1

Drept administrativ (II)

- suport de curs -
2012 - 2013

Lect. dr. Bogdan Michael Ciubotaru


Structura cursului
I. Funcia i funcionarul public administrativ
1. Noiune. Clasificare.
2. Statutul funcionarului public. Reglementare actual.
3. Rspunderea juridic a funcionarilor publici.
II. Controlul activitii administraiei publice
1. Noiune, necesitate.
2. Formele de realizare a controlului. Clasificare.
A. Controlul necontencios
B. Controlul judectoresc al activitii administraiei publice. Contenciosul administrativ
1. Noiune. Scurt istoric. Principalele sisteme de contencios administrativ din Uniunea European.
2. Reglementarea actualului contencios administrativ n ara noastr.
3. Condiiile aciunii directe n contencios administrativ, potrivit Constituiei Romniei din 1991,
modificat n 2003, i a Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ
4. Instanele judectoreti competente i aspecte de ordin procedural.
5. Excepia de nelegalitate.
III. Rspunderea n dreptul administrativ
1. Teoria rspunderii n dreptul administrativ.
2. Rspunderea administrativ-disciplinar.
3. Rspunderea administrativ- patrimonial.
4. Rspunderea administrativ- contravenional.
IV. Domeniul public. Regimul domenial
1. Noiune. Scurt istoric. Principalele teorii privind domeniul public.
2. Reglementare. Particularitile proprietii publice.
3. Definiia i trsturile domeniului public.
4. Servituile administrative.











2
I. Funcia i funcionarul public administrativ

1. Noiune. Clasificare

n baza articolului 73 alin. 3 litera j din Constituia Romniei, Parlamentul a adoptat Legea
organic privind statutul funcionarilor publici, nr. 188/8.12.1999, act normativ ce a fost supus
numeroaselor completri i modificri.
Legea, n forma actual, este structurat n 10 capitole i 118 articole, ea propunndu-i s
creeze un funcionar public neutru din punct de vedere politic, capabil s i ndeplineasc sarcinile de
serviciu ntr-o structur administrativ compatibil cu structurile similare din rile Uniunii Europene.
Din coninutul su rezult c legea urmrete s reglementeze regimul funcionarului public de
carier din administraia public. Aceasta reiese din coroborarea definiiei dat de prezenta lege
funcionarului public n articolul 2 alin.2, care consacr c funcionarul public este persoana numit,
n condiiile legii, ntr-o funcie public, cu definiia funciei publice (art.2 alin.1), ca fiind cea care
reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii
prerogativelor de putere public de ctre administraia public central, administraia public local i
autoritile administrative autonome .
n art.1 alin.1 din Statutul funcionarilor publici se arat cadrul general de aplicare a prezentei
legi, care reglementeaz regimul general al raporturilor juridice dintre funcionarii publici i stat sau
administraia public local, prin autoritile administrative autonome ori prin autoritile i instituiile
publice ale administraiei publice centrale i locale, excepie fcnd acei funcionari publici pentru
care, prin legi speciale, se reglementeaz statutul lor juridic i prevzui, n cadrul prezentei legi, n art.
6 lit. a-e.
Articolele 12, 13 i 14 precizeaz i categoriile de servicii publice ai cror funcionari sunt
supui prezentului statut, i anume:
a. categoria nalilor funcionari publici: secretarul general i secretarul general adjunct din
ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, prefectul, subprefectul,
inspectorul guvernamental;
b. categoria funcionarilor publici de conducere: director general, director general adjunct,
director i director adjunct din aparatul autoritilor administrative autonome, al ministerelor i al
celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n funciile publice
asimilate acestora; secretar al unitii administrativ-teritoriale; director executiv i director executiv ai
serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate ale
administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale, n cadrul instituiei prefectului, n
cadrul aparatului propriu al autoritilor administraiei publice locale i al instituiilor publice
subordonate acestora, precum i n funciile publice specifice asimilate acestora; ef serviciu, precum i
n funciile publice specifice asimilate acesteia; ef birou, precum i n funciile publice specifice
asimilate acesteia;
c. categoria funcionarilor publici de execuie:
- clasa I, persoanele numite n urmtoarele funcii publice generale: expert, consilier, inspector,
consilier juridic, auditor, precum i n funciile publice specifice asimilate acestora.
- clasa a II-a, persoanele numite n funcia public general de referent de specialitate, precum
i n funciile publice specifice asimilate acesteia.
- clasa a III-a, persoanele numite n funcia public general de referent, precum i n funciile
publice specifice asimilate acesteia.
Constatm, aadar, c Legea nr. 188/1999, republicat, cu modificri i completri, are n
vedere att funcionarii din aparatul administraiei centrale, ct i funcionarii din cadrul administraiei
publice locale i al celei autonome.
3
De la aplicarea dispoziiilor statutului fac excepie i unele categorii pe care art. 6 le prevede
expres i anume:
a. personalul contractual salariat din aparatul propriu al autoritilor i instituiilor publice, care
desfoar activiti de secretariat, administrative, protocol, gospodrire, ntreinere-reparaii i
deservire, paz, precum i altor categorii de personal care nu exercit prerogative de putere public;
b. personalul salariat ncadrat, pe baza ncrederii personale, la cabinetul demnitarului;
c. corpul magistrailor;
d. cadrele didactice;
e. persoanele numite sau alese n funcii de demnitate public.

Trsturile specifice funciei publice sunt urmtoarele:

1) Funcia public este o situaie juridic reglementat legal, n sensul c drepturile i
obligaiile care formeaz coninutul acesteia sunt prestabilite pe cale unilateral, prin norme juridice,
de ctre organele administraiei publice.
2) Funcia public reprezint un ansamblu complex de drepturi i obligaii conferite
titularului ei, care capt un adevrat statut propriu i particip la realizarea competenei organului
administraiei publice din care face parte.
3) Funcia public are un caracter propriu, n sensul c aparine numai celui anume nvestit
n cadrul unui organ al administraiei publice.
4) Funcia public are un caracter continuu, n sensul c existena drepturilor i obligaiilor
care formeaz coninutul su dureaz att timp ct dureaz competena organului administraiei publice
pe care funcionarul public o realizeaz, fr intermitene.
5) Funcia public are un caracter obligatoriu, n sensul c exercitarea drepturilor i
ndeplinirea obligaiilor care formeaz coninutul su nu reprezint o facultate sau o posibilitate la
aprecierea titularului funciei, care este obligat s intervin, din oficiu sau la cerere, potrivit
competenei sale.
6) Drepturile i obligaiile care formeaz coninutul funciei publice sunt exercitate n regim
de putere public.
7) Funciile publice sunt ocupate de personalul de specialitate, anume de ctre funcionarii
publici.

Clasificarea funciilor publice se face dup urmtoarele criterii
1) Dup ntinderea competenelor acordate, funciile publice se mpart n:
Funcii publice generale, care au un caracter general i comun tuturor autoritilor i
instituiilor publice, n vederea realizrii competenelor lor generale;
Funcii publice specifice, care au un caracter specific unor autoriti i instituii publice,
stabilite n vederea realizrii competenelor specifice;
2) Dup nivelul studiilor absolvite, funciile publice se mpart n 3 clase :
Funcii publice din clasa I, care pot fi ocupate numai de persoanele care au studii
universitare de licen absolvite cu diplom, respectiv studii superioare de lung durat, absolvite cu
diplom de licen sau echivalent
Funcii publice din clasa II, care pot fi ocupate numai de persoanele care au absolvit, cu
diplom, studii superioare de scurt durat
Funcii publice din clasa III, care pot fi ocupate de persoanele care au absolvit studii
liceale, respectiv studii medii liceale, finalizate cu diplom de bacalaureat.
3) Dup locul ocupat n structura sistemului administraiei publice:
4
Funcii publice de stat sunt cele stabilite i avizate n cadrul ministerelor, organelor de
specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n cadrul autoritilor administrative
autonome ;
Funcii publice teritoriale sunt cele stabilite i avizate n cadrul instituiei prefectului,
serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice
centrale din unitile administrativ-teritoriale ;
Funcii publice locale - sunt cele stabilite i avizate n cadrul aparatului propriu al
autoritilor administraiei publice locale i al instituiilor publice subordonate acestora.
4) Dup nivelul atribuiilor titularului funciei publice, acestea se mpart n trei categorii:
Funcii publice corespunztoare categoriei nalilor functionari publici
Funcii publice corespunztore categoriei funcionarilor publici de conducere
Funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici de execuie
Funciile publice de execuie sunt structurate pe grade profesionale : superior (nivel
maxim), principal, asistent i debutant.
5) Dup modul de nvestitur n funcie :
Funcii publice ocupate de funcionari publici de drept sunt cei care au fost nvestii n
mod legal cu exercitarea funciei publice, cu respectarea tuturor cerinelor legii ;
Funcii publice ocupate de funcionari de fapt sunt cei care nu au fost nvestii legal n
funcie. n cazul acestor persoane, n doctrin i n jurispruden s-a pus problema efectelor juridice
produse de actele emise de ei. nvestirea fiind nelegal, teoretic, ar trebui ca toate actele emise de
funcionarii de fapt s fie lovite de nulitate absolut. n jurispruden, aceast problem a fost
soluionat ns nuanat. Astfel, dac nvestirea funcionarului a fost plauzibil, n sensul c opinia
public i autoritile au crezut c funcionarul era legal numit, deci terii au fost de bun-credin,
actele emise de funcionarii de fapt trebuie considerate valabile, ntruct intereseaz drepturi private
importante, iar prin anularea respectivelor acte s-ar aduce atingere siguranei terilor. Dimpotriv, dac
nvestirea unui funcionar de fapt nu a fost plauzibil, persoana se socotete un uzurpator, iar actele
sale ca inexistente.

2. Statutul funcionarului public. Reglementare actual
Raportul de serviciu (raportul de funcie public)
Raporturile juridice dintre serviciile publice i funcionarii publici care ocup funcii publice
sunt raporturi juridice speciale de drept administrativ, anume raporturi de serviciu sau de funcie
public (art.1 din Legea nr. 188/1999). Aceste raporturi nu sunt raporturi juridice contractuale, nu sunt
raporturi juridice de dreptul muncii, dei dispoziiile Statutului funcionarilor publici se completeaz cu
prevederile legislaiei muncii, precum i cu reglementri de drept civil sau penal, dup caz, n msura
n care nu contravin legislaiei specifice funciei publice (art.117).
Funcionarul public ocup o funcie public n urma promovrii concursului, fiind numit
ntotdeauna printr-un act administrativ de numire (ordin, decizie etc.) de ctre conductorul serviciului
public n care exist funcia public vacant. Prin urmare, funcionarul public exercit atribuiile i
responsabilitile ce dau coninut funciei publice ocupate nu n temeiul unui contract de munc sau al
unui contract de prestri servicii, ci n baza raporturilor speciale de funcie public n care este subiect,
mai precis direct n temeiul legii.
n acelai timp, funcionarul public nu are posibilitatea i nici dreptul s-i negocieze cu cel
care l-a numit nivelul salariului, obligaiile care i vor reveni, condiiile n care urmeaz s lucreze,
numrul de ore de program sau zile de concediu etc., deoarece toate aceste elemente sunt deja
reglementate, fixate prin actele normative n baza crora a fost nfiinat funcia public.
5
n schimb, n temeiul legii cadru i al legilor speciale, funcionarii publici se bucur de
stabilitate n funcie i au dreptul garantat la carier.
Funcionarii publici numii n funcii publice trebuie s-i desfoare activitatea, s-i exercite
atribuiile i responsabilitile n condiiile stabilite de lege, bazate pe principiile stipulate n art.3 din
Legea nr.188/1999, anume: legalitate, imparialitate, obiectivitate, transparen, eficien, eficacitate,
responsabilitate, orientare ctre cetean, stabilitate n exercitarea funciei publice i subordonare
ierarhic.
n consecin, nu toate persoanele fizice care lucreaz n administraia public au calitatea de
funcionari publici i nu toi funcionarii din cadrul administraiei publice se supun dispoziiilor Legii
nr.188/1999. De pild, personalul contractual salariat din aparatul propriu al autoritilor i instituiilor
publice, care desfoar activiti de secretariat, administrative, protocol, gospodrire, ntreinere-
reparaii i deservire, paz, precum i altor categorii de personal care nu exercit prerogative de putere
public este angajat cu contract individual de munc i i se aplic legislaia muncii (art.6 lit.a). Pe de
alt parte, pot beneficia de statute speciale funcionarii publici care i desfoar activitatea n cadrul
urmtoarelor servicii publice: structurile de specialitate ale Parlamentului Romniei, ale Administraiei
Prezideniale, ale Consiliului Legislativ, serviciile diplomatice i consulare, autoritatea vamal, poliia
i alte structuri ale M.I.R.A., precum i alte servicii publice stabilite prin lege (art.5 alin.1 lit. a-g).

Recrutarea funcionarilor publici

Ocuparea funciilor publice vacante se face prin: promovare, transfer, redistribuire, recrutare i
alte modaliti prevzute expres de Statutul funcionarilor publici. Recrutarea n vederea intrrii n
corpul funcionarilor publici se face prin concurs, n limita funciilor publice vacante rezervate n acest
scop prin planul de ocupare a funciilor publice.

Condiii de acces ntr-o funcie public

Condiiile de acces ntr-o funcia public sunt acele elemente specifice funciei publice prin
ndeplinirea crora legiuitorul urmrete s garanteze calificarea profesional a viitorilor funcionari i
s limiteze arbitrariul n selecie.
Condiiile de acces pot fi clasificate, n principal, n funcie de dou criterii. Astfel:
- n funcie de intervenia aprecierii autoritaii publice acestea pot fi:
a. Condiii obiective, caracterizate prin aceea c autoritatea se limiteaz s verifice n ce msur
candidatul le ndeplinete sau nu, fr a putea s fac vreo apreciere proprie (existena unei diplome
atestnd pregtirea profesional, a unui certificat medical privind starea de sntate etc).
Aceste condiii, la rndul lor, pot viza candidatul (cetenia, studiile) sau autoritate public
(existena unui post vacant).
b. Condiii subiective, care permit o larg posibilitate de apreciere din partea autoritii publice,
n funcie de natura funciei i calitile corespunztor necesare.
- n funcie de sfera de aplicabilitate, distingem ntre:
a. Condiii generale, care vizeaz toate funciile i demnitile publice i se regsesc n
Constituie i n legea cadru;
b. Condiii speciale, impuse anumitor categorii de funcionari publici (din administraia public
local, din justiie etc.). Aceste condiii sunt prevzute de legile speciale care reglementeaz regimul
anumitor funcii publice.
Statutul funcionarilor publici, n art. 54 , precizeaz c poate ocupa o funcie public persoana
care ndeplinete urmtoarele condiii generale:
a) are cetenie romn i domiciliul n Romnia;
6
Justificarea instituirii condiiei deinerii ceteniei romne rezid n aceea c puterea public n
Romnia aparine numai statului romn, astfel nct persoana care prin atribuiile sale specifice
contribuie la realizarea acesteia trebuie s se identifice, prin cetenie, cu acest stat.
Cetenia romn exprim apartenena unei persoane la statul romn i reprezint o garanie de
loialitate fa de stat si fa de modul de promovare a intereselor publice naionale.
Instituirea acestei condiii i are temeiul n articolul 16 alin.3 din Constituia Romniei, potrivit
cruia funciile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, n condiiile legii, de persoanele ce au
cetenia romn i domiciliul n Romnia. Constituia modificat a mai adugat un aliniat referitor la
dreptul cetenilor din rile UE de a ocupa, n condiiile aderrii Romniei la UE, funcii elective n
administraia public local (art. 16 alin.4).
Condiia ceteniei este ntlnit i n articolul 1 din Legea nr. 21/1991 privind cetenia
romn, potrivit creia doar cetenii romni pot ocupa funcii publice civile i militare.
Cerina referitoare la domiciliu ndeplinete un rol similar ntruct, n unele legislaii, legtura
dintre un stat i cetean se stabilete n funcie de domiciliu i nu n funcie de cetenie. Puterea
public se exercit ntre nite limite bine stabilite, care sunt limitele teritoriale ale statului respectiv.
Motivul pentru care aceast condiie a fost impus prin lege este aceea a realizrii unei suprapuneri
ntre spaiul n care funcionarul triete i cel n care i desfoar activitatea.
Deinerea unei alte cetenii dect cea romn sau a domiciliului ntr-un alt stat este un
impediment legal absolut pentru ocuparea unei funcii publice din cauza posibilelor conflicte de
interese ce ar putea s apar.
b) cunoate limba romn, scris i vorbit;
Aceast condiie este impus de prevederile articolului 13 din Constituie, potrivit cruia n
Romnia limba oficial este limba romn, iar raiunea pentru care este instituit aceast condiie
vizeaz faptul c persoanele ce ocup funcii publice vin n contact cu cetenii n calitate de titulari ai
puterii publice.
c) are vrsta de minimum 18 ani mplinii;
d) are capacitate deplin de exerciiu ;
e) are o stare de sntate corespunztoare funciei publice pentru care candideaz, atestat pe
baz de examen medical de specialitate;
f) ndeplinete condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public;
g) ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice;
h) nu a fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra statului sau
contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori
a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrit cu intenie, care ar face-o incompatibil cu
exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervinit reabilitarea;
i) nu a fost destituit dintr-o funcie public sau nu i-a ncetat contractul individual de munc
pentru motive disciplinare n ultimii 7 ani;
j) nu a desfurat activitate de poliie politic, astfel cum este definit prin lege.
Reinem, totodat, c Statutul, n art. 47 alin.2, impune obligaia declarrii averii la numirea
ntr-o funcie public, precum i la ncetarea raportului de serviciu, declaraia fcndu-se, n scris, pe
propria rspundere i ar trebui s cuprind i bunurile soului i ale copiilor minori. n opinia prof.
Antonie Iorgovan, aceasta este o condiie general de acces la funcia public, chiar dac nu este
prevzut sub sanciunea de la regula jurmntului.
Acestor condiii cu caracter general li se adaug, n cazul nalilor funcionari publici,
urmtoarele condiii (art. 16 alin.2):
- s aib studii universitare de licen absolvite cu diplom, respectiv studii superioare de lung
durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent;
7
- s urmeze i s absolve programe de formare specializat pentru ocuparea unei funcii publice
corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici ori a exercitat un mandat complet de
parlamentar;
- s aib o vechime n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice de cel puin 5
ani;
- s fi promovat concursul naional pentru intrarea n categoria nalilor funcionari publici.
Condiiile speciale de acces ntr-o funcie public se stabilesc de ctre autoritile publice i au
n vedere:
- vechimea ntr-o anumit specialitate cerut de specificul funciei respective
- nivelul studiilor
- necesitatea i gradul de cunoatere a unei limbi strine
- necesitatea i nivelul cunotinelor de programare pe calculator
- necesitatea i gradul de cunoatere a limbii minoritii naionale n localitile n care minoritile
naionale au o pondere minim de 20% din populaie (se refer la persoanele care vin n contact direct
cu cetenii).

Raporturile dintre funcionarul public superior i cel subordonat

Funcionarul public subordonat are obligaia de a executa ordinele superiorului su ierarhic.
Prescripiile superiorului ierarhic se pot prezenta sub dou forme, anume prescripii cu caracter
general, cuprinse n circulare sau instruciuni de serviciu, i ordine individuale, scrise sau verbale.
n anumite cazuri, funcionarul subordonat nu mai are obligaia s respecte i s se supun
ordinelor superiorului su. Astfel, dac ordinul are un vdit caracter ilegal ori este de natur s
prejudicieze un interes legitim public sau privat, demnitatea, drepturile sau libertile fundamentale ale
unei persoane, funcionarul subordonat are nu numai dreptul, dar i obligaia s refuze executarea
ordinului, pentru c, altfel, va rspunde i el alturi de autorul actului. Totodat, funcionarul
subordonat este obligat s ntiineze n scris conducerea serviciului public despre motivul refuzului
su de a executa ordinul primit.

