Sunteți pe pagina 1din 84

Guvernul Republicii Moldova

Ghid metodologic pentru evaluarea intermediar i ex-post a politicilor publice

Cuprins
INTRODUCERE ...................................................................................................................................3 CICLUL DE EVALUARE..........................................................................................................................4 CND SE EFECTUEAZ EVALUAREA?....................................................................................................5 ETAPELE DE BAZ ALE PROCEDURII DE EVALUARE ...............................................................................6 ETAPA 1: DETERMINAREA SUBIECTULUI EVALURII ............................................................................................ 8 ETAPA 2: IDENTIFICAREA (SAU REFORMULAREA) OBIECTIVELOR POLITICILOR PUBLICE .............................................. 9 ETAPA 3: FORMULAREA NTREBRILOR EVALURII ........................................................................................... 13 ETAPA 4: STABILIREA MODELULUI RESURSE-PRODUSE ...................................................................................... 21 ETAPA 5: FORMULAREA CONSTATRILOR I RECOMANDRILOR ......................................................................... 27 ANEXA 1. COMPARAREA ETAPELOR DE EVALUARE I MONITORIZARE ............................................... 29 ANEXA 2. RECOMANDRI PENTRU CONINUTUL STANDARD AL RAPORTULUI DE EVALUARE ............. 32 ANEXA 3. UTILIZAREA METODELOR CANTITATIVE N EVALURILE EI/EEP ........................................... 33 ANEXA 4. EXEMPLE DE RAPOARTE DE EVALUARE EFECTUATE N PROCESUL DE PILOTARE .................. 38

Aceast publicie a aprut cu asistena Ageniei Internaionale Suedeze de Cooperare n Dezvoltare acordat Guvernului Republicii Moldova n cadrul proiectului "Consolidarea capacitilor de management al politicilor publice", implementat de ECORYS (Marea Britanie) n parteneriat cu CPM (Letonia)

INTRODUCERE
Acest Ghid a fost conceput n calitate de ndrumar metodologic pentru autoritile publice implicate n procesul de evaluare a politicilor publice pe durata implementrii acestora sau dup finalizare. Un astfel de tip de evaluare este denumit intermediar i ex-post. Evaluarea permite factorilor de decizie s obin informaii cu privire la implementarea politicii publice, atingerea obiectivelor stabilite i impactul asupra societii n general sau asupra anumitor grupuri, sectoare sau domenii specifice, n particular. Procesul de evaluare ncheie ciclul de politici publice i permite autoritilor publice de a lua decizii vizavi de continuarea, modificarea sau finalizarea politicii publice supuse evalurii. Ghidul servete drept instrument utilizat n evaluarea politicilor publice pentru mai multe tipuri de beneficiari i politici publice. El conine att tehnici calitative ct i cantitative de evaluare. Pentru politici publice cu implicaii financiare limitate i impact de scara mic este suficient s se rspund la un set de ntrebri, formulate n Ghid. n schimb pentru politici publice complexe, cu impact fiscal major se recomand utilizarea unor tehnici cantitative, la fel prezentate n Ghidul respectiv. Indiferent de abordarea aplicat n evaluare, pentru a elabora un raport de evaluare congruent este important s fie urmate cele cinci etape propuse n continuare. Structura Ghidului reflect logica efecturii evalurii, fiind construit n ordinea celor cinci etape ale evalurii. n anexe, pe lng formatul raportului de evaluare, rezumatele unor tehnici de evaluare recomandate sunt prezentate trei rapoarte de evaluare, elaborate n procesul de pilotare a Ghidului. La pilotare au participat Ministerul Economiei, Ministerul Mediului i Ministerul Sntii. Cu toate c abordrile, tehnicile i profunzimea evalurii difer, toate trei rapoarte ofer modaliti diverse de a rspunde la ntrebarea principal a fost realizat cu succes sau nu politica public supus evalurii? Pe potriva altor ndrumare metodologice elaborate de Guvernul Republicii Moldova, acest Ghid este unul care va fi modificat i perfecionat pe msura aplicrii acestuia i n baza leciilor nvate n procesul de evaluare.

CICLUL DE EVALUARE
Evaluarea este un proces de colectare i analiz a informaiei n scopul formulrii unor concluzii asupra modului, n care anumite intervenii de politici publice ating obiectivele scontate. Evaluarea are urmtoarele obiective principale: Creterea responsabilitii prin evaluarea politicilor publice de ctre diveri actori interesai (Parlament, ceteni etc.); Sporirea eficienei de alocare a resurselor publice i mbuntirea performanei programelor; Obinerea informaiei n cazurile n care Guvernul are nevoie de date cu privire la rezultatele interveniei, iar acestea sunt lips; mbuntirea formulrii politicilor publice preponderent realizat n cazurile n care este evident c actuala form a politicilor publice nu este una reuit (aceasta poate ine de obiective, indicatori de msurare a progresului i impactului etc.); mbuntirea implementrii; Obinerea cunotinelor i formularea leciilor pentru viitor. Procesul de analiz i evaluare a politicilor publice include trei etape consecutive analiza ex-ante (AEA), evaluarea intermediar (EI) i evaluarea ex-post (EEP)(rezumatul etapelor este ilustrat n Anexa 1). Ciclul de politici publice este operaional i eficient doar dac toate aceste tipuri de analiz i evaluare sunt strns integrate ntr-un singur sistem coerent, i dac acesta vine s sprijine elaborarea politicilor publice i bugetarea ntr-o manier sustenabil. Analiza ex-ante este primul pas n ciclul de politici publice care apreciaz impactul potenial al unei politici publice asupra grupurilor-int sau altor grupuri, bugetului, anumitor sectoare etc.1. n analiza exante sunt examinate opiuni alternative pentru soluionarea problemelor i atingerea obiectivelor stabilite, fiind analizat impactul fiscal, administrativ, economic, social i de mediu ale fiecrei opiuni. Obiectivul de baz al AEA const n sprijinirea procesului decizional al Guvernului prin recomandarea acelei abordri de politici publice, pe care o anticipm ca fiind cea cu eficien maxim sau cu cel mai pozitiv impact i care evit, n msura posibilitilor, efectele adverse inoportune. Pn n prezent, n Republica Moldova analiza ex-ante a fost parial instituionalizat prin introducerea n anul 2008 a analizei impactului de reglementare (AIR). n anul 2010 Cancelaria de Stat a elaborat un ghid mai amplu pentru AEA (ntitulat Ghid metodologic pentru analiza ex-ante a impactului politicilor publice), care este deja aplicat pentru elaborarea mai multor Propuneri de politici publice n toate ministerele de ramur2. Evaluarea intermediar este efectuat pe parcursul implementrii politicilor publice, fiind pus accentul pe eficiena i eficacitatea acestora. Ea i propune drept obiectiv evaluarea performanei unei politici publice n derulare i identificarea necesitii revizuirii acesteia. Unele politici publice nu au termen exact pentru implementare (fiind adesea continue), de aceea evaluarea intermediar este cea potrivit. Un tip al EI este evaluarea tematic, atunci cnt studiul de evaluare se poate axa pe un anumit domeniu de politici publice. Pn n prezent n ar nu au fost implementate sistematic evaluri intermediare, unica tentativ de instituionalizare a EI fiind evaluarea actelor normative, care a fost introdus recent de Ministerul Justiiei3.

1 2

Aa-numitele efecte colaterale; n prezent, AEA a fost aplicat pentru elaborarea a peste 40 de Propuneri de politici publice. 3 Hotrrea Guvernului nr.20.1181 din 22 decembrie 2010 privind monitorizarea procesului de implementare a legislaiei. 4

Evaluarea ex-post este analiza rezultatelor reale ale unei intervenii de politici publice finalizate care permite de a nelege factorii de succes sau eec i impactul mai vast al politicilor publice. Unul din obiectivele principale ale evalurii ex-post este producerea unor concluzii, care ar putea fi generalizate i aplicate pentru alte intervenii de politici publice viitoare sau n derulare4.

CND SE EFECTUEAZ EVALUAREA?


n mare, evalurile intermediar i ex-post au la temelie metodologii aproape identice, diferena fiind perioada n care acestea se aplic. Astfel, Ghidul respectiv ofer o perspectiv unic asupra ambelor tipuri de evaluri, fiind utilizat un singur concept, denumit evaluare (atunci cnd n unele cazuri se cere diferenierea ntre EEP i EI, acestea sunt stipulate expres). Seciunea n cauz definete pentru care domeniu de politici publice i n care cazuri vor fi aplicate evalurile intermediar sau ex-post. Mai jos sunt enumerate tipurile de politici publice care pot fi subiect al evalurii: Document de politici publice5 (strategie, concept, plan, program) sau o parte component a acestuia (de exemplu, un domeniu de politici publice sau un obiectiv de politici publice distinct); Act legislativ sau normativ sau o parte component a acestuia; Program / sub-program bugetar sau strategii sectoriale de cheltuieli. Evaluarea programelor, sub-programelor bugetare i strategiilor sectoriale de cheltuieli trebuie s fie o parte important a cadrului de evaluare i ca regul general acestea trebuie s fie analizate (de ctre autoritatea responsabil) cel puin o dat pe parcursul Cadrului Bugetar pe Termen Mediu (CBTM). innd cont de faptul c CBTM este un proces continuu n ar, evaluarea intermediar este recomandat s fie derulat n fiecare an, iar programele bugetare majore trebuie s fie supuse evalurii o dat la fiecare 3 ani. Totodat, n dependen de stadiul implementrii i statutul documentului, evaluarea se recomand a fi efectuat n urmtoarele cazuri: Pentru politicile publice finalizate Pentru politicile publice finalizate, n unele cazuri evalurile trebuie s fie efectuate la un anumit interval de timp dup terminarea programului pentru a permite depistarea efectelor mai ample (impactul). Formal, acesta este un tip de evaluare ex-post. n calitate de exemple servesc toate tipurile de politici publice, cu condiia c sunt finalizate: documente de politici publice i acte normative.

4 5

Comisia European, Evalsed: Ghid pentru evaluarea dezvoltrii socioeconomice, p.150. Cu toate c marea majoritate a documentelor de politici publice se aprob printr-un act legislativ sau normativ, n acest Ghid se face o distincie dintre ele, pentru c forma acestora i cerinele pentru elaborare difer. 5

Pentru principalele prioriti guvernamentale

Raionamentul pentru acest tip de evaluare se bazeaz pe presupunerea c principalele prioriti ale Guvernului trebuie s fie evaluate cu regularitate pentru a constata dac acestea sunt implementate potrivit planului i nu dispar n activitatea de rutin a ministerelor. Principalele prioriti ale Guvernului urmeaz a fi examinate ca un caz de evaluare separat, innd cont de relevana special a acestora pentru evaluare (vor avea prioritate la evaluare). Mai mult ca att, evaluarea principalelor prioriti ale Guvernului ar putea cdea sub incidena att a politicilor publice n derulare, ct i a celor finalizate (ambele categorii de politici publice urmnd a fi analizate). Exemple de politici publice de acest tip includ principalele politici publice stabilite n cele mai importante documentele ale Guvernului, cum ar fi Strategia Naional de Dezvoltare Moldova 2020, CBTM etc.

Pentru politicile publice ce necesit modificare

Evaluarea politicilor publice ce necesit modificare urmeaz a fi iniiat atunci, cnd exist motive de ngrijorare (cum ar fi, presiunea din exterior, rezultatele procesului de monitorizare, criticile expuse n pres, opinia experilor) vis--vis de implementarea acestora. Spectrul de motive ce determin dorina din partea Guvernului de a modifica politicile publice ar putea fi destul de divers, ncepnd cu schimbarea prioritilor i terminnd cu cazurile cnd devine clar c performana unui program las de dorit, acesta necesitnd schimbri. Evaluarea n acest caz ar fi de o importan major, deoarece aceasta ar putea determina n msur considerabil calitatea viitoarelor politici publice. Formal, acesta este un tip intermediar de evaluare. n calitate de exemple servesc toate tipurile de politici publice, cu condiia c sunt n desfurare: documente de politici publice, acte normative i programe bugetare.

ETAPELE DE BAZ ALE PROCEDURII DE EVALUARE


Acest capitol ofer ndrumare de ordin general n organizarea i realizarea procedurii de evaluare. Ciclul de evaluare implic, de regul, urmtoarele etape majore (n funcie de particularitile specifice ale evalurii efectuate, procedura standard ar putea fi modificat prin omiterea sau adugarea unor etape): 1. Determinarea subiectului evalurii 2. Identificarea (sau reformularea) obiectivelor politicilor publice 3. Formularea ntrebrilor evalurii 4. Stabilirea modelului resurse-produse i efectuarea evalurii 5. Formularea constatrilor i recomandrilor Formatul raportului de evaluare este ilustrat n Anexa 2 a acestui Ghid. n continuare, fiecare din etapele
6

procedurii de evaluare este analizat detaliat, inclusiv i oferit o list de verificare pentru fiecare etap, menit s ofere ajutor evaluatorului n dirijarea procesului de evaluare. n Anexa 4 sunt prezentate trei rapoarte de evaluare realizate n procesul de pilotare a Ghidului.

ETAPA 1: Determinarea subiectului evalurii


Imediat ce s-a constatat c politicile publice se calific pentru evaluare i este identificat scopul principal sau motivul pentru evaluare, poate fi determinat subiectul evalurii i definit sfera de aplicare a acesteia. Sfera de aplicare determin limitele evalurii i abordeaz aa ntrebri, ca: Ce este supus evalurii? Va fi evaluat politica public n ntregime sau doar parial? n general se recomand ca la etapa EEP s fie evaluate politicile publice n ntregime. Care este intervalul de timp pentru evaluare? De la momentul iniierii politicii publice sau evaluarea va cuprinde o perioad specific de timp? Cine va participa la efectuarea evalurii? La aceast etap trebuie s se in cont de faptul c deseori impactul general ar putea s nu se manifeste la stadiile incipiente de implementare a politicilor publice. n cazurile n care unele politici publice sunt strns inter-corelate, este util a le evalua conjugat de exemplu, dac sunt analizate obiectivele politicilor publice cu privire la piaa forei de munc, ar fi util de examinat anumite programe bugetare, aa ca programele profesionale i de nvmnt superior, programele de formare continu pentru angajai, etc.

Lista de verificare a activitilor pentru Etapa 1: Definii scopul principal al evalurii Analizai dac sfera de aplicare este prea ngust sau prea vast, innd cont de scopul principal al evalurii, resursele disponibile Stabilii dac politica public va fi evaluat n ntregime sau doar o parte component a ei Stabilii intervalul de timp care cuprinde evaluarea Identificai principalii actori implicai n procesul de evaluare

ETAPA 2: Identificarea (sau reformularea) obiectivelor politicilor publice


Dac rezultatele i obiectivele scontate ale politicii publice nu sunt definite expres i nu sunt cuantificate, s-ar putea s fie dificil de efectuat evaluarea. n cazul n care obiectivele politicii publice nu au fost formulate iniial, acestea ar putea fi, n unele cazuri, stabilite mai trziu, pe parcursul implementrii (de exemplu, n programul guvernamental sau actele normative pentru implementarea acestora, n declaraiile guvernamentale, discursurile minitrilor, dezbaterile parlamentare etc.). n procesul reformulrii obiectivelor politicilor publice, de regul, trebuie s fie consultate entitile guvernamentale relevante. Dac obiectivele exist, ns nu sunt cuantificate, este necesar de analizat n ce msur acestea ar putea fi cuantificate pe baza tuturor surselor de politici publice aferente. Trebuie de reinut, de asemenea, c obiectivele se msoar prin indicatori de rezultat care n caz dac lipsesc trebuie s fie stabilii n aceast etap a evalurii. Mai multe despre stabilirea obiectivelor i tipurile de indicatori se regsete n Ghidul metodologic pentru analiza ex-ante a impactului politicilor publice elaborat de Cancelaria de Stat. La etapa dat, pe lng delimitarea sau stabilirea obiectivelor politicilor publice, evaluatorul mai trebuie s descrie i raionamentele politicilor publice. Raionamentele prezint justificarea anumitor intervenii de politici publice de exemplu, drept raionament pentru un anumit program ar putea servi remedierea unui anumit eec al pieei sau abordarea unor aspecte sociale / de echitate. Raionamentele in de relevan, care este una din dimensiunile evalurii (vezi n continuare pentru o descriere mai detaliat), stipulnd dac obiectivele politicilor publice abordeaz nevoile i problemele socioeconomice.

Colectarea iniial a datelor i identificarea valorilor de referin


Etapa 2 prevede, de asemenea, evaluarea situaiei iniiale i determinarea valorilor de referin, inclusiv colectarea altor informaii necesare evalurii n general i pentru completarea Tabelului 1 . de mai jos, n particular. Astfel, este nevoie de examinat ce s-ar fi ntmplat dac intervenia n materie de politici publice nu ar fi avut loc. Valorile de referin (sau valorile scenariului n care politica nu ar avea loc) sunt n mod normal reflectate sub form de indicatori specifici de produs sau rezultat, cu care i este comparat performana la zi. La efectuarea evalurilor trebuie de reinut c colectarea informaiilor i activitatea analitic trebuie s fie realiste i cost-eficiente adic, acestea nu trebuie s determine o colectare excesiv de date i cheltuieli de evaluare exagerate, comparativ cu costurile operaionale ale politicii publice propriu-zise. Pe parcursul evalurii trebuie de utilizat att datele primare, ct i cele secundare. Datele primare (sondaje n teren, interviuri n grup etc.) sunt colectate din prima surs, n particular pentru studiul de evaluare, n timp ce datele secundare (din alte rapoarte, studii din birou, statistic) sunt deja existente, fiind colectate anterior n alte scopuri. Pentru ca studiul de evaluare s fie cost-eficient, n primul rnd trebuie de folosit ct mai mult posibil sursele de date secundare. Exist un spectru vast de resurse naionale i internaionale ce ar putea fi utilizate, cum ar fi:

Bazele de date ale principalelor instituii internaionale, aa ca Naiunile Unite6, Banca Mondial7, OCDE8, Comisia European9 i Fondul Monetar Internaional10, care conin informaii statistice i analitice utile; Bazele de date, statisticile i diversele rapoarte din principalele ri dezvoltate ale UE i OCDE. Aceast surs ar putea fi folosit att pentru stabilirea valorilor de referin, ct i pentru comparaii ntre ri. De exemplu, biroul naional de audit din Regatul Unit efectueaz cu regularitate analize privind raportul calitate-pre i audituri ale performanei n principalele domenii de prioritate nalt pentru Guvern i populaie; Paginile electronice ministeriale i cea a Biroului Naional de Statistic conin informaii cuprinztoare i disponibile imediat. Acest lucru este n prezent i mai facil graie lansrii recente a Guvernrii electronice, care include o baz de date dezagregate pentru Republica Moldova; Rapoartele corespunztoare de monitorizare, management i asisten tehnic ce sunt relevante subiectului evalurii. Colectarea datelor primare urmeaz a fi iniiat dac sursele de date secundare nu sunt suficiente sau dac design-ul evalurii necesit dobndirea informaiilor specifice. Att datele cantitative, ct i cele calitative, pot fi utile pentru efectuarea unei evaluri. Datele cantitative sunt msurabile sau numerice i pot fi folosite pentru a ilustra sau susine o declaraie de evaluare. Datele calitative se refer la opinii i atitudini sau observaii generale. Tehnicile de colectare a informaiilor ar putea include: Trecerea n revist a literaturii reprezint o surs de date secundare i se bazeaz pe dou tipuri de documente: n primul rnd pe documentele oficiale, lucrrile tiinifice generale, articolele publicate i crile din domeniul evaluat; a doua studii specifice n domeniul de interes, inclusiv evalurile anterioare. Analiza acestor documente permite evaluatorului s exploreze teoriile i conceptele aferente programului i s examineze generalizrile potenial aplicabile n cazul aspectelor luate n considerare11. Trecerea n revist a literaturii este o modalitate relativ ieftin i eficient de colectare a datelor relevante i are o utilitate considerabil; Sondaje i chestionare, ceea ce implic colectarea informaiei detaliate i specifice de la un grup definit de persoane sau organizaii. Sondajele sunt folosite pentru a susine constatrile evalurii din mai mult de o singur surs independent de dovezi. De regul, se recurge la sondaje ca surs bun de dovezi independente (de exemplu, atunci cnd datele statistice oficiale sau administrative ar putea fi nu tocmai demne de ncredere) i sunt aproape indispensabile pentru
6

Cum ar fi indicatorii pentru msurarea atingerii obiectivelor de dezvoltare ale mileniului, baza de date cu indicatori din domeniul social, baza de date statistice cu indicatori economici pentru Europa i Africa. 7 Banca Mondial ntreine baza de date cu indicatorii globali pe ri pentru politicile economice, agricultur i dezvoltare rural, nvmnt, energetic, sectorul financiar, srcie, etc. 8 Profilurile statistice ale rilor, datele privind PIB, datoria Guvernului, statistica pieei de munc, IPC, indicatorii de sntate pentru statele membre i non-membre ale OCDE, etc. 9 Statistic exhaustiv n domeniul economic, financiar (bugetar) i social din rile UE. 10 Statistica financiar internaional, statistica datoriilor din sectorul public, statistica privind balana de pli, indicatorii stabilitii financiare, preurile materiilor prime primare. 11 Metode de evaluare a programelor: msurarea i atribuirea rezultatelor de program , ediia 3, Consiliul Trezoreriei din Canada, p. 63. 10

studiile de evaluare; Focus grupuri i grupuri de referin prevd n primul rnd selecia indivizilor relevani pentru dezbaterea anumitor subiecte i probleme n cadrul unei reuniuni; Observaiile naturale implic vizite n teritoriu la locaiile, unde este implementat politica public, pentru a observa activitile i a face notie. Multe din constatrile evalurii ar putea fi stabilite doar din vizitele n teren, de exemplu, dac produsele chimice periculoase sunt depozitate necorespunztor i acest fapt s-ar putea s nu fie nregistrat; Interviuri studii de evaluare intermediare / ex-post (inclusiv, audituri ale performanei, analize raport pre-calitate) deseori folosesc interviurile la diferite etape ale procesului de evaluare. Interviurile pot fi de cteva tipuri: a) interviuri pregtitoare i de inventariere, b) interviuri pentru colectarea materialelor i a informaiilor, c) interviuri pentru cartografierea atitudinilor i argumentelor; d) interviuri pentru generarea i evaluarea ideilor i sugestiilor12; Studii de caz: atunci cnd politicile publice constau dintr-o serie de proiecte, un eantion de studii de caz poate evalua rezultate. De regul, un studiu de caz examineaz cteva cazuri sau proiecte specifice, prin care evaluatorul sper s elucideze informaii despre politica public n ntregime. De aceea, selecia studiilor de caz este o sarcin important, astfel nct concluziile s poat fi aplicate populaiei-int13. La finalul acestei etape evaluatorul trebuie s poat completa urmtorul tabel care pe viitor poate fi utilizat pe ntreaga durat a evalurii: Tabelul 1. Informaii generale despre politica public Contextul extins al politicii publice Setai un context mai extins al politicii publice, dac acesta este relevant pentru politica public dat. De exemplu dac domeniul politicii publice este mai ngust dect cel al politicii publice aprobate (o singur arie a unei strategii mai cuprinztoare). Explicai contextul lrgit al politicii publice. Raionamentul este justificarea pentru o anumit intervenie de exemplu raionamentul pentru un program specific poate fi de a corecta un eec al pieei sau de a redresa o problem de echitate social. Raionamentul ine de relevan, care este unul din aspectele evalurii (descrierea detaliat mai jos), artnd dac obiectivele politicii publice date sunt relevante din punct de vedere al necesitilor socioeconomice i al altor probleme. Enumerai strategiile, conceptele i planurile relevante: a) cele direct relevante, b) i cele parial conexe cu tematica evaluat.

Raionamentul pentru politici publice

Cadrul politicii publice

12 13

Ghid de implementare pentru auditul performanei, INTOSAI, 2004, p.96. Metode de evaluare a programului: msurarea i atribuirea rezultatelor de program , ediia 3, Consiliul Trezoreriei din Canada, p. 79. 11

Cadrul legal

Enumerai actele normative relevante (direct relevante): a) legi b) hotrri ale Guvernului c) regulamente etc. Indicai cnd politica public a fost lansat. Indicai dac politica public a fost finalizat; daca aceasta continu s fie implementat, indicai la ce etap este aceasta la momentul dat. Dac este aplicabil, includei codurile programelor bugetare / subprograme / linii bugetare (venitul, dac nu provine din sursele generale ale impozitelor) sau pentru ultimii trei ani (sau pentru perioada de timp indicat) ai evalurii. Descriei pe scurt ce msuri prevede politica public i cum ele sunt implementate (subveniile, scutirile fiscale, etc., pentru ce grupuri). Dac este aplicabil, descriei cnd i ce schimbri ale politicii publice au fost ntreprinse. Dac obiectivele nu au fost stabilite, acestea pot fi presupuse cu ajutorul actelor legislative sau altor documente de referin. Descriei pe scurt cum este implementat politica public din punct de vedere administrativ / organizaional i care sunt beneficiarii acesteia.

Cnd politica public a intrat n vigoare? Politica public dat a fost finalizat? Dac nu, la ce etap este politica public? Programele bugetare conexe / sub-programe, strategiile sectoriale de cheltuieli (dac sunt aplicabile) Descrierea pe scurt a politicii publice Schimbrile majore ale politicii publice (dac sunt aplicabile) Obiectivele cheie Autoritile implementatoare i aranjamentele efectuate

Lista de verificare a activitilor pentru Etapa 2: Stabilii (reformulai) obiectivele de politici publice Determinai care sunt actualele necesiti de date i iniiai colectarea datelor iniiale (inclusiv, a datelor de referin) Stabilii valorile de referin ca reper pentru efectuarea evalurii Sintetizai informaia relevant n formularul prezentat mai sus

12

ETAPA 3: Formularea ntrebrilor evalurii


Aceast etap presupune formularea ntrebrilor principale ale evalurii, precum i a celor detaliate care in de anumite dimensiuni importante n evaluare. n general evaluarea urmrete s rspund la patru ntrebri principale i anume: 1. Au fost atinse obiectivele stabilite ale politicii publice i sunt atribuibile interveniei? 2. Au fost satisfcute necesitile grupurilor-int i n ce msur acestea au suportat schimbri? 3. Ce impact a avut politica public (economic, social, fiscal, de mediu etc.) i ct de durabil a fost acesta? 4. Care sunt leciile nvate n urma evalurii? n anumite cazuri este suficient s se rspund la aceste ntrebri, oferind argumentarea calitativ i cantitativ de rigoare, i astfel evaluarea se consider realizat cu succes. Adesea, ns, pentru a rspunde la aceste ntrebri principale sau pentru a nelege mai profund impactul politicii publice este necesar de formulat un ir de ntrebri detaliate care deriv din mai multe criterii sau dimensiuni ale evalurii. Primul set de dimensiuni se cuprinde n modelul celor trei E (economia, eficiena i eficacitatea). Descrierea dimensiunilor evalurii din cadrul modelului celor 3 E este prezentat n Tabelul 2. Tabelul 2. Principalele dimensiuni ale evalurii Dimensiunile evalurii ale modelului celor 3 E Definiie

Economia este realizarea la cost mic a activitilor. Economia se refer la resurse, msurnd preul de achiziie a resurselor. Economie Meninerea costului la un nivel sczut i aprovizionarea cu resurse la cel mai atractiv pre Potrivit standardelor de audit INTOSAI, economia e definit ca minimizarea costului resurselor folosite ntr-o activitate, asigurnd o calitate corespunztoare14. Economia este strns corelat cu eficiena i uneori acestea sunt analizate mpreun ca un singur element al evalurii. Dimensiunea economie apreciaz, de exemplu, preul de achiziie a resurselor i dac procesele de achiziie sunt organizate raional.

14

Ghid de implementare sau auditul performanei, INTOSAI, 2004, p.15. 13

Eficien Valorificarea la maximum a resurselor disponibile (optimizarea proporiei resurse produse)

Eficiena ine de a face corect lucrurile. Eficiena analizeaz relaia dintre resurse i produse i constat dac aceleai produse din punct de vedere al calitii, cantitii i oportunitii puteau fi generate cu resurse mai puine. Accentul principal al eficienei ine de determinarea nivelului optim de valorificare a resurselor pentru generarea cantitii i calitii scontate a produselor. n linii generale, aceasta prevede compararea abordrilor alternative de realizare a acelorai valori ale produselor pentru a constata dac a fost adoptat cel mai eficient proces. Eficacitatea ine de a face lucrurile corecte i evalueaz ndeplinirea scopurilor / obiectivelor trasate ale politicilor publice. Dimensiunea eficacitate analizeaz relaia dintre resurse, rezultate i impacturi. n primul rnd, eficacitatea evalueaz dac obiectivele trasate (rezultatele) sunt realizate i dac impacturile observate sunt imputabile n volum deplin (preponderent) aciunii / politicilor publice ale Guvernului (sau altor circumstane). Analiza eficacitii trebuie s rspund la ntrebarea n ce msur resursele investite i produsele obinute au contribuit la realizarea obiectivelor politicilor politicii publice. Atunci cnd se analizeaz eficacitatea, s-ar putea s fie relevant conceptul efectelor secundare sau al externalitilor, dac rezultatele politicilor publice realizate nu sunt datorate n msur deplin Guvernului sau dac politicile publice exercit careva impacturi neintenionate. Totui, evaluarea efectelor secundare i a externalitilor este un exerciiu complicat, deoarece acestea pot fi destul de diverse n astfel de cazuri este sugerat axarea pe cele mai importante din ele.

