DREPT ADMINISTRATIV III

Controlul activitii autoritilor administraiei publice Rspunderea n dreptul administrativ Rspunderea contravenional

Dar ce spui despre cei ce vor i struie s aib grij de aceste ceti? Nu la admiri curajul i ndemnarea? ... i admir, dar nu i pe cei amgii de ctre [acele ceti] ... i care i nchipuie c sunt mari politicieni, pentru c mulimea i laud. Atunci nu te supra! Cci cei mai nostimi dintre toi sunt chiar acetia, care tot legiuiesc i tot ndreapt, aa cum am vzut, nchipuindu-i mereu c au aflat marginea rului din relaiile oamenilor i din celelalte situaii la care m refeream, fr s tie c, n fapt, ei decapiteaz o Hydr Platon, Republica (vol. I, pag. 378-379, Editura Teora Universitas, traducere, comentarii, note Andrei Cornea)

CUPRINS

Capitolul I. Statul de drept . 1. Consideraii despre statul de drept . 2. Mijloacele de control i reglare ale statului de drept Capitolul II. Controlul constituionalitii ordonanelor . 1. Delegarea legislativ . 2. Natura juridic a ordonanelor . 3. Caracteristicile diferitelor tipuri de ordonane . 4. Controlul constituionalitii ordonanelor Guvernului A. Controlul constituionalitii ordonanelor pe calea excepiei de neconstituionalitate B. Controlul constituionalitii anterior i posterior intrrii n vigoare a legilor al cror obiect este abilitarea Guvernului de a emite ordonane C. Controlul constituionalitii posterior intrrii n vigoare a legilor al cror obiect este aprobarea sau respingerea ordonanelor Guvernului D. Controlul constituionalitii legilor al cror obiect este aprobarea sau respingerea ordonanelor de urgen . 5. Constituionalitatea celorlalte acte normative, mai puin ordonanele guvernamentale

Capitolul III. Controlul legalitii n activitatea administraiei publice .1. Controlul administrativ al activitii administraiei publice A. Controlul intern 1. Controlul intern general 2. Controlul intern specializat B. Controlul administrativ extern 1. Controlul ierarhic 2. Controlul de tutel 3. Controlul extern specializat .2. Controlul judectoresc asupra legalitii actelor administrative A. Consideraii preliminare B. Aciunea n anulare a actelor administrative ilegale C. Controlul judectoresc al legalitii actelor administrative pe calea excepiei de ilegalitate D. Actele administrative exceptate de la controlul judectoresc prevzut de Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ . 3. Controlul exercitat de autoritatea parlamentar asupra legalitii actelor administrative A. Mijloace ale controlului parlamentar B. Avocatul poporului Capitolul IV. Rspunderea Rspunderea contravenional n dreptul administrativ

. 1. Rspunderea contravenional form a rspunderii juridice administrative. . 2. Definiia i trsturile contraveniei. . 3. Elementele contraveniei. . 4. Distincia dintre contravenie i infraciune, respectiv dintre contravenie i abaterea disciplinar.
4

. 5. Cauze care nltur caracterul ilicit al faptei contravenionale . 6. Constatarea contraveniilor i aplicarea sanciunilor . 7. Cile de atac mpotriva sanciunilor contravenionale . 8. Prescripia - cauz de nlturare a rspunderii contravenionale . 9. Executarea sanciunilor contravenionale

Abrevieri Bul. Cas. C.S.J.-S.C.A. C.C.J. H.G. M.Of. O.G. O.U.G. Set.P.J. Justiie R.A. O.M.F.P. Buletinul naltei Curi de Casaie i Justiie Curtea Suprem de Justiie - Secia de Contencios Administrativ Curtea de Casaie de Justiie Hotrre de Guvern Monitorul Oficial Ordonan a Guvernului Ordonan de Urgen a Guvernului Set de Practic Judiciar a Curii Supreme de Regie Autonom Ordinul Ministrului Finaelor Publice

Capitolul I STATUL DE DREPT . 1. Consideraii despre statul de drept Aproape mecanic, cnd se discut despre conceptul de stat de drept te gndeti c necondiionat acel stat este supus absolut domniei legii, astfel nct cea mai mic abatere s fie sancionat de gardienii instituionalizai. Oare, n realitate istoria sau prezentul ce va fi istorie, ne poate oferi exemplul demn de urmat al unui astfel de stat, caracterizat de drept tocmai pentru c recunoate numai supremaia legii, sau ntre realitate i ideal este o distan intangibil, aa precum nici constelaiile nu exist n realitate fiind doar iluzia unei aezri ordonate date de efectul de perspectiv? Statul de drept nu nseamn altceva dect confirmarea instituiilor specifice, clasificate n legislative, executive i judectoreti, spiritul i litera legii n raporturile de organizare a structurilor interne, n relaiile organizaionale externe i nu n ultimul rnd cu respectarea regulilor de drept n raporturile cu indivizii ce ocup teritoriul asupra cruia i exercit suveranitatea 1. Fr ndoial, noiunile sintagmei reflect att o existen proprie, ct i una complementar i interactiv i de nenlocuit. Prin urmare nici un stat fr drept nu ar fi existat, dar nici drept fr stat. primordialitatea dei greu de stabilit, aparine regulei de conduit. O dat stabilit conduita, s-a impus i reversul medaliei, sanciunea, iar aplicarea ei a dus la necesitatea crerii formelor instituionale de coerciie.
A se vedea Tudor Drganu, Introducere n teoria i practica statului de drept, Editura Dacia, Cluj Napoca, 1992, pag. 7-9. 7
1

