor 15 state membre i ale celor 13 candidate (primele 10 cu drepturi depline, iar ultimele 3 Turcia, Romnia i Bulgaria, cu statut de observator); reprezentanii parlamentelor naionale din cele 15 state, precum i din statele candidate; reprezentani ai Parlamentului european i ai Comisiei europene; 13 observatori din partea Comitetului regiunilor i a Comitetului Economic i Social; Mediatorul european, reprezentani ai partenerilor sociali europeni. Convenia avea menirea de a aduce mpreun, pentru prima oar n istoria construciei europene, toate punctele de vedere naionale i europene, ntr-o dezbatere deschis. Cei 105 de membri trebuiau s identifice i s analizeze principalele probleme instituionale ridicate de viitoarea dezvoltare a Uniunii85 i s redacteze un document cu soluii pentru aceste probleme, document care s stea la baza negocierilor din cadrul Conferinei interguvernamentale de revizuire a tratatelor, unde se va lua decizia final. Convenia european a fost condus de un Preedinte, fostul ef de stat francez Valery Giscard dEstaing, i un Prezidiu, format din 11 membri: doi vicepreedini, cte un reprezentant al fiecruia dintre cele trei state membre care au deinut preedinia Consiliului U.E. pe timpul Conveniei, doi reprezentani ai parlamentelor naionale, doi reprezentani ai Parlamentului european i doi din partea Comisiei europene. Reprezentantul Parlamentului sloven a fost invitat s ia parte la reuniunile acestui organism, ca exponent al statelor candidate. Prima sesiune a Conveniei a avut loc n februarie 2002 i s-a continuat cu altele, organizate cte dou sau trei zile, de dou ori pe lun, timp de 15 luni. n paralel cu sesiunile desfurate la Bruxelles, grupuri de lucru conduse de un membru al Prezidiului Conveniei au dezbtut probleme specifice i determinate. Una dintre sesiunile plenare ale Conveniei a fost alocat societii civile, care i-a putut face auzite opiniile prin vocea reprezentanilor si. n continuare, a fost deschis un Forum de dezbateri cu un site de Internet dedicat n ntregime societii civile (organizaii neguvernamentale, parteneri sociali europeni, oameni de afaceri, mediul universitar i academic)86. c) Consiliul european de la Thesalonik (2003). Proiectul Constituiei Uniunii Europene. Finalizat dup mai mult de un an de la demararea dezbaterii, Proiectul de Tratat privind Constituia Uniunii Europene87 a fost prezentat de Preedintele Conveniei europene, Valery Giscard DEstaing, Consiliului european ntrunit la 20 iunie 2003 n Grecia pentru semnarea tratatelor de aderare a celor 10 state candidate din Europa Central i de Est. Textul prezentat de Convenie este un proiect de tratat comunitar, care, dup regulile instituite la Maastricht, a stat la baza discuiilor din cadrul Conferinei interguvernamentale ce a nceput n octombrie 2003 avnd ca obiect o nou revizuire a tratatelor comunitare constitutive. Conferina interguvernamental aducea mpreun cele 15 guverne ale statelor membre U.E., cele 10 guverne ale statelor candidate cu care s-au semnat tratatele de aderare, Comisia i Parlamentul european, i, cu statut de observator, reprezentanii Romniei, Bulgariei i Turciei.

Unele dintre aceste probleme au fost identificate chiar de Consiliul european de la Laeken: distribuirea competenelor Uniunii ntre instituiile comunitare, simplificarea tratatelor, simplificarea modalitilor de aciune a Uniunii, asigurarea unei transparene decizionale sporite, a eficacitii activitii comunitare. 86 http:/europa.eu.int/futurum/forum_convention 87 Proiectul este discutat pe scurt ntr-un capitol distinct. 19

85

Termenul de finalizare a lucrrilor Conferinei a fost astfel stabilit nct s precead alegerile parlamentare europene din 2004, iar Constituia se dorea a fi semnat ct de rapid posibil dup data de 1 mai 2004, data accederii noilor 10 membri. Marcnd importana primului tratat comunitar, semnat la Roma n anii 50, cele 25 de state membre i cele 3 state candidate au ales acelai ora pentru semnarea tratatului constituional, la 29 octombrie 2004. d) Adesea criticat, nc de la nceputurile proiectului, motiv de negocieri i dezbateri interguvernamentale intense, intenia guvernelor statelor membre de a oferi Uniunii, statelor membre i cetenilor acestora o Constituie a trebuit s depeasc numeroase impasuri, culminnd cu eecul din decembrie 2003 a Summit-ului de la Bruxelles, cnd liderii europeni nu au putut ajunge la un acord asupra cadrului general al Constituiei pentru Uniunea European. La ase luni dup acest eec, liderii europeni au reuit s-i reconcilieze punctele de vedere diferite asupra proiectului de Constituie. Un impuls n acest sens a fost dat de atacurile teroriste de la Madrid, care au aliniat statele membre n jurul unui obiectiv comun, cel al luptei mpotriva terorismului, i a fcut ca statele s accepte mai uor compromisurile necesare pentru ca proiectul s fie adoptat. n acest context, dup semnarea tratatului constituional n octombrie 2004, ratificarea lui urma s dureze mai muli ani, implicnd fie referendumuri naionale, fie ratificarea prin lege adoptat de parlamentul naional, fie o combinaie ntre cele dou, n funcie de opiunea fiecrui stat membru. 24. Invitarea Turciei o decizie istoric. n octombrie 2004, printr-o decizie considerat istoric, Turcia a fost invitat s adere la Uniune. Acceptnd s negocieze cu Turcia, ar ce are 97% din teritoriu n Asia i 66 de milioane de locuitori de religie musulman, Uniunea European i-a schimbat direcia irevocabil. Semnificaia acestui moment este una deosebit: Uniunea declar pentru prima dat c nu este nici un club cretin i nici o regiune geografic, ci un ambiios proiect politic, ce nu refuz aderarea unor state pe temeiuri religioase i culturale. Procesul nceput n 2004 va dura, probabil, cel puin 10 ani, i nu va fi unul uor, tiut fiind opoziia unor state europene (Frana, Germania, Cipru88) i a majoritii cetenilor europeni la aderarea Turciei (metoda cea mai simpl de blocare a aderrii este referendumul naional n statele membre, aceast msur fiind anunat deja de Frana). Mai mult, imediat dup aceast decizie, s-a conturat posibilitatea ca efectele ei adverse s se fac simite chiar cu prilejul votului referendar asupra proiectului de Constituie, organizat n unele state europene, n sensul c cetenii europeni ar putea vota contra Constituiei pentru a transmite un mesaj n privina deciziei viznd Turcia. 25. Impasul creat de respingerea tratatului constituional n unele state membre. Confirmnd, din pcate, previziunile analitilor, referendumurile organizate n unele state europene pentru aprobarea proiectului constituional au scos la lumin nemulumiri mai vechi ale cetenilor europeni fa de birocraii de la Bruxelles i fa de decizia de a accepta Turcia la negocierile de aderare. La aceste nemulumiri s-au adugat altele, legate de politica intern a unor state membre, motiv suficient, n opinia electoratului, pentru a da un vot negativ oricrei propuneri susinute de guvernele naionale, indiferent de obiectul acesteia89.
Cipru amenin chiar cu folosirea dreptului de veto n cazul aderrii Turciei nu trebuie uitat faptul c Turcia recunoate numai partea nordic a insulei, locuit de ciprioi turci, ca fiind statul Cipru. 89 Lipsa de popularitate a primului ministru francez i politica naional a guvernului condus de acesta a contribuit, astfel, la rezultatul referendumului din Frana. 20
88

Astfel, referendumurile constituionale organizate n Frana i Olanda n mai-iunie 2005, au artat o ruptur semnificativ ntre politicienii europeni i cetenii europeni. Frana a respins cu aproape 55% ratificarea tratatului constituional, n timp ce n Olanda procentul a fost i mai mare, de 62%. n ciuda faptului c alte state au aprobat prin procedur parlamentar sau referendar proiectul constituional (Spania, Italia, Germania, Austria, Slovenia, Slovacia, Ungaria, Letonia, Lituania, Belgia, Grecia, Cipru, Luxemburg, Malta), situaia Constituiei U.E. era incert. Parlamentul polonez nu a reuit ratificarea n iulie 2005, sarcina revenind noului parlament ales, n timp ce Cehia a programat organizarea unui referendum doar la sfritul lui 2006 - nceputul lui 2007. Marea Britanie, Portugalia, Suedia, Irlanda i Danemarca i-au amnat referendumurile sau ratificarea parlamanetar pe termen nedeterminat, iar Estonia i Finlanda au decis ratificarea prin procedur parlamentar a proiectului constituional la sfritul anului 2005. Luxemburg, unul dintre statele fondatoare ale Comunitilor, a aprobat proiectul constituional prin referendum n 10 iulie 2005, cu doar 56,5% din voturile exprimate. n urma acestui rezultat considerat ngrijortor pentru soarta Constituiei europene, procedurile de ratificare referendar sau parlamentar au fost suspendate n restul statelor membre. Explicaia comportamentului electoral francez i olandez, a scorului redus obinut la referendumul din Luxemburg, dar i probabilitatea respingerii textului n Marea Britanie, are n vedere mai multe aspecte. n primul rnd, Uniunea European continu s se extind, invitnd tot mai multe state europene i cvasi-europene s adere. Cetenii europeni vor s tie pn unde va merge aceast extindere i cnd se va opri, pentru a face loc ntririi construciei comunitare. Populaia Uniunii, mai ales din vechile state membre, nu-i poate nchipui cum va arta Europa peste 30 de ani, iar politicienii europeni nu sunt dispui s trateze cu seriozitate aceast problem i s ofere un rspuns credibil. Nimeni nu i-ar fi nchipuit n 1990 dimensiunile i complexitatea actual a construciei europene, de aceea cetenii europeni au senzaia c nu au fost consultai suficient n acest proces de extindere, iar Constituia acord un cec n alb instituiilor europene i politicienilor europeni pentru extinderea nedefinit a Uniunii. Perspectiva viitorului european aduce cu ea teama destrmrii modelului social european, pierderea locurilor de munc bine pltite n favoarea est-europenilor, disoluia valorilor U.E. n acest context, invitarea Turciei la negocieri a dat o lovitur dur euro-optimitilor, iar ulterior, apropierea constant de Uniune a Ucrainei, un alt stat uria, a avut un efect asemntor, datorit perspectivei ca raportul de fore ntre statele membre s se schimbe fundamental n favoarea noilor venii. Situaia este ngreunat i de faptul c Turcia refuz, cel puin n acest moment, s discute varianta parteneriatului privilegiat cu Uniunea, n schimbul aderrii. Mai mult, la ua Uniunii ar putea bate, n viitor, i alte state, care deja i exprim intenii n acest sens: Norvegia, Elveia, Croaia, Bosnia, Serbia, Macedonia, Moldova, Albania, Ucraina. Aderarea acestor state ar duce la o Uniune cu 37 de membri; orict de bine ar suna acest lucru n teorie, practic funcionarea Uniunii n aranjamentele instituionale existente ar fi periclitat. Federalismul ar fi o soluie, ns ideea sperie multe state europene, i nu constituie o variant de discuie n prezent. n al doilea rnd, statele vest europene au dificulti n meninerea modelului social ce a funcionat pn acum cu succes, confruntndu-se cu o populaie mbtrnit i cu colapsul sistemului de asigurri sociale. Ameninarea forei de munc est i central european este considerat un alt factor de nemulumire a populaiei din statele din vestul Europei, dei slujbele vizate de est europeni sunt cele platite cel mai slab. n contextul respingerii textului constituional de dou state fondatoare ale Comunitii Europene, n condiiile n care alte state, confruntndu-se cu aceeai perspectiv sumbr, ncercau s gseasc soluii disperate, opinia public european era divizat ntre dou puncte de vedere: unul, oficial, care recunotea c procesul de ratificare al Constituiei a ajuns ntr-un impas major,

21

ns susinea continuarea lui i reluarea referendumurilor dup o perioad de reflecie i de explicare a coninutului proiectului cetenilor europeni90, respectiv al doilea, aparinnd presei europene i societii civile, care constata decesul proiectului constituional n forma iniial i propunea o nou dezbatere european asupra viitorului Uniunii. 26. Reluarea negocierilor privind reforma Uniunii Europene. O nou propunere constituional. Tratatul de la Lisabona. Dup blocarea la jumtatea anului 2005 a procesului de ratificare a proiectului Constituiei europene, au fost avansate, att de la nivelul instituiilor U.E. ct i din capitalele naionale, diverse propuneri cu privire la ieirea Uniunii din acest impas politic. Alternativele principale prezentate erau fie reluarea discuiilor pe marginea proiectului respins, fie reluarea de la zero a proiectului de reform a Uniunii Europene, plecnd de la desemnarea unei noi Convenii europene, care s aduc n faa cetenilor o nou propunere, acceptabil de aceast dat. n 2007 a devenit clar c la nivelul U.E. s-a optat pentru prima variant. Elitele politice europene au considerat c motivele pentru elaborarea unei constituii rmn valabile, devenind chiar mai presante n contextul crizei economice care se prefigura. Europa are nevoie de un cadru de aciune rennoit, adaptat schimbrilor din ultimii 15 ani. Cu toate c proiectul Constituiei s-a dovedit a fi departe de prefeciune, reprezint, totui, un echilibru politic atins cu greu i a fost ratificat de 2/3 dintre statele membre (18 state au ratificat parlamentar sau referendar proiectul constituional nainte ca procedurile s fie suspendate), reprezentnd peste 56% din populaia Uniunii. Obieciile francezilor i olandezilor nu erau legate de prevederile referitoare la funcionarea instituiilor din vechea propunere. Aadar, constatnd un acord la nivel european cu privire la reluarea discuiilor plecnd de la proiectul constituional i urgena reformelor instituionale n U.E., n iulie 2007, au debutat o serie de ntlniri formale91 ntre reprezentanii celor 27 de state membre, sub forma conferinelor interguvernamentale, derulate n perioada iunie iulie 2007. Rezultatul acestor ntlniri a fost fcut public la data de 5 octombrie 2007. Negocierile finale au avut loc n cadrul summitului de la Lisabona n perioada 18-19 octombrie 2007, cnd efii guvernelor statelor membre ale U.E. i-au dat acordul asupra textului care se va numi ulterior Tratatul de la Lisabona. nainte de semnarea tratatului mai trebuiau negociate diferitele variante lingvistice ale proiectului92. Referitor la similaritatea noului proiect cu proiectul respins al tratatului constituional, reaciile politicienilor europeni, inclusiv ale celor implicai n elaborarea celor dou proiecte93, au
Problema este c proiectul a fost neles destul de corect de cetenii europeni, i nu necesit explicaii suplimentare; pur i simplu prevederile sale sunt considerate inacceptabile de acetia: ideea unei Uniuni tot mai extinse i mai adncite ntre statele membre nu mai corespunde idealurilor de bunstare ale europenilor. 91 n presa european, precum i n declaratiile unor politicieni europeni s-a artat c, nc din 2006, au avut loc ntlniri secrete, informale, ntre reprezentani ai statelor membre pentru a relansa proiectul de constituie. n centrul acestor discuii a fost menionat frecvent figura cancelarului german Angela Merkel, despre care s-a spus c a facilitat reluarea negocierilor plecnd de la vechiul proiect, prin discuii personale cu unii lideri europeni (spre exemplu cu premierul danez cu care ar fi discutat n decembrie 2006 posibilitatea de a evita un referendum asupra noii propuneri de tratat n Danemarca). De asemenea, Merkel a fost acuzat c a trimis scrisori confideniale efilor de state si guverne n care evalua disponibilitatea acestora de a face compromisuri, spre exemplu, cu privire la folosirea unei terminologii diferite n traducerile n diferitele limbi oficiale ale U.E. sau excluderea Cartei Drepturilor Fundamentale din textul tratatului i includerea unui articol cu aceeai valoare legal. De fapt, era evident intenia de a cosmetiza acelai proiect i de a evita referendumurile naionale asupra viitorului proiect. Pentru detalii a se vedea http://www.bonde.com, http://www.eudemocrats.org, Jens-Peter Bonde, From EU Constitution to Lisbon Treaty, Publisher Foudation for EU Democracy and the EU Democrats in cooperation with the Group for Independence and Democracy in the European Parliament, 2008, p. 14. 92 S-a discutat despre aa-numitele traduceri politice. Spre exemplu, varianta danez a tratatului conine un cuvnt sinomim cu chairman (formand) pentru a desemna funcia de preedinte al Consiliului European. A se vedea Jens-Peter Bonde, op. cit., 2008, p. 24. 93 Tratatul de la Lisabona este identic cu proiectul respins al constituiei. Doar formatul a fost schimbat pentru a evita referendumurile. Este reacia fostului preedinte francez Valery Giscard dEstaing i preedintele 22
90

artat clar c este de fapt vorba despre o reluare a principalelor soluii adoptate pentru tratatul constituional, cu minime modificri sau excluderi ale unor prevederi care fac trimitere la statul european, constituionalizarea ordinii juridice a U.E. sau supremaia U.E asupra statelor membre. Tratatul de la Lisabona a fost semnat n data de 13 decembrie 2007, la Lisabona, sub preedinia portughez a Consiliului Uniunii Europene, ns succesul se datoreaz n mare msur eforturilor oficialilor germani, Germania deinnd preedinia Consiliului n prima parte a anului 2007. Referitor la ratificarea noului tratat, multe voci cu rezonan la nivel european94 au artat c ntregul proces de renegociere a acestui proiect, fr vreo implicaie major asupra impactului acestuia comparativ cu tratatul constituional, a avut menirea de a relua procedurile de ratificare evitnd referendumurile n statele membre. Acest lucru s-a i ntmplat n fapt. n perioada decembrie 2007 noiembrie 2009, Tratatul de la Lisabona a fost supus ratificrii n toate statele membre95, ns ntr-un singur stat membru n Irlanda96 procedura a implicat un referendum. n Irlanda referendumul organizat n 12 iunie 2008 a rezultat n respigerea cu 53,4% din voturi a Tratatului de la Lisabona de ctre singurii europeni consultai prin referendum asupra acestui proiect. La presiunea celorlalte state membre i invocnd o serie de concesiuni fcute irlandezilor n urma respingerii de ctre acetia a Tratatului, 97 a fost organizat un nou referendum n 2 octombrie 2009, iar de aceast dat electoratul irlandez a aprobat cu 67,13% din voturi noul Tratat. ns, cele mai mari probleme legate de ratificarea Tratatului au fost ntmpinate n Cehia, unde preedintele eurosceptic Vaclav Klaus a semnat tratatul numai dup ce a fost adoptat o decizie a Curii Constituionale din Praga care a stabilit c Tratatul nu aduce atingere legii fundamentale a Cehiei. Dei a condamnat decizia Curii, preedintele Cehiei a semnat Tratatul n data de 3 noiembrie 2009, ncheind lungul proces de ratificare a Tratatului de la Lisabona n statele membre. Tratatul de la Lisabona a intrat n vigoare n data de 1 decembrie 2009. n prezent, instituiile Uniunii Europene sunt la nceputul unui lung proces de adaptare la dispoziile acesui nou tratat.

Conveniei europene care a elaborat proiectul tratatului constituional, fcut public la 27 octombrie 2007, ntr-o scrisoare deschis transmis unor cotidiene europene. A se vedea http://euobserver.com/9/25052/?rk=1 94 Fostul premier irlandez Dr. Garret FitzGerald, fostul preedinte francez Valery Giscard dEstaing, fostul premier italian Giuliano Amato, citai n Jens-Peter Bonde, op. cit., 2008, pp. 28-29. 95 Ungaria a fost primul stat membru care a ratificat Tratatul de la Lisabona, prin votul din data de 17 decembrie 2007 din Parlament, nainte ca o variant consolidat a tratatului s fie publicat. In plus, Tratatul a fost ulterior amendat pentru a facilita ratificarea n alte state membre. Romnia a fost cel de-al patrulea stat membru care a ratificat Tratatul de la Lisabona. Votul din Parlamentul Romniei din data de 4 februarie 2008 a aprobat Tratatul cu 387 de voturi pentru, 1 vot mpotriv i o abinere. Preedintele Romniei a semnat Tratatul n data de 5 februarie 2008 finaliznd ratificarea acestuia n Romnia. Polonia i Cehia au ratificat ultimele Tratatul, dup lungi negocieri cu privire la unele clauze de exceptare de la Carta Drepturilor Fundamentale. Preedintele polonez a amnat semnarea Tratatului cu 557 de zile de la aprobarea sa de ctre parlament pentru se asigura c va obine derogrile solicitate. La ceremoie a participat preedintele Comisiei Europene, Jose Manuel Barroso, marcnd importana deosebit a acestui moment. A se vedea http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/6901353.stm, http://euobserver.com/9/28809 96 n cazul Irlandei, constituia este mult prea clar n ceea ce privete organizarea unui referendum pentru ca tratatul s poat fi ratificat prin procedur parlamentar. A se vedea Jens-Peter Bonde, op. cit, 2008, p. 14. 97 Cetenilor irlandezi li s-au prezentat ca modificri fa de prima variant a Tratatului, respins prin referendum, posibilitatea Irlandei de a decide n mod independent fa de Uniunea European n probleme precum neutralitatea militar, impozitare, problema avorturilor, precum i faptul c Irlandei i s-a promis meninerea unui comisar irlandez. A se vedea http://euobserver.com/9/28429

23

CAPITOLUL 2 - UNIUNEA EUROPEAN 1. Terminologie. Natura juridic a Uniunii Europene. Termenul de Uniune European este utilizat ncepnd cu 1992, cnd Tratatul de la Maastricht a denumit astfel ansamblul hibrid format din Comunitile Europene i formele de cooperare interguvernamental ntre statele membre ale Comunitilor Europene, respectiv politica exten i de securitate comun i cooperarea n domeniul justiiei i afacerilor interne. La momentul respectiv, s-a evitat n mod intenionat clarificarea acestei sintagme. Imposibilitatea de a da o definiie Uniunii Europene, se datora ambiguitii constructive pe care o sugera aceast sintagm98, ambiguitate inclus n tratat ntruct, la acel moment, pentru statele membre, un transfer de suveranitate ctre o Uniune cu personalitate juridic i competene reale era inacceptabil, mai ales cu privire la domeniile interguvernamentale de cooperare. La momentul 92, s-a preferat o Uniune European care, spre deosebire de Comunitile Europene preexistente, nu dispunea de personalitate juridic99. Era mai degrab un concept politic dect unul juridic, deoarece nu a fost inclus n tratat pentru a substitui Comunitile Europene, ci pentru a le ngloba ntr-un ansamblu mai larg100. Aceast natur incert a Uniunii din punct de vedere juridic s-a dovedit a fi doar o etap n evoluia sa, ntruct personalitatea juridic a U.E. a fost una dintre cele mai puin disputate modificri ale T.U.E. att n proiectul respins al tratatului constituional ct i n noua reglementare a Uniunii, Tratatul de la Lisabona. n prezent, art. 1, par. 3 al Tratatului privind Uniunea European (T.U.E.), aa cum a fost modificat prin Tratatul de la Lisabona arat c Uniunea se substituie Comunitii Europene i i succed acesteia, iar n art. 47 se declar c Uniunea are personalitate juridic. Aceast modificare are implicaii majore pentru actuala structur a Uniunii Europene ct i pentru funcionarea sa n noul context juridic i instituional. Spre exemplu, Uniunea va putea ncheia tratate sau acorduri internaionale n domeniile sale de competen, iar acordurile ncheiate de statele membre vor trebui s fie compatibile cu cele ncheiate de Uniune. Trebuie reinut, ns, c Comunitatea European a Energiei Atomice (Euratom) continu s existe alturi de Uniunea European, iar sistemul Euratom nu este modificat de Tratatul de la Lisabona. Dat fiind personalitatea juridic a Uniunii, statele membre i vor transfera competenele ctre aceasta, la aderare sau n urma modificrii tratatelor i extinderii competenelor sale, Uniunea fiind acum persoan juridic aflat la un nivel superior101. Conform vechii reglementri, statele puteau s i transfere competenele doar Comunitilor Europene sau unui organ comunitar, cum era Banca Central European (n prezent instituie comunitar), ntruct doar acestea dispuneau de personalitate juridic102. n ceea ce privete mijloacele de realizare a obiectivelor Uniunii Europene, acestea trebuie s corespund competenelor care i sunt atribuite prin tratate. Cadrul instituional, format n urma Tratatului de la Lisabona din cele apte instituii europene103, este chemat s contribuie la

W. Weidenfeld, W. Wessels, op.cit., p.229. J. Rideau, op.cit., p.242; O. inca, Drept comunitar general, op.cit.,p.47. 100 R. Munteanu, op.cit., p.101. 101 A se vedea L. Cram, D. Dinan, N. Nugent (editors), op.cit., p.5. 102 P. M. Defarges, op.cit., p.37. 103 nainte de intrarea n vigoare a noului Tratat erau doar cinci instituii comunitare. Consiliul European si Banca Central European nu aveau acest statut juridic. C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op.cit., p.37.
99

98

24

promovarea valorilor U.E., la urmrirea obiectivelor sale, la susinerea intereselor Uniunii, ale cetenilor europeni i ale statelor membre104. 2. Obiectivele Uniunii Europene sunt prevzute n Tratatul privind Uniunea European, modificat prin Tratatul de la Lisabona105. Astfel, Uniunea urmrete: - s promoveze pacea, valorile sale i bunstarea popoarelor sale; - s ofere cetenilor si un spaiu de libertate, securitate i justiie, fr frontiere interne; - instituirea unei piee interne, acionnd pentru dezvoltarea durabil a Europei, ntemeiat pe o cretere economic echilibrat, stabilitatea preurilor, o economie social de pia cu grad ridicat de competitivitate, ocuparea deplin a forei de munc, progres social i un nivel nalt de protecie i mbuntire a calitii mediului. - eliminarea excluziunii sociale, a discriminrii i promovarea justiiei i proteciei sociale; - promovarea coeziunii economice, sociale i teritoriale, precum i solidaritatea ntre statele membre; - respectarea diversitii culturale, lingvistice precum i protejarea i dezvoltarea patrimoniului cultural european; - instituirea unei uniuni economice i monetare, a crei moned este euro; - promovarea valorilor i intereselor Uniunii la nivel internaional, contribuind la pacea, securitatea, solidaritatea, dezvoltarea durabil a planetei, precum i la respectarea drepturilor omului sau promovarea comerului liber i echitabil pe plan global. Din analizarea obiectivelor enunate ca fiind asumate de Uniune rezult finalitile economice ale integrrii europene, promisiunile sociale fat de ceteni, dar mai ales ambiiile politice ale Uniunii post Lisabona, att pe plan european, ct i internaional. 3. Mijloacele de realizare a obiectivelor Uniunii Europene Una dintre noutile fundamentale ale tratatului de la Lisabona este eliminarea pilonilor U.E. Aceast structur n trei piloni pe care se sprijinea organizarea i funcionarea Uniunii Europene post Maastricht era format din: 1. pilonul comunitar Comunitile europene; 2. pilonul interguvernamental de politic extern i de securitate comun; 3. pilonul interguvernamental de cooperare n justiie i afaceri interne. Deosebirea principal dintre cei trei piloni consta n procedurile de decizie distincte existente, n funcie de pilonul vizat: proceduri supranaionale pentru pilonul comunitar, respectiv interguvernamentale pentru pilonii 2 i 3106. n prezent, conform noii reglementri, Comunitatea European - primul pilon - dispare, fiind nlocuit de Uniunea European. Competenele Comunitii rmn competena general a Uniunii, cu o procedur decizional ordinar n marea majoritate a domeniilor de cooperare la
Versiune consolidat a Tratatului privind Uniunea European, publicat n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, ediia n limba romn, seciunea Comunicri i informri, 2008/C 115/01, articolul 13, alin (1). 105 A se vedea Versiunea consolidat a Tratatului privind Uniunea European, publicat n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, ediia n limba romn, seciunea Comunicri i informri, 2008/C 115/01, articolul 3. Aici este vizibil semnificaia micilor diferene de traducere n diferitele limbi oficiale. Varianta n limba romn arat c Uniunea urmrete s promoveze pacea ... n timp ce varianta n limba englez are o exprimare mai clar n senul desemnrii ca obiective ale U.E. a coninutului acestui articol (The Unions aim is to promote peace...) 106 Cooperarea interguvernamental presupune acordul unanim al tuturor statelor membre pentru adoptarea unei decizii, n timp ce procedura comunitar (supranaional) poate duce la decizie i folosind procedurile de vot cu majoritate calificat. Astfel, n cadrul celui de-al treilea pilon, spre exemplu, Consiliul U.E. putea doar s redacteze textul unei convenii pe care statele membre s o adopte ulterior, nu s emit un act comunitar obligatoriu cu acelai coninut. Competena Curii Europene de Justiie era diferit, acesta fiind competent n pilonul 1, parial competent n pilonul 3, lipsit de competen n cazul pilonului 3 - G. Ferrol (coord.), op.cit., p.19. 25
104

nivel comunitar i cu proceduri particulare pentru anumite domenii (n principal probleme de politic extern i de aprare). n ceea ce privete fostul pilon 3, coperarea n domeniul poliiei i justiiei este inclus n contextul mai larg al titlului V al Tratatului privind Funcionarea Uniunii Europene (fostul Tratat privind instituirea Comunitii Europene), cu modificrile introduse de Tratatul de la Lisabona. Titlul V al T.F.U.E. denumit Spaiul de libertate, securitate i justiie extinde cmpul de cooperare judiciar att n materie civil, ct i n materie penal, ntrete rolul Europol i Eurojust i prevede introducerea progresiv a unui sistem integrat de administrare a frotierelor externe. Procedurile interguvernamentale ale fostului pilon J.A.I, ulterior Cooperare poliieneasc i judiciar n materie penal, sunt nlocuite, conform modificrilor Tratatului de la Lisabona, de procedura de drept comun unde Consiliul voteaz cu majoritate calificat, Parlamentul poate propune amendamente sau poate respinge actul n ntregul su iar Curtea de Justiie poate controla actele adoptate n cadrul acestui domeniu. Recunoaterea reciproc a deciziilor judiciare i extrajudiciare n materie civil i a hotrrilor judectoreti, respectiv a deciziilor judiciare n materie penal este principiul de baz al cooperrii judiciare, conform T.F.U.E. n domeniul cooperrii judiciare n materie penal, al cooperrii poliieneti, n legtur cu posibilitatea de a se institui un Parchet European, n cazul n care nu exist consens ntre statele membre cu privire la msurile necesare pentru dezvoltarea acestor cooperri, Tratatul permite iniierea unor cooperri consolidate, implicnd cel puin nou state membre. Politica extern i de securitate comun, inclusiv politica de securitate i aprare comun, care are drept obiectiv definirea treptat a unei politici de aprare comune a Uniunii, sunt reglementate n titlul V al T.U.E., modificat prin Tratatul de la Lisabona. Acest domeniu face ns obiectul aplicrii unor norme i proceduri speciale. Cooperarea n materia politicii externe i securitii este definit i pus n aplicare de Consiliul European i Consiliu, care hotrsc, de regul, cu unanimitate. Totodat, este exclus adoptarea de acte legislative. Inovaiile majore n reglementarea acestui domeniu sunt: - introducerea funciei de nalt Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politica de securitate. Acesta prezideaz Consiliul Afaceri Externe i contribuie prin propunerile sale la elaborarea politicii externe i de securitate comune, reprezint Uniunea n chestiunile referitoare la politica extern i de securitate comun, desfoar dialogul politic cu terii i exprim poziia U.E. n organizaii i conferine internaionale.107 - introducerea cooperrii structurate permanente n cadrul Uniunii, ntre statele cu cele mai nalte capaciti militare, capabile s i asume cele mai solicitante misiuni; - clauza de solidaritate n cazul n care un stat membru face obiectul unui atac terorist, ori al unei catastrofe naturale sau provocate de om108. n fine, trebuie menionat faptul c referitor la deciziile din domeniul politicii externe i de securitate comune, n cadrul Consiliului fiecare membru are dreptul s se abin putnd s i justifice abinerea printr-o declaraie oficial, iar consecina pentru statul membru este c acesta nu are obligaia de a aplica decizia respectiv, urmnd doar s se abin de la orice aciune care ar putea intra n conflict sau ar mpiedica aciunea Uniunii n contextul deciziei respective. Dac se abin reprezentanii a cel puin o treime din statele membre, ntrunind cel puin o treime din
Aceast funcie, introdus prin Tratatul de la Lisabona, nu este o simpl redenumire a poziiei de nalt Reprezentant pentru Politica Extern i de Securitate Comun, introdus prin Tratatul de la Amsterdam i ocupat timp de 10 ani de Javier Solana ci este rezultatul unui demers mult mai ambiios de a face Uniunea s aib o voce puternic i unic n plan extern, concretizat n poziia de Ministru al Uniunii pentru Afaceri Externe, prevzut iniial n proiectul Tratatului constituional. Dup respingerea acestui proiect, una dintre modificrile necesare pentru ca noul proiect s nu aib rezonan contituional a fost i redenumirea acestei poziii, chiar dac toate celelalte elemente (apartenena instituional dubl - vicepreedinte al Comisiei i chairman al Consiliului Afaceri Externe precum i rolul sau atribuiile sale au rmas neschimbate. Funcia de nalt Reprezentant este ocupat ncepnd cu data de 1 decembrie 2009 de Catherine Ashton (Regatul Unit). 108 T.UE., Titlul VII, art. 222, alin (1) i (2). 26
107

populaia Uniunii, decizia nu se adopt. Aadar, este recunoscut n continuare dreptul statelor membre de a avea o poziie diferit de cea a Uniunii n domeniul politicii externe sau de securitate, similar procedurilor interguvernamentale care reglementau P.E.S.C. Tratatul de la Lisabona impune ndeplinirea obiectivelor Uniunii cu respectarea principiilor atribuirii, subsidiaritii i proporionalitii. Principiul atribuirii este o inovaie a noului Tratat, artndu-se c acest principiu guverneaz delimitarea competenelor Uniunii. Conform acestui principiu, Uniunea acioneaz numai n limitele competenelor care i-au fost atribuite prin tratate pentru realizarea obiectivelor stabilite prin aceste tratate109. Cu alte cuvinte, legiferarea la nivelul Uniunii trebuie s aib o baz legal n tratate.110 Principiul subsidiaritii i al proporionalitii reglementeaz exercitarea competenelor Uniunii. n conformitate cu principiul subsidiaritii, n domeniile care nu in de competena sa exclusiv, Uniunea intervine numai dac i n msura n care obiectivele aciunii preconizate nu pot fi realizate n mod satisfctor de statele membre nici la nivel central, nici la nivel regional i local, dar datorit dimensiunilor i efectelor aciunii preconizate, pot fi realizate mai bine la nivelul Uniunii. Principiul proporionalitii limiteaz aciunea Uniunii, n coninut i form la ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor tratatelor. 4. Uniunea European cadru complex de funcionare a instituiilor comunitare. Sistemul instituional al Uniunii Europene este construit n jurul a apte instituii fundamentale: - Consiliul European, devenit instituie comunitar n urma Tratatului de la Lisabona, are rolul de a oferi Uniunii impulsurile necesare dezvoltrii sale i de a-i defini orientrile i prioritile politice generale. - Comisia European, care iniiaz politici i le pune n aplicare, - Consiliul - organul legislativ, de decizie comunitar, care acioneaz pe baza propunerilor Comisiei, - Parlamentul European, cu rol iniial consultativ, evolund treptat ctre funcia de colegiferare n cadrul Uniunii, ns n urma ultimei revizuiri a tratatelor are un rol fundamental n procesul de luare a deciziilor comunitare, - Curtea de Justiie a Uniunii Europene, care are sarcina de a interpreta actele comunitare i tratatele institutive, n caz de conflict juridic. - Curtea de Conturi, instituie cu rol de control financiar, al administrrii bugetului comunitar. - Banca Central European, instituie cu personalitate juridic care, mpreun cu bncile centrale naionale ale statelor memre a cror moned este euro, conduc politica monetar a Uniunii. Acest sistem instituional, n forma sa prevzut de Tratatul de la Lisabona, reprezint elementul central al integrrii europene. Ultimele modificri au introdus n ansamblul instituiilor comunitare Consiliul European, care reunete la cel mai nalt nivel efii de state i guverne din statele membre. Ante-Lisabona, natura juridic a Consiliului European era incert, nefiind tranat de Tratate. n doctrin era considerat organ paracomunitar, superior i exterior sistemului instituional. O alt adugare recent la sistemul instituional este Banca Central European, aceasta fiind organ comunitar nainte de Tratatul de la Lisabona. Alte modificri minore vizeaz modificarea denumirii Consiliului Uniunii Europene, acum doar Consiliul, i al Curii Europene de
A se vedea Versiunea consolidat a Tratatului privind Uniunea European, publicat n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, ediia n limba romn, seciunea Comunicri i informri, 2008/C 115/01, art. 5, alin (1) i (2). 110 The Lisbon Treaty The Readable Version, Third Edition, Publisher Foundation for EU Democracy, 2009, p.17. 27
109