Eficacitate ndeplinirea scopurilor i obiectivelor trasate

Economie
La efectuarea evalurii cu privire la economie este important, de asemenea, prezentarea recomandrilor ce in de reducerea costurilor ntr-un mod, care nu ar afecta calitatea i cantitatea serviciilor. Exemple de detaliere a dimensiunii evalurii economie sunt prezentate n Tabelul 3. Tabelul 3. ntrebrile evalurii cu privire la economie Domeniul de evaluare economie Costul resurselor / contribuiilor ntrebrile evalurii Indicatorii pentru determinarea ntrebrilor evalurii Costul real al resurselor Costul resurselor sau preul unitar Dinamica cheltuielilor pe perioada studiului de evaluare Valori de referin /
14

Sunt mijloacele selectate (resursele) cea mai ieftin utilizare a fondurilor publice? Au fost resursele umane, financiare sau materiale folosite econom? Cum se compar preul resurselor interveniei n materie de politici publice cu preul resurselor pentru politici publice echivalente

la nivel naional sau internaional (stabilirea valorilor de referin)? S-a asigurat pstrarea calitii resurselor? Sunt activitile de gestionare efectuate n conformitate cu principii administrative robuste i cu bunele practici de gestionare?

standarde internaionale (naionale)

Eficien
Concluziile cu privire la eficien pot fi formulate prin comparare cu activiti similare, cele mai bune practici, alte perioade, sau cu standarde expres aprobate. n multe cazuri, n particular n cadrul evalurilor mai sofisticate, nu exist standarde adoptate i astfel evalurile trebuie s fie bazate pe cele mai bune date i analize disponibile. Exemple detaliind dimensiunea de evaluare a eficienei sunt prezentate n Tabelul 4. Tabelul 4. ntrebrile evalurii cu privire la eficien Domeniul evalurii eficien ntrebri privind eficiena n general Costul produselor ntrebrile evalurii Indicatorii pentru determinarea ntrebrilor evalurii Numrul real de produse generate

Care sunt produsele, au fost definite intele? Au fost intele trasate ndeplinite? Care sunt principalii indicatori pentru msurarea eficienei operaionale a politicilor publice? Ct a costat produsul: per unitate i pentru toate produsele? Care sunt cheltuielile pentru implementarea politicilor publice i costurile administrative? Este suma alocat pentru intervenia de politici publice suficient pentru realizarea obiectivelor trasate? Sunt structurile de gestionare potrivite pentru produsele i rezultatele definite? Ct timp dureaz generarea unui produs? Sunt termenele planului de implementare a produselor respectate (dac au fost stabilite)? Care sunt restanele sau producia n sistem? Situaia se normalizeaz sau se deterioreaz?

Costul unitii de produs

Alocarea i gestionarea resurselor

Cheltuieli bugetare Prevederi de administrare

Termeni oportuni

Produse generate pe or, zi, lun, an Timpul mediu pentru a genera o unitate de produs Dinamica restanelor Valorile de referin comparativ cu standardele corespunztoare

15

Calitatea produselor

Ct de complet i precis au fost definite produsele? Exist reclamaii la nivel de produs?

Numrul reclamaiilor valide Depistarea calitii diferite a produselor

Este posibil, totui, ca nu toate studiile de evaluare s ia obligatoriu n considerare costul unitar al politicilor publice de acesta se va ine cont n principal n cazurile n care dimensiunile economie i eficien au o pondere considerabil n evaluare.

Eficacitatea
n cazurile n care obiectivele politicilor publice nu au fost trasate, sarcina echipelor de evaluare devine cu mult mai dificil, ns se poate aduce un plus de valoare prin recomandrile prezentate pentru obiectivele / rezultatele specifice ale viitoarelor politici publice. Astfel, n cazurile n care nu au fost trasate inte (rezultate) se poate aplica o abordare dubl: a) fie axndu-se preponderent pe indicatorii de rezultat i obiectivele imediate, fie b) trasnd repetat (reformulnd) obiectivele folosind modelul resurse produse prezentat n etapa urmtoare (examinnd modul n care produsele specifice generate determin rezultatele de politici publice i promoveaz realizarea obiectivelor sectoriale). Exemple detaliind dimensiunea evalurii eficacitate sunt prezentate n Tabelul 5. Tabelul 5. ntrebrile evalurii cu privire la eficacitate Domeniul evalurii eficacitate Gradul de realizare a obiectivelor trasate ntrebrile evalurii Indicatorii pentru determinarea ntrebrilor evalurii intele reale ale rezultatelor Msurile cantitative i calitative ale performanei reale i scontate Fluctuarea indicatorilor de produs / rezultat n funcie de efectul asupra beneficiarilor vizai Numrul de recursuri i reclamaii (dac e relevant pentru rezultate)

Au fost realizate intele stabilite (rezultate i impacturi)? Sunt scopurile stipulate ndeplinite prin mijloacele folosite, produsele generate i impacturile observate? Sunt impacturile observate ntr-adevr rezultatul politicilor publice aplicate sau datorit altor factori? Dac nu, care este deficitul performanei (diferena dintre intele rezultatelor preconizate i reale) i poate acesta fi cuantificat? Care sunt factorii determinani ai deficitului performanei? Sunt beneficiarii politicilor publice satisfcui de rezultate? Ar putea fi obinute aceleai rezultate (rezultate i impacturi) ntr-un mod mai reuit sau mai ieftin? Ar exista abordri alternative pentru realizarea acelorai rezultate?

Cost-eficacitate

Jaloane / standarde internaionale (naionale)

16

Suplimentar la aceste trei dimensiuni importante ale evalurii, se recomand utilizarea n proces a unui set de criterii adiionale pentru a nelege mai bine msura n care politica public i-a atins obiectivele. Aceste dimensiuni sunt prezentate n Tabelul 6. Tabelul 6. Dimensiuni suplimentare ale evalurii Dimensiuni suplimentare ale evalurii (n afar de cele din modelul 3E) Definiie

Relevan Obiectivele trasate au abordat problemele / nevoile socioeconomice?

Relevana constat dac obiectivele strategice abordeaz problemele socioeconomice din societate i nevoile grupurilor-int. De exemplu, transferurile (de exemplu, sub form de majorare a pensiilor) de la Guvern pentru cetenii pauperizai n etate cel mai probabil satisface nevoile acestora i sunt relevante. Transferurile sociale pentru tinerii pauperizai ar fi mai puin relevante, deoarece educaia adecvat i angajarea lor n cmpul muncii ar putea rspunde mai bine nevoilor acestora. Dimensiunea relevan este, de regul, cel mai frecvent examinat la etapa de evaluare ex-ante, dei aceasta ar putea fi semnificativ i la etapa de evaluare intermediar.

Utilitate Cum se compar rezultatele politicii publice cu nevoile populaiei-int? Sustenabilitate n ce msur se poate anticipa ca schimbrile pozitive s dureze dup terminarea politicii publice? Impact Au generat politicile publice rezultatele scontate pentru populaia-int i pentru societate n general? Sunt acestea imputabile politicilor publice ale Guvernului?

Utilitatea va elucida dac rezultatele i impactul anumitor politici publice au soluionat n realitate problemele i au acoperit nevoile, pentru care acestea au fost lansate. Aceasta ine de analiza relaiei dintre impactul real i cel intenionat al politicilor publice asupra problemelor i nevoilor reale, pe baza crora intervenia a fost iniial conceput. Dimensiunea sustenabilitate asigur evaluarea probabilitii ca rezultatele i beneficiile generate s continue dup finalizarea interveniei de politici publice. n particular, sustenabilitatea abordeaz aa factori, ca responsabilizare n continuare de ctre decidenii politici, existena capacitilor instituionale i manageriale etc.

Dei impactul este parte component a lanului programatic n modelul resurse-produse, n cadrul studiilor de evaluare intermediar / ex-post acesta este tratat i ca dimensiune de evaluare separat. Impactul politicilor publice este diferena, pe care a creat-o pentru grupurile-int sau pentru publicul larg, comparativ cu situaia de referin. Similar eficacitii, trebuie s se in cont de faptul c impacturile pot fi pozitive sau negative, premeditate sau neintenionate.

17

Relevana / utilitatea
n cadrul criteriilor de relevan / utilitate sunt analizate validitatea obiectivelor politicii publice, receptivitatea rezultatelor la problemele i nevoile socioeconomice i eecurile pieei. Exemple de detaliere a dimensiunii de evaluare relevan / utilitate sunt prezentate n Tabelul 7. Tabelul 7. ntrebrile evalurii cu privire la relevan/utilitate Domeniul de evaluare relevan / utilitate Validitatea obiectivelor ntrebrile evalurii Indicatorii pentru determinarea ntrebrilor evalurii

De ce este necesar intervenia Guvernului? Sunt obiectivele politicilor publice valide n continuare? Cum este corelat politica public evaluat cu alte politici publice axate pe aceleai aspecte socioeconomice / grupuri-int? Sunt obiectivele politicii publice clare i specifice? Sunt rezultatele / impacturile scontate (i intele pentru acestea) clar definite i corelate cu obiectivele? n ce msur rezultatele sunt corelate cu problemele i nevoile socioeconomice? Pot activitile planificate s fie corelate cu rezultatele scontate? Sunt beneficiarii politicii publice clar definii? Sunt responsabilitile de implementare clar definite? Care eecuri ale pieei au fost remediate de politicile publice n cauz i cu ce grad de succes? Care sunt dovezile eecului de pia, pe care intervenia n materie de politici publice ncearc s-l remedieze?

Motivele pentru intervenia politicilor publice Dac obiectivele politicii publice sunt, pentru nceput, valide i dac acestea sunt actualizate Legturile i coordonarea ntre politicile publice conexe

Dovezi ale eecului pieei

Eecul pieei15

Impact
Ca regul general, pentru politicile publice ce sunt implementate n termen mai mic de 5 ani, s-ar putea s fie dificil de evaluat adecvat impacturile la scar mai mare deoarece pentru multe politici publice guvernamentale impactul poate fi vizualizat doar dup un interval mai lung de timp. n aa situaii, ca i
15

Eecul pieei are loc preponderent din cauza unor aa factori, ca monopolurile, bunurile publice, existena externalitilor. Bunurile publice sunt activele ce nu sunt n competiie din punct de vedere al consumului (adic, consumul unei persoane nu reduce consumul altei persoane) i sunt non -excluzibile (nici o persoan nu poate fi exclus din consumul bunurilor publice). Drept exemple clasice de bunuri publice pot servi aprarea naional, drumurile (ntr-o anumit msur, deoarece acestea ar putea fi, de asemenea, excluzibile), aerul din jur etc. 18

n cazul cu eficacitatea, ar mai fi nc posibil de analizat probabilitatea realizrii intelor impacturilor, prezentnd recomandrile de mbuntire a politicilor publice sau a bazei de date. Exemple detaliind dimensiunea evalurii impact sunt prezentate n Tabelul 8. Tabelul 8. ntrebrile evalurii cu privire la impact Domeniul evalurii impact Obiective socioeconomice ntrebrile evalurii Indicatorii pentru determinarea ntrebrilor evalurii Stadiul actual de realizare a obiectivelor de politici publice Comportamentul intenionat / neintenionat al beneficiarilor de politici publice Indicatorii socioeconomici relevani (de exemplu, date statistice, datele monitorizrii) Contribuia direct a politicilor publice la obiectivele strategice Msura influenelor externe asupra realizrii intelor impactului

Care sunt impacturile pe termen mediu i lung ale interveniei n materie de politici publice asupra grupurilor-int? Au fost indicatorii de rezultat (obiective cuantificate la nivel de societate) definii la debutul politicilor publice? Care sunt efectele socioeconomice mai vaste ale interveniei n materie de politici publice? Este posibil de a separa contribuia politicilor publice la realizarea rezultatelor de ali factori? Exist careva efecte adverse neintenionate / externaliti majore sau efecte distributive (de exemplu, recepionarea subveniilor pentru dezvoltare preponderent de companiile mari i nu de MM care ar trebui s fie vizate)? Care sunt celelalte impacturi relevante ale politicilor publice?

Cauzalitate

Alte criterii de evaluare a impactului

Evaluarea impactului srciei Impactul asupra dezvoltrii rurale / regionale

Una din sarcinile cele mai complicate n evaluare este de a aprecia dac schimbrile observate la nivel de societate ar putea fi ntr-adevr atribuite anumitor intervenii guvernamentale, sau aceste ar fi avut loc i fr intervenia. Deseori, cauzalitatea este dificil de determinat. La proiectarea criteriilor specifice de evaluare este util (n particular pentru politicile publice complexe) de grupat ntrebrile ierarhic pentru a nelege legtura de cauz-efect. n continuare este prezentat un exemplu de ierarhie a ntrebrilor de evaluare pentru analiza campaniei publicitare menit s sporeasc contientizarea populaiei n materie de securitate rutier ntr-un ora de dimensiuni medii16 ntrebrile cele mai detaliate pot fi gsite n partea de jos, care ajut s rspund la ntrebrile de mai sus.

16

Evaluarea programelor de cheltuieli ale UE: ghid pentru evaluarea ex-post i intermediar, CE, 1997, p.33. 19

Figura 1. Exemple de structur ierarhic a ntrebrilor detaliate ale evalurilor pentru programul securitii rutiere
Auditoriul+ int a fost acoperit de campanie? A schimbat campania comportamentul auditoriului+int?

Ce proporie a copiilor a fost acoperit?

Ce proporie a conductorilor auto a fost acoperit?

S-a micorat numrul accidentelor rutiere?

A sczut viteza medie de circulaie?

Ce proporie a copiilor din instituiile colare din zonele cu risc sporit a fost acoperit?

Ce proporie a conductorilor auto brbai cu vrsta 18-24 ani a fost acoperit?

S-au diminuat accidentele rutiere n zonele cu risc sporit mai subit dect accidentele totale?

S-a diminuat viteza medie n zonele cu risc sporit mai subit dect n general?

Lista de verificare a activitilor pentru Etapa 3: Formulai ntrebrile principale ale evalurii Formulai, dup caz, ntrebri detaliate n baza dimensiunilor principale i adiionale ale evalurii Asigurai-v c ntrebrile evalurii sunt corelate cu obiectivele evalurii

20

ETAPA 4: Stabilirea modelului resurse-produse


Odat ce au fost formulate ntrebrile generale i detaliate ale evalurii, se recomand utilizarea modelului resurse-produse pentru a rspunde mai structurat la acestea. Modelul resurse-produse permite evaluatorului s nfiineze explicit cadrul logic al interveniei de politici publice (obiectivele, resursele, produsele, rezultatele, secvena de cauzalitate, etc.) i s defineasc acele aspecte, asupra crora efortul de evaluare se va axa. Modelul respectiv elucideaz ierarhia politicilor publice din perspectiva obiectivelor, efectelor, rezultatelor, resurselor i permite s se rspund mai bine la ntrebrile evalurii, stabilite n etapa precedent. n continuare este prezentat succint descrierea modelului resurse-produse. Figura 2. Modelul resurse-produse
(Obiective ndeplinite) Utilitatea i sustenabilitatea (Externaliti i efecte distributive) IMPACT

PROBLEME I NEVOI (necesit implicarea Guvernului)

OBIECTIVE (definirea scopului Guvernului)

REZULTATE

Relevan

RESURSE (Resurse investite)

ACTIVITI (Aciuni ntreprinse)

PRODUSE (Servicii prestate)

Economie

Eficien Eficacitate

Modelul resurse-produse implic o relaie de tip dac atunci ntre resursele, produsele, rezultatele (rezultate pe termen scurt) i impacturile (rezultate intermediare i pe termen lung) interveniei. Modelul resurse-produse i relaia dac atunci sunt interpretate de la stnga la dreapta, adic dac sunt investite resursele, atunci sunt generate produse, dac sunt generate produse, atunci vor fi atinse obiectivele trasate. Totui, aceasta implic, de asemenea, c la etapa de planificare / programare s -a realizat un nivel decent de estimare a costului resurselor cum ar fi, estimarea precis a bugetului necesar, efectivului de cadre, utilajului etc. care ar putea genera cantitatea planificat de produse i sar conforma intelor stabilite. Pentru evalurile care conin o gam vast de politici publice , obiect ive diverse i numeroase inte, s-ar putea dovedi util instituirea ctorva modele resurse-produse. Descrierea elementelor de baz ale lanului resurse-produse este prezentat n Tabelul 9.

21

Tabelul 9. Elementele din cadrul modelului resurse-produse Elementele principale ale lanului resurseproduse Definiie

Resurse

Resursele sunt bunurile disponibile ale Guvernului pentru realizarea activitilor i a interveniilor n materie de politici publice n scopul redresrii problemelor socio-economice relevante. Ca resurse pot servi activele fizice, cum ar fi edificiile, echipamentul, resursele umane, la fel ca i mijloacele financiare pentru finanarea salariilor, investiii capitale i transferurile necesare politicilor publice. Produsele sunt bunurile i serviciile obinute n rezultatul investirii resurselor n scopul realizrii unor rezultate definite i obiective scontate. Drept exemple de produse din activitatea obinuit a Guvernului pot servi numrul de inspecii efectuate de ctre serviciul de inspecie sanitar, numrul de dosare penale investigate, numrul de elevi cuprini n nvmnt, numrul de copii vaccinai, numrul de acte normative elaborate de minister, numrul de subvenii / granturi gestionate, numrul de pacieni tratai n spital, etc. Rezultatele reprezint efectele (negative sau pozitive) ale produselor, exercitate asupra beneficiarilor vizai. Rezultatele au un caracter imediat sau sunt de scurt durat. Drept exemple de rezultate ar putea servi proporia copiilor vaccinai17 din numrul total al populaiei de copii de o anumit vrst, reducerea timpului de deplasare graie construirii unei noi magistrale, mbuntirea statisticii privind dosarele penale investigate, etc. n ceea ce se refer la evaluarea i msurarea rezultatelor, trebuie de menionat i alte efecte externe ce ar putea exercita o influen asupra rezultatelor de aceea, uneori atribuirea nemijlocit a unor rezultate doar politicilor publice (produse generate) s-ar putea s nu fie ntotdeauna veridic.

Produse

Rezultate

Impacturi

Impacturile sunt schimbrile la starea general de bunstare a societii, spre realizarea crora aspir autoritile, cum ar fi creterea speranei de via a naiunii, diminuarea ratei omajului, dezvoltarea performanei economice a unei regiuni urmare a unor reele de comunicare rutier i a unei infrastructuri mai bune, creterea potenialului de export al rii, diminuarea ratelor mortalitii cauzate de accidentele rutiere graie noii infrastructuri rutiere, diminuarea nivelului activitii criminale n comunitate, etc. Impacturile ncorporeaz efectele pe termen mediu i

17

Este considerat ca rezultat dac exist i unele influene din exterior asupra rezultatul. 22

lung exercitate asupra beneficiarilor vizai. Ca i n cazul rezultatelor, Guvernul nu poate controla n volum deplin impactul, ns ar putea ncerca s-l influeneze pozitiv.

n scopul creterii responsabilitii Guvernului pentru generarea produselor i atingerea rezultatelor scontate, rezultatele i produsele trebuie s fie specificate sub form de indicatori i obiective (inte) (vezi Tabelul 10). Tabelul 10. Instrumentele din cadrul modelului resurse produse Instrumentul pentru msurarea performanei Indicator Definiie

Indicatorul este unitatea de msur a resurselor investite, produselor,rezultatelor i impacturilor obinute. De exemplu, rezultatul creterii competitivitii / performanei economice ar putea fi msurat prin volumul de exporturi. Un alt rezultat populaie mai educat ar putea fi msurat prin proporia cetenilor cu studii universitare. intele reflect nivelul cantitativ, pe care Guvernul l stabilete pentru indicatorul de rezultat sau indicatorul de produs. De exemplu, pentru indicatorul volumul de exporturi Guvernul s-ar putea s pledeze pentru inta de majorare a exporturilor cu 5 la sut anual. Pentru rezultatul populaie mai educat, Guvernul s-ar putea s stabileasc ca int majorarea proporiei populaiei cu studii superioare de la 12 la sut pn la 15 la sut n 5 ani. Valoarea de referin reflect o anumit stare ntr-o situaie social, economic sau de alt natur, la care societatea ar ajunge n cazul n care politica public vizat nu ar fi fost implementat, cu care este comparat performana politicilor publice. Valoarea de referin se msoar de regul prin indicatorul de rezultat / produs.

Obiectiv (int)

Valoare de referin

Pentru a demonstra practic abordarea de instituire a modelului resurse-produse, mai jos este prezentat exemplul unui lan resurse-produse dintr-un program ipotetic de imunizri:

23

Figura 3. Exemplu de model resurse produse


RESURSE Finanare pentru achiziia de vaccinuri Salarii pentru personalul ce realizeraz imunizarea Finanare pentru depozitarea i ntreinerea adecvat a vaccinurilor Finanare pentru campanile publice de contientizare Estimarea adecvat a costului resurselor este crucial pentru atingerea intelor produselor / rezultatelor pe durata implementrii.

PRODUSE Sunt vaccinai 50.000 copii cu vrsta sub 5 ani Sunt organizate 10 evenimente n cadrul campaniilor publice de contientizare

n exemplul dat exist presupoziia c o parte din copiii cu vrsta sub 5 ani au fost deja vaccinai i nu necesit revaccinare: de aceea, doar o fracie a copiilor sunt vaccinai pentru a atinge inta scontat.

REZULTATE Vaccinarea a 98 la sut din copiii cu vrsta sub 5 ani

IMPACT Descreterea incidenei celor mai rspndite boli infecioase cu tendine epidemice (de exemplu, pentru aa maladii, ca tuberculoza, poliomielita, hepatita viral, etc.) n ar cu 20 la sut timp de 5 ani

Imunizarea a 98 la sut din copii este considerat drept int (rezultat), deoarece: Nu ntreaga populaie a copiilor, ci doar o parte a lor, este vaccinat, inclusiv din motive medicale; O parte din populaie ar putea decide s nu se vaccineze.

n continuare este prezentat un exemplu de evaluare a economiei, eficienei i a eficacitii, pe baza exemplului ipotetic de program de imunizri. Figura 4. Exemplu al dimensiunilor evalurii ale modelului 3E pentru programul de imunizri
RESURSE 1,2 mil. Lei finanare pentru achiziia de vaccinuri 2,5 mil. Lei salarii pentru personalul ce realizeaz imunizarea 3,4 mil. Lei finanare pentru depozitarea i ntreinerea adecvat a vaccinurilor 0,2 mil. Lei finanare pentru campanile publice de contientizare

Economie:
Vaccinul a fost procurat la preul de 24 lei, Preul internaional de achiziionare era de 3,5 dolari SUA. Achiziia a fost efectuat prin tender la care au participat 15 companii, Au fost valorificate 100% din vaccinurile achiziionate.

Eficien
Au fost vaccinai 50.000 copii sub 5 ani conform planului. Au fost organizate 10 evenimente publice de contientizare planifcate. A fost cea mai eficient opiune. Cea care implica medicii de familia ar fi depit costul cu 20%.

PRODUSE Sunt vaccinai 50.000 copii cu vrsta sub 5 ani Sunt organizate 10 evenimente n cadrul campaniilor publice de contientizare

Eficacitate
intele stabilite au fost realizate 98% de copii cu vrsta de sub 5 ani fiind vaccinai. S-au atestat doar 12 cazuri de complicaii n urma vaccinrii care au fost remdiate fr urmri grave pentru sntatea copiilor.

REZULTATE Vaccinarea a 98 la sut din copiii cu vrsta sub 5 ani

IMPACT Descreterea incidenei celor mai rspndite boli infecioase cu tendine epidemice (de exemplu, pentru aa maladii, ca tuberculoza, poliomielita, hepatita viral, etc.) n ar cu 20 la sut timp de 5 ani

24

Dup cum reiese din modelul resurse-produse din Figura 2, la dimensiunile evalurii se mai refer i utilitatea, relevana, durabilitatea i impactul, care, de regul, nu sunt incluse n modelul de evaluare a performanei 3 E. Aceast etap a procesului de evaluare, mai cu seam partea ce ine de oferirea rspunsurilor la ntrebrile detaliate prin prisma dimensiunilor de evaluare prezentate, cuprinde analiza datelor folosind nite tehnici i instrumente specifice de evaluare. Evaluarea poate fi efectuat cu utilizarea unor metode calitative i cantitative, cum ar fi modelele statistice sau econometrice18, dar i prin intermediul indicatorilor disponibili la momentul respectiv. Totodat, este important s se neleag faptul ca nu toate evalurile se efectueaz prin intermediul metodelor sofisticate calitative i cantitative de analiz, ci pot s fi rezumate la oferirea unor rspunsuri amnunite la ntrebrile formulate n etapa anterioar. n caz c exist resurse i capaciti pot fi utilizate urmtoarele metode analitice pentru efectuarea evalurii: a) analize statistice; b) analiza informaiilor calitative; c) analiza rezultatelor politicilor publice; d) modelarea; e) analize cost-beneficiu i cost-eficien; f) analize de regresie; g) evaluarea comparativ. Rezumatul principalelor metode este prezentat n Anexa 3. la Ghid. Mai jos este prezentat legtura dintre metodele i instrumentele de evaluare care pot fi aplicate i dimensiunile-cheie descrise mai sus. n aplicarea lor trebuie s se in cont de faptul c evaluarea trebuie s fie cost-eficient i comparabil cu beneficiile poteniale realizate n urma evalurii. Tabelul 11. Legtura dintre metode de evaluare i dimensiuni Dimensiunile de evaluare Economia Sursele de date Datele bugetare, executarea bugetului i rapoartele de performan Informaia despre venituri Rapoarte de monitorizare Declaraiile financiare i rapoartele de audit Documentele de achiziii publice Statistici financiare Datele bugetare, executarea bugetului i rapoartele de performan Informaia despre venituri Rapoarte de monitorizare i administrare Declaraiile financiare i rapoartele de audit Statistici naionale i internaionale Gama de metode / instrumente poteniale de evaluare Analiza costurilor de program i costurile pe unitate, tendinele unitare Calcularea costurilor mijloacelor de producie Benchmarking i compararea cu nite standarde de referin Evaluarea integritii procesului i procedurilor de achiziii Analiza rezultatelor implementrii politicii / programului Analiza nivelului de atingere a obiectivelor de performan cantitative i calitative Calcularea costurilor de producere (e.g. pe client, grup int) Analiza statistic: statistica descriptiv Benchmarking i compararea cu

Eficiena

18

Se aplic pentru analizele sofisticate ale impactului atunci cnd Guvernul dispune de fonduri substaniale i angajamente pentru a cerceta eficiena politicilor publice. Modelele econometrice de evaluare de obicei sunt mai relevante i cost-eficiente la etapa de analiz ex-ante dect la cea ex-post.