Istoria civilizaiei umane cuprinde intrinsec o istorie a naterii i evoluiei dreptului statului. Organizarea populaiei pe un teritoriu oarecare, legat printr-o comunitate de limb, obiceiuri de via, economie (agricultur, meteuguri, comer), cultur, a depins de instituirea unei autoriti nzestrat cu un drept de comand. Iniial, necesar propriei aprri, puterea autoritii treptat se transform n autocraie. Sumerienii, babilonenii, asirienii au parcurs zorii istoriei de la caverne la sate i orae, de la vntoare la pstorit i agricultur de la incipiena social, politic, cultural, militar, religioas la forme evoluate2. . Hr., de la nceputul celui de-al doilea mileniu, n Mesopotamia, oraele-stat se nfruntau pentru supremaie. Aa cunoatem existena oraelor Ur, Babilon, Ugait, Ninive, Mari, s.a. n orae se organizeaz administraii centralizate, se aplic reguli necesare respectrii ordinii publice, se instituie norme de desfurare a comerului, de strngere a impozitelor, se asigur recrutarea militarilor pentru paz, .a.m.d. Mai mult, prin rzboaie, aceste orae s-au extins, mrindu-i puterea i influena statal i de drept asupra unor mari suprafee populate. Ca s aib o administraie subordonat, s poat s-i strng impozitele i s-i consolideze puterea militar, conductorii acelor timpuri aveau nevoie de o justificare. Aa s-a invebtat redula de drept, iniial motivat ca fiind de sorginte divin 3, pentru a impune respectul i frica de o entitate. Cel mai vechi cod de legi, descoperit pn n prezent, pare a fi cel al regelui Ur-Nammu, care a domnit n Ur, n jurul anului 2100 . Hr4. Sau, mai exist un alt cod sumerian edictat de regele Isun LipitIshtar n jurul anului 1950 . Hr 5. Codul lui Hammurabi, redactat n
A se vedea Sabatino Moscati, Vechi imperii ale Orientului, Editura Meridiane, Bucureti, 1982, pag. 48. 3 Codul lui Hammurabi, ca i alte coduri sumeriene, au un prolog i un epilog. n prolog se spune: Atunci Anu (regele anunnaki-lor) i Enlil (stpnul cerului i al pmntului) m-au numit pe mine Hammurabi, Principele prea-mrit credincios zeilor, pentru a face s strluceasc dreptatea n ar, pentru a distruge pe rufctor i pe nelegiuit. a se vedea Sabatino Moscati, op.cit., pag. 92. 4 A se vedea Sabatino Moscati, op.cit., pag. 92. 5 Idem, pag. 73. 8
2

282 de articole, ne-a rmas motenire pe o stel de bazalt negru, astri aflat n custodia Muzeului Luvru. Fie ca orice oropsit ce are o plngere, s vrea s vin n faa statuii mele de rege al dreptii, ca s citeasc stela mea i a ei inscripie dnd ascultare preioaselor mele cuvinte; Fie ca stela mea s-i deslueasc plngerea, i artndu-i dreptul su, inima s-i uureze 6. Ear un stat care prin reguli juridice purtnd girul forei divine impunea atotputernicia ambiiilor regale. Statul lui Hammurabi nu rezist mai mult de 4 ani dup moartea lui, dar regulile de drept ce vin contagioase i se impun n organizarea statal. Mesopotamia se mparte n centre de putere, Babilon i Asiria. Dreptul n dimensiunea epocii Orientului antic confer putere i stabilitate Egiptului lui Tutankkamon i mai ales a lui Ramses al II-lea, remarcabil n a organiza ara i armata. i n Egipt regula de drept era de inspiraie supranatural, explicabil, o dat ce faraonii, n general, promovau imaginea lor n legtur direct, carnal, cu zeul. Este poate paradoxal, dar Moise, eliberatorul Israelului, conductor i legiuitor, a trebuit s fug, n tinereaea sa, deoarece a ucis un paznic egiptean ce maltrata un sclav evreu. Dac frica de lege l-a fcut s fug, iat paradigma istorie Moise, n timp, ajunge prin nelepciunea sa i prin puterea de a face minuni, s preia nu numai conducerea evreilor, n drumul lor spre Pmntul Fgduinei n ara Canann, dar s le i dea ceea ce a primit de la Yahve pe Muntele Sinan, Decalogul, cele 10 porunci ce constituie nu numai ndemnul la moral, ci i forma incipient a dreptului ebraic (ntre cele 10 porunci se gsete i legea talionului). Statul creat de David, ce i-a urmat lui Saul, unificatorul celor 12 triburi isrealite, numic mai sugestiv, are o capital nou, ierusalimul, care adpostea chivotul ce conine Tablele legii pe care Moise le primise de la Yahve. Deci statul ebraic a fost creat pe legi i poate nu ntmpltor, n ideea de a mitiza triumful i puterea regulei juridice, urmaul su la tron, Solomon, a fost identificat cu judecata dreapt. Iliada i Odiseea lui Homer, la vreme lor, sec. al VI-lea . Hr. (aproximativ 800 . Hr.) creeaz o lume n care rzboaiele, paricidul, fraticidul, omorul sunt posibile numai ntr-o lume lipsit de virtuiile
6