Justiie, devenit Curtea de Justiie a Uniunii Europene. O modificare semnificativ vizeaz totui Parlamentul European. Tratatul de la Lisabona crete semnificativ rolul i influena P.E. n procesele decizionale i impactul su efectiv asupra vieii politice a Uniunii. n ansamblu, instituiile comunitare, fie c au primit recent acest statut, fie c sunt instituii vechi i-au pstrat rolul, componena, principalele atribuii. Sistemul instituional care a funcionat n temeiul tratatelor institutive (C.E.C.O., C.E.E. i EURATOM), i a continuat s funcioneze i dup crearea Uniunii Europene, i-a meninut echilibrul, i-a dovedit eficacitatea prin modificrile mai mult funcionale dect structurale aduse de Tratatul de la Lisabona. De asemenea, sistemul instituional comunitar este completat cu alte organe comunitare, cum ar fi Comitetul Regiunilor, Comitetul Economic i Social, etc. 5. Aderarea la Uniunea European. Excluderea i retragerea din Uniunea European. La Uniunea European poate adera orice stat european care respect valorile [Uniunii] i care se angajeaz s le promoveze111. Conform art. 2 T.U.E, Uniunea se ntemeiaz pe valorile respectrii demnitii umane, libertii, democraiei, egalitii, statului de drept precum i pe respectarea drepturilor omului, inclusiv a drepturilor persoanelor care aparin minoritilor. Aceste valori desemneaz o societate caracterizat de pluralism, nediscriminare, toleran, justiie, solidaritate i egalitate ntre femei i brbai. Aderarea are la baz solicitarea statului care dorete s devin membru U.E., solicitare care se adreseaz Consiliului, acesta urmnd s se pronune cu unanimitate, dup consultarea Comisiei i dup aprobarea Parlamentului European (acordat cu majoritate absolut). Parlamentele naionale sunt informate asupra solicitrii de aderare. Condiiile aderrii sunt reglementate ntr-un acord ntre statelele membre i statul solicitant, acord care trebuie ratificat de toate statele contractante pentru a-i produce efectele. Anterior datei de 1 decembrie 2009, aderarea la Uniunea European presupunea, de fapt, aderarea la Comunitile Europene i acceptarea pilonilor interguvernamentali ai Uniunii. Tratatul de la Lisabona introduce personalitatea juridic a Uniunii, moment din care statele ader la Uniune i i transfer competenele ctre aceasta. Strns legat de problema aderrii la Uniunea European este chestiunea ndelung discutat a excluderii respectiv retragerii din Uniune. nainte de intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona tratatele constitutive, modificatoare sau tratatele de aderare nu prevedeau posibilitatea excluderii din Uniune a unui stat membru. Noul Tratat nu conine nicio dispoziie cu privire la acest aspect, i nici nu exist dispoziii care s justifice, n mod indirect, aceast msur; prin urmare, se poate spune c aceast posibilitate nu exist112. Ct privete retragerea din Uniune, a fost ntotdeauna acceptat posibilitatea oricrui stat de a se retrage, chiar dac Tratatele nu prevedeau forme procedurale specifice pentru aceasta113. Groenlanda a obinut retragerea din Comunitate, ns aceast retragere nu este una tipic, neputnd constitui un precedent. Astfel, Groenlanda a fcut parte din Comunitate ca provincie danez, ncepnd cu anul 1973; autonomia intern dobndit n 1980 a fcut ca n 1984, Danemarca s ncheie un tratat cu celelalte state membre avnd ca efect ncetarea aplicrii
n cazul Turciei, criteriul geografic a fost interpretat constructiv, ea avnd o parte a teritoriului pe continentul european, ns nu acelai lucru s-a putut realiza n cazul candidaturii Marocului. O alt chestiune discutabil este aceea a statelor minuscule aflate sub protectorat, cum sunt Andorra, Liechtenstein, Monaco, San Marino, sau Vaticanul acestea nu sunt state n deplinul sens al cuvntului, i de aceea nici membre ale Uniunii Europene; ele beneficiaz ns (cu excepia Vaticanului, evident) de anumite dispoziii specifice comunitare, cum ar fi reglementrile vamale. 112 A se vedea N. Deaconu, op.cit., p.9. 113 A se vedea pentru discuiile pe aceast tem, G. Isaac, op.cit., p.34; Phillippe Manin, Les Communautes Europeenne. LUnion Europeene, Ed. Pedone, Paris, 1997, p.71; V. Marcu, op.cit., p.139 28
111

dreptului comunitar pe teritoriul provinciei autonome. Prin aceast operaiune a fost modificat cmpul teritorial de aplicare a tratatelor comunitare, deci nu este vorba propriu zis de o retragere a unui stat membru114. nainte ca retragerea unui stat s fie reglementat n Tratatul de la Lisabona, n doctrin s-a artat, n absena unor mijloace juridice de retragere a unui stat, c este evident posibilitatea retragerii. Spre exemplu, statul membru putea s practice o perioad nedefinit politica scaunului gol, care, de facto, semnifica acelai lucru. n faa unui astfel de comportament, celelelte state ar fi fost forate s modifice tratatele n aa fel nct Uniunea s funcioneze cu mai puini membri, lund astfel act de retragere. n 2004, problema retragerii a fost ridicat de parlamentari europeni din Irlanda de Nord i Scoia, care propuneau cetenilor lor soluia declarrii independenei fa de Marea Britanie cu pstrarea statutului de membru al Uniunii Europene; reacia Uniunii nu s-a lsat ns ateptat, Preedintele Comisiei Europene Romano Prodi artnd clar c o regiune care-i declar independena fa de un stat membru UE devine stat ter fa de UE i trebuie s parcurg toate etapele pentru a adera la aceast organizaie115. Articolul 50 al T.U.E, amendat prin Tratatul de la Lisabona, reglementeaz problema retragerii unui stat din Uniune. Astfel, orice stat membru poate hotr, n conformitate cu normele sale constituionale, s se retrag din Uniune. Procedura de retragere presupune notificarea acestei intenii ctre Consiliul European. Ulterior, Uniunea i statul care dorete s se retrag vor negocia un acord care stabilete condiiile retragerii, considernd cadrul viitoarelor relaii ale statului n cauz cu Uniunea. Acordul se ncheie n numele Uniunii de ctre Consiliu, care hotrte cu majoritate calificat, dup aprobarea Parlamentului European. De la momentul intrrii n vigoare a acordului i pn la ncetarea efectiv a aplicrii tratatelor pe teritoriul statului n cauz exist un termen de doi ani, termen care poate fi amnat de Consiliul European n acord cu statul membru care s-a retras.. Toate dezbaterile i deciziile referitoare la retragerea unui stat n cadrul instituiilor implicate n aceast procedur se vor lua fr participarea statului n cauz. O alt clarificare important privete posibilitatea ca statul care s-a retras din Uniune s redevin membru. Tratatul precizeaz clar c statul care s-a retras trebuie s depun o nou cerere de aderare, cerere care se supune procedurii prevzute pentru aderare. Aadar, statul respectiv va trebui s parcurg toate etapele procedurii de aderare, la fel ca oricare alt stat candidat. n ceea ce privete suspendarea unui stat din Uniune aceasta era posibil, pe baza dispoziiilor Tratatului de la Amsterdam, dac acel stat a nclcat n mod grav i persistent principiile nscrise n tratate (art. F par. 1)116. n Tratatul de la Lisabona este reglementat posibilitatea suspendrii unor drepturi care revin statelor membre n urma aplicrii tratatelor. Sunt descrise dou situaii n art. 7 al T.U.E. Astfel, art. 7, alin. (1) prevede c, la propunerea motivat a unei treimi din statele membre, a Parlamentului European sau a Comisiei Europene i cu aprobarea Parlamentului European, Consiliul, hotrnd cu majoritate de 4/5 din membrii si poate s constate existena unui risc clar de nclcare grav a valorilor (Uniunii) de ctre un stat membru. Aceast constatare presupune audierea statului vizat, poate duce la adresarea unor recomandri pentru statul respectiv, motivele care au condus la constatarea Cosiliului fiind verficate pentru a se concluziona dac rmn valabile. n ceea ce privete suspendarea anumitor drepturi care revin statelor membre n urma aplicrii tratatelor, decizia trebuie precedat de o constatare a Consiliului European, adoptat cu unanimitate, la propunerea unei treimi din statele membre sau a Comisiei Europene i cu aprobarea Parlamentului European, privind existena unei nclcri grave i persistente a valorilor Uniunii. Aceast constatare se adopt dup ce statul membru vizat a avut oportunitatea de a-i
114 115

J. Boulois, op.cit., p.50; R. Munteanu, op.cit., p.42; O. Bibere, op.cit.,p.63. EU Observer, 16/04.2004. 116 O. inca, Drept comunitar general, op.cit.,p.52 29

prezenta observaiile. Suspendarea efectiv a unor drepturi pentru statul membru se face de ctre Consiliu, hotrnd cu majoritate calificat. Printre drepturile care se suspend este i dreptul de vot n Consiliu al reprezentantului statului vizat de procedur. n decizia sa, Consiliul va avea n vedere consecinele poteniale asupra drepturilor i obligaiilor persoanelor fizice i juridice. O meniune deosebit de important inclus n Tratat, referitoare la procedura de suspendare a unor drepturi, este aceea a obligativitii ca statul membru s i respecte obligaiile care ii revin n temeiul tratatelor n orice situaie, inclusiv n cazul suspendrii unor drepturi. Msurile luate de Consiliu pot fi modificate sau revocate ca rspuns la modificarea situaiei care l-a derminat s impun msurile respective117. Procedura descris mai sus are n mod clar dou momente distincte: constatarea unui risc de nclcare a valorilor U.E. i nclcarea efectiv, grav i persistent, a acestor valori. Suspendarea unor drepturi este corelat n mod expres n Tratat cu cea de-a doua situaie, n primul caz recurgndu-se cel mult la o serie de recomandri i monitorizarea Consiliului privind meninerea situaiei de risc. 6. Uniunea European un proces evolutiv. nc de la nceputurile sale, Comunitile Europene i Uniunea European au suscitat discuii aprinse n rndul politicienilor, mediului academic sau cetenilor europeni. Confruntarea are loc ntre mai multe curente de opinie: curentul federalist, care privete Uniunea ca un supra-stat, curentul confederalist, care mbin suveranitatea naional cu integrarea european ntr-un sistem politic sui generis, i curentul naionalist, al Europei naiunilor, care nelege integrarea european ca un proces de cooperare ntre guvernele naionale118. Viziunea prinilor fondatori ai Uniunii Europene a fost o federaie european, supranaional, cu competene largi de decizie. Acest obiectiv reiese din Declaraia Schuman din 9 mai 1950. Preedintele francez Charles de Gaulle a fost cel mai mare susintor al Europei confederate, format din state independente, care singure au dreptul de decizie: statele naiuni sunt singurele entiti care dispun, spre deosebire de organizaiile supranaionale, de legitimitate. Care sunt realitile Europei? Care sunt bazele pe care se poate construi? De fapt statele sunt cele care, fiind, e adevrat, foarte diferite unele de altele, au fiecare un suflet, o istorie- spunea de Gaulle. n opinia aceluiai om politic, Europa trebuie s fie independent fa de Statele Unite, fiind criticabile ncercrile unor state europene de a o plasa sub influen american119. n fine, cea de-a treia opiune, o Europ interguvernamental, este susinut fi sau disimulat de Marea Britanie, tributar nc n plan ideologic i politic relaiei sale cu S.U.A., izolrii ei insulare, precum i nivelului de dezvoltare superior. De asemenea, statele nordice i n special Danemarca profit cel mai mult de pe urma ntrzierilor n procesul de integrare adncit, prefernd formele de cooperare interguvernamental. Posibilitatea extinderii Uniunii Europene la peste 27 de membri, precum i dezbaterea constituional care a marcat Europa timp de mai bine de opt ani pn la intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona, s-au constituit n oportunitatea fr precedent de a aborda i trana probleme deosebite din punctul de vedere al adncirii integrrii europene, mai multe scenarii fiind prefigurate120:

A se vedea Versiunea consolidat a Tratatului privind Uniunea European, publicat n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, ediia n limba romn, seciunea Comunicri i informri, 2008/C 115/01, art. 7, alin (2) i (3). 118 W. Weidenfeld, W. Wessels, op.cit., p.143. 119 A. Profiroiu, M. Profiroiu, op.cit., p.23. 120 P. Fontaine, op.cit., p.23. 30

117

a) Europa la carte, care presupune alegerea politicilor comunitare n funcie de interesul imediat al statelor membre; aceast soluie implic reducerea rolului pe care-l joac instituiile comunitare, n favoarea unei cooperri interguvernamentale. b) Europa cu mai multe viteze, n care exist niveluri diferite de integrare a statelor membre, c) Europa cu nucleu tare, presupune formarea unui nucleu federal de state care sunt dispuse (i capabile) s continue integrarea, n timp ce relaiile lor cu celelalte state rmn flexibile. n ceea ce privete includerea efectiv a modelelor de integrare difereniat prezentate mai sus n Tratatul de la Lisabona, o analiz atent a T.U.E. i T.F.U.E. post-Lisabona relev c primul scenariu este cel mai puin prezent n noile reglementri. Statelele membre au tot mai puine oportuniti de a alege msura n care s se implice n cooperarea la nivel european (astfel de posibiliti mai exist legat de politica exten i de securitate comun i unele aspecte ale cooperrii judiciare). Deciziile Uniunii sunt obligatorii pentru statele membre n toate domeniile sale de competen iar procedura decizional ordinar este extins la alte 68 de domenii, ceea ce nseamn nc 68 de domenii n care statele membre i pierd dreptul de veto n U.E. Influena Uniunii asupra legislaiei naionale va fi mult mai mare. Conform unor evaluri ale criticilor Tratatului de la Lisabona, creterea major a influenei pe care o va avea Parlamentul European asupra proceselor decizionale nu compenseaz de fapt creterea influenei U.E. asupra legislaiei statelor membre.121 n plus, este inclus n Tratat o clauz de flexibilitate care permite extinderea aciunilor Uniunii n cadrul unor domenii care intr n cometena sa, ns nu sunt prevzute n Tratate aceste aciuni concrete. Dac aciunea se dovedete necesar pentru atingerea unor obiective menionate n tratate fr a fi prevzute atribuiile necesare n acest sens, prin decizia Consiliului, cu unanimitate, la propunerea Comisiei i cu acordul Parlamentului European se adopt msurile corespunztoare, asupra msurilor respective aplicndu-se o procedur legislativ special. O astfel de clauz a fost ntotdeauna inclus n tratate, dar obiectul ei se limita la msurile necesare pentru realizarea unui obiectiv privind piaa comun. n ceea ce privete posibilitatea adoptrii unor forme de cooperare consolidat este recunoscut aceast opiune pentru statele membre, ns numai n cadrul competenelor neexclusive ale Uniunii, recurgnd la instituiile Uniunii i respectnd dispoziiile tratatelor. Astfel de cooperri consolidate urmresc s favorizeze realizarea obiectivelor Uniunii, s apere interesele acesteia i s consolideze procesul de integrare, fiind deschise oricnd tuturor statelor membre. Formele de cooperare consolidat pot fi instituite atunci cnd obiectivele urmrite nu pot fi atinse ntr-un termen rezonabil de Uniune n ansamblul su. Un numr minim de nou state membre pot participa n astfel de cooperri consolidate, deciziile fiind luate n Consiliu. Actele adoptate sunt obligatorii numai pentru statele membre participante. Aadar, Tratatul de la Lisabona reunete obiectivele aparent contradictorii ale adncirii integrrii i promovrii integrrii difereniate. Cu toate c reprezint o modificare major a tratatelor, unele probleme par s fi rmas neabordate sau nesoluionate. Spre exemplu, problema deficitului democratic i apropierea Uniunii de ceteni va rmne o tem de dezbatere pentru urmtorii ani. Ratificarea Tratatului de la Lisabona este considerat ca fiind exemplul perfect n sprijinul acestui argument. A fost supus referendumului ntr-un singur stat membru, Irlanda, unde a fost aprobat doar la a doua sa susinere n faa cetenilor.
Jens-Peter Bonde, From EU Constitution to Lisbon Treaty, Publisher Foudation for EU Democracy and the EU Democrats in cooperation with the Group for Independence and Democracy in the European Parliament, 2008, p. 48.
121

31

CAPITOLUL III - SISTEMUL INSTITUIONAL AL UNIUNII EUROPENE 1. COMISIA EUROPEAN 1.1. Structur. Numirea i demiterea din funcie a comisarilor europeni. Comisia European122, cea mai original dintre instituiile comunitare123, este format n prezent din 27 de comisari propui de guvernele statelor membre, pe baza competenei lor generale i a angajamentului lor fa de ideea european, dintre personalitile care prezint toate garaniile de independen124. Tratatul de la Lisabona125, ultimul tratat comunitar ce amendeaz Tratatul privind Uniunea European, reglementeaz desemnarea Comisiei Europene astfel: a) innd seama de alegerile pentru Parlamentul European i dup ce a procedat la consultrile necesare, Consiliul european126, hotrnd cu majoritate calificat, propune Parlamentului European un candidat la funcia de preedinte al Comisiei; b) Parlamentul European alege acest candidat cu majoritatea membrilor care l compun (majoritate absolut); * n cazul n care acest candidat nu ntrunete majoritatea, Consiliul European, hotrnd cu majoritate calificat, propune, n termen de o lun, un nou candidat, care este ales de Parlamentul European n conformitate cu aceeai procedur. c) Consiliul, de comun acord cu preedintele ales, adopt lista celorlalte personaliti pe care le propune pentru a fi numite membri ai Comisiei. Alegerea acestora se face pe baza sugestiilor fcute de statele membre, respectnd criteriile127 pe care trebuie s le ndeplineasc o persoan pentru a putea ocupa poziia de comisar european, prevzute n tratat. d) Preedintele, naltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politica de securitate i ceilali membri ai Comisiei sunt supui, n calitate de organ colegial, unui vot de aprobare al Parlamentului European128.
Denumirea de Comisie European a fost adoptat numai dup Tratatul de la Maastricht privind Uniunea European, anterior fiind folosit sintagma Comisia Comunitilor Europene. Cu toate c denumirea s-a schimbat, n documentele oficiale se ntlnete n continuare i vechea denumire. 123 O. Bibere, op.cit.,p.135. 124 Art. 17 al Tratatului privind Uniunea European, modificat prin Tratatul de la Lisabona. 125 Pentru modalitile de desemnare anterioare Tratatului de la Nisa i evoluia lor, a se vedea D. Leonard, op.cit., p.41; G. Ferrol (coord), op.cit., p.37; W. Weidenfeld, W. Wessels, op.cit., p.41; N. Deaconu, op.cit., p.70. 126 Victor Duculescu, Tratatul de la Nisa i reforma instituional a Uniunii Europene, n Revista de drept comercial, nr.3/2001, p.50. n sensul c nu este vorba de o ntrunire a Consiliului european, ci de o reuniune la cel mai nat nivel a Consiliului U.E., a se vedea O. Manolache, op.cit., p.93. n ce ne privete, ne raliem primei opinii, deoarece Consiliul U.E. nu se poate reuni dect la nivelul minitrilor de externe (sau n Consilii specializate), nu i la nivelul efilor de stat i de guvern, n caz contrar diferenierea ntre cele dou organisme fiind inutil. 127 Art. 17, alin. (3), al doilea paragraf: Membrii Comisiei sunt alei pe baza competenei lor generale i a angajamentului lor fa de ideea european, dintre personalitile care prezint toate garaniile de independen i alineatul (5), al doilea paragraf: Membrii Comisiei sunt alei dintre resortisanii statelor membre n conformitate cu un sistem de rotaie strict egal ntre statele membre care s reflecte diversitatea demografic i geografic a tuturor statelor membre. Acest sistem se stabilete de Consiliul European, care hotrte n unanimitate (...) 128 n doctrin se subliniaz c aceast procedur nu echivaleaz cu o investitur a Comisiei de ctre Parlament - deoarece guvernele naionale desemneaz membrii Comisiei - ci doar amplific rolul Parlamentului i al votului su de ncredere n procesul de numire a comisarilor C. Lefter, op.cit., p.111. n ce ne privete, nu vedem deosebiri eseniale ntre aceast procedur i cea naional de nvestire a Guvernului de ctre Parlament; pe de alt parte, nu nelegem de ce votul aprobator al Parlamentului european nu poate fi considerat o nvestitur a Comisiei n funcie. n sensul c sistemul de desemnare a Comisiei se apropie de cel dintr-un regim parlamentar clasic, a se vedea i G. Ferrol (coord.), op.cit., p.37. Jacques Santer a fost primul preedinte desemnat care a avut probleme n ce privete obinerea aprobrii Parlamentului european, candidatura sa trecnd la limit n 1994. 32
122

e) Pe baza acestei aprobri, Comisia este numit n funcie de Consiliul European, hotrnd cu majoritate calificat. Ultima modificare a T.U.E. menine, n linii generale, procedura anterioar de desemnare a Comisiei. Principala deosebire este numirea de ctre Consiliul European a Comisiei; anterior modificrilor introduse de Tratatul de la Lisabona, Consiliul U.E. (acum Consiliul) numea Comisia. n noua form a acestei proceduri, dat fiind includerea Consiliului European ntre instituiile europene, Comisia este numit de o instituie superioar n sensul componenei acesteia efii de state sau guverne. Aceast modificare nu are o alt semnificaie constituional, ntruct nici Consiliul, n vechea reglementare, nici Consiliul European, n noua reglementare, nu are posibilitatea de a demite Comisia. Numirea este doar un moment solemn, nu are o contramsura (cum ar fi moiunea de cenzur) pe care Consiliul European s o poat lua mpotriva Comisiei. Un alt aspect semnificativ al procedurii de desemnare vizeaz alegerea Preedintelui Comisiei de ctre Parlamentul European. Aceast msur face parte din ansamblul prevederilor Tratatului de la Lisabona care sunt menite s sporeasc rolul P.E. n viaa politic a Uniunii i, implicit i indirect, rolul cetenilor europeni pe care acesta i reprezint. Nu putem totui s nu observm c actuala alegere a Preedintelui nu este altceva dect aprobarea pe care o ddea P.E. asupra desemnrii Preedintelui Comisiei. n exprimarea unui parlamentar european, se alege dintr-un singur candidat, nominalizat de Consiliul european.129 Comisarii sunt resortisani ai statelor membre i, n prezent, poate fi un singur membru al Comisiei din aceeai ar130. Aceast prevedere este, ns, una tranzitorie, Comisia numit ntre data intrrii n vigoare a Tratatului de la Lisabona i 31 octombrie 2014 fiind ultima cu 27 de membri i cte un comisar din fiecare stat membru. ncepnd cu 1 noiembrie 2014, Comisia va fi compus dintr-un numr de membri, incluznd preedintele i naltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politica de securitate, corespunztor cu dou treimi din numrul statelor membre. Prevederea tratatului referitoare la numrul de membri ai Comisiei poate fi modificat de Consiliul European, hotrnd cu unanimitate. Pentru a se respecta egalitatea dintre statele membre, Tratatul de la Lisabona instituie o serie de principii care vor ghida alegerea membrilor Comisiei. Astfel, Consiliul European stabilete cu unanimitate un sistem de rotaie, care se ntemeiaz pe principiile egalitii absolute131 ntre state desemnnd n aa fel comisarii nct diferena dintre numrul total al mandatelor deinute de reprezentanii diferitelor state s nu fie mai mare de un mandat, iar Comisiile succesive vor fi constituite astfel nct s reflecte de o manier satisfctoare diversitatea demografic i geografic a statelor membre. Mandatul Comisiei Europene este de 5 ani, comisarii considerai individual fiind reeligibili pentru calitatea de membri ai Comisiei dup expirarea mandatului acesteia. Dei sunt propui de guvernele naionale, nu pot fi demii sau revocai de acestea. Singura instituie care are dreptul de a destitui un comisar este Curtea de Justiie132, n cazul n care acel membru al Comisiei a comis o abatere grav sau nu mai ndeplinete condiiile
Jens-Peter Bonde, From EU Constitution to Lisbon Treaty, Publisher Foudation for EU Democracy and the EU Democrats in cooperation with the Group for Independence and Democracy in the European Parliament, 2008, p. 42. 130 De obicei, comisarii europeni sunt politicieni din statele membre, de regul din partidul aflat la guvernare; excepie face Marea Britanie, care propune constant comisarii din opoziie D. Leonard, op.cit., p.40. 131 Exprimarea din art. 244 T.F.U.E. este statele membre sunt tratate n mod absolut egal n ceea ce privete stabilirea ordinii de rotaie i a duratei prezenei reprezentanilor lor n cadrul Comisiei; (...) diferena dintre numrul total de mandate deinute de resortisanii a dou state membre date nu poate fi niciodat mai mare de unu. O prevedere similar conine T.U.E, art. 17, alin (5), paragraful al doilea. 132 n acest caz, precum i n alte situaii n care postul unui comisar devine vacant (demisie, deces) pentru numirea unui nou comisar nu se parcurge din nou ntreaga procedur de numire. Noul comisar trebuie s aib aceeai cetenie ca cel pe care l nlocuiete i este numit de Consiliu, de comun acord cu preedintele Comisiei, dup 33
129

necesare exercitrii funciilor sale, la plngerea Consiliului sau a Comisiei. Comisia n ntregime, ca organ colegial, poate fi demis de Parlamentul European, prin moiune de cenzur, adoptat cu votul a dou treimi din voturile exprimate, i n acelai timp a majoritii membrilor Parlamentului European (majoritate destul de greu de obinut, ns care putea fi realizat n 1999, dac demisia Comisiei Santer nu ar fi intervenit n timp util). O prevedere nou a Tratatului de la Lisabona confer preedintelui Comisiei puterea de a-i cere unui comisar demisia. La solicitarea preedintelui, conform art. 17 alin. 6, par. 2, un membru al Comisiei i prezint demisia, cu excepia naltului Reprezentant al Uniunii care poate fi demis de Consiliul European, hotrnd cu majoritate calificat, cu acordul preedintelui Comisiei. Conducerea Comisiei este format din: a) Preedintele Comisiei. Desemnat nainte ca mandatul Comisiei s nceap133, acesta este implicat n desemnarea celorlali comisari, de comun acord cu Consiliul European. Numirea sa se face pentru un mandat egal cu cel al Comisiei. Preedintele Comisiei Europene a fost considerat n ultimele decenii figura cea mai proeminent a Uniunii Europene, a fost cea mai mediatizat persoan din angrenajul instituional comunitar. Nu este de mirare, aadar, c toate comisiile care au funcionat pn n prezent au purtat numele preedinilor lor de exemplu Comisia Jenkins, Comisia Thorn, Comisia Delors, Comisia Santer, Comisia Prodi, Comisia Baroso134. Noile funcii introduse de Tratatul de la Lisabona, cea de nalt Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politica de securitate sau funcia de Preedinte al Consiliului European concureaz pentru aceast poziie de proeminen, fiind create tocmai n acest scop: s confere Uniunii o mai mare vizibilitate pe plan extern, s asigure Uniunii lideri vizibili i credibili care s o reprezinte att n interior, n relaiile cu statele membre sau n faa cetenilor, ct i n plan extern.135 Preedintele Comisiei reprezent Comisia n faa celorlalte instituii comunitare, precum i n relaiile cu terii. Conform T.U.E n urma modificrii sale prin Tratatul de la Lisabona acesta136: - definete orientrile n cadrul crora Comisia i exercit misiunea; - decide organizarea intern a Comisiei pentru a asigura coerena, eficacitatea i colegialitaatea aciunilor acesteia; - numete vicepreedinii Comisiei dintre membrii acesteia, cu excepia naltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politica de securitate.

consultarea P.E., respectnd criteriile prevzute de tratat. Comisarul astfel numit va avea ns un mandat redus, el ncheind mandatul celui demis. n plus, Consiliul, cu unanimitate, la propunerea preedintelui poate s decid c nu este necesar nlocuirea, n special dac durata rmas pn la ncheierea mandatului este prea scurt. Atribuiile fostului comisar pot fi , spre exemplu, preluate de un alt comisar. 133 Tratatul de la Lisabona nu prevede un anume termen de timp privind propunerea de ctre Consiliul European a candidatului pentru funcia de preedinte al Comisiei. Se menioneaz doar obligativitatea de a se ine cont de alegerile pentru Parlamentul European. Putem s presupunem c se intenioneaz ca noul Parlament ales s aleag preedintele Comisiei i ulterior s i dea acordul asupra componenei acesteia i nu un parlament aflat la final de mandat. 134 Actuala Comisie European, condus de Jose Manuel Baroso din Portugalia, aflat la al doilea mandat de preedinte al Comisiei, i va ncheia mandatul n 2014. 135 Introducerea acestor noi funcii de reprezentare a Uniunii la cel mai nalt nivel este binevenit. Este cunoscut afirmaia care i este atribuit lui Henry Kissinger Dac vreau s telefonez Europei, pe cine sun?. ns la momentul numirii ca nalt Reprezentant al Uniunii a baronesei Catherine Ashton, din Regatul Unit, sau n funcia de Preedinte al Consiliului European a d-lui Herman Van Rompuy, din Belgia, acest deziderat de vizibilitate prea lipsit de importan. Cariera politic, exclusiv la nivel naional, sau cea academic a d-lui Rompuy nu conving, cel puin deocamdat, cu privire la acest potenial de a deveni o figur marcant pe plan internaional. Pentru aceast funcie se preconiza n pres, n momentul crerii sale, candidatura d-lui Tony Blair. 136 A se vedea Versiunea consolidat a Tratatului privind Uniunea European, publicat n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, ediia n limba romn, seciunea Comunicri i informri, 2008/C 115/01, art. 17, alin (6). 34

Aa cum s-a artat mai sus, preedintele poate cere demisia unui comisar, iar acesta este obligat s o prezinte. n fine, conform T.F.U.E., preedintele Comisiei structureaz i repartizeaz responsabilitile care i revin Comisiei ntre membrii acesteia. Totodat, poate modifica repartizarea acestor responsabiliti n cursul mandatului. Membrii Comisiei i exercit funciile atribuite de preedinte sub autoritatea acestuia137. b) Vicepreedinii, sunt numii, aa cum am artat, de ctre preedinte, dintre comisari. Vicepreedinii au ca rol suplinirea preedintelui atunci cnd mprejurrile o cer. Tratatul de la Lisabona nu prevede un numr de vicepreedini ai Comisiei, acesta urmnd s fie stabilit prin regulamentul su de procedur138. naltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politica de securitate este unul dintre vicepreedinii Comisiei, avnd rolul de a asigura coerena aciunii externe a Uniunii. 139 naltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politica de securitate este o inovaie a Tratatului de la Lisabona. Ocupantul acestei funcii face parte din dou instituii diferite, Comisia European i Consiliu, iar n cadrul Comisiei, naltul Reprezentant al Uniunii este vicepreedinte i comisar pentru relaii externe. n cadrul Consiliului acesta prezideaz Consiliul Afaceri Externe. Aadar, funcia de nalt Reprezentant plaseaz sub o autoritate unic tot ceea ce nseamn relaii externe ale Uniunii. Motivul principal al acestei aglomerri de roluri similare, n instituii diferite este de a asigura coeren, continuitate, vizibilitate, credibilitate politicii externe i privind securitatea a Uniunii Europene. Atribuiile naltului Reprezentant susin aceast argumentare. Astfel, naltul Reprezentant al Uniunii140: - conduce politica extern i de securitate comun a Uniunii; - contribuie prin propunerile sale la dezvoltarea acestei politici pe care o aduce la ndeplinire n calitate de mputernicit al Consiliului i asigur implementarea deciziilor adoptate n acest domeniu; - prezideaz Consiliul Afaceri Externe; - este unul dintre vicepreedinii Comisiei, asigurnd coerena aciunii externe a Uniunii. n cadrul Comisiei, naltul Reprezentant este nsrcinat cu responsabiliti care i revin Comisiei n domeniul relaiilor externe i cu coordonarea altor aspecte ale aciunii externe a Uniunii. - reprezint Uniunea n chestiunile referitoare la politica extern i de securitate comun, conduce dialogul politic cu terii n numele Uniunii i exprim poziia Uniunii n organizaiile internaionale i n cadrul conferinelor internaionale; - exercit autoritatea asupra Serviciului European pentru Aciune Extern i asupra delegaiilor Uniunii n ri tere sau n cadrul organizaiilor internaionale. naltul Reprezentant este numit de Consiliul European, hotrnd cu majoritate calificat, cu acordul preedintelui Comisiei. Consiliul European poate pune capt mandatului su n conformitate cu aceeai procedur, nainte de ncetarea mandatului Comisiei, iar n caz de demisie, destituire sau deces este nlocuit pn la ncheierea mandatului, n conformitate cu procedura de numire. n extercitatarea mandatului su, naltul Reprezentant este asistat de un Serviciu European pentru Aciune Extern141, precum i de serviciile adecvate ale Consiliului i Comisiei.
A se vedea Versiunea consolidat a Tratatului privind Funcionarea Uniunii Europeane, publicat n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, ediia n limba romn, seciunea Comunicri i informri, 2008/C 115/01, art. 248, alin (6). 138 Actuala Comisie European (2009-2014) are apte vicepreedini, inclusiv naltul Reprezentant al Uniunii. 139 T.U.E., art. 18, alin. (4). 140 T.U.E., art. 18 i 27. 141 Conform liniilor directoare privind crearea, funcionarea i atribuiile acestui serviciu adoptate n octombrie 2009 de Consiliul European, acesta va fi un serviciu unic, sub autoritatea naltului Reprezentant i va avea 35
137

1.2. Atribuiile Comisiei Europene. a) atribuii n procedura legislativ. Conform T.U.E., aa cum este modificat de Tratatul de la Lisabona, actele legislative ale Uniunii pot fi adoptate numai la propunerea Comisiei, cu excepia cazului n care tratatele prevd altfel. Celelalte acte se adopt la propunerea Comisiei, n cazul n care tratatele prevd acest lucru.142 Actele legislative ale Uniunii pot fi adoptate prin procedura legislativ ordinar sau prin proceduri legislative speciale, instituite de tratate i prevzute n mod expres pentru situaii specifice. Procedura legislativ ordinar const n adoptarea n comun de ctre Parlamentul European i Consiliu a unui regulament, a unei directive sau a unei decizii la propunerea Comisiei. Aceasta este regula instituit prin tratate143, meninnd rolul fundamental al Comisiei n procesul de legiferare al Uniunii Europene. Aadar, Comisia i menine conform noii reglementri rolul de organ motrice al integrrii europene144, T.U.E. preciznd expres c aceast instituie promoveaz interesul general al Uniunii i ia iniiativele corespunztoare n acest scop. ns, n prezent, nu mai putem vorbi despre monopolul iniiativei legislative a Comisiei, ntruct, conform T.F.U.E., n cazurile specifice prevzute n tratate, actele legislative se pot adopta la iniiativa unui grup de state membre sau a Parlamentului European, la recomandarea Bncii Centrale Europene sau la solicitarea Curii de Justiie sau a Bncii Europene de Investiii145. Consiliul poate solicita Comisiei s fac anumite propuneri, pentru realizarea unui obiectiv comunitar. Parlamentul European poate cere Comsiei s prezinte orice propunere corespunztoare privind chestiunile despre care consider c necesit elaborarea unui act al Uniunii pentru punerea n aplicare a tratatelor. n plus, ca o inovaie a Tratatului de la Lisabona, la iniiativa a cel puin un milion de ceteni ai Uniunii, resortisani ai unui numr semnificativ de state membre, Comisia poate fi invitat s prezinte, n limitele atribuiilor sale, o propunere corespunztoare n materii n care aceti ceteni consider c este necesar un act juridic al Uniunii, n vederea aplicrii tratatelor.146 n cazul n care Consiliul hotrte la propunerea Comisiei, acesta poate modifica propunerea numai hotrnd n unanimitate147. Att timp ct Consiliul nu a luat o hotrre, Comisia i poate modifica propunerea pe tot parcursul procedurilor care duc la adoptarea unui act legislativ al Uniunii. Iniiativele Comisiei sunt publicate n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria C, fiind numite documente COM. Distinct de dreptul de a iniia acte normative, Comisia dispune i de o putere normativ proprie: - n primul rnd, ca succesoare a naltei Autoriti a C.E.C.O., Comisia are, teoretic, drept de decizie absolut n domeniul C.E.C.O., ns n practic ea i exercit acest drept alturi de Consiliu, care emite un aviz conform148, procedura apropiindu-se astfel de procedura legislativ ordinar.

un statut organizaional reflectnd i susinnd rolul unic i funciile acestuia n sistemul U.E. A se vedea http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/09/st14/st14930.en09.pdf 142 T.U.E., ar. 17, alin. (2). 143 Tratatul privind Funcionarea Uniunii Europene, art. 289, alin (1). 144 A se vedea C. Lefter, op.cit., p.113. 145 145 Tratatul privind Funcionarea Uniunii Europene, art. 289, alin (4). 146 T.U.E., art. 10, alin. (4). 147 Conform T.F.U.E., propunerea Comisei nu poate fi depit cu unanimitate de Consiliu n cadrul procedurii de conciliere i n anumite decizii cu privire la poolitica bugetar a Uniunii (propunerea de buget, cadrul financiar multianual, adoptarea bugetului sau deciziile cu privire la cheltuielile care depesc bugetul Uniunii); art. 293, alin (1). 148 P. M. Defarges, op.cit., p.40. 36

- n al doilea rnd, T.F.U.E.149, prevede posibilitatea delegrii ctre Comisie a competenei de a adopta acte fr caracter legislativ i cu domeniu de aplicare general, care completeaz sau modific anumite elemente neeseniale ale actului legislativ. Delegarea se face prin actul legislativ la a crui modificare se va referi competena Comisiei. Elementele eseniale ale unui anumit domeniu sunt rezervate actului legislativ i nu pot face obiectul delegrii de competene. Actele legislative vor stabili n mod expres condiiile de aplicare a delegrii, i anume faptul c Parlamentul European sau Consiliul pot decide revocarea delegrii iar actul delegat este valabil numai dac, n cadrul termenului prevzut prin actul legislativ, Parlamentul European sau Consiliul nu formuleaz obieciuni. Fa de reglementrile anterioare Tratatului de la Lisabona, actuala reglementare este mult mai restrictiv n ceea ce privete competena Comisiei ca urmare a delegrii legislative. - Comisia dobndete putere normativ proprie, conform tratatelor, n domeniul regulilor de concuren.150 - Comisia are i o putere normativ subordonat celei a Consiliului i a Parlamentului European, care-i permite executarea actelor obligatorii din punct de vedere juridic ale Uniunii. n cazul n care sunt necesare condiii unitare de punere n aplicare a actelor obligatorii, aceste acte confer Comisiei competene de executare. n cazuri speciale i temeinic justificate, precum i n cazurile referitoare la politica extern i de securitate comun aceast competen de executare se transmite Consiliului.151 Conform aceleiai reglementri, punerea n aplicare a actelor obligatorii din punct de vedere juridic ale Uniunii este n primul rnd responsabilitatea statelor membre, care iau toate msurile de drept intern necesare n acest sens. De fapt, statele membre vor avea la dispoziie mecanisme de control al modului n care Comisia i exercit competenele de executare. - Comisia poate emite recomandri, n cazurile specifice prevzute de tratate. b) atribuia de gardian al tratatelor. Conform T.U.E., Comisia supravegheaz aplicarea dreptului Uniunii sub controlul Curii de Justiie a Uniunii Europene152. T.F.U.E. mputernicete Comisia European s urmreasc i s asigure respectarea dreptului comunitar de ctre statele membre. Procedura prevzut de T.F.U.E. n cazul n care un stat membru a nclcat oricare dintre obligaiile care i revin n temeiul tratatelor are urmtoarele etape153: - Iniial, Comisia emite un aviz motivat cu privire la obligaiile nclcate de statul membru n cauz, dup ce a oferit acestuia posibilitatea de a-i prezinta observaiile; - n situaia n care statul nu se conformeaz acestui aviz n termenul stabilit, Comisia poate sesiza Curtea de Justiie a Uniunii Europene; - n cazul n care Curtea de Justiie constat c un stat membru a nclcat oricare dintre obligaiile care i revin n temeiul tratatelor, acest stat este obligat s ia msurile pe care le impune executarea hotrrii Curii; - n cazul n care consider c statul membru n cauz nu a luat msurile pe care le impune executarea hotrrii Curii, Comisia poate sesiza Curtea, dup ce a dat posibilitatea statului n cauz s i prezinte observaiile. Comisia indic cuantumul sumei forfetare sau al penalitilor cu titlu cominatoriu pe care statul trebuie s le plteasc i pe care l consider adecvat situaiei; - n cazul n care Curtea constat c statul respectiv nu a respectat hotrrea sa, aceasta i poate impune plata unei sume forfetare sau a unor penaliti.