25

standardele naionale i internaionale Eficacitatea Documentele de politici, legislaia relevant Documentele de implementare a programului Rapoarte de monitorizare i administrare Statistici naionale i internaionale Datele bugetare, executarea bugetului i rapoartele de performan Documentele de politici, legislaia relevant Documentele de implementare a programului Rapoarte de monitorizare i administrare Statistici naionale i internaionale Datele bugetare, executarea bugetului i rapoartele de performan

Analiza rezultatelor implementrii politicii / programului ACB/ACE Analiza statistic Stabilirea contrafactual / a scenariului de baz Analiza de regresie

Impact

Analiza rezultatelor politicii programului CBA / CEA Modelarea Analiza statistic Stabilirea contrafactual / scenariului de baz Analiza de regresie

Lista de verificare a activitilor pentru Etapa 4 Colectai date necesare pentru elaborarea modelului resurse-produse i analiza principalelor dimensiuni ale evalurii Construii modelul resurse-produse cu cele patru componente principale (resurse, produse, rezultate, impacturi) Analizai componentele principale ale modelului produse-resurse prin prisma principalelor dimensiuni ale evalurii Identificai metodele de evaluare care va fi folosit Asigurai-v de faptul c dimensiunile i problemele evalurii au fost adresate pe parcursul etapei analitice Verificai dac toate ntrebrile evalurii sunt rspunse, fapt ce permite generarea concluziilor privind calitatea politicilor publice Examinai variabilitatea, precum i tendinele centrale, n cazuri cnd au fost folosite metodele cantitative

26

ETAPA 5: Formularea constatrilor i recomandrilor


n baza rspunsurilor obinute la ntrebrile evalurii, utiliznd modelul resurse-produse i instrumentele calitative sau cantitative selectate, la etapa dat sunt prezentate i justificate prin dovezi concluziile i recomandrile principale ale evalurii. Etapa n cauz urmeaz s asigure rspuns la ntrebarea dac politicile publice specifice sunt considerate ca fiind ncununate de succes i sunt satisfctoare vis-a-vis de principalele dimensiuni ale evalurii analizate n cadrul studiului de evaluare. De exemplu, dac studiul de evaluare analizeaz economia i eficiena, acesta trebuie s determine dac administrarea politicilor publice a fost cost-eficient, dac costul unitar este comparabil cu cel al altor politici publice, dac procedurile de achiziii sunt adecvate, etc. Concluzia principal trebuie s fie bazat, n mare parte, pe rezultatele modelului resurse-produse, care a stabilit sau a dezavuat legtura cauzal ntre intervenia politicii publice i rezultatele observate, i a apreciat dimensiunea acestui impact. La etapa dat, evaluatorul, de asemenea, trebuie s prezinte recomandri dac sunt necesare careva modificri i dac da, care sunt acestea. Evaluarea trebuie s recomande una din cele patru opiuni disponibile pentru continuarea sau sistarea politicilor publice(vezi Tabelul 12 mai jos). Tabelul 12. Opiunile pentru politicile publice ulterioare Acest tip de recomandare va fi sugerat dac rezultatul evalurii a fost unul cert pozitiv (adic, beneficiile depesc costurile, intele au fost ndeplinite), iar relevana i utilitatea politicii publice rmn evidente n continuare. Politica public va fi continuat i dac mai persist eecul pieei, iar efectele nu ar fi durabile n cazul sistrii. Sunt necesare amendamente la politica public n ceea ce privete abordarea instituional / managerial, finanarea bugetar sau structura politicilor publice (de exemplu, modaliti alternative / mai cost eficiente de acoperire a populaiei pauperizate). Modificarea politicilor publice Rezultatele evalurii au conchis c politica public are nevoie de modificri fundamentale n coninut sau acoperire, de exemplu, trebuie re-definit grupulint sau exist careva efecte adverse substaniale i evidente condiionate de politica public. Politica public trebuie sistat aceasta se recomand dac, de exemplu, obiectivele politicilor publice au fost realizate n volum deplin, sau dac structura politicii publice nu soluioneaz problemele trasate, sau dac nu s-au dovedit legturi cauzale ntre intervenia i rezultate ale politicii publice. Totui, n multe cazuri, sistarea politicii publice trebuie s implice, de asemenea, o strategie chibzuit de retragere, pentru a evita pierderea beneficiilor generate.

Continuarea politicilor publice

Succesiunea politicilor publice

Sistarea politicilor publice

27

n Anexa 2 este prezentat formatul de raportare care sintetizeaz concluziile i recomandrile efectuate. Lista de verificare a activitile pentru Etapa 5: Raportai concluzii i recomandri informate i echilibrate Limitai concluziile la perioada de timp, contextul, scopurile, ntrebrile i activitile aplicabile Asigurai-v c, concluziile i recomandrile rezult din analizele i datele disponibile

28

Anexa 1. Compararea etapelor de evaluare i monitorizare


Analiza ex-ante (AEA)
Descriere succint Analiza ex-ante este primul pas n ciclul de politici publice i analizeaz impactul potenial al unor politici publice asupra grupurilor int sau 19 altor grupuri , examinnd opiunile alternative de politici publice, fezabilitatea, eficacitatea, costurile i beneficiile anticipate.

Evaluarea intermediar (EI)


Evaluarea intermediar este realizat pe parcursul implementrii politicilor publice, examinnd principalele atribute ale evalurii (cum ar fi eficiena, eficacitatea). Unele politici publice nu au o perioad specific de demarare sau finalizare (sunt continue), i prin urmare evaluarea ex-post poate s nu fie aplicabil. Un tip al evalurii intermediare este evaluarea tematic cnd studiul de evaluare poate fi efectuat ntr-un anumit domeniu specific de politici publice i ea nu este parte component a EI. Obiectivele EI sunt evaluarea performanei unei politici publice n curs de desfurare i identificarea revizuirii necesare n abordarea politicilor publice, instituional sau de finanare, dac sunt relevate efecte

Evaluarea ex-post (EEP)


n termeni generali, evaluarea ex-post se axeaz n mod fundamental asupra dou ntrebri de baz: 1) activitile sunt realizate n direcia corect? (economie, eficien) i 2) sunt activitile realizate necesare? (eficacitate, utilitate).

Monitorizarea

Auditul performanei

Dei, n mod obinuit, Dou tipuri clasice de monitorizarea este audit extern n separat de ciclul de sectorul public sunt evaluare i activiti, ea auditul financiar este foarte important, (regularitatea) i de deoarece furnizeaz conformitate informaii ce se refer (legalitatea). Odat la faptul dac cu adoptarea obiectivele iniiale Declaraiei de la 20 21 financiare i nonLima de INTOSAI financiare aprobate au n 1977, a fost fost realizate sau nu i introdus al treilea tip poate s ofere de audit auditul informaii despre performanei n modificrile necesare calitate de n politica public sau fundament al s vin cu propuneri de Instituiilor Supreme 22 direcii pentru de Audit . n mod evaluarea mai obinuit se sugereaz aprofundat (dup iniial de a pune caz). accentul asupra auditului de regularitate i conformitate n statele unde iregularitile financiare sunt nc frecvente i de introdus auditul performanei dup ce sistemul de control intern a fost mbuntit. Auditul performanei este o examinare independent a eficienei i eficacitii angajamentelor, programelor sau organizaiilor de stat, din perspectiva economic i cu scopul introducerii anumitor

Obiective

Obiectivele cheie ale AEA sunt de a susine procesul de luare a deciziilor la nivel guvernamental prin evaluarea opiunilor alternative de politici publice i de a recomanda abordarea cea mai eficace pentru politici publice i de a preveni efectele

EEP ncearc s Monitorizarea este neleag factorii care proiectat s identifice influeneaz succesul performana sau eecul, precum i insuficient, durabilitatea neajunsurile sau rezultatelor i a externalitile negative impactului (efectele). (efectele adverse Unul din aspectele neprevzute) i cheie ale evalurii ex- servete n calitate de post este de a formula "mecanism de concluzii care pot fi avertizare timpurie" generalizate pentru pentru a facilita

19 20

Aa numitele efectele colaterale. Declaraia cu privire la liniile directoare de audit. 21 Organizaia Internaional a Instituiilor Supreme de Audit. 22 Instituia Suprem de Audit. 29

adverse inutile n msura posibilitilor. Raionamentele economice i fiscale ale AEA constau n asigurarea c politica public propus s contribuie la consolidarea bunstrii, ceea ce semnific faptul c beneficiile sociale eventuale vor depi costurile bugetare i sociale ale politicii publice. Cum este efectuat? Procesul AEA include identificarea problemei, definirea problemei, dezvoltarea principalelor opiuni ale politicilor publice i analiza opiunilor. Metodele curente includ analiza cost26 beneficiu , analiza cost-eficien, analiza din perspectiva multiplelor criterii. Versiunile AEA pot include i instrumentele evalurii impactului fiscal sau evalurii impactului regulator.
25

negative sau distributive, etc.

alte intervenii de politici publice n desfurare sau 23 viitoare .

ajustrile oportune ale mbuntiri . politicilor publice.

24

Desfurat la anumite perioade de implementare a politicii publice coordonat cu procesul de monitorizare i n mod ideal bazat pe criterii specifice n timpul aplicrii. Din punct de vedere metodologic se apropie de evaluarea ex-post, diferena fiind c impactul la scar mai larg nu poate fi evideniat n mod clar n etapele timpurii de implementare a politicilor publice.

Evaluarea ex-post evaluarea rezultatelor actuale ale interveniei de politici publice la etapa final bazat pe proiectarea interveniilor n viitor.

Monitorizarea se Metodologic, auditul axeaz n principal performanei este asupra comparrii apropiat de valorilor scontate i evaluarea ex-post, cu stabilite pentru excepia c este msurarea rezultatelor realizat de un i indicatorii (financiari) evaluator cu valorile actuale ale independent din implementrii. afara Guvernului i Cteodat dispune de un plan monitorizarea poate specific de audit i constata faptul c standarde pentru obiectivele i intele asigurarea calitii. sunt stabilite n mod necorespunztor sau raportarea / sistemele informaionale i sursele nu funcioneaz n aa cazuri sunt necesare modificri n conceptul politicii publice sau sistemului de informare / raportare. Instituiile de stat (ministere, agenii, etc.) Realizat de instituia suprem de audit.

Realizat de cine? Instituiile de stat (ministere, agenii, etc.) Cnd este desfurat? La etapa elaborrii propunerii de politici publice.

Instituiile de stat (ministere, agenii, etc.) sau externalizat. Desfurat pe parcursul implementrii politicii publice, de exemplu, o dat n

Instituiile de stat (ministere, agenii, etc.) sau externalizat.

La etapa finalizrii Desfurat cu interveniei de politici regularitate pe publice. parcursul implementrii politicii publice.

Desfurat n conformitate cu planul de audit al Instituiei Supreme de Audit domeniile

23 24

Comisia European, Evalsed: Ghidul evalurii dezvoltrii socioeconomice, p.150. Ghidul de implementare pentru auditul performanei, INTOSAI, 2004, p.96. 25 Ghidul metodologic de analiz ex-ante a impactului politicilor publice, Guvernul Republicii Moldova. 26 Analiza cost-beneficiu. 30

5 ani (dac este vorba despre o politic public important a Guvernului).

care vor fi audiate sunt de obicei selectate n mod independent cu toate c cteodat Parlamentul i Guvernul pot solicita Instituiei Supreme de Audit s efectueze auditul ntr-un caz specific. Politic public. Politic public. Politic public. Monitorizarea trebuie s fie integrat n funcia de raportare a destinatarilor resurselor bugetare i unitilor principale de resurse financiare. Sistemele bune de monitorizare sunt foarte importante pentru managementul funcional de performan. Este unul dintre cele mai cost eficiente sisteme de evaluare care poate fi implementat de Guvern i care poate identifica necesitatea pentru studiile ulterioare de evaluare. Metodologic este similar evalurii expost realizat de ctre Guvern.

Nivelul evalurii

Analiz la nivel de politici publice (n Republica Moldova).

Politic public.

Principalele diferene / similitudini

Pentru AEA, preocuparea de baz este relevana politicii publice selectate pentru necesitile identificate, eficacitatea (dac obiectivele politicii publice sunt probabile de a fi atinse) i utilitatea (determinnd impactul probabil contrar necesitilor economice, sociale i de mediu).

Evaluarea eficacitii, relevanei i eficienei politicii publice selectate pe parcursul etapei de implementare. Metodologic se apropie de abordarea EEP i se bazeaz pe monitorizarea informaiei, ex. monitorizarea poate sugera o evaluare mai aprofundat. La etapa implementrii timpurii a politicii publice unele din obiectivele int pot s nu fie evidente (care sunt evidente la etapa EEP). nc nu a fost instituionalizat n Republica Moldova (se ateapt c va fi instituionalizat odat cu aceste recomandri).

Evaluarea ex-post are drept scop contabilizarea resurselor utilizate (economie), realizarea celor planificate (eficacitatea) i efectele neateptate (utilitatea) i eficiena interveniilor. EEP are legtur direct cu EI (metodologia similar) i monitorizarea.

Instituionalizarea Instituionalizarea prin n Republica dou instrumente Moldova separate: a) Ghidul metodologic cu privire la analiza ex-ante a impactului politicilor i b) ghidul de evaluare a impactului regulatoriu.

nc nu a fost instituionalizat n Republica Moldova (se ateapt c va fi instituionalizat odat cu aceste recomandri).

Nu a fost instituionalizat, implementarea este ateptat pe termen mediu

Auditul performanei a fost instituionalizat n Republica Moldova odat cu Manualul i standardele de audit al performanei ale Curii de Conturi n 2009.

31

Anexa 2. Recomandri pentru coninutul standard al Raportului de evaluare


Mai jos pot fi gsite recomandri pentru structura i coninutul Raportului de evaluare: Structura raportului de revizuire EEP 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) 8) Titlu Cuprinsul Glosar i abrevieri Sumar executiv Scopul evalurii Definirea domeniului evalurii (vezi Etapa 1) Descrierea politicii publice i a obiectivelor (vezi Etapa 2) Descrierea ntrebrilor i dimensiunilor pe care le abordeaz evaluarea, a rezultatelor aplicrii modelului resurse-produse, precum i a altor tehnici de evaluare, cu rspunsurile de rigoare (vezi Etapele 3 i 4) Prezentarea principalelor concluzii i recomandri care reies din evaluare (vezi Etapa 5)

9)

10) Anexe

32

Anexa 3. Utilizarea metodelor cantitative n evalurile EI/EEP


Analiza cost-beneficiu Analiza cost-beneficiu (ACB) este o tehnic cantitativ de o importan primordial, care apreciaz resursele i rezultatele prin transformarea integral a acestora n form monetar i astfel le reprezint fie sub form de costuri, fie sub form de beneficii. Reprezentarea monetar permite aprecierea i compararea diferitor impacturi. ACB trebuie utilizat de fiecare dat cnd politicile publice au costuri identificabile (care ar putea avea un impact asupra bugetului, sau asupra ntreprinderilor private, sau gospodriilor) i beneficii corespunztoare. n multe cazuri costurile sunt cunoscute, dar este destul de complicat de evaluat dimensiunea monetar a beneficiilor obinute. n aceste situaii, poate fi utilizat analiza cost-eficacitate. n termeni practici, ACB are forma tipic prezentat n tabelul de mai jos. Anul 1 Articolul de cost 1 Articolul de cost 2, 3, 4 etc. Total Costuri (TC) Articolul de beneficii 1 Articolul de beneficii 2, 3, 4 etc. Total Beneficii (TB) BENEFICII NETE (TB-TC) irul numeric Beneficii Nete (BN) indic rezultatul final al politicii publice pe anul dat. Beneficiile nete sunt de obicei negative de la nceput, atunci cnd costurile tranzitorii sunt mari, iar rezultatele (veniturile) abia ncep s apar, dar devin pozitive dup o perioad anume. irul numeric BN permite calcularea a doi indicatori importani n Microsoft Excel, care caracterizeaz i descriu valoarea general a interveniei. Primul indicator este Rata Economic de Rentabilitate (funcia IRR n Excel), calculat n procente, care arat n ce msur activitatea a generat venituri cu valoare mai mare dect cea a cheltuielilor. Orice valoare a IRR mai mare dect rata nregistrat de cretere a PIB (n %) este considerat suficient de bun, pentru c demonstreaz c activitatea preconizat a contribuit la utilizarea banilor mai eficient dect, n mediu, economia naional. Al doilea indicator este Valoarea Net Actualizat (funcia VNA n Excel), care arat valoarea actualizat la ziua de azi, n Lei, a politicii publice. Orice valori pozitive ale VNA atest c beneficiile interveniei, chiar dac sunt actualizate la ziua de azi, depesc costurile ei. Drept rat de discount utilizat pentru calcul este 7%. Ideal, pe parcursul etapei ex-ante, ACB ar trebui s fie deja elaborat i utilizat pentru a motiva necesitile politicii publice. n cadrul analizei ex-post, ACB poate fi repetat, utiliznd deja datele nregistrate n locul presupunerilor iniiale. Un asemenea exerciiu ar oferi concluzii cu privire la corectitudinea presupunerilor i inteniilor iniiale i beneficiilor totale care au fost aduse. n aceste cazuri analiza ex-post trebuie s utilizeze acelai model i aceeai foaie de calcul, doar cu inserarea valorilor realmente nregistrate a costurilor i beneficiilor (pentru anii care au trecut) n locul celor presupuse, coninute deja n model. Anul 2 Anul 3 ... Anul X

33

Ulterior, dac indicatorii VAN i IRR deviaz de la prognoza iniial, utiliznd tendinele nregistrate, autorii trebuie s ajusteze prognoza pn la anul final i s trag concluzii raionale despre posibilitatea atingerii obiectivelor scontate iniial. n unele cazuri, devierile dintre ACB ex-ante i ACB la mijloc de termen sunt prea mari, sau necesit costuri adiionale majore pentru a menine activitatea raional din punct de vedere economic, ceea ce poate servi drept un argument pentru modificarea sau ncetarea interveniei. Dac iniial, la stadiul ex-ante, ACB nu este disponibil sau este de o calitate joas, una din posibiliti este de a o reface. Dar acest exerciiu poate fi costisitor i / sau de durat, deoarece n multe cazuri ACB va necesita colectarea de date i activiti de control al calitii datelor, precum sunt studiile, sondaje etc. Pentru realizarea ACB trebuie de inut cont de urmtoarele principii:
1. Principiul adiionalitii. Costurile i beneficiile care sunt introduse n tabelul ACB nu reprezint costurile i beneficiile totale, dar mai degrab costurile i beneficiile adiionale, n valoarea n care ele depesc costurile i beneficiile din scenariul status-quo. De exemplu, pn la introducerea activitii (n situaia status quo), 100 de persoane (ageni economici etc.) beneficiau de 3.000 lei pe an, i n urma implementrii interveniei la momentul dat exist 80 de persoane care primesc un beneficiu de 5.000 de lei pe an. Atunci linia beneficiului respectiv trebuie s conin nu 80*5.000, dar 80*5.000 100*3.000=400.000-300.000=100.000 lei. Acelai principiu este aplicabil i la partea costurilor. Alegerea perioadelor de timp potrivite. Ci ani trebuie inclui n calcul? Acest lucru este ndeosebi important pentru evalurile la mijloc de termen, pentru c activitile nc nu au fost finisate. Multe intervenii au nevoie de timp pentru a ncepe s fructifice rezultate. i invers, perioadele de timp prea lungi incluse n analiz vor prezenta activitatea ntr-o lumin mai bun n ceea ce ine de indicatorii generali de performan, precum VAN i IRR, de aceea este foarte important s alegem perioada de timp potrivit, pentru a nu distorsiona realitatea. Regula pentru activiti care sunt legate de intervenii la nivel de infrastructur este de a corela perioada de timp analizat cu perioad prevzut de existen a activului. De exemplu, dac drumul este reabilitat i urmtoarele lucrri sunt preconizate n 15 ani, atunci 15 ani este perioada pentru care estimm beneficiile i costurile. Pentru interveniile la nivel de politici publice i n cazuri mixte, perioada trebuie s fie mai scurt, dar niciodat mai mic de 7 ani. Principiul monetizrii. Fiecare cost i beneficiu identificat trebuie s fie reprezentat n termeni comparabili in bani. De obicei este relativ simplu de apreciat costurile i poate fi mai complicat de a oferi o valoare monetar beneficilor. Dac este imposibil de a monetiza beneficiile, n loc de analiza cost-beneficiu poate fi folosit analiza cost-eficacitate. Principiul cuprinderii costurilor adiionale. Nu conteaz cine n cadrul economiei naionale (publicul, ntreprinderile sau guvernul) suport costurile i/sau ctig bene ficiile. Politicile publice sunt pentru beneficiul tuturor. Orice cost adiional sau beneficiu rezultant al politicii publice trebuie s fie inclus n analiz.

2.

3.

4.

Rata Economic de Rentabilitate i Valoarea Net Actualizat, rezultate din ACB sunt argumente importante pentru modificarea / sistarea interveniilor, dar necesit o atenie considerabil pentru a interpreta aceste cifre. Exemplul 1. ACB a fost efectuat la etapa ex-ante i a artat c IRR presupus este de 10%, ceea ce este considerat o valoare destul de bun. La stadiul de mijloc al implementrii politicii publice, evaluarea a fost efectuat utiliznd acelai model i foaie de calcul ca i ACB, dar deja cu unele date reale. Datele despre actuala performan au fost utilizate pentru a nlocui ipotezele iniiale pn la momentul dat. Noua Rat Economic de Rentabilitate este de 8%. Concluzie: n timp ce IRR este mai mic dect
34

prevzut iniial, aceasta este totui mai nalt dect rata anticipat de cretere a PIB. Prin urmare, politica public este o bun investiie a fondurilor publice. Exemplul 2. ACB nu a fot efectuat ex-ante. Societatea civil a pus sub semnul ntrebrii raionamentele politicii publice implementat. n cadrul analizei ex-post, ACB a fost efectuat i a artat c IRR este de 4%. Concluzia: IRR este pozitiv, ceea ce nseamn c beneficiile sunt mai mari dect costurile. Dar IRR este puin mai mic dect rata anticipat de cretere a PIB, ceea ce nseamn c exist probabilitatea c n alte domenii publice, aceti bani cheltuii s fi avut o eficien mai mare. Dar valoarea mic a IRR n sine nu este o condiie obligatorie pentru a recomanda ncetarea interveniei. Decizia final trebuie s fie corelat cu celelalte rezultate pozitive posibile ale interveniei, cu potenialele efecte care ar fi putut fi omise din calculul beneficiilor i/sau nu au fost monetizate. Analiza cost-eficacitate De regul, ACE este efectuat atunci cnd ACB este imposibil din cauza restriciilor metodologice sau din cauza naturii interveniei. Cu alte cuvinte, costurile sunt ntotdeauna msurabile n uniti monetare, pe cnd beneficiile sunt complicat de cuantificat i de exprimat n bani, n special cele care se refer la cultur, mediul nconjurtor, etic sau moral etc. Analiza cost-eficacitate mparte totalul costurilor la numrul de beneficii, pentru a arta costul monetar al unei uniti de beneficii. De exemplu, dac 100.000 de lei au fost cheltuii pentru a diminua numrul de accidente rutiere cu 20, atunci ACE ar arta c costul evitrii unui accident este egal cu 5.000 de lei. ACE este foarte util la stadiul ex-ante, la momentul alegerii ntre opiunile alternative prin simpla comparaie a indicatorilor eficacitii. Politica public care cost mai puin per o unitate de beneficiu este cea mai bun i trebuie s aib prioritate. Regretabil, aceasta nseamn c ACE nu are aceeai utilitate n cadrul analizei ex-post, pentru c nu mai exist opiuni de alternativ cu care se poate face comparaia. Cu toate acestea, i n cadrul ACE din ex-post autorii pot trage concluzii importante, bazate pe: 1) nivelul absolut al acestei cifre-indicator, ct de mare i raional este aceasta din punct de vedere intuitiv 2) ct de diferit este aceast cifr-indicator de estimrile ex-ante i alternativele, dac ex-ante a fost efectuat, sau n comparaie cu alte ri relevante. Evaluarea impactului i scenariul de baz Analiza cost-beneficiu, ca instrument primordial al evalurilor ex-post, este imposibil fr o evaluare a impactului, care este un instrument ce va ajuta s ndeplinim partea tabelului ACB ce conine beneficiile. Dup cum a fost menionat, urmeaz s fie luate n calcul doar beneficiile adiionale, atribuibile interveniei. Evaluarea impactului trebuie s identifice doar efectul adiional al politicii publice i s explice clar cum intervenia cauzeaz acest efect. Mai trziu acest efect este cuantificat n termeni monetari i inserat n tabelul ACB. Una din greelile tipice cele mai grave care are loc la efectuarea evalurii impactului este de a nregistra valorile actuale nregistrate i cele naintea implementrii interveniei, i automat de a le atribui diferena observat la intervenia dat. Acest lucru nu ia n calcul faptul c situaia se schimb i de la sine, n mod natural - din cauza altor factori nedescoperii sau din cauza evoluiei naturale pe parcursul timpului. Evaluarea impactului nu trebuie s compare nivelul "azi" cu nivelul "nainte", dar trebuie s compare nivelul "azi" cu un nivel teoretic "ce ar fi existat la momentul dat, dac noi nu am fi intervenit n trecut". Ultima sintagm definete de fapt scenariul de baz, identificarea cruia este de o importan crucial pentru orice evaluare de impact.

35

n cadrul analizei ex-post scenariul de baz poate fi interpretat ca i contra-faptual, deoarece reflect o situaie teoretic, care nu s-a adeverit din cauza interveniei. Scenariul de baz trebuie s fie stabilit n cadrul analizei, utiliznd fie datele statistice reale, fie raionamentul i presupunerile de expert. n unele cazuri stabilirea scenariului de baz este simpl. De exemplu, dac n Raionul A, un nou serviciu medical a fost stabilit 3 ani n urm. Sarcina este de a evalua impactul acestui serviciu asupra ratei de mbolnvire n raion. Drept punct de pornire, avem date istorice i curente despre ratele de mbolnvire. Dar tim c rata mbolnvirii evolueaz i se schimb datorita mai multor factori i po litici publice, iar politica public analizat este doar unul din aceti factori, deci nu putem atribui mbuntirea observat exclusiv serviciului introdus. Pentru a stabili scenariul de baz putem s analizm datele istorice i s gsim un Raion B, situaia cruia este comparabil cu cea a Raionului A cu 3 ani n urm, similar sub mai multe aspecte, cu unica divergen c serviciul medical nu a fost implementat n Raionul B. Atunci datele curente din Raionul B reprezint contra-faptualul nostru i putem s atribuim diferena intre Raionul A i B exclusiv serviciului nou introdus. Poate fi complicat de a stabili contra-faptualul pentru politici publice de nivel naional, pentru c atunci noi nu vom gsi raionul sau statul comparabil i ca rezultat, vom izola efectul interveniei de celelalte evoluii. Atunci este recomandabil de a utiliza presupunerile de expert bazate pe logic, pentru a construi un "scenariu ce ar fi dac proiectul nu ar fi existat". O alt metod este preluarea tendinelor istorice (care au avut loc naintea interveniei) i extrapolarea acestora n mod virtual pn n prezent, utiliznd ratele de cretere din trecut. Analize statistice simple Se recomand ca la efectuarea a practic tuturor studiilor de evaluare s fie utilizate aa numite statistici descriptive simple: Tendina central a distribuiei (modul, mediana, media, nivelul quartilelor etc.); Rspndirea (diapazonul sau dispersia) datelor; Forma datelor (distribuie normal, distribuiile plate, distribuiile bi-modale, etc.)27. Un exemplu de utilizare a statisticilor descriptive ar putea fi evaluarea succesului unei politici publice de re-calificare, menit s mbunteasc cunoaterea calculatorului, comparnd abilitile de utilizare a persoanelor care nu au beneficiat de politica public (test nainte de politica public) i nivelul de cunoatere a calculatorului dup implementarea acesteia (test post-politic public). n acest caz vor fi calculate abaterea standard i scorurile medii dintre cele dou grupuri. n multe cazuri, statistica descriptiv ar putea indica detalii i deviaii de la presupusul impact logic care n caz contrar ar putea fi omis. Al doilea caz major care implic utilizarea datelor statistice este efectuarea deduciilor pentru a face concluzii despre co-relaia dintre variabilele de interes i pentru generalizarea concluziilor aplicabile n alte situaii. Folosind analiza statistic n cazul evalurii politicii publice de mbuntire a cunotinelor de utilizare a calculatorului, evaluatorii ar putea estima puterea relaiilor aparente i n acest caz, de exemplu, ar putea ajunge la concluzia c politica public a avut un impact mai mare asupra femeilor dect asupra brbailor.

27

Implementarea recomandrilor sau a auditul performanei, INTOSAI, 2004, p.102. 36

Evaluarea comparativ Evaluarea comparativ reprezint o comparaie calitativ sau cantitativ cu o valoare de referin specific sau cu un standard de comparaie. Evaluarea comparativ poate fi: o intervenie comparabil n una i aceeai arie de politic public sau jurisdicie sau una similar; cea mai bun practic comparabil n una i aceeai arie de politic public sau jurisdicie sau una similar; o evaluare care nu face nici o intervenie sau o intervenie minim, de exemplu ce s -ar ntmpla n absena politicii publice 28. Evaluarea comparativ poate fi util pentru evaluarea performanei unei politici publice n cazul cnd obiectivele stabilite nu au fost atinse aceasta nu neaprat nseamn performan nesatisfctoare. De exemplu, rezultatele ar putea fi favorabile comparativ cu rezultatele unei politici publice similare implementate n trecut sau n alte ri.

