Analiza deciziei nr.

1258/2009
Autorul sesizrii:
Comisariatul pentru Societatea Civil n Dosarul nr. 2.971/3/2009 al Tribunalului Bucureti - Secia comercial

Obiectul sesizrii:
soluionarea excepiei de neconstituionalitate a dispoziiilor Legii nr. 298/2008 privind reinerea datelor generate sau prelucrate de furnizorii de servicii de comunicaii electronice destinate publicului sau de reele publice de comunicaii

pentru modificarea Legii nr. 506/2004 privind prelucrarea datelor cu caracter

personal i protecia vieii private n sectorul comunicaiilor electronice

Motivarea sesizrii:
n motivarea excepiei de neconstituionalitate se arat c secretul corespondenei, reglementat de art. 28 din Constituie, include n sfera sa i protecia asupra datelor de trafic i de localizare a persoanelor care poart coresponden. Astfel, dei dispoziiile art. 6 - 7 din Legea nr. 298/2008 prevd expres care anume sunt datele necesare pentru operaia de stocare (cele necesare determinrii datei, orei i duratei convorbirii, a identificrii tipului de apel, a echipamentului, a locaiei echipamentului - ceea ce nseamn, de fapt, a locaiei persoanei ce poart convorbirea), iar art. 11 alin. (1) interzice expres interceptarea i reinerea coninutului comunicrii (crendu-se deliberat impresia ca nu va fi accesat i coninutul convorbirii), art. 1 alin. (2) din lege "las larg deschis poarta acestei accesri atunci cnd se refer la datele conexe", n special n contextul n care acest concept nu este nicieri definit n corpul legii. Mai mult, legea nu precizeaz modul n care se face stocarea i conservarea acestor date, lsnd la latitudinea furnizorilor privai de servicii de comunicaii electronice modalitatea de gestionare, ceea ce creeaz o stare de pericol pentru respectarea secretului corespondenei. Temerea pe care o inspir posibilitatea identificrii i localizrii utilizatorului unor astfel de servicii este de natur s limiteze i dreptul su la viaa intim, familial i privat, dreptul la liber circulaie, precum i libertatea de exprimare. Mai

menioneaz autorul excepiei c "mprejurarea c aceast lege ncearc s transpun directive ale Uniunii Europene (chiar cu greeli de traducer e) este indiferent controlului de constituionalitate, directivele fiind obligatorii pentru rezultatul ce trebuie atins, dar lsnd autoritilor naionale competena n privina formelor i mijloacelor de adoptare". Tribunalul Bucureti - Secia comercial opineaz n sensul constituionalitii prevederilor Legii nr. 298/2008, dat fiind scopul adoptrii acesteia i categoriile de date care se rein.

Decizia Curii Constituionale a Romniei:

Admite excepia de neconstituionalitate ridicat de Comisa riatul pentru Societatea Civil n Dosarul nr. 2.971/3/2009 al Tribunalului Bucureti - Secia comercial i constat c dispoziiile Legii nr. 298/2008 privind reinerea datelor generate sau prelucrate de furnizorii de servicii de comunicaii electronice destinate publicului sau de reele publice de comunicaii, precum i pentru modificarea Legii nr. 506/2004 privind prelucrarea datelor cu caracter personal i protecia vieii private n sectorul comunicaiilor electronice sunt neconstituionale.

Motivarea deciziei Curii Constituionale a Romniei:

CURTEA, examinnd ncheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului i Avocatului Poporului, raportul ntocmit de judectorul-raportor, susinerile prii prezente, concluziile procurorului, dispoziiile legale criticate, raportate la prevederile Constituiei, precum i Legea nr. 47/1992, reine urmtoarele: a)Criteriul formal: Curtea Constituional a fost legal sesizat i este competent, potrivit dispoziiilor art. 146 lit. d) din Constituie, precum i ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 i 29 din Legea nr. 47/1992, s soluioneze excepia de neconstituionalitate. b)Criteriul material:

Curtea Constituional consider c lipsa unei reglementri legale precise, care s determine cu exactitate sfera acelor date necesare identificrii persoanelor fizice sau juridice utilizatoare, deschide posibilitatea unor abuzuri n activitatea de reinere, prelucrare i utilizare a datelor stocate de furnizorii serviciilor de comunicaii electronice destinate publicului sau de reele publice de comunicaii. Limitarea exerciiului dreptului la via intim i la secretul corespondenei i a libertii de exprimare, de asemenea, trebuie s aib loc ntr-o manier clar, previzibil i lipsit de echivoc, astfel nct s fie ndeprtat, pe ct posibil, eventualitatea arbitrarului sau a abuzului autoritilor n acest domeniu. Destinatarii normei juridice reprezint, n acest caz, totalitatea persoanelor fizice i juridice n calitatea lor de utilizatori ai serviciilor de comunicaii electronice destinate publicului sau de reele publice de comunicaii, deci o sfer larg, cuprinztoare de subiecte de drept, membri ai societii civile. Or, acetia trebuie s aib o reprezentare clar a normelor juridice aplicabile, astfel nct s i adapteze conduita i s prevad consecinele ce decurg din nerespectarea acestora. n acest sens este i jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului, care, de exemplu, n Cauza Rotaru mpotriva Romniei, 2000, a statuat c "o norm este <<previzibil>> numai atunci cnd este redactat cu suficient precizie, n aa fel nct s permit oricrei persoane - care, la nevoie, poate apela la consultan de specialitate - s i corecteze conduita", iar n Cauza Sunday Times contra Regatului Unit, 1979, a decis c "[...] ceteanul trebuie s dispun de informaii suficiente asupra normelor juridice aplicabile ntr-un caz dat i s fie capabil s prevad, ntr-o msur rezonabil, consecinele care pot aprea dintr-un act determinat". Pe scurt, legea trebuie s fie, n acelai timp, accesibil i previzibil. Aceeai practic jurisprudenial o are i Curtea Constituional, relevant fiind n acest sens Decizia nr. 189 din 2 martie 2006, publicat n Monitorul Oficial a l Romniei, Partea I, nr. 307 din 5 aprilie 2006. De asemenea, Curtea Constituional observ aceeai manier ambigu de redactare, neconform cu normele de tehnic legislativ, n ceea ce privete dispoziiile art. 20 din Legea nr. 298/2008, potrivit crora, "n scopul prevenirii i contracarrii ameninrilor la adresa securitii naionale, organele de stat cu atribuii n acest domeniu pot avea acces, n condiiile stabilite prin actele normative ce reglementeaz activitatea de realizare a securitii naionale, la datele reinute de furnizorii de servicii i reele publice de comunicaii electronice".

Legiuitorul nu definete ce se nelege prin "ameninri la adresa securitii naionale", astfel c, n lipsa unor criterii precise de delimitare, diverse aciuni, informaii sau activiti obinuite, de rutin, ale persoanelor fizice i juridice pot fi apreciate, n mod arbitrar i abuziv, ca avnd natura unor astfel de ameninri. Destinatarii legii pot fi inclui n categoria persoanelor suspecte fr a cunoate acest lucru i fr a putea preveni, prin conduita lor, consecina aplicrii rigorilor legii. Totodat, utilizarea sintagmei "pot avea" induce ideea c datele la care se refer Legea nr. 298/2008 nu sunt reinute n scopul exclusiv al utiliz rii acestora numai de ctre organele statului cu atribuii specifice n protejarea securitii naionale i a ordinii publice, ci i de alte persoane sau entiti, din moment ce acestea "pot", i nu "au", acces la aceste date, n condiiile legii. Respectarea normelor de tehnic legislativ, n cadrul complexului de reguli specifice activitii de legiferare, reprezint un factor determinant n transpunerea voinei legiuitorului, astfel nct actul normativ adoptat s ndeplineasc i prin modalitatea de redactare toate exigenele impuse de necesitatea respectrii drepturilor fundamentale ale omului. Fr a se erija n legislator pozitiv, Curtea Constituional observ c reglementarea ct mai exact a domeniului de aplicare a Legii nr. 298/2008 este cu att mai necesar avnd n vedere, n special, natura complex a drepturilor supuse limitrii, precum i consecinele pe care un eventual abuz al autoritilor publice le-ar avea asupra vieii intime a destinatarilor si, astfel cum aceasta este perceput la nivelul subiectiv al fiecrui individ. Dincolo de acest aspect, Curtea Constituional constat c Legea nr. 298/2008, n ansamblul ei, instituie o regul n ceea ce privete prelucrarea datelor cu caracter personal, i anume aceea a reinerii acestora n mod continuu, pe o perioad de 6 luni de la momentul interceptrii lor. Obligaia furnizorilor de servicii de comunicaii electronice destinate publicului sau de reele publice de comunicaii are un caracter continuu. Or, n materia drepturilor personale, cum sunt dreptul la via intim i libertatea de exprimare, precum i a prelucrrii datelor cu caracter personal, regula unanim recunoscut este aceea a garantrii i respectrii acestora, respectiv a confidenialitii, statul avnd, n acest sens, obligaii majoritar negative, de abinere, prin care s fie evitat, pe ct posibil, ingerina sa n exerciiul dreptului sau al libertii. n acest scop au fost adoptate Directiva 2002/58/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 12 iulie 2002 p rivind prelucrarea datelor personale i protejarea confidenialitii n sectorul