Regimul juridic al actului de numire ntr-o funcie public

Actul de numire reprezint un act juridic unilateral emis de conductorul autoritii sau
instituiei publice n care exist funcia public ocupat. Acest act mbrac forma scris i trebuie s
conin obligatoriu (art. 62 alin.4): temeiul legal al numirii, numele funcionarului public, denumirea
funciei publice, data de la care urmeaz s exercite funcia public, drepturile salariale, precum i
locul de desfurare a activitii.
La intrarea n corpul funcionarilor publici, funcionarul public depune jurmntul de credin
n termen de 3 zile de la emiterea actului de numire n funcia public definitiv. Refuzul depunerii
jurmntului se consemneaz n scris i atrage revocarea actului administrativ de numire.
n cele mai multe situaii, funcionarii numii ncheie i un contract de munc, expresie a
acordului de voin a celor dou pri din raportul de munc i care reflect drepturile i obligaiile lor
reciproce, privitoare la condiiile i durata muncii, salarizarea, concediul de odihn, protecia social,
mai puin drepturile i obligaiile ce formeaz coninutul raportului funciei publice. Astfel, actul
juridic al nvestirii i raportul de funcie sunt dublate de contractul de munc i raportul de munc (dei
n cazul unor funcii, cum sunt cele militare, aceast dublare nu apare).
Actul de numire n funcia public are urmtoarele trsturi:
8
- actul de numire este un act juridic, adic o manifestare de voin fcut cu scopul de a da
natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii. Drepturile i obligaiile generate de actul de
numire alctuiesc coninutul raportului de serviciu (al raportului juridic de funcie public).
Statutul de funcionar public se dobndete din momentul numirii i se exercit din momentul
depunerii jurmntului. Prin urmare, actele emise de un funcionar public numit care nu a depus
jurmntul sunt lovite de nulitate.
- voina juridic pe care o exprim actul de numire are caracter unilateral, cu admiterea
acceptrii de ctre funcionar, care se realizeaz n momentul prestrii jurmntului.
- spre deosebire de caracterul consensual al contractului individual de munc, n care forma
scris este cerut doar ad probationem, actul de numire n funcia public poate mbrca doar forma
scris, condiie cerut ad validitatem.
- actul de numire n funcie, fiind o manifestare de voin fcut n consideraiunea unei
persoane fizice determinate, are un caracter personal. El vizeaz, deci, aptitudinile fizice i psihice ale
unui anumit subiect de drept privat care, prin numire, dobndete statutul de subiect de drept public.

Perioada de stagiu

Intrarea n corpul funcionarilor publici de carier direct dup absolvirea studiilor se face numai
pe o funcie public de debutant. Astfel, candidaii reuii la concurs sunt numii funcionari publici
debutani prin ordin sau, dup caz, dispoziie a conductorului autoritii / instituiei publice n a crei
organigram se afl funcia public vacant.
Perioada de stagiu are ca obiect verificarea aptitudinilor profesionale n ndeplinirea atribuiilor
i responsabilitilor unei funcii publice, formarea practic a funcionarilor publici debutani, precum
i cunoaterea de ctre acetia a specificului administraiei publice i a exigenelor acesteia.
Durata perioadei de stagiu este de 12 luni pentru funcionarii publici de execuie din clasa I, 8
luni pentru cei din clasa II i 6 luni pentru cei din clasa III.
La terminarea perioadei de stagiu, funcie de rezultatul evalurii realizate, funcionarul public
debutant va fi:
- numit funcionar public de execuie definitiv n clasa corespunztoare studiilor absolvite, n
funciile publice prevzute la art.14, n gradul profesional asistent;
- eliberat din funcia public, n cazul n care a obinut la evaluare a activitii calificativul
nesatisfctor.

Numirea funcionarilor publici

Numirea este un act de drept administrativ individual emis, de regul, de conductorul
autoritii sau instituiei publice, fiind o manifestare de voin exclusiv i unilateral provenit de la
acea parte a raportului juridic care ncredineaz funcia spre exercitare. Aceast caracteristic este
esenial nu numai pentru formarea raportului de serviciu ori de funciune, ci i pentru derularea lui
ulterioar prin modificare i suspendare , dar i pentru ncetarea lui n acelai mod, cnd, ca regul
nu opereaz i consimmntul celeilalte pri a raportului juridic, respectiv a funcionarului, conform
principiului simetriei formal - juridice. n concluzie, investirea prin numire nu este un act juridic
bilateral sau un acord de voin, chiar dac viitorul titular al funciei ar fi formulat anterior o solicitare
expres n vederea investirii sale urmat de actul numirii.
nvestirea poate cuprinde i o procedur mai complex care s includ formaliti anterioare,
concomitente sau ulterioare operaiunii propriu-zise de ocupare (numire) a funciei, dar strns legate de
ea, sub forma propunerii, avizului, acordului, aprobrii, confirmrii, etc. Operaiunea cea mai frecvent
este cea a concursului sau examenului de specialitate, incluznd condiii specifice (vechime n funcie,
9
notarea cunotinelor, calificativele profesionale anterior obinute, etc.). O formalitate tipic prealabil
este avizul consultativ al compartimentului juridic cu privire la modul de respectare a condiiilor de
legalitate la numire. O formalitate ulterioar i ultim, ce desvrete procedura investiturii, este
depunerea jurmntului de credin.
Pentru numirea nalilor funcionari publici sunt reglementate condiii speciale de studii, de
specializare i perfecionare, de vechime n specialitate, de concurs i numire (art. 19 alin.1).
Numirea n funcii publice de conducere pentru care se organizeaz concurs n condiiile art. 58
alin.1 lit.b se face prin actul administrativ emis de conductorii autoritilor i instituiilor publice din
administraia public central i local, la propunerea ANFP (art. 62 alin.2).
Numirea n funcii publice pentru care se organizeaz concurs n condiiile art. 58 alin.1 lit.c se
face prin actul administrativ emis de conductorii autoritilor i instituiilor publice din administraia
public central i local care au organizat concursul (art. 62 alin.3).

Promovarea funcionarilor publici i evaluarea performanelor profesionale

Promovarea sau naintarea n funcie reprezint trecerea n intervalul de timp n care se
exercit funcia public pe i prin nivelele de ascensiune profesional n mod corespunztor i cu
respectarea ierarhiei stabilite prin ndeplinirea criteriilor de performan profesional, nsoit, de
obicei, de mrirea salariului. n acest sens, promovarea are loc pe clase de studii i grade profesionale,
iar avansarea pe trepte salariale.
Statutul a consacrat dreptul de promovare ca modalitate de dezvoltare a carierei prin ocuparea
unei funcii superioare vacante sau nu, n urma ndeplinirii acestor criterii de ctre personalul
administrativ, ceea ce nseamn i obligativitatea instituiei de a-l trece pe cel n cauz n clasa de
studii i gradul profesional ori funcia (inclusiv prin dobndirea unei noi diplome de studii) imediat
urmtoare, superioar, indiferent de existena posturilor vacante (art. 63).
Avansarea este naintarea n treptele de salarizare i este cuprins n promovare, dei poate
opera i independent de aceasta.
Att promovarea, ct i avansarea constituie un puternic factor de motivaie i, prin aceasta, de
cointeresare pentru activitatea funcionarului, ceea ce se reflect pozitiv n realizarea atribuiilor de
serviciu. Din pcate, aceeai stimulare determin, n lipsa unor criterii legale, riguroase i stabile,
numeroase stri concureniale de factur neloial, amoral i necolegial ntre funcionari contrar
ideilor de respect i sprijin reciproc i de deontologie, ce ar trebui s cluzeasc relaiile
intercolegiale.
Promovarea se face numai prin examen sau concurs (art.64 alin.2) ntr-o funcie sau grad
imediat superioare, sau urcnd imediat de la debutant la asistent, de aici la principal, iar de pe acest
post pe cel superior, corespunztor clasei de studii absolvite.
Sistemul avansrii prin examen sau concurs reprezint modalitatea de trecere ntr-o funcie
superioar numai n urma verificrii cunotinelor de specialitate necesare exercitrii acelei funcii.
S analizm sistemul consacrat de actualul Statut pentru funciile de execuie.
n primul rnd, pe linia ntririi stabilitii i continuitii n funcie i n scopul consacrrii
carierei publice s-a instituit iniial, dreptul la promovare a funcionarului n grad, clas sau funcie n
urma rezultatelor obinute la concurs sau examen prin evaluarea performanelor profesionale
individuale, nlocuit cu posibilitatea de promovare.
Prima precizare are n vedere faptul c existnd trei categorii de clase (I, II, III), fiecare
cuprinznd funcii i fiecare funcie cuprinznd, la rndul ei, trei grade profesionale, fiecreia din ele,
trepte sau nivele de salarizare ncepnd cu data de 1 ianuarie a anului urmtor perioadei pentru care s-a
fcut evaluarea.
10
A doua precizare se refer la faptul c promovarea n gradul urmtor se face n cadrul aceleiai
funcii i, desigur, n cadrul aceleiai clase de studii.
Totui, atunci cnd se obine o diplom de studii de nivel superior celei deinute de funcionar
are loc i o schimbare sau trecere n alt clas de studii, nu neaprat cu respectarea ierarhiei, ci
corespunztor studiilor (I de nivel superior de lung durat, II de nivel superior de scurt durat, III de
nivel mediu liceal sau postliceal), deci este posibil o trecere de la clasa III direct la clasa I, prin
transformarea postului deinut.
A treia precizare vizeaz condiiile de promovare n grad n care sens ea opereaz dac exist o
vechime minim de 4 ani n gradul din care are loc promovarea, cel puin 2 ani vechime n treapta de
salarizare din care avanseaz i dac la evaluarea anual a performanelor profesionale individuale s-a
obinut cel puin calificativul bine 2 ani consecutiv i s nu existe o sanciune disciplinar neradiat
din cazierul administrativ (art. 65 alin.2).
n al doilea rnd, avansrile n grade, promovarea i avansarea nu se mai face n funcie de
numrul de posturi vacante, fr a se depi numrul maxim de titulari stabilit n condiiile legii.
Numrul maxim de titulari n raport cu efectivul total de funcionari publici din cadrul fiecrei
autoriti sau instituii se stabilete anual prin hotrre de Guvern pentru autoritile centrale i
structurile lor din teritoriu, inclusiv prefecturi sau, dup caz, prin hotrrea consiliului local ori
judeean.
Legea a mai consacrat (art.66) condiiile viznd promovarea n funcii publice de conducere,
precum i sistemul promovrii rapide (art.70 alin.1) n condiii de vechime reduse, calificativul foarte
bine, obinerea statutului de manager public ori absolvirea unui curs de perfecionare i lipsa
sanciunii disciplinare.
Avansrile aprobate de autoriti sau instituii vor fi comunicate Ageniei Naionale a
Funcionarilor Publici.
Promovarea reprezint principalul factor de stimulare i cointeresare a funcionarilor, att sub
aspect moral ct i material, creia i se adaug i alte stimulente morale (titluri, diplome) sau materiale
(premii, gratificaii).
Buna organizare i, mai ales, funcionare a autoritilor executive impune cunoaterea
permanent i sistematic de ctre acestea a modului de realizare a atribuiilor lor, ct i a activitii
profesionale a personalului din subordine. Pentru a se realiza o asemenea cunoatere este necesar
evaluarea corect a stadiului de competen profesional a fiecrui lucrtor i, n consecin, luarea
msurilor ce se impun fa de personalul propriu.
Evaluarea, numit i caracterizare sau apreciere, reprezint operaiunea de cunoatere,
efectuat n baza unor criterii de performan legal determinate, a persoanei funcionarului i activitii
sale n cadrul unei perioade de timp i n cadrul unei funcii, realizat n mod periodic, de regul anual,
n scopul determinrii performanelor profesionale ale acestuia.
Evaluarea performanelor profesionale are ca scop fundamentarea avansrii sau retrogradrii n
treptele de salarizare, promovarea ntr-o funcie public superioar sau eliberarea din funcie, prin
verificarea criteriilor de performan profesional (art.69).
a. Autorul evalurii este, de regul, eful ierarhic direct al persoanei vizate, respectiv
conductorul compartimentului din care face parte cel n cauz care completeaz i noteaz n fia de
evaluare performanele profesionale individuale obinute n ultimele 12 luni de ctre funcionarii din
subordine.
n cazul persoanelor cu funcii de conducere evaluarea se va face de ctre conducerea superior
ierarhic acestora.
Fa de reglementarea legal se impune observaia c ar fi fost recomandabil ca operaiunea de
evaluare s fie, totui, realizat de ctre o comisie care cunoate pe ansamblu activitatea celui n cauz,
evitndu-se, astfel, pe ct posibil, subiectivismul i arbitrariul care s-ar putea manifesta atunci cnd
11
operaiunea este efectuat numai de ctre o singur persoan, respectiv eful ierarhic, condiia comisiei
de evaluare cerndu-se numai pentru nalii funcionari publici.
b. Criteriile de performan profesional individual stau la baza evalurii iar n temeiul lor se
definesc clasele i gradele existente.
Performanele profesionale individuale se determin pe baza criteriilor elaborate anual de
Agenia Naional a Funcionarilor Publici i propuse spre aprobare Ministerului Administraiei i
Internelor.
Prin hotrre de guvern, la propunerea Ageniei, dup consultarea organizaiilor sindicale ale
funcionarilor publici, se stabilete metodologia de evaluare a performanelor profesionale individuale,
precum i de contestare a calificativelor acordate (art.69 alin.5, H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea
normelor privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici).
La baza evalurii trebuie s se regseasc urmtoarele criterii:
- rezultatele obinute n ndeplinirea sarcinilor de serviciu;
- nivelul pregtirii profesionale de specialitate i preocuparea pentru ridicarea i perfecionarea
acestui nivel;
- calitile personale, respectiv spirit de iniiativ, disciplin n munc, contiinciozitate i
perseveren n ndeplinirea sarcinilor de serviciu, prestigiul profesional al celui caracterizat;
- preocuparea fa de bunul mers al instituiei, respectarea i aplicarea legilor, pstrarea
secretului de stat i a celui de serviciu;
- comportarea sau atitudinea fa de colegi, superiori ierarhici i public, comportamentul n
societate i familie.
Calificativul obinut este suma final sau rezultant a tuturor concluziilor ce se desprind din
coninutul evalurii i vizeaz aprecierea general sau sintetic cuprins n formulri de genul foarte
bine, bine, satisfctor i nesatisfctor (art.69 alin.2).
Efectele caracterizrii sunt de natur social-juridic.
n primul rnd, ele reflect, pe de o parte, atitudinea autoritii fa de propriul funcionar, dar i
atitudinea acestuia din urm fa de instituia sa.
n al doilea rnd, n raport de aceast apreciere cel n cauz poate fi meninut, promovat,
retrogadat sau nlturat din postul deinut. Astfel, funcionarul notat n ultimul an cu calificativul
nesatisfctor sau satisfctor nu poate fi avansat n anul urmtor.
Dac a fost notat cu calificativul nesatisfctor conductorul organului procedeaz la
eliberarea din funcie pentru incompeten profesional (art.99 alin.1 lit. d).
Evaluarea este analizat periodic de ctre conducere i este avut n vedere ori de cte ori se
pune problema unor modificri n raportul de serviciu sau la repartizarea sarcinilor de serviciu.
De aceea ea ocup un loc central n avansarea funcionarilor, iar n situaia restrngerii
numrului de posturi conductorul organului va avea n vedere rezultatele obinute de acetia la
evaluarea anual a activitii

Drepturile i ndatoririle funcionarilor publici

Analiznd Statutul funcionarilor publici putem distinge ntre drepturi i obligaii care privesc
situaia personal a funcionarului (salarizare, concediu, protecie social) pe de o parte, precum i
drepturi i ndatoriri specifice funciei publice deinute, indiferent de titular, pe de alt parte. Cu alte
cuvinte, distingem ntre drepturi i ndatoriri care revin funciei i decurg din ea, precum i drepturi i
obligaii care revin persoanei sau titularului funciei (anterior decurgnd din legislaia muncii i din
contractul aferent).
Drepturile funcionarilor publici sunt enumerate n cuprinsul art. 27-42.
12
n privina ndatoririlor ce decurg din funcia public, vom remarca faptul c unele au un
caracter onerativ (activ), n altele unul prohibitiv (pasiv) pentru titularul lor, n raport cu conduita
prescris acestuia.
Dac avem n vedere coninutul acestora, unele in de profesionalismul exercitrii funciei,
altele de loialitatea funcionarului, unele de confidenialitate, iar altele de responsabilitate, etc.
Toate aceste ndatoriri decurg, n ultim instan, din principiul care fundamenteaz orice
serviciu public, inclusiv cel administrativ, i anume c autoritile i instituiile executive sunt n
serviciul exclusiv al cetenilor, pentru satisfacerea cerinelor vieii sociale prin aplicarea corect a
legilor i a celorlalte dispoziii legale sau, dup caz, prin organizarea aplicrii lor.
ndatoririle funcionarilor publici sunt reglementate n art. 43-49.


3. Rspunderea juridic a funcionarilor publici

Cu toate c literatura juridic analizeaz, n general, numai noiunea de rspundere juridic sub
diferitele ei forme (penal, civil, disciplinar, contravenional), un rol important revine i noiunii de
responsabilitate, vzut ca o raportare activ i contient a funcionarului public la normele i
valorile colectivitii.
Funcionarii publici, n calitate de ageni ai statului, exercit atribuiile i responsabilitile
funciei publice. Ei trebuie s i asume consecinele actelor lor, dar, avnd n vedere c nu sunt dect
mputernicii ai statului, prin intermediul crora se exercit puterea public, este echitabil ca
rspunderea juridic s fie partajat ntre funcionarii publici i autoritatea / instituia public n cadrul
creia i desfoar activitatea. Astfel, dac o autoritate administrativ este obligat s rspund
pentru o fapt a unui funcionar public, ea are posibilitatea s se ndrepte mpotriva acestuia cu o
aciune n regres pentru recuperarea daunelor pe care este obligat s le plteasc terilor.
Pe de alt parte, o persoan care este vtmat ntr-un drept recunoscut de lege sau ntr-un
interes legitim prin aciunea / inaciunea unui funcionar public, se poate adresa pentru repararea
prejudiciilor i recuperarea daunelor fie mpotriva funcionarului public care a svrit fapta, fie
mpotriva autoritii administrative n care i desfoar activitatea respectivul funcionar, care va
rspunde solidar alturi de acesta.
Rspunderea juridic a funcionarilor publici i are temeiul n Legea nr. 188/1999 ori de cte
ori fapta svrit are legtur cu exercitarea atribuiilor de serviciu. Dac fapta nu are legtur cu
exercitarea atribuiilor de serviciu, este atras una dintre formele rspunderii de drept comun.
Potrivit art. 75 din Legea nr. 188/1999, nclcarea de ctre funcionarii publici, cu vinovie, a
ndatoririlor de serviciu atrage rspunderea disciplinar, contravenional, civil sau penal, dup caz.
Totui, rspunderea juridic a funcionarilor publici nu se poate angaja dac acetia au respectat
prevederile legale i procedurile administrative aplicabile autoritii sau instituiei n care i desfoar
activitatea.