28

Ghidul pentru iniiativ pre i valoare politic, Departamentul Finane, 2007, p.66. 37

Anexa 4. Exemple de Rapoarte de evaluare efectuate n procesul de pilotare

EVALUAREA EX-POST A POLITICII PUBLICE CU PRIVIRE LA PATENTA DE NTREPRINZTOR Autor: Ministerul Economiei

38

SCOPUL EVALURII
Legea privind patenta de ntreprinztor a fost aprobat n 1998 ca o msura tranzitorie, pentru a stimula oficializarea activitii micilor ntreprinztori care activau n umbr, cu intenia ca acetia s nceap activitatea n baza patentei de ntreprinztor, iar ulterior s treac la una din formele nregistrate de ntreprinztor. ns, mecanismul propus de lege este aplicat i astzi, fiind unul comod, de care ntreprinztorii nu doresc s se dezic. Adiional, se consider c activitatea n baza patentei de ntreprinztor are un impact nefavorabil asupra veniturilor bugetare. n misiunile sale precedente, FMI a fcut referire la veniturile ratate la buget, care se datoreaz inclusiv lacunelor legislative i schemelor de evaziune fiscale. Dei aceste sume sunt greu de estimat, ratarea veniturilor la buget a devenit un subiect major pentru Moldova, iar n opinia organelor de drept i celor fiscale, legislaia n domeniul patentei de ntreprinztor este adesea folosit de antreprenorii mari n scopul evitrii achitrii taxelor i impozitelor, n special a impozitului pe venit i TVA, precum i n scopul comiterii fraudelor fiscale semnificative. Aceste efecte negative au loc n special n domeniul comerului, unde, ntreprinderile mari de import distribuie produsele importate titularilor patentei de ntreprinztor n piee la preuri mult mai mici dect cele de pia, astfel ca cea mai mare parte de adaos comercial rmne la titularii patentei de ntreprinztor, care dup realizarea mrfii transmit neoficial cea mai mare a ctigului din adaosul comercial ntreprinztorului care a importat produsele. Astfel, statul rateaz impozitele din acele adaosuri comerciale. n acelai timp, aceti antreprenori evit conformarea cu mai multe prevederi ale legislaiei, care in de concurena loial, protecia drepturilor consumatorilor i angajailor. Evaluarea dat vine ca reacie la ngrijorrile crescnde cu privire la ratarea potenial a veniturilor la bugetul public naional i alte posibile efecte negative cauzate de activitatea de ntreprinztor n baza patentei de ntreprinztor. Aceast analiz evalueaz eficacitatea politicii publice cu privire la patenta de ntreprinztor n atingerea obiectivelor i determin avantajele i dezavantajele fiscal-bugetare i social-economice ale politicii.

DEFINIREA DOMENIULUI EVALURII


n acest document este expus analiza ex-post a politicii publice cu privire la patenta de ntreprinztor, care face parte din politicile statului n domeniul antreprenorialului. Politica public cu privire la patenta de ntreprinztor este promovat prin Legea cu privire la patenta de ntreprinztor nr. 93, din 15.07.1998. Aceast Lege prevede o modalitate simplificat de reglementare a activitii de ntreprinztor pentru unele genuri de activitate economic care sunt practicate preponderent de ctre persoane fizice ca ntreprinztori mici. Actualmente Legea permite desfurarea activitii de ntreprinztor n baz de patent de ntreprinztor pentru 41 genuri de activiti, care sunt grupate n 2 categorii: (1) comer cu amnuntul i (2) producia de mrfuri, executarea de lucrri i prestri de servicii (vezi anexa). Numrul titularilor de patent a crescut pn n anul 2006, ajungnd la 25733 persoane. Ulterior, dup ce anumite genuri de activitate au fost excluse din legea cu privire la patenta de ntreprinztor i a fost interzis comercializarea anumitor produse de ctre titularei patentei, numrul acestora a sczut pn la 15525 persoane.

39

Numrul patentelor de ntreprinztor valabile


6651 7145 1966 2805 4948 6494 7003 7886 7023 660 11623 12 305 18358 16981 16796 16987 17564 16198 19082 12435 10075 9234 8884 9274 6034 5796 6251

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 comer producia, lucrri i servicii

Sursa: Inspectoratul Fiscal Principal de Stat (IFPS) Ponderea comerului n numrul patentelor a sczut continuu, de la 96% n 1998 la 60% n 2011. Aceasta s -a datorat n special faptului c anumite mrfuri au fost excluse din lista mrfurilor pasibile pentru comercializare n baza patentei.

DESCRIEREA POLITICII PUBLICE I A OBIECTIVELOR ACESTEIA


Descrierea politicii
Politica public analizat a fost lansat odat cu publicarea Legii cu privire la patenta de ntreprinztor pe data de 06.08.1998. De atunci legea a suferit mai multe modificri. Iniial erau 46 genuri de activitate desfurate n baza patentei de ntreprinztor. La moment sunt 41 genuri de activitate. Pe lng Legea dat, anumite prevederi care in de aceast politic sunt incluse n Codul Fiscal, Legea Bugetului Asigurrilor Sociale de Stat i alte acte legislative. Legea cu privire la patenta de ntreprinztor stabilete bazele juridice ale utilizrii patentei, modul de eliberare a patentei, valabilitatea acesteia, impozitarea i rspunderea titularului de patent. Att legea de baz, ct i celelalte acte normative prevd cadrul simplificat de nregistrare, impozitare, inere a evidenei contabile pentru titularii patentei de ntreprinztor.

Raionamentele politicii
n anii 90, fiind cuprins de un proces de tranziie amplu, Republica Moldova se confrunta cu o criz economic caracterizat prin rata nalt a omajului, ponderea nalt a economiei tenebre, evaziunea fiscal masiv, ncasrile reduse la buget public naional, etc. Produsul intern brut era n descretere, volumul real al acestuia contractndu-se cu 14,9 % n perioada 1994-1999, iar ponderea economiei tenebre ajungea la 44% din PIB29. Printre mai multe msuri de diminuare a efectelor economice i bugetare negative, a fost adoptat Legea cu privire la patenta de ntreprinztor. Raionamentul principal ce a stat la baza elaborrii acestei legi a fost mrirea ncasrilor la buget, legalizarea activitii micilor antreprenori din anumite genuri de activitate, stimularea activitii de ntreprinztor i a ocuprii forei de munc, protejarea consumatorilor contra mrfurilor i serviciilor necalitative.

Importana politicii
Importana Legii cu privire la patenta de ntreprinztor necesit a fi evaluat prin prisma aspectelor vizate de aceast politic public i anume aspectul fiscal-bugetar, social-economic i al proteciei consumatorului.

29

Raport BNM, 13 ani de activitate, 2004. 40

Aspectul bugetar fiscal Conform calculelor efectuate n baza datelor oferite de ctre Inspectoratul Fiscal Principal de Stat, ponderea ncasrilor la buget din taxa pentru patenta de ntreprinztor n total ncasri din impozitul pe venit al agenilor economici30 pe parcursul anilor 1998-2011 a variat ntre 2 i 7%, suma maxim fiind nregistrat n 2006 45 milioane lei. Odat cu modificrile operate la Lege, sumele au sczut considerabil, astfel c n 2011 contribuiile n form de taxa de patent erau de 34 milioane lei. n acelai timp, valoarea contribuiilor sociale pltite de titularii patentei au crescut de la 1,7 milioane n 1999 pn la 28 milioane lei n 2011. Cu toate acestea, ponderea contribuiilor asigurrilor sociale pltite de titularii patentei n totalul contribuiilor de asigurare social este de circa 0.5% (2011). Aspectul social-economic Importana Legii cu privire la patenta de ntreprinztor, n plan social vizeaz direct reducerea omajului i oferirea unui cadru pentru desfurarea unor activiti pentru ntreprinztorii mici i persoanele vulnerabile. Datele statistice privind rata omajului dup 1999, ne arat o scdere a acesteia de la 11.1% pn la 6.7 % n 2011 (de la 140 mii omeri n 2000 pn la 84 mii omeri n 2011). La fel, un studiu realizat n 2002 de ctre BCI31, arat c fiecare al treilea deintor de patent nainte de a desfura activitate economic a activat n calitate de muncitor, iar 60% din persoanele chestionate au menionat motivul care a stat la baza nceperii activitii n baza de patent a fost lipsa unui loc de munc. Pe de alt parte, numrul deintorilor de patent a sczut pe parcursul anilor 1998-2011, astfel c la nceputul anului 2012 cifra a constituit 15,2 mii persoane, iar ponderea acestora n populaia ocupat a fost de 1% n 2011. Un alt moment important din punct de vedere social a fost legalizarea activitii desfurate neoficial de persoanele fizice cu venituri mai mici i care nu puteau face fa reglementrilor complexe i costisitoare aplicate ntreprinztorilor nregistrai. Adiional, o parte din taxa patentei de ntreprinztor era alocat la bugetul de asigurri sociale de stat, astfel, aceast categorie de ntreprinztori fiind introdui n sistemul de asigurri sociale de stat cu toate beneficiile sociale prevzute, activitatea n baza patentei fiind trecut la stagiul de munc. Aspectul proteciei consumatorului Din punct de vedere al aspectului proteciei consumatorului, Legea privind patenta de ntreprinztor are menirea de a proteja consumatorii contra mrfurilor i serviciilor necalitative i ilegale. n baza datelor de la Piaa Central din Chiinu, titularii patentei de ntreprinztor ar putea s reprezinte circa 26% din comercianii din piee (comerul neorganizat), volumul cruia a constituit circa 13,7 miliarde lei n 2010, sau circa 35% din volumul total al comerului din Moldova. Prin urmare, activitatea n baz de patent de ntreprinztor are o nsemntate semnificativ pentru consumatori.

Cadrul legal
Pe lng Legea privind patenta de ntreprinztor, o serie de acte legislative stipuleaz prevederi care sunt aplicabile deintorului de patent (persoana fizic) sau/i modului de desfurare activitii n baza de patent:

Legea cu privire la antreprenoriat i ntreprinderi prevede desfurarea activitii de antreprenoriat n baza patentei de ntreprinztor. Legea privind nregistrarea de stat a persoanelor juridice i ntreprinztorilor individuali prevede scutirea titularilor patentei de ntreprinztor de la achitarea taxelor pentru nregistrare n calitate de ntreprinztori individuali. Codul fiscal prevede scutiri de anumite impozite/taxe pentru titularii patentei de ntreprinztor. Legile bugetului asigurrilor sociale de stat prevede cuantumul i modalitatea de plat a contribuiilor de asigurri sociale pentru deintorii patentei de ntreprinztor.

30

n scopul efecturii acestor calule, taxa pentru patent a fost echivalat ca esen cu impozitul pe venit i ncasrile din aceast tax au fost adunate la ncasrile din impozitul pe venit. Astfel, ponderea taxei pentru patenta de ntreprinztor a fost calculat din aceast sum total de ncasri. 31 Studiu Analiza activitii de antreprenoriat n baza de patent de ntreprinztor, 2005,BCI la comanda BIZPRO. 41

Legile fondurilor asigurrii obligatorii de asisten medical prevede cuantumul contribuiilor de asigurri medicale. Legea cu privire la asigurarea obligatore de asisten medical prevede obligativitatea titularilor patentei de a participa la sistemul asigurrii obligatorii de asisten medical Legea privind pensiile de asigurri sociale de stat prevede dreptul la pensie i contribuia la sistemul de pensii de asigurri sociale pentru titularii patentei. Codul contravenional stabilete contravenii pentru anumite nclcri ale legislaiei de ctre titularii patentei de ntreprinztor.

Modificrile politicii publice


n perioada 1998-2011, au fost operate un ir de modificri la Legea privind patenta de ntreprinztor. Amendamentele eseniale care au avut impact asupra realizrii obiectivelor politicii au inut de modificarea listei genurilor de activitate permise i stabilirea unei listei fixe a mrfurilor pasibile spre comercializare. Astfel n 2006, prin Legea 208-XVI, din 07.07.2006, au fost operate modificri, ce au inut de amendarea anexei prin excluderea unor genuri de activiti i anume a desfurrii activitii de comer n magazine ce ocup ncperi sau cldiri separate i au sli de comer, a cror suprafa nu depete 20 m2, a comercializrii materialelor de construcie, mobilei, mrfurilor supuse accizelor, articolelor de uz casnic i eliminrii a astfel de activiti ca transportul cltorilor cu automobilele-taxi, cu un numr de locuri de pn la 7 inclusiv, transportul auto de mrfuri, cu excepia transportului de mrfuri inflamabile, explozive, toxice, otrvitoare i radioactive, producerea, prelucrarea i comercializarea varului, creterea florilor i comercializarea lor. ncepnd cu 2009 au fost excluse activiti precum prestarea serviciilor hoteliere i darea n arend a spaiilor, care au avut un impact asupra ncasrilor la bugetul de stat. La fel, ncepnd cu 2010 deintorii de patent au fost obligai s anexe la cererea de eliberarea a patentei documentele confirmative de achitare a contribuiei de asigurare social de stat pentru ntreaga perioad solicitat de desfurare a activitii n baza patentei de ntreprinztor sau actele care confirm scutirea de plata contribuiei, precum i documentele ce confirm statutul de persoan asigurat n sistemul asigurrii obligatorii de asisten medical. Dei genurile de activate au fost modificate, taxele pentru acestea practic nu au fost schimbate, acestea ramnd la nivelul stabilit din 1998. Dei ncepnd cu anul 2007, fotii titulari de patent beneficiaz de nregistrarea gratuit n calitate de ntreprinztor individual (ntreprindere individual), numrul celor care s-au nregistrat pn la moment este de doar 849, din care circa 200 i-au lichidat ntreprinderea pn la acest moment. De altfel, i studiul efectuat de BCI n 2002, arat c doar 4% din cei chestionai i doreau s nregistreze o ntreprindere n viitor. De asemenea, a fost atestat o tendin care se prezint astfel: cu ct perioada de activitate n baza de patent este mai mare cu att dorina de a prelungi aceast activitate crete, i invers, cea de a nregist ra o ntreprindere descrete.32

Obiectivele propuse de politic


Politica public analizat n acest document n-a fost precedat de o analiz ex-ante i nu au fost stabilite inte clare care urmau s fie atinse de politica dat. Obiectivele generale principale urmrite de aceast politic au fost: 1. Mrirea ncasrilor la buget 2. Legalizarea anumitor genuri de activitate de ntreprinztor, stimularea activitii de ntreprinztor i a ocuprii forei de munc 3. Protejarea consumatorilor contra mrfurilor i serviciilor necalitative.

32

Studiu Analiza activitii de antreprenoriat n baza de patent de ntreprinztor, 2005,BCI la comanda BIZPRO. 42

DESCRIEREA NTREBRILOR I DIMENSIUNILOR PE CARE LE ABORDEAZ EVALUAREA, A REZULTATELOR APLICRII MODELULUI RESURSE-PRODUSE, PRECUM I A ALTOR TEHNICI DE EVALUARE, CU RSPUNSURILE DE RIGOARE
ntrebrile pentru evaluarea politicii publice
n scopul evalurii politicii, au fost formulate urmtoarele ntrebri pentru analiz: 1. Care este impactul fiscal al politicii date (estimarea eficacitii fiscale a politicii)? 2. Care este impactul social-economic al politicii date, inclusiv ocuparea forei de munc, stimularea activitii de ntreprinztor i protecia consumatorilor?

Tehnicile de evaluare
Pentru a rspunde la prima i cea mai important ntrebare de evaluare, a fost folosit o tehnic de evaluare cantitativ analiza impacturilor, care compar costurile i beneficiile politicii. Acest tehnic ne permite s evalum eficacitatea politicii n creterea veniturilor la bugetul public naional. n lipsa unei inte pentru acest obiectiv, analiza impacturilor ne permite s determinm care este mrimea efectului fiscal net de la implementarea politicii date, adic compararea beneficiilor i costurilor fiscale fa de scenariul de referin. Scenariul de referin reprezint situaia ipotetic pentru cazul n care n-ar fi fost implementat patenta de ntreprinztor. Rspunsurile la celelalte ntrebri, care in de obiective social-economice, se vor baza pe tehnici de evaluare calitative, care implic comparaia avantajelor i dezavantajelor de la implementarea politicii.

ncasrile la buget
Una din problemele acute, cu care se confrunta economia i sistemul bugetar fiscal n perioada anilor 90, erau ncasrile modeste la buget. n raportul Moldova n tranziie, privire economic, elaborat de Centrul de Investigaii Strategice i Reforme n 1998, este scoas n eviden tendina de diminuare a colectrilor la buget. n special, aceast diminuare se nregistra la colectarea impozitului pe venit i impozitului pe proprietate. Astfel, n contextul acestei diminuri la buget a veniturilor din plata impozitelor, Legea privind patenta de ntreprinztor a venit ca un instrument suplimentar de generare a veniturilor la bugetul public. Conform datelor prezentate de Inspectoratul Fiscal Principal de Stat, ncasrile provenite din plata taxei pe patenta de ntreprinztor au crescut semnificativ pn n anul 2006, atingnd un nivel maxim de 45 milioane de lei pe an. Ponderea ncasrilor din plata taxei pe patent n totalul ncasrilor din impozitul pe venitul antreprenorilor33 a variat ntre 7 i 2 % pe parcursul anilor 1998-2010.

Incasari din taxa de patenta, mil. lei


45 31 25 17 7 0 36 37 38 35 29 34 33 34

Sursa: Inspectoratul Fiscal Principal de Stat


33

Totalul ncasrilor din impozitul pe venit include ncasrile din taxa pentru patenta de ntreprinztor. 43

Dei dinamica numrului titularilor de patente era n cretere, ncepnd cu anul 2006, instituiile publice centrale i de specialitate au concluzionat c activitatea de ntreprinztor n baza patentei de ntreprinztor este adesea folosit pentru a evita plata impozitelor sau chiar pentru evaziune fiscala, cauznd ratarea ncasrilor la bugetul public naional. IFPS n propunerile sale recente de operare a unor modificri la Legea privind patenta de ntreprinztor (care ulterior au fost respinse), menioneaz c: n urma verificrilor efectuate, se constat c una din modalitile principale de diminuare a obligaiunilor fa de buget se realizeaz de ctre agenii economici, prin intermediul reelei de comercializare a mrfurilor de ctre persoane fizice i/sau deintori ai patentei de ntreprinztor, iar amploarea fenomenului evaziunii fiscale prin utilizarea patentei de ntreprinztor este una impuntoare, dei greu de estimat34. n 2006, prin Legea 208-XVI, din 07.07.2006, au fost operate un ir de modificri la Legea cu privire la patenta de ntreprinztor. Cele mai importante modificri, au inut de amendarea anexei prin excluderea unor genuri de activiti i anume a comercializrii materialelor de construcie, mobilei, mrfurilor supuse accizelor, articolelor de uz casnic i eliminrii a astfel de activiti ca transportul cltorilor cu automobilele -taxi, cu un numr de locuri de pn la 7 inclusiv, transportul auto de mrfuri, cu excepia transportului de mrfuri inflamabile, explozive, toxice, otrvitoare i radioactive, producerea, prelucrarea i comercializarea varului creterea florilor i comercializarea lor. Efectele operrii acestor modificri au fost resimite n anul 2007, atunci cnd numrul titularilor patentei de ntreprinztor s-a redus cu 21% la 20,321 persoane, iar ncasrile de pe urma taxei de patent s-au redus cu circa 22,6% la 34,8 milioane lei i contribuiile la bugetul de asigurri sociale pltite de ctre titularii de patent s-au redus de aproape 2,8 ori, constituind 5 milioane lei.

Dinamica nr. patentelor, prelungirilor i sumei taxelor de patent


nr. de patente valabile / prelungiri 140000 120000 100000 80000 60000 40000 20000 0 10 0 30 20 50 40 milioane lei

Numarul de prelungiri ale patentelor Numarul de patente valabile Incasari din taxa de patenta, mil. lei

Sursa: Inspectoratul Fiscal Principal de Stat La fel, n 2008 i 2009 au fost excluse un ir de activiti, ce in de prestarea serviciilor hoteliere i darea n arend a spaiilor, care au avut un impact asupra ncasrilor la bugetul de stat. ncasrile bugetare aferente taxei pentru patenta de ntreprinztor s-au redus cu circa 5 milioane de lei fa de 2007. n 2009 ncasrile la buget au crescut brusc, cu 14,6%, dei numrul titularilor de patente s-a redus cu 11%. Aceast cretere se datoreaz faptului c titularii patentei de ntreprinztor au achitat mai multe taxe de patent pe parcursul anului 2009 (cu 22% mai multe), n ncercarea de a se asigura c n cazul anulrii genului lor de activitatea acetia vor avea o perioad ct mai lung de valabilitate a patentei (vezi n graficul de mai sus nr. de prelungiri a patentei). n anii urmtori s-a pstrat nivelul nalt de ncasri n comparaie cu numrul titularilor patentei de ntreprinztori, suma ncasrilor la bugetul de stat pentru 2011 ajungnd aproape de nivelul anului 2007.
34

Nota informativ privind modificarea unor acte legislative, 2012, Inspectoratul Fi scal Principal de Stat. 44

Comparaia taxelor pentru patenta de ntreprinztor cu ncasrilor la buget sub form de impozit pe venit i taxe locale de la ntreprinztorii individuali, ne demonstreaz c n mediu, taxa pentru patenta de ntreprinztor este mai mare.

4500.00 4000.00 3500.00 3000.00 2500.00 2000.00 1500.00 1000.00 500.00 0.00

TVA
Taxele locale Impozit pe venit Patenta

Sursa: Inspectoratul Fiscal Principal de Stat ntreprinztorii individuali au o flexibilitate suficient de mare pentru a diminua cuantumul venitului impozabil i, n aa fel, s reduc suma impozitelor. Astfel, putem presupune c dac va fi anulate patentele de ntreprinztor, veniturile la buget sub form de impozit pe venit nu vor depi, n mediu, veniturile de la titularii patentei de ntreprinztor. Cu toate acestea, din graficul de mai sus se vede clar c diferena dintre contribuia .I. i titularii patentei este taxa pe valoarea adugat, datorit creia, un .I. contribuie n mediu cu 68% mai mult la buget dect un titular al patentei de ntreprinztor i asta avnd n vedere c doar 10% din .I. sunt pltitori TVA. Prin urmare statul rateaz venituri sub form de TVA nencasat din comerul desfurat de ctre titularii patentei. Din datele pieei centrale din Chiinu, obinute prin intermediului IFPS, am estimat c titularii patentei de ntreprinztor dein 26,6% din numrul comercianilor din pia.

Structura comercianilor din piaa central din Chiinu


SA, 0.5% Persoane fizice, 42.1% SRL, 13.6%

I, 16.9% Patenta, 26.6% G, 0.4%

Sursa: IFPS n baza datelor prezentate de M Piaa Central


45

Pentru a estima volumul comerului anual care are loc prin intermediul titularilor patentei de ntreprinztor, am folosit suma comerului neorganizat (prin piee), estimat de Biroul Naional de Statistic. Pentru a evita supraaprecierea, s-a presupus c pentru toat ara, comerul neorganizat care este desfurat prin intermediul titularilor patentei de ntreprinztor este cu 50% mai mic dect cea estimat pentru piaa central din Chiinu.

Valoarea estimat a comerului desfurat de titularii patentei, mil. lei


1,767 1,509 1,124 1,019 1,099 771 375 508 1,296 1,619 1,817

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Sursa: estimri proprii n baza datelor BNS i discuii cu reprezentanii IFPS Din datele ctorva inspecii ntreprinse de ctre IFPS asupra unor ntreprinderi de import, s-a constatat c exist o schem de eschivare de la plata impozitelor cu implicarea titularilor de patent care practic comerul. Astfel, mai multe ntreprinderi mari importatoare, care import produse pentru vnzare n piee, prefer s vnd produsele titularilor patentei de ntreprinztor la un pre aproape de preul de import, astfel ca cea mai mare parte a marjei comerciale (adaosul pn la preul din pia) s aib loc la titularii patentei. Astfel, acest adaos practic nu este impozitat cu TVA i impozitul pe venit, iar titularii patentei returneaz o mare parte din adaosul obinut ntreprinztorului importator neoficial. Datele controalelor arat c adaosul dintre preul la care ntreprinztorul importator pred marfa titularului patentei i preul de pia a mrfii respective variaz ntre 47% i 141%. Desigur, ntreprinztorii suport careva cheltuieli n procesul de realizare a mrfii, prin care achit o parte din TVA (aferent materialelor/serviciilor procurate). Pentru a evita supraestimarea acestui efect, folosind estimrile IFPS n baza unor ntreprinderi inspectate, presupunem c aceste procurri permit recuperarea a maximum 30% din TVA. Prin urmare, valoarea TVA ratat la buget pentru o perioad de 10 ani (2000-2010) variaz de la 479 milioane lei la 880 milioane lei.

Valoarea estimat a TVA ratat de ctre stat din cauza titularilor petentei, mil. lei
140 120 100 80 60 40 20 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 scenariul minim scenariul maxim 26 14 35 19 53 29 38 69 75 41 77 42 103 88 48 56 66 60 67 121 124 110

Sursa: estimri proprii n baza datelor BNS i discuii cu reprezentanii IFPS

46

Din cauza unui spectru foarte larg i variat de activiti de producere, lucrri i prestri servicii care pot fi desfurate n baza patentei de ntreprinztor, pentru acestea n-a putut fi efectuat o analiz similar dup cum s-a fcut pentru activitatea de comer. ns, avnd n vedere specificul acestor activiti, ele nu prezint un risc sporit pentru ratarea ncasrilor la buget. Aceste genuri sunt specifice unui grup restrns de mici antreprenori. Acest fapt a fost confirmat i de reprezentanii IFPS. Astfel, nu considerm c activitatea n baza patentei de ntreprinztor eliberate pentru activitile de producere, efectuare de lucrri i prestri de servicii permise la moment, conduc la ratarea unor ncasri la buget. n cazul activitii n baza patentei de ntreprinztor n domeniul comerului, putem s constatm c statul nu i-a atins obiectivul principal urmrit de politica cu privire la patenta de ntreprinztor, care este creterea venitului la buget. Poate n primii ani de la implementarea acestei politici, atunci cnd o parte din micii ntreprinztori au ieit din umbr i au nceput s plteasc taxa de patent, iar schemele de eschivare de la plata impozitelor, n special TVA, nu erau aplicate prin patenta de ntreprinztor, statul a avut un ctig net. ns, la moment, putem concluziona c statul mai mult pierde dect ctig fiscal din existena patentei de ntreprinztor. Dac va fi eliminat patenta, presupunem c cea mai mare parte a titularilor de patent se vor nregistra n calitate de ntreprinztor individual. Din datele analizate anterior, probabil c nu va fi o diferen mare dintre valoarea impozitelor pe venit achitate de acetia i valoarea taxei de patent. ns, cu o mare probabilitate vor crete ncasrile la buget din plata TVA. n cazurile n care .I. nu vor deveni pltitori TVA, adaosul comercial va fi raportat la fisc i se va plti impozitul pe venit, care va compensa valoarea ipotetic a TVA pentru acest adaos.

Stimularea activitii de ntreprinztor i a ocuprii forei de munc


Situaia social i pe piaa muncii n anii 90, conform rapoartelor CISR35 era descris ca fiind una deplorabil, n contextul veniturilor joase ale populaiei i neachitrii salariilor. Mai mult dect att, tabloul pe piaa muncii arata o reducere a populaiei ncadrate n cmpul muncii n perioada 1995-1998 cu circa 211 000 persoane. De asemenea, un studiu realizat n 1997 de Centru de Investigaii Strategice i Reforme a concluzionat c mediul de dezvoltare a antreprenorialului era unul nefavorabil. 67,4 % din cei chestionai au apreciat negativ condiiile economice (n special nivelul impozitelor) i securitatea proprietii personale. De asemenea, n raportul Starea micului business n Moldova i perspectivele dezvoltrii i susinerii de ctre stat elaborat de ctre Ministerul Economiei, este menionat c n anii 90 principalele obstacole i constrngeri n dezvoltarea micului business ineau de lipsa susinerii financiare la formarea capitalului iniial, cotele nalte ale impunerii fiscale, accesul complicat la obinerea facilitilor legale, obstacolele birocratice la nregistrare, obinerea licenelor, creditului fiscal, protecia juridic insuficient, instabilitatea actelor normative i legislative, lipsa de informaie. Astfel n contextul existenei acestor probleme majore care necesitau o intervenie rapid, unul din scopurile pe care statul le-a urmrit prin implementarea Legii privind patenta de ntreprinztor a fost acordarea pturilor social vulnerabile a unei forme de desfurarea a activitii care implic costuri administrative minimale i stimularea activitii de ntreprinztor. La moment legislaia n domeniul activitii de ntreprinztor s-a mbuntit considerabil. Pentru a compara povara asupra unui ntreprinztor n calitate de titular al patentei de ntreprinztor i ntreprinztor individual, vom folosi un studiu de caz ipotetic. Pentru comparaie am ales genul de activitate cu cea mai mare tax de patent comerul cu produse alimentare i mrfuri uor alterabile autohtone, care pentru Chiinu este de 540 lei. Am presupus c ntreprinztorul este mic i nu trece peste plafonul de vnzri pentru care este obligat s se nregistreze n calitate de pltitor TVA (valoarea vnzrilor de 600.000 lei pe an, ceea ce reprezint 50.000 lei pe lun sau circa 2381 lei pe zi). Mai presupunem c rentabilitatea din aceast activitate este de 10% din suma vnzrilor (aceast rentabilitate a fost declarat de ctre titularii patentei n cadrul sondajului efectuat de BCI)36. Prin urmare obinem urmtoarele date de comparaie: Comparaia costurilor de conformare cu reglementarea activitii de ntreprinztor Activitatea n baza patentei de ntreprinztor
35 36

Activitatea n calitate de ntreprinztor

Moldova n tranziie, privire economic, 1998, Centrul pentru Investigaii Strategice i Reforme. Studiu Analiza activitii de antreprenoriat n baza de patent de ntreprinztor, 2005,BCI la comanda BIZPRO. 47

individual Taxa de nregistrare = 0 lei Taxa de nregistrare = 200 lei (aceast sum include doar confecionarea stampilei, iar restul taxelor nu sunt percepute dac persoana care se nregistreaz este titular al patentei de ntreprinztor)

Taxa de patent anual = 6.480 lei (540 lei *12 Impozitul pe venit = 3.700 lei (7% din 26.700 lei + 18% din 10.174 lei, care este suma ramase dup luni) scderea din profitul de 60.000 lei a scutirii personale de 8.640 lei, cheltuielilor menionate mai jos (servicii contabilitate 6000 lei, cheltuieli consumabile 600 lei, tampila 200 lei, asigurarea social 4.704 lei, asigurarea medical 2.982 lei) i sumei impozitate cu 7% de 26.700 lei). Costul aparatului de cas = 0 lei (este scutit de Costul aparatului de cas = circa 1.800 lei aceast prevedere) Cheltuieli pentru consumabile anual = 600 lei (50 lei * 12 luni) Serviciile de contabilitate = 0 lei (nu sunt Serviciile de contabilitate = 6.000 lei (500 lei * 12 luni serviciile oferite de companii specializate. necesare) n aceste costuri sunt incluse i costurile legate de procurarea rapoartelor i drilor de seam) Pot avea loc i alte cheltuieli, ca de exemplu procurarea unei mape pentru dosarul ntreprinztorului care este predat Inspectoratului Fiscal. Dar aceste cheltuieli au fost considerate minore fa de altele i pot fi uor acoperite de mici economii din alte compartimente de mai sus. Contribuiile de asigurri sociale obligatorii de Contribuiile de asigurri sociale obligatorii de stat anuale = 4.704 lei stat anuale = 4.704 lei Contribuii de asigurri medicale de stat anuale = Contribuii de asigurri medicale de stat anuale = 2.982 lei 2.982 lei SUMA CHELTUIELILOR CURENTE PREZENTATE MAI SUS = 14.166 lei ANUALE SUMA CHELTUIELILOR CURENTE PREZENTATE MAI SUS = 17.986 lei ANUALE

SUMA CHELTUIELILOR UNICE LA LANSAREA SUMA CHELTUIELILOR UNICE LA LANSAREA AFACERII = 2.000 lei (aparatul de cas i AFACERII = 0 lei confecionarea stampilei) Activitatea n baza .I. ar fi mai costisitoare cu circa 3820 lei pe an, sau cu 27% n comparaie cu patenta de ntreprinztor. Cheltuielile unice de 2000 de lei n-au fost incluse, deoarece daca are loc o
48

activitate pe termen lung, suma dat va fi amortizat i compensat din impozitul pe venit.