Tratatul privind Funcionarea Uniunii Europene, art. 290, alin (1) i (2). Tratatul privind Funcionarea Uniunii Europene, art. 105 i 106. 151 Tratatul privind Funcionarea Uniunii Europene, art. 291, alin (2) i (3). 152 Tratatul privind Uniunea European, art. 17, alin (1). 153 Tratatul privind Funcionarea Uniunii Europene, art. 258, 260. Tratatul prevede i posibilitatea ca un stat membru s sesizeze Curtea cu nclcarea de alt stat membru a unei obligaii prevzute de tratate. n acest caz, Comisia este sesizat de statul reclamant i trebuie s emit un aviz motivat, dup ascultarea argumentelor statelor implicate. Lipsa avizului Comisiei n termen de trei luni nu mpiedic sesizarea Curii (art. 259).
150

149

37

Pentru a-i ndeplini atribuia de gardian al tratatelor, Comisia solicit informaii statelor cu privire la msurile de transpunere a directivelor adoptate n conformitate cu o procedur legislativ. n cazul n care statul respectiv nu si-a ndeplinit obligaia de a comunica aceste msuri, Comisia poate indica, dac consider necesar, cuantumul sumei forfetare sau al penalitii cu titlu cominatoriu care urmeaz a fi platit de statul respectiv, decizia de plat fiind adoptat de Curtea de Justiie n cazul n care constat nendeplinirea obligaiei. n plus, T.F.U.E. include o prevedere cu caracter general referitoare la capacitatea Comisiei de a solicita i primi informaii. n art. 337 se arat c pentru ndeplinirea sarcinilor care i sunt ncredinate, Comisia poate solicita i primi toate informaiile i poate proceda la toate verificrile necesare, n limitele i condiiile stabilite de Consiliu, hotrnd cu majoritate simpl, n conformitate cu dispoziiile tratatelor. ntruct Tratatul nu limiteaz aceast competen la statele membre, putem considera c acest articol va reprezenta fundamentul juridic pentru solicitarea de informaii i efectuarea de verificri n legtur cu persoane juridice sau chiar persoane fizice, resortisani ai statelor membre. n fine, mai trebuie subliniat faptul c fiecare comisar are atribuii specifice, ntr-un domeniu de activitate determinat154, din aceast perspectiv Comisia asemnndu-se cu un guvern naional. Deciziile luate de un comisar n domeniul su de activitate nu sunt considerate deciziile Comisiei dect atunci cnd exist o delegare expres n acest sens din partea Comisiei, iar aceast delegare poate fi acordat doar n chestiuni de gestiune i administrare155. c) atribuia de organ executiv al Uniunii Europene. Comisia este organul executiv al Uniunii, cel care pune n executare actele normative emise de Consiliu i de Parlamentul European, prin procedura legislativ ordinar, sau de oricare dintre cele dou instituii ca actor principal, cu participarea celeilalte n cadrul unei proceduri legislative speciale156. Conform T.U.E., Comisia asigur aplicarea tratatelor, precum i a msurilor adoptate de instituii n temeiul acestora. n exercitarea acestei atribuii, de a pune n executare deciziile celor dou instituii cu rol legislativ, Comisia dispune, aa cum am mai precizat, de o putere normativ care i permite adoptarea unor acte proprii, fie n urma delegrii competenei de a adopta acte fr caracter legislativ pentru a modifica elemente neeseniale ale unui act legislativ sau pentru executarea actelor juridice obligatorii cnd sunt necesare condiii unitare de punere n aplicare a acestor acte. Domeniile n care Comisia are putere normativ subordonat, de executare, sunt, conform tratatelor157: - implementarea (execuia) bugetului comunitar, al crui proiect este tot de competena Comisiei158; - regulile de concuren; - gestiunea fondurilor comunitare. n celelalte cazuri, puterea normativ derivat decurge din voina Consiliului i a Parlamentului, care deleag n mod expres Comisia s execute actele normative pe care le-a adoptat159.

Dintre domeniile de specializare amintim: politica comercial comunitar, probleme industriale, tehnologii informaionale i de telecomunicaii, concuren, politica extern i de securitate comun, cultur i audiovizual, tiin, cercetare i dezvoltare, mediul nconjurtor, politici regionale, transport, piaa intern, protecia consumatorului, turismul, intreprinderi mici i mijlocii, agricultura i dezvoltarea rural, etc. 155 C.J.C.E., cauza Akzo-Chemie, 5/85 i cauza Basf AG, 137/92, n C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op.cit., p.68, respectiv O. Manolache, op.cit., p.96. 156 J. McCormick, op.cit., p.97; T.U.E., art. 17, alin (1). 157 Tratatul privind Funcionarea Uniunii Europene, art. 317, 105, 106. 158 n anul urmtor anului bugetar, Parlamentul European, la recomandarea Consiliului i pe baza rapoartelor Curii de Conturi i a documentelor prezentate de Comisie, adopt descrcarea de gestiune a Comisiei Europene, cu privire la implementarea bugetului comunitar. 38

154

d) atribuia de reprezentare. Comisia asigur reprezentarea extern a Uniunii, cu excepia politicii externe i de securitate comune sau a altor cazuri prevzute n tratate160. Comisia reprezint Uniunea European n relaiile cu statele nemembre i n organismele internaionale. n interiorul Uniunii ea reprezint interesul general al Uniunii, n raport cu persoanele fizice sau juridice, cu celelalte instituii ale Uniunii sau cu statele membre. T.F.U.E. precizeaz c n fiecare dintre statele membre, Uniunea are cea mai larg capacitate juridic recunoscut persoanelor juridice de ctre legislaiile naionale; Uniunea poate, n special, s dobndeasc sau s nstrineze bunuri mobile i imobile i poate sta n justiie. n acest scop, Uniunea este reprezentat de Comisie.161 Comisia European trebuie s acioneze n aa fel nct interesul general al Uniunii s primeze n faa intereselor statelor membre. Rolul ei este cu att mai dificil, cu ct el necesit negocieri prealabile adoptrii oricrei iniiative legislative cu statele membre, ct i medierea negocierilor dintre statele membre. Aa cum s-a subliniat n doctrin, Comisia apare ca un intermediar neutru ntre statele membre, pe de o parte, i ntre acestea i Uniune, pe de alt parte162. n procedura de ncheiere de ctre Uniune a unor acorduri internaionale163, Comisia prezint recomandri Consiliului, acesta fiind cel care adopt decizia de autorizare a nceperii negocierilor, directivele de negociere, semnarea i ncheierea acordurilor internaionale. Tot Comisia poate s propun Consiliului suspendarea aplicrii unui acord i stabilirea poziiilor care trebuie adoptate n numele Uniunii n cadrul unui organism. Considerm c Tratatul de la Lisabona slbete competena Comisiei n ceea ce privete reprezentarea extern a Uniunii. Spre exemplu, nu se meioneaz c negocierile se vor derula de ctre Comisie, sau sub coordonarea acesteia. n schimb este prevzut numirea unui negociator sau a unei echipe de negociatori de ctre Consiliu. Dat fiind noutatea acestei reglementri nu putem s ne pronunam cu privire la reducerea efectiv a rolului Comisiei n reprezentarea internaional a Uniunii, nefiind totui exclus ca negociatorul s fie de fapt membru / reprezentant al Comisiei. 1.3. Funcionarea Comisiei Europene Fiecare comisar este asistat n activitatea sa de un Cabinet, format din funcionari administrativi. efii de cabinet se ntlnesc sptmnal pentru discutarea problemelor ce necesit ntrunirea Comisiei i pentru a pregti lucrrile acesteia. Acetia analizeaz problemele de discutat i le includ n dou categorii: categoria A i categoria B. Problemele de categoria A sunt aspecte asupra crora comisarii cad de acord prin intermediul efilor de cabinet, i nu mai trebuie s discute n plen, adoptarea lor n Comisie fiind aadar o simpl formalitate de vot. Aspectele din categoria B necesit ns discuii n Comisie i realizarea unui acord ntre comisari pentru a fi transpuse n acte comunitare. Asupra acestora din urm se vor concentra lucrrile Comisiei. Comisia are sediul la Bruxelles i se ntrunete sptmnal (de regul miercurea), prezena comisarilor la edin fiind obligatorie164. Hotrrile se iau n prezena majoritii membrilor, cu majoritate simpl165, i implic rspunderea colectiv a comisarilor europeni.
Este vorba de aa numita comitologie, care desemneaz modalitile de aplicare a regulamentelor emise de Consiliu i Parlament, i care cad n sarcina Comisiei - W. Weidenfeld, W. Wessels, op.cit., p.242. 160 T.U.E., art. 17, alin (1). 161 Tratatul privind Funcionarea Uniunii Europene, art. 335. 162 C. Lefter, op.cit., p.119. 163 T.F.U.E., art. 218. Dac acordul n cauz privete exclusiv sau n principal politica extern i de securitate comun, naltul Reprezentant exercit atribuiile care corespund celor ale Comisiei descrise n legtur cu ncheierea unor acorduri internaionale de ctre Uniune. 164 Discuiile ntre comisari au loc de regul n englez sau francez, cu toate c documentele oficiale sunt traduse n toate cele 23 limbi oficiale ale Uniunii Europene. 39
159

Evident c n cazul n care consider necesar, comisarii europeni se pot ntlni n afara cadrului deliberativ din Comisie pentru discutarea direct a problemelor urgente sau cu caracter deosebit. Activitatea permanent referitoare la gestionarea politicilor Uniunii este asigurat de directoratele generale (D.G.) iar activitatea cu caracter administrativ este susinut de serviciile generale i serviciile interne ale Comisiei166. Personalul administrativ al Comisiei (aproximativ 38.000 persoane167), concentrat n majoritate la Bruxelles, dar i la Luxemburg, este recrutat de ctre Comisie, pe criterii geografice, i i se aplic aceleai cerine privind independena fa de statul de origine. O mare parte a personalului administrativ este angrenat n activitatea de traducere a documentelor oficiale n cele 23 limbi oficiale ale Uniunii Europene168. Caracterul tehnic al Comisiei necesit emiterea a nu mai puin de 6000 de acte comunitare pe an, dintre care aproximativ 4000 sunt emise de un comisar sau altul, pe baz de abilitare. La luarea deciziilor un rol important l joac asociaiile de lobby, reprezentnd diferite categorii socioprofesionale sau economice, ce ncearc s-i impun propria versiune n textul viitorului act comunitar169. 1.4. Rolul Comisiei Europene n ansamblul instituiilor comunitare Comisia european este organul executiv al Uniunii Europene, fiind perceput ca un guvern comunitar. Ea ntruchipeaz ideea european, ntruct membrii si, dei desemnai de guvernele naionale, nu au nici o obligaie fa de acestea, fiind loiali doar intereselor Uniunii Europene. Comisia urmrete, prin urmare, realizarea interesului general al Uniunii, aflat adesea n contradicie cu interesul naional al statelor membre170. Independena comisarilor europeni este o problem de o importan deosebit, deoarece ei trebuie s ia poziie adesea n faa tendinei de influenare din partea statului care i-a desemnat171. Pentru a asigura independena comisarilor, tratatele impun anumite obligaii att n sarcina acestora, ct i a statelor membre. Astfel, membrii Comisiei se abin de la orice act incompatibil cu natura funciilor lor. Statele membre respect independena acestora i nu ncearc s i influeneze n ndeplinirea sarcinilor lor. Pe durata mandatului lor, membrii Comisiei nu pot exercita nici o alt activitate profesional, remunerat sau nu. La instalarea n funcie acetia se angajeaz s respecte, pe durata mandatului i dup ncetarea acestuia, obligaiile impuse de mandat i, n special, obligaia de onestitate i pruden n a accepta, dup ncheierea mandatului, anumite funcii sau avantaje. nclcarea obligaiilor asumate de comisar atrage rspunderea juridic a acestuia, n faa Curii de Justiie, care poate hotr destituirea acestuia sau decderea din dreptul la pensie sau la alte avantaje echivalente172.
T.C. Hartley, op.cit., p.15; O. inca, Drept comunitar general, op.cit.,p.70; V. Marcu, op.cit., p.69; Ion Jinga, Uniunea european realiti i perspective, Lumina Lex, 1999, p.131. 166 Toate aceste directorate generale i servicii generale i interne nsumeaz n prezent 43 de structuri care funcioneaz n subordinea Comisiei i contribuie la realizarea atribuiilor acesteia. Cu titlu de exemplu, menionm la directorate-generale DG Agricultur i Dezvoltare Rural, DG Afaceri Economice i Financiare, DG Mediu, etc., iar dintre serviciile Comisiei menionm Secretariatul General, Biroul de Publicaii, Biroul de Traduceri, Serviciul Juridic, etc. 167 A se vedea http://ec.europa.eu/about/index_en.htm 168 D. Leonard, op.cit., p.42. 169 P. M. Defarges, op.cit., p.51 170 L. Cram, D. Dinan, N. Nugent (editors), op.cit., p.7. 171 Singura posibilitate a statului membru de a sanciona comisarul propus de acesta i care a acionat mpotriva intereselor statului respectiv este refuzul de a-l propune din nou. 172 Este cazul lui Martin Bangemann, care, din poziia sa de comisar al telecomunicaiilor, a fost recrutat de o societate din domeniu, Telefonica, i a demisionat, Curtea European de Justiie pronunnd ulterior decderea sa din drepturile de pensie, la solicitarea Consiliului U.E. 40
165

n contrapartid, comisarul european beneficiaz de numeroase privilegii i imuniti173, pentru a-i putea realiza activitatea n bune condiii174. 1.5. Reforma Comisiei Europene nceput n 1995, la iniiativa a doi comisari nordici, reforma Comisiei vizeaz adaptarea acesteia la necesitile n continu schimbare ale Uniunii Europene i are ca inte managementul financiar i al resurselor umane, precum i procedura legislativ. n cazul primelor dou, au fost derulate proiecte de modernizare care aveau menirea s introduc principiile cotrolului financiar, auditului intern, achiziiei publice transparente, a descentralizrii deciziei n domeniul resurselor umane de la DG Resurse Umane i Securitate la celelalte directorate, specializate. n ce privete procedura legislativ, reforma s-a concentrat pe ideea unei legiferri mai responsabile, realizat prin reducerea numrului propunerilor legislative n paralel cu mbuntirea mecanismelor de consultare anterioare i concomitente conceperii propunerii legislative175. 2. CONSILIUL 2.1. Precizri terminologice Consiliul reprezint denumirea actual a legislativului Uniunii Europene, adoptat prin Tratatul de la Lisabona pentru instituia care se numea Consiliul Uniunii Europene dup Tratatul de la Maastricht (1992), respectiv Consiliul Comunitilor Europene dup Tratatul de la Bruxelles privind fuziunea executivelor (1965). n aceast perioad, n care prin modificri succesive ale tratatelor, instituia a primit denumiri diferite, n funcie de evoluia Comunitilor, acesta este cunoscut i sub numele de Consiliul de minitri, denumire iniial prevzut n Tratatul C.E.C.O. i Tratatul C.E.E. (1951, 1957)176. Proiectul de Constituie european prevedea ntoarcerea la denumirea iniial de Consiliu de minitri, aceasta fiind considerat adecvat la momentul respectiv pentru c sugera componena sa, precum i pentru a-l deosebi de Consiliul European. ns, ntruct uneori chiar n documentele oficiale, Consiliul Uniunii Europene era deseori amintit sub titulatura simpl de Consiliu, nclinm s credem c din raiuni de simplificare i reducere a potenialului de confuzie ntre cele dou instituii U.E. cu denumire de Consiliu s-a recurs n Tratatul de la Lisabona la aceast variant, fiind consacrat prin tratat cea mai simpl denumire posibil. 2.2. Structura Consiliului Consiliul este compus din cte un reprezentant la nivel ministerial al fiecrui stat membru, mputernicit s angajeze guvernul statului membru pe care l reprezint i s exercite dreptul de vot.177 Consiliul se ntrunete n cadrul diferitelor formaiuni, lista acestora fiind adoptat de Consiliul European, cu majoritate calificat178.
Imunitatea diplomatic de care beneficiaz comisarii europeni poate fi ridicat chiar de Comisie aa s-a ntmplat n 2000 cu comisarul francez dith Cresson. 174 A se vedea art. 11-14 din Protocolul (nr. 7) privind privilegiile i imunitile Uniunii Europene, anexat Tratatului privind Funcionarea Uniunii Europene. 175 A se vedea Laura Cram, The Commission, n L. Cram, D. Dinan, N. Nugent (editors), Developments in the European Union, St. Martins Press, New York, 1999, p.55; I. Jinga, op.cit., p.143. 176 C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op.cit., p.62; W. Weidenfeld, W. Wessels, op.cit., p.57. 177 Tratatul privind Uniunea European, art. 16, alin. (2). 178 T.F.U.E., art. 236; Consiliul European adopt lista formaiunilor Consiliului, alele dect Afaceri Generale i Afaceri Externe. Totodat adopt lista referitoare la preedinia formaiunilor Consiliului, altele dect Afaceri Externe. 41
173

Consiliul Afaceri Generale asigur coerena lucrrilor diferitelor formaiuni ale Consiliului. Acesta pregtete reuniunile Consiliului European i urmrete aducerea a ndelinire a msurilor adoptate , n colaborare cu preedintele Consiliului European i cu Comisia. Consiliul Afaceri Externe elaboreaz aciunea extern a Uniunii, n conformitate cu liniile strategice stabilite de Consiliul european, i asigur coerena aciunii Uniunii. Aadar, instituia poate lua forma unui Consiliu general, i anume formaiunea special prevzut de tratat, cnd, de regul, este compus din minitrii de externe ai statelor membre, sau a unor Consilii speciale, specializate sau sectoriale, cnd este compus din minitrii specializai ntr-un domeniu sau altul (agricultur, industrie, comer, etc.)179, inclusiv formaiunea Afaceri Externe, prevzut de tratat. Tratatul de la Lisabona a soluionat una dintre principalele probleme ridicate n legtur cu funcionarea Consiliului dup vechea reglementare. Exista o singur formaiune general, i anume Consiliul Afaceri Generale i Relaii Externe, compus din ministrii de externe i orice ali minitri, n funcie de natura problemelor discutate (minitri ai integrrii, aprrii, dezvoltrii, sau comerului din statele membre). Principala critic adus acestei componene era c aceast formaie a Consiliului era depit de volumul de activiti pe care le presupunea coordonarea aciunii externe a Uniunii, organizarea lucrrilor i punerea n aplicare a deciziilor Consiliului European, coordonarea lucrrilor diferitelor domenii de politici guvernate de celelalte configuraii ale Consiliului U.E. Prin separarea activitii externe i a activitii de coordonare a celorlalte Consilii (inclusiv cele legate de activitatea Consiliului European) s-a eliminat o deficien major n activitatea Consiliului. Conducerea instituiei este asigurat de reprezentanii statelor membre i este exercitat printr-un sistem de rotaie egal, stabilit de Consiliul European cu majoritate calificat. n prezent, n conformitate cu decizia Consiliului European din 1 ian. 2007, sistemul de rotaie desemneaz statul membru care va deine pentru o perioad de 6 luni preedinia Consiliului180, dintre statele membre, ntr-o ordine prestabilit181. Astfel, n prima jumtate a anului 2007, preedinia Consiliului a aparinut Germaniei, n cea de-a doua parte a anului a fost preluat de Portugalia, n 2008 au fost Slovenia, respectiv Frana, n 2009 au exercitat preedinia Consiliului Cehia, respectiv Suedia, n 2010 n prima parte preedinia aparine Spaniei i, n a doua parte a anului, Belgiei, iar n 2011 urmeaz Ungaria i Polonia. n funcie de ara care deine, timp de 6 luni, preedinia Consiliului, se vorbete despre preedinia ceh, preedinia spaniol, preedinia suedez a Consiliului. Dup unele opinii, termenul de 6 luni este prea scurt, deoarece nu permite statului care deine preedinia s-i finalizeze proiectele ncepute i, n consecin, se propunea mrirea lui. Tratatul de la Lisabona nu face nici o referire la perioada de timp pentru care un stat deine preedinia Consiliului, prin urmare Consiliul European, n decizia sa referitoare la preedinia formaiunilor Consiliului ar putea prevedea un termen mai lung de timp. Aceast propunere se lovete ns de opoziia statelor mici, care se tem c, aplicndu-se o formul de calcul a termenului care s in seama de ponderea voturilor n Consiliu, ar putea fi inute prea mult timp departe de preedinia Consiliului182.
Germania a cerut inserarea n Tratatul de la Maastricht, prevedere meninut i n Tratatul de la Lisabona, a unei formulri speciale, n sensul c din Consiliu fac parte cte un reprezentant la nivel ministerial al fiecrui stat membru, reprezentant abilitat s angajeze acel stat membru. Prin aceast precizare, s-a considerat c se asigur reprezentarea statelor federate (cum sunt Land-urile germane) la lucrrile Consiliului, atunci cnd interesele acestora o impun. 180 Schimbarea preediniei are loc la 1 ianuarie, respectiv 1 iulie a fiecrui an. 181 La nceput, rotaia se realiza n ordine alfabetic, ns ulterior s-a decis amendarea acestui sistem i distanarea statelor mai mari n graficul preediniei, deoarece acestea urmau imediat unele dup celelalte, i exista temerea statelor mari fa de deciziile luate n timpul preediniilor succesive ale statelor mici. 182 A se vedea C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op.cit., p.63. 42
179

Pentru a mpca att argumentele statelor mari, ct i ale statelor mici s-a meninut, cel puin pn la o nou decizie a Consiliului European, termenul de 6 luni, iar pentru a asigura continuitatea proiectelor se aplic n practic trio-preedinia Consiliului. Rolul acestei noi proceduri este de a conferi lucrrilor i iniiativelor Uniunii mai mult continuitate. Primul trio formalizat al Uniunii cuprinde preedinia n exerciiu a Spaniei i cele care urmeaz n 2011 ale Belgiei i Ungariei, cuprinznd perioada ianuarie 2010 iunie 2011. Cele trei state au stabilit un program de lucru pentru o perioad de 18 luni care cuprinde un cadru strategic, expunnd prioritile de lucru ale Uniunii i obiectivele sale n urmtoarea perioad, i un program operaional, coninnd agenda Consiliului pentru urmtoarele 18 luni. 183 Ideea nu este tocmai original ntruct n domeniul politicii externe i de securitate comun se instituia de facto, n perioada cnd aceasta constituia pilonul II al Uniunii, o conducere tripartit, aa numita troic, cuprinznd fostul preedinte, preedintele n exerciiu i viitorul preedinte, structura avnd menirea de a asigura continuitatea n ceea ce privete gestionarea afacerilor externe ale Uniunii Europene184. Preedinia Consiliului are de obicei misiunea de a realiza compromisuri dificile ntre statele membre, n aa fel nct s-i lase amprenta asupra funcionrii i evoluiei Uniunii Europene. Consiliul dispune i de un Secretariat General, condus din 1999 de Javier Solana Madariaga (fost Secretar general al NATO). 2.3. Funcionarea Consiliului Consiliul Afaceri Generale se ntrunete lunar, pentru a asigura continuitatea activitii, necesar funcionrii n bune condiii a Uniunii. Consiliile specializate ns, se reunesc atunci cnd se impune discutarea unor aspecte concrete din domeniul de activitate respectiv, fie odat cu Consiliul general, fie ntre ntlnirile acestuia185. Membrii Consiliului acioneaz la instruciunile statelor membre. Guvernele naionale pot mputernici mai muli membri s participe la dezbaterile Consiliului, ns numai unul va avea drept de vot dispoziiile tratatelor fiind clare n acest sens186. n interiorul Consiliului se realizeaz echilibrul ntre interesul comunitar (pe care trebuie s-l apere ca organ colegial i ca instituie comunitar), i interesul naional al statelor membre, care dau instruciuni minitrilor ce-l compun. Tendina de a pune interesul naional mai presus de interesul comunitar, care totui exist, este contracarat prin plasarea monopolului iniiativei legislative n minile Comisiei Europene. Preedinia Consiliului are ndatorirea de a organiza dou dintre cele patru ntlniri anuale ale Consiliul European. n timp ce Consiliul European discut orientrile i prioritile politice generale ale Uniunii, Consiliile specializate definesc, pentru domeniul lor de compenten, politicile Uniunii i coordoneaz politicile economice ale statelor membre. Lucrrile Consiliului sunt convocate de preedintele acestuia, la iniiativa acestuia, a unuia dintre membrii si sau a Comisiei, i la ele particip preedintele Comisiei Europene i/sau comisarul nsrcinat cu problema n discuie. Consiliul se ntrunete n edin public atunci cnd delibereaz i voteaz un proiect de act legislativ. n acest scop, fiecare sesiune a Consiliului este divizat n dou pri, consacrate deliberrilor privind actele legislative ale Uniunii, respectiv activitilor fr caracter legislativ187.
A se vedea http://www.eu2010.es/en/presidencia/trio/ C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op.cit., p.62; Fiona Hayes Renshaw, European Council and the Council of Ministers, in L. Cram, D. Dinan, N. Nugent , op.cit., p.35. 185 J. Rideau, op.cit., p.324; P. Fontaine, op.cit., p.12 47; N. Deaconu, op.cit., p.59; O. Manolache, op.cit., p.87. 186 Dac ministrul nu poate fi prezent la edin, el poate mputernici un delegat s voteze n locul su, prin procur special.
184 183

43

Adoptarea hotrrilor se face cu respectarea urmtoarelor reguli de vot: a) Regula institutit de T.U.E. n urma Tratatului de la Lisabona este c hotrrile Consiliului se adopt cu majoritate calificat, cu excepia cazului n care tratatele dispun altfel. Definirea majoritii calificate n noua reglementare este urmtoarea: majoritatea calificat este egal cu cel puin 55% din membrii Consiliului, cuprinznd cel puin 15 dintre acetia i reprezentnd state membre care ntrunesc cel puin 65% din populaia Uniunii. Minoritatea de blocare trebuie s cuprind cel puin patru membri ai Consiliului, n caz contrar se consider a fi ntrunit majoritatea calificat188. n cazul n care Consiliul nu hotrte la propunerea Comisiei sau a naltului Reprezentant, majoritatea calificat se definete ca fiind egal cu cel puin 72% din membrii Consiliului, reprezentnd statele membre participante care reunesc cel puin 65% din populaia Uniunii. Este vorba despre o majoritate calificat extins189, aa cum este numit deja n doctrin, aplicabil atunci cnd Consiliul nu decide pe baza propunerii Comisiei. Dac nu toi membrii Consiliului voteaz, atunci majoritatea calificat se determin ntre statele participante, cu 55% dintre participani i 65% din populaia acestor state. n acest caz, minoritatea de blocaj se constituie din 35% dintre participani, plus 1 stat membru. n fine, n cazurile n care nu toi membrii Consiliului particip la vot i dac acesta nu decide pe baza propunerii Comisiei sau a naltului Reprezentant, majoritatea calificat este definit ca fiind egal cu cel puin 72% din membrii Consiliului, reprezentnd statele participante, care reunesc cel puin 65% din populaia statelor respective. ns, Tratatul de la Lisabona prevede c regula general instituit n T.U.E. se va aplica numai de la data de 1 noiembrie 2014190, pn la aceast dat aplicndu-se o serie de dispoziii tranzitorii referitoare la majoritatea calificat, dup cum urmeaz: deliberrile sunt ncheiate n cazul n care ntrunesc cel puin 255 de voturi favorabile (din 345 posibile) exprimate de majoritatea membrilor, n cazul n care, n temeiul tratatelor, acestea trebuie s fie adoptate la propunerea Comisiei. n celelalte cazuri, deliberrile sunt ncheiate n cazul n care ntrunesc cel puin 255 de voturi favorabile exprimate de cel puin dou treimi dintre membri. Un membru al Consiliului poate solicita, la adoptarea cu majoritate calificat a unui act, s se verifice dac statele membre care constituie majoritatea calificat reprezint cel puin 62% din populaia total a Uniunii. n cazul n care nu este ndeplinit aceast condiie, actul n cauz nu este adoptat191. Pentru a nelege mecanismul majoritii calificate n vechea reglementare, conform Tratatului de la Nisa, i n perioada de tranziie trebuie s menionm c fiecare stat membru are un anumit numr de voturi, stabilit proporional cu numrul populaiei. Astfel, cele patru state mari Germania, Frana, Italia, Marea Britanie, au 29 de voturi n Consiliu, Spania i Polonia 27, Romnia are 14 voturi, Olanda 13, Ungaria, Portugalia, Grecia, Belgia i Cehia au cte 12, Austria, Suedia i Bulgaria cte 10, Lituania, Slovacia, Irlanda, Finlanda i Danemarca cte 7 voturi, Cipru, Letonia, Estonia, Slovenia i Luxemburg au cte 4 voturi, iar Malta 3 voturi. n concluzie, referitor la majoritatea calificat, Tratatul de la Lisabona a modificat fundamental mecanismul de constituire a acesteia, eliminnd sistemul de voturi ponderate n funcie de populaie aparinnd statelor membre cu o msur de ponderare direct corelat cu dimensiunea populaiei. Dac n vechea reglementare tabelul cu statele membre pe baza cruia
T.U.E., art. 16, alin (8). T.U.E., art. 16, alin (3) i (4). 189 The Lisbon Treaty The Readable Version, Third Edition, 2009, Publisher: Foundation for EU Democracy, art. 238, pag. 152. 190 n perioada 1 noiembrie 2014 i 31 martie 2017, n cazul n care trebuie adoptat o hotrre cu majoritate calificat, un membru al Consiliului poate solicita ca aceast hotrre s fie adoptat cu o majoritate calificat aa cum a fost prevzut pentru perioada tranzitorie 1 decembrie 2009 31 octombrie 2014, existnd de fapt posibilitatea prelungirii acestui sistem tranzitoriu pn n 2017. 191 Protocolul (nr. 36) privind dispoziiile tranzitorii, art. 3, alin. (3) i (4), anexat Tratatului privind Funcionarea Uniunii Europene.
188 187

44

se calcula majoritatea calificat coninea numrul de voturi pentru fiecare stat membru, n noua reglementare acesta conine pentru fiecare stat procentul din populaia total a Uniunii pe care l deine statul respectiv. Aa cum am artat deja, noul sistem de calcul al majoritii calificate va intra n vigoare n 2014, ns cu posibilitatea de prelungire a perioadei tranzitorii pn n 2017, la cererea membrilor Consiliului. b) Consiliul hotrte cu majoritate simpl n chestiunile de procedur, precum i n privina adoptrii regulamentului su de procedur. Organizarea Secretariatului General, solicitarea de studii pe care le consider oportune pentru realizarea obiectivelor comune sau de propuneri din partea Comisiei, statutul comitetelor prevzute de tratate sunt alte decizii asupra crora Consiliul se pronun, conform T.F.U.E., cu majoritate simpl. n cazul deliberrilor pentru care este necesar majoritatea simpl, Consiliul hotrte cu majoritatea membrilor care l compun. c) votul unanim este meinut n T.U.E. i T.F.U.E. dup Tratatul de la Lisabona n mod excepional, pentru domenii sensibile sau deosebit de importante pentru statele membre, acestea fiind prevzute expres n tratate. Exemple n acest sens sunt deciziile luate n cadrul politicii externe i de securitate comun, acordul asupra unui sistem al cursului de schimb al monedei euro n raport cu monedele statelor tere, amendarea propunerilor Comisiei, procedurile privind asocierea rilor i teritoriilor la Uniune, luarea de msuri pentru combaterea discriminrii, aderarea de noi state la Uniune, etc. Trebuie precizat c, conform T.F.U.E., abinerile membrilor prezeni sau reprezentai nu mpiedic adoptarea hotrrilor pentru care este necesar unanimitatea192. Renunarea treptat la votul unanim a fost un proces ndelungat, nc din anii 50 tratatele institutive menionnd c votul unanim reprezint o perioad de tranziie care urma s se ncheie n 1965. Procesul de reducere a msurilor care necesitau votul unanim a fost ntrerupt i sabotat n 1966 prin Compromisul de la Luxemburg, conform cruia fiecare stat are drept de veto n probleme importante, ce aduc atingere intereselor sale naionale majore193. Reluat n 1986, acest proces a continuat inclusiv cu Tratatul de la Lisabona care a scos de sub incidena votului unanim i a trecut la votul cu majoritate calificat o serie de noi domenii. Votul majoritar este extins nspre 68 noi domenii sau aspecte ale politicilor comune, care se adaug celor 150 deja existente, iar Consiliul European poate extinde votul cu majoritate calificat spre alte domenii. Acesta este cel mai mare salt de la unanimitate spre votul majoritar dintre toate revizuirile de pn acum ale tratatelor. De altfel, aceasta este cea mai eficient soluie, n contextul unei Uniunii cu 27 de state membre. 2.4. COREPER. Un comitet al reprezentanilor permaneni ai guvernelor statelor membre rspunde de pregtirea lucrrilor Consiliului (T.U.E., art 16, alin. 7). n plus, acest comitet rspunde de executarea mandatelor care i sunt ncredinate de ctre Consiliu. Comitetul poate adopta decizii de procedur n cazurile prevzute de regulamentul de procedur al Consiliului (T.F.U.E., art 240, alin. 1). COREPER este denumirea uzual, folosit informal, pentru acest Comitet al reprezentanilor permaneni ai guvernelor statelor membre pe lng Consiliu. ntruct Consiliul are o activitate periodic, intermitent - de altfel singura compatibil cu calitatea de minitri n guvernele naionale a membrilor acestuia - iar integrarea european necesit tot mai mult existena unor organe cu activitate continu, zilnic, prin Tratatul de fuziune a fost creat COREPER.