comunicaiilor publice, Legea nr. 677/2001 pentru protecia persoanelor cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal i libera circulaie a acestor date, precum i Legea nr. 506/2004 privind prelucrarea datelor cu caracter personal i protecia vieii private n sectorul comunicaiilor electronice. Excepiile sunt permise limitativ, n condiiile expres prevzute de Constituie i actele juridice internaionale aplicabile n domeniu. Legea nr. 298/2008 reprezint o astfel de excepie, dup cum o arat nsui titlul acesteia. Obligaia de reinere a datelor reglementat de Legea nr. 298/2008 cu titlu de excepie sau derogare de la principiul protejrii datelor cu caracter personal i al confidenialitii lor, prin natura, ntinderea i domeniul ei de aplicare, golete ns de coninut acest principiu, astfel cum era garantat prin Legea nr. 677/2001 i Legea nr. 506/2004. Or, este unanim recunoscut n jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului, de exemplu Cauza Prinul Hans-Adam II de Lichtenstein mpotriva Germaniei, 2001, c statele membre semnatare ale Conveniei pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale i -au asumat obligaii de natur s asigure ca drepturile garantate de Convenie s fie concrete i efective, nu teoretice i iluzorii, msurile legislative adoptate urmrind aprarea efectiv a drepturilor. Obligaia legal care impune reinerea n mod continuu a datelor cu caracter personal transform ns excepia de la principiul protejrii efective a dreptului la via intim i liber exprimare n regul absolut. Dreptul apare ca fiind reglementat ntr-o manier negativ, latura sa pozitiv pierznd caracterul predominant. n acest context, Curtea constat c dispoziiile art. 91^1 din Codul de procedur penal respect caracterul de excepie al interceptrilor i nregistrrilor audio sau video, acestea fiind permise n anumite condiii stricte, de la momentul obinerii autorizaiei motivate a judectorului, pentru o perioad limitat de timp i care nu poate depi, n total, pentru aceeai persoan i aceeai fapt, 120 de zile. n schimb, Legea nr. 298/2008 instituie ca regul ceea ce Codul de procedur penal reglementeaz cu titlu de excepie strict i oblig la reinerea datelor n mod permanent, pentru o perioad de 6 luni de la momentul interceptrii lor, acestea putnd fi utilizate, cu autorizarea motivat a judectorului, pentru o perioad de timp din trecut, i nu din viitor, care va urma. Aadar, reglementarea unei obligaii pozitive care privete limitarea n mod necontenit a exerciiului dreptului la via intim i la secretul corespondenei face s dispar nsi esena dreptului, prin