Sursa: estimri proprii n baza legislaiei n vigoare Prin urmare, trecerea de la patenta de ntreprinztor la nregistrarea n calitate de .I. nu presupune costuri semnificative. Mai mult ca att, statul lucreaz n continuu n vederea simplificrii i reducerii costurilor administrative. Astfel, aceste costuri se vor reduce treptat. Adiional, ntreprinztorii ar putea s nvee evidena contabil n partid simpl i s nu suporte cheltuieli legate de serviciile de contabilitate, astfel, practic eliminnd diferena de costuri dintre cele dou forme de activitate. Datele cu privire la numrul .I. activi (cei care prezint dri de seam fiscale) denot faptul c evoluia acestora n ultimii 8 ani este invers cu dinamic titularilor patentei de ntreprinztor. Efectul este n special vizibil n perioadele cnd a fost interzis practicarea anumitor genuri de activitate n baza de patent de ntreprinztor. Cu toate acestea, trebuie s remarcm c variaia numrului .I. nu a fost proporional cu numrul patentelor.

Numrul .I. active i patente valabile


30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 nr. .I. nr. patentelor

2009

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2010

Sursa: IFPS Dei, n baza datelor inspeciilor fiscale, nu poate fi clar stabilit numrul celor care practic activitatea de ntreprinztor ilegal, adic fr nregistrare sau alt form permis, reprezentanii IFPS afirm c ponderea acestora este foarte mic i, la moment, practic nu este posibil s activezi n calitate de comerciant n piee autorizate fr o careva form de ntreprinztor permis37. Desigur, n afara pieelor, se ntlnesc mai multe persoane care activeaz ilegal, ns numrul acestora este n descretere datorit activitii mai eficace a organelor de control i acestea exist indiferent de implementarea sau nu a patentei de ntreprinztor. Astfel, putem concluziona c dac vor fi anulate patentele de ntreprinztor, o parte din titularii patentei vor trece la activitatea de ntreprinztor sub form de ntreprinztor individual sau alt form de activitate nregistrat, aa ca SRL, SA, etc. Ponderea deintorilor de patent n populaia ocupat a oscilat ntre 2 i 1%. Prin urmare, acestea nu joac un rol important n asigurarea unei ocupri mai bune a populaiei. Mai mult ca att, considerm c numrul comercianilor n piee este dictat de numrul de locuri disponibile i cererea pentru produse, astfel, numrul persoanelor ocupate n domeniul comerului nu va fi afectat semnificativ.

37

Formele principale de desfurarea a activitii de ntreprinztor premise n pieele autorizate la moment sunt: (i) Persoanele fizice care i realizeaz producia crescut n grdina proprie, certificat de primrie. Aceste persoane nu sunt obligate s foloseasc aparatul de cas; (ii) Gospodriile rneti, care nu sunt obligai s foloseaasc aparatul de cas; (iii) ntreprinztori nregistrai (.I., SRL, SA, etc.); (iv) Titularii patentei de ntreprinztor. 49

2011

Reieind din analiza de mai sus, inclusiv a impacturilor fiscale, putem concluziona c activitatea de ntreprinztor, practic, nu va fi afectat negativ n cazul interzicerii activitii de comer n baza patentei de ntreprinztor, majoritatea acestora trecnd la o form de activitate nregistrat. Cel mai probabil efectul va fi chiar invers, deoarece, la moment, faptul c titularii patentei de ntreprinztor nu achit impozitele i n special TVA distorsioneaz concurena loial i afecteaz ntreprinztorii nregistrai.

Protejarea consumatorilor
Realizarea obiectivului ce ine de protejarea consumatorilor, urma s fie asigurat prin urmtoarele prevederi din Lege: Deintorul patentei de ntreprinztor are urmtoarele obligaii: a) s respecte ordinea stabilit de desfurare a activitii indicate n patenta, normele sanitare, normele de protecie contra incendiilor, s ndeplineasc alte cerine ce se refer la genul de activitate respectiv, iar pentru desfurarea activitilor ce in de comerul cu amnuntul la tarabe, tejghele i din autovehicule n piee i / sau n locuri autorizate de autoritatea administraiei publice locale, s aib documentele primare de provenien a mrfii, dup caz, factura de expediie, chitana de percepere a taxei vamale sau actul de achiziie a mrfurilor; b) s desfoare activitatea numai n locurile permise n aceste scopuri de autoritatea administraiei publice locale; c) s respecte drepturile i interesele consumatorilor. Datele prezentate de Agenia Consumatorului pentru 2001-2011 nu permit o comparare cu cele din anii 90, dar din concluziile Inspectoratului Fiscal Principal de Stat i BCI38 reiese c unele din cele mai grave i dese nclcri efectuate de ctre deintorii de patent in de neglijarea regulilor de comer i nerespectarea drepturilor consumatorilor (nu primesc produsele necalitative returnate de ctre consumatori, comercializeaz produse cu termenul expirat sau le pstreaz n condiii neadecvate) i lipsa documentelor care confirm proveniena produselor. Mai mult dect att, reprezentanii Ageniei pentru Protecia Consumatorului au concluzionat c n lipsa eliberrii bonurilor de cas, consumatorul practic nu i poate realiza drepturile sale, prevzute de cadrul legal. Acesta este principalul neajuns n domeniul proteciei consumatorilor n comparaiei cu desfurarea activitii n baza unei forme de ntreprinztor nregistrate. Prin urmare, putem concluziona c patenta de ntreprinztor n-a oferit o protecie suficient consumatorilor.

Descrierea modelului resurse-produse


Modelul resurse-produse presupune analiza relaiilor dintre obiectivele, resursele, produsele i rezultatele/impacturile politicii. Obiectivele politicii sunt prezentate ntr-un compartiment separat mai sus. Pentru atingerea obiectivelor i realizarea politicii analizate, au fost alocate resurse financiare i administrative. Acestea cuprind cheltuielile salariale ale angajailor celor 43 inspectorate fiscale teritoriale 1.444.800 lei pe an, costul blanchetelor i cupoanelor pentru patenta de ntreprinztor 93.150 lei pe an, alte cheltuieli 307.590 lei39. Acestea cheltuieli constituie resursele anuale, sum total ale acestora fiind de 1.845.540 lei. Politica dat a generat urmtoarele produse: numrul total de patente valabile anual 15.525; numrul total anual de prelungiri ale patentelor 69.451; suma ncasrilor la bugetul public naional din taxa pentru patent 34.324.019 lei pe an, contribuiile de asigurri sociale de stat din partea titularilor patentei 28.058.400 lei pe an.

38 39

Studiu Analiza activitii de antreprenoriat n baza de patent de ntreprinztor, 2005,BCI la comanda BIZPRO. Pentru a estima valoarea intrrilor i a ieirilor a fost luat ca an de referin 2011. Din discuiile cu reprezentanii IFPS , n mediu fiecare inspectorat teritorial necesit 0,4 om-zile pentru administrarea sistemului de eliberare i eviden a patentelor de ntreprinztor. Cheltuielile pentru remunerarea unei persoane au fost estimate la circa 7000 lei pe lun, care include i toate impozitele aferente. Costurile blanchetei patentei i cupoanelor aplicate acesteia au fost estimate la circa 6 lei pentru un titular de patent pe an. Numrul total de titulari de patent n 2011 a fost de 1 5525 persoane. 50

Rezultatele/impacturile evaluate i prezentate n modelul resurse-produse arat nivelul atingerii obiectivelor stabilite de politic. n urma analizei efectuate, s-a constatat c impactul bugetar a fost negativ, manifestnduse prin ratarea ncasrilor la buget sub form de TVA. Suma estimat a ratrilor variaz de la 67 la 124 milioane lei anual (estimri pentru 2010) i sunt estimate la o sum cumulativ de la de la 479 milioane lei la 880 milioane lei pentru o perioad de 10 ani (perioada 2000-2010). Impactul social a fost maximal n primii ani de la introducerea patentei de ntreprinztor, atunci cnd desfurarea activitii de ntreprinztor era foarte costisitoare, iar o mare parte din micii antreprenori activau n umbr. La moment, activitatea n calitate de ntreprinztor individual a devenit mult mai simpl i ieftin, astfel c mai muli ntreprinztori ar putea trece la acest gen de activitate. Acesta se refer n primul rnd la cei care practic activitatea de comer. n urma analizei nu s-a constatat c patenta de ntreprinztor mbuntete semnificativ nivelul de ocupare a populaiei. Prin urmare, renunarea la patent, n-ar avea un impact negativ asupra omajului. Mai mult ca att, avnd n vedere efectul fiscal negativ, activitatea n baza patentei de ntreprinztor poate duce la o concurena neloial i afecta ntreprinztorii nregistrai. Protecia consumatorilor nu este asigurat la un nivel corespunztor. Trecerea la o form nregistrat de ntreprinztor ar mbunti semnificativ situaia. Modelul resurse-produse
PROBLEME I NEVOI (i) activitatea ilegal (tenebr) a ntreprinztorilor mici, n special din cauza reglementrilor anevoiase i impozitrii exagerate; (ii) ratarea veniturilor la buget de la ntreprinztorii care activeaz illegal.

OBIECTIVE (i) creterea veniturilor la buget; (ii) legalizarea unor activiti de ntreprinztor; (iii) protecia mai bun a consumatorilor, n special la procurarea mrfurilor n comerul neorgaizat (piee)

RESURSE Cheltuieli adiionale pentru administrarea sistemului patentelelor de ntreprinztor (IPFS): (i) salarii: 1.444.800 lei anual (2011) (ii) blanchete: 915.150 lei anual (2011) (iii) alte cheltuieli: 235.995 lei anual (2011)

PRODUSE (i) numrul de patente de ntreprinztor eliberate/valabile anual: 15.525 (2011) (ii) numrul total anual de prelungiri ale patentei: 69.451 (2011) (iii) suma taxelor de patent ncasat la buget anual: 34.324.019 lei (2011) (iv) suma contribuiilor de asigurri sociale de stat achitate de titularii patentei anual: 28.058.400 lei (2012)

REZULTATE/ IMPACTURI/ OBIECTIVE NDEPLINITE (i) Impactul fiscal: ratarea net a ncasrilor la bugetul naional variaz ntre 67 i 124 milioane lei anual sau ntre 479 i 880 milioane lei pentru o perioad de 10 ani (2000-2010). Prin urmare obiectivul fiscal n-a fost atins. (ii) impactele social-economice: patenta de ntreprinztor nu are un efect pozitiv net asupra ocuprii populaiei, dar poate duce la o concuren neloial, n special din cauza neachitrii TVA i defavoriza ntreprinztorii nregistrai. Adiional, patent a nu asigur o protecie corespunztoare pentru consumatori.

PREZENTAREA PRINCIPALELOR CONCLUZII I RECOMANDRI


Principalul obiectiv stabilit de politica public cu privire la patenta de ntreprinztor creterea veniturilor la buget nu este atins la moment. Efectul fiscal net este negativ statul rateaz ncasrile sub form de TVA. Acest efect este generat de activitatea titularilor de patent din
51

domeniul comerului. n caz dac se va trece de la patent, cel puin la activitatea n calitate de ntreprinztor individual, veniturile din taxa de patent vor fi practic compensate cu veniturile din impozitul pe venit i taxele locale, iar efectul net pozitiv va fi creterea ncasrilor sub form de TVA. Obiectivele sociale de legalizare a unor tipuri de ntreprinztori i crearea unei modaliti mai simple de activitate, dei justificau patenta n primii ani de im plementare, nu mai sunt forte. Activitate n calitate de ntreprinztor individual a devenit mult mai simpl i puin costisitoare, iar situaia continu s se mbunteasc. Prin urmare, chiar i ntreprinztorii mici i vulnerabili pot s desfoare o activitate nregistrat. Acesta este n special valabil pentru cei care activeaz n comer, care aduce mai multe riscuri pentru ncasrile la buget. Celelalte domenii anumite activiti producere, efectuare de lucrri i prestri de servicii care sunt permise pentru patent, sunt specifice micilor ntreprinztori i nu prezint riscuri fiscale pentru stat. La capitolul proteciei consumatorilor, n comer, patenta prezint mai multe riscuri i practic nici un beneficiu fa de alte forme de desfurare a activitii de ntreprinztor. Prin urmare, n baza analizei efectuate n acest raport, se recomand excluderea comerului din genurile de activitate pasibile pentru patenta de ntreprinztor. Deoarece n -au fost constatate ratri de venituri la beget din celelalte activiti desfurate n baza patentei, recomandm s fie pstrate activitile n baza de patent n domeniul produciei, efecturii lucrrilor i prestrii serviciilor. Cu toate acestea propunem s fie efectuat o analiz mai detaliat pent ru fiecare din genurile de activitate care vor rumne pasibile patentei de ntreprinztor, pentru a actualiza taxa de patent stabilit pentru acestea. La baza revizuirii taxei trebuie s se afle venitul i profitul estimat pentru fiecare gen de activitate. Adiional, recomandm s continue implementarea msurilor de optimizare a cadrului de reglementare, astfel ca activitatea n calitate de ntreprinztor individual i alte forme nregistrate de ntreprinztor s fie ct mai simpl i puin costisitoare, n special pentru ntreprinztorii mici.

52

ANEXA. LISTA GENURILOR DE ACTIVITI I CUANTUMUL TAXEI LUNARE PENTRU PATENTA DE NTREPRINZTOR
Cuantumul taxei lunare, lei Chiinu, Celelalte Bli, Localiile municipii, Bender, rurale oraele Tiraspol 2 3 4

Genul de activitate

1 1. Comerul cu amnuntul 1.1. Comerul cu amnuntul la tarabe, tejghele, tonete i din autovehicule n piee i/sau n locuri autorizate de autoritatea administraiei publice locale 1.2. Comerul cu produse alimentare i mrfuri uor alterabile autohtone, cu condiia respectrii cerinelor sanitarepidemiologice privind depozitarea, pstrarea i comercializarea lor ( n vigoare pn la 1 ianuarie 2017) 2. Producia de mrfuri, executarea de lucrri i prestarea de servicii 2.1. ntocmirea drilor de seam 2.4. Servicii logopedice 2.5. Masaj, servicii de ngrijire a bolnavilor i alte servicii medicale, acordate de ctre personalul medical inferior 2.6. Servicii veterinare, zootehnice 2.7. Servicii dactilografiere, inclusiv cu folosirea computerului 2.8. Servicii de frizerie i servicii cosmetice 2.9. Cusutul, cusutul, tricotarea i reparaia mbrcmintei i acopermintelor pentru cap i comercializarea 2.10. Confecionarea i reparaia nclmintei i comercializarea 2.11. Servicii de spltorie 2.12. Predarea limbilor strine (instruire individual sau n grupe cu un numr de pn la 20 persoane) 2.13. Predarea i meditarea diferitelor discipline, cu excepia muzicii, coregrafiei i artelor plastice (instruire individual sau n grupe cu un numr de pn la 20 persoane) 2.14. Predarea muzicii, coregrafiei i artelor plastice (instruire individual sau n grupe cu un numr de pn la 20 persoane) 2.15. Organizarea de diferite secii pe interese, inclusiv de cultur fizic, pentru copii de pn la 16 ani (n grupe de pn la 20 persoane) 2.16. Organizarea de diferite secii pe interese, inclusiv de cultur fizic, pentru aduli (n grupe de pn la 20 persoane) 2.17. Servicii de pstrare a bagajelor 2.18. Servicii de ntreinere i amenajare a locuinelor i sectoarelor aferente 2.19. Vulcanizarea camerelor i anvelopelor n ateliere 2.20. Reparaia locuinelor

360 540

180 360

100 100

300 80 140 150 150 200 100 90 90 140 100 100 70 100 100 100 200 180

200 40 70 50 50 80 50 45 45 70 50 50 35 50 50 60 75 90

100 20 35 20 25 30 25 30 30 35 30 30 20 25 25 30 30 45
53

2.21. Construcia caselor de locuit i a garajelor n localitile rurale 2.22. Ajustarea i reparaia mobilei 2.23. Reparaia tehnicii de uz casnic, instrumentelor i mecanismelor, ceasurilor 2.24. Reparaia cuptoarelor cu microunde i a altor aparate electrice de nclzit de uz casnic 2.25. Reparaia aparatelor tele, audio, video de uz casnic 2.26. Reparaia aparatelor fotografice, camerelor de filmat i a altor aparate sau instrumente optice 2.27. Reparaia i acordarea instrumentelor muzicale 2.28. Fotografierea, confecionarea i vnzarea fotografiilor, executate n mod individual, servicii video 2.29. Scrierea placardelor, firmelor netirajate, amenajarea vitrinelor, reclamelor, prezentarea artistic 2.30. Confecionarea articolelor meteugreti de art popular (artizanat) i vnzarea lor, cu excepia vnzrii la expoziii i licitaii 2.31. Deservirea muzical a ceremoniilor inclusiv regizarea ceremoniilor 2.32. Aratul i alte lucrri de cultivare a pmntului cu mijloace tehnice, protecia plantelor contra bolilor i duntorilor 2.33. Servicii de guvernant() 2.38. Servicii de sudare, de lucrri tehnico-sanitare 2.39. Organizarea discocluburilor 2.40. Executarea i comercializarea obiectelor din lemn, metal, ghips, argil, ciment inclusiv servicii de dulgherie 2.41. Confecionarea i darea n chirie a recuzitelor destinate diferitelor ceremonii i comercializarea lor 2.42. Copiere, multiplicare i legatul crilor 2.43. Tbcirea, prelucrarea pieilor, confecionarea articolelor din blan i din piele i comercializarea lor 2.46. Colectarea i comercializarea ambalajelor din sticl 2.48. Pstorit

100 130 100 150 90 110 200 160 110 230 200 50 80 120 600 100 80 150 150 200 100 60

50 65 50 75 45 55 100 80 55 120 100 50 40 60 300 60 45 80 75 120 75 40

70 35 30 25 40 30 30 50 40 30 65 50 50 20 30 150 40 30 50 30 100 50 25

54

EVALUREA EX-POST A PROGRAMULUI NAIONAL DE SUSINERE EALONAT A SUBSTANELOR CE DISTRUG STRATUL DE OZON N REPUBLICA MOLDOVA Autor: Ministerul Mediului

55

Acronime

CFC HCFC MM ONU PDO PNUD PNUM SDO

- Clorfluorcarburi - Hidroclorfluorcarburi - Ministerul Mediului - Organizaia Naiunilor Unite - Potenial de Distrugere a Ozonului - Programul Naiunilor Unite pentru Dezvoltare - Programului Naiunilor Unite pentru Mediu (n englez UNEP) - Substane ce Distrug stratul de Ozon

56

SUMAR EXECUTIV
Acest document prezint evaluarea ex-post a Programul naional de suprimare ealonat a substanelor ce distrug stratul de ozon n Republica Moldova (n continuare - Programul ozon), aprobat prin Hotrrea Guvernului nr 1064 din 11 noiembrie 199940. Programul ozon reprezint un document de politici publice implementarea cruia a nceput n anul 1999 i s-a finalizat n anul 2010. Evalurii ex-post a fost supus ntregul Program, cuprinznd ntreaga perioada de aciune a lui, iar dimensiunile de baz supuse evalurii se refer la: relevana aciunii Guvernului pentru protecia stratului de ozon; cost eficacitatea n realizarea intei Programului ozon; impactul implementrii Programului ozon. Metodele de evaluare utilizate se refer la: analiza cauzal dintre resurse, produse i impact; compararea dintre scenariile de intervenie i neintervenie; analiza cost-eficacitate. n urma evalurii s-a constat c obiectivele Programului ozon au fost realizate integral, iar intele stabilite de program au fost atinse. Rezultatele obinute n urma implementrii Programului ozon sunt n concordan cu realizarea obiectivelor stabilite i au contribuit la suprimarea ealonat a consumului substanelor ce distrug stratul de ozon n conformitate cu Protocolul de la Montreal, la care Republica Moldova este parte. Beneficiile de mediu determinate de implementarea Programului ozon, care in de scoaterea din uz a gazelor cu efect de ser (reprezentate de substanele ce distrug statul de ozon), au fost mult mai mari dect investiiile realizate. Prin excluderea din uz a 51.45 tone PDO de CFC (reprezentai n ntregime de CFC-12) s-a redus Potenialul de nclzire Global a Climei cu cca 417 mii tone CO2 echivalent. n termeni monetar i aceste beneficii alctuiesc cca 4.22 mil. dolari SUA i sunt aproape de 3 ori mai mari dect investiiile totale realizate. Beneficiile nete alctuiesc cca 2.8 mil. dolari SUA. n primele dou capitole a acestui document se prezint respectiv scopul i domeniul evalurii, i descrierea politicii publice supuse evalurii. n capitolul trei se descriu ntrebrile de evaluare, datele i metodele de evaluare utilizate, precum i valorile de referin i intele Programului ozon. Modelul resurse -produse i rspunsurile la ntrebrile de evaluare se prezint n capitolul patru. Procesul evalurii este ncheiat cu prezentarea principalelor concluzii i recomandri.

40

Documentul poate fi accesat la adresa http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=297384. 57

SCOPUL I DOMENIUL EVALURII


Scopul evalurii ex-post ine de evaluarea gradului de realizare a obiectivelor stabilite de Programului ozon, precum i de identificarea rezultatelor i impactului determinate de implementarea acestuia. Evalurii ex-post este supus ntregul Program, cuprinznd ntreaga perioada de aciune a lui - de la iniiere (anul 1999) i pn la expirare (anul 2010). Dimensiunile de baz supuse evalurii se refer la: relevana aciunii Guvernului pentru protecia stratului de ozon; cost-eficacitatea n realizarea intei Programului ozon; impactul implementrii Programului ozon. n procesul evalurii sunt implicai actorii principali responsabili de implementarea Programului ozon, i anume: Oficiul ozon - unitatea de implementare a programului; Ministerul Mediului; Universitatea Tehnic a Moldovei; Ageni economici; Asociaia Frigotehnitilor din Republica Moldova.

DESCRIEREA POLITICII PUBLICE I A OBIECTIVELOR


Contextul/raionamentul elaborrii Programului ozon
Odat cu ratificarea, la data de 27 iulie 1996, a Conveniei pentru protecia stratului de ozon (semnat la Viena la 22 martie 1985), precum i a Protocolului privind substanele ce distrug stratul de ozon (semnat la Montreal la 16 septembrie 1987), Republica Moldova s-a obligat s suprime ealonat, pn la 1 ianuarie 2010, consumul i producia majoritii substanelor ce distrug stratul de ozon (n continuare SDO) i sunt supuse controlului Protocolului de la Montreal. Pentru respectarea angajamentelor fa de Convenia de la Viena i a restriciilor Protocolului de la Montreal privind protecia stratului de ozon, Ministerul Mediului a elaborat i aprobat prin Hotrrea Guvernului nr 1064 din 11 noiembrie 1999 Programul naional de suprimare ealonat a substanelor ce distrug stratul de ozon n Republica Moldova.

Cadrul politicii publice


Programul ozon a fost elaborat n corespundere cu cerinele Comitetului Executiv al Fondului Multilateral al Protocolului de la Montreal i reprezint documentul politic de baz n ceea ce privete aciunile Guvernului Republicii Moldova pentru protecia starului de ozon. Acest document, face o incursiune asupra consumului de SDO n tar pentru anii 1996-1998, traseaz obiectivele strategice ale Guvernului privind respectarea restriciilor Protocolului de la Montreal, precum i stabilete Planul de aciuni privind desfurarea procesului de suprimare ealonat i scoaterea din uz a SDO reglementate prin Protocolul de la Montreal. Conform Protocolului de la Montreal rile n curs de dezvoltare sunt clasificate ca ri ale articolului 5(1), consumul de substane din Anexa A al crora nu depete 0.3 kg pe cap de locuitor. rile industrial dezvoltate sunt clasificate conform articolului 2 al Protocolului. n Republica Moldova, consumul de SDO din anexele A i B ale Protocolului de la Montreal a constituit, n anul 1996, cca 0.012 kg pe cap de locuitor. Acest nivel de consum al SDO plaseaz Moldova n lista rilor supuse obligaiunilor de ngheare i suprimare ealonat a SDO conform art.5(1) din Protocolul de la Montreal. Conform acestui articol, pn la 1 i anuarie 2010, Republica Moldova trebuie s suprime ealonat ntreaga cantitate (stabilit de media nivelului anual de consum pentru perioada anilor 1995-1997) de SDO enumerate n Anexa A, grupele I i II. Guvernul Republicii Moldova estima c pn n 2008 reuea suprimarea ealonat anticipat a acestor SDO.

Cadrul legal privind protecia startului de ozon existent pn la aprobarea Programului ozon
Anterior elaborrii Programului ozon, Guvernul adoptase deja cteva hotrri n scopul respectrii prevederilor Protocolului de la Montreal. Acestea fiind:
Hotrrea nr.300 din 18 martie 1998 Cu privire la aplicarea pe teritoriul Republicii Moldova a prevederilor Conveniei de la Viena i Protocolului de la Montreal viznd protecia stratului de ozon , n baza creia a fost organizat evidena producerii, consumului i importului-exportului de substane reglementate ce distrug stratul de ozon, precum i a produselor ce conin SDO. Aprobarea hotrrii a determinat: 1) elaborarea i aprobarea formei de prezentare a datelor statistice anuale privind producerea, consumul i importul -exportul de substane ce distrug stratul de ozon, reglementate prin Protocolul de la Montreal, precum i de produse ce conin aceste substane; 2) 58

interzicerea importului i exportului de substane reglementate ce distrug stratul de ozon, precum i de produse care conin SDO n i din rile care nu erau pri ale Conveniei de la Viena i ale Protocolului de la Montreal. Hotrrea nr.859 din 13 august 1998 Cu privire la reglementarea unor genuri de activitate n Republica Moldova , prin care: 1) s-a interzis importul-exportul, producerea i consumul n interiorul rii, fr licen, al SDO reglementate de Protocolul de la Montreal, precum i al produselor ce conin SDO; 2) s-a instituit licenierea importului, producerii i consumului n interiorul rii al SDO reglementate de Protocolul de la Montreal i s -au stabilit cotele de import.

Perioada de aciune a Programului ozon


Perioada de implementare a Programul ozon a nceput n anul 1999 i s-a sfrit n 2010. Programul a fost implementat integral.