192 193

T.F.U.E., art6. 238, alin. (4). C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op.cit., p.95; O. Manolache, op.cit., p.89 45

Acest organ comunitar reunete nali funcionari i experi din fiecare stat membru, condui de un Reprezentant permanent al acelui stat pe lng Uniune, cu rang de ambasador. El este subordonat Consiliului i are rolul de a ajuta Consiliul n activitatea sa, de a pregti lucrrile acestuia, i, ulterior, de a-i executa deciziile. n acelai timp, COREPER realizeaz o dubl legtur: ntre reprezentanii statelor membre, i apoi ntre fiecare reprezentant i guvernul su194. n cadrul COREPER exist dou uniti distincte, COREPER I i COREPER II, primul dedicndu-i activitatea chestiunilor tehnice, iar al doilea problemelor mai importante, cu o component politic. Puine subiecte ajung pe agenda de lucru a Consiliului fr a fi fost discutate n prealabil n COREPER, sub toate aspectele. Dup primirea propunerii din partea Comisiei Europene, Preedintele COREPER (care este desemnat n acelai mod ca i preedintele Consiliului) hotrte dac trimite iniiativa spre discuii Grupurilor de lucru, sau o reine n COREPER. Problemele asupra crora n COREPER se realizeaz un acord, vor fi naintate Consiliului ca probleme de categoria A, ce nu necesit discuii, ci doar votarea lor; dimpotriv, problemele delicate, asupra crora acordul nu este realizat, sunt aspecte de categoria B, i ele vor fi discutate de experii naionali de la nivel inferior, pn la realizarea unui acord; dac numai cteva state se opun deciziei, problema este naintat Consiliului, n sperana unei negocieri desfurate la acest nivel i care s duc la decizie. Funcionarii i experii care asist reprezentanii permaneni n activitatea lor sunt constituii n Grupuri de lucru, pe domenii specializate, cum ar fi agricultura (Comitetul Special pentru Agricultur195), afacerile interne, justiia, politica extern, etc. 2.5. Atribuiile Consiliului Uniunii Europene. Consiliul exercit, mpreun cu Parlamentul European, funciile legislativ i bugetar. Acesta exercit i funcii de definire a politicilor i de coordonare, n conformitate cu condiiile prevzute n tratate196. Aceasta este reglementarea de baz a T.U.E., n care sunt conturate atribuiile Consiliului. a) Atribuii legislative. Spre deosebire de un stat naional, unde legislaia este adoptat de Parlament, rolul legislativ n Uniunea European aparine celor dou instituii legislative prevzute de tratate: Consiliului i Parlamentul European, care exercit acest rol mpreun. nainte de intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona, Consiliul era desemnat ca fiind principalul organ legislativ al Uniunii, ns reglementarea actual nu mai face nici o distinie ntre cele dou instituii cu rol legislativ, procedura legislativ ordinar fiind adaptat n aa fel nct o astfel de ierarhie s nu mai fie posibil. n exercitarea atribuiilor legislative, Consiliul, mpreun cu Parlamentul, adopt acte normative cu for juridic obligatorie (regulamente, directive), care se impun statelor membre, celorlalte instituii comunitare i instituiiilor legislative ale Uniunii. Actele normative adoptate de Consiliu i Parlament n cadrul procedurii legislative ordinare fac parte din dreptul derivat al Uniunii Europene, i trebuie s fie conforme cu tratatele comunitare. Este motivul pentru care n literatura de specialitate se subliniaz c instituiile legislative ale Uniunii nu au competene legislative absolute, ci numai pe acelea care sunt explicit prevzute n tratate197. n cazurile n care o aciune a Uniunii se dovedete necesar n cadrul politicilor definite n tratate, pentru a atinge unul dintre obiectivele menionate n tratate, fr ca
J. Boulois, op.cit., p.90. Se poate spune c existena acestor comitete specializate submineaz tot mai mult activitatea COREPER ca organ tehnic cu caracter general, minitrii agriculturii i cei de finane folosind tot mai mult aceste grupuri de lucru n mod autonom fa de COREPER. 196 T.U.E, art. 16, alin. (1). 197 P. M. Defarges, op.cit., p.46; C. Lefter, op.cit., p.106.
195 194

46

acestea s fi prevzut atribuiile necesare n acest sens, Consiliul, hotrnd cu unanimitate, la propunerea Comisiei i dup aprobarea Parlamentului European, adop msurile corespunztoare198. Este vorba de aa-numita clauz de flexibilitate, care, conform unor opinii, permite extinderea nejustificat a competenelor Consiliului, printr-o procedur legislativ special, n care rolul P.E. este minim, iar potrivit altor opinii o limiteaz, aciunea Consiliului fiind justificat numai dac urmrete realizarea obiectivului comunitar prevzut expres n tratat. n ceea ce privete deciziile de natur constituional pe care Consiliul le putea lua n temeiul tratatelor, nainte de intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona (precum revizuirea tratatelor comunitare sau decizia privind alegerea parlamentarilor europeni prin sufragiu universal, sub rezerva ratificrii deciziei de ctre parlamentele naionale), prin formalizarea ca instituie comunitar a Consiliului European, acest tip de decizii au fost transmise ctre aceast instituie. Consiliul poate lua astfel de decizii dac Consiliul European ia o decizie prealabil, pentru a-l mputernici n acest sens. b) Politica extern i de securitate comun. Politica extern i politica de securitate comun fac obiectul aplicrii unor norme i proceduri speciale. Aceasta este definit i pus n aplicare de Consiliul European i de Consiliu, hotrnd cu unanimitate, cu excepia cazului n care tratatele dispun altfel. Adoptarea de acte legislative este exclus. Rolurile specifice ale Parlamentului European i Comisiei sunt definite prin tratate, iar Curtea de Justiie nu este competent cu privire la aceste dispoziii199. n contextul acestei politici, rolurile Consiliului European i ale Consiliului sunt separate de T.U.E. astfel: Consiliul European identific interesele strategice i obiectivele generale ale politicii Uniunii n acest domeniu, iar Consiliul este cel care elaboreaz politica extern i de securitate comun i adopt deciziile necesare pentu definirea i punerea n aplicare a acesteia, pe baza liniilor directoare elaborate de Consiliul European. Rolul naltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politica de securitate este de a pune n aplicare politica n domeniu, mpreun cu statele membre. Aadar, dei Tratatul de la Lisabona a desfiinat structura pe piloni a Uniunii Europene, domeniul politicii externe i de securitate, devenit acum politic comun a Uniunii, funcioneaz dup reguli similare fostului pilon II, adic reguli interguvernamentale, limitnd competena Comisiei i Parlamentului i plasnd ntreaga autoritate decizionala la nivelul instituiilor care reprezint interesele statelor membre. Luarea cu unanimitate a deciziilor de ctre minitrii de externe sau de efii de state i de guverne este n mod evident o trstur interguvernamental. n domeniul acordurilor de asociere dintre ri i teritorii i Uniune, Consiliul este cel are stabilete procedurile i normele aplicabile acestor acorduri. n cadrul politicii comerciale Consiliul este cel care hotrte, cu unanimitate, negocierea i ncheierea de acorduri. Acordurile internaionale ncheiate de Uniune parcurg o procedur n cadrul creia Consiliul autorizeaz nceperea negocierilor, adopt directivele de negociere, autorizeaz semnarea i ncheie acordurile. Decizia privind ncheierea acordului adoptat de Consiliu presupune, n prealabil, aprobarea Parlamentului European dac este vorba despre acorduri de asociere, acordul privind aderarea Uniunii la Convenia european pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale, acorduri de instituire a unui cadru instituional specific prin organizarea procedurilor de cooperare, acorduri cu implicaii bugetare importante pentru Uniune. Parlamentul trebuie doar consultat dac sunt ncheiate alte tipuri de acorduri dect cele pentru care este necesar aprobarea P.E.200 Spaiul de libertate, securitate i justiie. Fostul pilon III al Uniunii conform Tratatului de la Maastricht (T.U.E.) a fost nglobat n Tratatul privind Funcionarea Uniunii Europene i pus n sarcina instituiilor Uniunii. Sunt prevzute politici comune privind controlul la frontiere, dreptul de azil, imigrarea, cooperarea
198 199

T.F.U.E, art 352, alin (1). T.U.E, art. 24, alin. (1). 200 T.F.U.E., art 218. 47

judiciar n materie civil, cooperarea judiciar n materie penal, cooperarea poliieneasc. n acest domeniu, Consiliul European definete orientrile strategice i operaionale iar Consiliul, la propunrea Comisiei, adopt msurile pentru punerea n aplicare a politicilor Uniunii prevzute pentru acest domeniu de cooperare. Procedurile de luare a deciziilor sunt prevzute n tratat pentru fiecare domeniu de cooperare n parte, fiind incluse att proceduri speciale de reglementare ct i procedura legislativ ordinar (spre exemplu, pentru stabilirea unor norme minime cu privire la definirea infraciunilor i a sanciunilor n domenii ale criminalitii de o gravitate deosebit de dimensiune transfrontalier sau aciuni menite s ncurajeze i sprijine statele membre n domeniul prevenirii criminalitii). n cadrul Consiliului se instituie un comitet permanent care s asigure n cadrul Uniunii promovarea i consolidarea cooperrii operaionale n materie de securitate intern. Acesta promoveaz coordonarea aciunii autoritilor competente ale statelor membre, mpreun cu reprezentanii organelor i ageniilor Uniunii cu responsabiliti n acest domeniu201. c) Atribuia de coordonare a politicilor economice ale Uniunii Europene i ale statelor membre, n special pentru asigurarea funcionrii Uniunii economice i monetare. Exist dou tipuri de politici comunitare: cele conduse de instituiile comunitare (politicile comune), respectiv cele organizate de statele membre, care trebuie ns armonizate la nivel comunitar (politicile de armonizare). Coordonarea politicilor economice ale Uniunii a cptat o importan deosebit n contextul Strategiei de la Lisabona Revizuite, din 2005. n vederea promovrii obiectivelor de cretere economic i angajare, coordonarea politicilor economice este necesar a fi promovat pentru a facilita dialogul ntre instituiile comunitare i statele membre, dialog n cadrul cruia fiecare partener trebuie s i asume responsabilitile pentru aciunile care i revin. Abordarea revizuit a strategiei este de a clarifica multitudinea obligaiilor de raportare pentru statele membre i de a se ndeprta de metoda de coordonare prin discuii multilaterale ntre 25 de state membre i Comisie. Locul acestei abordri era luat de un dialog bilateral ntre Comisie i statele membre, reprezentate n cadrul Consiliului, pe baza unui program de aciune. Dialogul urma s se desfoare n contextul instrumentelor de coordonare a politicilor economice i privind angajarea existente n tratate, i anume orientrile politice generale i orientrile generale privind angajarea. Aceste linii directoare urmau s fie adoptate de Consiliu pentru o perioad de trei ani, ncepnd cu 2005 i s fie revizuite n 2008. 202 n ceea ce privete Consiliul, coordonarea politicilor economice este una dintre atribuiile asumate de Ecofin (formaiunea Consiliului denumit formal Afaceri Economice i Financiare, format din minitrii economiei i finanelor din statele membre). n decembrie 2002, Consiliul Ecofin, la cererea Consiliului European adopta un raport cu privire la posibilitile de eficientizare a procesului de coordonare a politicilor economice ale Uniunii203. Raportul stabilete doar principiile i obiectivele principale necesare pentru eficientizarea pocesului de coordonare a politicilor economice. Consiliul recomanda ca principale schimbri pentru cadrul de coordonare al politicilor economice stabilirea unor obiective pe termen mediu i lung, concentrarea pe implementare, eficientizarea sistemului de raportare asupra implementrii politicilor, rolul central al orientrilor generale ale acestor politici, ca instrumente instituite de tratate pentru domeniul coordonrii politicilor economice. n perioada urmtoare revizuirii Strategiei de la Lisabona, Consiliul a adoptat orientrile generale pentru politicile economice pentru perioada 2005-2007, respectiv 2008-2011, incluznd principiile i obiectivele stabilite. Tratatul de la Lisabona menine reglementrile referitoare la coordonarea politicilor economice existente n Tratatul C.E.E., acum redenumit Tratatul privind Funcionarea Uniunii
T.F.U.E., titlul V, art. 67 89. Communication to the Spring European Council - Working together for growth and jobs - A new start for the Lisbon strategy, 2005, disponibil [online] la http://ec.europa.eu/growthandjobs/pdf/comm_spring_en.pdf 203 Streamlining of policy co-ordination process, Council Report, 3rd December 2002, disponibil [online] la http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=743&lang=en
202 201

48

Europene. Astfel, statele membre i coordoneaz politicile economice n cadrul Uniunii. n acest scop, Consiliul adopt msuri i, n special, orientri generale ale acestor politici. Aceleai prevederi sunt reluate pentru coordonarea politicilor de ocupare a forei de munc. Totodat, Uniunea poate adopta iniiative pentru coordonarea politicilor sociale ale statelor membre.204 Conform tratatului, statele membre consider politicile economice ca fiind o chestiune de interes comun i le coordoneaz n cadrul Consiliului. Instrumentul instituit de tratat este reprezentat, aa cum am artat, de orientrile generale ale politicilor economice ale statelor membre i ale Uniunii. Este vorba despre acele orientri sau linii directoare care se adopt pentru trei ani ncepnd cu Strategia de la Lisabona Revizuit. Tratatul prevede o procedur specific adoptrii i implementrii acestor orientri generale. Astfel, proiectul privind orientrile generale este elaborat de Consiliu, la recomandarea Comisiei. Consiliul European este informat printr-un raport care este dezbtut de aceasta. Consiliul adopt aceste orientri generale printr-o recomandare iar Parlamentul este informat cu privire la aceast recomandare. Pentru a asigura coordonarea efectiv a politicilor economice i convergena durabil a performanelor economice ale statelor membre Consiliul este cel care, pe baza rapoartelor prezentate de Comisie, supravegheaz evoluia economic din statele membre i conformitatea politicilor economice cu orientrile generale. Pentru ndeplinirea acestei prevederi a tratatului, statele membre transmit Comisiei toate informaiile privind msurile importante adoptate de acestea n domeniul politicii lor economice. Tratatul de la Lisabona include ca noutate, referitor la acest domeniu, luarea unor msuri mpotriva statelor membre care nu respect orientrile generale stabilite de Consiliu. Astfel, constatnd incompatibilitatea politicilor economice cu orientrile generale sau riscul de compromitere a bunei funcionri a Uniunii economice i monetare prin aciunile sau inaciunile unui stat membru, Comisia poate adresa un avertisment respectivului stat membru. Consiliul poate adresa recomandri, pe care poate decide s le fac publice. Preedintele Consiliului i Comisia vor raporta Parlamentului European rezultatele supravegherii multilaterale, inclusiv n faa comisiei competente a P.E. n fine, Parlamentul European i Consiliul, prin regulamente, pot hotr metodele procedurii de supraveghere mutilateral care se poate institui pentru acel stat membru205. d) Atribuii bugetare. Parlamentul European i Consiliul, hotrnd n conformitate cu o procedur legislativ special, adopt bugetul anual al Uniunii. Proiectul este elaborat de ctre Comisie pe baza situaiei estimative a cheltuielilor transmis de fiecare instituie. Comisia i poate modifica propunerea n cursul procedurii, Parlamentul poate propune amendamente, iar Consiliul poate doar s aprobe sau s resping proiectul de buget, sau amendamentele P.E., fr a putea s propun propriile amendamente. e) Atribuia de stabilire a componenei unor organe comunitare, cum ar fi Comitetul Economic i Social sau Comitetul Regiunilor, precum i a normelor referitoare la natura compunerii acestor Comitete. Astfel, printr-o decizie unanim, la propunerea Comisiei, Consiliul stabilete componena Comitetului Economic i Social. Tot Consiliul adopt lista membrilor stabilit potrivit propunerilor statelor membre. O reglementare similar vizeaz alctuirea Comitetului Regiunilor, a crui componen este stabilit printr-o decizie unanim a Consiliului la propunerea Comisiei. Consiliul adopt lista membrilor i a supleanilor stabilit n conformitate cu propunerile fiecrui stat membru.

204 205

T.F.U.E., art. 5. T.F.U.E., art. 121. 49

3. PARLAMENTUL EUROPEAN 3.1. Precizri terminologice Denumirea oficial a acestei instituii comunitare, prevzut n tratatele institutive a fost cea deAdunarea general; doar n 1962, instituia a decis s se numeasc Parlament, cu toat opoziia Consiliului de minitri, care i vedea ameninate atribuiile de legislator european. De atunci, noua denumire a fost folosit i n actele comunitare, n final fiind legiferat prin Actul Unic European. Prin adoptarea denumirii de Parlament European s-a dorit sporirea importanei acestei instituii i apropierea ei de un parlament naional, dei rolul conferit prin tratatele institutive era, iniial, doar unul consultativ206. 3.2. Structura Parlamentului European Parlamentul European este format din reprezentanii cetenilor Uniunii207. Conform Tratatului de la Lisabona, numrul parlamentarilor europeni nu poate depi 750 de membri, plus preedintele. Noua reglementare limiteaz numrul de parlamentari, indiferent de extinderile ulterioare ale Uniunii. Pn la adoptarea acestei reglementri fiecare val de extindere a U.E. a fost urmat de creterea numrului de membri ai Parlamentului. Orice nou extindere va trebui s reevalueze numrul de parlamentari pentru fiecare stat membru, tinnd cont de numrul minim de ase parlamentari pentru un stat membru i numrul maxim de 96. Consiliul European, cu unanimitate, la iniiativa Parlamentului i cu aprobarea acestuia adopt decizia de stabilire a componenei P.E.208. n mandatul 2009-2014 se aplic, ns, vechea reglementare cu privire la numrul de parlamentari i distribuia mandatelor ntre statele membre, ntruct Tratatul de la Lisabona a intrat in vigoare la 1 decembrie 2009, iar mandatul Parlamentului a nceput n 14 iulie 2009209. Parlamentarii europeni sunt grupai n grupuri politice, cu caracter mixt, adic multinaional, nu n delegaii naionale. Grupurile parlamentare existente n Parlamentul European, mandatul 2009-2014 sunt: Grupul Partidului Popular European (sau Cretin-Democraii), Grupul Alianei Progresiste a Socialitilor i Democrailor din Parlamentul European, Grupul Alianei Liberalilor i Democrailor pentru Europa, Grupul Verzilor / Aliana Liber European, Conservatorii i Reformitii Europeni, Grupul Confederal al Stngii Unite Europene / Stnga Verde Nordic, Grupul Europa Libertii i Democraiei, existnd i parlamentari nenscrii n nici un grup politic, respectiv deputai neafiliai. Numrul minim de parlamentari necesar pentru formarea unui grup politic este de 25 de membri, dac provin din cel puin 1/4 din statele membre210. Parlamentarii pot face parte dintr-un singur grup politic. Grupurile se organizeaz numind un preedinte, vicepreedini, un birou i un secretariat. nainte de votul n plen, grupurile analizeaz rapoartele ntocmite de comisiile
J. McCormick, op.cit., p.102. Pn la adoptarea Tratatului de la Lisabona sintagma utilizat n tratate pentru a desemna componena Parlamentului European era reprezentai ai popoarelor statelor membre. Modificarea este menit s ntreasc sentimentul de apropiere fa de Uniune a cetenilor, acetia fiind reprezentai n calitatea lor de ceteni europeni, ntr-o aren decizional european, i fiind considerai o mas de populaie unitar, omogen care are interese i ateptri comune, dincolo de naionalitate. 208 T.U.E., art. 14, alin (2). 209 n mandatul 2009-2014, numrul de parlamentari europeni pentru fiecare stat membru este dup cum urmeaz: Germania 99, Regatul Unit, Franta i Italia 72, Polonia i Spania 50, Romania 33, Olanda 25, Portugalia, Belgia, Grecia, Cehia i Ungaria 22, Suedia 18, Austria i Bulgaria 17, Danemarca, Slovacia i Finlanda 13, Irlanda i Lituania 12, Letonia 8, Slovenia 7, Estonia 6, Cipru i Luxemburg 6, Malta 5, n total 736 de parlamentari.
207 206

Dei parlamentarii sunt grupai pe ideologii, nu pe naionaliti, au fost cazuri cnd acetia au dat un vot pur naional, indiferent de grupul parlamentar din care fceau parte a se vedea J. L. Burban, op.cit., p. 63. 50

210

parlamentare i propun amendamente. Poziia grupului este adoptat prin discuii n cadrul grupului, ns nici un membru nu poate fi obligat s voteze ntr-un anumit fel, acetia nefiind inui de poziia adoptat de grupul politic. Fiecare membru al Parlamentului European este membru de drept ntr-una din cele 20 comisii parlamentare de specialitate i membru supleant ntr-o alt comisie 211. Comisiile parlamentare sunt formaiuni specializate de lucru ale instituiei, care pregtesc lucrrile n plenul Parlamentului European. Comisiile sunt organizate n aa fel nct reflect componena politic a plenului. Acestea analizeaz i amendeaz propunerile legislative asupra crora elaboreaz rapoarte care sunt prezentate plenului P.E. Conducerea instituiei este asigurat de un preedinte212, 14 vicepreedini care mpreun cu cei 5 chestori formeaz Biroul Parlamentului European213, organ executiv214 - i de un secretariat general. Preedintele i vicepreedinii sunt alei de membrii Parlamentului, pe o perioad de 2 ani i jumtate215, iar mandatul lor poate fi rennoit. Rolul preedintelui este de a reprezenta Parlamentul n exterioriul Uniunii i n relaiile cu alte instituii comunitare. 3.3. Desemnarea parlamentarilor europeni Desemnarea membrilor Parlamentului European se face prin sufragiu universal direct, pentru un mandat de 5 ani (nu exist clauze de dizolvare nainte de termen). Sistemul electoral nu a fost, pn n 2004, unitar n toate statele membre, Marea Britanie aplicnd un sistem bazat pe reprezentarea majoritar, n timp ce restul statelor au aplicat sistemul de reprezentare proporional. Din 2004, ns, Marea Britanie a acceptat la rndul ei un sistem proporional. Chiar i ntre sistemele proporionale utilizate exist diferene: unele sunt aplicate la circumscripii naionale (de ex. n Austria, Danemarca, Frana, Grecia, Suedia, Spania, Romnia) sau la circumscripii regionale (Belgia, Irlanda, Italia i, din 2004, Marea Britanie), existnd i sisteme mixte (Germania, Finlanda). Candidaturile pot fi depuse fie independent, fie pe listele unor partide, n conformitate cu legislaia naional a fiecrui stat. Tratatul de la Lisabona prevede c Parlamentul European mpreun cu Consiliul trebuie s stabileasc dispoziiile necesare care s permit alegerea membrilor si, prin vot universal direct, n conformitate cu o procedur uniform n toate statele membre, sau n conformitate cu principii comune tuturor statelor membre216. Se intenioneaz, aadar, uniformizarea procedurilor i sistemelor electorale care conduc la desemnarea parlamentarilor europeni. Alegerile au loc timp de 3-4 zile, i particip orice persoan peste 18 ani; statele au avut, pn la Tratatul de la Maastricht, puterea discreionar de a limita votul exercitat pe teritoriul lor la proprii ceteni, sau, dimpotriv, de a-l extinde i la rezideni. Dup 1992 ns, s-a eliminat criteriul naionalitii, orice rezident putnd vota sau candida n statul n care triete, acesta fiind un drept care deriv din calitatea de cetean european217.
Jean Louis Burban, Le Parlement europen, Presses Universitaire de France, Paris, 1998, traducere n limba romn Editura Meridiane, Bucureti, 1999, p.63; C. Lefter, op.cit., p.86; P. M. Defarges, op.cit., p.55. 212 n prezent, preedintele Parlamentului European este Jerzy Buzek (Polonia). 213 Exist i o Conferin a Preedinilor din care fac parte preedinii grupurilor politice i preedintele P.E. Aceasta organizeaz aspectele practice ale activitii Parlamentului i decide asupra chestiunilor legate de planificarea legislativ. Astfel, stabilete programul i agenda sesiunilor plenare, componena comitetelor i delegaiilor P.E i mediaz n cadrul relaiilor dintre Parlament, alte instituii ale Uniunii, state tere sau organizaii extra-comunitare. 214 Biroul ghideaz funcionara intern a Parlamentului, estimeaz bugetul P.E, asigur organizarea administrativ i financiar. 215 Alegerea preedintelui se face cu votul secret al majoritii absolute, n trei tururi de scrutin, la propunerea unui grup parlamentar sau a 32 de parlamentari. 216 T.F.U.E., art. 223, alin (1). 217 Alegerile europene sunt considerate de obicei plictisitoare, dezbaterile concentrndu-se asupra problemelor naionale, interne, acestea influennd i votul. De aici, absenteismul impresionant din 1999 50% din populaia Uniunii Europene a se vedea P. M. Defarges, op.cit., p.55; J. McCormick, op.cit., p.105. n 2004, din 342 milioane de alegtori din cele 25 state membre, s-au prezentat la vot doar 44,6% , fiind cea mai slab prezen la vot 51
211

3.4. Statutul parlamentarilor europeni218. Membrii Parlamentului european pot cumula mandatul de parlamentar european cu cel de parlamentar naional, ns nu pot fi membri n guvernele naionale sau n alte instituii comunitare219. Parlamentarii beneficiaz de imunitate n ceea ce privete exprimarea opiniilor i voturilor n exerciiul funciei, i nu pot fi arestai sau urmrii judiciar pe teritoriul altui stat; pe teritoriul propriului stat se aplic legislaia naional, deci ei pot fi arestai dac nu sunt i parlamentari naionali. Imunitatea european dureaz pe toat durata mandatului parlamentar, aceasta fiind interpretarea care rezult din deciziile Curii de Justiie. n ceea ce privete salariul unui parlamentar european, ncepnd cu iulie 2009, dup intrarea n vigoare a statutului unic, parlamentarii primesc, n general, acelai salariu. Suma brut este de 7665,31 EUR la care se aplic un impozit comunitar, o contribuie pentru asigurare de accident i se poate aplica ulterior i un impozit naional220. Sumele necesare pentru salariul parlamentarilor europeni sunt pltite din bugetul P.E. ns, pentru parlamentarii care au avut un mandat anterior anului 2009 a existat posibilitatea de a opta pentru meninerea sistemului naional anterior pentru salariu, indemnizaia tranzitorie sau pensie. De aceea exist parlamentari din anumite state membre (spre exemplu Germania, Frana) care primesc un salariu semnificativ mai mare dect suma unic prevzut de noul statut. 3.5. Funcionarea Parlamentului European Parlamentul European se ntrunete n sesiune anual. Parlamentul se ntrunete de drept n a doua zi de mari a lunii martie.221 n practic, conform regulamentului P.E., sesiunea anual este divizat n perioade de sesiune (reuniunea pe care Parlamentul o organizeaz lunar) i edine zilnice. n sensiunile ordinare Parlamentul se ntrunete cte o sptmn n fiecare lun (cu excepia lunii august). Parlamentul European se poate ntruni n perioada de sesiune extraordinar, la cererea majoritii membrilor care l compun, a Consiliului sau a Comisiei222. De asemenea, o mare parte a activitii se desfoar n cadrul comisiilor parlamentare, cte dou sptmni pe lun. Tratatul de la Lisabona nu a soluionat problema stabilirii unui singur sediu pentru Parlament, eficiena acestuia fiind diminuat de fragmentarea geografic a activitii sale: sesiunile plenare au loc la Strassbourg, comisiile parlamentare se ntlnesc la Bruxelles, iar Secretariatul general este la Luxemburg223. Lucrrile se desfoar n cele 23 de limbi oficiale, cu traducere simultan, iar documentele oficiale trebuie traduse, de asemenea, n toate aceste 23 de limbi, fapt ce ngreuneaz destul de mult activitatea curent i crete costurile de funcionare ale instituiei. edinele sunt publice, la ele pot participa membrii Comisiei Europene, n timp ce prezena membrilor Consiliului este obligatorie la sesiunile plenare.
din istoria alegerilor parlamentare europene de pn atunci. La alegerile din iulie 2009, rata de participare medie la nivelul Uniunii a fost de 43%, un minim istoric. 218 Art. 223 al T.F.U.E (n urma Tratatului de la Lisabona) confer Parlamentului European dreptul de a stabili statutul propriilor membri, ns acesta trebuie aprobat de ctre Consiliul i avizat de Comisie. 219 Jean Paul Jacqu, Parlement europen, Dalloz, Paris, 1993, p.34; Jean Louis Burban, Le Parlement europen et son lection, Ed. Bruyllant, Bruxelles, 1979, p.15; J. Rideau, op.cit., p.302. 220 Suma net pe care o primete, n medie, un parlamentar este de 5963,33 EUR. Salariul brut a fost stabilit la valoarea de 38,5% din salariul de baz al unui judector al Curii de Justiie. 221 T.F.U.E, art. 229. 222 T.F.U.E, art. 229. 223 Membrii Parlamentului ar putea ajunge la un compromis, n favoarea stabilirii sediului la Bruxelles, ns aceast soluie nu convine guvernelor Franei i Luxemburgului, care tergiverseaz luarea unei hotrri. Votul celor dou guverne n Consiliu este esenial, deoarece decizia trebuie luat cu unanimitate de voturi. 52

Deciziile sunt adoptate, n principiu, cu majoritatea voturilor exprimate, cu excepia cazurilor n care tratatele dispun altfel224. Deciziile P.E. iau forma unor rezoluii. De regul, Consiliul solicit opinii Parlamentului European; opinia este redactat de ctre comisia parlamentar specializat n problema ce face obiectul solicitrii, i este naintat spre adoptare plenului Parlamentului, n urma dezbaterilor devenind rezoluie. 3.6. Atribuiile Parlamentului European Parlamentul European exercit, mpreun cu Consiliul, funciile legislativ i bugetar. Acesta exercit funcii de control politic i consultative, n conformitate cu condiiile prevzute n tratate. Parlamentul European alege preedintele Comisiei225. Articolul redat din Tratatul privind Uniunea European reprezint baza legal a exercitrii de ctre Parlament a atribuiilor sale. a) atribuia de supraveghere i control. n conformitate cu dreptul de supraveghere asupra activitii Uniunii i a instituiilor sale, Parlamentul: - poate adresa interpelri Comisiei Europene sau Consiliului, - dezbate raportul anual general al Comisiei Europene, - dezbate orice problem de politic general, - poate constitui comisii de anchet pentru investigarea unor cazuri de nerespectare a dreptului comunitar sau de administrare defectuoas, - poate sesiza Curtea de Justiie i pentru alte aspecte dect aprarea propriilor prerogative (atribuie introdus prin tratatul de la Nisa226), cum ar fi ilegalitatea unor acte comunitare sau a unor omisiuni de a aciona din partea instituiilor comunitare; - poate adopta o moiune de cenzur care s duc la demiterea n bloc a Comisiei Europene227. Pentru aceasta, este necesar o majoritate de 2/3 din voturile exprimate, voturi care trebuie s reprezinte, n acelai timp, majoritatea membrilor Parlamentului, condiie destul de restrictiv, greu de ntrunit, i care, din acest motiv, rmne mai mult o ameninare teoretic la adresa Comisiei. Cu toate acestea, presiunea exercitat cu ajutorul procedurii moiunii de cenzur a dat roade, n 1999, cnd Comisia Santer a demisionat pentru a evita supunerea ei la vot a doua oar228. b) atribuii legislative. Rolul legislativ al Parlamentului European se prezint sub dou aspecte: Procedura legislativ ordinar229 pune pe acelai plan al adoptrii legislaiei Parlamentul European i Consiliul230. n acest caz, o decizie nu poate fi luat dect prin acordul celor dou instituii comunitare. Tratatul de la Lisabona extinde cu peste 40 de domenii, incluznd agricultura, imigrarea legal, energia, justiia i afacerile interne, sntatea sau fondurile structurale, procedura legislativ ordinar. Aceste noi prevederi ale tratatului conduc la concluzia c Parlamentul are n prezent competene legislative mult sporite fa de Tratatul de la Nisa.

T.F.U.E, art. 231. T.U.E., art. 14, alin (1). 226 A se vedea O. Manolache, op.cit., p.86; O. inca, art. cit., p.23. 227 Nu poate fi demis prin moiune de cenzur un singur comisar, fapt destul de frustrant atunci cnd Comisia n majoritate este eficient, ns activitatea unui comisar las de dorit. Pe de alt parte, demiterea unei ntregi Comisii pentru greelile unui singur comisar este implicit un vot de blam pentru preedintele acesteia, chemat s armonizeze activitatea instituiei i s o coordoneze n vederea funcionrii ei la parametri normali. 228 C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op.cit., p.66. 229 Este vorba despre denumirea nou, adoptat prin Tratatul de la Lisabona, pentru codecizie. Dei procedura a suferit modificri fat de vechea reglementare, esena ei rmne aceeai: n urma dublei lecturi i a concilierii, dac Parlamentul nu dorete adoptarea unui act, acesta poate respinge definitiv o propunere legislativ. 230 Codecizia n prezent procedura legislativ ordinar - constituie realizarea fundamental a Parlamentului European n lupta sa pentru a se impune ca organ legislativ al Uniunii, la fel ca un parlament naional.
225

224

53

sau conforme. Astfel, unele proceduri legislative speciale privind adoptarea unor decizii comunitare presupun consultarea sau acordul Parlamentului. n aceste cazuri Parlamentul emite avize. n cazul procedurii de consultare, utilizat pentru domenii sensibile (cum ar fi politica industrial sau fiscalitate) Parlamentul emite un aviz consultativ acesta trebuie solicitat de Consiliu dar se poate trece peste poziia cuprins n el. n unele cazuri tratatele prevd obligativitatea consultrii Parlamentului European, iar propunerea nu poate dobndi for de lege dect dac Parlamentul i-a dat avizul. n acest caz Consiliul nu are competena de a lua singur o decizie. Conform noilor reglementari introduse n Tratatul de la Lisabona, Parlamentul European trebuie s i dea avizul conform asupra acordurilor internaionale negociate de Uniune, n domenii precum comerul internaional. c) atribuii bugetare. Parlamentul European i Consiliul, hotrnd n conformitate cu o procedur legislativ special, adopt bugetul anual al Uniunii. Proiectul este elaborat de ctre Comisie pe baza situaiei estimative a cheltuielilor transmis de fiecare instituie. Comisia i poate modifica propunerea n cursul procedurii, Parlamentul poate propune amendamente, iar Consiliul poate doar s aprobe sau s resping proiectul de buget, sau amendamentele P.E., fr a putea s propun propriile amendamente. n fine, tot Parlamentul European este cel care aprob descrcarea de gestiune a Comisiei, dup ncheierea exerciiului bugetar231. n urma adoptrii Tratatului de la Lisabona, puterea Parlamentului n cadrul procedurii bugetare crete datorit eliminrii distinciei ntre cheltuielile obligatorii (cum ar fi agricultur, acorduri internaionale) i cheltuielile neobligatorii (alte cheltuieli). n vechea reglementare, Parlamentul putea interveni doar asupra cheltuielilor neobligatorii. 4. CONSILIUL EUROPEAN 4.1. Constituirea Consiliului European (1974). Deciziile care se iau la nivelul Uniunii Europene sunt n primul rnd decizii politice. Consultrile i negocierile ntre statele membre, n vederea adoptrii strategiilor privind viitorul Uniunii sau pentru surmontarea dificultilor inerente procesului de integrare, sunt necesare i ntotdeauna utile. n acest context, statele membre au instituit conferine periodice ale efilor de state i guverne (summit-uri), care s constituie cadrul organizatoric propice unor astfel de discuii. ntlnirile la cel mai nalt nivel au nceput s se desfoare din 1961, pentru ca n 1974, la Summit-ul de la Paris, n urma propunerii preedintelui francez Valry Giscard dEstaing, s fie instituionalizate sub forma Consiliului European, organism de cooperare politic la cel mai nalt nivel. 4.2. Natura juridic a Consiliului European Tratatul de la Lisabona include Consiliul European ntre cele apte instituii ale Uniunii Europene. Trebuie precizat, ns, c aceast evoluie recent n ceea ce privete natura juridic a Consiliului European reprezint doar o etap a dezvoltrii sale. Dei Tratatul de la Lisabona instituionalizeaz summit-urile efilor de state i guverne, rolul pe care tratatele l prevd pentru

Parlamentul European emite avize care, dup caz, pot fi facultative, consultative

P. M. Defarges, op.cit., p.56; Jean Louis Burban, Le Parlement europen, Presses Universitaire de France, Paris, 1998, p.56. 54

231

Consiliul European n noua sa calitate de instituie european este similar celui ndeplinit anterior. Sunt puine referiri la atribuii concrete ale acestei noi instituii n tratate. nainte de intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona, Consiliul European avea o natur juridic incert; acest for european de dialog politic nu era nici instituie comunitar i nici organ comunitar cu activitate permanent sau deliberativ. Influena sa se manifesta, n acea perioad incert cu privire la natura sa juridic, la nivel informal, deoarece efii de state i de guverne au fost dintotdeauna cei care au stabilit direciile de urmat n cadrul integrrii europene iar instituiile comunitare le-au aplicat. Considerat organ paracomunitar, organ interguvernamental de cooperare, sau o form instituional de prezentare a Consiliului U.E., Consiliul European s-a mulumit mult vreme s i exercite din umbr puterea i influena n cadrul Uniunii, situat n afara oricror reguli de procedur, de control sau iniiative privind transparena decizional, care se aplicau doar instituiilor comunitare. Includerea sa ntre instituiile comunitare este, poate, o msur menit s scoat din acest con de umbr un forum de decizie politic, care, altfel, era situat dincolo de posibilitatea sau capacitatea de control a oricrei alte autoriti din Uniune. Rmne de vzut n ce msur dezbateri sau modificri legislative viitoare vor aborda problematica responsabilitii politice a Consiliului European sau cea a transparentizrii deciziilor prin adoptarea unor proceduri clare privind funcionarea sa. Un prim pas n acest sens este adoptarea pentru prima dat n existena Consiliul European a unor Reguli de procedur, care includ unele prevederi referitoare la proceduri aplicabile n cazul n care se voteaz, stabilirea agendei sau accesul public la documentele sale. 4.3. Componena i funcionarea Consiliului European a) Componena Consiliul European este compus din efii de stat sau de guvern ai statelor membre, precum i din preedintele su i preedintele Comisiei. naltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politica de securitate particip la lucrrile Consiliului European232. Atunci cnd ordinea de zi o impune, fiecare membru al Consiliului European poate decide s fie asistat de un ministru, iar preedintele Comisiei poate fi asistat de un membru al Comisiei. b) Pregtirea lucrrilor Consiliul European se ntrunete de dou ori pe semestru, la convocarea preedintelui su, sau, atunci cnd situaia o impune, preedintele poate convoaca o reuniune extraordinar. Consiliul European se ntrunete de obicei n Bruxelles. nainte de introducerea funciei de preedinte al Consiliului European, n perioada n care statele membre care deineau prin rotaie preediia Consiliului exercitau i preedinia Consiliului European, cel puin o ntlnire dintre cele dou organizate de statul care deinea preedinia avea loc n capitala naional sau n alte orae din acel stat. De aici i denumirile Consiliul European de la Copenhaga, Consiliul European de la Essen, Consiliul European de la Helsinki, etc. n prezent, Regulile de procedur ale Consiliului European prevd c acesta se va ntruni n Bruxelles. n situaii excepionale, preedintele Consiliului European mpreun cu Consiliul Afaceri Generale sau COREPER pot decide cu unanimitate organizarea unei ntruniri a Consiliului i alt ora european233. Consiliul Afaceri Generale pregtete lucrrile i asigur aciunile necesare pentru ducerea la ndeplinire a deciziilor Consiliului European. ntreaga activitate a Consiliului European se bazeaz pe o stns cooperare, concretizat n ntlniri regulate, ntre preedintele su, preedintele Comisiei i preedinia rotativ a Consiliului (respectiv reprezentanii statului care deine preedinia Consiliului).
T.U.E., art. 15, alin. (2). Decizia Consiliului European din 1 decembrie 2009 privind adoptarea Regulilor sale de procedur, publicat n J.O.U.E. L315/51/2,12,2009 disponibil [online ] la http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:315:0051:0055:EN:PDF
233 232

55

n desfurarea activitilor sale Consiliul European este asistat de Secretariatul General al Consiliului, inclusiv ntrunirile sale sunt organizate cu sprijinul logistic al secretariatului. Secretarul General al Consiliului particip la ntrunirile Consiliului European i i administeaz bugetul. Conform Regulilor de procedur, agenda Consiliului European se stabilete nainte de ntlnirile ordinare. Preedintele, preedinia Consiliului i preedintele Comisiei supun proiectul de agend dezbaterii Consiliului Afaceri Generale cu cel puin patru sptmni naintea ntlnirii ordinare. Propunerile diferitelor formaiuni ale Consiliului sunt transmise Consiliului Afaceri Generale. O ntlnire a Consiliul Afaceri Generale are loc cu 5 zile naintea ntrunirii Consiliului European pentru o discuie final asupra agendei. Dup aceast ultim discuie asupra agendei, cu excepia situaiilor imperative i neprevzute, nici o alt configuraie a Consiliului sau un alt organ pregtitor al ntlnirii nu poate propune ca un nou subiect s fie adugat pe agend, aa cum a fost propus de Consiliul Afaceri Generale. Consiliul European i stabileste agenda la nceputul ntrunirii sale. Pe agend intr, ca regul general, doar aspectele care au fost examinate anterior de Consiliul Afaceri Generale. Totodat, naintea ntrunirilor ordinare, preedintele, n colaborare cu preedintele Comisiei, preedinia Consiliului i cu sprijinul secretariatului pregtesc n linii generale concluziile Consiliului European, respectiv proiectul concluziilor i deciziile care vor fi supuse dezbaterii Consiliului European. Consiliul Afaceri Generale discut aceste propuneri. n fapt, toate documentele asupra crora urmeaz s delibereze Consiliul European sunt pregtite n avans, urmnd s fie adugate doar elemente detaliate care apar n cadrul dezbaterilor i care nu au putut fi anticipate prin discuiile minitrilor de externe. Aceasta era principala critic adus lucrrilor Consiliului European ante-Lisabona i va rmne un subiect sensibil n continuare. Datorit faptului c ntrunirile Consiliului European sunt foarte scurte, situaie impus de calitatea de efi de state sau guverne a membrilor si, lucrrile efective nu permit dezbaterea a prea multe probleme, n totalitate sau n detaliu. De multe ori, Consiliul European nu face altceva dect s aprobe la un nivel superior ceea ce au dezbtut, negociat, formalizat deja minitrii lor de externe, mpreun cu reprezentanii permaneni ai statelor membre. c) ntrunirile Consiliului European ntrunirile ordinare pot dura maxim 2 zile. Consiliul European sau Consiliul Afaceri generale pot decide extinderea perioadei n caz de nevoie. Regulile de procedur stabilesc dimensiunea total a delegaiilor naionale autorizate s aib acces n cldirea unde are loc ntlnirea. Numrul delegailor fiecrui stat membru i ai Comisiei nu poate depi 20 de persoane, iar delegaia naltului Reprezentant al Uniunii este limitat la 5 membri. Personalul necesar ca suport logistic, tehnic sau de securitate nu este inclus n aceast limit maxim. n cadrul ntrunirilor Consiliuli European pot avea loc ntlniri cu reprezentani ai unor state tere, organizaii internaionale sau cu anumite personaliti, n situaii excepionale, dup decizia unanim a membrilor si, la propunerea preedintelui. Att T.F.U.E., ct i regulile de procedur ale Consiliului European prevd posibilitatea ca preedintele Parlamentului European s fie invitat de Consiliul European pentru a fi audiat234. Acesta poate fi invitat pentru a susine un discurs la nceputul lucrrilor, conform regulilor de procedur. n fapt, aceast deschidere a lucrrilor de ctre preedintele Parlamentului a devenit n ultimii ani o practic destul de frecvent pentru ntrunirile Consiliului European. d) Deciziile Consiliul European se pronun prin consens, cu excepia cazului n care tratatele dispun 235 altfel . Aceast prevedere a tratatului confer o baz legal practicii anterioare a Consiliului
234 235