ndeprtarea garaniilor privind exercitarea acestuia. Persoanele fizice i juridice, utilizatori n mas ai serviciilor de comunicaii electronice destinate publicului sau de reele publice de comunicaii, sunt supuse n permanen acestei ingerine n exerciiul drepturilor lor intime la coresponden i liber exprimare, fr a exista posibilitatea unor manifestri libere, necenzurate, dect sub forma comunicrii directe, fiind excluse mijloacele de comunicare principale folosite n prezent. ntr-o logic fireasc a analizei de fa se impune i examinarea n cauz a respectrii principiului proporionalitii, o alt cerin imperativ necesar a fi respectat n cazurile de restrngere a exerciiului unor drepturi sau liberti fundamentale, prevzut expres de art. 53 alin. (2) din Constituie. Acest principiu impune ca msura de restrngere s fie n acord cu situaia care a determinat aplicarea ei i, totodat, s nceteze o dat cu dispariia cauzei determinante. De pild, dispoziiile art. 91^1 din Codul de procedur penal respect pe deplin exigenele principiului proporionalitii, att n privina ntinderii msurii de limitare a dreptului, ct i sub aspectul ncetrii ei imediat ce au disprut cauzele determinante. n schimb, Legea nr. 298/2008 impune obligaia reinerii datelor n mod continuu, de la momentul intrrii n vigoare, respectiv al aplicrii sale (i anume 20 ianuarie 2009, respectiv 15 martie 2009 n privina datelor de trafic de localizare corespunztoare serviciilor de acces la internet, pot electronic i telefonie prin internet), fr a se avea n vedere necesitatea ncetrii msurii de limitare odat cu dispariia cauzei ce a determinat luarea acestei msuri. Ingerina asupra exercitrii libere a dreptului are loc nencetat i independent de producerea unui anumit fapt justificator, a unei cauze determinante i numai n scopul preveniei penale ori al descoperirii - ulterior svririi lor - a unor infraciuni grave. Un alt aspect ce duce la restrngerea nejustificat a dreptului la intimitate al persoanei este acela potrivit cruia Legea nr. 298/2008 are ca efect identificarea nu numai a persoanei care transmite un mesaj, o informaie, prin orice mijloc de comunicare, dar, astfel cum rezult din cuprinsul art. 4, i a destinatarului acelei informaii. Persoana apelat este astfel expus sub aspectul reinerii datelor ce in de viaa sa privat, independent de un act sau o manifestare proprie de voin, ci numai n funcie de comportamentul unei alte persoane - a apelantului -, ale crei aciuni nu i le poate cenzura pentru a se proteja mpotriva relei sale credine sau a

inteniei de antaj, hruire etc. Dei este un subiect pasiv n relaia de intercomunicare, persoana apelat poate deveni, fr voina sa, suspect din perspectiva rigorilor sub care autoritile statului i desfoar activitatea de cercetare penal. Or, din acest punct de vedere, ingerina n viaa intim a persoanei, reglementat de Legea nr. 298/2008, apare ca fiind excesiv. Curtea Constituional subliniaz c nu utilizarea justificat, n condiiile reglementate de Legea nr. 298/2008, este cea care, n sine, prejudiciaz ntr -un mod neacceptabil exercitarea dreptului la via intim sau libertatea de exprimare, ci obligaia legal cu caracter continuu, general aplicabil, de stocare a datelor. Aceast operaiune privete n egal msur pe toi destinatarii legii, indiferent dac au svrit sau nu fapte penale sau dac sunt sau nu subiectul unor anchete penale, ceea ce este de natur s rstoarne prezumia de nevinovie i s transforme a priori toi utilizatorii serviciilor de comunicaii electronice sau de reele publice de comunicaii n persoane susceptibile de svrirea unor infraciuni de terorism sau a unor infraciuni grave. Or, Legea nr. 298/2008, dei utilizeaz noiuni i proceduri specifice dreptului penal, are o larg aplicabilitate - practic, asupra tuturor persoanelor fizice i juridice utilizatoare ale serviciilor de comunicaii electronice destinate publicului sau de reele publice de comunicaii, astfel c nu poate fi considerat ca fiind conform prevederilor din Constituie i din Convenia pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale referitoare la garantarea drepturilor la via intim, la secretul corespondenei i la liber exprimare. Curtea Constituional constat c, dei Legea nr. 298/2008 se refer la date cu un caracter predominant tehnic, acestea sunt reinute cu scopul furnizrii informaiilor cu privire la persoan i viaa sa privat. Chiar dac, potrivit art. 1 alin. (3) din lege, aceasta nu se aplic i coninutului comunicrii sau informaiilor consultate n timpul utilizrii unei reele de comunicaii electronice, celelalte date reinute, avnd ca scop identificarea apelantului i a apelatului, respectiv a utilizatorului i a destinatarului unei informaii comunicate pe cale electronic, a sursei, destinaiei, datei, orei i duratei unei comunicri, a tipului de comunicare, a echipamentului de comunicaie sau a dispozitivelor folosite de utilizator, a locaiei echipamentului de comunicaii mobile, precum i a altor "date conexe" - nedefinite n lege -, sunt de natur s prejudicieze, s stinghereasc manifestarea liber a dreptului la comunicare sau la exprimare. Reinerea acestor date n mod continuu,