Citat din epilog - a se vedea Sabatino Moscati, op.cit., pag. 53, 72. 9

dreptului. A contrario se poate spune c epopeele homerice fac apologia respectului fa de moral i drept. Pe acest fundament i-a fcut apariia instituia lui Licurg n Sparta (aproximativ 675 . Hr.) sau Codul de legi a lui Dracon n atena (aproximativ 621 . Hr.). fugind de adevr, nu degeaba mai orb dect Homer, tiranul Sicyonei, Clistene a interzis evident printr-o norm juridic iat rolul malign al subordonrii dreptului interesului politic rspndirea epopeilor homerice. Dar, n zadar. Aproape, n acelai timp, n anul 753 . Hr. se nate Roma eterna cetate, nsemnat la rndul ei de un fraticid, i perpetuat n timp printr-un alt fapt imoral rpirea sabinelor. Organizarea roman prin legi a fost cea care a mpins spre exterior graniele unui stat, ce a marcat fr precedent civilizaia uman. i, pentru c toate acestea trebuiau s poarte un nume acesta s-a numit dreptul roman. Remarcabil apare n evoluia istoric a statului, aceast trecere de la sat la ora i apoi la stat. Fr ndoial, Asiria n nordul Mesopotamiei sau Babilonia n sudul ei, Persia, cuceririle macedoniene ale lui Alexandru, au format imperii de proporii uriae surclasate numai de imperiul aproape mondial creat de romani7. Dar, a fost evident c ntinderea unui stat nu era n direct proporie cu fora real a acestuia 8. Pe de alt parte, din raiuni de strategie, grecii i-au organizat, n raport cu fora real de care dispuneau, state, de aa natur, nct n caz de atac s poat riposta ct mai repede posibil pentru nlturarea pericolului. Iat cum se explic, n contrast cu imperiile gigant, cum Grecia antic a fost populat cu numeroase ceti-stat, cu o ntindere teritorial nu prea mare. n secolul al VIII-lea .Hr., Lacedemona, Sparta de mai trziu, a reunit mai multe sate, s-a afirmat ca stat puternic n vestul Peloponezului, a ajuns la apogeu n timpul rzboiului cu perii (500-449), a fost cucerit de Filip al II-lea al Macedoniei, i a sfrit n declin n secolul al III-lea 9.
A se vedea Iorgu Radu, Dreptul internaional public n antichitate, Institutul de arte grafice Carol Gbl, Bucureti, 1914, pag.17 i urm.; Vojtech Zamarovsky, La nceput a fost Sumerul , Editura Albatros, Bucureti, 1981, pag. 34 i urm. 8 A se vedea Iorgu Radu, op.cit., pag.18. 9 Ibidem, pag. 425. 10
7