T.F.U.E., art. 235, alin (2). T.U.E., art. Ert. 15, alin. (4). 56

European privind luarea deciziilor sale. Ca o practic general, n cadrul ntrunirilor efilor de state i guverne, sub conducerea i cu facilitatea preediniei, negocierile continuau pn cnd nu mai exista nicio opoziie. Rolul principal al statului care deinea preedinia era s asigure un context favorabil acestor dezbateri, inclusiv prin discuii bilaterale cu reprezentanii unor state sau mediind negocieri directe ntre unele dintre statele membre. Acest rol de facilitare a negocierii i compromisului aparine acum preedintelui. Tratatul de la Lisabona doar formalizeaz aceast practic a Consiliului European de a decide prin consens. n cazul n care Consiliul European se pronun prin vot, preedintele su i preedintele Comisiei nu particip la vot. Iniiativa de vot aparine preedintelui sau unui membru al Consiliului European dac majoritatea membrilor sunt de acord. Prezena a 2/3 din membri este necesar pentru a se putea vota. Acest cvorum se realizeaz fr includerea preedintelui Consiliului European sau al Comisiei. Votul poate fi delegat ctre un alt membru al Consiliului European, dar fiecare membru poate primi delegare din partea unui singur alt membru. Abinerile membrilor prezeni sau reprezentai nu mpiedic adoptarea deliberrilor Consiliului European pentru care este necesar unanimitatea. n cazul n care Consiliul European hotrte cu majoritate calificat, n situaii prevzute expres de tratate236, se aplic regulile de vot stabilite de tratate pentru Consiliu. Consiliul European hotrte cu majoritate simpl n chestiuni de procedur, precum i pentru adoptarea regulamentului de procedur. Deciziile Consiliului European sunt publicate n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene dac nu se specific n cuprinsul acestora cui sunt adresate i sunt comunicate destinatarilor lor de ctre Secretariatul General al Consiliului dac acetia sunt desemnai n decizie. e) Procedura scris Deciziile membrilor Consiliului European n probleme urgente pot fi adoptate printr-un vot scris, la propunerea preedintelui i cu condiia ca toi membrii s fie de acord237. f) Publicarea rezultatului votului, explicaiile votului i accesul la documente. Secretul profesional.238 Dac Consiliul European adopt o decizie conform tratatelor, acesta poate hotr s fac public rezultatul votului i declaraiile incluse n minutele edinei legate de adoptarea deciziilor (decizia de publicare se adopt dup aceeai procedur ca decizia pentru care se face public votul). Dac votul este fcut public, membrii Consiliului European pot solicita s fie fcute publice i explicaii pentru votul respectiv, n ceea ce i privete, cu respectarea regulilor de procedur, a unor aspecte legale sau a intereselor Consiliului European. Pentru accesul public la documente, Consiliului European i se aplic reguli similare celor ale Consiliului. Fr a prejudicia prevederile referitoare la accesul public la documente, deliberrile Consiliului European vor fi acoperite de obligaia privind respectarea secretului profesional, cu excepia situaiilor n care Consiliul Eueropean decide altfel. 4.4. Preedintele Consiliului European239 Conform Tratatului de la Lisabona, preedintele Consiliului European reprezint o funcie stabil, permanent. Acesta este ales de Consiliul European cu majoritate calificat, pentru o
Spre exemplu decizia de stabilire a listei formaiunilor Consiliului sau decizia referitoare la preedinia formaiunilor Consiliului (236 T.F.U.E). 237 Decizia Consiliului European din 1 decembrie 2009 privind adoptarea Regulilor sale de procedur, publicat n J.O.U.E. L315/51/2,12,2009, articolul 7. 238 Conform Regulilor de procedur ale Consiliului European. 239 Primul preedinte al Consiliului European a fost desemnat intr-o ntlnire informal a Consiliului European, la Bruxelles, la data de 19 noiembrie 2009, nainte de intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona. S-a czut de acord, cu unanimitate, asupra alegerii ca preedinte a d-lui Herman Van Rompuy; la momentul alegerii sale acesta era primul-ministru al Belgiei, ncepnd din anul 2008. 57
236

durat de doi ani i jumtate, cu posibilitatea rennoirii mandatului o singur dat. Mandatul su nceteaz dup aceeai procedur, n cazul unui impediment major sau n caz de culp grav240. Preedintele nu poate exercita un mandat naional. Atribuiile sale sunt, conform art. 15 al T.U.E.: - prezideaz i impulsioneaz lucrrile Consiliului European; - asigur pregtirea i continuitatea lucrrilor Consiliului European, n cooperare cu preedintele Comisiei i pe baza lucrrilor Consiliului Afaceri Generale; - acioneaz pentru facilitarea coeziunii i a consensului n cadrul Consiliului European; - prezint Parlamentului European un raport dup fiecare reuniune a Consiliului European. Preedintele asigur, la nivelul su i n aceast calitate, reprezentarea extern a Uniunii n probleme referitoare la politica extern i de securitate comun, fr a aduce atingere atribuiilor naltului Reprezentant. 4.5. Rolul Consiliului European Consiliul European a fost considerat, nc de la formalizarea sa sub aceast denumire, ca fiind catalizatorul integrrii europene la nivel de concepie i decizie politic. Conform Tratatului de la Lisabona, Consiliul European ofer Uniunii Europene impulsurile necesare dezvoltrii sale i i definete orientrile politice generale. Acesta nu exercit funcii legislative. Noua reglementare menine formularea vag asupra rolului Consiliului European. Dac aceast pruden n a desemna clar atribuii coerente pentru Consiliul European se justifica n momentul n care acesta nu era instituie comunitar, considerm c, odat cu includerea sa ntre instituiile Uniunii, se impunea i o determinare mai clar a rolului su, respectiv a unor atribuii specifice pe care le poate exercita. Rolul Consiliului European n viaa Uniunii trebuie privit din mai multe puncte de vedere pentru a-i surprinde esena: astfel, pe de o parte, chiar dac oficial el nu are dreptul de a adpota acte legislative la nivel comunitar, n mod uzual deciziile luate la nivelul Consiliului European se impun Consiliului, care le transform n norme juridice obligatorii; pe de alt parte, uneori chiar Consiliul este tentat s lase problemele mai dificile spre rezolvare Summit-urilor Consiliului european241. n doctrin se apreciaz, de asemenea, c existena Consiliului European modific ntregul echilibru instituional al Uniunii Europene: n faa structurilor comunitare cu legitimitate nesigur, Consiliul European, n mod special dup desemnarea sa ca instituie a Uniunii, se poate considera i el ca un guvern al Europei unite. n practic, reuniunile sale constituie momente forte ale unificrii europene242.

240 241

T.U.E, art. 15, alin. (5). C. Lefter, op.cit., p.146. 242 P. M. Defarges, op.cit, p.48. 58

5. CURTEA DE JUSTIIE A UNIUNII EUROPENE243 5.1. Rolul Curii de Justiie a Uniunii Europene Curtea de Justiie a Uniunii Europene cuprinde Curtea de Justiie, Tribunalul i tribunalele specializate. Curtea de Justiie a Uniunii Europene, cu sediul la Luxembourg, are menirea de a garanta respectarea dreptului n interpretarea i aplicarea tratatelor. Judectorii europeni nu pot fi influenai n deciziile lor de apartenena la un stat membru, ci trebuie s urmreasc interesul comunitar. Litigiile aduse n faa sa sunt fie ntre instituiile comunitare, fie ntre Comisia european (n numele Uniunii Europene) i statele membre, fie ntre statele membre, fie, n fine, ntre persoane fizice sau juridice i Uniunea European. Toate litigiile au natur administrativ sau civil, Curtea neavnd competene de instan penal. Nu trebuie confundate Curtea de Justiie a Uniunii Europene i Curtea European a Drepturilor Omului, cu sediul la Strassbourg - organ creat de Consiliul Europei n baza Conveniei Europene a Drepturilor Omului. Jurisdicia C.E.D.O. n domeniul drepturilor omului este recunoscut de toate statele membre ale Uniunii Europene. 5.2. Componena Curii de Justiie n prezent, Curtea este format din 27 judectori, cte unul pentru fiecare stat membru, i este asistat de 8 avocai generali. Judectorii i avocaii generali ai Curii de Justiie, precum i judectorii Tribunalului sunt alei dintre personalitile care prezint toate garaniile de independen i care ntrunesc condiiile cerute pentru exercitarea, n rile lor, a celor mai nalte funcii jurisdicionale, sau care sunt jurisconsuli ale cror competene sunt recunoscute. Acetia sunt numii de comun acord de ctre guvernele statelor membre, dup consultarea unui comitet ntrunit n acest scop. Comitetul, prevzut de T.F.U.E. este format din apte personaliti alese dintre fotii membrii ai Curii i Tribunalului, dintre membrii instanelor naionale supreme i din juriti reputai, din care unul este propus de Parlamentul European. Rolul Comitetului este de a emite un aviz cu privire la capacitatea candidailor de a exercita funciile de judector i avocat general n cadrul Curii de Justiie a Uniunii Europene. Mandatul judectorilor i avocailor generali este de 6 ani i poate fi rennoit; la fiecare trei ani are loc o nlocuire parial a judectorilor i avocailor generali, pentru a se asigura continuitatea n activitatea Curii244. Avocaii generali au rolul de a prezenta public, cu toat imparialitatea i total independent, concluzii motivate asupra cauzei n care este obligatorie prezena lor, asistnd astfel Curtea n activitatea sa. Avocaii generali sunt o prezen original n mecanismul judiciar comunitar, ei apropiindu-se prin atribuii mai degrab de clasicul procuror dect de avocaii pledani din sistemele naionale. Judectorii i avocaii generali pot fi demii cu votul unanim al celorlali colegi ai lor, cnd se ajunge la concluzia c nu mai sunt calificai pentru a-i exercita atribuiile n istoria Curii nu au fost, pn acum, cazuri de demitere a vreunui judector sau avocat general. 5.3. Funcionarea Curii de Justiie

Pentru o prezentare detaliat a acestei instituii, a se vedea Fabian Gyula, Curtea European de Justiie, Ed. Rosetti, 2001; Victor Duculescu, Georgeta Duculescu, Justiia european mecanisme, deziderate i perspective, Editura Lumina Lex, 2002, p.87 i urm. 244 nainte de lrgirea Uniunii la 25 de membri, erau schimbai fie 7, fie 8 judectori, alternativ; aceeai soluie inegal se aplic n continuare, la 27 de mebri. 59

243

Judectorii aleg dintre ei, prin vot secret, un preedinte, al crui mandat este de 3 ani i care poate fi reales. Preedintele Curii are rolul de a prezida audierile i deliberrile din Camera de consiliu, i de a dirija activitatea Curii. Judectorii sunt ajutai n ndeplinirea atribuiilor jurisdicionale de ctre grefieri i refereni. Grefierii sunt alei de ctre judectori i au atribuii de asistare a acestora n funcia judiciar asist la audieri, consemneaz dezbaterile, in arhivele Curii i rspund de publicarea hotrrilor judectoreti n Colecia de jurispruden a Curii, precum i n atribuiile administrative asigur administrarea bugetului Curii, sub autoritatea preedintelui acesteia245. Referenii funcioneaz pe lng fiecare judector sau avocat general (cte doi la numr), fiind juriti conaionali ai acestuia, de regul doctori n drept. Referenii alctuiesc un fel de cabinet al judectorului sau avocatului general, subordonat exclusiv acestuia. Formaiunile de lucru ale Cuii sunt plenul, Marea camer i camerele. Camerele sunt compuse din 3 pn la 5 judectori, iar Marea Camer este compus din 13 judectori. n principiu, Camerele doar instrumenteaz cauzele, ns treptat, prin decizii ale Curii sau prin tratatele comunitare, acestea au primit i atribuii de judecat. Deciziile lor au aceeai for juridic cu a deciziilor Curii. De regul, sunt de competena Camerelor litigiile declanate ntre persoanele fizice sau juridice, care nu prezint dificultate. Dac aciunea vizeaz un stat membru sau o instituie comunitar, competena va aparine ns plenului Curii. Marea Camer se ntrunete atunci cnd statul membru sau instituia comunitar parte n litigiu o solicit n mod expres. Dimpotriv, Curtea judec n plenul su n cazurile n care complexitatea cazului dedus judecii o cere, precum i n alte patru situaii: a) cnd judec cererea Parlamentului European de demitere a Ombudsmanului european, b) cnd se pronun asupra sesizrii Comisiei sau Consiliului n legtur cu nerespectarea obligaiei de onestitate i pruden dup ncetarea funciei de ctre un fost comisar european; c) cnd se pronun asupra sesizrii de ctre Comisie sau Consiliu privind comiterea de ctre un comisar european a unor greeli grave sau privind nendeplinirea condiiilor necesare exercitrii funciei sale; d) cnd ia act de demisia unui membru al Curii de Conturi, care nu mai ndeplinete condiiile de exercitare a funciei. Procedura de judecat este contradictorie (fiecare parte i susine i argumenteaz preteniile), public, mixt (cuprinde dou etape: una scris246 i una oral247) i inchizitorie (deoarece presupune activiti de instrumentare a cauzei, cum ar fi expertiza i audierea martorilor). O condiie destul de bizar de procedur pretinde ca partea s aib domiciliul n Luxemburg. Statele rezolv aceast problem prin reprezentanele lor diplomatice existente n Ducatul de Luxemburg, ns persoanele fizice sau juridice trebuie s apeleze la un rezident luxemburghez, folosit ca i cutie potal, doar pentru introducerea aciunii248. Deliberrile au loc n Camera de consiliu, adic ntr-o ncpere distinct de sala de judecat, la ele particip judectorii care au fost prezeni la procedura oral, iar avocaii generali nu particip. Numrul judectorilor trebuie s fie impar249.
A se vedea P. M. Defarges, op.cit., p.57; C. Lefter, op.cit., p.123; D. Mazilu, op.cit., p.129; O. inca, Drept comunitar general, op.cit.,p.85; V. Marcu, op.cit., p. 87; O. Manolache, op.cit., p.103. 246 n faza scris, se introduce cererea de chemare n judecat, direct sau prin pot, la primire fiind nscris n registrul Curii; preedintele desemneaz judectorul raportor al cauzei, care urmrete desfurarea cauzei i investigheaz anumite aspecte; se notific prtului cererea, acesta avnd termen pentru depunerea unui memoriu n aprare; n fine, fiecare parte poate depune un memoriu suplimentar, care s precizeze preteniile respectiv aprrile lor. 247 Faza oral cuprinde citirea raportului preliminar al judectorului-raportor, pledoariile prilor i concluziile avocatului general. 248 C. Lefter, op.cit., p.127. 249 Preedintele Curii nu are drept de veto, ci doar un vot egal cu al celorlali judectori. 60
245

Hotrrea se ia cu majoritate250. ntruct Statutul Curii nu precizeaz ce fel de majoritate, se aplic regula general, a majoritii simple. Indiferent de numrul de voturi favorabile unei decizii, aceasta angajeaz n mod colectiv Curtea, opiniile contrare neputnd fi fcute publice sau publicate, aa cum se ntmpl n sistemele de drept naionale. Prile sunt reprezentate n mod obligatoriu n faa Curii, n orice faz a procedurii. Instituiile comunitare i statele membre sunt reprezentate prin ageni juritii instituiilor comunitare, respectiv a Ministerului afacerilor externe din guvernul statului membru iar persoanele fizice sau juridice, prin avocai251. Limba n care se desfoar procesul este, de regul, limba prtului252; n cazul n care prt este o instituie comunitar, reclamantul poate decide limba de procedur253. Odat stabilit regimul lingvistic, acesta va fi respectat pn la sfrit, n limba respectiv fiind redactate actele procedurale, susinute pledoariile i redactat hotrrea. Orice versiune tradus a hotrrii are valoare ca atare, nu ca document original. Cuantumul cheltuielilor de judecat nu este stabilit prin hotrre, acesta fiind lsat ntr-o prim faz la acordul prilor; dac acestea nu se neleg, va decide instana, printr-o ordonan. 5.4. Competena Curii de Justiie Curtea ndeplinete dou funcii, manifestndu-se n diferite modaliti, n funcie de ipostaza n care se afl: a) o funcie jurisdicional: 1) atunci cnd acioneaz ca o curte constituional, judecnd recursurile contra unei instituii comunitare sau a unui stat membru care nu-i respect obligaiile din tratate sau cnd interpreteaz tratatele comunitare; 2) atunci cnd se comport ca o curte administrativ, controlnd legalitatea actelor comunitare i judecnd recursurile funcionarilor comunitari254; 3) atunci cnd exercit atribuiile unei jurisdicii civile, soluionnd cauzele ce au ca obiect acordarea daunelor-interese; 4) atunci cnd acioneaz ca o curte de apel, judecnd recursurile mpotriva hotrrilor date de Tribunal. b) o funcie consultativ, ntruct emite avize n cazul n care se pune problema revizuirii tratatelor comunitare sau a ncheierii unor acorduri internaionale. 5.5. Tribunalul Actul Unic European a prevzut nfiinarea unui tribunal, ataat Curii de Justiie, care s judece n prim instan litigiile n care reclamani sunt persoanele fizice i funcionarii comunitari. Tratatul de la Nisa amintete, alturi de Curte, i Tribunalul de Prim Instan ca organ comunitar chemat s asigure respectul dreptului n interpretarea i aplicarea prezentului tratat. Tratatul de la Lisabona include Tribunalul i tribunalele specializate n componena Curii de Justiie a Uniunii Europene, alturi de Curtea de Justiie. Structura i funcionarea Tribunalului sunt similare celor ale Curii de Justiie. Tribunalul are dreptul de a-i stabili singur regulile de conduit i de funcionare, cu acordul Curii de Justiie i cu aprobarea Consiliului; ntruct aceste reguli nu au fost nc stabilite, Statutul Curii de Justiie se aplic i n cazul Tribunalului. Odat cu intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona, numrul de judectori ai Tribunalului se stabilete prin Statului Curii de Justiie a Uniunii Europene. Poate fi prevzut existena avocailor generali. Pn cnd vor fi instituii avocaii generali, atribuiile acestora sunt
Hotrrile sunt motivate n fapt i n drept, i, pentru a fi aplicabile, trebuie nvestite cu formul executorie dup expirarea termenelor de contestare sau dup soluionarea cilor de atac. 251 Nu exist un barou comunitar, prin urmare orice avocat care are dreptul de a pleda n faa unei instane naionale poate pleda i n faa Curii europene de justiie. 252 Acest lucru se stabilete prin acordul prilor. 253 n practic, cel mai des utilizat este limba francez. 254 N. Deaconu, op.cit., p.140; O. Manolache, op.cit., p.107. 61
250

ndeplinite de judectori. Judectorul care exercit atribuia de avocat general nu poate participa la pronunarea hotrrii n cauza respectiv. n competena Tribunalului intr judecarea n prim instan a aciunilor de mai jos, dac nu sunt atribuite unui tribunal specializat sau rezervate prin statut Curii de Justiie: - controlul de legalitate al actelor legislative sau al altor acte adoptate de instituiile i organele comunitare, destinate s produc efecte juridice fa de teri; - aciunea n caren mpotriva instituiilor comunitare; - contenciosul funciei publice comunitare; - litigii privind repararea unor prejudicii cauzate de instituiile comunitare sau agenii Uniunii n exercitarea funciunilor lor; - n temeiul unei clauze compromisorii cuprins ntr-un contract de drept public sau de drept privat ncheiat de Uniune sau n numele ei. Totodat, Tribunalul este competent s judece aciunile formulate mpotriva deciziilor tribunalelor specializate. Prin excepie de la aceste reguli de competen, aciunile introduse de instituiile comunitare, de statele membre sau de Banca Central European sunt de competena Curii de Justiie. Relaia dintre Tribunal i Curtea de Justiie este similar relaiei dintre un tribunal i o curte de apel dintr-un sistem de drept naional. Astfel, hotrrile Tribunalului pot fi atacate cu recurs, motivat numai pe probleme de drept255, n faa Curii de Justiie. Dac recursul este fondat, cauza se rejudec de ctre Curte sau este trimis spre rejudecare Tribunalului, care trebuie s in seama de modul n care Curtea a rezolvat problemele de drept. Tribunalul judec n Camere de cte 3 sau 5 judectori, n Marea camer sau n plen. Procedura de judecat este aceeai, cu deosebirea c Tribunalul poate renuna la faza scris. Prin Tratatul de la Lisabona au fost nlocuite camerele jurisdicionale nfiinate pe lng Tribunalul de Prim Instan prin Tratatul de la Nisa, cu tribunale specializate pe lng Tribunal. nfinarea acestor tribunale specializate este decis de Parlamentul European i Consiliu, hotrnd prin procedura legislativ ordinar. Acestea au competena de a judeca n prim instan anumite categorii de aciuni n materii speciale. Deciziile tribunalelor specializate pot face obiectul unui recurs la Tribunal, limitat la chestiuni de drept sau, n cazul n care regulamentul privind nfiinarea tribunalului specializat prevede aceasta, i la chestiuni de fapt. 5.6. Relaia dintre Curtea de Justiie a Uniunii Europene i Curtea European a Drepturilor Omului. Conform Tratatului de la Lisabona, Uniunea ader la Convenia european pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale. Drepturile fundamentale, aa cum sunt garantate prin Convenie i aa cum rezult din tradiiile constituionale comune tuturor statelor membre, constituie principii generale ale dreptului Uniunii. Aceast prevedere a tratatului soluioneaz o problem mai veche referitoare la raportarea Curii de Justiie a Uniunii Europene la prevederile Conveniei. Interpretarea Curii de Justiie a Uniunii Europene, susinut n deciziile sale, sublinia necesitatea ncadrrii drepturilor fundamentale individuale aprate de Convenie ntre principiile generale ale dreptului comunitar, idee reluat i inserat n Tratatul de la Maastricht. Instana comunitar nu era, ns, inut de interpretrile date Conveniei de ctre organele jurisdicionale de la Strassbourg pn la aderarea Uniunii la Convenie.

Motivele pot fi incompetena tribunalului, violarea dreptului comunitar de ctre tribunal, iregulariti de procedur vtmtoare pentru parte. 62

255

Totodat, Curtea de Justiie a Uniunii Europene are competene n materia drepturilor omului conferite de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene din 7 decembrie 2000, adaptat la Strasbourg (n 2007) care are aceeai valoare juridic cu cea a tratatelor. Elaborat de o convenie compus din 30 de reprezentani ai parlamentelor naionale, 16 reprezentani ai Parlamentului European, 15 reprezentani personali ai efilor de stat sau de guvern i un comisar european, prin Cart s-a dorit oferirea Curii de Justiie a Uniunii Europene a unui instrument pentru analiza compatibilitii actelor comunitare sau statale cu drepturile fundamentale. Dintre drepturile fundamentale, amintim inviolabilitatea domiciliului, dreptul de a forma sindicate, dreptul la respectarea vieii private, dreptul de a alege i de a fi ales, dreptul la un mediu curat, dreptul la bun administrare, etc. 5.7. Viitorul Curii de Justiie a Uniunii Europene Discuiile despre problema reformrii Curii de Justiie a Uniunii Europene sunt concentrate n jurul problemei principale cu care este confruntat Curtea, i anume cu creterea cauzelor aduse n faa sa spre soluionare, de la 5 n 1986, la 592 noi cauze introduse spre soluinare n 2008, cu un total de 767 de cauze aflate pe rol n acelai an256. Reforma preconizat vizeaz deblocarea Curii prin reducerea chestiunilor prejudiciale soluionate la acest nivel i responsabilizarea treptat a judectorilor naionali n procesul de interpretare a dreptului Uniunii; de asemenea, se dorete sesizarea direct a Curii numai cu acele recursuri considerate eseniale pentru buna funcionare a Uniunii Europene257. 6. CURTEA DE CONTURI 6.1. Rolul Curii de Conturi nfiinat n 1975, Curtea de Conturi, cu sediul la Luxembourg, este cea mai puin cunoscut dintre instituiile Uniunii Europene258. Statutul de instituie comunitar i-a fost atribuit prin Tratatul de la Maastricht259. Rolul ei este acela de instituie specializat n controlul financiar, exercitat asupra instituiilor comunitare, asupra modului de ncasare a veniturilor comunitare i de realizare a cheltuielilor din bugetul comunitar. De asemenea, Curtea controleaz managementul financiar al conducerilor instituiilor i organismelor comunitare. Rapoartele redactate de instituie sunt cu caracter general, anuale, privesc modul de administrare a conturilor Uniunii i determin descrcarea de gestiune a Comisiei Europene n privina administrrii bugetului Uniunii, sau pot interveni pentru anumite probleme specifice, la cererea altor instituii comunitare sau din oficiu. n activitatea de control, Curtea poate cere documente, sau s fac propriile investigaii; atunci cnd acioneaz pe teritoriul statelor membre, organele fiscale naionale sunt inute s-i acorde sprijinul necesar. Tratatul de la Amsterdam a lrgit aria controlului financiar i la organismele publice sau private beneficiare a unor fonduri comunitare260.

Statistici judiciare ale Curii de Justiie. A se vedea la http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2009-03/ra08_ro_cj_stat.pdf 257 P. M. Defarges, op.cit., p.65. 258 Sarcinile contabile i de control financiar au fost realizate, iniial, separat n cadrul fiecrei Comuniti europene; ulterior, prin Tratatul de fuziune, s-a creat un organ unic de control financiar, aa numitul Comitet de revizie, transformat n urma Tratatului de la Bruxelles din 1975 n Curtea de conturi (sau Curtea cenzorilor, cum mai este ntlnit n unele texte comunitare i lucrri de specialitate) a se vedea D. Leonard, op.cit., p.62. 259 D. Mazilu, op.cit., p.133; O. inca, Drept comunitar general, op.cit.,p.93; R. Munteanu, op.cit., p.256; O. Manolache, op.cit., p.117. n sensul c nu este instituie comunitar se exprim I. P. Filipescu, A. Fuerea, op.cit., p.99. 260 A se vedea W. Weidenfeld, W. Wessels, op.cit., p.67, J. Rideau, op.cit., p.426; C. Lefter, op.cit., p. 138; A. Profiroiu, M. Profiroiu, op.cit., p.90 . 63

256

n ciuda asemnrilor pe care le gsim ntre Curtea de Conturi european i instituiile similare acesteia din statele membre, primei i lipsete o component specific oricrei Curi de Conturi moderne, i anume atribuia jurisdicional261. Jurisdicia financiar aparine doar Curii de Justiie a Uniunii Europene, fr ca n prim instan soluionarea litigiilor fiscale s fie ncredinat unui corp specializat de judectori financiari; pe de alt parte, trebuie remarcat c, n conformitate cu dispoziiile adoptate la Lisabona, exist posibilitatea nfiinrii unor tribunale specializate pe lng Tribunal, prin urmare putem s presupunem c, mai mult ca sigur, una dintre aceste camere specializate va avea specific financiar i fiscal. 6.2. Structur Curtea de Conturi este compus din cte un reprezentant al fiecrui stat membru, numit pe o perioad de 6 ani, al crui mandat poate fi rennoit. Numirea se face de ctre Consiliu, dup consultarea Parlamentului European i pe baza propunerilor naintate de statele membre. Curtea are un preedinte ales dintre membrii acesteia, pentru un mandat rennoibil de 3 ani. Pentru adoptarea unor anumite categorii specifice de rapoarte sau avize, instituia i poate organiza, ca structuri de lucru, Camere interne specializate. Membrii Curii de Conturi, la fel ca i cei ai Comisiei sau ai Curii de Justiie a Uniunii Europene, trebuie s fie independeni n execitarea sarcinilor comunitare, numai n acest fel instituia putnd funciona n mod eficient ca organ de control comunitar. Ei trebuie s aib pregtire de specialitate, corespondent unui expert naional dintr-un corp de control contabil extern, sau s fi fost membri ai Curilor de conturi naionale262. 7. BANCA CENTRAL EUROPEAN 7.1. Rolul Bncii Centrale Europene Inclus ntre instituiile Uniunii prin Tratatul de la Lisabona, Banca Central European a luat fiin la 1 iulie 1998 pentru a nlocui Institutul Monetar European263. Practic, Banca a intrat n funciune n 1999, odat cu introducerea monedei unice europene. Din 2001, Banca a gestionat folosirea n paralel a monedelor naionale i a euro, iar din 2002 dispariia treptat a monedelor naionale n favoarea generalizrii euro264. Constituit cu capital subscris de statele membre, dup un criteriu ce are n vedere att populaia, ct i PIB-ul naional, ea formeaz mpreun cu bncile centrale din statele membre, Sistemul European al Bncilor Centrale (SEBC). Banca Central European i bncile centrale naionale ale statelor membre a cror moned este euro, care constituie Eurosistemul, conduc politica monetar a Uniunii. SEBC este condus de organele de decizie ale Bncii Centrale Europene. Obiectivul principal al SEBC l reprezint meninerea stabilitii preurilor. Fr a aduce atingere acestui obiectiv, SEBC sprijin politicile economice generale n cadrul Uniunii pentru a contribui la realizarea obiectivelor acesteia. Banca Central European are personalitate juridic i este singura abilitat s autorizeze emisiunea de moned euro.
A se vedea n acest sens i V. Marcu, op.cit., p.97. G. Ferrol, op.cit., p.57. 263 Creat n 1994, Institutul Monetar European era condus de un preedinte, de guvernatorii bncilor centrale din statele membre, care formau Consiliul Institutului, i de directorul general, avnd ca structuri Secretariatul general i patru departamente. Sediul Institutului a fost stabilit la Frankfurt, organismul avnd ca rol pregtirea i definitivarea Uniunii Economice i Monetare, urmnd ca la intrarea n cea de-a treia faz a realizrii UEM, el s cedeze locul unui Sistem European de Bnci Centrale, i, ulterior, Bncii Centrale Europene. 264 Pentru detalii privind evoluia istoric a monedei unice europene, a se vedea Christian N. Chabot, Understanding the Euro, Edition McGraw-Hill, repectiv Editura Teora pentru traducerea n limba romn.
262 261

64

Banca este independent n exercitarea competenelor i n administrarea finanelor sale. n domeniile n care are atribuii, Banca Central European este consultat asupra oricrui proiect de act al Uniunii, precum i asupra oricrui proiect de reglementare la nivel naional i poate emite avize. Preedintele Bncii Centrale Europene este invitat s participe la reuniunile Consiliului n cazul n care acesta delibereaz asupra problemelor referitoare la obiectivele i misiunile SEBC. Banca Central European prezint un raport anual, privind activitatea SEBC i politica monetar a Uniunii, Parlamentului European, Consiliului i Comisiei, precum i Consiliului European. Parlamentul i Consiliul pot organiza o dezbatere general asupra raportului, iar preedintele i ceilali membri ai Comitetului executiv pot s fie audiai de comisiile competente ale Parlamentului European. 7.2. Structur Conducerea Bncii este asigurat de un Consiliu al guvernatorilor, constituit din membrii Comitetului executiv al Bncii Centrale Europene i din guvernatorii bncilor centrale naionale ale statelor membre a cror moned este euro. Consiliul guvernatorilor stabilete orientrile generale i politicile monetare ale Uniunii. Banca are ca organ de conducere i un Consiliu director, compus din preedinte, un vicepreedinte i ali patru membri, numii de Consiliul European (cu majoritate calificat) la recomandarea Consiliului, dup consultarea Parlamentului i a Consiliului guvernatorilor, dintre persoane a cror autoritate i experien profesional n domeniul monetar sau bancar sunt recunoscute. Acetia sunt nsrcinai cu aplicarea msurilor decise de Consiliul guvernatorilor. 8. ORGANELE CONSULTATIVE ALE UNIUNII 8.1. Precizri preliminare n doctrina de specialitate european, se face distincie ntre instituiile Uniunii cele apte prezentate mai sus, denumite astfel n tratate i avnd un rol primordial n asigurarea reuitei abordrii supranaionale n procesul de integrare european i organele consultative entiti instituionale cu rol secundar, de regul cu competene de avizare, tehnice265. n continuare vom trata pe scurt organele consultative ale Uniunii i organele comunitare din sistemul Tratatului Euratom, adic acele entiti instituionale care nu au fost ridicate, prin tratate, la rangul de instituie a Uniunii Europene. 8.2. COMITETUL ECONOMIC I SOCIAL (ECOSOC) i COMITETUL TIINIFIC I TEHNIC AL EURATOM Alturi de Uniunea European, Comunitatea European a Energiei Atomice (Euratom) continu s existe ntruct Uniunea European a preluat competenele conferite anterior doar Comunitii Europene. Sistemul Euratom nu a fost vizat de modificrile introduse prin Tratatul de la Lisabona. a) Corespondent la nivelul Uniunii al structurilor organizaionale naionale menite s reprezinte categoriile socio-economico-profesionale, Comitetul Economic i Social, cu sediul la Bruxelles, este format 344 de membri266, numii de Consiliu cu unanimitate, la propunerea

A se vedea, pentru detalii, D. Leonard, op.cit., p. 62 i urm., C. Lefter, op. cit., p.139 i urm. Ali autori nu fac ns distincie ntre instituii, organe i structuri speciale - N. Deaconu, op.cit., p.42 266 Tratatul de la Lisabona prevede un numr maxim de 350 de mebri. T.F.U.E, art. 301. 65

265

Comisiei, pentru un mandat rennoibil de 5 ani, pe baza listelor propuse de statele membre267. Preedintele Comitetului este ales din rndul membrilor, pentru un mandat de 2 ani i jumtate. Comitetul Economic i Social este format din reprezentani ai organizaiilor patronale, salariale i din ali reprezentani ai societii civile, n special din domeniile socio-economic, civic, profesional i cultural268. Membrii ECOSOC sunt inui s reprezinte interesele categoriilor socio-profesionale i economice din care provin, nu pe cele ale statului membru de origine269. Astfel, sunt reprezentate la acest nivel diferitele industrii productoare de bunuri, comercianii, consumatorii, fermierii, micii productori, profesiile liberale (avocaii, doctorii, arhitecii), membrii fiind mprii n trei mari grupuri: a) patroni, b) angajai, i c) alte categorii. Comitetul are un rol consultativ la nivelul U.E., el putnd fi consultat de Parlamentul European, de Consiliu sau de Comisia European nainte de luarea unei decizii, atunci cnd aceste instituii consider oportun sau cnd tratatele o impun. La nceput exclusiv facultativ, consultarea ECOSOC a devenit n ultimul timp obligatorie, mai ales n domeniul pieei unice, a armonizrii fiscale i a noilor politici ale Uniunii care sunt lansate n cadrul spaiului european, cum au fost, n timp, politica transporturilor, politica social, politica educaional, protecia consumatorilor, protecia mediului, politica industrial, etc. n lipsa avizului consultativ al acestui organ, actul legislativ poate fi anulat de ctre Curtea de Justiie. De asemenea, ECOSOC poate emite din oficiu avize n legtur cu acte legislative aflate n diferite stadii de adoptare sau de aplicare. Ca i aspect negativ ce poate fi observat n activitatea Comitetului, remarcm lipsa de omogenitate a acestuia, datorat intereselor de multe ori contrare ce sunt reprezentate la nivelul lui, i de aici dificultatea adoptrii unei poziii comune cu celeritate. Faptul c se cere ntrunirea doar a unei majoriti absolute de voturi pentru emiterea unui aviz face ca adoptarea lui s fie uurat, i compromisul s fie de cele mai multe ori realizabil. Totui, n mod frecvent membrii ECOSOC prefer s recurg la lobby pe lng Comisie, atunci cnd doresc s susin opiniile i interesele categoriei din care fac parte. b) Comitetul tiinific al Euratom este similar celuilalt comitet consultativ, cu diferena c i desfoar activitatea n domeniul specific al energiei atomice. Numit pe 5 ani de Consiliu, cu consultarea Comisiei Europene, acest comitet trebuie consultat obligatoriu de ctre organele de decizie comunitar, atunci cnd se intenioneaz adoptarea unui act comunitar n domeniul su de competen. 8.3. BANCA EUROPEAN DE INVESTIII (B.E.I.) Instituit iniial (1958) cu scopul sprijinirii pieei comune europene270, prin finanarea unor proiecte de reducere a decalajelor economice ntre regiunile din spaiul comunitar, B.E.I. a primit prin Tratatul de la Maastricht i alte competene, legate de susinerea statelor candidate la aderare, n scopul unei mai uoare tranziii nspre economia comunitar. B.E.I. este o instituie financiar independent271, dotat cu personalitate juridic proprie, cu sediul la Luxembourg, i are ca membri statele membre ale U.E., care au subscris i capitalul social al bncii272.
A se vedea, pentru detalii n legtur cu funcionarea ECOSOC, Nadine Bernard (coord), Le Comit conomique et social, Editions de Universit Libre de Bruxelles, Bruxelles, 1976; Andr Rigaux, Comit conomique et social, Editions Dalloz, Paris, 1993. 268 T.F.U.E., art. 300, alin. (2). 269 W. Weidenfeld, W. Wessels, op.cit., p.35. 270 D. Mazilu, op.cit., p.137; N. Deaconu, op.cit., p.175; A. Profiroiu, M. Profiroiu, op.cit., p.95; N. Pun, A. C. Pun, op.cit., p.209; O. Manolache, op.cit., p.119. 271 n sensul c B.E.I. este instituie comunitar se pronun, izolat, J. Rideau, op.cit., p.344. 272 G. Ferrol (coord.), op.cit., p.22. 66
267

Misiunea Bncii273 este de a contribui, recurgnd la pieele de capital i la resursele proprii, la dezvoltarea echilibrat i nentrerupt a pieei comune n interesul Uniunii. n acest scop, Banca faciliteaz, prin acordarea de mprumuturi i garanii i fr a urmri un scop lucrativ, finantarea proiectelor din toate sectoarele economiei, referitoare la: - punerea n valoare a regiunilor mai puin dezvoltare; - modernizarea sau conversia ntreprinderilor ori crearea de noi activiti care sunt rezultatul realizrii sau funcionrii pieei interne; - proiecte de interes comun pentru mai multe state membre, dar care nu pot fi finanate n ntregime de acestea. n ndeplinirea misiunii sale, Banca faciliteaz finanarea programelor de investiii n legtur cu interveniile fondurilor structurale i ale altor instrumente financiare ale Uniunii. Conducerea bncii este asigurat de: a) Consiliul Guvernatorilor, format din Minitrii de finane ai statelor membre, cu ntlniri anuale, b) Consiliul de administraie alctuit din 24 de membri propui de statele membre i unul propus de Comisia European, ce lucreaz cu jumtate de norm, i c) un Comitet de conducere cu norm ntreag, din care face parte Preedintele bncii i cei 7 vicepreedini, numii de Consiliul Guvernatorilor pentru un mandat rennoibil de 6 ani. Marea majoritate a resurselor financiare sunt obinute de pe pieele internaionale de capital, unde este cotat cu rangul maxim (AAA); ctigurile obinute sunt alocate, pe baze non profit, aciunilor de sprijinire a statelor membre i a celor candidate, precum i a altor state mediteraneene, asiatice, sud-americane i sud-africane. Banca European de Investiii (B.E.I.) nu trebuie confundat cu Banca European pentru Reconstrucie i Dezvoltare (B.E.R.D.). Aceasta din urm a fost creat n 1991 i cu contribuia B.E.I. (3%)274, n scopul acordrii de mprumuturi statelor din Europa Central i de Est n vederea realizrii tranziiei spre o economie de pia funcional. La nfiinarea B.E.R.D. au participat peste 40 de ri, ns mai mult de jumtate din capitalul social l-a constituit contribuia Uniunii Europene. 1.4. COMITETUL REGIUNILOR Structura specific a unor state europene, cum ar fi Germania, Belgia, Italia, Spania, dominat de regionalizare i descentralizare, precum i dorina entitilor federate sau regionale de a fi implicate activ n procesul de luare a deciziilor n cadrul Uniunii Europene, a dus la constituirea, prin Tratatul de la Maastricht, a Comitetului regiunilor275. Creat ca organ consultativ format din reprezentani ai diferitelor entiti locale sau regionale din statele membre, autonome fa de aceste state276, Comitetul este organizat pe grupuri politice, la fel ca i Parlamentul European. Compoziia Comitetului Regiunilor este asemntoare celei a Comitetului Economic i Social: n prezent sunt 344 de membri277 numii cu unanimitate de Consiliu, la propunerea Comisiei, pe baza propunerilor statelor membre, autonomi n activitatea lor, desfurat pe parcursul unui mandat de 5 ani278.