Rspunderea disciplinar a funcionarilor publici

Aceast form a rspunderii juridice administrative este atras n cazul svririi de ctre un
funcionar public a unei abateri disciplinare. Aceasta este definit de Legea nr. 188/1999 ca fiind fapta
svrit cu vinovie de ctre un funcionar public prin care se ncalc ndatoririle corespunztoare
funciei publice i a normelor de conduit profesional i civic prevzute de lege.
Caracteristicile rspunderii disciplinare:
1. Intervine numai n cazul svririi de ctre funcionarul public a unei fapte calificat de
normele dreptului administrativ ca fiind abatere disciplinar.
13
2. Subiectul activ este funcionarul public, iar subiectul pasiv este autoritatea sau instituia
public n cadrul creia acesta i desfoar activitatea.
3. Procedura de constatare, sancionare i contestare a sanciunii este o procedur special,
reglementat de Legea nr. 188/1999 privind statutul funcionarilor publici i de H.G. nr. 1210/2003.
Legea nr. 188/1999 enumer, cu titlu exemplificativ, urmtoarele fapte considerate abateri
disciplinare:
- ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor
- absene nemotivate de la serviciu
- interveniile / struinele pentru soluionarea unor cereri n afara cadrului legal
- nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii lucrrilor cu acest caracter
- refuzul de a ndeplini atribuiile de serviciu
- neglijen repetat n efectuarea lucrrilor
- svrirea unor fapte de natur s aduc atingere prestigiului autoritii sau instituiei
publice n care i desfoar activitatea
- exprimarea sau desfurarea n calitatea de funcionar public sau n timpul programului de
lucru a unor opinii sau activiti cu caracter politic
- nerespectarea prevederilor legale privitoare la incompatibiliti i la conflictul de interese.
Potrivit art. 77 alin.3 din Statutul funcionarilor publici, sanciunile disciplinare sunt
urmtoarele:
a. Mustrarea scris
b. Diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioad de pn la 3 luni.
c. Suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz, de promovare n
funcia public pe o perioad de 1-3 ani.
d. Retrogradarea n trepetele de salarizare sau retrogradarea n funcia public pe o perioad
de pn la un an
e. Destituirea din funcia public.

Procedura aplicrii sanciunilor disciplinare are la baz respectarea anumitor principii, cum ar
fi:
Principiul garantrii dreptului la aprare, potrivit cruia funcionarul public are dreptul de a fi
audiat, de a prezenta dovezi n aprarea sa i de a fi asistat de ctre un aprtor.
Principiul contradictorialitii, potrivit cruia prilor trebuie s li se acorde posibilitatea s ia n
discuie toate aspectele cauzei.
Principiul prezumiei de nevinovie
Principiul celeritii, care presupune soluionarea cauzei n condiii de operativitate
Principiul proportionalitii, care presupune ca ntre gravitatea i mprejurrile faptei svrite
i sanciunea aplicat s existe o anumit proporionalitate.
Principiul legalitii, potrivit cruia funcionarului public nu-i pot fi aplicate dect sanciunile
disciplinare prevzute n Legea nr. 188/1999.
Principiul unicitii, potrivit cruia funcionarului public nu i se poate aplica pentru svrirea
unei abateri disciplinare dect o singur sanciune disciplinar.
Sanciunile disciplinare sunt aplicate de ctre persoana care are competena legal de numire n
funcia public, n mod direct, n cazul mustrrii scrise i la propunerea comisiei de disciplin, n cazul
celorlalte sanciuni disciplinare (lit. b e).
n cazul sanciunilor disciplinare mai severe, aplicarea acestora va avea ntotdeauna la baz un
raport al comisiei de disciplin. Aceasta este singura competent s cerceteze mprejurrile n care a
fost svrit fapta i s propun sanciunea care urmeaz s fie aplicat. Modul de constituire,
componena, atribuiile, modul de funcionare a comisiei de disciplin sunt prevzute n H.G. nr.
1344/2007.
14
Procedura de tragere la rspundere disciplinar este declanat n urma formulrii n scris a
unei sesizri. Aceasta poate fi formulat de ctre conductorul compartimentului n care un funcionar
public i desfoar activitatea, de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice, precum i de
orice persoan interesat care consider c a fost vtmat prin fapta svrit de un funcionar public,
dac aceast fapt constituie abatere disciplinar.
Pentru individualizarea sanciunii disciplinare, comisia va ine cont de cauzele i gravitatea
abaterii disciplinare, de mprejurrile n care aceasta a fost svrit, de gradul de vinovie i
consecinele abaterii, de conduita general n timpul serviciului a funcionarului public, precum i de
existena n antecedentele acestuia a altor sanciuni disciplinare care nu au fost radiate.
Sanciunile disciplinare se aplic n termen de cel mult 1 an de la data sesizrii comisiei de
disciplin cu privire la svrirea abaterii disciplinare, dar nu mai trziu de 2 ani de la data svririi
abaterii.
Funcionarul public care este nemulumit de sanciunea aplicat prin ordinul sau dispoziia
conductorului autoritii publice se poate adresa instanei de contencios administrativ, solicitnd
anularea sau modificarea, dup caz, a actului de sancionare.
Din punct de vedere al efectului pe care l are trecerea timpului asupra sanciunilor disciplinare:
mustrarea va fi radiat dup trecerea unui termen de 6 luni de la aplicare, cu condiia ca, n aceast
perioad, funcionarul public s nu mai fi svrit alte abateri disciplinare. Restul sanciunilor
disciplinare sunt radiate n termen de 1 an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate, cu
excepia destituirii din funcie, care este radiat n termen de 7 ani de la aplicare, cu ndeplinirea
aceleiai condiii.
Potrivit art.83 alin.1 din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, rspunderea
contravenional a funcionarilor publici se angajeaz n cazul n care acetia au svrit o contravenie
n timpul i n legtur cu sarcinile de serviciu. Dac abaterea este concomitent i o nclcare intern a
atribuiilor de serviciu, aceasta nu exlude i aplicarea sanciunii disciplinare corelative nclcrii
produse.
Aprecierea gradului de pericol social se face prin lege, care stabilete expres situaiile n care
fapta funcionarului public constituie sau nu contravenie.
n cazul funcionarilor publici ce svresc contravenii, se aplic prevederile legii-cadru
(O.G. nr.2/2001) privind constatarea contraveniilor, aplicarea sanciunilor contravenionale, procedura
de constatare, cile de atac i executarea silit a proceselor-verbale de constatare i de aplicare a
sanciunilor contravenionale.
Sanciunea contravenional aplicat, urmat sau nu i de una disciplinar, nu se nscrie n
dosarul profesional al funcionarului i, n consecin, nu se radiaz dup trecerea timpului legal, ns
poate fi luat n considerare la evaluarea anual a celui n cauz, inclusiv n acordarea calificativelor
mai ales dac este rezultatul constatrii unor organe de inspecie i control ierarhic, ceea ce va
influena, desigur, i criteriile de avansare i recompensare a celui n cauz.
Pe de alt parte, funcionarii publici sunt mputernicii, n cazurile stabilite prin lege, s constate
svrirea unei contravenii i s aplice sanciuni contravenionale.

Rspunderea penal a funcionarilor publici

Aceast rspundere intervine n cazul infraciunilor svrite n timpul serviciului sau n
legtur cu atribuiile funciei publice ocupate i se angajeaz potrivit legii penale (art.86/1).
Subiectul activ sau fptuitorul trebuie s aib calitatea special de funcionar public, noul Codul
penal definind (art.175) acest concept.
n acest sens prin funcionar public se nelege persoana care, cu titlu permanent sau
temporar, cu sau fr o remuneraie, exercit, atribuii i responsabiliti, stabilite n temeiul legii, n
scopul realizrii prerogativelor puterii legislative, executive sau judectoreti, exercit o funcie de
15
demnitate public sau o funcie public de orice natur sau exercit, singur sau mpreun cu alte
persoane, n cadrul unei regii autonome, al altui operator economic sau al unei persoane juridice cu
capital integral sau majoritar de stat ori al unei persoane juridice declarate ca fiind de utilitate public,
atribuii legate de realizarea obiectului de activitate al acesteia. Sunt asimilate cu funcionarii publici
i persoanele care exercit un serviciu de interes public pentru care a fost nvestit de autoritile
publice sau care este supus controlului ori supravegherii acestora cu privire la ndeplinirea
respectivului serviciu public.
Faptele comise n aceast calitate special sunt infraciuni de corupie sau de serviciu (luarea de
mit, delapidarea, abuzul sau neglijena n serviciu) ori alte categorii de infraciuni specifice exercitrii
unei funcii sau n legtur cu ea, precum, falsul intelectual, falsul material n nscrisuri oficiale,
insubordonarea, etc. Mai mult, exist i reglementri specifice viznd funcionarii publici cuprinse n
legi penale speciale, altele dect Codul penal, cum este cazul Legii nr. 78/2000 pentru prevenirea,
descoperirea i sancionarea faptelor de corupie, Legea nr.141/1997 privind Codul vamal al Romniei,
Legea responsabilitii ministeriale nr.115/1999 ce vizeaz demnitarii din administraia public, etc.
Alturat sanciunii penale principale sau pedepsei, de regul, nchisoarea, se mai pot aplica i
pedepse complementare (prevederile art.55 Cod penal) ce se execut dup executarea sanciunii
principale i care pot consta n interzicerea unuia sau unora din urmtoarele drepturi:
a) dreptul de a alege i de a fi ales n autoritile publice sau n orice alte funcii publice;
b) dreptul de a ocupa o funcie implicnd exerciiul autoritii de stat;
c) dreptul de a ocupa o funcie sau de a exercita o profesie sau meserie de natura aceleia de
care s-a folosit condamnatul pentru svrirea infraciunii.
Rspunderea penal se stabilete numai prin hotrre judectoreasc de condamnare.
Potrivit art.86 alin.2 din Statut, n cazul n care funcionarul public este trimis n judecat pentru
svrirea unei infraciuni prevzute de art.54 lit. h, conductorul autoritii sau instituiei publice va
lua msura de suspendare a funcionarului public din funcia public deinut.
Din prevederile statuare rezult, n mod clar, c nceperea urmririi penale fa de funcionarul
public nu antreneaz suspendarea acestuia din funcie.
Dac instana judectoreasc dispune ncetarea procesului sau achitarea inculpatului,
suspendarea din funcie nceteaz (art.86 alin.3), urmnd ca funcionarul public respectiv s i reia
activitatea n funcia public deinut anterior i i vor fi pltite drepturile salariale cuvenite pe perioada
suspendrii.
Suspendarea reprezint o ncetare sau o ntrerupere temporar a raportului de serviciu datorit
strii de dubiu care planeaz asupra funcionarului aflat n curs de judecat penal.
Msura, n mod evident, nu poate dura la nesfrit prin nsi natura sa provizorie, ct i prin
nesigurana ori instabilitatea situaiei de neexercitare a funciei i serviciului public, de aceea
constatarea cert a inexistenei cauzelor care au determinat-o conduce la ncetarea ei de drept.
Dac ns funcionarul este condamnat pentru o fapt prevzut de art.54 lit. h prin hotrre
judectoreasc penal definitiv, msura suspendrii din provizorie se transform n definitiv,
determinnd ncetarea de drept a raportului de serviciu conform Statutului (art.98/1 lit. f) i indiferent
de natura faptei penale reinute n sarcina sa dac este privat de libertate. Aceasta atrage, dup sine,
eliminarea din corpul funcionarilor publici i pierderea tuturor drepturilor dobndite de-a lungul
timpului i care nu vor mai fi recunoscute chiar dac, ipotetic, cel n cauz ar mai reveni vreodat pe o
funcie public, cu excepia cazului unei erori judiciare.
Reamintim c n conformitate cu art.50 lit. h din Statut condamnarea trebuie s intervin pentru
infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu
serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unor infraciuni
svrite cu intenie, care-l fac pe funcionar incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia
intervenirii reabilitrii.
16
n situaia n care nu sunt ntrunite condiiile pentru angajarea rspunderii penale, iar fapta
funcionarului public poate fi considerat abatere disciplinar, va fi sesizat comisia de disciplin
competent.
De la momentul nceperii urmririi penale, n situaia n care funcionarul public poate influena
cercetarea, persoana care are competena numirii n funcia public are obligaia s dispun mutarea
temporar a funcionarului public n cadrul altui compartiment sau altei structuri fr personalitate
juridic a respectivului serviciu public (art. 86 alin.5).

Rspunderea civil a funcionarilor publici

n mod cu totul interesant i original, Statutul funcionarilor publici rupe tradiia juridic
romneasc consacrat n codurile i legislaia muncii ce instituiau rspunderea material a
salariailor pentru pagubele cauzate - din vina lor i n exercitarea sau n legtur cu atribuiile de
serviciu - patrimoniului locului de munc, crend un regim juridic unitar al rspunderii unice civile,
indiferent de persoana pgubit. Aceast rspunderea opereaz (art.84) pentru:
a. pagubele produse cu vinovie patrimoniului autoritii sau instituiei publice n care
funcioneaz;
b. nerestituirea n termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;
c. daunele pltite de autoritate sau instituia public, n calitate de comitent, unor tere
persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile.
a) Prima ipotez, a pagubelor produse cu vinovie patrimoniului propriei instituii (art.84 lit.a
a primit o consacrare patrimonial (civil), iar nu material (de dreptul muncii), pornind de la o
premis juridic exact i anume inexistena raportului de munc, bazat pe contractul aferent, ntre
autoritate i funcionarul su, ntruct raportul de serviciu se bazeaz pe numirea n funcie care are o
natur administrativ, de drept public. n consecin, devin aplicabile condiiile rspunderii delictuale
(art. 1349 din noul Cod Civil) conform creia cel ce produce o pagub patrimonial altuia trebuie s o
repare, rspunznd pentru fapta proprie.
Remarcm, totui, faptul c ntre autoritate i funcionarul su, dei exist o relaie juridic de
serviciu avnd o natur administrativ, nu mai apare ns i o relaie civil de prepuenie de la
comitent la prepus deoarece autoritatea sau instituia public nu se nfiineaz i organizeaz, dup
cum nici nu funcioneaz avnd scopuri similare persoanelor juridice (societi comerciale). n plus,
numeroase autoriti i instituii nu au nici mcar personalitate juridic civil ori nu dein un
patrimoniu propriu (care poate fi al autoritii ierarhic superioare, al statului, al unitii administrativ-
teritoriale, etc.). Altfel spus, funcionarul va rspunde pentru prejudiciul produs, ca orice alt ter ce a
cauzat o pagub, dei modalitatea juridic practic de recuperare a pagubei este alta dect litigiul civil
patrimonial derulat n faa instanei de judecat.
Natura civil a rspunderii nou instituite nu este lipsit de semnificaie practic, dincolo de
fundamentul ei juridic propriu. ntr-adevr, se tie c spre deosebire de rspunderea material a
salariatului, limitat la suportarea reparaiei pentru paguba efectiv produs rspunderea civil
delictual este mult mai sever incluznd i beneficiul sau ctigul nerealizat (deci att damnum
emergens, ct i lucrum cessans).
Totui, care sunt condiiile specifice i proprii ale rspunderii civile delictuale a funcionarului
pentru fapta proprie, comparativ cu terul care ar prejudicia patrimoniul unei instituii (desigur,
condiiile generale ale acesteia fiind ntrunite prin existena delictului civil, a pagubei produse prin el, a
raportului de cauzalitate ntre ele i a culpei celui n cauz)?
n primul rnd, autorul pagubei trebuie s aib calitatea de funcionar public al autoritii sau
instituiei pgubite, aflat n raport de serviciu cu ea, legal nvestit n funcia deinut. n lipsa acestei
caliti (nedobndite sau pierdute) ori n prezena altei caliti (de ales ori de demnitar sau de
funcionar auxiliar ori de deservire angajat cu contract de munc), procedura de recuperare va fi dup
17
dreptul comun, prin hotrre judectoreasc, dup regulile rspunderii din dreptul muncii. Cu alte
cuvinte, normele rspunderii contractuale nu sunt aplicabile celor care nu i desfoar activitatea n
temeiul contractului de munc.
n al doilea rnd, dei legea nu o spune, fapta i paguba trebuie produse n exerciiul sau n
legtur cu exercitarea atribuiilor de serviciu, pentru c altfel am putea fi n prezena unei rspunderi
delictuale generate de comiterea vreunei infraciuni contra patrimoniului de genul furtului sau
delapidrii constatate i consacrate prin hotrre judectoreasc penal. Acest lucru oblig la
determinarea riguroas a atribuiilor de serviciu nclcate sau nu prin fapt ilicit comisiv (de
aciune) sau omisiv (de inaciune) de cel cruia i reveneau spre exercitare. De aceea, putem fi n
prezena unei nclcri a atribuiilor de serviciu (de exemplu, preluarea defectuoas prin inventar a
unor bunuri sau valori ori neasigurarea corespunztoare a modului lor de pstrare) sau o neexercitare
corespunztoare a acestora (de exemplu, neefectuarea riguroas i periodic a controlului financiar sau
gestionar).
Dac paguba a fost produs n urma aplicrii unei dispoziii ierarhice aparent legale
rspunderea reparatorie nu poate reveni executantului dect dac i n msura n care trebuia sau putea
s-i dea seama de ilegalitatea i de consecinele msurii n cauz. Desigur, dac ordinul era vdit
ilegal sau neoportun rspunderea va reveni deopotriv celor doi factori din raportul ierarhic de serviciu.
n al treilea rnd, prejudiciul cauzat patrimoniului autoritii trebuie s constea fie ntr-o
diminuare a acestuia (micorarea drepturilor sau a activului), fie ntr-o sporire a pasivului (creterea
obligaiilor), respectiv o necretere a activului. Exemplificativ artm pentru cazurile anterioare
pierderea unor titluri de valoare, sume de bani, obiecte, determinarea, prin neplat la termen, a
suportrii unor penaliti de ctre instituia proprie sau nencasarea unor drepturi (creane) cuvenite
autoritii.
La rndul su, prejudiciul trebuie s fie material, efectiv, direct, real, cert i actual, per a
contrario orice alt prejudiciu nematerial, viitor, indirect, incert, nedeterminabil nu antreneaz
rspunderea patrimonial.
Evident, ntre fapta ilicit i prejudiciu trebuie s existe o legtur cauzal deoarece dac fapta
n-a generat prejudiciul constatat ori el provine dintr-o alt surs, nu mai poate opera o rspundere
reparatorie delictual ci, eventual, o rspundere contractual.
n sfrit, vinovia celui n cauz, numit i culp n dreptul civil, trebuie s existe sub forma
inteniei (directe sau indirecte), numit dol n dreptul civil ori a culpei (cu previziune sau fr
previziune), respectiv imprudena i neglijena.
Desigur, intervenia unor cauze care exclud caracterul ilicit al faptei, mai ales prin inexistena
vinoviei nltur, implicit, i rspunderea juridic aferent, aa cum este cazul legitimei aprri, strii
de necesitate, cazului fortuit, constrngerii fizice sau morale, beia involuntar, eroarea de fapt,
iresponsabilitatea cunoscute din dreptul penal, la care se mai adaug, n mod specific, executarea unei
obligaii legale i riscul normal al serviciului, precum i fora major (de exemplu, punerea n
executare a actului de demolare a unei construcii ridicate n mod neautorizat ori distrugerea unor
bunuri contaminate de ctre organele de inspecie sanitar-veterinar).
b) Cea de a doua ipotez vizeaz rspunderea civil a funcionarului pentru nerestituirea n
termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit (art.84 lit.b).
Aceast obligaie de restituire a sumelor acordate n mod necuvenit nu este neaprat generat
din vina funcionarului, fiind posibil lipsa oricrei culpe a acestuia, aprnd ca vinovat cel ce a dispus
plata, de exemplu, a unor cheltuieli de deplasare (transport, diurn, cazare) ori salariale mai mari dect
cele legal prevzute.
Temeiul restituirii este mbogirea fr just cauz a beneficiarului plilor, printr-un fapt ce
sporete patrimoniul altei persoane fr ca pentru acesta s existe un temei juridic, ceea ce oblig la o
restituire corespunztoare proporiei nejustificate de mrire corelat cu diminuarea patrimonial a
celuilalt.
18
Neexistnd vin n comiterea faptei, aceasta are un caracter licit, astfel nct nu sunt ntrunite
condiiile rspunderii pentru fapt proprie, iar, pe de alt parte, subiectul obligaiei, n acest caz, trebuie
s aib i calitatea special de funcionar public, ceea ce influeneaz hotrtor procedura legal de
recuperare a creanelor datorate. Dac cel n cauz are alte caliti, de demnitar sau persoan aleas, de
salariat cu contract de munc, procedurile de urmat vor fi cea civil (aciunea n restituire) sau cea
material (de imputare).
Repararea pagubelor produse cu vinovie de funcionar patrimoniului serviciului su ori
obligarea sa la restituirea sumelor acordate necuvenit (art.84 lit. a i b) se dispune prin emiterea de
ctre conductorul organului public a unui ordin sau dispoziie de imputare, n termen de 30 zile de la
constatarea pagubei sau, dup caz, prin asumarea unui angajament de plat (art.85 alin.1). Dreptul
conductorului de a emite ordinul sau dispoziia de imputare se prescrie n termen de 3 ani de la data
procedurii pagubei (art.85 alin.3).
mpotriva ordinului sau dispoziiei funcionarul public n cauz se poate adresa instanei de
contencios administrativ (art.85 alin.2).
Trebuie s remarcm faptul c dei natura celor dou cazuri de rspundere este evident civil,
sub aspectul dreptului material, totui procedura de stabilire a rspunderii i de recuperare a pagubei
este administrativ, avnd n vedere raporturile de serviciu n care se afl funcionarul, ca i criteriile
de celeritate n obinerea reparaiei prin acte administrative sau angajament de plat a celui vizat.
c) Cea de a treia ipotez vizeaz rspunderea funcionarului pentru daunele pltite de autoritatea
sau instituia public, n calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti
definitive i irevocabile (art.84 lit. c).
n acest caz, suntem n prezena unei rspunderi civile delictuale pentru fapta altuia, respectiv a
autoritii ca i comitent pentru fapta prejudiciant a funcionarului (prepus) fa de patrimoniul unui
ter (conform art.1373 din noul Codul civil).
n primul rnd, pentru a interveni o astfel de rspundere n persoana funcionarului trebuie s
fie ntrunite condiiile rspunderii pentru fapta proprie (prevzute de art.1357 din noul Cod civil),
respectiv fapta ilicit, prejudiciul, raportul de cauzalitate ntre cele dou, existena subiectului vinovat.
n al doilea rnd, trebuie ntrunite i anumite condiii speciale, respectiv:
- existena unui raport (de prepuenie n dreptul civil) de serviciu sau de funciune ntre
autoritate, care a rspuns civil, i funcionarul acesteia;
- fapta ilicit prejudiciant s fi fost svrit cu prilejul sau n legtur cu exerciiul funciei
publice, chiar dac a avut loc prin nclcarea, nendeplinirea sau depirea atribuiilor, dar n nici un
caz n afara sau fr vreo legtur cu ele. n acest ultim caz nu se mai pune problema dect sub
aspectul rspunderii proprii a celui efectiv vinovat, iar nu i a rspunderii autoritii din care face parte.
Dac, ns, prejudiciul cauzat terilor este urmarea unui fapt ilicit al conducerii, rspunderea
autoritii este pentru fapta proprie, iar nu pentru fapta altuia ca i n cazul subordonailor, a
personalului de execuie, etc.
Totui, apreciam c Statutul n mod greit a identificat raporturile de serviciu sau de funciune,
avnd o natur administrativ, public, cu cele de prepuenie, avnd o natur civil, privat, pentru
simplul fapt c exerciiul autoritii publice impune considerarea ntregului organ sau a ntregii
instituii ca un tot unitar, acest exerciiu nerevenind numai conducerii, ci i altor funcionari de decizie
sau cu atribuii de punere n executare a actelor de drept public.
n acest sens, n baza unor reglementri, cum sunt Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004, rspunderea pentru actele i faptele de putere, licite sau ilicite, vtmtoare pentru drepturile
sau interesele terilor, revine n primul rnd autoritii fa de persoana lezat solidar cu funcionarul
efectiv vinovat. Mai mult, reglementrile contravenionale consider abateri anumite nclcri ale legii
svrite de persoana juridic, organizaia, subiectul colectiv, indiferent c, n ultim instana, vinovat
se face o persoan fizic determinat din cadrul ei, legea nefcnd distincie ntre personalul de
conducere i cel de execuie. n acest sens fapta este considerat svrit de ctre nsi organizaia
19
respectiv, chiar dac amenzile stabilite pe seama ei vor fi ulterior imputate de aceasta celor efectiv
vinovai.
De aceea, apreciem c daunele provocate de administraie terilor prin acte sau fapte de putere
ar trebui s determine rspunderea acesteia pentru fapta proprie, nu pentru fapta altuia prin analogia
civilist n materie, la care s-a recurs prin Statut.
n al treilea rnd, recuperarea pagubei pentru daunele pltite de autoritate sau instituie unor
tere persoane se va face de la funcionarul vinovat n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i
irevocabile (art.85 alin.1 teza ultim coroborat cu art.84 alin.1 lit. c).
Autoritatea obligat la suportarea despgubirilor se va ntoarce mpotriva funcionarului su
efectiv vinovat (prin aciunea n regres) pentru a-i acoperi prejudiciul suportat, iar acesta va rspunde
att pentru paguba efectiv produs, ct i pentru ctigul (folosul) nerealizat.
Ca o concluzie general, nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii publici a ndatoririlor de
serviciu atrage, dup caz, rspunderea disciplinar, contravenional, civil sau penal a acestora.
Orice persoan vtmat ntr-un drept sau interes legitim propriu se poate adresa instanelor
judectoreti mpotriva autoritii sau instituiei publice care a emis actul sau care a refuzat s rezolve
ori nu a rezolvat n termen cererea referitoare la o astefel de facultate reclamat a fi recunoscut i
aprat.
n cazul admiterii aciunii juridice i stabilirii vinoviei funcionarului aceste va fi obligat la
plata daunelor solidar cu autoritatea sau instituia n cauz.
Rspunderea juridic a funcionarului nu se poate angaja dac acesta a respectat prevederile
legale i procedurile administrative aplibabile instituiei unde i desfoar activitatea (art.76 alin.4).