Nevoia de ordine i msur la fcut pe Platon s vad n stat un administrator al dreptii, dar fr s aprecieze c exist statul cel mai bun, fiind n cutarea statului ideal 10. La baza statului de drept, n concepia lui Platon, sttea categoria Paznicilor format din Filozofi Conductori ajutai de Auxiliari, iar educaia lor presupunea de a-i nva pe Auxiliari s asculte de Conductori, iar la rndul lor pe Conductori s acioneze pentru binele statului 11. Dac oraele Greciei antice i-au gsit puterea n fora unitii etnice i naionale, imperiile au disprut tocmai n lipsa acestei uniti sau mai aproape de realitate, n lipsa unei uniti politice naionale 12. Aa se explic cum naiunea izraelit, mprit n 12 triburi, a trit drama dezbinrii i izolrii, accentuat prin deportarea n Babilon n timpul lui Nabucodonosor. Bun organizator, pragmatic sau vizionar, Iustinian, impulsionat de nzuina refacerii unitii imperiului roman, socotind c Bizanul este succesorul Romei, vedea consolidarea statului numai pe baza unitii politice, religioase i legislative 13. A face o judecat de valoare asupra statului n sine ca autoritate organizat, nseamn a aprecia nivelul de dezvoltare a relaiilor economice i sociale, care au variat de la o regiune la alta, de la o entitate statal la alta, de la o perioad istoric la alta. Limitele cronologice, iniiale i n micare ale noiunii de stat, au surprins temporal evul mediu cu o unitate de msur numit feud i apoi ar, dup care a intervenit revoluia susinut de o burghezie aproape isterizat n graba ei expansionist n cutarea de noi piee de desfacere a mrfurilor. Conductorul, atotputernic, deoarece era nu numai administrator sau legiuitor, ci i judector i-a gsit expresia deplin n monarhia absolut. Principis voluntas habet legis vigorem (voina principiilor pun legile n vigoare). Dimitrie Cantemir n a sa Descriptio Moldaviae demonstra c puterea Domnului era
A se vedea Ernst Cassirer, Mitul statului, Editura Institutului European, Iai, 2001, pag. 98 -99. 11 A se vedea Oxford, Dicionar de politic, Editura Univers enciclopedic, Bucureti, 2001, pag.335. 12 A se vedea Iorgu Radu, op.cit., pag.18. 13 A se vedea Vladimir Hanga, Mari legiuitori ai lumii, Editura tiinific i enciclopedic, Bucureti, 1977, pag.127. 11
10

nelimitat. Libertatea individului i proprietatea privat au fost la discreia monarhului absolut, care putea dispune dup bunul su plac s-i rpeasc aceast libertate, prin aa-numitele lettres de cachet sau s-i confite bunurile. La vremea aceea , acestea erau regulile de drept. Elemente ale apariiei unui stat de drept se manifest n secolul al XVII- lea n Anglia, mai exact n 1628, prin aa-numita Petiie a drepturilor, n care s-au nscris garanii mpotriva perceperii de impozite fr aprobarea Parlamentului, a arestrilor i a confiscrilor de bunuri fr respectarea procedurii de judecat normal. Anglia face un pas nainte prin celebra ordonan Habeas corpus (1679) prin care oferea protecie ceteanului n faa abuzului statului, astfel c reinerea, arestarea i punerea n libertate se puteau face numai de instanele de judecat. n irul acestor reglementri succesive, ce pun temelia statului de drept, intervine Bill-ul drepturilor din 1688, prin care s-a introdus regula c numai Parlamentul putea vota impozitele i solda militarilor, i prin urmare regele nu mai avea prghii de control i antaj asupra acestora, ceea ce l lipsea de posibilitatea de a aduce atingere actelor fundamentale ale statului. Orict ar fi de discutabile multe dintre recomandrile fcute de Machiavelli Principelui su, mult admirat, Cesare Borgia, nu putem s nu acceptm c el este primul care a neles n contextul nou, politic, social i filozofic, locul real n care s-a aezat structura statului. Tocmai de a aceea el este considerat creatorul nceputurilor teoriei statului laic modern, cruia Principele i-a dat de iure o justificare teoretic i juridic14. Revoluia francez a nlturat pentru totdeauna monarhia absolut i n locul acesteia s-a instalat democraia individualist, care pune la bazele ei principiile suveranitii naionale i ale drepturilor i libertilor individuale15.

A se vedea Ernst Cassirer, Mitul statului, Editura Institutul European, Iai, 2001, pag. 180. 15 A se vedea Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, pag.4. 12

14

Pentru aprarea drepturilor i libertilor individuale s-a proclamat principiul legalitii prin care statul poliist (fr limite legale) a fost transformat ntr-un stat de drept. Principiul legalitii consacra faptul c statul poate da dispoziii numai pe cale general nu i personal i c toate actele individuale trebuie s fie conforme cu reglementrile luate pe cale general i impersonal. Cu alte cuvinte se proclam supremaia legii n activitatea desfurat de stat, acesta fiind obligat s respecte Constituia i propriile lui legi. De la aceast regul au fcut excepie regimurile totalitare, indiferent de denumirea lor, stalinist-leniniste, naional-socialiste sau fasciste, care au ridicat la rang de lege supremaia statului iar pe de alt parte au golit de coninut libertile individului. Tocmai pentru a nltura posibilitatea exercitrii puterii n stat de astfel de fore, n numeroase Constituii i documente internaionale s-a promovat ideea necesitii dezvoltrii i aprrii libertilor i drepturilor fundamentale ale omului, pornind de la teoria care susinea c exist anumite drepturi inerente naturii umane. Aceasta a constituit premisa necesar, pe lng alte condiii, pentru ca n unele ri, chiar dac numai parial, s se poat crea o organizaie politic bazat pe elementele statului de drept. Tocmai ncercarea de legitimare a msurilor de educare, formare i supunere, poate extrem de profunde, nu fcea, ns, realizabil ordinea n statul Legilor conceput de Platon. Unul din reprezentanii de seam ai pozitivismului juridic Hans Kelsen vedea n statul de drept: o ordine de drept relativ centralizat, dup care jurisdicia i administraia sunt legate prin legi, deci prin norme generale decise de ctre un Parlament ales de popor cu sau fr colaborarea unui guvern sau ef de stat aflat n vrful guvernului; membrii guvernului rspund de actele lor, instanele sunt independente i anumite liberti ale cetenilor sunt garantate, mai ales libertatea de credin i de contiin i libertatea de exprimare16. n ali termeni statul de drept nu este altceva dect statul domniei legii, cu reflectare n propria activitate, fie n raporturile cu