n privina oricrui utilizator de servicii de comunicaii electronice destinate publicului sau de reele publice de comunicaii, reglementat ca obligaie a furnizorilor de la care nu se pot abate fr a fi supui sanciunilor prev zute de art. 18 din Legea nr. 298/2008, reprezint o operaiune suficient s genereze n contiina persoanelor bnuiala legitim cu privire la respectarea intimitii lor i svrirea unor abuzuri. Garaniile legale privind utilizarea n concret a datel or reinute - referitoare la excluderea coninutului ca obiect al stocrii datelor, la autorizarea motivat i prealabil a preedintelui instanei competente s judece fapta pentru care s-a nceput urmrirea penal, n condiiile prevzute de art. 16 din lege i cu aplicarea sanciunilor reglementate la art. 18 i 19 din aceasta - nu sunt suficiente i adecvate, astfel nct s ndeprteze teama c drepturile personale, de natur intim, nu sunt violate, astfel nct manifestarea acestora s aib loc ntr -o manier acceptabil. Dup cum s-a artat mai sus, Curtea Constituional nu neag scopul n sine avut n vedere de legiuitor la adoptarea Legii nr. 298/2008, n sensul c este imperios necesar asigurarea unor mijloace legale adecvate i eficiente, c ompatibile cu procesul continuu de modernizare i tehnologizare a mijloacelor de comunicare, astfel nct fenomenul infracional s poat fi controlat i contracarat. Tocmai de aceea, drepturile individuale nu pot fi exercitate in absurdum, ci pot constitui obiectul unor restrngeri care sunt justificate n funcie de scopul urmrit. Limitarea exerciiului unor drepturi personale n considerarea unor drepturi colective i interese publice, ce vizeaz sigurana naional, ordinea public sau prevenia penal, a constituit n permanen o operaiune sensibil sub aspectul reglementrii, astfel nct s fie meninut un just echilibru ntre interesele i drepturile individuale, pe de o parte, i cele ale societii, pe de alt parte. Nu este mai puin adevrat, astfel cum a remarcat Curtea European a Drepturilor Omului n Cauza Klass i alii mpotriva Germaniei, 1978, c luarea unor msuri de supraveghere, fr garanii adecvate i suficiente, poate duce la "distrugerea democraiei sub pretextul aprrii ei". n concluzie, avnd n vedere, n esen, sfera larg de aplicabilitate a Legii nr. 298/2008, raportat la caracterul continuu al obligaiei de reinere a datelor de trafic i localizare a persoanelor fizice i juridice n calitate de utilizatori ai servici ilor de comunicaii electronice destinate publicului sau de reele publice de comunicaii, precum i a altor "date conexe" necesare identificrii acestora, Curtea

Constituional constat, pentru motivele mai sus artate, c legea examinat este neconstituional n ansamblul ei, chiar dac autorul excepiei individualizeaz, n special, dispoziiile art. 1 i 15 din aceasta.