Modificarea, suspendarea, ncetarea raportului de serviciu

Modificarea raportului de serviciu este rezultatul aceleiai manifestri unilaterale a voinei
autoritii sau instituiei publice, care poate conferi sau retrage atribuii, poate ncredina o nou funcie
titularului n mod permanent (prin redistribuire de personal) ori n mod temporar (prin delegare sau
detaare) n acelai loc sau organ, ori n alt localitate sau n alt organ avnd ca scop asigurarea n
cadrul corpului funcionarilor publici. Modificarea este mijloc de asigurare a mobilitii corpului
funcionarilor publici avnd ca scop asigurarea eficienei activitii autoritilor i instituiilor publice
sau n interesul funcionarului public, privind dezvoltarea carierei sale.
Ca regul, funcionarul nu poate negocia drepturile i obligaiile ce formeaz coninutul
raportului de serviciu n care se afl i nici modificarea sau schimbarea lor ulterioar, deoarece cu
privire la aceste aspecte decide n exclusivitate autoritatea sau instituia public la care se afl.
n temeiul art. 87 alin.2 din Statut, modificarea raporturilor de serviciu are loc prin: delegare,
detaare, transfer, mutarea pe o alt funcie public n cadrul autoritii sau instituiei publice, n
condiiile Statutului, precum i prin exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de
conducere.
Delegarea sau detaarea se dispune de ctre conductorul autoritii sau instituiei n cadrul
creia funcioneaz persoana pentru a ndeplini anumite activiti n afara organului din care face parte,
fie n aceeai localitate, fie n alta (n afara ei).
Delegarea se dispune n interesul autoritii sau instituiei publice n care funcioneaz persoana
pe o perioad de cel mult 60 de zile calendaristice ntr-un an, sau peste acest interval, (n acest din
urm caz numai cu acordul scris al funcionarului - art.88 alin.3), funcionarul pstrndu-i funcia i
salariul avut.
Delegarea are mai multe elemente:
- ea se realizeaz n interesul propriu al autoritii sau instituiei care deleag i nu a
funcionarului ei;
20
- reprezint o schimbare temporar (implicit o modificare) a locului de exercitare a funciei, de
regul ntr-o alt localitate i la o alt autoritate sau instituie, dei este posibil neschimbarea
localitii, dac, de exemplu, un funcionar de nivel central sau judeean este delegat la o filial sau
serviciu descentralizat din localitatea unde i are sediul i propria sa autoritate;
- constituie o obligaie de serviciu care trebuie ndeplinit n condiiile stabilite de conductor;
- funcionarul i pstreaz funcia i salariul pe perioada delegrii, iar la ncetarea ei revine pe
acelai post, toate acestea reprezentnd tot attea obligaii ale instituiei din care face parte cel n cauz,
cruia i se asigur, astfel, i stabilitatea funciei;
- funcionarul va beneficia de plata costului legal al transportului, cazrii i indemnizaiei de
delegare, suportate de autoritatea care l-a delegat.
n concluzie, delegarea reprezint msura temporar i unilateral dispus de conducerea
autoritii sau instituiei i prin care funcionarul subordonat are ndatorirea de ndeplinire a unor
activiti n interesul, dar n afara, organului din care face parte.
Delegarea poate fi refuzat n caz de graviditate, cnd starea sntii, dovedit medical,
mpiedic realizarea ei fiind contraindicat i cnd funcionarul crete singur copilul minor (art.88
alin.2).
Refuzul nejustificat al ndeplinirii delegrii reprezint o abatere disciplinar, care, dei
nenominalizat expres n statut (art.77 alin.2) ntre nclcrile de acest gen, justific aplicarea unei
sanciuni disciplinare (prevzut de art.77 alin.3), intrnd n larga categorie a refuzului nejustificat de a
ndeplini sarcinile i atribuiile de serviciu (art.77 alin.2 lit.i).
Detaarea se dispune n interesul autoritii sau instituiei n care urmeaz s i desfoare
activitatea cel n cauz pentru o perioad de cel mult 6 luni, iar n cursul unui an calendaristic poate
depi mai mult de 6 luni, numai dac exist acordul scris al funcionarului public (art.89 alin.1).
Elementele detarii sunt:
- s corespund pregtirii profesionale, atribuiilor i responsabilitilor ce i se vor ncredina;
- dei se dispune tot n interesul serviciului, este totui vizat organizaia unde persoana este
detaat, iar nu cea aparintoare ei, ca i n cazul delegrii;
- reprezint tot o schimbare temporar a locului de exercitare a funciei, de regul, la o alt
instituie i uneori ntr-o alt localitate;
- constituie o obligaie de serviciu instituit de conducere i care trebuie ndeplinit n condiiile
stabilite de instituia unde persoana este detaat, dar dac durata ei depete mai mult de 6 luni ntr-
un an calendaristic trebuie acordul celui n cauz;
- pe perioada detarii, cel n cauz se integreaz ierarhic n noua instituie de la care primete
salariul i fa de a crei conducere se subordoneaz complet;
- pe aceeai perioad funcionarul i pstreaz funcia i drepturile salariale iniiale, beneficiind
de stabilitatea funciei, iar dac salariul corespunztor funciei pe care este detaat este mai mare, el are
dreptul la acest salariu;
- persoana detaat n alt localitate beneficiaz pe acest interval de timp de costul legal al
transportului, dus-ntors, i cel puin o dat pe lun, al cazrii i al indemnizaiei de detaare suportate
de instituia beneficiar;
- la expirarea detarii cel n cauz va reveni n organul iniial pe aceeai funcie i cu acelai
salariu avut, ca element de stabilitate.
n concluzie, detaarea reprezint msura unilateral dispus de conducere pe timp limitat prin
care funcionarul subordonat are ndatorirea de a ndeplini funcia public n interesul unei alte
autoriti unde urmeaz s funcioneze i n care se integreaz ierarhic, de regul, ntr-o alt localitate.
Refuzul nejustificat a ndeplinirii detarii reprezint o abatere disciplinar de nendeplinire a
sarcinilor i atribuiilor de serviciu (art.77 alin.2 lit.i), legea permind o asemenea atitudine doar
pentru situaiile prevzute de delegare, precum i n urmtoarele cazuri justificate (art.89 alin.3):
- n cazul neasigurrii condiiilor corespunztoare de cazare ntr-o alt localitate;
21
- ori de cte ori motive familiale temeinice justific refuzul de a da curs detarii;
- este singurul ntreintor de familie.
n mod excepional, detaarea se poate dispune i pe o funcie public din categoria nalilor
funcionari publici, cu aplicarea prevederilor art. 92 alin.1 i alin.2 lit.a) sau art. 92 alin.4 din Statut,
dac funcionarul public ndeplinete condiiile de studii i de vechime n specialitatea studiilor
necesare exercitrii funciei publice n condiiile Statutului (art. 89 alin.2
1
).
Transferul - dei Statutul l consider doar o modificare (art.87alin.2 lit.c), el reprezint totui o
form de ncetare a raportului de serviciu prin trecerea definitiv a titularului unei funcii de la
autoritatea sau instituia public la o alta, ntr-o funcie identic sau diferit, dar n acelai sector de
activitate executiv, cu respectarea condiiilor legale i cu ncuviinarea conducerilor interesate n
efectuarea acestui demers. De aici i diferena ntre delegare i detaare, care sunt modificri
temporare, i transfer, care reprezint o schimbare definitiv, ncetnd relaia cu organul aparintor i
lund natere un nou raport de serviciu cu o nou autoritate, chiar dac se menine aceeai funcie.
Transferul cunoate dou modaliti i anume:
- transferul n interesul serviciului (art.90 alin.1 lit. a);
- transferul la cererea funcionarului interesat (art.90 alin.1 lit.b).
Condiiile pe care le presupune transferul, n general, sunt urmtoarele:
- existena unui raport de serviciu n care se afl titularul unei funcii publice;
- acordul de voin a celor dou instituii ori autoriti prin conducerile lor pentru efectuarea
operaiunii ntre ele;
- dispoziia conducerii proprii a funcionarului ce se transfer sau aprobarea dat cererii sale;
- forma scris a dispoziiei de transfer, a cererii de transfer i a aprobrii acesteia, precum i a
acordului funcionarului, dac transferul este n interesul serviciului;
- transferul trebuie justificat fie prin interesul autoritii la care are loc transferul, fie prin
interesul personal i motivat a celui transferat.
Efectele transferului constau n:
- naterea raporturilor juridice ntre cele dou autoriti sau instituii interesate prin perfectarea
transferului n sensul c una se oblig s permit plecarea funcionarului su, iar cealalt se oblig s-l
primeasc;
- ncetarea raportului de serviciu ntre funcionar i autoritatea aparintoare iniial, precum i
formarea unui raport juridic nou cu instituia fa de care opereaz transferul sau acceptarea acestuia;
- pstrarea cel puin a clasei i gradului dobndite anterior de cel n cauz;
- dac transferul n interesul serviciului opereaz n alt localitate cel n cauz are dreptul la o
indemnizaie egal cu salariul de baz net din ultima lun, la acoperirea cheltuielilor de transport i la
un concediu pltit de 5 zile, aceste pli fiind suportate de autoritatea sau instituia la care se face
transferul.
n privina naturii juridice a transferului, la cerere sau n interesul serviciului (dar cu acordul
scris al celui n cauz), distingem dou situaii i, implicit, dou categorii de acte juridice
administrative i anume:
- n cazul transferului la cerere avem actul de aprobare emis de autoritatea la care funcioneaz
cel n cauz i actul de numire n funcie al autoritii unde urmeaz s funcioneze; primul act
desfiineaz raportul de serviciu, cel de al doilea l formeaz;
- n cazul transferului n interesul serviciului avem actul de transfer (dispoziia de transferare) a
autoritii iniiale (bazat pe solicitarea celeilalte instituii i pe acordul scris a celui transferat), precum
i actul de numire n funcie emis de cea de a doua instituie, ntemeiat pe actele anterior indicate.
n privina sanciunii aplicabile n materie de transfer n interesul serviciului refuzul de a-i da
curs de ctre cel vizat nu reprezint o abatere din moment ce operaiunea nu se poate realiza dect cu
acordul scris a celui n cauz, msur menit a garanta stabilitatea n funcie, n primul rnd, i a apra
dreptul la carier a funcionarului, n al doilea rnd.
22
O alt modificare a raportului de serviciu, introdus prin Statut, o reprezint mutarea pe o alt
funcie public n cadrul autoritii sau instituiei publice (art.91 alin.1).
Mutarea poate fi definitiv (din oficiu, n acest caz numai cu acordul scris al funcionarului) i
se dispune de conductorul autoritii sau instituiei n cauz (art.91 alin.2) pe o funcie public vacant
echivalent, de aceeai categorie sau pe o funcie public vacant de nivel inferior pentru care sunt
ndeplinite condiiile de studii i de vechime din fia postului. De asemenea, mutarea mai poate opera
la solicitarea justificat a funcionarului aprobat de conductor, pe o funcie public vacant
echivalent, de aceeai categorie sau pe o funcie public vacant de nivel inferior pentru care sunt
ndeplinite condiiile de studii i de vechime n specialitatea studiilor prevzute n fia postului ori n
alte situaii prevzute de lege. Noul post este corespunztor funciei iniiale, pregtirii profesionale i
salariului avut anterior.
Mutarea temporar pe o alt funcie public se dispune motivat, n interesul autoritii sau
instituiei publice, de ctre acelai conductor, pe o perioad de maximum 6 luni ntr-un an, cu
respectarea pregtirii profesionale i a salariului avut de funcionarul public.
Mutarea temporar sau definitiv pe o alt funcie public vacant poate fi cerut i de
funcionarul public n cazul n care starea de sntate, dovedit cu certificat medical, nu-i mai permite
continuarea activitii n acel compartiment, dar este apt pentru ndeplinirea noii funcii i ntrunete
condiiile de studii i vechime n specialitatea studiilor (art.91 alin.5).
Mai exist i mutarea n alt localitate, care poate fi refuzat pentru aceleai motive ca i
detaarea (art.89 alin.3).
n sfrit, tot o modificare o reprezint i exercitarea temporar a unei funcii publice de
conducere vacante sau temporar vacante n urma promovrii temporare a celui care ndeplinete
condiiile de studii i de vechime n specialitatea studiilor i care nu are n cazierul administrativ
sanciuni disciplinare neradiate (art.92 art.1).
Mutarea temporar se dispune pe cel mult 6 luni de ctre conductorul autoritii cu avizul
Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici i, dei legea nu prevede, la rndul su cel mutat este
suspendat din funcia iniial deinut. De asemenea, acesta va beneficia, dup caz, de salariul majorat
pentru noua funcie.
Suspendarea din funcie public reprezint o situaie de ntrerupere (ncetare) temporar a
derulrii raportului de serviciu legal reglementat i a crei finalizare are loc fie prin reluarea acestui
exerciiu ori prin ncetarea definitiv a relaiei juridice n cauz.
Statutul a prevzut (art.94 alin.1) suspendarea de drept (obligatorie) n urmtoarele situaii
pentru funcionarul public:
a) este numit sau ales ntr-o funcie de demnitate public sau de autoritate public, pentru
perioada respectiv, n cazul nalilor funcionari publici i ai celor de conducere numirea atrage
ncetarea raportului de serviciu;
b) este ncadrat la cabinetul unui demnitar, primar, preedinte al consiliului judeean ori la
cancelaria prefectului;
c) este desemnat de ctre autoritatea sau instituia public s desfoare activiti n cadrul
misiunilor diplomatice ale Romniei ori n cadrul unor organisme sau instituii internaionale, pentru
perioada respectiv;
d) desfoar activitate sindical pentru care este prevzut suspendarea, n condiiile legii;
e) efectueaz stagiul militar, serviciul militar alternativ, este concentrat sau mobilizat;
f) este arestat preventiv;
g) efectueaz tratament medical n strintate, dac nu se afl n concediu medical pentru
incapacitate temporar de munc, precum i pentru nsoirea soului sau, dup caz, a soiei ori a unei
rude pn la gradul I inclusiv, n condiiile legii;
h) se afl n concediu pentru incapacitate temporar de munc, n condiiile legii;
i) carantin, n condiiile legii;
23
j) concediu de maternitate, n condiiile legii;
k) este declarat disprut prin hotrre judectoreasc irevocabil;
l) for major;
m) n cazul trimiterii n judecat pentru infraciunile indicate la art.54 lit.h;
n) pe perioada cercetrii administrative disciplinare, dac exist pericolul influenrii de ctre
funcionar a anchetei, la propunerea motivat a comisiei disciplinare;
o) n alte cazuri expres prevzute de lege.
Funcionarul public este obligat, ca n termen de 15 zile calendaristice nainte de data ncetrii
motivului de suspendare de drept, dar nu mai trziu de data lurii la cunotin de motivul ncetrii
suspendrii de drept, s informeze n scris conductorul autoritii sau instituiei despre acest fapt,
urmnd ca acesta din urm s asigure condiiile necesare relurii activitii funcionarului (art.94
alin.2). Neinformarea atrage de drept ncetarea raportului de serviciu, cu unele excepii (art.94 alin.1,
lit.f,h,i,k,l).
Raportul de serviciu se suspend la iniiativa funcionarului public n urmtoarele situaii (art.95
alin.1):
a) concediu pentru creterea copilului n vrst de pn la 2 ani sau pn la mplinirea vrstei de
3 ani, n cazul copilului cu handicap, n condiiile legii;
b) concediu pentru ngrijirea copilului bolnav n vrst de pn la 7 ani sau pn la mplinirea
vrstei de 18 ani n cazul copilului cu handicap pentru afeciuni intercurente;
c) desfurarea unei activiti n cadrul unor organisme sau instituii internaionale, altele dect
cele viznd misiunile diplomatice romneti ori organisme internaionale la care a fost numit (altele
dect cele prevzute de art.94 alin.1 lit.c);
d) pentru participarea la campania electoral;
e) pentru participarea la grev, n condiiile legii.
n toate aceste cazuri, solicitarea funcionarului, respectiv cererea, se va formula n scris, cu cel
puin 15 zile calendaristice nainte de data cnd se solicit suspendarea, trebuind nsoit de
documentele justificative i aprobat de conducerea instituiei sale prin act juridic.
Raportul de serviciu se poate suspenda i la cererea motivat a funcionarului public (art.95
alin.2) fr ca legea s indice expres care sunt cazurile sau ipotezele acestei situaii dect existena unui
interes personal legitim. Noi apreciem c ele pot viza stri subiective sau obiective, cu caracter
personal sau familial, viznd funcionarul public, de exemplu, de genul perioadelor de pregtire i
susinere a unor examene de studii, de urmare a unor tratamente medicale, curative, n afara ngrijirilor
medicale propriu-zise, vizite documentare, expediii i activiti sportive, etc.
Desigur, motivarea trebuie dovedit de solicitant, iar caracterul justificat sau nu al motivelor
este la aprecierea conducerii care poate ncuviina sau nu solicitarea.
Durata unei astfel de suspendri poate fi cuprins ntre o lun i 6 luni, fr ca perioadele
cumulate de suspendare s depeasc 3 ani n cariera funcionarului public n cadrul aceleai autoriti
sau instituii publice. Conductorul autoritii publice nu poate aproba cererea de suspendare a
raportului de serviciu a funcionarului dac interesul personal legitim este justificat prin desfurarea
de activiti remunerate pe perioada suspendrii raportului de serviciu (art. 96 alin.2).
Pe perioada suspendrii raportului de serviciu postul n cauz este rezervat n vederea asigurrii
revenirii titularului su, putnd fi ocupat pe perioad determinat de un funcionar public din corpul de
rezerv sau de o alt persoan n baza unui contract individual de munc cu caracter temporar.
ncetarea raportului de serviciu are loc, de regul, n acelai mod unilateral, ntocmai ca i
formarea sa, cu respectarea acelorai formaliti procedurale avute n vedere la numirea n funcie,
manifestarea de voin a funcionarului neavnd, n principiu, relevan juridic n lipsa hotrrii
organului competent, Statutul reglementnd amnunit cazurile de ncetare (art.97 - 102), anume: de
drept, prin acordul prilor, consemnat n scris, prin eliberarea din funcie, prin destituire din funcie i
prin demisie.
24
Primul caz este cel al ncetrii de drept a raportului de serviciu (art.98/1) n urmtoarele situaii:
a) la data decesului funcionarului public;
b) la data rmnerii irevocabile a hotrrii judectoreti de declarare a morii funcionarului
public, perioad pn la care, apreciem, dei legea nu o stipuleaz, va opera suspendarea, prin act
juridic al conducerii, a raportului de serviciu;
c) dac funcionarul public nu mai ndeplinete una din condiiile prevzute la art.54 lit. a, d, f,
respectiv cetenia romn i domiciliul n ar, capacitatea de exerciiu deplin i studiile
corespunztoare;
d) la data ndeplinirii cumulative a condiiilor de vrst standard i stagiu minim de cotizare
pentru pensionare, la data comunicrii deciziei de pensionare pentru limit de vrst, anticipat,
anticipat parial ori invaliditate a funcionarului public;
e) de la data constatrii nulitii absolute a actului administrativ de numire n funcie prin
hotrre judectoreasc definitiv i irevocabil;
f) cnd funcionarul public a fost condamnat printr-o hotrre judectoreasc definitiv pentru o
fapt penal prevzut de Statut (art.54 lit. h) sau condamnat, n mod similar, cu privare de libertate,
indiferent de natura infraciunii;
g) ca urmare a interzicerii exercitrii profesiei sau a funciei, ca msur de siguran ori ca
pedeaps complementar, de la data rmnerii definitive a hotrrii judectoreti, privitoare la
interdicie;
h) la data expirrii termenului pentru care a fost exercitat funcia public cu caracter temporar.
Constatarea cazului de ncetare de drept a raportului de serviciu se face prin act administrativ al
conducerii n termen de 5 zile lucrtoare de la intervenirea lui, comunicat celui n cauz.
Al doilea caz de ncetare a raporturilor de serviciu se realizeaz prin acordul prilor,
consemnat n scris. Pare curios acest caz prevzut de Statut (art.97 alin.1 lit. b) deoarece raportul n
cauz nu ia natere prin acordul sau consimmntul prilor - nefiind o relaie contractual de munc,
tipic pentru angajat i angajator ci, dimpotriv, prin actul de numire unilateral n funcia public a
celui n cauz ceea ce influeneaz hotrtor modificarea i ncetarea relaiei juridice respective.
Al treilea caz de ncetare a raporturilor de serviciu vizeaz eliberarea din funcie (art.99 alin.1)
n urmtoarele situaii:
a) autoritatea sau instituia i-a ncetat activitatea ori a fost mutat ntr-o alt localitate, iar
funcionarul nu este de acord s o urmeze.
b) autoritatea sau instituia i reduce personalul ca urmare a reorganizrii activitii, prin
reducerea postului ocupat de funcionarul public.
c) ca urmare a admiterii cererii de reintegrare n funcia public ocupat de ctre funcionar a
funcionarului anterior eliberat sau destituit nelegal ori din motive nentemeiate, de la data rmnerii
definitive i irevocabile a hotrrii judectoreti de reintegrare.
d) n cazul incompetenei profesionale constatat prin calificativul nesatisfctor la evaluarea
performanelor profesionale individuale.
e) funcionarul public nu mai ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei
respective (art.54 lit.g).
f) starea sntii fizice sau/i psihice a funcionarului, constatat prin decizia organelor
competente n baza expertizei medicale, nu i mai permite ndeplinirea corespunztoare a atribuiilor
aferente funciei sale.
g) ca urmare a refuzului nentemeiat al naltului funcionar public de acceptare a numirii n
condiiile art. 93.
n toate aceste cazuri anterior prezentate actul administrativ de eliberare din funcie se
comunic celui n cauz n termen de 5 zile lucrtoare de la emitere i trebuie motivat. Se va acorda
funcionarului public un termen de preaviz de 30 zile calendaristice, cu sau fr reducerea programului
de lucru pn la minimum 4 ore, fr afectarea drepturilor salariale cuvenite.
25
Eliberarea din funcie n cazul motivelor neimputabile funcionarului apt de exercitarea
atribuiilor (art.99 alin.1 lit.a-c i e-g) se face doar n cazul n care nu exist funcii publice
corespunztoare n cadrul respectivei autoriti sau instituii.
Autoritile sau instituiile au obligaia de a solicita Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici
lista funciilor vacante, iar cel eliberat din funcie poate solicita numirea ntr-o asemenea funcie n
perioada de preaviz.
Al patrulea caz de ncetare a raportului de serviciu vizeaz destituirea disciplinar sau pe motiv
de incompatibilitate a funcionarului public (art.101/ alin.1) n urmtoarele cazuri:
a) ca sanciune disciplinar aplicat pentru svrirea repetat a unor abateri disciplinare sau a
unei abateri disciplinare care a avut consecine grave;
b) dac s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar funcionarul public nu acioneaz pentru
ncetarea acestuia ntr-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de
incompatibilitate.
Al cincilea caz de ncetare a funciei publice are loc prin demisie ca urmare a cererii
funcionarului de ncetare a raporturilor de serviciu. Legea nu definete demisia, dar din reglementarea
legal rezult c ea este expresia manifestrii unilaterale i libere a voinei titularului funciei publice
de a denuna raportul juridic n care se afl cu toate consecinele ce decurg din ncetarea acestuia,
expresie a libertii de care dispune.
Legea nu stabilete n mod riguros (art.102) toate condiiile formale i de fond ale demisiei,
dect n mod parial, de aceea apreciem c:
- demisia trebuie prezentat n form scris;
- ea trebuie notificat (depus i nregistrat) persoanei care a fcut numirea, conductorului
autoritii sau instituiei publice;
- cel n cauz nu trebuie s-i motiveze aciunea;
- produce efecte dup 30 de zile calendaristice de la nregistrare, indiferent de nivelul ierarhic al
funciei;
- n acest interval de preavizare care reprezint anunarea prealabil a denunrii unilaterale a
raportului de serviciu de ctre titular la un termen anterior intrrii msurii n aplicare efectiv, perioad
n care raportul juridic se menine - persoana poate reveni asupra demisiei sale, rmnnd n funcie,
atta timp ct instituia nu a declanat sau efectuat demersurile necesare n vederea titularizrii altei
persoane ori nu a suprimat postul devenit vacant ncepnd cu data limit a preavizului.
La ncetarea, modificarea sau suspendarea raportului de serviciu funcionarul public are
ndatorirea s predea lucrrile i bunurile care i-au fost ncredinate n vederea exercitrii atribuiilor de
serviciu.
La ncetarea raporturilor de serviciu funcionarul i pstreaz drepturile dobndite n cadrul
carierei sale, cu excepia cazului n care raportul de serviciu a ncetat din motive imputabile acestuia.
El mai beneficiaz de drepturi din bugetul asigurrilor pentru omaj, dac raportul de serviciu a ncetat
prin nemeninerea condiiilor prevzute pentru ocuparea funciei publice, referitoare la capacitatea de
exerciiu i condiiile de studii, n situaia n care s-a constat pe cale judectoreasc nulitatea actului de
numire n funcie n cazul expirrii termenului pe care a fost exercitat cu caracter temporar funcia
public.
Corpul de rezerv este format din funcionarii publici care au fost eliberai din funcia public
pentru motive neimputabile acestora (art.99/1 lit.a-c, e i g) i care pierd aceast calitate prsind
respectivul corp dac (art.105 alin.2):
a) au trecut 2 ani de la data trecerii n corpul de rezerv;
b) refuz redistribuirea A.N.F.P. ntr-o funcie public vacant corespunztoare studiilor i
pregtirii profesionale;
c) s-au angajat cu contract de munc pe o perioad mai mare de 12 luni;
d) au fcut o cerere n acest sens.
26