A se vedea Hans Kelsen, Doctrina pur a dreptului, Editura Humanitas, Bucureti, 2000, pag.368. 13

16

alte organizaii de pe teritoriul su, fie n raporturile cu cetenii 17. Sintagma, cu pretenie de definiie pentru existena unor state, o ntlnim menionat ca atare i n Constituiile a diferite ri (Germania, Spania, Romnia)- curios, ri cu un trecut dictatorial - ce au vrut s sublinieze caracterul statului de supus al legii. Mai mult, exemplificativ artm: n preambulul Constituiei Republicii Bulgaria, adoptat la 12 iulie 1991 se spune: ne proclamm voina de a crea un stat democratic de drept i social 18; n Legea Constituional a Consiliului Naional Ceh cuprinznd Constituia Republicii Cehe din 16 decembrie 1992 n capitolul I, art. 1 se arat: Republica Ceh este un stat de drept 19. n Constituia federaiei Ruse din 12 decembrie 1993 se menioneaz expres n art. 1 alin. 1, sintagma de stat de drept20. La fel n Constituia Republicii Ungaria din 20 august 1949 modificat pentru a tranziie politic panic se menioneaz c este un stat de drept, independent i democratic21. De observat c o astfel de sintagm nu ntlnim n Constituia Franei din 1958 sau Constituia Italiei din 1947. este fireasc o astfel de subliniere n Constituiile adoptate sau modificate dup 1990, deoarece fostele state comuniste au ncercat s fie ct mai convingtoare n privina ataamentului lor fa de valorilor democraiei ce sunt garantate prin respectarea profund a legii. Numai c ntre simpla meniune ntr-un act fundamental i realizarea practic a acestui deziderat, este o distan egal cu cea dintre statul cel bun i statul ideal al lui Platon. Constatnd c exist o difereniere ntre guvernani i guvernai, Leon Duguit credea c poate distinge n aceasta caracteristica fundamental a statului. O difereniere ntre guvernani i guvernai, se produce prin fora de constrngere de care dispun guvernanii, care face s fie cu putin ca ei s-i impun voina celorlali indivizi i astfel s se stabileasc un echilibru n snul
A se vedea Tudor Drganu, Dreptul constituional i instituii politice, vol.I, 1993, U.E.D.C., Trgu Mure, Facultatea de Drept, 1993, pag.228. 18 A se vedea Ovidiu inca, Constituia i alte texte de drept public, Editura Imprimeriei de Vest, Oradea, 1997, pag. 373. 19 Idem, pag. 403. 20 Idem, pag. 577. 21 Idem, pag. 705. 14
17

acestei comuniti n care coexist interese diverse. Aceast difereniere ntre guvernani i guvernai apare n acest chip ca un fenomen inerent dezvoltrii istorice a societii umane. 22 Dar, statul aa cum s-a artat i n literatura juridic 23 nu poate fi redus n definirea sa la aceast difereniere ntre guvernani i guvernai. Statul se exprim prin puterea de stat i aceasta la rndul ei, se realizeaz prin forme instituionale24. Prin urmare, statul este vzut ca o instituie, constituit pe o organizaie uman, ce recunoate i se supune unor valori morale, religioase i juridice, n scopul desfurrii unor activiti cu scop social-economic, politic, militar, bine determinat25. Totodat, avnd n vedere caracterul instituional al statului, aceasta trebuie deosebit de alte forme instituionale, care pot avea aceleai trsturi generale, lucru ce se poate face prin identificarea activitilor fundamentale pe care le ndeplinete. Aceste activiti, stabilite ca fundamentale, au fost desemnate ca fiind funciile statului: funcia legislativ, funcia executiv i funcia judectoreasc 26. Statul este singura instituie care poate s-i stabileasc propria sa competen, respectiv s determine limitele, atribuiile agenilor si, ceea ce nseamn c beneficiaz de suveranitate 27. Suveranitatea are o latur intern (ce se exprim n dreptul de comand n interior) i o latur extern (ce se exprim prin conceptul de independen n raport cu alte naiuni)28.
A se vedea Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice- tratat elementar, vol.I, Editura Lumina-Lex, Bucureti, 1998, pag.113. 23 Ibidem, pag.113. 24 A se vedea Nicolae Popa, "Teoria general a dreptului, Editura Actami, Bucureti, 1994, pag.94. 25 A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag.114; Despre caracterul instituional al statului, a se vedea Marcel Hauriou, Precis de droit cosntitutionnel, Paris, 1923; G.Renard, La theorie de l`institution, Paris, 1930, vol. I, 26 A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag.115. 27 Ibidem, pag.116. 28 Dac n perioada comunismului Romnia a negat cu nverunare teza suveranitii limitate, astzi n faa concertului Uniunii Europene pare s dispun s cedeze unele dintre atributele suveranitii. 15
22