Bugetul Programului ozon


Datorit faptului c Republica Moldova a fost inclus n categoria rilor articolului 5 al Protocolului de la Montreal, implementarea Programului ozon a fost susinut tehnic i financiar de ctre Fondului Multilateral pentru Implementarea Protocolului de la Montreal (MLF - Multilateral Fund for the Implementation of the Montreal Protocol), iar implementarea lui prin intermediului Ageniilor de Implementare a ONU: Programului Naiunilor Unite pentru Mediu (PNUM). Pentru anii 1999-2010, valoarea monetar a suportului tehnic i financiar a alctuit cca 1.46 mil. dolari SUA, reprezentnd suportul principal n implementarea Programului ozon (vezi Anexa 1). Distribuirea procentual a suportului extern per categorii de cheltuieli se prezint n Fig. 1. Fig. 1 Distribuirea per categorii a cheltuielilor din suprotul extern, anii 1999-2010
0.6% 13.5% 23.9% 12.2% 2.2% Salarii angajai Oficiul Ozon Cheltuieli consultani Cheltuieli de ntreinere a Oficiului Ozon Cheltuieli de instruire Campanii de informare 4.2% 7.5% 24.9% 9.8% Dotarea cu echipament a centrului de instruire "Tehnofrig" Costul echipamentului distribuit agenilor economici Costul echipamentului de controlul SDO Costul lucrrilor de reutilare a echipamentelor frigorifice pentru agenii economici Cheltuieli bancare

1.2%

Contribuia direct a Ministerului Mediului a inut de nfiinarea i gzduirea Oficiului Ozon precum i de elaborarea cadrului legislativ-normativ n ceea ce privete realizarea obiectivelor Programului ozon. Evaluarea monetar a efortului Ministerului Mediului nu a putut fi realizat, dar acesta este nensemnat comparativ cu suportul acordat de Fondului Multilateral pentru Implementarea Protocolului de la Montreal.

Activitile preconizate de Programului ozon


n vederea ndeplinirii obligaiunilor Republicii Moldova fa de angajamentele asumate prin ratificarea Protocolului de la Montreal, Programul ozon prevedea un ir de activiti n ceea ce privete respe ctarea restriciilor de suprimare ealonat a SDO, cu scoaterea, ulterioar, din uz a acestora. Aceste activiti se rezumau la urmtoarele:
1) Crearea cadrului legislativ-normativ cu privire la regimul comercial i introducerea unor restricii la utilizarea hidrocarburilor halogenate care distrug stratul de ozon, stabilirea cotelor de import pentru principalii importatori de SDO n ar, precum i ratificarea de ctre Parlament a Amendamentelor de la Londra i Copenhaga la Protocolul de la Montreal.

59

2) Crearea cadrului instituional prin instituirea Oficiului Ozon pe lng Ministerul Mediului care s coordoneze procesul de implementare a Planului de aciuni, s monitorizeze implementarea programului naional, s deruleze procesul de recuperare/reciclare a agenilor frigorifici, s examineze i raporteze rezultatele suprimrii ealonate a SDO. 3) mbuntirea cadrului organizaional prin: perfecionarea sistemului de liceniere n domeniul importului de SDO; stabilirea cotelor i taxelor de import al SDO i implementarea regimului de taxe n sistemul controlului vamal; crearea unui sistem de liceniere a importatorilor i utilizatorilor de SDO i echipamente cu SDO, precum i a personalului tehnic de deservire a echipamentului frigorific; crearea unui sistem de marcaj pentru mrfurile ce conin SDO; elaborarea planului de management frigorific i implementarea procesului de recuperare/reciclare a agenilor frigorifici; instruirea tehnicienilor frigotehniti ce deservesc echipamentele frigorifice; aplicarea programelor de recuperare/reciclare n cadrul deservirii echipamentelor frigorifice; extinderea procesului de recuperare/reciclare pentru tratarea frigiderelor de uz casnic, sistemelor mobile de condiionare a aerului i instalaiilor frigorifice de proporii mari; crearea unui depozit de CFC. 4) Asigurarea cadrului de monitoring i cercetare prin: elaborarea unui sistem de monitoring al importului i utilizrii SDO, precum i a eficienei sistemului de liceniere i cotare; suportul cercetrilor din domeniul industriei productoare de echipamente frigorifice, cu aplicarea unor tehnologii inofensive pentru stratul de ozon, n scopul suprimrii ealonate a SDO. 5) Asigurarea instruirii i contientizarea publicului prin: organizarea cursurilor de instruire pentru specialitii frigotehniti; organizarea instruirii vameilor, inspectorilor de mediu, statisticienilor, etc. pentru controlul i monitoringul importului de SDO; elaborarea i asistena unor programe specializate de Radio/TV privind protecia stratului de ozon i utilizarea unor ageni frigorifici inofensivi pentru stratul de ozon; sporirea contientizrii publicului larg i autoritilor publice locale referitor la importana cadrului legislativ privind protecia stratului de ozon; ncurajarea participrii populaiei la realizarea msurilor de protecie a stratului de ozon; contientizarea publicului i sporirea nivelului profesional al specialitilor prin intermediul seminarelor; elaborarea unui program ecologic educativ privind problemele proteciei stratului de ozon; crearea i nregistrarea asociaiei importatorilor i utilizatorilor de SDO; coordonarea activitilor agenilor economici care activeaz n sectorul frigorific i sunt membri ai asociaiei create.

Obiectivele Programului ozon


Obiectivele strategice ale Guvernului privind respectarea restriciilor Protocolului de la Montreal: 1. Reducerea consumului i scoaterea din uz ctre anul 2008 a clorfluorcarburilor (CFC) reglementate de Protocolul de la Montreal. 2. Respectarea calendarului de suprimare ealonat a hidroclorfluorcarburilor (HCFC) al Protocolului de la Montreal. 3. Accelerarea procesului de ratificare a Amendamentelor la Protocolul de la Montreal. 4. Armonizarea cadrului legislativ i normativ n vederea asigurrii procesului de suprimare a SDO. 5. Elaborarea sistemului de monitoring i liceniere pentru organizarea controlului asupra importului de SDO i asigurarea proceselor de suprimare a lor. 6. Contientizarea publicului larg asupra consumului de SDO i susinerea msurilor ce urmeaz a fi efectuate. 7. ncurajarea agenilor economici - utilizatorilor finali de SDO n implementarea tehnologiilor alternative, care utilizeaz substane inofensive pentru stratul de ozon.

Aranjamentele instituionale n implementarea Programului ozon


Responsabil direct de implementarea Programului ozon a fost Ministerul Mediului, fiind responsabil de promovarea politicii de protecie a stratului de ozon, de asigurarea cooperrii internaionale n domeniu, exercitarea controlului i reglementarea utilizrii substanelor ce distrug stratul de ozon de ctre agenii economici n sistemul de producere i exploatare a echipamentelor frigorifice i de condiionare a aerului, precum i n sistemul antiincendiar. n baza Programului naional de suprimare ealonat a substanelor ce distrug stratul de ozon n Republica Moldova, pe lng Ministerului Mediului a fost instituit Oficiul Ozon care s-a ocupat nemijlocit de coordonarea implementrii Planului de aciuni al Programului ozon. n procesul de implementare a Planului de aciuni al Programului ozon un rol important i-a revenit Ministerului Economiei i Reformelor, Ministerului Industriei i Comerului, Ministerului Transporturilor i Telecomunicaiilor, Departamentului controlului vamal pe lng Ministerul Finanelor, Departamentului Protecie Civil i Situaii Excepionale i Departamentului Analize Statistice i Sociologice. Conjugarea
60

eforturilor acestor instituii de stat trebuia s duc la reducerea treptat, pn n anul 2008, a consumului de SDO cu impact major asupra mediului, astfel nct ncepnd din acel an substanele date s fie scoase din uz. Sectorul neguvernamental i revenea funcia de contientizare a publicului larg asupra problemei proteciei stratului de ozon, precum i de organizare a unor seminare pentru perfecionarea personalului din sectorul frigorific.

Beneficiarii (grupul int) a Programului ozon


Beneficiarii direci ai Programului ozon au fost: importatorii, productorii i utilizatorii/consumatorii de SDO; instituiile statului ce controleaz regimul SDO precum i echipamente i produse cu asemenea substane. Beneficiarii auxiliari i finali a fost populaia rii.

DESCRIEREA NTREBRILOR DE EVALUARE, DATELE I METODELE DE EVALUARE UTILIZATE, STABILIREA VALORILOR DE REFERIN I INTELE CE URMEAZ A FI ATINSE
Formularea ntrebrilor de evaluare
n vederea stabilirii succesului Programului ozon s-au formulat urmtoarele ntrebri de evaluare: 1. De ce a fost necesar intervenia guvernului? 2. Care este calitatea documentului de politici (Programul ozon) elaborat? 3. Au fost atinse obiectivele/intele stabilite de Programul ozon i n ce msur acestea sunt atribuite interveniei? 4. Care a fost costul de implementare a activitilor din cadrul Programul ozon i cum sunt aceste comparabile cu activiti similare din alte ri? 5. Care a fost cost-eficacitatea Programului ozon n realizarea intei de reducere a SDO? 6. n ce msur a fost influenat grupul int de implementarea Programului ozon? 7. Care a fost impactul (fiscal, economic i de mediu) implementrii Programului ozon?

Colectarea datelor cantitative i calitative i metodele de evaluare aplicate


Datele relevante au fost colectate din rapoartele (privind implementarea proiectelor de asisten tehnic n realizarea obiectivelor Programului ozon) realizate de Oficiul Ozon pentru Programul Naiunilor Unite pentru Mediu (PNUM) i Ministerul Mediului. Alte date suplimentare au fost obinute n urma intervievrii coordonatorului Programului ozon, dl. Tar Anatol, precum i de pe paginile web a Programului ozon (ozon.md) i a Secretariatului Ozon al PNUM (ozone.unep.org). Metodele de evaluare utilizate in de: analiza cauzal dintre resurse, produse i impactul politicii publice; compararea intelor realizate de Programul ozon cu scenariul fr intervenie i cu agenda/calendarul de suprimare a SDO conform Protocolului de la Montreal; analiza cost-eficacitate n realizarea intelor Programului ozon.

Evaluarea situaiei iniiale i determinarea valorilor de referin


Chiar dac pn la iniierea Programului ozon exista un anumit cadru legislativ-normativ (Hotrrea nr.300 din 18 martie 1998 i Hotrrea nr.859 din 13 august 1998) care controla regimul SDO, acesta necesita mbuntire pentru a asigura respectarea tuturor angajamentelor fa de Protocolul de la Montreal. Republica Moldova nu produce substane supuse controlului Protocolului de la Montreal. Toat cantitatea de SDO utilizat n anii 1986-1996 era importat preponderent din Federaia Rus. Din anul 1986 i pn n anul 1996 consumul de SDO s-a redus datorit schimbrilor structurale produse n industrie, n special din cauza scderii producerii echipamentelor frigorifice. n anul 1995 n Republica Moldova consumul total de SDO era de cca 85 tone PDO (potenial de distrugere a ozonului). Dup o reducere esenial n anul 1996, consumul dat alctuia 51.65 tone PDO. Din aceast cantitate, clorfluorcarburile (CFC) enumerate n Anexa A, Grupa I a Protocolului de la Montreal, constituiau
61

51.45 tone PDO, cantitate utilizat n sectorul frigorific i de condiionare a aerului. Substanele din anexele C i E ale Protocolului de la Montreal erau reprezentate doar de hidroclorfluorcarbura - 22 (HCFC-22), care alctuia 0.20 tone PDO. n conformitate cu datele descrise mai sus, valoarea de referin (baseline) privind consumul SDO n Republica Moldova, calculat ca i cantitate medie consumat n anii 1995-1996, pn la demararea Programului ozon, a fost stabilit la 73.3 tone PDO. n cadrul documentului de politici (Programul ozon) s-a estimat c la o cerere nelimitat de SDO, fr intervenia statului n vederea controlului acestora, consumul de SDO trebuia s creasc la 185 tone PDO pn n anul 2010.

intele ce urmeaz a fi atinse de Programul ozon


Principala int ce urma a fi atins ine de elaborarea i aprobarea cadrului legislativ-normativ care s asigure controlul asupra producerii, importului i consumului SDO cu scopul suprimrii SDO reglementate de Protocolul de la Montreal. Consumul de SDO din anexele A i B ale Protocolului de la Montreal a constituit, n anul 1996, cca 0.012 kg pe cap de locuitor, ceea ce plaseaz Moldova n lista rilor supuse obligaiunilor de ngheare i suprimare ealonat a SDO conform art. 5 din Protocolul de la Montreal. Acest lucru nsemn, c RM este obligat s nghee consumul CFC (Anexa A, Grupa I a Protocolului de la Montreal) la nivelul anului 1995 -1996 (adic la 73.3 tone PDO) pn la 1 iulie 1999, iar apoi s reduc treptat consumul acestora cu 50%, 85% i 100% respectiv pn la 1 ianuarie 2005, 2007 i 2010. Cantitatea de ageni frigorifici, necesar deservirii echipamentelor frigorifice din ar, urma s fie recuperat i reciclat de ctre centrele de reciclare, create n baza proiectului de recuperare i reciclare a agenilor frigorifici cu susinere financiar din partea Fondului Multilateral pentru Implementarea Protocolului de la Montreal.

CONSTRUIREA MODELULUI RESURSE-PRODUSE I RSPUNSUL LA NTREBRILE DE EVALUARE


Modelul resurse-produse
n vederea ilustrrii modului de realizare a obiectivelor/intelor Programului ozon, este nevoie de construit modelul resurse-produse. Acest model reprezint n mod rezumativ resursele, produsele, rezultatele i impactul Programului ozon.
Resurse:
Surse financiare pentru nfiinarea i susinerea activitii Oficiului Ozon n cadrul Ministerului Mediului (61 mii dolari SUA) Salarii pentru stuful (3 persoane) Oficiului Ozon (196 mii dolari SUA) Cheltuieli consultani (177.8 mii dolari SUA) Resurse financiare pentru informarea i contientizarea publicului asupra consumului de SDO i efectul lor asupra mediului (142 mii dolari SUA) Surse financiare pentru cursuri de instruire pentru autoriti i ageni economici privind controlul SDO (126 mi i dolari SUA) Echipamente de control al SDO (31.6 mii dolari SUA) Echipamente de recuperare/reciclare a SDO pentru sectorul frigorific (363 mii dolari SUA) Lucrri de reutilare a echipamentelor frigorifice pentru agenii economici (347.7 mii dolari SUA) Suport instituional n procesul de elaborare a cadrului legislativ i normativ cu privire la suprimarea ealonat a SOD Suport instituional n procesul de elaborare a sistemului de monitoring i liceniere ntru organizarea controlului asupra importului de SDO

Produse:
Cu privire la mbuntirea cadrului legislativ-normativ: S-a elaborat i aprobat regulamentul cu privire la regimul comercial i reglementarea utilizrii hidrocarburilor halogenate care distrug stratul de ozon (Legea nr. 852-XV din 14.02.2002 i modificrile ulterioare ale acesteia prin Legea nr. 72-XVI din 22.03.2007 i Legea nr. 109 din 04.06.2010) S-a ratificat Amendamentele de la Londra, Copenhaga, Montreal i Beijing la Protocolul de la Montreal (Legile privind aderarea Republicii Moldova la unele acte internaionale n domeniul proteciei mediului nr.111-XV din 27.04.2001, nr. 34XVI din 14. 04. 2005 i nr. 119-XVI din 18.05.2006)

62

S-a creat sistemul de liceniere a importatorilor i utilizatorilor de SDO, echipamente i produse cu SDO (HG cu privire la aplicarea pe teritoriul Republicii Moldova a prevederilor Conveniei de la Viena i a Protocolului de la Montreal viznd protecia stratului de ozon nr.300 din 18.03.98; Legea privind acordarea de licene pentru unele genuri de activitate nr. 332XIV din 26 martie 1999; Legea pentru modificarea i completarea Legii nr. 451-XV din 30 iulie 2001 privind licenierea unor genuri de activitate nr.214-XV din 24 iunie 2004) Au fost stabilite cotele i taxele de import ale SDO ( Legea cu privire la modificarea i completarea Legii nr. 1540- XIII din 25 februarie 1998 privind poluarea mediului nr. 1566-XV din 20.12.2002) S-a implementat regimul de taxe ecologice (Legea nr. 280-XVI din 14.12.2007, Art. XXIV) pentru importul de SDO i substane alternative la SDO A fost creat sistemul de marcaj pentru mrfurile ce conin SDO (Legea nr. 852-XV din 14.02.2002) Cu privire la mbuntirea cadrului instituional-organizaional: A fost creat Oficiului Ozon pe lng Ministerul Mediului (ordinul MM nr. 27 din 07. 04.1999) Au fost organizate i amplasate pe teren 6 centre naionale de reciclare a agenilor frigorifici (R -12) S-a creat baza de date electronica privind recuperarea/reciclarea agenilor frigorifici (R-12) S-a repartizat gratis echipamentul frigorific, prevzut n cadrul proiectului de asisten tehnic, ctre 71 firme i ntreprinderi din republic care activeaz n sectorul frigorific i de condiionare a aerului Au fost echipate Serviciile Controlului Ecologic cu aparataj tehnic performant (identificatoare de freon) pentru determinarea tipului de freon cu scopul prevenirii i excluderii importului ilegal al SDO, produselor i echipamentelor cu SDO Un numr de 44 companii au fost susinute n cadrul Programul de Sprijin Financiar al iniiativelor companiilor comerciale i industriale, proprietari ale depozitelor frigorifice n scopul reutilrii/retrofitului instalaiilor frigorifice cu utilizarea agenilor frigorifici inofensivi fa de stratul de ozon. A fost creat Asociaia obteasc a Frigotehnitilor din Republica Moldova (frigotehnica.md) Cu privire la instruirea autoritilor de control al SDO i a specialitilor n domeniul frigorific: A fost creat Centrul de Instruire Tehnofrig n cadrul Universitii Tehnice din Moldova, care de c omun acord cu Oficiul Ozon (conform Legii nr. 852-XV din 14.02.2002, pct. 11) instruiete i atesteaz (o dat n trei ani) personalul tehnic de specialitate care monteaz, repar i deservete tehnica frigorific i de condiionare a aerului Au fost instruii 142 inspectori vamali i de mediu, statisticieni, precum i importatori/exportatori de SDO i echipamente cu asemenea substane Au fost instruii (i certificai n conformitate cu Legea nr. 852-XV din 14.02.2002, pct. 11) peste 450 specialiti frigotehniti care monteaz, deservesc i repar tehnica de producere a frigului artificial la cca 75 ntreprinderi Cu privire la informarea i contientizarea publicului: Au fost publicate peste 15 brouri, manuale, ghiduri, etc. cu privire la SDO i echipamente cu SDO Despre SDO s-a discutat n peste 45 programe specializate TV i Radio S-au organizat peste 10 concursuri ecologice cu privire la protecia statului de ozon S-a realizat cca 10 ore ecologice (anii 2001-2010) n instituiile de nvmnt primar privind protecia stratului de ozon i utilizarea agenilor frigorifici inofensivi stratului de ozon S-a inclus tematica protecia stratului de ozon n Curriculum instituiilor de nvmnt superior i de specialitate din ar Au fost distribuite cca 10,000 calendare, flaiere, postere i alte materiale promoionale pentru contientizarea publicului privind protecia statului de ozon S-au organizat cca 8 conferine de pres cu privire la gestionarea SDO Oficiul Ozon a participat la cca 10 expoziii i seminare n vederea promovrii proteciei stratului de ozon S-au organizat cca 5 seminare pentru promovarea proteciei stratului de ozon Au fost create 2 pagini web (ozon.md i frigotehnica.md) pentru promovarea activitilor Programului ozon i pentru protejarea intereselor agenilor economici care activeaz n domeniul frigorific

Rezultate:
Consumul clorfluorcarburilor (CFC) s-a redus de la 73.3 tone PDO n anii 1995-1996 (valoarea de referin) la 14.4 i 9.2 tone n anul 2005 i 2007 respectiv, iar din anul 2008 importul CFC a fost stopat, iar ctre anul 2010 consumul CFC n Republica Moldova a fost totalmente sistat, asigurndu-se, astfel, respectarea calendarului de suprimare ealonat a SDO conform Protocolului de la Montreal. Din anul 1999 pn n anul 2010 au fost excluse din utilizare cca 51.45 tone PDO de CFC.

Impact:
n urma excluderii din uz a 51.45 tone PDO de CFC s-a redus Potenialul de nclzire Global a Climei cu cca 417 mii tone CO2 echivalent. Asistena tehnic primit (grant) ntre anii 1999-2010, n cadrul proiectelor de implementate a Protocolului de la Montreal, a contribuit la economii de cca 1.5 mil. lei (ori 121 mii dolari SUA) anual pentru economia naional.

63

Rspunsul la ntrebrile de evaluare


De ce a fost necesar intervenia guvernului? Intervenia a fost dictat de necesitatea reducerii substanelor cu efect duntor asupra stratului de ozon (SDO) prin ratificarea de ctre Republica Moldova a Conveniei pentru protecia stratului de ozon (Viena, 22 martie 1985) i a Protocolului privind substanele ce distrug stratul de ozon (Montreal, 16 septembrie 1987). Astfel, Republica Moldova s-a obligat s suprime ealonat, pn la 1 ianuarie 2010, consumul i producia SDO specificate n Anexa A (CFC) ce distrug stratul de ozon i sunt supuse controlului Protocolului de la Montreal. Necesitatea interveniei a fost determinat de faptul c forele pieei nu puteau exclude folosirea n economia naional a substanelor cu efect nociv asupra stratului de ozon. Dac e s ne uitm la sectorul frigorifi c, principalul consumator de SDO n economia naional, observm c agenii frigorifici cu cel mai mare impact asupra statului de ozon, adic clorfluorcarburile (CFC), erau mai accesibili (ieftini) pe pia n comparaie cu agenii frigorifici cu impact mai mic sau nul asupra startului de ozon. n aceste condiii era necesar intervenia Guvernului pentru a reglementa folosirea SDO i a asigura o reducere a impactului acestora asupra stratului de ozon, astfel onorndu-i i obligaiunile asumate fa de tratatele internaionale de mediu. Care este calitatea documentului de politici (Programul ozon) elaborat? Documentul de politici Programul naional de suprimare ealonat a substanelor ce distrug stratul de ozon n Republica Moldova a fost elaborat de Ministerul Mediului n corespundere cu cerinele Comitetului Executiv al Fondului Multilateral al Protocolului de la Montreal. Obiectivele stabilite de Programul ozon sunt clare i relevante pentru asigurarea suprimrii consumului i producerii de SDO. Primele dou obiective sunt specifice i limitate n timp - stabilesc clar inte i intervale de timp n care acestea trebuie realizate. Celelalte obiective sunt clare dar nu stabilesc direct inte specifice i timpul de realizare ale acestora. Cu toate acestea, Planul de aciuni cuprins n documentul de politici stabilete perioade de timp, responsabili de realizare i surse de finanare pentru realizarea obiectivelor 3 - 7. Obiectivul 6, care se refer la contientizarea publicului larg asupra consumului de SDO i de susinere a aciunilor de suprimare a SDO, nu stabilete clar nivelul de contientizare care urmeaz s fie atins. Similar, Obiectivul 7, care ine de ncurajarea agenilor economici s implementeze tehnologii alternative ce folosesc substane inofensive pentru stratul de ozon, nu stabilete un nivel clar ce trebuie atins n acest sens. Chiar cu aceste neajunsuri, considerm c obiectivele sunt clare i suficiente pentru asigurarea angajamentelor fa de Convenia de la Viena i Protocolul de la Montreal. Activitile planificate, descrise n Planul de aciuni, sunt relevante pentru realizarea obiectivelor stabilite de Programului ozon. Chiar dac beneficiarii Programului ozon nu sunt clar definii n cadrul documentului de politici, acetia pot fi identificai din cadrul Planului de aciuni stabilit. Planul de aciuni descris n cadrul documentul Programului ozon stabilete clar aciunile ce trebuie implementate, timpul i responsabilii de implementare a acestora, precum i sursele de finanare. Au fost atinse obiectivele/intele stabilite de Programul ozon i n ce msur acestea sunt atribuite interveniei? Toate obiectivele/intele Programului ozon au fost atinse cu succes, iar realizarea acestora au fost determinate anume de intervenia programului n cauz. intele privind scoaterea total din uz a CFC, stabilite de Obiectivul 1 (Reducerea consumului i scoaterea din uz ctre anul 2008 a clorfluorcarburilor (CFC) reglementate de Protocolul de la Montreal), au fost realizate. n comparaie cu valoarea de referin (73.3 tone PDO) cantitatea de CFC (alctuit n ntregime de CFC-12) a sczut continuu ajungnd la valoarea de 9.2 tone PDO n 2007, iar ncepnd cu anul 2008 importul CFC a fost stopat i ctre an ul 2010 consumul

CFC n Republica Moldova a fost totalmente sistat, asigurndu-se, astfel, respectarea calendarului de suprimare ealonat a SDO conform Protocolului de la Montreal (vezi Fig. 2 i Anexa 2)41. Dup cum se
41

Sursa datelor: datele privind consumul de CFC - centrul acces de date al Secretariatului Ozon, PNUM (vezi Anexa 1); date privind consumul estimat al CFC fr intervenie la o cerere nelimitat de OSD - conform Anexei din Programul ozon; 64

poate vedea din Fig. 2, realizarea Obiectivului 1 a contribuit la ndeplinirea nainte de termen a calendarului de suprimare a CFC stabilit de Protocolul de la Montreal. Fif. 2 Consumulul real de CFC n comparaie cu agenda/calendarul de suprimare a acestora conform Protocolului de la Montreal i consumul estimat fr intervenie, tone potenial de distrugere a ozonului (PDO)
200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0

Tone PDO

Ref.* 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 73.3 85.4 51.5 83.1 40.5 11.1 31.7 23.5 29.6 18.9 20.0 14.4 11.0 9.2 0.0 0.0 0.0

Consum real - implementarea Programului Ozon Consum permis conform Protocolului de la Montreal Consum estimat fr intervenie - cerere nelimitat de SDO

73.3 73.3 73.3 73.3 73.3 73.3 36.7 36.7 11.0 11.0 11.0 0.0 88.4 51.5 83.1 85.2 87.5 91.7 99 87 103 122.3 129.4 138.4 148.1 158.5 171.2 184.9

*Ref. - valoarea de referin (baseline), anii 1995-1996.

n ceea ce privete ndeplinirea Obiectivului 2 (Respectarea calendarului de suprimare ealonat a hidroclorfluorcarburilor (HCFC) al protocolului de la Montreal) putem afirma c acesta este realizat. De fapt, realizarea obiectivului dat a presupus doar monitorizarea i evaluarea cantitilor de HCFC folosite n ar, deoarece cerinele Protocolului de la Montreal presupune stabilirea consumului de referin (media anilor 2009-2010), nghearea consumului la nivelul valorii de referin ctre anul 2013 i reducerea acestuia cu 10%, 35%, 67.5%, 97.5% i 100% pn n anul 2015, 2020, 2025, 2030 i 2040 respectiv. Conform datelor oferite de Oficiul Ozon, la moment (anul 2012) nivelul valorii de referin a consumului HCFC este de 46.5 tone metrice sau 2.3 tone PDO. ndeplinirea Obiectivului 3 (Accelerarea procesului de ratificare a Amendamentelor la Protocolul de la Montreal) a fost realizat odat cu adoptarea Legilor privind aderarea Republicii Moldova la unele acte internaionale n domeniul proteciei mediului nr.111-XV din 27.04.2001, nr. 34-XVI din 14. 04. 2005 i nr. 119XVI din 18.05.2006, ratificndu-se astfel Amendamentele de la Londra, Copenhaga, Montreal i Beijing la Protocolul de la Montreal. Realizarea Obiectivului 4 (Armonizarea cadrului legislativ i normativ n vederea asigurrii procesului de suprimare a SDO) a presupus adoptarea/modificarea a mai multor acte legislative-normative, precum: Legea nr. 852-XV din 14.02.2002 (i modificrile ulterioare ale acesteia prin Legea nr. 72-XVI din 22.03.2007, Legea nr. 109 din 04.06.2010); Legea privind acordarea de licene pentru unele genuri de activitate nr. 332-XIV din 26 martie 1999; Legea pentru modificarea i completarea Legii nr. 451-XV din 30 iulie 2001 privind licenierea unor genuri de activitate nr.214-XV din 24 iunie 2004; Legea cu privire la modificarea i completarea Legii nr. 1540- XIII din 25 februarie 1998 privind poluarea mediului nr. 1566-XV din 20.12.2002. n linii mari, cadrul legal n cauz a stabilit modul de reglementare a regimului comercial i utilizarea hidrocarburilor halogenate care distrug stratul de ozon, a creat sistemul de liceniere a importatorilor i utilizatorilor de SDO (i echipamente/produse cu SDO), a fixat cote i taxe de import pentru SDO, a instaurat sistemul de marcaj pentru mrfurile ce conin SDO. Obiectivul 5 (Elaborarea sistemului de monitoring i liceniere pentru organizarea controlului asupra importului de SDO i asigurarea proceselor de suprimare a lor) a fost realizat odat cu aprobarea cadrului legal descris mai sus. Programul de instruire realizat pentru 142 de inspectori vamali i de mediu, statisticieni, precum i importatori/exportatori de SDO (i echipamente cu asemenea substane) a contribuit la mbuntirea capacitilor acestora n procesul de monitorizare, liceniere i control a SDO. Au fost echipate Serviciile
datele privind consumul de CFC permis de Protocolul de la Montreal - calculate conform cerinelor de suprimare a CFC (Anexa A - Grupa I) a Protocolului de la Montreal. 65