II. Controlul activitii administraiei publice

1. Noiune, necesitate

Administraia public se contureaz la nivel statal ca i o putere de sine stttoare, cu propriile
sale interese i scopuri, este drept conectat, indisolubil legat de puterea executiv i de procesele
politice din aceast zon a puterii statale.
Gndind n termenii democraiei moderne, dac afirmaia anterioar este adevrat, atunci
trebuie s existe n stat fore care s controleze funcionarea acestei puteri. n virtutea principiului
check and balancies trebuie s existe n stat alte fore care s contrabalanseze puterea administraiei
publice tocmai pentru nu a deveni o putere de necontrolat. Cu alte cuvinte, trebuie s existe n orice
ar democratic un control asupra administraiei (birocraiei) publice. Acest control avnd n vedere
iari principiul separrii puterilor n stat nu poate fi exercitat de ctre o singur instituie, o singur
putere tocmai din cauz c existena a numai dou puteri poate duce la perpetuarea unei stri
conflictuale.
Democraia presupune mai multe centre de putere care s acioneze n acelai timp, dar pe ci
diferite asupra acelui centru de putere care ncearc s acapareze puterea total / suprem. n termenii
democraiei asupra administraiei publice trebuie s acioneze n sensul limitrii puterii sale o serie
de alte instituii statale i sociale, formnd un ntreg sistem de control.
Garania juridic a ndeplinirii conformitii activitii organelor administraiei publice cu
exigenele stabilite de forurile politice l constituie controlul asupra modului n care aceste organe i-au
exercitat atribuiile conferite de lege de ctre nsei autoritile administrative sau de ctre autoriti
care nfptuiesc celelalte puteri ale statului, legislativ sau judectoreasc.
Controlul activitii administraiei publice reprezint o cerin a principiului legalitii care
conduce activitatea administraiei publice i care supune autoritatea administrativ obligaiei de a emite
sau adopta acte administrative cu respectarea dispoziiilor prevzute de lege.

2. Formele de realizare a controlului. Clasificare

Avnd n vedere complexitatea deosebit a activitii pe care o desfoar autoritile
administraiei publice, att la nivel central, ct i local, care cuprinde toate elementele i sectoarele
vieii economico-sociale, formele de control folosite sunt foarte diverse, drept pentru care, n doctrin,
se utilizeaz urmtoarele criterii de clasificare:
Dup natura juridic a autoritii care exercit controlul administraiei publice, se pot
distinge:
Controlul exercitat de autoritatea legislativ (Parlament), direct sau prin intermediul unor
autoriti publice ce depind de Parlament (Avocatul Poporului, Curtea de Conturi, Consiliul
Legislativ)
Controlul exercitat de autoriti ale administraiei publice
Controlul jurisdicional (exercitat de autoritile judectoreti i de Curtea Constituional)
Controlul politic
Controlul popular
Controlul economic
Sintetiznd, se poate afirma c n cadrul mecanismului statului, toate cele trei puteri ale statului
legislativ, executiv i judectoreasc exercit, prin mijloace specifice, controlul asupra
administraiei publice, la care se vor aduga ns i alte autoriti autonome.

27
Dup regimul procedural aplicabil:
Control contencios (realizat de instanele judectoreti, de Curtea Constituional, n cazul
ordonanelor Guvernului, de organele administrative cu caracter jurisdicional i uneori de
comisiile parlamentare de anchet)
Control necontencios (control parlamentar tradiional, control administrativ ierarhic, unele
forme ale controlului administrativ specializat etc.)
Dup efectele pe care le determin:
Control care atrage atenionri i sancionri ale organelor administrative i funcionarilor
acestora, nsoite de anularea actelor
Control care atrage numai atenionri i sancionri

A. Controlul necontencios

a. Controlul parlamentar

Form a controlului politic, acest tip de control corespunde unei necesiti fundamentale i
aparine reprezentanilor naiunii de a verifica constant c administraia nu se abate de la liniile
directoare care i-au fost fixate.
Parlamentul, prin natura funcionrii sale, poate exercita mai ales un control preventiv a priori
asupra birocraiei i mai puin un control ulterior a posteriori dei acest mod de a controla nu
lipsete din arsenalul Parlamentului.
Principala modalitate prin care Parlamentul are control asupra administraiei publice sunt legile,
fie ele constituionale, organice sau ordinare. Prin aceste legi, Parlamentul traseaz principalele limite
ale funcionrii formale ale administraiei publice, se stabilesc atribuiile sistemului administrativ,
regulile de funcionare i modalitile de control ale sistemului birocratic. Se stabilete cadrul general
de funcionare i rolul administraiei publice n stat. Aceste reguli sunt cuprinse n unele dintre legile
organice, cum ar Legea administraiei publice, Legea funcionrii guvernului i a aparatului acestuia,
Legea organizrii ministerelor i a altor agenii naionale .a.m.d. Alte reguli privind organizarea
administraiei sunt cuprinse doar n legi ordinare, cum ar fi Legea alegerilor locale, parlamentare i
prezideniale sau alte legi. Toate aceste legi sunt bazate pe principiile administraiei enunate n
Constituie. Aceste legi prevd o serie de reguli comportamentale ale instituiilor care compun
sistemul administrativ prin stabilirea naturii relaiilor i resurselor de care dispun att la nivel de
autoritate, ct i la nivel economic. Regulile de funcionare stabilite prin lege sunt obligatorii pentru
instituia administrativ tot aa cum regulile legilor sunt obligatorii i pentru orice persoan fizic n
relaiile cu alte persoane naturale.
Parlamentul, pe lng faptul c stabilete regulile generale de funcionare a administraiei
publice, poate controla birocraia de stat i a posteriori, prin instituirea unor comisii parlamentare de
control care verific funcionarea administraiei publice n anumite domenii de activitate considerate de
Parlament deficitare sau prost conduse. Aceste comisii, n genere, sunt nfiinate la apariia unor
abuzuri sau neglijene n ceea ce privete funcionarea sistemului administraiei publice. Un exemplu n
acest sens se leag de cderea fondului mutual al Fondului Naional de Investiii (FNI). Comisia
parlamentar nfiinat pentru investigarea cauzelor ce au dus la prbuirea fondului de investiii sus
amintit a ajuns la concluzia c autoritile statale, adic cele ale administraiei publice centrale, nu i
exercitaser atribuiile ce le reveneau i, n consecin, din aceast cauz a fost posibil falimentarea
frauduloas a fondului de investiii. n particular, raportul comisiei nvinuia Comisia Naional a
Valorilor Mobiliare un organism administrativ de specialitate subordonat executivului central de
funcionare lacunar i nerespectarea atribuiilor ce le revenea prin lege. Totodat, raportul cerea
executivului s stabileasc msuri pentru a prentmpina asemenea situaii n viitor.
28
Controlul parlamentar se concretizeaz, de regul, prin interpelrile i ntrebrile
parlamentarilor adresate minitrilor, a dezbaterilor rapoartelor i declaraiilor primului-ministru, a
informrilor prezentate de Guvern i de celelalte organe ale administraiei publice, a analizelor n
comisiile permanente sau n cele de anchet.
Controlul politic poate antrena rspunderea politic a Guvernului i nu poate avea o influen
direct asupra funcionarilor sau asupra actelor lor juridice. Controlul parlamentar asupra administraiei
publice urmrete cu precdere funcionarea serviciilor publice, aplicarea legii de ctre autoritile
administraiei publice centrale, evitarea abuzului de putere al funcionarilor publici, respectarea
drepturilor i libertilor ceteneti.

b. Controlul administrativ

Generic, controlul nfptuit de ctre administraia public asupra ei nii poart denumirea de
control administrativ. n funcie de poziia organelor administrative care efectueaz controlul fa de
organul controlat distingem 2 forme:
controlul intern, cnd se realizeaz de persoane, compartimente etc. din interiorul
organului administrativ controlat
controlul extern, cnd este exercitat de organe sau funcionari din afara organelor
controlate
Controlul administrativ extern se clasific n:
control ierarhic
control de supraveghere general a Guvernului asupra administraiei publice
control de tutel administrativ
control specializat (exercitat de organe administrative cu atribuii speciale de control, n cele
mai diverse domenii i sectoare de activitate: financiar, sanitar, protecia muncii, comer etc.).
control administrativ-jurisdicional