T.F.U.E, art. 309. W. Weidenfeld, W. Wessels, op.cit., p.24. 275 A se vedea, pentru detalii, Jacques Bourrinet (coord), Le Comit des Rgions de lUnion europene, Editions Economica, Paris, 1997; C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op.cit., p.75; R. Munteanu, op.cit., p.264. 276 V. Marcu, op.cit., p.100. n conformitate cu Tratatul de la Lisabona, poate fi membru al Comitetului Regiunilor titularul unui mandat electoral dintr-o colectivitate regional sau local, sau care are rspunde din punct de vedere politic n faa unei adunri alese T.F.U.E., art. 300, alin. (3). 277 Tratatul de la Lisabona prevede un numr maxim de 350 de mebri. T.F.U.E, art. 305. 278 Dup unii autori, Comitetul Regiunilor este caracterizat ca fiind o clon a Comitetului Economic i Social, nfiinat dup chipul i asemnarea acestuia datorit unui compromis, dar i a lenei intelectuale a factorilor de decizie comunitari, care au preferat s nu se gndeasc prea mult la problema legitimitii i a reprezentativitii
274

273

67

Membrii Comitetului nu pot cumula aceast calitate cu aceea de parlamentar european279. Sediul Comitetului se afl la Bruxelles, iar activitatea sa permanent este dirijat de un Secretar general280. Repartizarea locurilor care revin fiecrei ri se face n funcie de structura ei administrativ, destul de diversificat: landuri, departamente, uniti administrative cu regim lingvistic specific, etc. Astfel, spre exemplu, Belgia trebuie s asigure prezena n organismul comunitar a 6 vorbitori de flamand, 5 vorbitori de francez i unul de german, iar Spania atribuie 17 locuri reprezentanilor comunitilor autonome i 4 celor ai comunelor. n cazurile specificate expres n tratate281, consultarea Comitetului Regiunilor este obligatorie, lipsa avizului putnd fi sancionat de Curtea de Justiie prin anularea actului comunitar282. Comitetul Regiunilor are menirea de a apra principiul subsidiaritii, el fiind consultat totodat n probleme cum ar fi fondurile structurale, cultur, sntate public, tineret i formare profesional, cooperarea transfrontalier. De asemenea, Comitetul poate emite avize din oficiu, ori de cte ori consider necesar, avizul fiind consultativ. 8.5. AGENIILE EUROPENE SPECIALIZATE. Pe lng principalele instituii i organe comunitare, n anii 1994-1995 au fost nfiinate o serie de agenii europene specializate pe anumite domenii. n continuare amintim cteva dintre ele: a) Agenia European pentru Protecia Mediului (E.E.A.), cu sediul la Copenhaga, n Danemarca, are rolul de a furniza informaii despre mediul nconjurtor att statelor membre ale U.E., ct i publicului larg, n vederea dimensionrii politicilor de mediu ale U.E283. b) Agenia European pentru Evaluarea Produselor Farmaceutice (E.M.E.A.), cu sediul la Londra, evalueaz independent produsele farmaceutice care circul liber pe piaa unic european, n vederea protejrii consumatorilor, dar i a industriei farmaceutice. c) Centrul European pentru mbuntirea Pregtirii Profesionale (C.E.D.E.F.O.P.), cu centrul la Salonic, n Grecia, contribuie la mbuntirea pregtirii profesionale n Uniune, prin programele sale academice i tehnice284. d) Biroul pentru Armonizarea Pieei Interne (O.H.I.M.) rspunde de nregistrarea i utilizarea ulterioar a mrcilor de comer ale Uniunii europene, aadar rolul su este centrat pe probleme de proprietate intelectual. e) Agenia European pentru Sigurana i Proteca Muncii, cu sediul la Bilbao, are ca scop crearea unei reele de informaii ntre bazele de date naionale, n domeniul su de aciune. f) Centrul de Traduceri pentru Organismele Uniunii Europene, situat n Luxemburg, realizeaz cea mai mare parte a traducerilor pentru instituiile comunitare i celelalte organisme comunitare, misiune destul de important dac avem n vedere complexitatea activitatii normative a Uniunii i necesitatea traducerii tuturor documentelor n toate limbile oficiale ale Uniunii. 8.6. EUROPOL. Amintit n Tratatul de la Maastricht, Europol avea n momentul crerii sale un caracter supranaional, fiind creat ntr-un cadru interguvernamental285.
acestui organism. Viitorul acestui organ este incert, existnd i ambiia membrilor si de a-l transforma ntr-un Senat al Uniunii G. Ferreol (coord), op.cit., p.45. 279 Aceast interdicie a fost introdus prin Tratatul de la Amsterdam. 280 W. Weidenfeld, W. Wessels, op.cit., p.40. 281 Este vorba despre art.265, 1 din Tratatul C.E.E. 282 Jurisprudena Isoglucose, 1980. 283 A se vedea http:// www.eea.eu.int i D. Mazilu, op.cit., p.139. 284 W. Weidenfeld, W. Wessels, op.cit., p.240. 68

Tratatul de la Lisabona include spaiul de securitate, libertate i justiie ntre politicile Uniunii iar Europol, dat fiind rolul su n cooperarea poliieneasc, va avea un rol semnificativ n susinerea i consolidarea autoritilor poliieneti i a altor servicii de aplicare a legii din statele membre, precum i n facilitarea cooperrii acestora pentru a combate criminalitatea grav, ce aduce atingere intereselor comune la nivelul Uniunii sau terorismul. nfiinat pe baza Conveniei Europol din 1995, care a intrat n vigoare la 1 octombrie 1998, organizaia cu sediul la Haga are printre atribuiile sale: - colectarea, stocarea, prelucrarea i analizarea informaiiilor, precum i schimbul de informaii transmise de autoritile statelor membre sau autoriti tere; - coordonarea, organizarea i realizarea de aciuni de cercetare i operative desfurate mpreun cu autoritile competente ale statelor membre sau n cadrul unor echipe comune de cercetare i, dup caz, n colaborare cu Eurojust. Parlamentul European i Consiliul, prin procedura legislativ ordinar, stabilesc structura, funcionarea, domeniul de aciune i atribuiile Europol. Europol deruleaz activiti n domeniul cooperrii interstatale n domeniul traficului de droguri, de maini, de persoane, a falsificrii banilor i a altor mijloace de plat, a terorismului. Dotat cu personalitate juridic, Europol este condus de un Consiliu de administraie format din cte un reprezentant al statelor membre, care voteaz cu majoritate calificat de dou treimi, i un Director, numit de Consiliu, dup consultarea Consiliului de administraie, pentru o perioad de 4 ani, rennoibil o singur dat. Alturi de aceste organe de conducere se mai afl o Autoritate comun de control a granielor, un Controlor financiar i un Comitet bugetar286. 8.7. EUROJUST Creat n 2002 i avnd sediul tot la Haga, Eurojust are misiunea de a susine i consolida coordonarea i cooperarea dintre autoritile naionale de cercetare i urmrire penal n legtur cu formele grave de criminalitate care afecteaz dou sau mai multe state membre sau care impun urmrirea penal pe baze comune, prin operaiuni ntreprinse de autoritile statelor membre i de Europol i prin informaii furnizate de acestea287. Ideea central este c urmrirea i instrumentarea unor cauze judiciare care necesit aciuni pe teritoriul mai multor state membre s se desfoare n condiii mai bune de coordonare. De asemenea, este vizat domeniul extrdrii i al executrii nelegerilor mutuale interstatale. 8.8. OMBUDSMANUL EUROPEAN Instituia Ombudsmanului European este o inovaie a Tratatului de la Maastricht288. Astfel, conform T.F.U.E., Ombudsmanul European este ales de Parlamentul European, dup fiecare alegere a P.E., pe durata legislaturii sale. Mandatul su poate fi rennoit. Ombusmanul i exercit funciile n deplin independen. n ndeplinirea ndatoririlor sale acesta nu solicit i nu accept instruciuni din partea vreunui guvern, instituie, organ, agenie, etc. El nu poate exercita nici o alt activitate profesional, remunerat sau nu. Ombudsmanul are ca i atribuii primirea i investigarea plngerilor cetenilor europeni sau a oricrei persoane fizice sau juridice cu reedina sau sediul social ntr-un stat membru viznd cazuri de administrare defectuoas n activitatea instituiilor, organelor, oficiilor sau ageniilor Uniunii, cu excepia Curii de Justiie a Uniunii Europene289. Ombudsmanul poate efectua investigaii pe care le consider justificate, din proprie iniiativ sau pe baza plngerilor adresate
Nu trebuie confundat Europol cu Interpol, organizaie cu sediul la Lyon ce grupeaz 177 de poliii naionale i i desfoar activitatea la nivel mondial. 286 W. Weidenfeld, W. Wessels, op.cit., p.114. 287 T.U.E., art. 85, alin (1). 288 Conform Tratatului de la Maastricht denumirea sa iniial era de Mediator european. 289 T.F.U.E., art. 228. 69
285

direct, sau prin intermediul unui membru al Parlamentului European, cu excepia cazului n care pretinsele fapte fac sau au fcut obiectul unei proceduri judiciare. n urma sesizrilor primite, Ombudsamnul (cu sediul la Strassbourg, n sediul Parlamentului European), ntreprinde o anchet administrativ, iar n cazul n care constat un caz de administrare defectuoas acesta sesizeaz instituia n cauz. Instituia vizat de investigaie dispune de un termen de trei luni pentru a comunica punctul su de vedere. Ulterior, Ombudsmanul redacteaz un raport, pe care l prezint Parlamentului European i instituiei n cauz i informeaz persoana care a formulat plngerea cu privire la rezultatul acestor investigaii290. Ombudsmanul nu poate impune ns nici un fel de sanciuni juridice instituiei n culp, el fiind doar un organ de concilere i de rezolvare amiabil a litigiilor administrative. n faa Parlamentului, Ombudsmanul prezint anual un raport general, n care arat modul de soluionare a plngerilor primite. Ombudsmanul poate fi destituit de Curtea de Justiie a Uniunii Europene, la cererea Parlamentului, dac nu mai ndeplinete condiiile necesare exercitrii funciei, sau n caz de culp grav. CAPITOLUL IV - FUNCIONAREA INSTITUIILOR I ORGANELOR UNIUNII EUROPENE 1. Sediul instituiilor Uniunii Dei tratatele prevd obligaia statelor membre de a se stabili, de comun acord, un sediu pentru Uniunea European (pentru Comunitile Europene la acea dat), acest acord nu a fost nc realizat291. Explicaia rezid n faptul c odat stabilit un sediu unic, acesta ar fi devenit capitala Uniunii Europene, statut invidiat de ceilali parteneri europeni. Din acest motiv, sediile instituiilor comunitare sunt mprite ntre trei orae: Bruxelles, Strassbourg i Luxembourg. Costurile mari implicate de funcionarea n acest fel a Uniunii Europene, precum i dificultatea practic de conectare a celor trei centre comunitare au fost criticate n repetate rnduri de ctre oficialii europeni, de ctre Curtea de Conturi sau de ctre Parlamentul European, dar fr a putea schimba ceva n mod concret. Astfel: a) Consiliul se reunete de regul la Bruxelles, cu excepia a trei luni pe an, cnd se reunete la Luxembourg; b) Comisia European i are sediul la Bruxelles; c) Parlamentul European i desfoar edinele n plen la Strassbourg, edinele comisiilor de specialitate se desfoar la Bruxelles, n timp ce secretariatul general este la Luxembourg; d) n fine, Curtea de Justiie a Uniunii Europene i Curtea de Conturi au sediul la Luxembourg. Ct despre unele organe consultative, ECOSOC funcioneaz la Bruxelles, iar Banca European de Investiii i are sediul la Luxembourg. 2. Regimul lingvistic al instituiilor Uniunii n mod clar i fr echivoc, regimul lingvistic al Uniunii Europene este stabilit prin tratate n aa fel nct fiecare stat membru s aib posibilitatea s participe la activitatea comunitar n propria limb. Prin urmare, n prezent exist 23 limbi oficiale ale Uniunii Europene: franceza, germana, engleza, italiana, spaniola, portugheza, olandeza, finlandeza, suedeza, daneza, greaca, malteza, maghiara, ceha, slovaca, lituaniana, letona, estoniana, poloneza, slovena, irlandeza, romna, bulgara. Explicaia diferenei dintre numrul statelor i numrul limbilor oficiale st n
W. Weidenfeld, W. Wessels, op.cit., p.263; N. Deaconu, op.cit., p.130; V. Marcu, op.cit., p.80; O. Manolache, op.cit., p.83. 291 J. Rideau, op.cit., p.458; J. L. Burban, op.cit., p.96; V. Marcu, op.cit., p.51; O. Bibere, op.cit.,p.119. 70
290

mprejurarea c n Belgia se vorbete franceza i germana, n Austria germana, n Luxemburg franceza, n Cipru greaca292. Asigurarea egalitii ntre statele membre i a transparenei activitii instituiilor Uniunii au stat la baza deciziei de a considera toate limbile naionale ca limbi oficiale293. Existena celor 23 limbi oficiale are ca i consecin necesitatea ca orice act comunitar s fie redactat n limba statului cruia i se adreseaz sau n cea a persoanei destinatare. Dac este vorba despre un act normativ cu aplicabilitate general, el va fi redactat n toate cele 23 de limbi oficiale. Regula se aplic actelor oficiale care eman de la instituiile Uniunii sau se adreseaz acestora294. Fiecare dintre aceste 23 de variante are valoare de original: dac exist diferene de sens ntre variantele actului, se va lua sensul cel mai apropiat al celor dou exprimri. Actele individuale vor fi redactate n limba destinatarului, ns vor fi traduse i n celelalte limbi oficiale. n practic, limba englez i cea francez s-au impus ca instrumente de lucru i de comunicare informal ntre funcionarii sau oficialii Uniunii Europene. Engleza predomin (70%), ns la Curtea de Justiie a Uniunii Europene se utilizeaz n special franceza. 3. Funcionarii comunitari295. Prin funcionari comunitari nelegem personalul cu activitate permanent care ajut oficialii europeni (comisari, parlamentari, etc) n ndeplinirea atribuiilor lor, subiecte ale unor raporturi juridice de funcie public. Reglementarea funciei publice comunitare este coninut n Regulamentul privind Statutul funcionarilor publici comunitari adoptat de Consiliul U.E. n 1968, cu modificrile ulterioare. Recent, s-a readus n discuie statutul acestor funcionari, care este unul privilegiat, deoarece nu pot fi urmrii judiciar pentru faptele i actele efectuate n timpul funciei nici dup ce nu mai ocup funcia comunitar, aspect considerat ntr-o opinie ca fiind excesiv, deoarece excede pn i statutul parlamentarilor europeni sau a comisarilor europeni296. Funcionarii publici comunitari sunt stabili n funcie i au drept la carier n instituia comunitar. Recrutarea funcionarilor se face prin concurs, iar numirea n funcie prin act comunitar individual decizie. n practic, se ncearc repartiia echilibrat a resortisanilor statelor membre n funciile publice, dei nici o dispoziie legal nu impune acest lucru297. La nivel inferior ns, se constat o preponderen a funcionarilor de origine belgian298. Alturi de funcionarii publici comunitari, personalul Uniunii Europene este format i din ageni comunitari, care pot fi: - ageni auxiliari, care nlocuiesc titularii posturilor o anumit perioad de timp sau ndeplinesc atribuii provizorii, de scurt durat; - ageni temporari, angajai pentru proiecte precise, pentru o perioad determinat de timp, cum ar fi cercettorii. Agenii comunitari se difereniaz de funcionarii comunitari prin absena dreptului la carier i a stabilitii n funcie, precum i prin durata determinat a angajrii.
Irlanda a reuit, n iunie 2005, dup ani de insistene, s impun ca limb oficial limba irlandez clasic. Urmnd exemplul Irlandei, Spania solicit acum acelai statut pentru limba catalan, basc i galician, care nu sunt nc limbi oficiale europene, dar pot fi folosite n relaiile cu instituiile europene de cetenii care le vorbesc. 293 A se vedea, n acest sens, C. Lefter, op.cit., p.155. 294 J. Rideau, op.cit., p.455. 295 Pentru o tratare n detaliu a acestei teme, a se vedea Constana Clinoiu, Verginia Vedina, Teoria funciei publice comunitare, Editura Lumina Lex, 1999. 296 Franck Biancheri, Time to change EU civil servants legal immunity, EU Observer, 24.03.2004. 297 G. Ferrol (coord.), op.cit., p.24; G. Isaac, op.cit., p.94. 298 V. Marcu, op.cit., p.72 71
292

Litigiile dintre funcionarii publici comunitari sau agenii comunitari i instituiile sau organele comunitare sunt de competena Tribunalului Funciei Publice de pe lng Curtea de Justiie a Uniunii Europene. n fine, exist i ageni locali, pentru sarcini ce trebuie ndeplinite ntr-un stat membru sau ntr-un stat din afara Uniunii Europene, i care se supun dispoziiilor din drepul intern al statului de origine299. 4. Finanarea activitii instituiilor Uniunii nc din anii 60, finanarea Comunitilor Europene a constituit o tem de larg dezbatere ntre actorii politici europeni, confruntndu-se dou concepii: una federalist, care pune pe primul plan existena unui buget comunitar autonom, format din resurse i cheltuieli proprii, comunitare, i o a doua, clasic, ce susine proporionalitatea contribuiilor financiare ale statelor cu beneficiile de care profit acestea (cu alte cuvinte, fiecrui stat i se cuvin sume proporionale cu contribuiile pe care le-a avut la bugetul comunitar)300. Negocierile permanente ntre statele membre pentru dimensionarea bugetului comunitar reflect modul n care se d ctig de cauz, parial, uneia sau alteia dintre cele dou abordri. Bugetul comunitar reprezint, n cele din urm, expresia unei solidariti ntre statele membre, unele contribuind mai mult i primind mai puin, altele, dimpotriv, primind mai mult dect contribuie. Bugetul comunitar este elaborat, administrat i executat uniform n cadrul Uniunii Europene cu excepia cheltuielilor operaionale i a activitii B.E.I., n baza celor dou Tratate bugetare adoptate n 1970, respectiv n 1977301. Activitatea Uniunii Europene presupune dou categorii de cheltuieli: cheltuieli instituionale, menite a susine funcionarea instituiilor i organelor Uniunii, respectiv cheltuieli operaionale, prin care se pun n aplicare politicile comunitare stabilite ca obiective n tratate. Spre deosebire de alte organizaii internaionale, Uniunea European i obine bugetul mai puin din contribuii statale, i mai mult din resurse proprii. Evident c nu a fost de la nceput aa, nfiinarea Comunitilor i funcionarea lor fiind suportat iniial de statele membre, abia dup 1970 raportul inversndu-se n favoarea resurselor proprii. Bugetul propriu al Uniunii a fost creat prin Tratatul de fuziune a executivelor din 1965302. Resursele proprii ale Uniunii sunt formate din: a) venituri colectate din drepturile de vam (taxe vamale), percepute la frontierele exterioare ale Uniunii pentru mrfurile importante din state nemembre. ntre statele membre nu exist taxe vamale, ele fiind desfiinate odat cu realizarea uniunii vamale, singurul tarif vamal aplicabil fiind cel exterior, pentru state din afara Uniunii303. Tariful este aplicat de statul membru pe teritoriul cruia intr mrfurile n Uniune. b) tarifele externe agricole sunt aplicate la importul produselor agricole din afara Uniunii, fiind asemntoare tarifului vamal extern comun, cu singura diferen c se refer strict la produse agricole. c) resursa bazat pe taxa pe valoarea adugat este o rat procentual uniform de 0,5% aplicat ncasrii TVA armonizate n fiecare stat membru. TVA-ul comunitar nu se reflect ns
C. Lefter, op.cit., p.158 P. M. Defarges, op.cit, p.65. 301 O. Manolache, op.cit., p.124. 302 W. Weidenfeld, W. Wessels, op.cit., p.26; Nicolas-Jean Brehon, Le budget de lEurope, L.G.D.J, Paris, 1997, p.45; A. Profiroiu, M. Profiroiu, op.cit., p.58. 303 n practic, acest tarif vamal exterior unic a ajuns s fie aplicat doar n relaia cu S.U.A., Africa de Sud, Australia, Canada, Japonia, Mexic, care denun constant fortreaa protecionist a U.E. ridicat mpotriva lor. Cu celelalte state grupate n state membre A.E.L.S., state semnatare ale Conveniei de la Lome, state n curs de dezvoltare i state din Europa central i estic , sunt semnate Acorduri prefereniale de exceptare de la aplicarea tarifului vamal extern comun G. Ferrol (coord.), op.cit., p.12.
300 299

72

asupra consumatorilor, ci este prelevat automat din TVA-ul colectat de fiecare stat membru de pe piaa intern. d) resursa bazat de venitul naional brut (VNB) este o rat procentual uniform aplicat venitului naional brut al fiecrui stat membru, fiind prin urmare variabil, n funcie de puterea economic a statelor membre304. 5. Liberul acces la informaiile publice la nivelul Uniunii Europene Multitudinea surselor dreptului comunitar i complexitatea mecanismului decizional presupune, n contrapartid, existena accesului democratic al publicului la informaiile publice comunitare. Transparena instituiilor comunitare are ca scop apropierea acestora de cetenii europeni i eliminarea secretomaniei birocrailor europeni, att de criticat de populaia Uniunii Europene. Chestiunea trebuie privit n ntreaga sa complexitate, liberul acces la informaiile publice implicnd aspecte originale la nivel comunitar. Astfel, oficialii europeni adopt adesea o poziie deosebit de tranant n discursurile lor naionale, pentru ca poziia lor s nu mai fie susinut la fel de puternic n cadrul instituiilor europene n care activeaz. Dac publicul ar cunoate n detaliu toate compromisurile pe care oficialii si naionali le fac la Bruxelles n cadrul procesului de adoptare a unei decizii comunitare, alta ar fi percepia lor despre aceti oficiali (aa cum s-a vzut, de fapt, cu prilejul referendumurilor de ratificare a Constituiei U.E.). Pstrnd secretul dezbaterilor comunitare, oficialii se pot ascunde n spatele votului majoritar din Consiliu, atunci cnd le convine situaia, i s-i decline responsabilitatea deciziilor dificile. Aceste aspecte ncurajeaz birocraia, abuzul de putere i corupia la nivel comunitar. Pe de alt parte, de multe ori compromisul este att de necesar i de util pentru adncirea i extinderea integrrii europene, nct este mai bine ca oficialii naionali s nu fie ncorsetai de transparena administrativ n exercitarea atribuiilor lor; ei trebuie de multe ori s renune la susinerea propriilor interese naionale, n favoarea integrrii europene. Dac toate detaliile proiectelor de extindere a integrrii europene erau cunoscute de publicul larg, multe dintre deciziile care au dus Uniunea mai departe pe calea integrrii ar fi fost aproape imposibil de luat. Exist, n concluzie, un conflict ntre imperativul democratic de asigurare a accesului la informaiile publice comunitare i garantarea eficacitii procesului decizional la nivel comunitar305. Concilierea celor dou poziii este dificil, dar nu imposibil. Astfel, Regulamentul Consiliului statueaz c deliberrile din Consiliu se supun regulilor secretului profesional, dac prin votul Consiliului nu se decide altfel. Totodat, prin Tratatul de la Amsterdam, liberul acces la informaiile publice comunitare i-a gsit consacrarea legislativ, fiind reglementat n primul rnd principiul adoptrii legislaiei comunitare cu respectarea transparenei decizionale, i, n al doilea rnd, dreptul cetenilor Uniunii de a avea acces la documentele Parlamentului European, ale Consiliului i ale Comisiei Europene. n fine, conform Tratatului de la Lisabona, Consiliul se ntrunete n edin public atunci cnd delibereaz i voteaz un proiect de act legislativ. n acest scop, fiecare sesiune a Consiliului este divizat n dou pri, consacrate deliberrilor privind actele legislative ale Uniunii, respectiv activitilor fr caracter legislativ306. Limitarea accesului liber poate fi fcut doar dac un interes public sau privat o cere; de asemenea, un stat membru poate cere instituiilor comunitare s nu divulge documente provenind
Pentru detalii n aceast materie, a bugetului comunitar, a se vedea Mircea tefan Minea, Elemente de drept financiar internaional, Editura Accent, Cluj Napoca, 2001, p.70 i urm. 305 C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op.cit., p.128. 306 T.U.E., art. 16, alin (8). 73
304

de la acel stat, fr acordul su prealabil. Orice limit impus principiului liberului acces la informaiile publice este supus ns controlului jurisdicional al Tribunalului. n ciuda existenei acestor prevederi legale, cazurile practice n care se solicit informaii de interes public arat o secretomanie accentuat la nivelul instituiilor Uniunii, puin dispuse s devin transparente n activitatea lor i, prin aceasta, responsabile n faa opiniei publice europene307. CAPITOLUL V - ELEMENTE DE DREPT COMUNITAR EUROPEAN 1. Dreptul comunitar. Concept. Dreptul comunitar308 desemneaz normele juridice care se aplic n ordinea juridic a Uniunii Europene, cuprinse n tratatele institutive ale Comunitilor europene Paris i Roma, n tratatele care au adus modificri tratatelor institutive Tratatul de fuziune, Actul Unic European, Tratatul de la Maastricht, Tratatul de la Amsterdam, Tratatul de la Nisa, Tratatul de la Lisabona precum i n actele comunitare adoptate de instituiile comunitare decizii, directive, regulamente, etc309. Dreptul comunitar reprezint o ordine juridic nou, autonom fa de ordinea juridic internaional, i totodat integrat n sistemul juridic al statelor membre (Jurisprudena Costa/Enel). Dreptul comunitar primar este considerat a fi format din cele trei tratate institutive i din tratatele modificatoare, n timp ce prin dreptul comunitar derivat se neleg actele comunitare, adoptate pe baza tratatelor comunitare. ntr-un sens larg ns, n dreptul comunitar pot fi ncadrate i regulile nescrise aplicabile relaiilor comunitare, jurisprudena C.J.U.E. i principiile de drept comune statelor membre. La nceput, primele norme juridice de drept comunitar au luat natere ca urmare a voinei suverane a statelor membre, care, prin intermediul unor tratate internaionale clasice, au acceptat s renune la o parte din suveranitatea lor i s se supun deciziilor unor organe supranaionale. Ulterior, aceste organe cu caracter suprastatal au creat la rndul lor norme de drept comunitar, aplicabile la nivelul ntregului spaiu comunitar. Noile state care s-au alturat primelor ase au semnat tratate internaionale clasice de aderare la o organizaie internaional, din acel moment intrnd n spaiul de aciune al dreptului comunitar derivat, al acquis-ului comunitar. O alt clasificare a dreptului comunitar distinge ntre dreptul comunitar instituional normele juridice aplicabile organizrii i funcionrii instituiilor comunitare, i dreptul comunitar

A se vedea Tony Bunyan, Secrecy and openness in the E.U., Kogan Page, London, 1999. Dintre diferitele sintagme posibile drept comunitar, dreptul Uniunii Europene, dreptul aplicabil Comunitilor Europene, drept european ne vom opri asupra primei dintre ele, fiind vorba n definitiv de o convenie de limbaj asupra unor termeni similari ca neles. Trebuie s precizm ns c, aa cum s-a observat n doctrin (Adrian Ciprian Pun, Die Unionsbrrgerrechte- Drepturile cetenilor Uniunii Europene, Editura Presa Universitar Clujean, 2003, p.8 ), sintagma de drept al Uniunii Europene se vrea a fi mai complet, deoarece sugereaz cuprinderea n ea i a actelor emise n temeiul celorlali doi piloni ai U.E., pilonii interguvernamentali, nu numai a actelor emise n temeiul pilonului comunitar (pentru perioada dintre Tratatul de la Maastricht si Tratatul de la Lisabona). n contextul intrrii n vigoare a Tratatului de la Lisabona trebuie s precizm c sintagma drept comunitar este mai complet ntruct include i actele adoptate n sistemul Euratom, aceast comunitate nefiind desfiinat de Tratatul de la Lisabona. 309 Pentru alte definiii ale dreptului comunitar, a se vedea D. Mazilu, op.cit., p.54, O. inca, Drept comunitar general, op.cit.,p.200; V. Marcu, op.cit., p.32. Pentru detalii privind dreptul comunitar, a se vedea David Vaughan, Aidan Robertson (editors), Law of the European Union, Richmond, 2003; Stephen Weaterhill, Paul Beaumont, EU Law, Penguin Books, 1999; John Peterson, Michael Shakleton (editors), The Institutions of the European Union, Oxford University Press, 2001; Anthony Arnull, Alan Dashwood, Malcolm Ross, Derrick Wyatt, European Union Law, Sweet & Maxwell, 2000; Paul Craig, Grainne De Burca, EU Law, 3rd edition, Oxford University Press, 2002.
308

307

74

material regulile aplicabile n anumite domenii, de exemplu libera circulaie a persoanelor, concurena comercial, etc. 2. Dreptul comunitar i dreptul internaional public. Distincie. Constituirea iniial a dreptului comunitar exclusiv din norme juridice cuprinse n tratate internaionale clasice, face ca acesta s poat fi ncadrat, formal, ramurii dreptului internaional public. Cu toate acestea, dreptul comunitar are anumite trsturi caracteristice care-l difereniaz de dreptul internaional public: a) el este ntr-o mai mare msur un drept intern al statelor membre, dect un drept extern, ntre aceste state. Aa cum vom arta n continuare, att tratatele comunitare, ct i dreptul comunitar derivat, fac parte din ordinea juridic a statelor membre, avnd chiar prioritate, n caz de neconcordan, n faa normelor juridice interne, naionale. Este adevrat c i alte tratate internaionale devin legislaie intern prin ratificarea lor de ctre parlamentele naionale, ns n cazul dreptului comunitar, normele comunitare devin parte a dreptului naional prin simpla adoptare de ctre instituiile comunitare, fr a fi necesar receptarea lor prin acte normative interne. b) n timp ce dreptul internaional public reglementeaz doar drepturile i obligaiile statelor n raporturile dintre ele, dreptul comunitar regleaz i raporturi juridice stabilite ntre persoane juridice sau/i persoane fizice, precum i ntre acestea i statele membre. c) instrumentele dreptului internaional sunt tratatele internaionale, rodul voinei suverane a statelor semnatare; dreptul comunitar confer instituiilor comunitare puterea de a adopta norme juridice obligatorii, n conformitate cu interesul comunitar, care se plaseaz aadar deasupra intereselor naionale, ale statelor membre. Astfel, Curtea de Justiie a Uniunii Europene a subliniat n deciziile sale faptul c instituiile comunitare create prin tratatele comunitare exercit drepturi suverane provenite de la statele membre, adoptnd legislaie n mod autonom, ns n limitele prevzute de tratatele comunitare310. d) tratatele internaionale clasice care stau la baza organizaiilor internaionale nu se ocup prea mult de latura jurisdicional a funcionrii organizaiei, n timp ce dreptul comunitar reglementeaz mijloace de control jurisdicional strict asupra gradului de respectare a normelor cuprinse n tratate sau adoptate de instituiile comunitare, n care rolul primordial l are Curtea de Justiie. Argumentele expuse mai sus ne duc la concluzia c dreptul comunitar tinde s se apropie mai mult de un drept intern, naional, dect de dreptul internaional clasic, fiind o construcie atipic, original, i, pn acum, destul de viabil. 3. Caracterele dreptului comunitar. 3.1. Precizri preliminare. Dreptul comunitar este format, aa cum am precizat mai sus, din normele juridice adoptate la nivel comunitar care reglementeaz organizarea i funcionarea instituiilor Uniunii, precum i unele activiti economice, n domenii n care statele membre ale Uniunii Europene i-au limitat suveranitatea naional. Dreptul comunitar, fiind, n mod direct (tratatele comunitare) sau indirect (actele comunitare) o creaie a statelor membre, poate fi privit sub trei aspecte: a) este un drept supranaional;
310

Curtea European de Justiie, decizia 6/64 Costa / Enel a se vedea P. M. Defarges, op.cit, p.63. 75

b) este un drept distinct de dreptul intern al statelor membre; c) n acelai timp el este un drept integrat n dreptul intern al statelor membre, n ordinea juridic naional. Vznd aceste trsturi, putem afirma c dreptul comunitar este n acelai timp un drept propriu fiecrui stat membru, dar i comun tuturor statelor membre. Afirmaia este deosebit de important, deoarece explic aplicarea direct i imediat a dreptului comunitar n ordinea juridic a statelor membre. n continuare vom trata caracterele dreptului comunitar, rezultate din natura juridic specific a acestuia, i anume aplicabilitatea imediat, aplicabilitatea direct, efectul direct i supremaia sa fa de dreptul intern al statelor membre. De asemenea, vom arta ce implicaii are principiul subsidiaritii asupra mecanismului de adoptare a dreptului comunitar. 3.2. Aplicabilitatea imediat a dreptului comunitar. Normele juridice de drept comunitar sunt aplicabile imediat n ordinea juridic a statelor membre311. Pentru nelegerea corect a acestei caracteristici proprii dreptului comunitar, trebuie s facem referire la cele dou principii aplicabile relaiei ntre dreptul internaional rezultat din tratate i dreptul intern al statelor semnatare ale tratatului: principiul monist i principiul dualist312. Astfel, conform principiului monist, ntre ordinea juridic internaional i ordinea juridic naional exist o continuitate, prin urmare tratatele internaionale se aplic imediat i direct n ordinea juridic naional, fr a fi necesar receptarea lor prin norme juridice interne. Norma juridic internaional i va pstra ns acest caracter n raport cu normele juridice naionale. Principiul dualist, n schimb, presupune existena distinct a celor dou ordini juridice, internaional i naional, i necesitatea prelurii tratatului internaional n norme juridice interne pentru a putea fi aplicat la nivel naional. Tratatul devine astfel lege intern, avnd aceeai for juridic, este naionalizat, i n aceast calitate va fi aplicat de organele statale. Consecina fireasc este c legile naionale posterioare vor putea modifica actul internaional devenit lege intern. La nivelul Uniunii Europene a fost preferat principiul monist313, deoarece cealalt soluie ar fi afectat abordarea comunitar a integrrii europene, ajungndu-se la situaia ca dreptul comunitar s aib for juridic diferit de la o ar la alta, n funcie de instrumentul juridic concret (lege, act administrativ, etc) prin care a fost receptat n dreptul intern. Consacrat implicit n tratatele comunitare314, principiul monist a fost recunoscut jurisprudenial de Curtea European de Justiie, n deja celebra Decizie 6/64 Costa c/ Enel: instituind o Comunitate pe durat nelimitat, cu atribuii proprii i capacitate juridic proprie, statele i-au limitat, n domenii restrnse, drepturile lor suverane i au creat astfel un corp de norme juridice aplicabile lor i resortisanilor lor315, iar dreptul comunitar face parte integrant din ordinea juridic aplicabil pe teritoriul fiecrui stat membru. Impunerea principiului monist nu a fost ns facil la nivelul tuturor statelor membre ale Uniunii Europene. Dac state tradiional moniste, cum ar fi Frana, au dispoziii constituionale care exclud fr echivoc principiul dualist, altele, cum ar fi Italia i Germania, au nregistrat dificulti de aliniere.
A se vedea n acest sens, Decizia 106/77, Simmenthal, a Curii Europene de Justiie, n C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op.cit., p.189. 312 A se vedea O. Manolache, op.cit., p.52. 313 Principiul dualist este aplicat ns n continuare n relaiile dintre statele membre i alte state, din afara Uniunii Europene a se vedea, n acest sens, C. Lefter, op.cit., p. 54; C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op.cit., p.146. 314 Art.177 i 189 din Tratatul C.E.E. 315 A se vedea James A. Caporaso, The European Union: dillemas of regional integration, Wesview Press, Colorado-Oxford, 2000, p.31. 76
311