Urmare a argumentelor prezentate, statul poate fi definit ca o instituie, n care o grupare de indivizi, aezat pe un teritoriu anume, avnd capacitatea de a-i stabili propria competen, este organizat n vederea desfurrii unor activiti cuprinse n funciile executiv, jurisdicional i legislativ29. Recunoaterea i aplicarea n viaa social-economic, politic, juridic a principiului supremaiei Constituiei garanteaz cu adevrat existena unui stat de drept30. Oare suntem aproape de un stat de drept real sau utopic, sau aidoma lui Polichinelle nu nelegem adevrul, care i-a gsit izvorul personificnd statul, n cele trei precepte ale lui Ulpian: Iuris precepta sunt haec: honeste vivere, alterum non laedere, suum cuique tribuere31. Statul de drept, ca s existe n realitate, trebuie s-i armonizeze instituiile, regulile de drept, ntre interesele generale ale colectivitii i interesele private ale persoanelor. Prin urmare, nu este suficient numai s proclamm c Romnia este un stat de drept conform art. 1 alin. 3 din Constituie. La baza tuturor lucrurilor trebuie s stea respectarea cu adevrat a principiului ce implic separarea puterilor legislativ, executiv i judectoreasc32 - i regula de drept, care s fie limpede i clar, s confere echilibru, egalitate, diversitate n uniformitate, iar magistratul, funcionarul i ceteanul s o aplice nu numai ca o obligaie, ci i ca un drept ce se cuvine celui cruia i se adreseaz. Tocmai pentru ca statul de drept s nu rmn n stadiul de ideal, se cer legi cu o ct mai mare durat de existen, ceea ce ofer stabilitate macro- i micro-economic, social-politic, legi redactate n termeni clari i explicii, care s presupun un tratament de aplicare egal, echitabil i nediscriminatoriu, echilibrat. De aici decurge i obligaia statului ca prin instituiile sale i agenii si, s respecte drepturile i libertile fundamentale ale
A se vedea Tudor Drganu, op.cit., pag.116. A se vedea Cristian Ionescu, Tratat de drept constituional contemporan, Editura All Beck, Bucureti, 2003, pag. 564-565. 31 Ulpian D 1, 1 Preceptele dreptului sunt; s trieti cinstit, s nu vtmi pe altul, s dai la fiecare ceea ce i se cuvine 32 A se vedea Decizia Curii Constituionale nr. 233 din 5 iunie 2003, publicat n M.Of. nr. 537 din 27 iulie 2003.
30 29

16

omului, ctigate nu pentru a fi uitate pe rastelurile istoriei. Niciodat un stat poliienesc sau un stat fiscal, nu va putea fi considerat un stat de drept deoarece sugrum libera iniiativ i nctueaz drepturile i libertile persoanelor. Indiferent de ceea ce inventeaz clasa politic conductoare n numele democraiei, nimeni nu va putea accepta ca efortul individual, s devin doar o surs de impozite i taxe, n timp ce statul delirant ocrotete i cloneaz paternalist, o serie ntreag de autoriti, instituii, oficii, agenii, societi sau regii comerciale proprii, adevrate guri negre absorbante ale bugetelor naionale sau locale. Cu att mai mult se impune, ca n faa legii, n faa judectorului, statul, desigur persoan moral, dar prin agenii si, s fie tratat egal cu oricare dintre ceteni, fr nici o deosebire de tratament juridic n situaiile analoage. i atunci cum poate fi caracterizat statul romn atunci cnd fiecare cetean, n cazul n care ntrzie plata obligaiilor fiscale la bugetul de stat este obligat la majorri i penaliti, pe cnd statul, contrar practicii constante a instanei judiciare supreme, se ocrotete prin lege o dat ce stabilete c nu datoreaz dobnzi cnd este cazul restituirii ctre contribuabil a impozitului pe venit pltit suplimentar 33. De asemenea statul de drept cere funcionarului i cu att mai mult funcionarului public, s aplice legea, nedifereniat i nediscriminatoriu, egal i ntocmai pentru fiecare subiect. Dar i ceteanul trebuie s aib acces la lege, s o cunoasc i s o respecte. Ceteanului trebuie s i se ofere posibilitate practic s ia cunotin despre regula de drept, deoarece simpla publicare n Buletine, Jurnale, Monitoare Oficiale este o cerin de mult depit. Ne punem ntrebarea, n ce msur principiul de drept roman potrivit cruia nemo censetur ignorare legem, i mai gsete astzi aplicarea. Noianul de legi i de alte acte normative, perspectiva aderrii la Uniunea European, situaie n care ne ntlnim cu alte numeroase directive sau recomandri34, va face ca la zecile de mii de norme juridice existente, s nu se mai poat rspunde prin fapte conform
A se vedea modificarea art. 19 din O.G. nr. 61/2002 n Legea nr. 232 din 31 mai 2003 pentru aprobarea O.G. nr. 61/2002 privind corelarea unor dispoziii din legislaia financiar-fiscal, publicat n M.Of. nr. 373 din 31 mai 2003 34 Numai n Romnia sunt peste 35.000 de acte normative i peste 135.000 de pagini ce le conin. 17
33