Controlul administrativ intern

Acesta mbrac 2 forme:
- un control intern general, realizat de ctre conductorii serviciilor publice ori de funcionari
publici cu funcii de conducere, din interiorul organului, asupra celor din subordinea lor
- un control intern specializat, realizat de structuri organizatorice sau persoane specializate (de
ex. controlul financiar preventiv).
Controlul administrativ intern are un caracter permanent, fiind regsit, obligatoriu, la nivelul
fiecrei structuri, organ sau autoritate administrativ.
Organizarea administrativ fiind fundamentat pe ierarhie, genernd astfel raporturi de
subordonare ntre funcionarii administrativi, controlul administrativ intern cuprinde verificarea
eficienei, legalitii, eficacitii i a oportunitii de ctre funcionarii ierarhic superiori.
Pe de alt parte, controlul intern se exercit fie din oficiu, fie la sesizarea unui particular care se
consider vtmat ntr-un drept recunoscut de lege sau ntr-un interes legitim prin emiterea sau
refuzul emiterii unui act administrativ. n aceast a doua ipotez, controlul exercitat la sesizarea
particularului se numete recurs administrativ, care, la rndu-i, poate prezenta 2 forme: recurs graios
i recurs ierarhic.
Recursul graios reprezint cererea adresat de ctre particularul vtmat printr-un act
administrativ / prin refuzul emiterii unui act administrativ direct emitentului actului, prin care se
solicit revocarea, n tot sau n parte, a acestuia. Recursul graios poate fi exercitat i n situaia n care
autoritatea administrativ emitent nu a dat un rspuns cererii formulate de ctre un particular, n
29
termenul prevzut de lege sau ntr-un termen de 30 de zile de la data depunerii cererii, termen care este
prevzut cu caracter general de ctre Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
Recursul graios este prevzut de art.7 al Legii nr. 554/2004 i constituie, totodat, o condiie
de ndeplinirea creia este legat i posibilitatea ulterioar a particularului vtmat de a se adresa unei
instane de contencios administrativ.
Recursul ierarhic reprezint sesizarea adresat de ctre particularul vtmat prin emiterea/
adoptarea unui act administrativ / prin refuzul emiterii unui act administrativ autoritii administrative
ierarhic superioare celei emitente.
Ca i recursul graios, recursul ierarhic este tot o consecin a principiului legalitii ns, spre
deosebire de execiiul recursului graios, exerciiul recursului ierarhic este lsat la latitudinea
persoanelor interesate, Legea contenciosului administrativ necondiionnd introducerea unei aciuni n
contencios administrativ de exercitarea recursului ierarhic.
Recursul ierarhic este reglementat de art.7 din Legea nr. 554/2004 i reprezint situaia n care
autoritatea ierarhic superioar soluioneaz o cerere care vizeaz legalitatea unui act administrativ emis
de o autoritate subordonat.
Autoritatea superioar are posibilitatea, dac sesizarea este ntemeiat, s modifice sau s
anuleze actul administrativ. n acest ultim caz, autoritatea ierarhic superioar fie poate s se substituie
autoritii emitente, fie s oblige autoritatea emitent s emit un alt act administrativ cu respectarea
condiiilor de legalitate prevzute de lege ( o nou modificare). De asemenea, autoritatea ierarhic
superioar poate obliga organul ierarhic inferior s emit certificatul sau adeverina solicitat de ctre
particular.
Att recursul graios, ct i recursul ierarhic se declaneaz numai la o sesizare adresat
autoritii administrative de ctre persoanele interesate; acelorai autoriti administrative le revine i
sarcina de a soluiona sesizarea i de a lua msurile necesare remedierii situaiei atunci cnd apreciaz
sesizarea ntemeiat.
Controlul intern se prezint sub dou tipuri:
a) Control intern propriu-zis, care se exercit din oficiu de ctre compartimentul de specialitate
din cadrul autoritii administrative i vizeaz stabilirea condiiilor de legalitate i oportunitate n care a
fost emis un act administrativ. Are drept cauze eliminarea din coninutul actelor administrative a
prevederilor contrare legii.
Controlul intern poate fi prealabil, concomitent i posterior. n lipsa controlului prealabil,
autoritatea administrativ nu poate emite actul administrativ.
Controlul concomitent este dificil de realizat astfel nct el este mai puin folosit.
Controlul posterior, cel mai utilizat, vizeaz controlul legalitii i oportunitii actelor
administrative.
b) Control intern ierarhic este controlul de legalitate i oportunitate exercitat de ctre
autoritile administrative ierarhic superioare, cu privire la activitile autoritilor administrative care
emit / adopt acte administrative. De exemplu: controlul exercitat de ctre ministere asupra actelor
emise de autoritile administraiei publice deconcentrate din teritoriu.
n urma exercitrii acestui control, autoritile administrative ierarhic superioare pot confirma /
modifica / anula / revoca, n tot / n parte, actele administrative emise de organele inferioare.

Controlul administrativ extern

Acest control comport dou forme, unul al crui obiect are un caracter general, cellalt cu un
obiect particular, specializat, viznd protejarea unui aspect determinat al legalitii administrative sau
care se aplic numai anumitor categorii de servicii. El se exercit de ctre autoriti administrative,
demnitari sau funcionari publici din afara autoritii ce face obiectul controlului i mbrac
urmtoarele forme:
30
- controlul ierarhic (de ex. Guvern prefeci) este controlul exercitat din oficiu, de ctre
organele ierarhic superioare asupra activitii organelor din subordine.
- controlul de tutel administrativ. Tutela administrativ se asociaz cu modalitatea efectiv
de organizare i funcionare a administraiei publice locale pe baza principiului descentralizrii
administrative. ntruct aplicarea descentralizrii administrative nu are drept consecin independena
total a colectivitilor locale fa de statul n care sunt organizate, autoritile publice centrale i
rezerv dreptul de a supraveghea activitatea colectivitilor locale, exercitnd asupra acestora un
anumit tip de control, care poart denumirea de tutel administrativ, mai fiind numit i control de
legalitate.
Raporturile de tutel administrativ sunt raporturi de drept administrativ, dar cu totul speciale,
pe care le ntlnim doar n administraia public. Legislaia noastr a revenit la tradiia numirii de ctre
Guvern a unui prefect, la nivelul judeelor, care apare att ca reprezentant al Guvernului, pentru a
exercita controlul de tutel administrativ, ct i ca reprezentant al Guvernului pentru a conduce
activitatea serviciilor publice statale de la nivelul judeului.
Tutela administrativ se exercit de ctre Guvern, n contextul amplu al supravegherii
autoritii publice executive asupra ntregii structuri a administraiei publice, deci inclusiv asupra
administraiei publice locale. Mult mai pregnant n acest caz este rolul prefectului, ca autoritate de
tutel administrativ, care ndeplinete, n numele Guvernului pe care l reprezint la nivel teritorial,
toate drepturile i obligaiile specifice, n condiiile legii.
Potrivit principiului tutelei administrative reglementat implicit n Constituie, articolul 123,
prefectul este reprezentantul Guvernului la nivel judeean. Aadar, prefectul ca instituie a
administraiei teritoriale a statului, este principala autoritate care exercit tutela administrativ
(controlul de legalitate) n numele Guvernului, n anumite situaii prevzute de lege controlul
prefectului trebuind corelat cu rolul i competenele att ale unor structuri guvernamentale (Autoritatea
Naional de Control) i Ministerul Administraiei i Internelor, ct i ale altor organe i autoriti ale
administraiei publice.
Cu excepia instituiei prefectului, al crei rol este dominant n contextul supravegherii
activitii autoritilor administraiei publice locale, mai cu seam pe linia respectrii legii, Guvernul
i exercit prerogativele relativ la tutela administrativ prin intermediul unor structuri guvernamentale
specializate, dar i prin mijlocirea altor ministere sau organe centrale de specialitate care au
competene n domeniu.
Potrivit art. 123 alin. 2 din Constituie, Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local
i conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei
publice centrale din unitile administrativ-teritoriale. Potrivit art. 123 alin. 3, atribuiile prefectului se
stabilesc prin lege organic, n cazul de fa Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului.
Ca autoritate de supraveghere a respectrii legii de ctre autoritile administraiei publice
locale, prefectul are dreptul s atace n faa instanei de contencios administrativ un act al consiliului
judeean, al preedintelui consiliului judeean, al consiliului local sau al primarului, atunci cnd
apreciaz c acesta este ilegal.
Pentru a se evita producerea unor efecte ireparabile, Constituia prevede principiul suspendrii
de drept a actului atacat, fiind consacrat o norm de protecie a persoanei n faa unor eventuale
abuzuri ale autoritii administraiei publice locale, ct i a intereselor naionale n raport cu cele locale.
Raporturile de tutel administrativ sunt raporturi speciale, particulare, deoarece ele nu sunt
reglementate expressis verbis, ci doar implicit n Constituie i n celelalte texte normative menionate.
Dei nu sunt reglementate expressis verbis, aceste raporturi sunt prezente.
Aceast form de control se realizeaz indirect pentru c prefectul doar sesizeaz instana de
judecat cu privire la legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei
publice locale i judeene (controlul direct este realizat de instana de judecat).
31
Este o forma de control incomplet realizat deoarece prefectul exercit controlul doar asupra
unei pri din activitatea de administraie public i anume adoptarea / emiterea de acte administrative.
Este, de asemenea, o form de control parial realizat de ctre prefect pentru c acesta poate
constata doar legalitatea sau nelegalitatea actelor i poate doar cere revocarea sau modificarea lor.
Guvernul, conform art. 102 din Constituie, exercit supravegherea i conducerea general a
administraiei publice, iar tutela este parte a aciunii de supraveghere. Dup cum am precizat,
reprezentant al autoritii tutelare este prefectul, prin intermediul cruia Guvernul i exercita
respectivele competee de control.
- controlul administrativ extern specializat este controlul de legalitate exercitat de unele
autoriti publice, cu o anumit competen, la autoritile publice care au alte competene, indiferent
de subordonarea lor i vizeaz anumite segmente ale activitii administraiei publice (de ex. finane
publice, protecia muncii, starea civil, protecia mediului etc.). El se exercit prin unele autoriti ale
administraiei publice (de ex. Ministerul Administraiei i Internelor, prefeci etc.), de unele organe
specializate ale administraiei publice (de ex. Inspecia muncii), de demnitari (preedinii consiliilor
judeene, primari) sau de ctre funcionari publici cu atribuii de control.
- controlul exercitat prin jurisdiciile administrative este forma de control care se realizeaz prin
organe cu atribuii jurisdicionale aflate n sistemul organelor administraiei publice. Aceast form de
control vizeaz doar legalitatea unor categorii de acte administrative expres prevzute de lege.

c. Controlul politic

Este o form de control pe care muli dintre specialitii n domeniu nu l-ar considera o form
separat de control deoarece ia forma unui control interior. Juritii specializai n domeniul public i
administrativ l-ar considera pur i simplu o form de control obinuit.
Dar cum se manifest controlul politic asupra administraiei publice ? n primul rnd i cel mai
efectiv se manifest prin faptul c, n majoritatea cazurilor, n fruntea instituiilor administrative se afl
persoane care au acces la aceste funcii printr-un scrutin electoral, au fost alei pe baza unui vot
popular. Iar, unde sunt alegeri este i politic. Persoanele candidate la o funcie public sunt
nominalizate cel mai adesea de ctre partide politice, iar candidaii nii au opiuni ideologice i
programatice diferite. Lupta pentru ocuparea funiei publice se d pe terenul politic. Odat instalat,
persoana care a ctigat alegerile pentru funcia public va controla sistemul administrativ subordonat
mai nainte i din punct de vedere politic.
Controlul este mai nainte unul politic i numai dup aceea unul de natur managerial,
profesional. Acest control politic este mai prezent dac lum n considerare i faptul c mai ales n
cazul administraiilor publice locale persoanele publice alese n funcii de conducere se subordoneaz
unor foruri deliberative. Acest for deliberativ, n cazul administraiei centrale, este Parlamentul, iar n
cazul autoritilor locale este vorba de consiliile locale i / sau judeene, care au control asupra
deciziilor luate de ctre primul ministru, ca ef al administraiei centrale, asupra primarului
conductorul administraiei locale i preedintele consiliului judeean conductorul administraiei
judeene. Hotrrile acestor foruri deliberative sunt obligatorii n execuie pentru persoanele publice
executive aflate n fruntea unor administraii. Hotrrile att ale parlamentelor, consiliilor locale sau
regionale sunt luate pe baz de vot, votul fiind precedat de ctre dezbateri nu de alt natur, ci politice.
Ba mai mult, forurile deliberative sunt alctuite dup rezultatul unor alegeri de ordin politic ca i n
cazul persoanelor publice care ocup demniti de execuie.
Lupta pentru putere n domeniul public este caracteristica politicii i nu a altei sfere sociale. n
consecin, se poate afirma c exist un control politic asupra administraiei, dar care se manifest din
interiorul sistemului administrativ i nu din exteriorul acestuia. Poate tocmai din aceast cauz aceast
form a controlului nu este att de evident pentru muli dintre observatorii fenomenului administrativ.

32
d. Controlul popular

Ca i n cazul controlului politic, att controlul popular, ct i controlul economic este mai
puin definit n Romnia tocmai din cauza c aceste forme de control nu sunt att de proeminente ca i
cele juridice sau financiare. Dei nu ies att de mult n eviden, aceste forme de control i au rolul lor
n sistemul administrativ.
Controlul popular al administraiei se poate exercita n dou forme. Forma intermediat a
controlului popular se materializeaz prin i cu ajutorul mass-mediei, iar controlul popular direct se
realizeaz prin referendumuri, fie ele naionale sau locale. n forma mediat a controlului popular,
mass-media este cea care, analiznd consecvent i permanent aciunile administrative ale unei autoriti
sau alteia, din punctul de vedere al ceteanului, cetenilor sau a comunitii, poate determina
administraia n cauz s rectifice msurile deja luate sau aflate n proiect.
Mecanismul modificrii cursului unei decizii administrative este relativ simplu: se mrete
cercul decidenilor i a cunosctorilor problemei n cauz, prin aceast msur modificndu-se i
rezultatul i / sau natura deciziei luate asupra problemeii aflate pe ordinea de zi. Mecanismul sus
amintit funcioneaz mai ales n cazul n care de pe urma deciziei comunitatea ar fi revoltat din punct
de vedere moral sau ar avea de pierdut n sensul economic al cuvntului.
Acelai control popular se manifest i n cazul n care decizia este greu de luat tocmai din
cauza importanei impactului acesteia asupra comunitii. n asemena cazuri, decizia este luat de un
corp electoral n forma unei exprimri a voinei asemntoare alegerilor. Este referendumul. Puterea de
luare a deciziei este preluat de ctre comunitatea n cauz de la conductorii politici-administrativi ai
acesteia.

e. Controlul economic

Controlul economic este cea mai voalat form a controlului. Controlul economic exercitat
asupra administraiei este derivat din evaluarea programelor din domeniul politicilor publice. Fiecare
administraie se confrunt cu o serie de probleme a cror rezolvare s-a promis n campania electoral
care a dus la nvestirea n funcie a persoanei publice sau a corpului deliberativ. Acetia caut s
rezolve probleme aflate n atenia comunitii / populaiei prin intermediul unor msuri stabilite
anterior. Aceste msuri, respectiv ordinea acestora sunt denumite programe n domeniul politicilor
publice. Acestea, prin definiie, trebuie s aib rezultate concrete n domeniul problemei abordate.
Aceste rezultate trebuie s fie msurabile n domeniul economic. Evaluarea impactului economic i
social al unor programe administrative acoper, de fapt, noiunea controlului economic.
Acest control nu are n vedere modalitatea prin care s-au cheltuit banii afereni unui program, ci
rezultatul acelei sume care a fost nvestit pentru a duce la rezultatele scontate i urmrite. Cum n
Romnia nu exist nici un program n domeniul politicilor publice, nu poate fi vorba nici de un control
economic exercitat din interior de ctre evaluatori sau exterior exercitat de ctre populaie asupra
administraiei.
n Romnia, administraia nu are scopuri, ci doar interese care nu pot fi cuantificate n aceast
manier. Din pcate, controlul administraiei n Romnia se rezuma doar la patru forme de control,
ignornd-se cele mai importante ale acestui control: popular i economic. Populaia nu tie ce se
ntmpl n administraie, este nencreztoare n ea i tocmai datorit non-evaluabilitii acesteia.






33
B. Controlul judectoresc al activitii administraiei publice. Contenciosul administrativ

1. Noiune, scurt istoric. Principalele sisteme de contencios administrativ din Uniunea
European

Principiul separaiei puterilor n stat, potrivit cruia sunt organizate cele trei puteri statale,
presupune, deopotriv, att o colaborare, precum i un control reciproc al acestora. Drept urmare,
contenciosul administrativ reprezint, n fapt, o concretizare a principiului separaiei puterilor n stat, o
modalitate de exercitare a controlului judectoresc asupra activitii desfurate de puterea executiv.
Specificul activitii administraiei publice const n organizarea executrii i executarea n
concret a legilor i a celorlalte acte normative. Uneori, prin activitatea sa, cu precdere prin actele
administrative pe care le emite, administraia poate leza drepturi subiective sau interese legitime ale
particularilor. Pentru a feri administraia s comit ilegaliti, s-au stabilit diferite mijloace preventive,
care au drept scop s asigure, pe de o parte, aplicarea exact a legilor i regulamentelor, iar, pe de alt
parte, s apere drepturile i interesele administraolor (E.D.Tarangul, Tratat de drept administrativ
romn, 1944, p.547). Astfel, controlul judectoresc se constituie n ultimul mijloc juridic pus la
dispoziia celor vtmai pentru aprarea drepturilor lor subiective i a intereselor legitime care au fost
vtmate prin activitatea abuziv a administraiei publice.
Instituia contenciosului administrativ are vechi tradiii n ara noastr, ns o bun perioad de
timp (perioada comunist) legiuitorul a desfiinat-o, considerndu-se ca fiind inadecvat pentru
societatea socialist.
Dup Revoluia din decembrie 1989, legiuitorul a repus instituia contenciosului administrativ
n drepturile sale fireti, prin adoptarea Legii nr. 29/1990 a contenciosului administrativ. Ulterior,
contenciosul administrativ i-a gsit i suportul constituional n art. 48 al Constituiei Romniei din
1991.
Evoluia legislaiei, dar, mai ales, revizuirea Constituiei au impus o nou lege a contenciosului
administrativ, Legea nr. 554/2004, care a abrogat vechea reglementare.
Bazele constituionale ale contenciosului administrativ le regsim n mod implicit sau n mod
expres n art.21, art.52, art.73 alin.3 lit.k, art.123 alin.5 i art.126 alin.6 din Constituia Romniei,
republicat.

Noiunea de contencios administrativ

Aceast noiune poate fi abordat ntr-un dublu sens:
- n sens larg, contencios administrativ reprezint totalitatea litigiilor dintre administraia
public i cei administrai.
- n sens restrns, contenciosul administrativ se refer numai la acele litigii juridice n care
organele administraiei publice folosesc regimul juridic administrativ n baza competenei pe care le-o
confer legea.
La rndul sau, aceast ultim accepiune are att un sens material, ct i unul formal-organic.
n sens material, contenciosul administrativ nseamn totalitatea litigiilor dintre administraia
public i cei administrai i regimul juridic aplicabil soluionrii acestora.
n sens formal, contenciosul administrativ nseamn totalitatea instanelor competente a
soluiona litigiile menionate.
n decursul timpului, au fost cunoscute 4 sisteme de contencios administrativ, dintre care doar 3
mai sunt astzi n vigoare.
34
- Sistemul administratorului-judector a fost un sistem specific monarhiilor absolutiste,
evident astzi disprut. El s-a caracterizat prin numeroase inechiti i abuzuri datorit faptului c
administraia, parte n conflict, era n acelai timp i judectorul cauzei.
- Sistemul anglo-american se caracterizeaz prin competena instanelor judectoreti de drept
comun de a efectua controlul legalitii actelor administrative. n acest sistem nu se face deosebire ntre
litigiile de drept comun i cele de contencios administrativ, toate avnd un tratament egal i o
procedur comun. Sistemul mai este ntlnit i n Norvegia i Danemarca.
- Sistemul francez ncredineaz controlul legalitii actelor administraiei unor instane
specializate, care ns nu aparin puterii judectoreti, ci fac parte chiar din sistemul administraiei
publice. Aceste instane sunt tribunalele administrative interdepartamentale, curile administrative de
apel i Consiliul de Stat, ca instan suprem administrativ. Modelul francez al tribunalelor
administrative se ntlnete astzi n majoritatea statelor UE (Italia, Germania, Belgia, Grecia, Olanda,
Portugalia, Suedia etc.).
- Sistemul mixt, ntlnit n Romnia i n Spania, preia elemente din sistemul anglo-saxon i din
sistemul francez i stabilete competena controlului legalitii activitii administraiei publice unor
instane specializate de contencios administrativ, situate n cadrul puterii judectoreti.