Astfel, Curtea European de Justiie a fost obligat s precizeze n deciziile sale, cu referire special la Italia, c receptarea tratatelor institutive n ordinea juridic intern prin norme naionale nu transform normele de drept comunitar n norme de drept intern, ci rmn aplicabile ca atare316, i, n alt cauz, c este interzis preluarea coninutului normativ al regulamentelor n norme juridice interne, menite s pun n executare regulamentul, ns care, n fapt, modificau data de intrare n vigoare a acestuia317. n concluzie, dreptul comunitar este direct aplicabil n ordinea juridic a statelor membre imediat ce a fost adoptat, mai precis publicat n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. El i pstreaz ns caracterul de drept comunitar fa de normele juridice interne, naionale, i va fi aplicat ca atare de administraie i justiie. Aceast observaie este necesar n vederea explicrii, ulterior, a supremaiei dreptului comunitar fa de dreptul intern. 3.3. Aplicabilitatea direct a dreptului comunitar. Aceast trstur a dreptului comunitar implic dou aspecte318: a) n primul rnd, la fel ca i aplicabilitatea imediat a dreptului comunitar, aceast caracteristic trebuie neleas prin raportare la principiul monist de receptare a normelor internaionale n dreptul intern. Astfel, odat adoptate la nivel comunitar, normele comunitare se aplic n mod direct i nemijlocit n ordinea juridic naional, a statelor membre, fr a fi necesar preluarea lor n norme juridice interne319. De altfel, aa cum a precizat Curtea European de Justiie, este chiar interzis preluarea lor n norme interne. Constatm, aadar, c principiul monist st la baza ambelor caracteristici ale dreptului comunitar, aplicabilitatea imediat i cea direct. Care este diferena, prin urmare, ntre aceste dou concepte ? Diferena const n aceea c prima trstur are n vedere raportul temporal ntre adoptarea dreptului comunitar i naterea obligaiei de respectare i aplicare a acestuia de ctre cei vizai, n timp ce a doua se refer la coninutul normativ al actelor comunitare (n sens larg) n raport cu cel al actelor normative naionale. Jurisprudena relevant pentru aceast caracteristic este aceeai Decizie Costa c/ Enel din 1964. b) n al doilea rnd, aplicabilitatea direct desemneaz efectul direct al dreptului comunitar, adic posibilitatea ca prin acesta s fie instituite obligaii sau drepturi320 pentru toi subiecii ordinii juridice comunitare, nu numai pentru statele membre. Cteva precizri sunt necesare pentru nelegerea acestei sintagme. n principiu, tratatele internaionale nu pot crea drepturi i obligaii n mod direct n beneficiul sau n sarcina persoanelor fizice sau juridice din statele semnatare, ci doar a statelor, ele fiind singurele subiecte ale dreptului internaional clasic. Aceast concepie a fost tirbit n mod evident prin crearea Curii Europene a Drepturilor Omului, n faa creia se pot prezenta cu cereri particularii din statele semnatare a Conveniei Europene a Drepturilor Omului. Lovitura de graie dat acestui principiu clasic al dreptului internaional a venit ns din partea dreptului comunitar, constituit pe principiul opus, al aplicabilitii directe (efectului direct).
Ulterior, prin norme comunitare s-a precizat n mod explicit c, n cazul n care dreptul comunitar devine aplicabil printr-un act al Parlamentului naional, nu nseamn c el eman de la acel Parlament naional. Cu alte cuvinte, ratificarea unui tratat comunitar de ctre Parlamentul naional nu face ca acest tratat s devin lege intern, egal ca for juridic cu celelalte legi interne, ci constituie doar o procedur necesar adeziunii statului respectiv la tratat. 317 Decizia 39/72, Comisia c/Italia. 318 A se vedea i O. Manolache, op.cit., p.56. 319 P. M. Defarges, op.cit, p.73. 320 n general, este vorba de drepturi, i nu de obligaii, deoarece numai astfel persoana n cauz este interesat s invoce efectul direct al actului comunitar a se vedea T.C. Hartley, op.cit., p.187. 77
316

n acest caz, excepia s-a transformat n regul, iar statele membre au acceptat, prin semnarea tratatelor institutive, crearea de drepturi i obligaii n mod direct, prin acte comunitare derivate, pentru resortisanii lor. Prin urmare, normele juridice comunitare sunt direct aplicabile n ordinea juridic a statelor membre (sau au efect direct), ele putnd crea drepturi i obligaii concrete pentru resortisanii statului respectiv, drepturi i obligaii opozabile administraiei i justiiei statale. Opozabilitatea normelor juridice comunitare care beneficiaz de efect direct poate fi vertical n faa organelor comunitare sau naionale, sau orizontal n faa celorlali particulari cu care cel interesat intr n raporturi juridice. Opozabilitatea se refer aadar la posibilitatea pe care o are cel interesat de a invoca dispoziiile normative n faa instanelor judectoreti naionale, n faa Curii de Justiie a Uniunii Europene, precum i n raporturile cu alte persoane fizice sau juridice. Jurisprudenial, aceast trstur a dreptului comunitar a fost consacrat prin decizia Van Gend et Loos , din 1962, n motivarea creia Curtea European de Justiie a reinut c instituirea prin tratatele comunitare a unei obligaii de abinere n sarcina statelor membre, creeaz automat un drept corelativ n beneficiul resortisanilor acestor state, care pot invoca aceast obligaie de abinere att n faa jurisdiciilor naionale, ct i a celei comunitare. n concret, era vorba despre obligaia statelor de a nu introduce ntre ele noi drepturi vamale sau de a le mri pe cele existente. Pentru a decide astfel, Curtea a argumentat cu preambulul Tratatului C.E.E., care se adreseaz nu numai statelor membre, ci i popoarelor acestora, i cu natura specific a ordinii juridice comunitare, ai crei subiecte sunt i persoanele fizice sau juridice, nu numai statele membre. De asemenea, ea a fost reluat n Decizia Franz Grad, care, referindu-se la decizie ca act comunitar, arat c n cazul n care autoritile comunitare ar obliga un stat sau toate statele s adopte un anumit comportament, efectul util al acestui act ar fi diminuat dac justiiabilii din statul respectiv ar fi mpiedicai s se prevaleze de el n justiie i jurisdiciile naionale ar fi mpiedicate s-l ia n considerare ca element al dreptului comunitar...321. Regula conform creia dreptul comunitar este direct aplicabil comport i excepii. Astfel, efectul direct poate fi limitat sau chiar declarat inaplicabil prin deciziile Curii de Justiie a Uniunii Europene n cazul unor norme comunitare, i este vorba de acele norme care se refer doar la instituiile comunitare i la relaiile dintre ele de exemplu obligaia institut n sarcina Consiliului U.E. de a aciona pe baza propunerii Comisiei europene. Particularii nu vor putea, prin urmare, s dea n judecat Consiliul U.E. pentru nerespectarea acestei obligaii. Excepiile aparente nu sunt ns de neglijat. Unele acte comunitare apar, prin natura lor, lipsite de efect direct, i n aceast categorie se ncadreaz directivele, acte prin excelen atipice, specifice dreptului comunitar, i care presupun, aa cum vom arta ulterior, msuri naionale de aplicare322. Aceasta ar fi concluzia care rezult din interpretarea art.245 din Tratatul C.E.E., ns nu n acest fel a interpretat textul amintit Curtea European de Justiie, care a considerat c, dei impun obligaii numai statelor membre, resortisanii acestora pot invoca efectul direct vertical al unei directive, relativ la lipsa transpunerii ei sau la transpunerea ei defectuoas prin norme naionale323. Se d astfel prioritate imperativului aplicrii unitare a directivelor n dreptul intern. 3.4. Supremaia dreptului comunitar. Dreptul comunitar este aplicabil cu prioritate n ordinea juridic naional a statelor membre, n raport cu dreptul intern al acestora.

321 322

G. Ferrol (coord.), op.cit., p.93; J. Rideau, op.cit., p.151. A se vedea C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op.cit., p.147. 323 Ibidem, p.140; P. M. Defarges, op.cit, p.74; M.Dauses, op.cit., p.58. 78

Prioritatea324, supremaia sau superioritatea dreptului comunitar implic dou aspecte: a) prin legi (sau alte acte normative, evident) naionale posterioare nu pot fi modificate sau abrogate dispoziii normative comunitare, orice astfel de lege fiind nul i inaplicabil; b) normele comunitare posterioare pot modifica sau face inaplicabile norme juridice naionale. Administraia i judectorii naionali vor asigura corelarea necesar i vor lsa inaplicabile, dac este cazul, normele interne contrare dreptului comunitar, fr a atepta intervenia legiuitorului naional de abrogare a acestora325. Jurisprudena Curii de Justiie a Uniunii Europene a jucat un rol covritor i n conturarea acestei trsturi a dreptului comunitar, de referin fiind aceeai decizie Costa c/ Enel, dar i decizia Simmenthal, considerat a fi o piatr de hotar n dezvoltarea principiului prioritii326. Astfel, Curtea constituional italian a considerat aplicabil o lege intern posterioar Tratatului C.E.E., care coninea dispoziii contrare acestuia. Sesizat n legtur cu aceast interpretare dualist, Curtea European de Justiie a formulat prin decizia citat teza comunitar a raportului existent ntre dreptul comunitar i dreptul naional al statelor membre, argumentndui poziia cu inadmisibilitatea aplicrii difereniate i discriminatorie a dreptului comunitar de la un stat membru la altul, precum i cu natura juridic specific a dreptului comunitar, de drept integrat ordinii juridice naionale. Avnd n vedere aceast jurispruden, doctrina comunitar consider c supremaia dreptului comunitar este o condiie esenial a existenei acestuia, i c ea poate fi invocat att n faa justiiei comunitare, ct i n faa justiiei naionale327. 3.5. Competenele explicite i competenele implicite ale Uniunii Europene. Competenele exclusive, competenele partajate i competenele rezervate. Competenele explicite sunt cele prevzute n mod clar n tratate, conferite prin tratate. n exercitarea acestor competene, instituiile Uniunii pot adopta acte comunitare pentru realizarea obiectivelor propuse. Dimpotriv, competenele subnelese sau implicite rezult din interpretarea finalist a tratatelor, din faptul stabilirii de ctre tratate a unor obiective de atins, fr a se specifica n mod expres mijloacele de atingere a acestora i instituiile care sunt responsabile cu realizarea lor328. Obiectivele trebuie atinse prin aciunea comunitar, prin urmare n acest fel sunt date instituiilor puteri discreionare n alegerea msurilor necesare pentru ducerea la ndeplinire a obiectivelor prevzute n tratatele comunitare329. Regula este c, prin decizia Consiliului, cu unanimitate, la propunerea Comisiei i cu acordul Parlamentului European se adopt msurile corespunztoare, asupra msurilor respective aplicndu-se o procedur legislativ special. Competenele exclusive sunt acele atribuii transferate de statele membre Comunitilor Europene / Uniunii Europene n mod definitiv, i este vorba de uniunea vamal, politica privind concurena, politica monetar pentru statele membre a cror moned este euro, politica comercial

A se vedea Fabriciu Gyula, Primordialitatea dreptului Uniunii Europene fa de dreptul naional al statelor membre din perspectiva statelor care vor s adere la aceast uniune, n Dreptul nr.3/1996, p.3 i urm, i, mai recent, studiul prof. Manfred Dauses, Prioritatea dreptului comunitar european n raport cu dreptul intern al statelor membre ale Uniunii Europene, n Dreptul nr.6/2003, p.47 i urm. 325 A se vedea G. Ferrol (coord.), op.cit., p.49; C. Lefter, op.cit., p.64; C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op.cit., p.6144. 326 M.Dauses, op.cit., p.50. 327 G. Isaac, op.cit., p.178; o anumit rezisten a Curilor constituionale n faa principiului supremaiei dreptului comunitar s-a nregistrat i n Germania i Frana a se vedea, pentru detalii, G. Ferrol (coord.), op.cit., p.49 i urm. 328 T.C. Hartley, op.cit., p.102. 329 G. Ferrol (coord.), op.cit., p.72; J. Rideau, op.cit., p.475. 79

324

comun i de politica de conservare a resurselor maritime. n aceste domenii, statele membre nu mai au drept de legiferare, ci doar de aplicare a msurilor dispuse prin acte comunitare330. Competenele partajate de Uniune cu statele membre reprezint majoritatea competenelor, n aceste domenii fiind posibil fie intervenia Uniunii, fie cea a statelor membre, cu respectarea principiului subsidiaritii. Astfel de competene reprezint piaa intern, politica social (aspectele definite de tratate), coeziunea economic, social i teritorial, agricultura i pescuitul, mediul, protecia consumatorului, transporturile, reele transeuropene, energia, spaiul de libertate, securitate i justiie, obiectivele comune de securitate n materie de sntate public331. Competenele naionale rezervate, aparin n continuare doar statelor membre (de exemplu, fiscalitatea direct), ns acestea trebuie s respecte supremaia dreptului comunitar n exercitarea lor. 3.6. Principiul subsidiaritii n adoptarea actelor comunitare. Legitimitatea democratic sczut a instituiilor comunitare i drepturile tot mai extinse ale acestora n adoptarea legislaiei aplicabile statelor membre au dus la preluarea n dreptul comunitar a principiului subsidiaritii332, menit s dea un sentiment de siguran europenilor care ncepeau s se team de birocraia de la Bruxelles. Principiul subsidiaritii guverneaz repartiia competenelor ntre Uniune i statele membre. Conform acestui principiu, prevzut iniial de Tratatul de la Maastricht333, Uniunea acioneaz n limitele competenelor ce-i sunt conferite prin tratat; n domeniile ce nu in de competena sa exclusiv, Uniunea nu intervine dect dac i n msura n care obiectivele aciunii n cauz nu pot fi realizate n mod satisfctor de statele membre i pot, deci, din cauza dimensiunilor sau efectelor aciunii n cauz, s fie realizate la nivelul Uniunii. Aciunea Uniunii nu va depi, n coninut i form, ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor tratatelor. Textul comunitar introduce dou concepte: subsidiaritatea i proporionalitatea. Subsidiaritatea vizeaz nivelul care este chemat s acioneze n vederea realizrii anumitor obiective, n timp ce proporionalitatea se refer la intensitatea aciunii raportat la necesitile obiectivului de atins. Principiul proporionalitii are prin urmare ca obiectiv restrngerea cantitativ a aciunii Uniunii, la ceea ce este strict necesar. Subsidiaritatea intr n discuie numai n ceea ce privete competenele partajate ntre Uniune i statele membre, nu i n cazul celor exclusiv acordate Uniunii, respectiv celor care au rmas n competena statelor membre334. Tendina de a reglementa totul de la Bruxelles are ns multe explicaii, i nu poate fi stopat uor. Astfel, integrarea european presupune reglementarea uniform a domeniilor sensibile, cum ar fi comerul, agricultura, industria, pentru a asigura o concuren echitabil pe teritoriul comunitar;335 se remarc dorina Comisiei Europene de a se transforma ntr-un adevrat
C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op.cit., p.104; O. inca, Drept comunitar general, op.cit.,p.107; O. Manolache, op.cit., p.69. 331 T.F.U.E., art. 4. 332 Principiul are o istorie ndelungat, fiind promovat de nume ilustre ca Aristotel, Proudhon, Toma de Aquino, John Locke. Esena acestui principiu este considerarea gruprilor vaste, nchegate, ca nite puncte de sprijin, care intervin doar pentru a ajuta ealoanele inferioare ale organizrii sociale i doar atunci cnd activitile acestor grupri de nivel superior sunt mai eficiente dect cele ale nivelurilor inferioare. Pentru detalii privind principiul subsidiaritii, a se vedea O. Bibere, op.cit.,p.172; Michel Belanger, Jean Claude Gautron, Loc Grard, Jel Andriantsimbazovina, Droit de la Communaut et de lUnion europenne, L.G.D.J., 2001, p.65; Raluca Velicu, Principiul subsidiaritii n dreptul comunitar, n Revista Transilvan de tiine Administrative, nr.1/2004. 333 Principiul a fost introdus pentru prima dat n dreptul comunitar prin Actul Unic European, ns numai n domeniul politicii mediului nconjurtor. 334 T.C. Hartley, op.cit., p.112. 335 Rmn de competena exclusiv a statelor domenii cum ar fi serviciile de sntate public, cultura, educaia. 80
330

guvern european i frustrarea Parlamentului European c nu este un parlament veritabil; n sfrit, exist tentaia statelor membre de a lsa legiferarea multor domenii n seama instituiilor comunitare, n aa fel nct aplicarea legislaiei s fie i ea unitar. Toi aceti factori ngreuneaz i fac mai complexe textele actelor comunitare, fcnd de multe ori inaplicabil principiul subsidiaritii. Rmne nesoluionat, n acest context, i ntrebarea dac Curtea de Justiie a Uniunii Europene este competent sau nu s se pronune asupra nclcrii prin norme comunitare a principiului subsidiaritii, deoarece Curtea s-a dovedit destul de reticent n a-i asuma acest rol336. 4. Sursele (izvoarele) dreptului comunitar 4.1. Prezentare general. Prin surs a dreptului comunitar nelegem forma juridic de transpunere a normelor juridice, a regulilor ce guverneaz conduita subiecilor de drept ce particip la raporturile juridice comunitare. Sursele dreptului comunitar pot fi clasificate n: a) surse primare: - tratatele institutive ale Comunitilor europene, semnate la Paris i Roma, cu protocoalele i conveniile anexate lor. - tratatele ce au modificat tratatele institutive Tratatul privind fuziunea executivelor, Actul Unic European, Tratatul de la Maastricht, Tratatul de la Amsterdam, Tratatul de la Nisa, Tratatul de la Lisabona, de asemenea cu anexele acestora. - tratatele de adeziune a noilor membri. - alte tratate, cum ar fi Actul privind alegerile directe n Parlamentul european, Actul de exceptare privind Groenlanda, tratatele bugetare337. b) surse derivate: regulamentele, directivele i deciziile adoptate de instituiile comunitare. c) sunt considerate surse ale dreptului comunitar i principiile generale de drept aplicabile n sistemele judiciare din statele membre338, precum i Convenia European a Drepturilor Omului, pentru drepturile fundamentale individuale 339. d) jurisprudena Curii de Justiie a Uniunii Europene se constituie, de asemenea, ntr-un izvor important de drept comunitar340, unele decizii ale acestei instane configurnd modul corect de interpretare a unor dispoziii din tratate sau din actele comunitare. Sunt celebre deja deciziile Costa c/Enel, Van Gend et Loos (principiul efectului direct al dreptului comunitar). e) acordurile internaionale ncheiate de Uniunea European sunt surse ale dreptului comunitar, n msura n care instituie anumite obligaii sau confer drepturi instituiilor comunitare, statelor membre sau resortisanilor acestora. f) n fine, ultima categorie de izvoare ale dreptului comunitar o constituie regulamentele de ordine interioar, actele interinstituionale, declaraiile i rezoluiile instituiilor comunitare, considerate ca fiind surse complementare ale dreptului comunitar de ctre doctrin341.

P. M. Defarges, op.cit, p.81. O. Manolache, op.cit., p.18. 338 D. Mazilu, op.cit., p.78; O. inca, Drept comunitar general, op.cit.,p.204; V. Marcu, op.cit., p.106. 339 n urma Conferinei interguvernamentale de la Nisa, din 2000, s-a adoptat i Carta drepturilor fundamentale din Uniunea European. 340 C. Leicu, op.cit., p.50 341 A se vedea C. Lefter, op.cit., p.51.
337

336

81

4.2. Sursele primare (originare) ale dreptului comunitar: tratatele comunitare. Doctrina de specialitate consider ca fcnd parte din dreptul comunitar primar sau originar tratatele institutive, tratatele modificatoare i tratatele de aderare a noilor membri342, precum i alte tratate importante n ansamblul corpus-ului constituional al Uniunii Europene343. Aceste izvoare primare au for juridic superioar tuturor celorlalte izvoare comunitare i prezumie absolut de legalitate. Tratatele institutive (C.E.C.O., C.E.E. i Euratom) sunt construite pe baze diferite, pentru a servi unor scopuri diferite, ns totodat ele alctuiesc un ansamblu unitar i integrat. Metodele de integrare preconizate de cele trei tratate sunt, de asemenea, diferite. Astfel, Tratatele C.E.C.O. i Euratom sunt tratate avnd ca scop integrarea sectorial a economiei statelor membre, metoda utilizat n acest scop fiind, prin urmare, aceea a tratatuluilege, care reglementeaz n detaliu i cu caracter exhaustiv relaiile ce se stabilesc ntre diferite entiti naionale sau comunitare n legtur cu piaa crbunelui i oelului, respectiv a energiei atomice. Dimpotriv, Tratatul C.E.E. a stabilit anumite obiective ce trebuiau atinse de statele membre n vederea realizrii pieei unice europene i uniunii vamale, lsnd n sarcina acestora alegerea modalitilor concrete de realizare a obiectivelor; din acest motiv, el este considerat un tratat cadru, tratat de procedur. El are ca obiect ntreaga economie a statelor membre, nu doar segmente ale acesteia, prin aceasta deosebindu-se din nou, fundamental, de celelalte dou tratate institutive, ce au adoptat abordarea sectorial. Mai mult, tot din acelai motiv, Tratatul C.E.E. se afl n poziie de lege general fa de celelalte dou tratate, care reglementeaz sectoare determinate ale economiei, prin urmare el se aplic, n principiu, i sectoarelor crbunelui i oelului, respectiv energiei atomice; dac se pune ns problema contradiciei ntre dispoziiile Tratatului C.E.E. i dispoziiile C.E.C.O. sau EURATOM, cele din urm prevaleaz. Fiecare tratat are o structur tehnico-legislativ format din preambul, clauze introductive, clauze instituionale, clauze materiale, i clauze finale. n preambul sunt specificate motivele de ordin politic ce au stat la baza hotrrii statelor membre de a crea respectiva Comunitate european i scopurile, obiectivele Comunitii (spre exemplu, piaa unic, libera circulaie a persoanelor, a capitalurilor, politica agricol comun, etc.). Nu exist o ierarhie a obiectivelor Comunitilor europene, toate fiind la fel de importante, prin urmare instituiile comunitare nu se pot ascunde n spatele nereuitei de a duce la ndeplinire un obiectiv comunitar, pentru a ntrzia adoptarea msurilor necesare ndeplinirii unui alt obiectiv comunitar. Dispoziiile introductive prefigureaz aciunile ce trebuie ntreprinse de statele membre n vederea realizrii obiectivului sau obiectivelor Comunitii. Clauzele instituionale vizeaz organizarea i funcionarea ansamblului instituional comunitar, finanarea comunitilor i statutul funcionarilor publici comunitari. Clauzele materiale impun obligaii i confer drepturi diferitelor subiecte de drept implicate n realizarea obiectivelor comunitare, reglementnd n acelai timp aciunea sau inaciunea acestora. Aa cum am mai precizat, i aici tratatele procedeaz diferit, cele dou tratate sectoriale fiind mai explicite n reglementri, n timp ce Tratatul C.E.E. fixeaz de regul obiectivele de atins, nu i mijloacele pentru aceasta. n fine, clauzele finale cuprind dispoziii privind ratificarea tratatelor institutive, intrarea lor n vigoare, i condiiile n care poate fi realizat revizuirea acestora. Depozitarele tratatelor

342 343

A se vedea R. Munteanu, op.cit., p.274; C. Lefter, op.cit., p.51. O. Manolache, op.cit., p.18. 82

institutive, adic statele care pstreaz originalul acestor tratate, sunt Frana, respectiv Italia, statele pe teritoriul crora s-au semnat tratatele. 4.3. Sursele derivate ale dreptului comunitar: actele comunitare. 4.3.1. Actele comunitare. Noiune. Prin act comunitar, n sens larg, nelegem orice manifestare de voin provenit de la instituiile comunitare. n sens restrns ns, n aceast categorie sunt incluse numai manifestrile de voin realizate n scopul producerii de efecte juridice n spaiul comunitar, n sensul conferirii unor drepturi sau a impunerii unor obligaii. Actele comunitare trebuie s fie conforme cu izvoarele primare ale dreptului comunitar i cu principiile de drept comunitar. Actele comunitare poart diferite denumiri, i iau diferite forme: n sistemul T.F.U.E i EURATOM, Consiliul, Parlamentul European i Comisia European adopt regulamente, decizii i directive obligatorii, respectiv recomandri i avize fr caracter obligatoriu; n sistemul C.E.C.O., pe de alt parte, Comisia European emitea decizii (normative sau individuale) i recomandri obligatorii, n timp ce opiniile nu sunt obligatorii. Esenial n definirea unui act comunitar nu este denumirea dat acestuia, ci coninutul su, de aceea, n caz de litigiu, calificarea unui act este fcut de Curtea de Justiie a Uniunii Europene lund n calcul obiectul i coninutul actului, nu forma acestuia. 4.3.2. Regulamentul. n conformitate cu Tratatul privind Funcionarea Uniunii Europene344, regulamentul are aplicabilitate general, este obligatoriu n toate elementele sale, este direct aplicabil n toate statele membre, i fora sa juridic este superioar celei de care beneficiaz actele normative interne345. Aplicabilitatea general desemneaz trstura caracteristic a regulamentului de a fi formulat n abstract, n vederea aplicrii sale la un numr nedeterminat de persoane, fiind corespondentul actului normativ din dreptul intern al statelor membre346. De aceea, regulamentul va fi, prin definiie, aplicabil n mod repetat, unor situaii descrise n mod obiectiv n coninutul su. Este regulament, de exemplu, actul comunitar prin care sunt regularizate preurile unei categorii de produse, sau prin care se impun anumite obligaii productorilor de automobile din Uniune. Curtea de Justiie a Uniunii Europene are menirea de a interpreta n mod adecvat coninutul unui regulament, i de a valida calificarea ca atare a acestui act comunitar; cu alte cuvinte, nu denumirea dat unui act comunitar este esenial, ci natura sa, ce rezult din coninutul su. Prin urmare, un regulament care conine decizii individuale va fi considerat ca regulament numai n partea sa normativ, excluznd deciziile individuale. Obligativitatea regulamentului n ntregul su este o caracteristic a acestuia menit s-l diferenieze de directiv, care este obligatorie numai n ceea ce privete rezultatul de obinut, nu i n privina mijloacelor de realizare a acestuia. Statele membre nu pot aplica de o manier selectiv i incomplet un regulament, chiar dac acesta a fost emis n considerarea unei situaii specifice unei anumite zone din spaiul comunitar, deoarece regulamentul ptrunde cu aceeai for juridic n toate sistemele de drept naionale, concomitent. Prin urmare, chiar dac el a fost emis pentru o situaie existent la un moment dat ntr-un stat, aplicarea sa se extinde la toate situaiile similare ce vor aprea, n timp, n oricare din statele membre. Aplicabilitatea direct a regulamentului, cea de-a treia trstur caracteristic a acestui act comunitar, se refer la dou aspecte:
344 345

Art.288 din T.F.U.E. P. M. Defarges, op.cit, p.73; J. Rideau, op.cit., p.147; D. Mazilu, op.cit., p.74.. 346 A se vedea i C. Lefter, op.cit., p.37; G. Ferrol (coord), op.cit., p.73. 83

a) aplicarea sa n dreptul intern al statelor membre se face direct, fr a fi receptat prin norme naionale. Este interzis preluarea dispoziiilor regulamentului n norme juridice interne, deoarece n acest fel aplicarea regulamentului nu ar fi uniform n toate statele membre, actele normative interne avnd for juridic diferit de la un sistem de drept la altul. b) regulamentul are efect direct, adic este susceptibil de a conferi drepturi i de a impune obligaii celor vizai prin dispoziiile sale, drepturi i obligaii ce pot fi invocate de cei interesai n faa jurisdiciilor naionale sau comunitare, i de care acestea vor ine seama. Prin urmare, nu numai beneficiarul actului l poate invoca n instan, ci i un ter, care se prevaleaz de el pentru a susine existena unei obligaii n sarcina destinatarului actului. De asemenea, n cazul n care regulamentul instituie o obligaie pentru un stat membru, acestei obligaii i corespunde dreptul corelativ al resortisanilor statului de a se prevala de obligaia respectiv n faa jurisdiciilor naionale sau comunitare, i de a obine obligarea statului la respectarea ei deplin. n fine, din jurisprudena comunitar se desprinde ideea c efectul direct al unui regulament destinat statelor se produce i pentru resortisanii acestuia, n momentul n care intr n sfera lui de aplicare; astfel, obligaia de a remunera echitabil munca egal prestat de femei i de brbai se impune nu numai angajatorilor publici, ci i celor privai din statele membre, chiar dac destinatarele regulamentului ce reglementeaz acest aspect sunt statele membre, deci angajatorii publici347. Supremaia regulamentului fa de actele normative interne: statele membre nu pot adopta msuri naionale care s fie contrare regulamentului sau s deroge de la acesta, cu excepia cazului cnd chiar regulamentul prevede aceast posibilitate. Este vorba de aplicarea n concret a principiului supremaiei dreptului comunitar, de care am amintit mai sus n cadrul acestui capitol. 4.3.3. Directiva. Act specific comunitar, directiva este obligatorie pentru statele membre n privina rezultatului ce trebuie atins, lsnd organelor statale alegerea mijloacelor i a formei de realizare efectiv. Directivele se emit n sistemul T.F.U.E. i sunt adresate numai statelor membre, prin urmare numai acestora le pot fi impuse obligaii; directiva poate fi normativ sau individual348. Obligativitatea directivei. Directiva fixeaz doar cadrul, pe care fiecare din statele membre trebuie s-l aplice prin mijloace naionale (legi, acte administrative), ntr-un anumit termen, expres prevzut n cadrul ei. Uneori ns, pentru a se asigura c directiva va fi implementat n conformitate cu interesul comunitar, instituiile comunitare aduc limitri libertii statelor de a alege forma sau mijlocul concret de implementare a directivei, stabilind direct anumite msuri de implementare obligatorii a fi luate. Alteori, este suficient stabilirea obiectivului de atins libera circulaie a persoanelor, de exemplu, pentru ca aciunea de executare s fie, ntr-un fel, orientat349. Metodele i formele de implementare a directivei trebuie alese ntotdeauna n aa fel nct s asigure efectiva implementare a directivei i funcionarea acesteia. Implementarea directivei nu echivaleaz cu receptarea dreptului comunitar n norme naionale, ci trebuie fcut distincie ntre directiv i msurile de executare a acesteia, numai ultimele fiind cuprinse n norme naionale. Aplicabilitatea direct a directivei constituie o problem discutabil, ce a stat n atenia doctrinei i jurisprudenei comunitare. Din tratat reiese, printr-o interpretare per a contrario, c doar regulamentul are aplicabilitate direct, nu i directiva.
347 348

Decizia 43/75, Drefrenne c/ Sabena, apud C. Lefter, op.cit., p.40. O. Bibere, op.cit.,p.165. 349 P. M. Defarges, op.cit, p.74 84

Curtea de Justiie a Uniunii Europene a consacrat ns, prin deciziile sale, concepia contrar, recunoscnd aplicabilitatea direct a directivelor: fiind texte obligatorii, particularii au dreptul s le invoce n faa jurisdiciei naionale sau comunitare. Intervenia Curii a fost determinat de ntrzierea cu care statele implementau directivele 350. Condiiile necesare pentru ca directiva s aib efect direct sunt urmtoarele: a) coninutul directivei s fie precis formulat i necondiionat, b) invocarea directivei se poate face numai ca modalitate de sancionare a netranspunerii ei sau a transpunerii ei defectuoase n norme naionale de ctre statul membru. Cu toat hotrrea instanei judiciare comunitare de a trana problema, paradoxurile rmn: - dac statul aplic directiva prin norme naionale, aceste norme vor constitui obiectul aciunilor n justiie exercitate de particularii vtmai, pe cnd dac directiva nu este implementat sau este implementat defectuos, particularii se vor prevala de dispoziiile acesteia din urm; - conceptul de aplicabilitate direct a directivelor nu este compatibil cu existena aciunii n obligarea statelor la executarea lor351. - argumentul folosit pentru formularea poziiei jurisprudeniale este acela c aplicabilitea direct se manifest prin intermediul msurilor de aplicare, dar aparine directivei, nu acestora. Aplicabilitatea direct a directivelor, chiar i n condiiile impuse jurisprudenial de Curtea de Justiie, nu este complet, deoarece directivele ce sunt adresate statelor nu pot avea efect direct orizontal, adic nu pot fi invocate n raporturile dintre particulari, ci doar efect direct vertical, n relaia cu statul membru352. Concluzionnd, dac n cazul regulamentului efectul direct este uor de demonstrat, n cazul directivelor situaia trebuie analizat de la caz la caz. De asemenea, efectul direct vertical nu este nsoit ntotdeauna i de efectul direct orizontal. Ct despre cellalt aspect al aplicabilitii directe lipsa unei msuri de receptare intern este admis c directiva nu este receptat prin dispoziii legale sau reglementare interne, ci este doar aplicat prin astfel de mijloace. Aplicabilitatea imediat a directivelor comport aceleai discuii ca i aplicabilitatea direct a cestora, n partea referitorare la lipsa unor msuri de receptare a directivei n dreptul intern al statului membru, prin urmare nu mai revenim. Supremaia directivelor n faa dreptului naional a fost confirmat prin deciziile Curii Europene de Justiie, n sensul existenei unei obligaii pentru administraia i justiia statelor membre de a interpreta legislaia naional n conformitate cu dispoziiile directivelor, dup intrarea lor n vigoare. 4.3.4. Decizia. Decizia este obligatorie n ntregul ei pentru toi destinatarii, indiferent dac acetia sunt state, persoane juridice sau persoane fizice353. Suntem n prezena unui act comunitar cu caracter individual, prin care instituiile Uniunii reglementeaz situaii concrete, determinate, i care se aplic unor subiecte, de asemenea, determinate. Prin decizie se pot impune obligaii, se pot autoriza aciuni, se poate refuza iniierea unei aciuni n justiia comunitar, sau se pot da explicaii referitor la o alt decizie. Decizia este obligatorie n ntregime, din acest punct de vedere asemnndu-se cu regulamentul, ns ndeprtndu-se de directiv. Decizia are aplicabilitate imediat i direct. Aceast trstur a deciziei se regsete n toate componentele sale: a) decizia se integreaz n dreptul intern din momentul adoptrii ei,
C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op.cit., p.140; P. M. Defarges, op.cit, p.74. A se vedea, n acest sens, P. M. Defarges, op.cit., p.78. 352 Decizia Marshall, 1986 C. Lefter, op.cit., p.61; C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op.cit., p.151; O. Manolache, op.cit., p.135. 353 W. Weidenfeld, W. Wessels, op.cit., p.238; J. Rideau, op.cit., p.156.
351 350

85

b) fr a fi necesare msuri naionale de receptare, i c) are efect direct n persoana destinatarilor ei i a terilor care se pot prevala de ea. 4.3.5. Recomandrile i avizele. Recomandarea este un act comunitar cu caracter neobligatoriu, i este utilizat pentru a sugera anumite aciuni sau inaciuni statelor membre. Dei nu are efecte juridice, ea poate fi folosit de judectorul comunitar sau naional pentru interpretarea unor dispoziii din actele obligatorii, sau din legislaia naional. Avizul este o simpl opinie emis de instituia comunitar, pentru a-i face cunoscut punctul de vedere n legtur cu anumite aspecte concrete. Avizele pot fi emise din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice interesate, a statului membru sau a altor instituii comunitare, i nu produc efecte juridice. 4.3.6.. Actele comunitare nenumite. Sunt considerate a fi surse ale dreptului comunitar i regulamentele de ordine interioar adoptate de instituiile comunitare, declaraiile interinstituionale prin care se precizeaz nelesul anumitor noiuni sau concepte folosite n actele comunitare (de exemplu, cheltuielile obligatorii), alte declaraii sau programe de aciune fr for juridic354. Sursele de acest fel nu pot interveni n domeniile rezervate prin tratate reglementrii prin acte comunitare, iar Curtea de Justiie are dreptul de a interpreta astfel de surse n aa fel nct s determine adevrata lor natur juridic, fiind inadmisibil disimularea unui act comunitar ntr-o declaraie sau rezoluie prezumat a fi fr efecte juridice. n aceast situaie, Curtea va considera declaraia sau rezoluia ca fiind de fapt acte comunitare, i se va declara competent s se pronune asupra legalitii lor. 4.3.7. Importana distinciei ntre actele comunitare, din perspectiva contenciosului comunitar. a) Prin aceea c are caracter general, impersonal, specific actului normativ, regulamentul se deosebete esenial de decizie, care are caracter individual. Aceast distincie are relevan n planul contenciosului comunitar: persoanele fizice sau juridice (desemnate cu un termen generic particularii) nu pot intenta n faa Curii de Justiie a Uniunii Europene aciuni contra regulamentelor, ci doar contra deciziilor. Explicaia rezid n imposibilitatea justificrii existenei unui interes direct i personal n cadrul acestor aciuni. Dimpotriv, atunci cnd o decizie este inclus ntr-un regulament, n sensul c unele prevederi din regulament privesc n mod direct anumite persoane determinate, decizia respectiv poate fi atacat, separat, n faa instanei de judecat comunitare. Prin promovarea acestei jurisprudene, Curtea de Justiie a ncercat s descurajeze instituiile comunitare n ncercarea lor de a masca deciziile individuale n regulamente, pentru a le face astfel inatacabile cu aciune direct n contenciosul comunitar. b) recomandrile i avizele sunt acte fr caracter obligatoriu, ele nu produc efecte juridice, prin urmare nu sunt susceptibile a fi atacate pe calea unei aciuni directe n faa Curii de Justiie a Uniunii Europene. c) regulamentele pot fi atacate de ctre particulari cu aciune direct numai dac au fost emise cu exces de putere. d) directivele pot fi contestate direct de ctre state, ns nu i de ctre particulari, atunci cnd destinatari sunt statele. Trebuie precizat c textele tratatelor nu fac distincie ntre fora juridic a unui regulament, a unei directive sau a unei decizii, prin urmare nu exist o ierarhie ntre actele comunitare355. Nu se poate spune cu precizie care regulament are caracter de lege i care de act administrativ.
C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op.cit., p.124; J. Rideau, op.cit., p.159. n ansamblul dreptului comunitar, ierarhia normelor juridice este ns evident: tratatele comunitare, principiile de drept, acordurile internaionale, actele comunitare a se vedea V. Marcu, op.cit., p.118.
355 354