legii. n faa numrului exagerat de mare de norme juridice nu poate s existe dect un rspuns: simplificare, completare i codificare. n rest totul rmne n stadiul de vorbe. i atunci s nu-l nelegi pe Motesquieu, care spunea c legile trebuie s fie potrivite cu condiiile fizice ale rii; cu clima cald sau temperat -; cu calitatea solului, cu aezarea sa; cu felul de via al popoarelor plugari, vntori sau pstori; ele trebuie s fie potrivite cu gradul de libertate pe care ornduirea statului o poate ngdui, cu nclinrile, cu bogiile, cu numrul, negoul, cu moravurile, cu deprinderile lor35. Statul nu este altceva dect produsul propriei sale dezvoltri n corelaie cu condiiile naturale, social-economice i culturale favorizante36. Dac fixm limitele istorice ale statului, putem spune c expresia sa contemporan st n mondializare sau globalizare, pn la tergerea oricrei identiti, ideologie aflat ntr-o vdit contradicie cu conceptul de autarhie ce a caracterizat nceputurile statului n antichitate. Este nendoielnic c, n prezent, asistm la diminuarea puterii statului, mcinat de organizaii internaionale, aliane militare, organizaii superstatale financiare, interese ale grupurilor private, companii multinaionale ceea ce a uurat aa numita integrare economic, fenomen nu neaprat nscut la sfritul secolului XX, dac nu uitm ceea ce preconiza Napoleon n 1807 prin pacea de la Tilsit. Pieele financiare es o pnz invizibil care leag ntre ele rile i, n acelai timp priveaz de libertate i constrng guvernele 37. i atunci, cu att mai mult este de explicat sfiiciunea cu care unele ri din Estul Europei pesc n ritualul templului european, neputnd nc s neleag de ce ntre autocraia, de care abia au scpat i democraia, care vine, vine, vine, calc totul n picioare (!), exist un ocean de ipocrizie. Oricum, globalizarea economic este departe de a se fi realizat, pe cnd globalizarea politic a luat un
A se vedea Charles de Montesquieu, Despre spiritul legilor, vol.I, Editura tiinific, Bucureti, 1964, pag. 17. 36 A se vedea Leon Duguit, Trait de droit constitutionnel, ediia a III-a, vol.I, Paris, 1928, pag.655 i urm. 37 A se vedea Ignatio Ramonet, Geopolitica haosului, Editura Doina, Bucureti, 1998. 18
35

avans considerabil. Pentru c n aceast inversare de roluri i are explicaia prima recesiune economic mondial din epoca globalizrii, cu accente evidente n Japonia, S.U.A., Germania, etc. Recesiunea economic a Statelor Unite ale Americii, dup atentatele din 11 septembrie 2001, demonstreaz c economia mondial este departe de a fi controlat i supus prghiilor mondializrii, altfel spus, condus de un centru unic. Rolul asumat de supraputerea unic este pus la grea ncercare de micrile naionale, etnice sau religioase, ceea ce face ca mult timp de acum nainte rolul statelor naionale s rmn la fel de important, chiar i n contextul pierderii unora dintre atributele suveranitii. Multiculturalitatea va rmne ca factor de dezvoltare, ca o valoare deja ctigat, ceea ce ar trebui s duc la o gravare n profunzime a amprentei naionale i nu la tergerea ei prin confuziune i o nou identitate. Conceptul de stat de drept a constituit subiect de discuie n teoria dreptului public, ncercndu-se prin diferite definiii s se sintetizeze coninutul acestuia. Din noianul preocuprilor este de reinut c n Documentul reuniunii de la Copenhaga a Conferinei pentru dimensiunea uman a C.S.C.E. din 29 iunie 1990 se arat c statul de drept presupune legalitate n instaurarea i punerea n aplicare a ordinii democratice, o justiie bazat pe recunoaterea i deplina acceptare c persoana uman reprezint valoarea suprem, valoare garantat prin instituiile ce i ofer un cadru de exprimare complex38. . 2. Mijloace de control i reglare ale statului de drept n general, cnd se folosete sintagma de stat de drept, se nelege c acel stat este caracterizat printr-o respectare riguroas a legii, ntreaga structur a autoritilor publice nfptuind domnia legii39. Pentru a putea vorbi ntr-adevr de un stat de drept, organele cu care acesta este nzestrat (parlament, organe executive, organe
Documente adoptate de organisme internaionale, Editura Adevrul, Bucureti, 1990, pag. 234; Tudor Drganu, Introducere n teoria i practica statului de drept, pag. 10. 39 Ibidem, pag. 238 i urm. 19
38