Controlului Ecologic cu aparataj tehnic performant pentru determinarea tipului de freon n vederea prevenirii i excluderii importului ilegal de SDO, produse i echipamente cu SDO. Oficiul Ozon monitorizeaz consumul de SDO n ar i anual raporteaz Secretariatului Ozon (pe lng PNUM) datele obinute. Pentru realizarea Obiectivului 6 (Contientizarea publicului larg asupra consumului de SDO i susinerea msurilor ce urmeaz a fi efectuate) au fost realizate un ir de activiti pentru contientizarea publicului larg privind impactul negativ pe care l are SDO asupra stratului de ozon i activitile necesare pentru reducerea impactului dat (vezi indicatorii de produs prezentai n cadrul modelului resurse-produse). Cu toate acestea, nivelul de penetrare a campaniilor de informare/contientizare nu a fost evaluat, n consecin nici gradul succesului acestor campanii de informare nu poate fi msurat. La realizarea Obiectivului 7 (ncurajarea agenilor economici - utilizatorilor de SDO n implementarea tehnologiilor alternative, care utilizeaz substane inofensive pentru stratul de ozon) a contribuit att programul de instruire a tehnicienilor frigorifici ct i ajutorul tehnic i financiar acordat agenilor economici (utilizatori finali de SDO) din sectorul frigorific pentru a substitui substanele/echipamentele cu impact mare asupra stratului de ozon cu altele mai puin periculoase pentru mediu (referindu-se la excluderea din uz a CFC). Astfel, peste 450 tehnicieni frigorifici au beneficiat de instruiri gratuite, iar 71 firme i ntreprinderi din republic, care activeaz n sectorul frigorific i de condiionare a aerului, au primit gratis (n cadrul proiectului de asisten tehnic din partea PNUM) echipament frigorific care folosesc ageni frigorifici alternativi, cu impact redus asupra stratului de ozon. Totodat, n vederea reutilrii/retrofitului instalaiilor frigorifice cu utilizarea agenilor frigorifici inofensivi fa de stratul de ozon, 44 companii au fost susinute n cadrul Programul PNUM de Sprijin Financiar al iniiativelor companiilor comerciale i industriale, proprietari ale depozitelor frigorifice, preponderent pentru pstrarea fructelor i legumelor. Care a fost costul de implementare a activitilor din cadrul Programului ozon i cum sunt aceste comparabile cu activiti similare din alte ri? Care a fost cost-eficacitatea Programului ozon n realizarea intei de reducere a SDO? Conform rapoartelor Oficiului Ozon, n perioada anilor 1999-2010 costul de implementare a Programului ozon a fost de 1,455,249 dolari SUA. Acest cost reprezint suportul financiar primit ca asisten tehnic din partea Fondului Multilateral al Protocolului de la Montreal. Contribuia financiar a statului n realizarea obiectivelor Programului ozon a fost minim, referindu-se doar la nfiinarea i gzduirea Oficiului Ozon (fr a acoperi salariile angajailor i cheltuielile de ntreinere a acestuia) i la elaborarea cadrului legislativ-normativ necesar. Evaluarea monetar a acestui efort nu a putut fi stabilit, dar este evident ca acesta nu a fost nsemnat. Pentru a putea compara nivelul de finanare a Programului ozon cu alte programe similare din alte ri, este nevoie de stabilit nite indicatori comparabili. Un astfel de indicator este cost-eficacitatea, adic costul per cantitate SDO/PDO scoas din uz. Lundu-se n vedere faptul c n perioada anilor 1999-2010 s-a cheltuit 1,455,294 dolari SUA pentru a scoate din uz 54.45 tone PDO, atunci costul total privind scoaterea din uz a unui kg PDO a constituit cca 26.73 dolari SUA. Acest indicator reprezint cost-eficacitatea Programului ozon, fiind mai mic dect costul mediu de 37.06 dolari SUA per kg PDO nregistrat de proiecte similare finanate de PNUM i PNUD42. Dac e s comparm indicatorul cost-eficacitatea nregistrat n RM cu alte ri (comparabile ca dimensiuni cu ara noastr) din fostul spaiu sovietic, atunci Armenia (unde acest indicator a nregistrat o valoare de 19 dolari SUA per kg PDO) s-a plasat mai bine fa de RM, iar RM s-a poziionat mai bine fa de rile baltice (n Letonia, Lituania i Estonia cost-eficacitatea a fost respectiv de cca 38, 45 i 49 dolari SUA per kg PDO). Conform rapoartelor Oficiului Ozon, pentru implementarea activitilor de instruire, n perioada anilor 19992010, au fost cheltuii cca 126 mii dolari SUA (dintre care pentru echiparea tehnic a Centrului de instruire Tehnofrig sau alocat 17.5 mii dolari SUA) i instruii cca 592 persoane (142 - inspectori vamali i de mediu, statisticieni, precum i importatori/exportatori de SDO i echipamente cu asemenea substane; 450 tehnicieni frigorifici). Costul total per persoan instruit a constituit cca 213 dolari SUA. Datorit specificului acestui tip de instruire, precum i din lipsa datelor de acest gen pentru alte ri, nu ne putem expune aspra eficienei acestui indicator.

42

Global Environment Facility (GEF), 2010. GEF Impact Evaluation of the Phaseout of Ozone-Depleting Substances in Countries with Economies in Transition. Volume 1: Theory of Change. GEF: Washington, DC. 66

n ce msur a fost influenat grupul int de implementarea Programului ozon? Implementarea Programului ozon a avut o anumit influen pozitiv asupra grupului int (beneficiarilor) chiar dac nivelul de influen a acestora nu poate fi evaluat exact din lipsa datelor specifice. Cu toate acestea putem constata anumite activiti care au influenat pozitiv grupul int n ceea ce privete reducerea consumului de SDO. Astfel, odat cu implementarea Programului ozon au fost instruii 142 inspectori vamali i de mediu, statisticieni, importatori/exportatori de SDO (i echipamente cu asemenea substane), precum i a peste 450 de specialiti frigotehniti care monteaz, deservesc i repar tehnica de producere a frigului artificial. Mai mult ca att, crearea Centrul de Instruire Tehnofrig, n cadrul Universitii Tehnice din Moldova, asigur instruirea continu i atestarea, o dat la trei ani, a personalul tehnic de specialitate. Inspectorii vamali i de mediu au fost dotai cu echipament de control al SDO n valoare de peste 30 mii dolari SUA. A fost creat Asociaia Obteasc a Frigotehnitilor din Republica Moldova (frigotehnica.md) care protejeaz interesele agenilor economici din sectorul frigorific, iar membrii acesteia sunt deseori implicai n evaluarea datelor privind consumul SDO n ar. Un numr de 71 de firme i ntreprinderi care folosesc SDO au primit gratuit echipamente (cu o valoare de peste 360 mii dolari SUA) n vederea recuperrii/reciclrii agenilor frigorifici cu impact major asupra startului de ozon, iar 44 companii (pe parcursul anilor 2006 -2010) au obinut ajutor financiar stimulator (peste 347 mii dolari SUA) n efortul lor de reutilare a instalaiilor frigorifice proprii cu utilizarea agenilor frigorifici inofensivi fa de stratul de ozon. Pentru informarea i contientizarea publicului asupra consumului de SDO i efectul lor asupra mediului au fost cheltuii peste 140 mii dolari SUA, dar nivelul de influen a acestor campanii asupra publicului nu poate fi estimat n cadrul acestei evaluri. Care a fost impactul (fiscal, economic i de mediu) implementrii Programului ozon? Este important de menionat c implementarea Programului ozon a fost aproape integral realizat cu suportul financiar, acordat Republicii Moldova ca grant de ctre Fondul Multilateral al Protocolului de la Montreal, iar cheltuielile bugetare (impactul fiscal) pentru implementarea Programului ozon au fost minime, rezumndu-se doar la nfiinarea i gzduirea Oficiului Ozon (fr a acoperi salariile angajailor i cheltuielile de ntreinere a acestuia) i la elaborarea cadrului legislativ-normativ necesar. Anume din aceast cauz, valoarea exact a cheltuielilor bugetare nu au putut fi stabilite. Programul ozon a avut un impact economic important. Astfel, agenii economici care foloseau SDO reglementate de Protocolul de la Montreal au fost susinui, prin acordarea de asisten tehnic i financiar pentru a ntreprinde msuri de recuperare/reciclare a agenilor frigorifici cu impact major asupra startului de ozon i de reutilare a instalaiilor frigorifice cu utilizarea agenilor frigorifici inofensivi fa de stratul de ozon. Valoarea monetar a beneficiilor primite de aceti ageni economici a fost de peste 710 mii dolari SUA. Totodat, peste 450 specialiti frigotehniti care monteaz, deservesc i repar tehnica de producere a frigului artificial au beneficiat de instruire gratuit n ceea ce privete controlul SDO. Valoarea monetar a instruirilor a fost estimat la cca 213 dolari SUA per persoan. Anumite firme au beneficiat n urma implementrii companiilor de informare (care au costat cca 140 mii dolari SUA) prevzute de Programul ozon. Asistena tehnic primit de la Fondul Multilateral al Protocolului de la Montreal ntre anii 1999-2010, n cadrul proiectelor de implementate a Protocolului de la Montreal, a contribuit la economii de cca 1.5 mil. lei (ori 121 mii dolari SUA) anual pentru economia naional. innd cont de faptul ca majoritatea SDO mau sunt i gaze cu efect de ser, scoaterea acestora din uz are un efect pozitiv asupra mediului. Astfel, beneficiile de mediu determinate de implementarea Programului ozon in anume de scoaterea din uz a SDO. Aceste beneficii se msoar de un indicator specific - Potenialul de nclzire Global a Climei, care reprezint raportul dintre gradul de nclzire a climei determinat de SDO i gradul de nclzire a climei determinat de o masa similar de CO2, exprimndu-se n cantitate echivalent de CO2. Pentru CO2 indicatorul n cauz este egal cu 1, iar pentru CFC-12 - 8,10043, 44. Astfel, prin excluderea din uz a 51.45 tone PDO de CFC (reprezentai n ntregime de CFC-12) s-a redus Potenialul de nclzire Global a Climei cu cca 417 mii tone CO2 echivalent. Dac e s transformm cantitatea de CO2 echivalent redus, graie implementrii Programului ozon, n valoare monetar, utiliznd preul de referin pentru emisia unei tone de CO2 n sectorul energetic din Europa (care
43 44

IPCC Fourth Assessment Report: Climate Change 2007. Direct Global Warming Potentials. United Nations Environment Program (UNEP), 2010. The Environmental effects of ozone depletion and its interactions with climate change: 2010 assessment. 67

este de 7.85EUR/10.12USD45), atunci beneficiile n urma realizrii intelor alctuiesc cca 4.22 mil. dolari SUA. Aceste beneficii sunt aproape de 3 ori mai mari dect investiiile totale realizate pentru atingerea intei Programului ozon, ceea ce ne sugereaz c implementarea acestei politici publice a fost oportun, aducnd beneficii de mediu (distribuite la nivel global) mult mai mari dect cheltuielile realizate. Astfel, beneficiile nete alctuiesc cca 2.8 mil. dolari SUA. Aciunile cu privire la perfectarea cadrului legislativ-normativ realizate n cadrul Programului ozon determin un impact durabil n ceea ce privete stoparea folosirii n RM a SDO cu impact major asupra stratului de ozon. Cadrul legislativ-normativ curent interzice importul, exportul, reexportul, tranzitul i punerea n circulaie pe pia a echipamentului, componentelor i tehnologiilor ce conin/folosesc SDO cu impact major asupra mediului.

PREZENTAREA PRINCIPALELOR CONCLUZII I RECOMANDRI CARE REIES DIN EVALUARE


Obiectivele Programului ozon au fost realizate integral, iar intele stabilite au fost atinse. Rezultatele obinute n urma implementrii Programului ozon sunt n concordan cu realizarea obiectivelor stabilite i au contribuit la suprimarea ealonat a consumului substanelor ce distrug stratul de ozon n conformitate cu Protocolul de la Montreal, la care Republica Moldova este parte. Datorit suportului tehnic i financiar din partea Fondului Multilateral al Protocolului de la Montreal (n cadrul proiectelor implementate de ctre Oficiul Ozon mpreun cu Ageniile de Implementare PNUD i PNUM ) n realizarea Programului ozon, impactul fiscal (cheltuielile bugetare) a fost nensemnat. Absorbirea acestui suport ntre anii 1999-2010 a contribuit la economii de cca 1.5 mil. lei (ori 121 mii dolari SUA) anual pentru economia naional. Beneficiile de mediu determinate de implementarea Programului ozon, care in de scoaterea din uz a gazelor cu efect de ser (reprezentate de SDO), au fost mult mai mari dect investiiile realizate. Prin excluderea din uz a 51.45 tone PDO de CFC (reprezentai n ntregime de CFC-12) s-a redus Potenialul de nclzire Global a Climei cu cca 417 mii tone CO2 echivalent. n termeni monetari aceste beneficii alctuiesc cca 4.22 mil. dolari SUA i sunt aproape de 3 ori mai mari dect investiiile totale realizate. Astfel, beneficiile nete alctuiesc cca. 2.8 mil. dolari SUA. Anume acest lucru ne sugereaz c implementarea Programului ozon a fost oportun, aducnd beneficii de mediu (distribuite la nivel global) mult mai mari dect cheltuielile realizate. Noi considerm c o parte important din succesul implementrii Programului ozon ine anume de factorul organizaional. De implementarea acestei politici publice s-a ocupat direct o unitate de implementare - Oficiul Ozon, creat pe lng Ministerul Mediului. Fiind antrenai exclusiv n implementarea activitilor Programului ozon, angajaii Oficiului Ozon (n numr de doar 3 persoane) au reuit s elaboreze un ir de proiecte, care au fost aprobate pentru finanare, i s absoarb fondurile oferite de Fondul Multilateral al Protocolului de la Montreal i s implementeze cu succes activitile preconizate pentru atingerea obiectivelor politicii publice n cauz. Lund n vedere rezultatele bune obinute n urma implementrii Programului ozon, recomandm continuarea colaborrii cu Fondul Multilateral al Protocolului de la Montreal i Ageniile de Implementare a ONU, PNUD i PNUM n vederea realizrii altor documente de politici (i proiecte) pentru a reducere n continuare consumul celorlalte categorii de SDO n conformitate cu agenda/calendarului stabilit de Protocolul de la Montreal. Din experiena implementrii Programului ozon, pentru implementarea cu succes a politicilor publice noi recomandm stabilirea unitilor de implementare (cu personal dedicat) care s fie responsabile de coordonarea direct a realizrii activitilor preconizate n planurile de aciuni ale documentelor de politici publice.

45

Portalul european pentru energie: http://www.energy.eu/. 68

Anexa 1: Bugetul de implementare a activitilor n cadrul Programului ozon (proiecte finanate de Fondul Multilateral al Protocolului de la Montreal, anii 1999-2010), dolari SUA
Nr. Denumirea proiectului Codul Proiectului/linia bugetara Agenia de implementare Budgetul, dolari SUA Salarii angajai Oficiul Ozon Cheltuieli consultani Cheltuieli de Cheltuieli ntreinere a de instruire Oficiului Ozon Campanii de informare Dotarea cu echipament a centrului de instruire "Tehnofrig" Costul Costul echipamentului echipamentului distribuit agenilor de controlul economici SDO Costul lucrrilor de reutilare a echipamentelor frigorifice pentru agenii economici Cheltuieli bancare Total cheltuieli proiecte

Structura institutionala pentru implementarea Protocolului de la Montreal in Republica Moldova (fazele I-III) Structura institutionala pentru implementarea Protocolului de la Montreal in Republica Moldova (faza IV) Structura institutionala pentru implementarea Protocolului de la Montreal in Republica Moldova (faza V) Instruirea in monitoringul si controlul clorfluorocarburilor (CFC) Customs Instruirea instructorilor si tehnicienilor din sectorul frigorific Implementarea Planului de Management in Sectorul Frigorific: program de asistenta tehnica

IM/2110-99-08

UNEP

218,668.0

73,200.0

20,087.3

42,295.1

80,583.9

2,501.7

218,668.0

MOL/SEV/48/INS/14 (IML/5070-2947-2645) MOL/SEV/54/INS/19 (SSFA/2008-IML-50702602-2645-221200) IM/0902-95-10-2272 IM/0902-95-10-2273 MOL/REF/44/TAS/12

UNEP

69,334.0

25,200.0

6,769.7

36,429.6

934.7

69,334.0

UNEP

69,334.0

33,600.0

1,238.0

10,710.0

21,973.0

1,813.0

69,334.0

3 5 6.

UNEP UNEP UNDP

21,500.0 38,000.0 173,495.0

0.0 0.0 0.0

1,256.1 3,437.3 27,987.6

20,243.9 19,809.7 2,659.6 14,753.0 29,698.7 113,055.0 94.1

21,500.0 38,000.0 173,495.0

Implementarea Programului National pentru MOL/98/G61/A/2G/31 reciclare si recuperare a agentilor frigorifici 8 Planul de management privind suprimarea finala a CFC (TPMP) fazele 1+2 9 Planul de management privind suprimarea finala a CFC (TPMP) (tran 1) 10 Planul de management privind suprimarea finala a CFC (TPMP) ( trana 2) Strategia de tranzitie la aerosoli presurizati dozati non-CFC Elaborarea planului de management privind suprimarea ealonat a hidroclorfluorocarburilor (HCFC) HPMP Total cheltuieli per categorie
MOL/PHA/56/TAS/22 MOL/PHA/52/TAS/17 MOL/PHA/52/INV/18 (1) MOL/PHA/56/INV/23 (2)

UNDP/ UNOPS UNDP

254,150.0

0.0

12,400.0

7,000.0

233,499.0

1,251.0

254,150.0

305,000.0

0.0

36,102.2

178.3

1,108.4

155.9

31,639.0

234,691.4

965.8

304,841.0

UNEP

74,500.0

21,000.0

1,337.7

1,190.3

6,002.8

1,082.9

43,886.4

74,500.0

UNEP

140,500.0

43,200.0

5,000.0

54.8

48,567.1

1,684.7

40,852.5

1,140.9

140,500.0

11 12

MOL/ARS/54/TAS/20

UNDP

30,000.0 61,000.0

0.0 0.0

11,113.5 57,880.2

1,694.3 1,407.2

1,975.6 1,133.4

15,019.9

168.4 579.9

29,971.6

MOL/PHA/55/PRP/21

UNDP

61,000.7

13

1,455,481.0

196,200.0

177,839.8

61,198.2

108,493.0

142,251.3

17,520.6

362,956.5

31,639.0

347,746.5

9,449.4

1,455,294.2

Sursa datelor: Oficiul Ozon, Ministerul Mediului.

69

Anexa 2: Consumul de Substane ce Distrug stratul de Ozon (SDO) n Republica Moldova, tone PDO
Anexa Grupa A A B B B C C C E I II I II III I II III I CFCs Haloni Ali compui CFC halogenai Tetraclorur de carbon Metilcloroform HCFCs HBFCs Bromoclorometan Bromura de metil 0.7 20.8 5.2 1.1 0 0 0 Denumire SDO 1995 85.4 0 1996 51.5 1.2 0 0 0 0.2 0 1997 83.1 0 0 0 0 0 0 1998 40.5 0 0 0 0 0 0 1999 11.1 0 0 0 0 0 0 2000 31.7 0 0 0 0 0 0 2001 23.5 0 0 0 0 0 0 2002 29.6 0 0 0 0 0 0 0 0 2003 18.9 0 0 0 0 0 0 0 0 2004 20 0 0 0 0 1.5 0 0 0 2005 14.4 0 0 0 0 0.9 0 0 0 2006 12 0 0 0 0 0.7 0 0 0 2007 9.2 0 0 0 0 2.1 0 0 0 2008 0 0 0 0 0 2.8 0 0 0 2009 0 0 0 0 0 1.2 0 0 0 2010 0 0 0 0 0 0.7 0 0 0 2011 0 0 0 0 0 1.31 0 0 0 Valoarea de referin 73.3 0.4 0 0 0 1 0 0 7

Sursa datelor: Baza de date a Secretariatului Ozon, PNUM (accesat la 18 octombrie, 2012).

70

Evaluarea ex-post a politicii publice cu privire la acordarea facilitilor tinerilor specialiti cu studii medicale i farmaceutice

Autor: Ministerul Sntii

71

SCOPUL EVALURII I CONTEXTUL LRGIT AL POLITICII PUBLICE


Metodologia de analiz ex-post in contextul dat este utilizat pentru evaluarea politicii publice din cadrul sectorului sntii cu privire la acordarea facilitilor tinerilor specialiti cu studii medicale i farmaceutice plasai n cmpul muncii n mediul rural (n continuare Program) , aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 1345 din 30.11.2007. Scopul evalurii este de a stabili care este impactul politicii asupra sectorului sntii i gradul de atingere a obiectivelor Programului. Problema resurselor umane din sectorul sntii a fost analizat i descris ntr-un ir de documente de planificare strategic i rapoarte. Strategia de dezvoltare a sistemului de sntate n perioada 2008-2017 a descris un ir de probleme cheie cu referire la managementul resurselor umane, printre care au fost evideniate: necorespunderea dintre numrul existent i cel necesar de prestatori de servicii; distribuirea capacitiv inadecvat, sau necorespunderea dintre nivelul de pregtire profesional i capacitile solicitate de sistemul sanitar; distribuirea teritorial neuniform a personalului medical, disproporia urban/rural; divizarea inadmisibil pe specialiti prestigioase i neprestigioase; i migrarea personalului medical din sistemul naional de sntate. Asigurarea populaiei cu medici este inferioar fa de media european, dar se consider a suficient pentru asigurarea accesului la ngrijirile primare i cele de specialitate n cazul n care s-ar asigura distribuirea teritorial uniform a personalului medical, deoarece mai multe localiti din mediul rural duc lips de medici de familie. n acelai timp, a devenit acut problema insuficienei cadrelor cu studii medii. Printre cauzele problemelor enumerate mai sus au fost descrise salarizarea inadecvat i managementul ineficient al personalului. De asemenea, sistemul insuficient de motivare i beneficii, condiiile nesatisfctoare de lucru, subdezvoltarea infrastructurii zice i lipsa echipamentului medical modern fac dicile ncadrarea i meninerea personalului medical n cadrul sistemului. Angajaii din sistemul sntii invoc, printre cauzele nemulumirilor, lipsa definirii clare a obligaiilor de funcie (a ei de post), supravegherea inadecvat din partea conductorilor instituiilor i implicarea redus n procesul de luare a deciziilor, care snt bariere serioase n creterea profesional i managerial. Politica cu privire la acordarea facilitilor tinerilor specialiti cu studii medicale i farmaceutice plasai n cmpul muncii n mediul rural deriv inclusiv din Strategia de dezvoltare a sistemului de sntate, n care sunt stipulate msurile necesare pentru redresarea situaiei cu privire la managementul resurselor umane prin utilizarea raional a cadrelor existente i formarea adecvat i diversificat de cadre performante pentru sistemul de sntate. Msurile propuse n Strategie sunt urmtoarele: evaluarea necesitilor i planificarea asigurrii resurselor umane n sistemul de sntate; asigurarea acoperirii cu cadre a instituiilor din regiunile rurale; motivarea i stimularea personalului din sistemul de sntate; mbuntirea politicilor de formare a cadrelor n nvmntul medical i cel farmaceutic.

n Planul de aciuni pentru implementarea Strategiei de dezvoltare a sistemului de sntate n perioada 2008-2017 este formulat msura 4.1.3 Motivarea i stimularea personalului medical din sistemul de sntate. Printre aciunile propuse se regsete Implementarea mecanismului de acordare a facilitilor pentru tinerii specialiti ncadrai n cmpul muncii conform repartizrii. Programul de motivarea tinerilor specialiti din sectorul sntii descinde i dintr-un alt document naional de planificare strategica, Planul Naional de aciuni pentru ocuparea forei de munc pe anul
72

2008. Planul dat conine o aciune comun pentru mai multe autoriti publice centrale menit s stimuleze mobilitatea teritorial a forei de munc i s atenueze omajul structural, i este definit prin Motivarea tinerilor specialiti de a se angaja n localitile rurale n care au fost repartizai prin acordarea unor nlesniri. Documentele enumerate mai sus au stat la baza elaborrii i adoptrii politicii publice cu privire la acordarea facilitilor tinerilor specialiti cu studii medicale i farmaceutice.

RAIONAMENTUL POLITICII PUBLICE


Situaia din sector cu referire la asigurarea cu cadre medicale a devenit alarmant, iar reformele propuse n ultimul deceniu au avut scopul de a redresa problemele legate att de nivelul de asigurare cu cadre, ct i repartizarea uniform a personalului medical la nivel naional. Odat cu introducerea noilor reforme n AMP, fost nregistrat o cretere masiv a numrului absolut al medicilor generaliti, atingnd o cifr total de 2136 de medici la nivel naional n 2002 (n comparaie cu 5 7 medici n 1995), cu o descretere uoar pn la 2066 medici n 2005. Pentru anul 2005 necesitatea de acoperire cu medici generaliti a fost suplinit la un nivel de 89%, iar cu asistente medicale la un nivel de 92%. S-a nregistrat o majorare n salarizarea lucrtorilor medicali pe perioada de implementare a asigurrilor obligatorii de asisten medicale, aceasta ns nu a sporit numrul lor n cadrul sistemului, ci dimpotriv, se observ o tendin de abandonare a sistemului de ctre medici. n cazul plecrilor din serviciu a lucrtorilor medicali, funciile disponibile sunt cumulate de ali medici i asistente medicale. Astfel, coeficientul de cumulare la nivel naional a atins cifra de 1.2 norme n 2005. Deficitul cel mai mare de specialiti a fost nregistrat la staiile de asisten medical de urgen, cu un coeficient de cumulare de 1.54. Pe parcursul anilor 2004-2007 salariul mediu lunar a personalului angajat n instituiile medico-sanitare contractate de CNAM a fost ntr-o cretere continu de la 931 lei la 1590 lei, sau de 1,7 ori, cu un ritm mediu de cretere anual ce depete 30%. Aceasta, ns este sub ritmul de cretere a salariului mediu pe economie, care s-a majorat de 1.9 ori n aceiai perioad. Conform estimrilor fcute la nceput de an, salariul mediu al personalului medical pentru anul 2008 trebuia s ating cifra de 2067 lei sau o cretere de 30% fa de anul precedent. Cu toate acestea, remunerarea muncii n sectorul sntii rmne la un nivel foarte jos, constituind unul din cele mai sczute, fiind unul necompetitiv chiar i la scar naional. Acesta este unul dintre factorii principali pentru lucrtorii medicali s fie n cutare de alte venituri sau s abandoneze sistemul sntii. De asemenea, motivarea financiar favorizeaz fenomenul plilor neoficiale, ceea ce deterioreaz imaginea sistemului sntii n general prin crearea unui mecanism paralel neoficial de finanare a serviciilor de sntate, dar i d natere fenomenului de inechitate att pentru persoanele care sunt nevoite s plteasc pentru servicii, ct i pentru lucrtorii medicali din cadrul sistemului.

CADRUL POLITIC I LEGAL


Hotrrea Guvernului nr. 1345 din 30 noiembrie 2007 cu privire la acordarea facilitilor tinerilor specialiti cu studii medicale i farmaceutice reprezint documentul politic de baz. Prin Hotrrea de Guvern respectiv a fost aprobat metodologia acordrii facilitilor tinerilor specialiti cu studii medicale i farmaceutice plasai n cmpul muncii n mediul rural. Metodologia a fost elaborat n temeiul prevederilor articolului 11 punctul 2 al Legii ocrotirii sntii nr. 411-XIII din 28 martie 1995, cu

73

modificrile ulterioare, i prevederilor Hotrrii Guvernului nr. 1396 din 24 noiembrie 2003 Cu privire la instruirea medicilor i farmacitilor rezideni.

PERIOADA DE ACIUNE A POLITICII PUBLICE


Politica public cu privire la acordarea facilitilor tinerilor specialiti cu studii medicale i farmaceutice i-a nceput aciunea la finele anului 2007 i funcioneaz pn n prezent.

BUGETUL POLITICII PUBLICE


n conformitate cu Hotrrea Guvernului nr. 1345, Ministerul Sntii, n comun cu Ministerul Finanelor sunt responsabile de acordarea facilitilor tinerilor specialiti cu studii medicale i farmaceutice plasai n cmpul muncii n mediul rural, conform Metodologiei aprobate. Cheltuielile determinate de realizarea politicii se efectueaz n limitele alocaiilor prevzute n bugetul de stat.