86

Singura precizare o gsim n Regulamentul de funcionare al Consiliului U.E., unde se arat c acesta acioneaz n calitate de legislator atunci cnd adopt norme juridice obligatorii pentru statele membre sau pe teritoriul acestora, sub form de regulamente, decizii cadru sau directive. Construcia pretorian are, ns, un caracter imprecis i este susceptibil de numeroase controverse. 4.3.8. Forme procedurale cerute de tratate pentru adoptarea actelor comunitare. a) Forme procedurale anterioare adoptrii actului comunitar: avize, propuneri, solicitate de tratate i fr de care actul comunitar este anulabil de ctre Curtea European de Justiie. O astfel de form procedural anterioar este, spre exemplu, propunerea Comisiei Europene, necesar pentru adoptarea actului comunitar de ctre Consiliul sau de ctre Consiliu i Parlament, prin codecizie. b) Forme procedurale concomitente adoptrii actului comunitar: motivarea faptic i juridic a actului. Motivarea poate fi cuprins i ntr-un act anterior, i trebuie s fie clar, s nu lase loc la interpretri356. n lipsa motivrii sau n cazul motivrii insuficiente, actul este anulabil. n aprecierea suficienei motivrii trebuie avut n vedere caracterul normativ sau individual al actului, fiind acceptat c actele individuale necesit o motivare mai detaliat357. c) Forme procedurale posterioare adoptrii actului comunitar: publicarea i comunicarea actelor comunitare. Regulamentele se public n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, fiind acte normative formulate n abstract i aplicabile n mod repetat, i intr n vigoare n 20 de zile de la aceast dat, dac prin dispoziiile sale nu a fost prevzut un alt termen. Deciziile i directivele se comunic persoanelor interesate, respectiv statelor membre, i se public n acelai Jurnal Oficial, producnd efecte juridice de la data notificrii. Publicarea n Jurnalul Oficial este necesar pentru ca terii s ia cunotin de actul comunitar358. 4.3.9. Executarea actelor comunitare care impun obligaii pecuniare. n cazul n care actul comunitar impune anumite obligaii pecuniare unor persoane fizice sau juridice, cum ar fi amenzile, penalitile, etc, pentru executarea acestor obligaii sunt aplicabile regulile procedurale interne ale statului membru. Responsabile cu emiterea ordinului care declaneaz procedura naional de executare sunt ns autoriti diferite, de la stat la stat: Ministerul de externe, Ministerul justiiei, Grefierul ef al Curii de apel, Curtea Suprem sau Primul Ministru, etc359. 4.3.10. Actele comunitare n sistemul special al C.E.C.O. n sistemul instituit prin Tratatul C.E.C.O., aa cum am mai precizat, Comisia european deine rolul primordial, ea adoptnd decizii, care pot fi individuale sau normative. Deciziile, dar i recomandrile Comisiei europene, sunt obligatorii pentru destinatari, n timp ce opiniile sunt lipsite de efecte juridice360. 4.3.11. Proceduri aplicabile n vederea adoptrii actelor comunitare. n principiu, actele comunitare se adopt de ctre Parlamntul European i Consiliu, la propunerea Comisiei Europene i dup consultarea Parlamentului European (procedura legislativ ordinar / codecizia). Exist ns i unele proceduri speciale de adoptare a actelor comunitare, n unele domenii expres precizate de tratate. Procedura legislativ ordinar presupune urmtoarele etape: - Comisia prezint o propunere Parlamentului European i Consiliului. I. Prima lectur:
356 357

J. Rideau, op.cit.,p.131; C. Lefter, op.cit., p.48; O. Manolache, op.cit., p.145. O. inca, Drept comunitar general, op.cit.,p.211 358 J. Rideau, op.cit., p.132; T.C. Hartley, op.cit., p.128. 359 C. Lefter, op.cit., p.48. 360 O. Manolache, op.cit., p.129. 87

Parlamentul European adopt poziia sa i o transmite Consiliului. Consiliul aprob poziia P.E. actul este adoptat cu formularea care corespunde poziiei P.E. nu aprob poziia P.E. adopt poziia sa n prima lectur i o transmite P.E. II. A doua lectur: Parlamentul European n termen de trei luni: - aprob sau nu se pronun asupra poziiei Consiliului actul este adoptat cu formularea care corespunde poziiei Consiliului. - respinge (majoritatea membrilor P.E.) poziia Consiliului. - propune (majoritatea membrilor P.E.) modificri la poziia Consiliului i transmite textul Consililui i Comisiei (care emite un aviz). Consiliul - n termen de trei luni, cu majoritate calificat: - aprob modificrile actul este adoptat. - nu aprob modificrile Concilierea. III. Concilierea: - comitetul de conciliere este format dintr-un numr egal de membri ai Consiliului i ai Parlamentului. - Comisia are rol de mediator, promovnd apropierea poziiilor Consiliului i Parlamentului. - n ase sptmni trebuie s ajung la un acord asupra unui proiect comun pe baza poziiei din a doua lectur. - Dac nu aprob un proiect comun actul nu este adoptat. IV. A treia lectur: dac Comitetul de conciliere aprob un proiect comun: Parlamentul i Consiliul au ase sptmni pentru a adopta actul conform proiectului comun. Parlamentul European majoritatea voturilor exprimate; Consiliul majoritate calificat; n caz contrar actul este neadoptat. 4.4. Principiile generale de drept i drepturile omului izvoare ale dreptului comunitar. Jurisprudena Curii Europene de Justiie a fost cea care a impus unele principii generale de drept ca izvoare ale dreptului comunitar, n concret fiind vorba de principii ca respectarea dreptului la aprare, principiul legalitii, al bunei credine, al echitii, al dreptului la recurs, al ierarhiei normelor juridice, principiul autoritii de lucru judecat, etc361. Conferina interguvernamental de la Nisa, din 2000, s-a soldat i cu adoptarea Cartei drepturilor fundamentale din Uniunea European362, care a fost elaborat de o convenie compus din 30 de reprezentani ai parlamentelor naionale, 16 reprezentani ai Parlamentului european, 15 reprezentani personali ai efilor de stat sau de guvern i un comisar european. Prin proclamarea Cartei, s-a dorit punerea la dispoziia Curii Europene de Justiie a unui instrument pentru analiza compatibilitii actelor comunitare sau statale cu drepturile fundamentale. Dintre drepturile fundamentale, amintim inviolabilitatea domiciliului, dreptul de a forma sindicate, dreptul la respectarea vieii private, dreptul de a alege i de a fi ales, etc363.
A se vedea, pentru detalii O. Manolache, op.cit., p.20; J. Boulois, op.cit., p.222; T.C. Hartley, op.cit., p.131; J. Rideau, op.cit., p.181. 362 V. Vese, A. L. Ivan, op.cit, p.225; A. C. Pun, op.cit., p.12; O. Manolache, op.cit., p.23. 363 n cazul nclcrii de ctre un stat membru a unuia dintre drepturile fundamentale, Consiliul U.E. poate ajunge, n urma unei proceduri de anchet i recomandri, s suspende drepturile de vot ale acelui stat membru n cadrul Consiliului a se vedea O. Manolache, op.cit., p.22. 88
361

4.5. Sursele complementare ale dreptului comunitar. Sursele complementare ale dreptului comunitar sunt acordurile internaionale, ncheiate fie de Uniune, fie de statele membre364. n primul rnd, Uniunea European, prin instituiile sale, poate ncheia acorduri internaionale cu alte state, aceste acorduri devenind parte a dreptului comunitar din momentul intrrii lor n vigoare. Important de reinut n legtur cu aceste acorduri este faptul c ele au for juridic superioar dreptului comunitar derivat sau altor surse de drept, ns inferioar dreptului comunitar primar i principiilor generale de drept365. Acordurile internaionale ca surs a dreptului comunitar pot fi de mai multe feluri: - acorduri de asociere cu state care se pregtesc pentru aderarea la Uniune, - acorduri de cooperare cu state nemembre, ncheiate de instituiile comunitare; - acorduri comerciale cu grupri sau organizaii internaionale (spre exemplu, cu GATT Acordul General pentru Tarife i Comer). Alturi de acordurile internaionale ncheiate de instituiile comunitare, exist i acorduri ntre statele membre, pentru anumite obiective determinate n tratate, sau chiar n lipsa unor astfel de prevederi; la aceste acorduri pot participa i state nemembre, cum ar fi cazul Acordurilor de la Schengen366 privind trecerea liber a frontierelor interne i ntrirea controlului la frontierele externe. CAPITOLUL VI - CONTENCIOSUL COMUNITAR Categorii de aciuni i excepii ce pot fi exercitate, respectiv ridicate n faa Curii de Justiie i a Tribunalului. 5.1. Aciunea n anulare. Prin aciunea n anulare reclamantul contest legalitatea actului comunitar. Actul comunitar, pentru a fi contestabil pe aceast cale, trebuie s ndeplineasc mai multe condiii: - s fie emis de o instituie comunitar; - s se ncadreze n categoria actelor susceptibile a fi atacate cu aciune direct n anulare, conform tratatelor. Este vorba de actele adoptate n comun de Parlamentul European i de Consiliul, actele proprii ale Consiliului, Comisiei, Bncii Central Europene, altele dect recomandrile i avizele, precum i actele Parlamentului European destinate a produce efecte fa de teri367;
C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op.cit., p.124 C. Lefter, op.cit., ,p.50. 366 Acordurile de la Schengen (localitate situat n Luxemburg, la intersecia frontierei cu Frana i Germania), sunt formate dintr-o convenie de 33 de articole, semnat n 1985 de Frana, Germania i statele Benelux, i una de 142 de articole, semnat n 1990; statelor iniiatoare li s-a alturat n 1990 Italia, n 1991 Spania i Portugalia, n 1992 Grecia, n 1995 Austria, n 1996 Danemarca, Finlanda, Islanda, Norvegia i Suedia, iar n 2005 Elveia. Conveniile au ca obiectiv armonizarea politicilor judiciare, poliieneti i administrative, n vederea luptei mpotriva criminalitii internaionale; se instituie de asemenea un sistem de liber trecere a frontierelor, fr controale sistematice, urmnd ca acestea s fie declanate numai la apariia indiciilor unei infraciuni sau abateri; n fine, sunt stabilite condiiile de intrare a cetenilor din state tere, atribuirea de vize pentru acetia la intrarea n spaiul Schengen. Dispozitivul Schengen a intrat n vigoare n 1995. De remarcat c spaiul Schengen conine i state nemembre ale U.E., dar care fceau parte din Spaiul Economic European sau din Confederaia Nordic, ce aplica un sistem asemntor . Pentru detalii, a se vedea Vendelin Hreblay, La libre circulation des personnes. Les accords de Schengen, PUF, Paris, 1994; G. Ferrol (coord.), op.cit., p.182; P. M. Defarges, op.cit, p.136; P. Fontaine, op.cit., p.39. 367 Sunt exceptate, prin urmare, actele emise de statele membre, ca subiecte de drept de sine stttoare - O. Manolache, op.cit., p.498; T. C. Hartley, op.cit., p.349.
365 364

89

- s produc efecte juridice368, prin el nsui369. Reclamant poate fi orice persoan fizic sau juridic din statele membre ale Uniunii Europene, dac actul comunitar atacat are caracter individual i l privete n mod direct pe reclamant, indiferent dac i este adresat sau nu370. n sistemul Tratatului C.E.C.O., n plus fa de aceste condiii, este necesar ca reclamantul (dac este o asociaie sau intreprindere) s aib un obiect de activitate circumscris domeniului sectorial al tratatului - industria crbunelui i oelului. Actele comunitare normative, sau cu caracter general, pentru a fi contestate de persoanele private, trebuie s fi fost emise cu exces de putere (deturnare de putere) fa de reclamant371. De asemenea, aciunea poate fi promovat de un stat membru sau de o alt instituie comunitar. Cel mai frecvent se gsesc n poziia de reclamant, n astfel de litigii, Comisia European, Consiliul i statele membre372. De altfel, este de remarcat c subiectele de drept instituionale sunt considerate ca reclamante privilegiate, deoarece ele nu trebuie s demonstreze existena unui interes, acesta fiind prezumat373. Termenul de contestare a actelor comunitare n faa Curii de Justiie este de 2 luni de la publicarea actului, notificarea lui ctre reclamant, respectiv de la efectiva luare la cunotin a actului (atunci cnd beneficiar este un alt subiect de drept)374. Hotrrea Curii are ca i finalitate, n cazul admiterii aciunii, declararea nulitii deciziei atacate, cu efecte pentru trecut i pentru viitor375. Excepie fac efectele actelor normative deja produse, fa de care nulitatea se acoper. Curtea trebuie ns s precizeze de fiecare dat cnd efectele unui regulament se definitiveaz, care sunt aceste efecte. Anularea actului poate fi i parial, ns n nici un caz Curtea nu poate recurge la injonciuni376 la adresa instituiei comunitare emitente, la modificarea sau nlocuirea direct a actului acesteia. Problema va reveni spre rezolvare legal tot instituiei comunitare al crei act ilegal a fost anulat. Nu trebuie ns neles c instituiei emitente nu-i incumb obligaia respectrii condiiilor legale la emiterea unui alt act, care s-l nlocuiasc pe cel anulat, precum i la emiterea unor acte ulterioare conexe. n situaia pasivitii instituiei de a nlocui dispoziiile similare din alte acte, rmase n vigoare, remediul juridic este promovarea unei aciuni relative la abinerea instituiilor comunitare de a aciona377. n fine, precizm c funcionarii publici comunitari (categorie care cuprinde oficialii Comunitilor, ali funcionari, precum i cei care reclam acest statut378) au o legitimare procesual activ special, rezultnd nu din tratatele constitutive, ci din Statutul funcionarilor

Sunt excluse, astfel, actele care nu exprim o poziie definitiv a instituiei comunitare, ci sunt doar acte pregtitoare, exploratorii, parte a unei proceduri ce implic mai multe etape, precum i actele revocate de instituia emitent, chiar i n cursul procedurii n faa Curii Europene de Justiie - Corina Leicu, op.cit., p.183; O. Manolache, op.cit., p.498; Sean Van Raepenbusch, Droit institutionnel de lUnion et des Communauts europennes, 3e edition, De Boeck Universit, Bruxelles, 2001, p.489. 369 Sunt inadmisibile aciunile introduse pentru anularea unei decizii confirmative, n condiiile n care prima decizie nu a fost atacat n termen - O. Manolache, op.cit., p.500. 370 J. Boulouis, op.cit., p.352; J. Rideau, op.cit., p.709; C. Leicu, op.cit., p.183; V. Marcu, op.cit., p.209. S-a decis, astfel, c o decizie adresat unui stat poate privi direct o persoan fizic sau juridic, ns nu aceeai concluzie se poate susine n cazul unei decizii care acord statului membru puteri discreionare - O. Manolache, op.cit., p.505; n acest ultim caz, precizm noi, doar normele interne, naionale, pot afecta direct persoanele private. 371 S. Van Raepenbusch, op.cit., p.489; J. Boulouis, op.cit., p.353. 372 C. Leicu, op.cit., p.183 373 J. Boulouis, op.cit., p.353 ; O. Manolache, op.cit., p.501; T. C. Hartley, op.cit., p.349. 374 Art.173 alin.4 din Tratatul C.E.E. A se vedea i J. Rideau, op.cit., p.733; V. Marcu, op.cit., p.209 375 T. C. Hartley, op.cit., p.431 376 Injonciunea se refer la obligarea instituiei s fac ceva, exercitarea de presiuni asupra acesteia, sau ordonarea realizrii unui anumit lucru. 377 S. Van Raepenbusch, op.cit., p.489; J. Boulouis, op.cit., p.356 ; O. Manolache, op.cit., p.510 378 O. Manolache, op.cit., p.550. 90

368

comunitari379, de a se plnge mpotriva sanciunilor disciplinare ce le-au fost aplicate, sau mpotriva modului de rezolvare a unei petiii pe care au naintat-o autoritii nvestite cu puterea de numire380. Doctrina apreciaz c suntem tot n prezena unei aciuni n anulare381, ipotezele pe care funcionarii comunitari trebuie s le aib n vedere pentru a intenta o aciune de acest fel fiind urmtoarele: a) autoritatea nvestit cu puterea de numire a emis o decizie care-l nemulumete, n urma exercitrii de ctre acesta a dreptului de petiionare; b) autoritatea nvestit cu puterea de numire emite din oficiu un act prejudiciabil pentru funcionarul public. La rndul ei, ultima ipotez presupune dou aspecte: fie autoritatea emite un act, fie se abine de la a-l emite, dei era obligat prin Statut s o fac382. Accesul la justiia comunitar este condiionat de efectuarea unei proceduri prealabile administrative, n faa autoritii nvestite cu puterea de numire, care poate fi chiar superiorul ierarhic al funcionarului n cauz383. Termenul de sesizare a jurisdiciei comunitare este de 3 luni de la primirea rspunsului (explicit sau implicit) la procedura prealabil administrativ384. Dac intervine o decizie explicit ulterior deciziei implicite, aceasta va determina curgerea unui nou termen de 3 luni, desigur dac termenul anterior de 3 luni nu expirase la data emiterii ei. 5.2. Aciunea relativ la abinerea (omisiunea) instituiilor comunitare de a aciona385 (aciunea n caren)386, are ca scop constatarea pe cale jurisdicional a ineriei instituiilor comunitare, relativ la o anumit problem adus n atenia lor. Legitimare procesual pasiv au instituiile comunitare expres prevzute n tratate: Parlamentul387, Consiliul i Comisia European, pe cnd reclamani pot fi persoanele fizice i juridice, statele membre, precum i orice instituie comunitar (cu excepia Curii de Justiie a Uniunii Europene, fiindc n afar de cazul n care un funcionar al acestei instituii se plnge contra unui act vtmtor, este greu de imaginat un litigiu n care Curtea este i parte, i judector388). n sistemul Tratatului C.E.C.O. ns, legitimare pasiv are doar Comisia european, iar legitimare activ au statele membre, Consiliul, persoanele juridice cu activitate specializat n domeniul crbunelui i oelului (art.35)389. n caz de admitere a aciunii, Curtea de Justiie declar ilegal inaciunea instituiei comunitare, i, n consecin, o oblig s emit actul impus de normele comunitare. Nu se face

A se vedea, pentru dezvoltri privitoare la funcionarii publici comunitari, Constana Clinoiu, Verginia Vedina, Teoria funciei publice comunitare, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999. 380 C. Clinoiu, V. Vedina, op.cit., p.192; J. Rideau, op.cit., p.773. 381 O. Manolache, op.cit., p.550. n sensul c aceast aciune face parte din rndul procedurilor speciale, a se vedea Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea, Drept instituional comunitar european, ediia a V-a, Editura Actami, Bucureti, 2000, p.141. 382 C. Clinoiu, V. Vedina, op.cit., p.190. 383 A se vedea pentru detalii i Dacian Cosmin Drago, Recursul administrativ i contenciosul administrativ, Editura ALL BECK, 2001. 384 Prin excepie, dac funcionarul urmrete suspendarea executrii actului atacat, aciunea poate fi formulat imediat ce a fost sesizat autoritatea nvestit cu puterea de numire C. Clinoiu, V. Vedina, op.cit., p.194. 385 O. Manolache, op.cit., p.49; T. C. Hartley, op.cit., p.349; C. Leicu, op.cit., p.183; C. Lefter, op,.cit., p.131. 386 S. Van Raepenbusch, op.cit., p.470; J. Boulouis, op.cit., p.359, sau recursul n caren - V. Marcu, op.cit., p.212. 387 Pentru opinii diferite cu privire la calitatea procesual pasiv a Parlamentului European, nainte i dup Tratatul de la Maastricht, a se vedea T. C. Hartley, op.cit., p.349; C. Leicu, op.cit., p.183; O. Manolache, op.cit., p.510; V. Marcu, op.cit., p.201. 388 A se vedea, n acest sens, O. Manolache, op.cit., p.520. 389 J. Boulouis, op.cit., p.360; J. Rideau, op.cit., p.740; V. Marcu, op.cit., p.214 91

379

distincie ntre actele obligatorii a fi emise i actele neobligatorii, prin urmare opinia dominant este n sensul c aciunea poate avea ca obiect i emiterea unei recomandri sau a unui aviz390. Dup efectuarea procedurii administrative prealabile obligatorii, i numai n cazul n care aceasta nu se finalizeaz cu exprimarea unei poziii de ctre instituia comunitar caz n care este deschis calea unei aciuni n anulare reclamantul are la dispoziie un termen de 2 luni n care s sesizeze Curtea de Justiie. Termenul ncepe s curg de la expirarea unui alt termen de 2 luni, n care instituia comunitar trebuia s rspund la recursul administrativ prealabil. 5.3. Excepia de ilegalitate este util datorit limitrii, n timp, a posibilitii introducerii aciunii n anulare, precum i datorit faptului c actele normative nu pot fi contestate dect de statele membre sau de instituiile comunitare. Se pune problema ce se ntmpl cu un act normativ ilegal, n momentul executrii lui printr-un act individual. Persoanele fizice sau juridice vor putea, n acest caz, s conteste decizia de executare a regulamentului sau a oricrui alt act normativ, ridicnd n cursul procesului excepia de ilegalitate a actului normativ391. Actul normativ devine inaplicabil n spe, rmnnd ns s-i produc efectele juridice n continuare, fr a fi anulat. Va fi anulat doar decizia emis n temeiul actului normativ392. Excepia de ilegalitate este o procedur accesorie cererii principale de anulare a deciziei individuale393, i nu poate fi ridicat de particulari mpotriva unui act care putea fi contestat pe calea unei aciuni n anulare, dar a expirat termenul legal394. Creat n principiu n favoarea persoanelor care nu au aciune direct n contra actelor normative, excepia de ilegalitate poate fi utilizat de orice parte a unui litigiu comunitar395; ea poate fi invocat, prin urmare, i de un stat membru, care are la dispoziie i aciunea n anulare396. 5.4. Recursul n interpretare (decizia n chestiuni prealabile). Tratatele397 consacr posibilitatea formulrii unei cereri de interpretare a unui act comunitar, care este adresat de ctre un organ de jurisdicie naional Curii de Justiie a Uniunii Europene, i are ca obiect obinerea unei hotrri preliminare cu privire la validitatea sau sensul acestuia. Tribunalul naional poate aciona la cererea oricrei pri, fie ea persoan juridic, fizic, sau instituie public naional398. Suntem n prezena unei adevrate aciuni prejudiciale399, ce implic organele de jurisdicie statale i cele comunitare. Hotrrea preliminar obinut pe aceast cale oblig organul
A se vedea, pentru aceast opinie, O. Manolache, op.cit., p.520. n sens contrar, s-a considerat c nsi economia sistemului de contencios comunitar exclude, de principiu, controlul de legalitate al actelor neobligatorii, fiind de asemenea inexplicabil de ce s fie atacabile pe aceast cale actele care nu sunt atacabile prin nici o alt aciune contencioas A. Barav, Considrations sur la spcificit du recours en carence, Revue trimmestrielle de droit europen, nr.1/1975, p.59, apud J. Boulouis, op.cit., p.362, i O. Manolache, op.cit., p.522 391 Art.184 din Tratatul C.E.E. 392 S. Van Raepenbusch, op.cit., p.572; T. C. Hartley, op.cit., p.3401; J. Rideau, op.cit., p.749; V. Marcu, op.cit., p.224; C. Leicu, op.cit., p.185; C. Lefter, op,.cit., p.134. 393 V. Marcu, op.cit., p.225. Ca i consecin a caracterului su accesoriu, excepia de ilegalitate trebuie s aib ca obiect un act normativ aflat ntr-o legtur suficient cu actul individual contestat pe cale principal. Prin urmare, dac sunt dou decizii individuale, constituind un tot unitar, este suficient ca doar una dintre ele s comporte o legtur juridic cu dispoziia normativ n cauz - Jean Boulouis, op.cit., p.391. 394 O. Manolache, op.cit., p.517 395 C. Leicu, op.cit., p.185; C. Lefter, op,.cit., p.134. 396 O. Manolache, op.cit., p.517 397 Art.177 C.E.E. respectiv art.150 C.E.C.O. 398 J. Rideau, op.cit., p.837; V. Marcu, op.cit., p.200; C. Lefter, op,.cit., p.135. 399 M. Lagrange, Laction prejudicielle dans le droit interne des tats membres et en droit communautaire, Revue trimmestrielle de droit europen, nr.2/1974, p.277, i J. Couzinet, Le renvoi en apreciation de validit devant la Cour de justice des Communauts europenes, Revue trimmestrielle de droit europen, nr.4/1976, p.651, apud O. Manolache, op.cit., p.518, 520; J. Rideau, op.cit., p.837. 92
390

jurisdicional naional la soluionarea cauzei cu respectarea interpretrii date400. Precizm ns c este vorba de o dezlegare a problemelor de drept ale pricinii, Curtea de Justiie a Uniunii Europene neavnd competen de a verifica faptele. 5.5. Aciunea n daune contra instituiilor comunitare. n prezena condiiilor generale ale rspunderii extracontractuale pentru daune (existena prejudiciului, existena unui act comunitar culpabil sau a unei omisiuni culpabile i legtura de cauzalitate dintre cele dou elemente), reclamantul poate obine compensarea daunelor cauzate prin actul comunitar401. Aciunea n daune poate avea i caracter autonom, atunci cnd actul culpabil a fost anulat sau cnd, dei este ilegal, el nu poate fi atacat n mod direct de persoana interesat402. Uneori, rspunderea pentru daune poate fi angajat i dac actul a fost emis de o autoritate naional, ns n aplicarea unor norme comunitare sau a unor instruciuni cu caracter obligatoriu date de Comisia European403. 5.6. Recursul contra actelor statelor membre. Distinct de contenciosul actelor comunitare, exist posibilitatea contestrii n faa jurisdiciei comunitare a actelor emise de statele membre cu nerespectarea tratatelor i a dreptului comunitar n general. Calitate procesual activ au n acest caz doar alte state membre sau Comisia European, nu i persoanele fizice sau juridice404, prin urmare suntem n prezena unui litigiu ntre dou persoane juridice de drept public. Dup epuizarea fazei administrative405 Comisia poate introduce aciunea oricnd, nefiind limitat de vreun termen. Curtea de Justiie nu va putea anula actele emise de statul membru cu nclcarea tratatelor, deoarece ar nsemna c se substituie judectorului statului respectiv. Ea poate numai constata nendeplinirea obligaiilor, statul fiind obligat s ia msurile necesare pentru nlturarea abaterii. Nu exist un termen pentru executarea hotrrii Curii, ns este evident c se impune executarea ei ct mai curnd posibil406. Conform Tratatului de la Maastricht, statele membre au obligaia executrii hotrrii407. Dac statul n cauz nu ia msurile necesare pentru executarea hotrrii, Comisia, dup efectuarea unei proceduri prealabile asemntoare celei iniiale, va sesiza din nou Curtea, preciznd de aceast dat i sanciunile pecuniare, sub form de daune cominatorii sau sume forfetare, la care propune s fie obligat statul membru. Curtea poate ine seama de propunerile Comisiei sau nu, stabilind ea nsi daunele cominatorii sau o sum forfetar. Aceast posibilitate acordat Curii se explic prin probabilitatea conformrii pariale a statului la hotrrea iniial a acesteia. n cazul aciunii iniiate de un stat membru contra altui stat membru, ulterior efecturii procedurii prealabile n faa Comisiei europene, procedura jurisdicional, n faa instanei comunitare, este aceeai408.
C. Leicu, op.cit., p.186. n aceast privin, Tratatul C.E.E. dispune, n art.215, c n materie de rspundere extracontractual, Comunitatea trebuie s repare daunele cauzate de instituiile sale i de agenii si n exerciiul funciilor lor; a se vedea i S. Van Raepenbusch, op.cit., p.531; T. C. Hartley, op.cit., p.448; J. Rideau, op.cit., p.765; V. Marcu, op.cit., p.222; C. Lefter, op,.cit., p.135. 402 J. Boulouis, op.cit., p.365; O. Manolache, op.cit., p.540. 403 C. Leicu, op.cit., p.187. 404 Persoanele fizice sau juridice pot doar sesiza Comisia european, printr-o plngere redactat ntr-o form prestabilit, aceasta nefiind obligat s acioneze n instan statul membru; prin urmare, n cazul unui rspuns negativ la plngere, nu exist nici posibilitatea contestrii lui n justiie pe calea unei aciuni viznd abinerea Comisiei de a aciona - O. Manolache, op.cit., p.540; C. Leicu, op.cit., p.181; V. Marcu, op.cit., p.215; C. Lefter, op,.cit., p.134. 405 A se vedea, pentru dezvoltri, D. C. Drago, op.cit., p.44. 406 J. Boulouis, op.cit., p.378; W. Weidenfeld, W. Wessels, op.cit., p.71; O. Manolache, op.cit., p.538. 407 n acest sens, a se vedea i P. M. Defarges, op.cit., p.64. 408 S. Van Raepenbusch, op.cit., p.568; O. Manolache, op.cit., p.540.
401 400

93

Bibliografia complet a cursului: 1. Anthony Arnull, Alan Dashwood, Malcolm Ross, Derrick Wyatt, European Union Law, Sweet & Maxwell, 2000. 2. Michael J. Baun, An Imperfect Union: The Maastricht Treaty and the New Politics of European Integration, Westview Press, Colorado-Oxford, 1996. 3. Michael J. Baun, A Wider Europe: The Process and Politics of European Union Enlargement, Rowman & Littlefield Publishers, Lanham - Boulder - New York - Oxford, 2000. 4. Michel Belanger, Jean Claude Gautron, Loc Grard, Jel Andriantsimbazovina, Droit de la Communaut et de lUnion europenne, L.G.D.J., Paris, 2001. 5. Nadine Bernard (coord), Le Comit conomique et social, Editions de Universit Libre de Bruxelles, 1976. 6. Yvars Bernard, conomie europene, Ed. Dalloz, Paris, 1997. 7. Octav Bibere, Uniunea European ntre virtual i real, Editura ALL, 1999 8. Jacques Bourrinet (coord), Le Comit des Rgions de lUnion europene, Editions Economica, Paris, 1997. 9. Nicolas-Jean Brehon, Le budget de lEurope, L.G.D.J, Paris, 1997. 10. Claire Brice-Delajoux, Jean Philippe Brouant, Droit institutionnel de lUnion Europene, Ed. Hachette Livre, Paris, 2000. 11. Jean Louis Burban, Le Parlement europen et son lection, Ed. Bruyllant, Bruxelles, 1979. 12. Jean Louis Burban, Le Parlement europen, Presses Universitaire de France, Paris, 1998, traducere n limba romn Editura Meridiane, Bucureti, 1999. 13. Walter Cairns, Introducere n legislaia Uniunii Europene, traducerea n limba romn la Editura Universal Dalsi, 2001. 14. James A. Caporaso, The European Union: dillemas of regional integration, Wesview Press, ColoradoOxford, 2000. 15. Christian N. Chabot, Understanding the Euro, Ed. McGraw-Hill, repectiv Editura Teora pentru traducerea n limba romn. 16. Paul Craig, Grainne De Burca, EU Law, 3rd edition, Oxford University Press, 2002. 17. Laura Cram, Desmond Dinan, Neill Nugent (editors), Developments in the European Union, St. Martins Press, New York, 1999. 18. Manfred Dauses, Prioritatea dreptului comunitar european n raport cu dreptul intern al statelor membre ale Uniunii Europene, n Dreptul nr.6/2003. 19. Nicoleta Deaconu, Sistemul instituional al Uniunii Europene, Editura Lumina Lex, 2001. 20. Philippe Moreau Defarges, Les Institutions europennes, 6e edition, Armand Colin, Paris, 2002, versiunea tradus n limba romn - Editura Armacord, Timioara, 2002. 21. Dacian Cosmin Drago, Recursul administrativ i contenciosul administrativ, Editura All-Beck, 2001. 22. Louis Dubois, LUnion europene, Ed. Documentation franaise, Paris, 1999. 23. Victor Duculescu, Tratatul de la Amsterdam instrument juridic de referin n procesul integrrii europene, Revista de drept comercial nr.2/1999. 24. Victor Duculescu, Tratatul de la Nisa i reforma instituional a Uniunii Europene, n Revista de drept comercial, nr.3/2001. 25. Victor Duculescu, Georgeta Duculescu, Justiia european mecanisme, deziderate i perspective, Editura Lumina Lex, 2002. 26. Michael Emerson, The wider Europe as the European Unions Friendly Monroe Doctrine, CEPS Policy Brief no.27/2002, http:// www.ceps.be 27. Gilles Ferrol (coordonator), Yves Jean Beloeil- Benoist, Marc Blanquet, Dominique Breillat, Nol Flageul, Dictionnaire de lUnion europene, Ed. Armand Colin, Paris, 2000, n limba romn la Ed. Polirom, 2001 28. Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea, Drept instituional comunitar european, ediia a V-a, Editura Actami, Bucureti, 2000. 29. Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea general., Editura All Beck, 2003. 30. Pascal Fontaine, La construction europene de 1945 nos jours, Edition du Seuil, 1996, n limba romn la Editura Institutul European, Iai, 1998.
94

31. Jean Claude Gautron, Droit europen, 10e edition, Dalloz, 2002. 32. Fabian Gyula, Curtea European de Justiie, Ed. Rosetti, 2001. 33. Fabriciu Gyula, Primordialitatea dreptului Uniunii Europene fa de dreptul naional al statelor membre din perspectiva statelor care vor s adere la aceast uniune, n Dreptul nr.3/1996. 34. Peter Gowan, Perry Anderson (editors), The Question of Europe, Verso, London-New York, 1997 35. Alfred Grosser, The western alliance: european-american relations since 1945, Ed. Macmillan, London, 1980. 36. T. C. Hartley, The foundations of European Community Law an introduction to the Constitutional and Administrative Law of the European Community, fourth edition, Oxford University Press, 1998. 37. Vendelin Hreblay, La libre circulation des personnes. Les accords de Schengen, PUF, Paris, 1994 38. Ray Hudson, Allan M. Williams, Divided Europe: Society and Territory, Sage Publications, London Thousand Oaks New Delhi, 1999. 39. Kirsty Hughes, Europes Constitution one cheer for democracy, CEPS, 2003. 40. Guy Isaac, Droit gnral communautaire, Ed. Armand Colin, Paris, 1998. 41. Jean Paul Jacqu, Parlement europen, Dalloz, Paris, 1993 42. Jean Paul Jacque, Droit institutionnel de lUnion Europenne, Dalloz, 2001. 43. Ion Jinga, Uniunea european realiti i perspective, Lumina Lex, 1999. 44. Jonathan Kallmer, Europes Constiution confusion, The American Enterprise, Issue no.2, March 2004. 45. Cornelia Lefter, Drept comunitar instituional, Ed. Economic, Bucureti, 2001. 46. Corina Leicu, Ioan Leicu, Instituiile comunitare, Editura Lumina Lex, 1996 47. Corina Leicu, Drept comunitar, Editura Lumina Lex, 1998. 48. Dick Leonard, Guide to the European Union, The Economist Newspaper Ltd, 1998, Teora 2001. 49. Phillippe Manin, Les Communautes Europeenne. LUnion Europeene, Ed. Pedone, Paris, 1997. 50. Octavian Manolache, Competena i regulile de procedur ale Curii de prim instan a Comunitilor europene, n Dreptul nr.12/1992. 51. Octavian Manolache, Drept comunitar, ediia a III-a revzut, Editura ALL BECK, 2001. 52. Viorel Marcu, Drept instituional comunitar, ediia a II-a, Editura Lumina Lex, 2001. 53. Louis Mathieu, Quelle Union pour lEurope ? Ed. Documentation franaise, Paris, 1999. 54. Dumitru Mazilu, Integrarea european. Drept comunitar i instituii europene, Editura Lumina Lex, 2001. 55. John McCormick, Understanding the European Union a concise introduction, Edition Palgrave, New York, London, 1999. 56. Mircea tefan Minea, Elemente de drept financiar internaional, Editura Accent, Cluj Napoca, 2001. 57. Roxana Munteanu, Drept european, Editura Oscar Print, Bucureti, 1996. 58. Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Gheorghe Iancu, tefan Deaconu, Mihai Horia Cuc, Cetenia european, Editura All Beck, 2003. 59. Nicolae Pun, Adrian Ciprian Pun, Istoria construciei europene, vol I i II, Editura Fundaiei pentru Studii Europene, Cluj Napoca, 2000. 60. Adrian Ciprian Pun, Die Unionsbrrgerrechte- Drepturile cetenilor Uniunii Europene, Editura Presa Universitar Clujean, 2003. 61. John Peterson, Michael Shakleton (editors), The Institutions of the European Union, Oxford University Press, 2001; 62. Flore Pop, Comunitile europene i realizarea Spaiului Economic European, Revista Transilvan de tiine Administrative, nr.2(8)/2002. 63. Petre Prisecaru, Nicolae Idu (coord), Reforma constituional i instituional a Uniunii Europene, Editura Economic, 2003. 64. Alina Profiroiu, Marius Profiroiu, Introducere n realitile europene, Editura Economic, 1999. 65. Sean Van Raepenbusch, Droit institutionnel de lUnion et des Communauts europennes, 3e edition, De Boeck Universit, Bruxelles, 2001. 66. Jol Rideau, Droit institutionnel de lUnion et des Communauts europennes, 3e dition, Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 1999. 67. Andr Rigaux, Comit conomique et social, Editions Dalloz, Paris, 1993. 68. Philippe de Schoutheete, The case for Europe. Unity, diversity and democracy in the European Union, Lynne Rienner Publishers, Boulder London, 2000.
95

69. Dirk Spierenburg, Raymond Poidevin, Histoire de la Haute Autorit de la Communaut Europene du charbon et de lacier. Une experience supranationale, Ed. Bruylant, Bruxelles, 1993. 70. Andr Szsz, The road to European Monetary Union, MacMillan Press Ltd., London, 1999, respectiv Editura Pandora M , Trgovite, 2002, pentru traducerea n limba romn. 71. Beatrice Tanlghe, Le Conseil euorpen, PUF, Paris, 1993. 72. Angelina Topan, The european integration process, a historical and comparative institutional analysis, Edition LIT Verlag, , Mnster Hamburg Berlin London, 2001. 73. Ovidiu inca, Drept comunitar general, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1999. 74. Ovidiu inca, Tratatul de la Nisa, Dreptul nr.9/2001. 75. David Vaughan, Aidan Robertson (editors), Law of the European Union, Richmond, 2003; 76. Raluca Velicu, Principiul subsidiaritii n dreptul comunitar, n Revista Transilvan de tiine Administrative, nr.1/2004. 77. Vasile Vese, Adrian L. Ivan, Istoria integrrii europene, Ed. Presa Universitar Clujean, 2001 78. Stephen Weaterhill, Paul Beaumont, EU Law, Penguin Books, 1999; 79. Werner Weidenfeld, Wolfgang Wessels (editeurs), LEurope de A Z guide de lintgration europenne, Ed. Office de publications officielles des Communauts europennes, Luxembourg, 1997. 80. Documente de baz ale Comunitii i Uniunii Europene, Editura Polirom, 1999. 81. http:// www.europa.eu.int. 82. http:// www.EUobserver.com

96