2. Reglementarea actualului contencios administrativ n ara noastr

Potrivit art.2 lit.f al Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ, prin contencios
administrativ se nelege activitatea de soluionare de ctre instanele de contencios administrativ
competente potrivit legii organice a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public,
iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul
prezentei legi, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere
referitoare la un drept sau la un interes legitim.
Detaliind coninutul noiunii, putem sublinia faptul c litigiile date spre soluionare instanelor
de contencios administrativ sunt acele litigii n care cel puin o parte este un organ sau autoritate a
administraiei publice sau un funcionar public.

Formele contenciosului administrativ

a. din punct de vedere al constatrii, contenciosul poate fi obiectiv (apr dreptul obiectiv,
legalitatea) sau subiectiv (apr drepturile subiective i interesele legitime ale particularilor);
b. din punct de vedere al deciziei, el poate fi contencios de anulare sau de plin jurisdicie.
Contenciosul administrativ de anulare este acela n care instana de contencios este competent
s anuleze / s modifice un act administrativ emis / adoptat cu nclcarea legii / s oblige o autoritate
administrativ s rezolve o cerere privitoare la un drept / interes recunoscut de lege. n acest sistem,
instana de contencios nu se poate pronuna asupra prejudiciului material cauzat de actul administrativ.
Reparaia daunelor materiale se va face printr-o aciune separat n justiie, n faa unei instane de
drept comun.
Contenciosul administrativ de plin jurisdicie este acela n care instana poate fie s anuleze
sau s modifice un act administrativ, fie s oblige autoritatea administrativ s soluioneze o cerere sau
s emit actul administrativ ori s repare prejudiciile materiale i morale provocate de un act
administrativ (aceste prejudicii pot fi recuperate i printr-o aciune separat la instane de contencios
administrativ).
n Romnia, Legea nr. 29/1990, respectiv Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ au
creat un sistem de contencios de plin jurisdicie, n care, soluionnd cauza, instana poate s modifice
35
/ s anuleze un act administrativ, s oblige autoritatea administrativ s emit / s adopte un act
administrativ, certificat, adeverin i s dispun repararea prejudiciului material i moral.
c. dup sfera de cuprindere i temeiul legal al aciunii n justiie, exist contencios administrativ
de drept comun, bazar pe Legea nr. 554/2004, i un contencios special, bazat pe reglementri
derogatorii de la Legea nr. 554/2004 (de ex. domeniul contraveniilor, n materie electoral etc.)
Constituia Romniei revizuit a lrgit considerabil temeiul aciunilor n contencios
administrativ, extinzndu-l, dincolo de limita drepturilor subiective nclcate, i la interesul legitim; a
lrgit sfera actelor ce pot fi atacate n contenciosul administrativ, incluznd i ordonanele Guvernului;
a reglementat expres jurisdiciile administrative speciale (gratuite i facultative); a garantat controlul de
legalitate asupra actelor administrative pe calea contenciosului administrativ, prevznd i excepiile
de la acest control. Prin urmare, Constituia a fortificat instituia contenciosului administrativ, n
calitatea ei de instrument de protecie a ceteanului mpotriva abuzurilor administraiei.
Actuala reglementare-cadru n materia contenciosului administrativ realizeaz o revalorizare a
reglementrii contenciosului administrativ din perioada interbelic. Ea contribuie la separarea puterilor
n stat i la realizarea principiilor statului de drept.
Anterioara lege a contenciosului administrativ, Legea nr. 29/1990, a fost criticat pentru
numrul mare (14) de acte administrative exceptate, din diferite raiuni, de la controlul legalitii
exercitat de instanele judectoreti. Legea nr. 554/2004 reduce numrul excepiilor, odat cu lrgirea
competenelor instanelor de contencios, crescnd astfel ansele particularilor de a reui s-i apere
drepturile i interesele legitime n instana de contencios administrativ.
Reglementarea actual, realizat prin Constituie i prin Legea nr.554/2004, permite subiectului
dreptului la aciune s cear i instanei s dispun:
-anularea total sau parial a unui act administrativ
-modificarea sau suspendarea unui act administrativ
-emiterea sau adoptarea unui act administrativ
-stabilirea i evaluarea pagubelor i obligaia autoritilor administrative de a le repara.
Potrivit actelor menionate, contenciosul administrativ este reglementat n ara noastr pe 2
grade de jurisdicie:
1. Fondul cauzelor este de competena seciilor de contencios administrativ i fiscal de pe
lng tribunale i curi de apel.
2. Recursul i cile de atac extraordinare sunt judecate de ctre seciile de contencios
administrativ i fiscal de pe lng curile de apel i de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie.

3. Condiiile aciunii directe n contencios administrativ, potrivit Constituiei Romniei
din 1991, modificat n 2003, i a Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ

nvestirea instanei specializate de contencios administrativ pentru verificarea legalitii unui
act administrativ se poate face fie pe cale direct, prin promovarea unei cereri de chemare n judecat a
autoritii publice emitent a actului (prin aciune direct), fie pe cale indirect, anume prin invocarea
excepiei de nelegalitate a actului administrativ.
Art.52 din Constituia revizuit stabilete dreptul persoanei vtmate ntr-un drept al su ori
ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ al unei autoriti publice sau prin nesoluionarea n
termenul legal a unei cereri, de a obine recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim,
anularea actului i repararea pagubei pe calea aciunii directe n justiie.
Art.1 al Legii nr. 554/2004 valorific prevederile constituionale i formuleaz condiiile
aciunii directe n justiie. Respectivele condiii se refer la actul contestat, la titularul dreptului la
aciunea direct, la termenele n care aciunea direct poate fi exercitat i la efectuarea procedurii
prealabile.

36
1. Condiii referitoare la actul contestat

1. Actul atacat s fie un act administrativ n form tipic sau un fapt material asimilat
actului administrativ.

Cu privire la actul administrativ, acesta reprezint o manifestare unilateral de voin ce
aparine unei autoriti publice n vederea executrii ori organizrii executrii legii, dnd natere,
modificnd sau stingnd raporturi juridice. n acest sens, actul administrativ poate fi att individual, ct
i normativ. Aceast prevedere are rolul de a clarifica disputele ntre partizanii i adversarii ideii c
numai actul administrativ individual, fiind productor de efecte juridice concrete, poate vtma
drepturi subiective, iar nu i actul administrativ normativ, ntruct conine reguli juridice abstracte,
nesusceptibile de a fi cenzurate n contenciosul administrativ, practica judiciar, de altfel, oscilnd n
aceast materie.
Legea nr. 554/2004 asimileaz actelor administrative unilaterale refuzul nejustificat de a
rezolva o cerere referitoare la un drept sau interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde
solicitantului n termenul legal (tcerea administrativ i tardivitatea). Comparnd cuprinsul alin.2 al
art.2 din Legea nr. 554/2004 cu dispoziiile art.52 din Constituia revizuit, observm c faptul
refuzului nejustificat de a satisface o cerere nu are consacrare constituional, acest demers procesual
fiind lipsit de protecia suprem conferit de Constituie.
De asemenea, actuala legea a contenciosului asimileaz actelor administrative i contractele
ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate public,
executarea unor lucrri de interes public, prestarea unor servicii publice sau achiziiile publice.
n al treilea rnd, fac parte din categoria actelor administrative supuse controlului instanelor de
contencios administrativ i actele administrative jurisdicionale, acestea fiind emise de ctre
autoritile administrative cu atribuii jurisdicionale n soluionarea unui conflict, dup o procedur
bazat pe contradictorialitate i cu asigurarea dreptului la aprare.
n ultimul rnd, ca o noutate a prezentei legi a contenciosului administrativ, n consonan cu
dispoziiile art. 126 alin.6 din Constituie, pot face obiectul controlului n contenciosul administrativ
ordonanele sau dispoziii din ordonane ale Guvernului neconstituionale. n acest caz, persoana
vtmat va introduce aciunea sa mpotriva ordonanelor Guvernului nsoit de excepia de
neconstituionalitate.
n concluzie, se constat c nu pot fi atacate n contencios administrativ simplele adrese,
circulare sau unele msuri luate n vederea emiterii, adoptrii sau aplicrii unui act administrativ,
ntruct toate acestea reprezint acte preparatorii, ele nefiind deci acte administrative sau asimilate lor.
La fel, simplele fapte materiale sau operaiuni administrative, care nu produc prin ele nsele efecte
juridice, nu pot fi atacate n contenciosul administrativ. Totui, instanele de contencios administrativ
vor fi competente s se pronune i asupra legalitii actelor preparatorii, a faptelor materiale i a
operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii doar odat cu soluia
asupra actului administrativ propriu-zis.

2. Actul administrativ atacat trebuie s provin de la o autoritate public.

Spre deosebire de Legea nr. 29/1990, care meniona c pot fi atacate n contencios
administrativ numai actele care provin de la autoriti administrative, actuala lege folosete formularea
de autoritate public, facnd astfel posibil introducerea unei aciuni n contencios administrativ
mpotriva oricrei autoriti publice care emite acte administrative.
Potrivit nelesului legii, autoritatea public reprezint orice organ de stat sau al unitilor
administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes
public. De asemenea, sunt asimilate autoritilor publice persoanele juridice de drept privat care,
37
conform legii, au obinut statutul de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public
(de ex. universiti, colegii, spitale private etc.).

3. Actul atacat trebuie s produc o vtmare unui drept subiectiv sau a unui interes legitim.

Dreptul subiectiv nclcat printr-un act administrativ trebuie s se regseasc n categoria
drepturilor i libertilor fundamentale enumerate n Titlul II Capitolul II din Constituie.
Fa de Legea nr. 29/1990, care prevedea posibilitatea introducerii unei aciuni n justiie numai
n cazul n care se producea o vtmare unui drept subiectiv, Legea nr. 554/2004, respectnd
dispoziiile constituionale din art. 21 (potrivit crora pot fi atacate n justiie actele prin care se aduce
atingere drepturilor, intereselor legitime i libertilor acordate prin Constituie i prin legi speciale),
permite introducerea unei aciuni n contencios administrativ nu numai n situaiile n care este nclcat
un drept subiectiv, ci i n situaiile n care se aduce atingere unui interes legitim.
Cu privire la noiunea de interes legitim, pentru prima dat n legislaia romnesc se face
distincie ntre interesul legitim public i privat.
- Interesul legitim privat const n posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea
realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat.
- Interesul legitim public reprezint interesul care vizeaz ordinea de drept i democraia
constituional, garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor,
satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenei autoritilor publice.
Drept urmare, nu sunt admisibile aciunile n justiie prin care s-ar solicita aprarea unor
simple interese.

4. Actul administrativ s nu fac parte din categoria finelor de neprimire

Finele de neprimire reprezint acele cauze sau condiii care sustrag o categorie de acte
administrative de la controlul n faa instanelor de contencios administrativ. Absena finelor de
neprimire constituie una dintre condiiile de admisibilitate a aciunii directe n contenciosul
administrativ.
Finele de neprimire sunt de 3 categorii:
Fine de neprimire rezultate din natura actului
Fine de neprimire rezultate din natura organului emitent
Fine de neprimire rezultate din existena unui recurs paralel
Datorit prezenei finelor de neprimire, nu pot fi atacate n contencios administrativ
urmtoarele acte administrative:
- actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul;
- actele de comandament cu caracter militar - sunt acte administrative referitoare la problemele
strict militare ale activitilor din cadrul forelor armate, specifice organizrii militare i care presupune
dreptul comandanilor de a da ordine subordonailor n aspecte privind conducerea trupelor n caz de
pace, rzboi sau, dup caz, la ndeplinirea serviciului militar.
Nu toate actele emise de autoritile militare sunt exceptate de la controlul legalitii. Pentru a
se delimita categoriile actelor exceptate, Legea nr.554/2004 a definit, n mod expres, actele de
comandament militar. n mod constant, instanele de contencios administrativ au neles s interpreteze
aceast excepie n sensul c anumite acte emise de organele militare (cele de pensionare, cele care
privesc trecerea n rezerv sau retragerea din activitate) sunt supuse controlului legalitii.
- actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede prin lege organic
special, o alt procedur judiciar; este cazul actelor de stare civil, actelor privitoare la pensii, la
fondul funciar, la brevetele de invenii sau la mrcile de fabric, de comer sau de servicii.
38
n condiiile unor legi speciale, organice, controlul legalitii actelor administrative de
autoritate poate fi exercitat i de ctre alte instane judectoreti dect cele de contencios administrativ.
Ori de cte ori legea organic acord unei instane competena de a rezolva un litigiu dintre
administraie i particulari, aprut n urma adoptrii / modificrii unui act administrativ sau a refuzului
nejustificat de a soluiona o cerere, ne aflm n prezena unei forme de control al legalitii.
Actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de urgen, al
strii de asediu, precum i cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru
restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale,
epidemiilor i epizootiilor pot fi atacate numai n cazul depirii limitelor puterii de apreciere a
autoritii administrative, adic pentru exces de putere.
Excesul de putere din partea unei autoriti de administraie public nseamn exercitarea
dreptului de apreciere cu privire la o mprejurare a crei reglementare ine de competena ei, prin
nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, prevzute de Constituie sau de lege.
Nu exist nici o diferen ntre noiunile de siguran intern i extern, sigurana naional
prevzut de Legea nr.51/1991 privind sigurana naional, ori cea de securitate naional folosit de
Legea nr.554/2004, deoarece toate aceste noiuni au, ca element central, statul romn cu atribuiile
conferite de art. 1 din Constituie. Trebuie s se fac, ns, o distincie ntre actele curente, care privesc
sigurana statului, cum ar fi actele emise de organele din cadrul Ministerului Administraiei i
Internelor, i actele care se adopt n cazul ameninrii statului de pericole grave, ce pot duce la
distrugerea sa, fie prin degradarea, fie prin dizolvarea structurilor politice i de conducere. Numai
acestea din urm sunt exceptate de la controlul exercitat de instana de contencios administrativ.

2. Condiii referitoare la titularul dreptului la aciune direct (persoana vtmat)

Calitatea de reclamant n litigiile de contencios administrativ rezult din interpretarea
coroborat a dispoziiilor art.1 i 2 alin.1 lit. a) i s) din Legea nr. 554/2004. Astfel, titularul dreptului
la aciune direct poate fi:
Orice persoan fizic sau juridic ori grup de persoane fizice, care reclam vtmarea unor
drepturi subiective sau interese legitime printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul
legal a unei cereri;
Organisme sociale interesate (structuri neguvernamentale, sindicate, asociaii, fundaii etc.),
care invoc vtmarea unui interes public;
Avocatul Poporului; petiionarul dobndete, de drept, calitatea de reclamant.
Ministerul Public
Aceast instituie poate intenta, n baza Legii nr. 554/2004, trei tipuri de aciuni: aciunea n
contencios administrativ subiectiv (n numele i pe seama persoanei fizice sau juridice), aciunea n
contencios administrativ obiectiv (n temeiul existenei unui interes public, viznd doar actele
administrative normative i urmrind doar anularea actelor, nu i despgubiri) i aciunea intentat, n
temeiul art.1 alin.8, pentru aprarea propriilor drepturi, respectiv pentru aprarea interesului public, n
calitatea sa de persoan de drept public.
Din analiza dispoziiilor legale, se poate concluziona c Ministerul Public, prin procurorul
general de pe lng CCJ, devine aprtorul drepturilor i libertilor persoanelor fizice i juridice n
faa abuzurilor administraiei publice.
Autoritatea public emitent a unui act administrativ unilateral nelegal poate solicita instanei
anularea actului, atunci cnd actul nu mai poate fi revocat, ntruct a intrat n circuitul civil i a produs
efecte juridice.
Intrarea n circuitul civil semnific ncheierea unui act juridic sau realizarea unei operaiuni
juridice pe baza actului administrativ, manifestri de voin menite a marca acest moment. Prin
39
urmare, pn la ncheierea unui act civil sau de munc, comercial etc. sau efectuarea unei operaiuni
material-tehnice, actul mai poate fi revocat de ctre emitentul su. Dup aceast dat, numai instana
de contencios administrativ va putea anula actul administrativ. Criteriul se aplic i actelor cu
executare succesiv n timp, fiind luat n calcul momentul primului act de executare din serie.
Persoana vtmat n drepturile sale sau n interesele sale legitime, prin ordonane sau dispoziii
din ordonane ale Guvernului neconstituionale.
Prefectul, n virtutea dreptului de tutel administrativ prevzut de art. 123 alin.5 din
Constituie, ale Legii nr. 340/2004 privind instituia prefectului i ale Legii contenciosului
administrativ.
n raport cu autoritile administraiei publice locale, prefectul exercit funcia de control. Acest
control nu este unul ierarhic, ntruct nu are la baz un raport de subordonare, ci i are temeiul n
prevederile legii. Controlul efectuat de ctre prefect vizeaz doar legalitatea actelor emise de
autoritile administraiei publice locale, adic conformitatea lor cu Constituia i cu celelalte acte
normative n vigoare. Prin urmare, el nu poate viza oportunitatea actelor administrative, momentul
lurii unei msuri administrative rmnnd la aprecierea autoritilor administraiei publice locale. De
asemenea, obiectul controlului de tutel administrativ vizeaz i faptele sau actele asimilate actului
administrativ unilateral tcerea administrativ i refuzul nejustificat de a rezolva cererea.
Agenia Naional a Funcionarilor Publici
Aciunea poate fi introdus fie mpotriva actelor administrative ilegale ce au ca obiect raporturi
de funcie public, fie mpotriva refuzului nejustificat sau tcerii administrative.
Orice subiect de drept public vtmat ntr-un drept sau interes legitim.
Persoanele juridice de drept public sunt Statul romn, reprezentat prin Ministerul Finanelor
Publice, Guvernul, ministerele, judeul, oraul i comuna, precum i entitile declarate ca atare prin
legi sau hotrri de Guvern (de ex. Fondul Romn de Dezvoltare Social, Agenia Naional a
Funcionarilor Publici).
Prtul poate fi orice autoritate public, organ al administraiei publice, instituie public, regie
autonom, servicii publice administrative, funcionarii publici. Nu pot avea calitatea de prt:
persoanele juridice de drept privat / asociaiile / fundaiile fr scop lucrativ.
Persoanele interesate se pot adresa cu aciuni directe mpotriva autoritilor publice sau
organelor administrative care i-au produs un prejudiciu sau mpotriva funcionarului public emitent.

3. Condiii referitoare la exercitarea procedurii prealabile i la termenele n care aciunea
direct poate fi introdus

Exercitarea procedurii prealabile

Potrivit art.7 alin.1 al Legii nr. 554/2004, nainte de a se adresa instanei de contencios
administrativ competente, persoana vtmat trebuie s solicite emitentului actului administrativ
unilateral sau autoritii ierarhic superioare, dac aceasta exist, n termen de 30 de zile de la data
comunicrii actului, revocarea n tot sau n parte a acestuia (recurs graios). Plngerea se poate adresa
i organului ierarhic superior, dac exist (recurs ierarhic). Condiia procedurii prealabile constituie un
beneficiu acordat autoritii administrative emitente, n virtutea cruia aceasta i poate repara greeala
prin anularea, revocarea sau modificarea unui act administrativ.
Att recursul graios, ct i cel ierarhic trebuie exercitat n termen de 30 de zile de la data la
care s-a comunicat actul administrativ ilegal. n anumite situaii, temeinic justificate, recursul graios
poate fi exercitat i ntr-un termen mai mare de 30 de zile, dar nu mai trziu de 6 luni de la data
emiterii actului.
40
Persoana care a fost vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, prin emiterea sau
adoptarea unui act administrativ individual adresat unui alt subiect de drept poate introduce plngerea
prelabil din momentul n care a luat la cunotin, pe orice cale, de existena actului, n limitele
termenului de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripie.
Exist i situaii n care plngerea prelabil nu este obligatorie, anume n cazul aciunilor
introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, ANFP, de cei vtmai prin ordonane sau
dispoziii din ordonane declarate neconstituionale, n cazul excepiei de nelegalitate i a actului
administrativ asimilat sub forma refuzului nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau
la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termen legal.
n cazul aciunilor care au ca obiect contracte administrative, plngerea prealabil are
semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale.