DESCRIEREA SUCCINT A POLITICII PUBLICE


Politica este nsoit de o metodologie, aprobat prin Hotrrea de Guvern nr. 1345 din 30 noiembrie 2007. Metodologia are drept scop stabilirea mecanismului acordrii facilitilor tinerilor specialiti cu studii medicale i farmaceutice plasai n cmpul muncii n mediul rural. Conform metodologiei, prin sintagma tnr specialist este definit absolventul studiilor postuniversitare de rezideniat i nvmntului mediu medical i farmaceutic pe parcursul primilor trei ani de activitate, angajat imediat dup absolvire, conform repartizrii Ministerului Sntii. n scopul implementrii politicii, drept mediu rural sunt considerate oraele i satele (comune), inclusiv din componena municipiilor Chiinu i Bli, cu excepia celorlalte teritorii ale acestor municipii. Prin urmare, beneficiarii politicii sunt persoanele cu studii medicale superioare i medii de specialitate, care au absolvit instituia de nvmnt n ultimii trei ani i au fost angajai n cmpul muncii n baza repartizrii Ministerului Sntii, cu excepia celor angajai n instituiile medico-sanitare din oraele Chiinu i Bli. Facilitile reglementate de politica n cauz sunt urmtoarele: Acordarea unei compensaii pentru nchirierea locuinei sau locuin gratuit acordat de autoritatea administraiei publice locale; Acordarea unei indemnizaii unice n mrime de 30 mii lei pentru medici i farmaciti i 24 mii lei pentru personalul medical i farmaceutic mediu, care se achit cte 7,5 mii lei, respectiv cte 6 mii lei dup expirarea primei luni, i, ulterior, la finele fiecrui an de activitate; Oferirea unei compensri lunare a costului a 30 kW de energie electric i compensarea anual a costului unui metru cub de lemne i a unei tone de crbuni, inclusiv n cazul nclzirii cu gaze.

Au putut beneficia de faciliti tinerii specialiti, ncepnd cu promoia anului 2006. Au fost stipulate un ir de condiii obligatorii proceduri de acordare a facilitilor: Tinerii specialiti snt obligai s activeze 3 ani n instituiile medico-sanitare publice n care au fost repartizai; Tinerii specialiti la angajare ncheie cu Instituia, n care au fost repartizai, un contract individual de munc al crui model este aprobat de ctre Minister; Contractul individual de munc include, n mod obligatoriu, drepturile i responsabilitile prilor, motivele de desfacere a contractului i condiiile de restituire a cheltuielilor, urmare a acordrii facilitilor;
74

n cazul concedierii tnrului specialist, din iniiativ proprie sau pentru fapte culpabile, pn la expirarea a trei ani de activitate, acesta va restitui sumele achitate lui pn la data concedierii.

OBIECTIVELE POLITICII PUBLICE


La etapa elaborrii politicii nu au fost stabilite obiective clare, care ar fi putut fi utilizate pentru monitorizarea i evaluarea interveniei propuse. Din acest motiv este nevoie de restabilit obiectivele cheie ale politicii n baza documentelor de politici i a prioritilor existente n sector. Avnd n vedere divergena mare de asigurare cu cadre medicale n mediul rural n comparaie cu mediul urban, obiectivele specifice urmeaz a fi trasate n scopul reducerii acestei diferene. Obiectiv general: Managementul resurselor umane prin utilizarea raional a cadrelor existente i formarea adecvat i diversificat de cadre performante pentru sistemul de sntate. Obiective specifice: Sporirea asigurrii cu medici n mediul rural de la 16/10 mii locuitori n 2007, la 20/10 mii locuitori n 2012 i la 25/10 mii locuitori n 2017; Sporirea asigurrii cu personal mediu medical n mediul rural de la 48.8/10 mii locuitori n 2007, la 50/10 mii locuitori n 2012 i la 52/10 mii locuitori n 2017.

AUTORITI DE IMPLEMENTARE I ARANJAMENTE INSTITUIONALE


Implementarea politicii este efectuat de instituiile medicosanitare publice, cu suportul autoritilor locale i centrale. Instituiile medicosanitare i autoritile publice au un ir de responsabiliti legate de aplicarea politicii, i anume:
Conductorul Instituiei, n termen de 10 zile calendaristice dup semnarea contractului individ ual de munc, se adreseaz cu un demers ctre Minister i autoritile administraiei publice locale, prin care solicit acordarea facilitilor tnrului specialist angajat; Demersul de solicitare a facilitilor este confirmat, n mod obligatoriu, prin semntura conductorului i tampila Instituiei; n temeiul demersului angajatorului autoritile administraiei publice locale acord tnrului specialist locuin gratuit; Ministerul emite dispoziia privind transferul la contul instituiei medico -sanitare a mijloacelor financiare necesare pentru acordarea facilitilor; Mijloacele financiare necesare pentru acordarea indemnizaiilor tinerilor specialiti se transfer, dup expirarea primei luni, i, ulterior, la finele fiecrui an de activitate; Compensarea cheltuielilor pentru nchirierea locuinei (dup caz) se efectueaz, n baza contractului de locaiune, n sum de pn la 0,5 din mrimea salariului minim stabilit oficial pe ar, pentru fiecare lun de nchiriere; Mijloacele financiare necesare acordrii compensaiilor pentru energie electric, agent termic i chirie se transfer semestrial; Responsabilitatea pentru utilizarea conform destinaiei a mijloacelor financiare transferate de ctre Minister se atribuie personal conductorului Instituiei; Conductorul prezint Ministerului, semestrial, informaia cu privire la continuitatea raporturilor de munc cu tnrul specialist, pentru planificarea mijloacelor financiare necesare; Cuantumul mijloacelor necesare pentru acordarea facilitilor este prevzut, anual, n bugetul de stat, n baza propunerilor Ministerului Sntii; Suma indemnizaiei i compensaiilor ce urmeaz a fi restituite se depune pe contul Instituiei, care, respectiv, asigur transferul acestora pe contul Ministerului.

75

MODELUL RESURSE-PRODUSE

Resurse
Indemnizaii unice pentru medici i farmaciti; Compensaii pentru nchirierea locuinei; Oferirea locuinelor gratuite; Compensaii lunare pentru energia electric; Compensaii lunare pentru combustibil.

Produse
Numrul tinerilor specialiti medici care au beneficiat de program; Numrul de tineri specialiti cu studii medii care au beneficiat de program.

Rezultate
Numrul contractelor ncheiate ntre tinerii specialiti si instituiile medico-sanitare Rata de abandon; Rata de asigurare cu medici i personal medical cu stutii medii n mediul rural.

Impact
mbuntirea indicatorilor de morbiditate i mortalitate n populaia general Creterea accesului la servicii medicale n regiunile rurale

DESIGNUL DE EVALUARE I CADRUL ANALITIC


Pentru evaluarea politicii publice cu referire la acordarea facilitilor tinerilor specialiti cu studii medicale i farmaceutice vor fi utilizate urmtoarele dimensiuni de evaluare: Eficiena Eficiena vorbete despre efectuarea corect a lucrurilor. n modelul resurse-produse, eficiena descrie relaia dintre resurse i produse, i arat dac un nivel anumit al produselor a fost obinut cu ajutorul resurselor minime posibile. Eficiena se axeaz pe utilizarea optimal a resurselor pentru implementarea unui program sau politic public n scopul obinerii produselor corespunztoare. Pentru evaluarea eficienei este nevoie s rspundem la ntrebarea au fost obinute oare produsele maxime, din punct de vedere al cantitii i calitii, n urma resurselor i aciunilor ntreprinse? Eficacitatea
76

Eficacitatea, spre deosebire de eficien, vorbete despre efectuarea lucrurilor corecte i evalueaz gradul de atingere a setului de obiective i inte. n cadrul modelului resurse-produse, dimensiunea de evaluare a eficacitii descrie relaia dintre resurse i produse punnd accentul pe obiectivele atinse i impactul nregistrat. Analiza eficacitii va rspunde la ntrebarea n ce msur rezultatele interveniei au contribuit la atingerea obiectivelor politicii. Relevana Relevana evalueaz gradul n care obiectivele strategice corespund problemelor socioeconomice din societate i necesitilor grupurilor int. Utilitate Arat dac rezultatele i impactul politicii cu adevrat soluioneaz problemele existente. Utilitatea descrie relaia dintre impactul actual i cel estimat la etapa de elaborare a politicii. Sustenabilitate Aceast dimensiune ofer o evaluare a probabilitii c produsele i beneficiile vor continua dup finisarea interveniei. Impact Dei impactul este un element al modelului resurse-produse, este de asemenea folosit ca i dimensiune separat de evaluare n cadrul evalurii. La estimarea impactului sunt folosite aceleai ntrebri de performan ca i n cazul eficacitii. Impactul unei politici constituie schimbarea produs de intervenie n rndul grupurilor int sau societate n general. Impactul poate fi att pozitiv, ct i negativ sau nepremeditat.

OBIECTIVE DE EVALUARE
Trecerea n revist a interveniei de acordare a facilitilor tinerilor specialiti cu studii medicale i farmaceutice plasai n cmpul muncii n mediul rural; Descrierea rezultatelor interveniei i a impactului; Identificarea factorilor contextuali i a mecanismelor care au avut o influen pozitiv sau negativ asupra reinerii specialitilor n mediul rural; Oferirea recomandrilor pentru intervenii de viitor; Oferirea recomandrilor pentru necesitile de studiere a interveniilor de motivare a specialitilor.

NTREBRI DE EVALUARE
Corespund oare obiectivele strategice ale politicii problemelor socioeconomice din societate i necesitilor grupurilor int? Este oare numrul de tineri specialiti medici i farmaciti, i a celor cu studii medii, care au beneficiat de politica cu privire la acordarea facilitilor, suficient? n ce msur rezultatele politicii au contribuit la atingerea obiectivelor trasate? Sunt oare produsele i beneficiile politicii sustenabile? Vor continua dup finisarea interveniei?

77

REZULTATELE EVALURII
Implementarea politicii cu privire la acordarea facilitilor tinerilor specialiti cu studii medicale i farmaceutice plasai n cmpul muncii n mediul rural a nceput n 2007, ndat dup aprobarea HG nr. 1345. Astfel, 95 tineri specialiti medici i farmaciti, i 183 specialiti cu studii medii au accesat programul de acordare a facilitilor n 2007. Conform datelor Ministerului Sntii se observ c o parte dintre beneficiarii politicii au abandonat programul pe parcursul celor trei ani stabilii prin metodologia de acordare a facilitilor. Cifrele raportate arat c doar 65 tineri specialiti cu studii superioare i 123 specialiti de nivel mediu au finalizat programul n 2009, ponderea abandonurilor pe parcursul a primilor 3 ani constituind cca 33% (Tabelul 1). n perioada 2007-2011 un numr total de 367 tineri specialiti de nivel superior i 1065 specialiti cu studii medii au beneficiat de facilitile acordate pentru primul an al programului. Numrul beneficiarilor pentru anul doi constituie 326 pentru medici i farmaciti, i 888 pentru specialiti de nivel mediu. Dintre specialitii contractai n mediul rural, 220 tineri specialiti de nivel superior i 787 specialiti cu studii medii au beneficiat de facilitile oferite n cadrul anului trei al programului. n baza datelor expuse, putem presupune c un numr maxim de 220 specialiti de nivel superior i 787 specialiti cu studii medii medicale au rmas n sistem ca urmare a implementrii politicii. Avnd la baz metodologia acordrii facilitilor aprobat de Guvern, care stipuleaz clar care pot fi cheltuielile legate de implementarea politicii, i n baza numrului de beneficiari raportat, au fost fcute estimrile cu privire la impactul fiscal de implementare a politicii. Au fost luate n calcul att costurile indemnizaiilor unice pentru fiecare an de participare la program, ct i cheltuielile legate de compensarea parial a energiei electrice, a agentului termic i a chiriei oferite tinerilor specialiti. Impactul fiscal estimativ pentru implementarea programului pentru tineri specialiti medici i farmaciti constituie cca 18 mln. lei pentru perioada 2007-2011 (Tabelul 2). Costurile estimate de implementare a politicii pentru specialitii cu studii medii medicale care au intrat n program a fost de 3 ori mai mare, constituind 58.5 mln. lei (Tabelul 3). Conform datelor raportate de ctre Ministerul Sntii, pe perioada anilor 2007-2011 au fost cheltuii 29.7 mln. lei pentru acordarea indemnizaiilor unice (8.8 mln. pentru specialiti de nivel superior i 20.8 mln. pentru specialiti cu studii medii) (Tabelul 4). n baza cheltuielilor estimative expuse anterior i a numrului de tineri specialiti cu studii superioare i a celor cu studii medii care au finalizat cu succes programul de faciliti, a fost efectuat analiza cost eficacitate. Astfel, pentru a menine n sistem un tnr specialist medic, racolat n cadrul programul lansat de Ministerul Sntii, Statul a cheltuit 82,517 lei, avnd n vedere c o parte dintre specialiti au abandonat programul din diverse motive. n acelai timp, costurile de meninere in program a unui specialist cu studii medii au constituit 74,397 lei (Tabelul 5). n scopul evalurii impactului politicii publice asupra nivelului de asigurare cu personal medical, au fost examinate datele statistice existente la Biroul Naional de Statistic i Centrul Naional de Management n Sntate. Cifrele absolute ale specialitilor de nivel superior i ale personalului medical cu studii medii sunt expuse n tabelele de mai jos (Tabelul 6, Tabelul 7). De asemenea sunt prezentai indicatorii de asigurare a populaiei cu personal medical (Figura 3, Figura 4). Cifrele prezentate nu includ instituiile republicane i cele departamentale. Se atest o reducere a nivelului de asigurare a populaiei att cu medici, ct i cu personal medical cu studii medii n perioada anilor 2003-2011. O descretere mai evident acestor indicatori a avut loc n perioada 2003-2006, pn la implementarea politicii, n special n mediul rural.
78

Pentru a vedea n ce msur s-a schimbat situaia n urma interveniei efectuate, a fost modelat matematic situaia status quo, sau neintervenia n situaia existent. Pentru acest lucru a fost calculat tendina de schimbare a numrului de specialiti din mediul rural pentru perioada 2003-2007. n urma calculelor efectuate s-a observat o scdere anual a numrului de medici cu 60 specialiti i a numrului de specialiti medicali cu studii medii, cu 329 specialiti pentru aceast perioad. Aceste medii de scdere a numrului de specialiti u fost aplicate pentru anii 2008-2011, pentru a construi un model status quo, care ar reprezenta situaia cu privire la numrul de specialiti n cazul neinterveniei. Tendinele de micare a numrului de medici actual i cea modelat pentru status quo sunt expuse n figurile din anex (Figura 5, Figura 6). Putem observa o mbuntire a situaiei, att pentru numrul de medici, ct i pentru numrul de personal medical mediu dup nceputul programului de acordare a facilitilor pentru tinerii specialiti. Se atest o descretere mai mic numrului de specialiti medicali. Diferena dintre numrul actual al specialitilor medicali cu studii medii i cel estimat pentru cazul de neintervenie este mai mare dect numrul persoanelor care au absolvit cu succes programul de trei ani, ceia ce nseamn c au existat i ali factori care au putut duce la creterea numrului de specialiti angajai n sistemul sntii.

CONCLUZII I RECOMANDRIi
Dei la momentul formulrii i aprobrii politicii publice cu referire acordarea facilitilor tinerilor specialiti cu studii medicale i farmaceutice nu au fost stabilite obiective clare, n scopul evalurii, i n conformitate cu politicile, i documentele strategice existente, au fost stabilite obiectivele specifice. Evaluarea politicii a fost efectuat att n baza acestor obiective, dar i a dimensiunilor, i a ntrebrilor de evaluare prestabilite. n urma analizei, pot fi fcute urmtoarele concluzii: n conformitate cu ntrebrile de evaluare prestabilite, putem concluziona c obiectivele strategice ale politicii corespund problemelor socioeconomice din societate i necesitilor grupurilor int. Chiar dac se observ o uoar ameliorare, prin reducerea descreterii numrului de specialiti medici i cu studii medicale medii n urma interveniei, numrul specialitilor din domeniul sntii este n continu scdere. Prin urmare, impactul politicii asupra nivelului de asigurare cu cadre medicale poate fi considerat unul minim, iar obiectivele politicii nu au fost atinse deplin. n baza datelor existente nu poate fi stabilit n ce msur i dac modificarea numrului de specialiti din sistem se datoreaz n totalitate politicii n studiu. Este nevoie studierea aprofundat a altor factori posibili care ar putea contribui la motivarea specialitilor s rmn n cadrul sistemului. Nu a fost stabilit un sistem de monitorizare i evaluare a politicii la momentul iniial. Ponderea abandonului n cadrul programului de acordare a facilitilor a constituit n medie 33%. Dintre specialitii contractai n mediul rural, 220 tineri specialiti de nivel superior i 787 specialiti cu studii medii au finalizat programul de acordare a facilitilor. Se poate estima c acesta este numrul maxim al beneficiarilor programului care au rmas n sistem ca urmare a implementrii politicii. Unul dintre obiectivele evalurii a fost de a identifica factorii care au avut o influen pozitiv sau negativ asupra reinerii specialitilor n mediul rural. Chiar daca rezultatele politicii nu au atins un nivel scontat, putem afirma c facilitile acordate tinerilor specialiti au avut un impact pozitiv asupra reinerii specialitilor n mediul rural. Nu exist date veridice despre cheltuielile totale pentru oferirea indemnizaiilor unice i a compensaiilor pentru chirie, energia electrica i termic, n cadrul programului. Aceste cheltuieli au fost calculate estimativ n baza metodologiei existente.

79

Impactul fiscal estimativ pentru implementarea programului pentru tineri specialiti medici pentru perioada 2007-2011 a constituit cca 18 mln. lei, iar pentru specialitii cu studii medii medicale - 58.5 mln. lei. Analiza cost-eficacitate arat c pentru a menine n sistem un tnr specialist medic, racolat n cadrul programul lansat de Ministerul Sntii au fost cheltuii n mediu 82,517 lei, n timp ce costurile de meninere in program a unui specialist cu studii medii au constituit 74,397 lei. Ca i rspuns la ntrebarea de evaluare, Sunt oare produsele i beneficiile politicii sustenabile?, putem afirma n primul rnd c produsele i beneficiile sunt foarte puin palpabile, iar n urma ntreruperii interveniei nu putem estima o continuitate sustenabil.

n scopul ameliorrii situaiei cu privire la nivelul de asigurare cu cadre medicale, pot fi propuse urmtoarele recomandri: Este nevoie o studiere amnunit a pieii muncii n domeniul sntii, motivrii specialitilor i a factorilor care influeneaz angajarea i reinerea lor n mediul rural, naintea aprobrii unei politici, care ar avea drept scop sporirea asigurrii cu cadre medicale. Din experiena altor state, interveniile unice nu sunt sustenabile i pot avea un efect redus, din motivul complexitii factorilor existeni. Din acest motiv, Ministerul Sntii urmeaz s identifice i alte politici posibile n acest sens. Stabilirea clar a obiectivelor specifice i instalarea unui sistem de monitorizare i evaluare a noilor politici, va uura mult procesul de evaluare i luare a deciziilor cu privire la gradul de mbuntire a situaiei, dar i a necesitii de schimbri necesare n procesul de implementare. Colaborarea intersectorial i cea dintre autoritile centrale i locale, dar i transparena decizional sporit ar duce la uurarea calculrii impactului politicilor i evaluarea lor.

80

Anexe
Tabelul 1 Numrul de beneficiari ai politicii (2007-2011) Nr. Beneficiari an I Tineri specialiti de nivel superior Tineri specialiti de nivel mediu Nr. Beneficiari an II Tineri specialiti de nivel superior Tineri specialiti de nivel mediu Nr. Beneficiari an III Tineri specialiti de nivel superior Tineri specialiti de nivel mediu 2007 2007 95 183 2007 2008 27 240 2008 77 136 2008 2009 138 255 2009 32 227 2009 65 123 2010 60 162 2010 122 293 2010 89 247 2011 47 225 2011 95 232 2011 66 417 Total 367 1065 Total 326 888 Total 220 787

Tabelul 2 Costuri estimative de acoperire a indemnizaiilor i compensaiilor pentru medici (Lei) Costuri an I Indemnizaie unic Compensaii chirie Compensaii energie electric Compensaii agent termic Costuri an 2 Indemnizaie unic Compensaii chirie Compensaii energie electric Compensaii agent termic Costuri an 3 Indemnizaie unic Compensaii chirie Compensaii energie electric Compensaii agent termic Costuri Totale Indemnizaie unic Compensaii chirie Compensaii energie electric Compensaii agent termic 2,315,036 1,425,000 741,000 54,036 95,000 1,956,855 982,500 811,200 59,155 104,000 2007 2,315,036 1,425,000 741,000 54,036 95,000 2008 657,958 405,000 210,600 15,358 27,000 1,298,898 577,500 600,600 43,798 77,000 2009 3,362,894 2,070,000 1,076,400 78,494 138,000 539,802 240,000 249,600 18,202 32,000 1,096,472 487,500 507,000 36,972 65,000 4,999,168 2,797,500 1,833,000 133,668 235,000 2010 1,462,128 900,000 468,000 34,128 60,000 2,057,994 915,000 951,600 69,394 122,000 1,501,323 667,500 694,200 50,623 89,000 5,021,445 2,482,500 2,113,800 154,145 271,000 2011 1,145,334 705,000 366,600 26,734 47,000 1,602,536 712,500 741,000 54,036 95,000 1,113,341 495,000 514,800 37,541 66,000 3,861,210 1,912,500 1,622,400 118,310 208,000 Total 8,943,350 5,505,000 2,862,600 208,750 367,000 5,499,229 2,445,000 2,542,800 185,429 326,000 3,711,136 1,650,000 1,716,000 125,136 220,000 18,153,714 9,600,000 7,121,400 519,314 913,000

Tabelul 3 Costuri estimative de acoperire a indemnizaiilor i compensaiilor pentru specialiti de nivel mediu (Lei) Costuri an I Indemnizaie unic Compensaii chirie Compensaii energie electric Compensaii agent termic Costuri an 2 Indemnizaie unic Compensaii chirie 2007 3,910,490 2,196,000 1,427,400 104,090 183,000 2008 5,128,512 2,880,000 1,872,000 136,512 240,000 2,906,157 1,632,000 1,060,800 2009 5,449,044 3,060,000 1,989,000 145,044 255,000 4,850,718 2,724,000 1,770,600 2010 3,461,746 1,944,000 1,263,600 92,146 162,000 6,261,058 3,516,000 2,285,400 2011 4,807,980 2,700,000 1,755,000 127,980 225,000 4,957,562 2,784,000 1,809,600 Total 22,757,772 12,780,000 8,307,000 605,772 1,065,000 18,975,494 10,656,000 6,926,400

81

Compensaii energie electric Compensaii agent termic Costuri an 3 Indemnizaie unic Compensaii chirie Compensaii energie electric Compensaii agent termic Costuri Totale Indemnizaie unic Compensaii chirie Compensaii energie electric Compensaii agent termic 3,910,490 2,196,000 1,427,400 104,090 183,000

77,357 136,000

129,118 227,000 2,628,362 1,476,000 959,400 69,962 123,000

166,658 293,000 5,278,094 2,964,000 1,926,600 140,494 247,000 15,000,898 8,424,000 5,475,600 399,298 702,000

131,962 232,000 8,910,790 5,004,000 3,252,600 237,190 417,000 18,676,331 10,488,000 6,817,200 497,131 874,000

505,094 888,000 16,817,246 9,444,000 6,138,600 447,646 787,000 58,550,512 32,880,000 21,372,000 1,558,512 2,740,000

8,034,669 4,512,000 2,932,800 213,869 376,000

12,928,124 7,260,000 4,719,000 344,124 605,000

Tabelul 4 Cheltuielile pentru indemnizaii unice raportate de ctre MS


2007 Nr Total pentru anul I Tineri specialiti de nivel superior Tineri specialiti de nivel mediu Total pentru anul II Tineri specialiti de nivel superior Tineri specialiti de nivel mediu Total pentru anul III Tineri specialiti de nivel superior Tineri specialiti de nivel mediu Total 278 2,962.5 480 3,462.8 278 95 183 mii MDL 2,962.5 1,075.3 1,887.2 Nr 267 27 240 213 77 136 2008 mii MDL 1,889.0 283.5 1,605.5 1,573.8 530.4 1,043.4 Nr 393 138 255 259 32 227 188 65 123 840 2009 mii MDL 3,362.1 1,539.8 1,822.3 2,268.9 388.0 1,880.9 1,731.7 747.7 984.0 7,362.7 Nr 222 60 162 415 122 293 336 89 247 973 2010 mii MDL 2,243.6 561.8 1,681.8 2,964.1 911.3 2,052.8 2,487.4 517.0 1,970.4 7,695.1 Nr 272 47 225 327 95 232 483 66 417 1082 2011 mii MDL 2,777.2 567.1 2,210.1 3,172.3 1,108.3 2,064.0 2,243.4 610.4 1,633.0 8,192.9 Total 2007-2011 Nr 1432 367 1065 1214 326 888 1007 220 787 3653 mii MDL 13,234.4 4,027.5 9,206.9 9,979.1 2,938.0 7,041.1 6,462.5 1,875.1 4,587.4 29,676.0

Tabelul 5 Analiza cost-eficacitate

Tineri specialiti Medici Specialiti de nivel mediu

Cost (MDL) [C] 18,153,714 58,550,512

Efect (Nr. Specialiti) [E] 220 787


*

Raport cost-eficacitate [C/E] 82,517 74,397

Tabelul 6 Numrul medicilor n Republica Moldova pe medii de reedin 2003 Total Rural

2004 7641 4488 3153

2005 7085 4417 2668

2006 7145 4335 2810

2007 7127 4360 2767

2008 7037 4294 2743

2009 7054 4321 2733

2010 6993 4264 2729

2011 7001 4276 2725

7821 4601 3220

Urban

Tabelul 7 Numrul personalului medical cu studii medii n Republica Moldova pe medii de reedin * 2003 Total Rural Urban 20137 14616 5521 2004 19411 14106 5305 2005 18221 13769 4452 2006 17910 13504 4406 2007 17883 13301 4582 2008 17601 13078 4523 2009 17913 13169 4744 2010 17912 13186 4726 2011 17815 13143 4672

Fr instituiile republicane i alte ministere Mediul rural, n scopul evalurii i conform politicii date, este considerat teritoriul RM n afara municipiilor Chiinu i Bli. Mediul urban n cazul dat este considerat municipiile Chiinu i Bli. 82

Figura 1 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0

Numrul medicilor n Republica Moldova pe medii de reedin

3220

3153

2668

2810

2767

2743

2733

2729

2725

4601

4488

4417

4335

4360

4294

4321

4264

4276

2003

2004

2005

2006 Rural

2007 Urban

2008

2009

2010

2011

Figura 2 20000 18000 16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0

Numrul personalului medical cu studii medii n Republica Moldova pe medii de reedin

5521

5305

4452

4406

4582

4523

4744

4726

4672

14616

14106

13769

13504

13301

13078

13169

13186

13143

2003

2004

2005

2006 Rural

2007 Urban

2008

2009

2010

2011

Figura 3

Numrul medicilor la 10 mii populaie n Republica Moldova pe medii de reedin*

40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0

37.5 35.0

36.7 34.8

34.9

35.3

35.6

35.4

35.8

35.9

36.3

31.1

32.9

32.4

31.9

31.8

31.7

31.6

16.7 2003

16.3 2004

16.1 2005

15.8 2006 Total

16.0 2007 Rural

15.8 2008 Urban

16.0 2009

15.8 2010

15.9 2011

83

Figura 4

Numrul personalului medical cu studii medii la 10 mii populaie n Republica Moldova pe medii de reedin

80.0 70.0 60.0 50.0 40.0

73.8 64.3

72.1 61.8

77.7

77.1

77.3

76.6

76.9

77.2

77.1

52.0 53.0 2003 51.3 2004 50.2 2005

51.6 49.4 2006 Total

53.6

52.6

55.1

54.9

54.1

48.8 2007 Rural

48.2 2008 Urban

48.6 2009

48.8 2010

48.7 2011

Figura 5

Numrul personalului medical cu studii superioare n mediul rural (actual i modelat n conformitate cu tendinele pentru anii 2003-2007)

4700 4600 4500 4400 4300 4200 4100 4000

4601 4601 4488 4417

4488
4417

4335 4335

4360 4294 4360 4300

4321 4264 4240 4179

4276

4119 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Numr medici (real)

Numr medici modelat dup tendina 2003-2007

Figura 6

Numrul personalului medical cu studii medii n mediul rural (actual i modelat n conformitate cu tendinele pentru anii 2003-2007)

15000 14500 14000 13500 13000 12500 12000 11500 11000

14616 14616 14106 13769 14106 13769 13504 13504 13301 13301 12972 12644 12315 11986 13169 13186

13078

13143

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Numr personal mediu (real)

Numr personal medical modelat dup tendina 2003-2007

84