judectoreti) nu pot aciona niciodat n afara limitelor competenelor conferite. n cazul n care aceste organe, abuzeaz de atribuiile lor, vor fi obligate, prin diferite mijloace de control, reglare i constrngere ale sistemului, s respecte Constituia i s reintre n normalitatea consacrat de lege. Dar, simpla revenire la respectarea Constituiei i a legii nu nseamn c s-a i intrat n legalitate, o dat ce efectele juridice produse de abuzul de putere nu au fost nlturate (vtmarea unor drepturi, daune, etc.). Mecanisme juridice de nfptuire a statului de drept pot fi: 1. Controlul constituionalitii legilor i ordonanelor; 2. Controlul legalitii n activitatea administraiei publice: a) controlul administrativ n structurile administraiei publice; b) controlul jurisdicional al legalitii actelor administrative; c) controlul parlamentar, prin intermediul instituiei Avocatului Poporului, definit ca un control indirect al legalitii actelor administrative40; 3. Organizarea unei justiii independente. Controlul care se exercit asupra activitii executive este clasificat n literatura juridic41, n mai multe forme, dup cum urmeaz: 1. Dup natura organului de control se distinge un control efectuat de organe din structura autoritilor legislative, executive sau judiciare. 2. Dup poziia pe care o ocup organul de control , raportat la autoritatea executiv verificat, se disting un control intern, efectuat din interiorul acesteia i un control extern, care vine din exterior. Controlul administrativ intern exercitat de autoritile administraiei publice, care organic este un control administrativ, poate fi la rndul su un control administrativ intern general (consecin a subordonrii ierarhice) sau specializat (n care cel controlat nu se afl n raport de subordonare ierarhic).

A se vedea Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. III, curs universitar, Sibiu, 1993, pag.1. 41 Ibidem, pag. 4-5. 20

40

Controlul administrativ extern poate fi exercitat de organele ierarhic superioare (general sau tematic) sau poate fi specializat, atunci cnd este efectuat de organe cu atribuii anume de control n domeniu42. 3. Dup regimul juridic al activitii de verificare se distinge: un control jurisdicional (care presupune un litigiu, adic un contencios), efectuat de autoriti administrative cu atribuii jurisdicionale43, sau de instanele judectoreti i un control nejurisdicional, nfptuit de organe care nu au atribuii jurisdicionale. Controlul judectoresc asupra activitii administraiei publice se exercit n prezent direct pe calea aciunii judiciare (n anulare sau obligare) sau indirect pe calea excepiei de ilegalitate44. 4. Dup specificul i obiectul activitii de verificare , se distinge un control de legalitate sau de oportunitate (eficien) sau unul mixt. Controlul activitii autoritilor administraiei publice, a cror principal form de activitate o constituie actul administrativ, are drept scop aplicarea conform, unitar i executarea ntocmai a legii 45.

42 43

Ibidem, pag. 13. A se vedea Decizia nr. II din 15 februarie 1995 a Plenului Curii Constituionale i n acelai sens aceleai decizii ale Curii Constituionale, cum ar fi Decizia nr. 21 din 2 februarie 1995, publicat n M.Of. nr. 55 din 23 martie 1995 - Curtea de Conturi nu face parte din autoritatea judectoreasc, dar este de necontestat c mpotriva hotrrilor sale se poate exercita, dup epuizarea cilor administrativ-jurisdicionale, recursul la secia de contencios administrativ a Curii Supreme de Justiie, n temeiul art. 4 din Legea nr. 29/1990, (n aceast cale de atac se poate invoca i excepia de neconstituionalitate). n acest sens a intervenit modificarea Legii nr. 94/1994 privind organizarea activitii Curii de Conturi, prin Legea nr. 99/1999. 44 A se vedea Ioan Santai, op.cit, pag. 41; Ilie Iovna, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, vol. II, pag. 100. 45 A se vedea pe larg n Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ romn, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1996, pag. 133 i urm; Mircea Preda, Drept administrativ partea general , ediie revzut i actualizat, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2000, pag. 226. 21