Termenul de introducere a aciunii directe

Potrivit art.11 alin.1 din Legea nr. 554/2004, modificat prin Legea nr. 262/2007, cererile prin
care se solicit anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaterea
dreptului pretins i repararea pagubei cauzate, se pot introduce n termen de 6 luni de la:
- data comunicrii rspunsului la plngerea prealabil
- data comunicrii refuzului nejustificat de soluionare a cererii
- data expirrii termenului de soluionare a plngerii prealabile, fr a se putea depi termenul
maxim de 1 an, respectiv data expirrii termenului legal de soluionare a cererii
- data expirrii termenului prevzut la art.2 alin.1 lit.h, calculat de la comunicarea actului
administrativ emis n soluionarea favorabil a cererii sau, dup caz, a plngerii prealabile
- data ncheierii procesului verbal de finalizare a procedurii concilierii, n cazul contractelor
administrative.
Pentru motive temeinice, n cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdus i
peste termenul de 6 luni, dar nu mai trziu de 1 an de la comunicarea actului, data lurii la cunotin,
data introducerii cererii sau data ncheierii procesului-verbal de conciliere, dup caz.
n cazul ordonanelor sau dispoziiilor din ordonane considerate neconstituionale, precum i
actele administrative normative considerate nelegale, acestea pot fi atacate oricnd.
Pentru prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau A.N.F.P., termenul curge de la data
cnd s-a cunoscut existena actului nelegal, dar nu mai trziu de 1 an de la data comunicrii actului.
Termenul general de 6 luni este de prescripie, iar termenul de 1 an este de decdere.

Obiectul aciunii n contencios administrativ

Este reglementat n art. 8 din Legea nr. 554/2004 i const n:
anularea, n tot sau n parte, a actului administrativ unilateral
obligarea la emiterea sau adoptarea actului
repararea pagubelor cauzate i, eventual, acordarea de daune morale
soluionarea litigiilor care apar n fazele premergtoare ncheierii unui contract administrativ,
precum i orice litigiu legat de ncheierea, modificarea, interpretarea, executarea i ncetarea
contractului administrativ.
De asemenea, legea permite introducerea unei aciuni n contenciosul administrativ i n cazul
nesoluionrii n termen sau prin refuzului nejustificat al unei autoriti publice de soluionare a cererii.
Persoanele nemulumite au posibilitatea de a recupera pagubele provocate de un act
administrativ i pe calea unei aciuni introduse la instanele de drept comun, n termenul general de
prescripie extinctiv. De asemenea, Legea nr.554/2004 mai precizeaz c, n situaia n care ntinderea
41
unei pagube provocate de un act administrativ ilegal nu este cunoscut la data introducerii unei aciuni
n anularea actului la instana de contencios administrativ, persoanele se pot adresa cu o cerere separat
instanei de contencios administrativ, fr a depi un an de la data comunicrii actului.

4. Instanele judectoreti competente i aspecte de ordin procedural

a. Competena instanelor de contencios administrativ

Contenciosul administrativ este reglementat, n ara noastr, pe 2 grade de jurisdicie: fond i
recurs, n acest domeniu nu exist calea de atac a apelului.
n privina competenelor instanelor de contencios administrativ, sunt incidente att
prevederile art.10 al Legii nr. 554/2004, ct i ale art. 2 i 3 din Codul de procedur civil.
Din punctul de vedere al competenei teritoriale, Legea nr.554/2004 creeaz un beneficiu
reclamantului, care poate introduce o aciune n contencios administrativ att la instana n raza creia
i are sediul sau domiciliul, ct i la cea n raza creia i are sediul prtul. Cu alte cuvinte, legea
permite reclamantului s renune la beneficiul creat, introducnd aciunea la instana de la sediul
prtului.
Din punctul de vedere al competenei materiale, Codul de procedur civil stabilete c
tribunalele administrativ-fiscale judec, n prim instan, aciunile i cererile n materie de contencios
administrativ, cu excepia celor date spre soluionare seciilor de contencios administrativ i fiscal de
pe lng Curile de Apel. Pot fi atacate la tribunalele administrativ-fiscale actele administrative emise
sau ncheiate de autoritile administrative pn la nivel judeean inclusiv, precum i litigiile
administrative sau financiare care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale
acestora de pn la 500.000 de lei.
Seciile de contencios administrativ i fiscal de pe lng Curile de Apel judec, n prim
instan, aciunile ndreptate mpotriva actelor emise sau ncheiate de autoritile publice centrale,
precum i litigiile administrative sau financiare care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii
vamale i accesorii ale acestora de peste 500.000 de lei.
Ca instane de recurs, seciile de contencios administrativ i fiscal de pe lng Curile de Apel
judec recursurile mpotriva sentinelor pronunate de tribunalele administrativ-fiscale.
CCJ judec, prin Secia de contencios administrativ i fiscal, recursurile mpotriva sentinelor
pronunate de seciile de contencios administrativ i fiscal de pe lng Curile de Apel, precum i
conflictele de competen.

b. Procedura n contenciosul administrativ

Cererea va trebui formulat personal de ctre persoana vtmat sau de reprezentantul legal sau
prin mandatar cu procur special, care va trebui s legalizeze procura (copie legalizat). Ea va trebui
s conin numele i prenumele reclamantului i al prtului, domiciliul sau sediul prilor, instana la
care se adreseaz cererea, obiectul cererii, artarea probelor, data i semntura.
Cererea va trebui s fie nsoit de dovada exercitrii procedurii prealabile, precum i de actele
doveditoare ale prejudiciului produs de actul administrativ atacat. Ea poate fi formulat i direct
mpotriva funcionarului public care a emis actul, instana putnd s-l oblige pe acesta la plata daunelor
provocate n solidar cu organul administrativ. n acelai timp, funcionarul public are posibilitatea de a
chema n garanie superiorul ierarhic cnd actul administrativ ilegal sau refuzul nejustificat de a
soluiona o cerere a fost urmarea ordinului scris al acestuia.
Reclamantul mai poate cere i suspendarea executrii unui act administrativ ilegal, n cazuri
bine justificate i pentru a preveni producerea unor pagube iminente. Suspendarea executrii actului
pn la pronunarea instanei de fond poate fi solicitat fie n faza procedurii prealabile, odat cu
42
introducerea plngerii la autoritatea emitent, fie mpreun cu cererea introductiv de instan. n acest
caz, instana va hotr de urgen i cu citarea prilor, iar hotrrea este executorie.
Legea nr. 554/2004 prevede c cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi
introdus i de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, cnd n cauz este un interes public major.

c. Soluiile pronunate de ctre instana de contencios administrativ

Potrivit art.18 din Legea nr. 554/2004, instana, soluionnd cererea, poate, dup caz :
s anuleze, n tot sau n parte, actul administrativ
s oblige autoritatea public s emit un act administrativ ori s elibereze un certificat, o
adeverin sau orice alt nscris ori s efectueze o anumit operaiune administrativ
s acorde despgubiri pentru daunele materiale sau morale cauzate i cerute de reclamant
s se pronune asupra legalitii operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului
supus judecii
Cnd obiectul cauzei l formeaz un contract administrativ, instana poate :
dispune anularea, n tot sau n parte, a acestuia
obliga autoritatea public s ncheie contractul la care reclamantul este ndrituit
impune uneia dintre pri ndeplinirea unei anumite obligaii
suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o cere
obliga la plata unor despgubiri pentru daune materiale i morale.
Hotrrea pronunat n prim instan poate fi atacat cu recurs, n termen de 15 zile de la
comunicare. Recursul suspend executarea i se judec de urgen.

d. Executarea hotrrilor judectoreti definitive i irevocabile

Aceste hotrri judectoreti, prin care s-au admis aciunile formulate i s-au acordat cheltuieli
de judecat se nvestesc cu formul executorie i se execut silit, potrivit dreptului comun.
Hotrrile judectoreti definitive i irevocabile prin care s-au anulat actele administrative
normative sunt general obligatorii i au putere numai pentru viitor. Ele se public n Monitorul Oficial
al Romniei, partea I sau, dup caz, n monitoarele oficiale ale judeelor ori al mun. Bucureti, la
solicitarea instanelor, fiind scutite de plata taxelor de publicare.
Dac n urma admiterii aciunii autoritatea public este obligat s ncheie, s nlocuiasc sau
s modifice actul administrativ, s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris, ori s
efectueze o anumit operaiune administrativ, executarea hotrrii definitive i irevocabile se va face
n termenul prevzut n cuprinsul ei, iar n lipsa unui astfel de termen, n cel mult 30 de zile de la data
rmnerii irevocabile a hotrrii.
n cazul n care termenul nu este respectat, se va aplica conductorului autoritii publice sau
persoanei obligate o amend de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de ntrziere, iar
reclamantul are dreptul la despgubiri pentru ntrziere.
Neexecutarea din motive imputabile sau nerespectarea hotrrilor judectoreti definitive i
irevocabile pronunate de instanele de contencios administrativ, n termen de 30 de zile de la data
aplicrii amenzii constituie infraciune i se pedepsete cu nchisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu
amend de la 2500 lei la 10000 lei.

5. Excepia de nelegalitate

Reprezint o alt modalitate de control a legalitii actelor administrative unilaterale cu caracter
individual. Spre deosebire ns de controlul legalitii exercitat pe calea unei aciuni directe n
43
contencios, excepia de nelegalitate poate fi invocat n orice proces de competena instanelor
judectoreti civil, comercial, de dreptul muncii, penal, de contencios administrativ, nu ns i n faa
unui organ administrativ cu atribuii jurisdicionale.
Pe de alt parte, excepia de nelegalitate constituie un mijloc de aprare prin care, n cazul unui
proces pus n curgere pentru alte temeiuri dect valabilitatea unui act administrativ, una dintre pri
este ameninat cu aplicarea unui act administrativ pe care l consider ilegal. Partea respectiv se
poate apra invocnd nelegalitatea actului administrativ i solicitnd ca actul s nu fie luat n
considerare n judecarea cauzei. Totodat, instana, din oficiu, poate ridica aceast excepie.
n cazul invocrii unei excepii de nelegalitate, instana n faa creia a fost invocat excepia,
constatnd c de actul administrativ depinde soluionarea litigiului pe fond, sesizeaz, prin ncheiere
motivat, instana de contencios administrativ competent i suspend cauza. Suspendarea cauzei nu se
dispune n ipoteza n care instana n faa creia s-a ridicat excepia de nelegalitate este instana de
contencios administrativ competent s o soluioneze i nici atunci cnd excepia a fost invocat n
cauze penale (art.4 alin.1 din Legea nr. 554/2004 modificat prin Legea nr. 202/2010).
Instana de contencios administrativ sesizat prin ncheiere va judeca litigiul n procedur de
urgen, n edin public, cu citarea prilor, pronunndu-se cu privire la legalitatea actului
administrativ.
mpotriva hotrrii instanei de contencios administrativ persoanele nemulumite pot face
recurs n termen de 5 zile de la comunicare.
n cazul n care, n urma controlului exercitat de instana de contencios administrativ, se
constat c actul administrativ este nelegal, instana n faa creia s-a ridicat excepia va soluiona
cauza fr a mai lua n considerare respectivul act.
n legtur cu excepia de nelegalitate, n practic s-au ridicat dou probleme care vizeaz:
- Sfera actelor administrative mpotriva crora poate fi invocat excepia de nelegalitate: n mod
constant, doctrina i jurisprudena au reinut c ea poate fi invocat mpotriva tuturor categoriilor de
acte administrative, cu excepia celor care sunt prevzute la art 5 din Legea nr. 554/2004, adic a
finelor de neprimire i a actelor administrative asimilate.
- Momentul n care poate fi invocat excepia de nelegalitate. n legtur cu aceasta, s-a reinut
c excepia poate fi invocat n oricare dintre fazele procesului: fond, apel sau recurs.
Spre deosebire de aciunea direct n contenciosul administrativ, care nu poate fi introdus n
termen de peste 1 an de zile de la data emiterii actului administrativ, excepia de nelegalitate, ca orice
mijloc de aprare, este imprescriptibil.
Natura juridic a excepiei este cea a unei excepii procesuale de ordine public, chiar dac are
efecte doar inter partes.
n urma constatrii ilegalitii sale, actul administrativ continu s produc efecte juridice att
fa de destinatar, ct i fa de tere persoane, singurul efect al declarrii ilegalitii lui constnd n
faptul c instana de judecat, chemat s soluioneze cauza, l consider inopozabil n cadrul acesteia.
ntr-o alt cauz, ntre aceleai pri sau ntre alte pri, legalitatea actului administrativ va trebui pus
din nou n discuie, ns ea va beneficia de autoritatea lucrului judecat, invocat de pri sau de instan
din oficiu.







44
III. Rspunderea n dreptul administrativ

1. Teoria rspunderii n dreptul administrativ

Rspunderea juridic este una dintre formele rspunderii sociale, specificul su constnd n
aceea c intervine numai atunci cnd au fost nclcate norme de drept, nu i n cazul nclcrii unor
norme morale, religioase ori politice.
Scopul rspunderii juridice l constituie, pe de o parte, restabilirea ordinii de drept nclcate i,
pe de alt parte, sancionarea celui vinovat de svrirea faptului perturbator al ordinii de drept.
O alt trastur specific rspunderii juridice const n legtura sa strns cu activitatea
statului, care va interveni prin organele sale atunci cnd va constata nclcarea ordinii de drept, n
scopul restabilirii i aplicrii rspunderii juridice.
Elementul esenial care determin angajarea rspunderii juridice este svrirea unui fapt ilicit,
n sensul manifestrii unei conduite umane n contradicie cu prevederile legii i care va fi sancionat
n mod corespunztor.
Rspunderea administrativ este o form a rspunderii juridice care intervine n urma nclcrii
normelor dreptului administrativ. Elementele rspunderii administrative sunt: svrirea unei fapte
ilicite, nclcarea unei norme de drept administrativ i intervenia autoritilor administrative pentru
restabilirea ordinii de drept i sancionarea celui vinovat.
Funcie de scopul urmrit, rspunderea administrativ mbrac 3 forme eseniale:
- rspunderea contravenional
- rspunderea disciplinar
- rspunderea patrimonial.

2. Rspunderea administrativ-disciplinar a se vedea Rspunderea administrativ-disciplinar
a funcionarilor publici (Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici) tratat n capitolul
Funcia i funcionarul public.

3. Rspunderea administrativ-patrimonial

Aceast form a rspunderii administrative a ridicat probleme de interpretare n doctrina
romneasc de specialitate, pornind, n special, de la insuficiena reglementrilor din domeniu. Astfel,
chiar n legtur cu natura juridic a acestei forme, sunt formulate opinii diferite. De ex., muli autori
apreciaz c, de fapt, rspunderea administrativ patrimonial a statului este o form a rpunderii civile
i nu una a rspunderii administrative. n acelai timp, rspunderea administrativ patrimonial a
persoanelor fizice, a funcionarilor publici i chiar a persoanelor juridice nu este clar i expres
reglementat, suprapunndu-se n practic cu rspunderea civil delictual.
n actuala literatur de specialitate predomin ns opinia potrivit creia, deocamdat, este
reglementat ca o form a rspunderii administrative doar rspunderea administrativ patrimonial a
statului.
n acest sens, reglementarea de principiu o gsim n art.52 alin.3 din Constituia Romniei.
Astfel, rspunderea patrimonial a statului este angajat pentru prejudiciile cauzate prin erorile
judiciare, ea fiind stabilit n condiiile legii i nu nltur rspunderea magistrailor care i-au exercitat
funcia cu rea-credin sau grav neglijen. Statul romn va rspunde doar atunci cnd, printr-o nou
hotrre a instanei de judecat, este anulat hotrrea anterioar, dovedindu-se existena unei erori
judiciare. Persoana interesat se va adresa ulterior cu o aciune n despgubire, solicitnd repararea
prejudiciului material sau moral suferit, statul fiind reprezentat prin Ministerul Finanelor Publice.
45
n al doilea rnd, dispoziiile din legi sau din ordonane guvernamentale declarate
neconstituionale ca urmare a admiterii excepiilor de neconstituionalitate de ctre Curtea
Constituional dau dreptul persoanelor ce se consider vtmate prin aplicarea acestor acte de a se
adresa instanelor de judecat, solicitnd obligarea statului la cuvenitele despgubiri.

4. Rspunderea administrativ contravenional

Dreptul comun n materia contraveniilor l constituie O.G. nr.2/2001 privind regimul juridic al
contraveniilor, cu modificri i completri ulterioare.
Art.1 din O.G. nr. 2/2001 definete contravenia ca fiind fapta svrit cu vinovie, stabilit i
sancionat prin lege, ordonan, hotrre a Guvernului, a consiliului local, consiliului judeean sau
Consiliului General al municipiului Bucureti.
Noua definiie elimin prevederea expres din Legea nr. 32/1968, potrivit creia contravenia
trebuia s prezinte un pericol social mai redus dect infraciunea. Argumentul ar consta n aceea c, n
timp, s-a dovedit c pericolul social mai redus al faptei constituie un criteriu insuficient pentru
definirea i delimitarea celor 3 fapte ilicite (infraciuni, contravenii i abateri disciplinare), motiv
pentru legiuitorul a renunat la acesta. n practic, s-a constatat c unele fapte ilicite, calificate de
legiuitor ca fiind contravenii, sunt sancionate mai aspru dect unele infraciuni.
Pentru ca o fapt s fie considerat contravenie este necesar a fi ndeplinite urmtoarele
condiii:
1. Fapta s fie svrit cu vinovie
2. Fapta trebuie s fie stabilit i sancionat prin lege, ordonan, hotrre a Guvernului, a
consiliului local, consiliului judeean sau Consiliului General al municipiului Bucureti.
O.G. nr. 2/2001 a adus unele aspecte novatoare cu privire la aplicarea n timp i asupra
persoanelor a reglementrilor n materie contravenional.
n ceea ce privete aplicarea n timp a normelor contravenionale, 2 aspecte sunt avute n
vedere, anume: momentul intrrii n vigoare i norma aplicabil faptei contravenionale.
Potrivit dispoziiilor art.4 din O.G. nr.2/2001, intrarea n vigoare a actelor normative prin care
se stabilesc i se sancioneaz contravenii, prin derogare de la regulile dreptului comun, se produce,
dup caz :
- la 30 de zile de la data publicrii, termen care reprezint regula
- la cel puin 10 zile de la data publicrii, termen care constituie excepia i opereaz numai n
cazuri urgente .
Sub aspectul aplicrii n timp, alin.1 al art.12 din O.G. nr.2/2001 instituie principiul
retroactivitii legii mai favorabile n materie contravenional, iar alin.2 consacr principiul
ultraactivitii, al supravieuirii reglementrii vechi n cazul n care aceasta era mai favorabil.
Referitor la aplicarea normelor contravenionale cu privire la persoane, ntr-o viziune
novatoare, actuala reglementare consfinete faptul c subieci ai rspunderii contravenionale pot fi,
deopotriv, att persoanele fizice, ct i cele juridice.

Subiecii contraveniei i ai rspunderii contravenionale

Rspunderea juridic pentru contravenii i are temeiul n svrirea, cu vinovie, a unei fapte
contravenionale. Pentru a rspunde contravenional, n cazurile anume prevzute de lege, persoana
contravenientului nu trebuie s dein o calitate special sau oficial. Rspunderea contravenional
este tipic pentru persoana fizic, n calitatea acesteia de simplu particular, de simplu cetean. Dac s-
ar cere persoanei fizice o anume calitate sau poziie n scara ierarhiei sociale pentru a rspunde pentru
46
vreuna dintre faptele sale antisociale ar exista i premisele necesare ca rspunderea juridic s se
circumscrie altei reglementri legale dect celei prevzute pentru rspunderea contravenional.
Contravenia, fiind o activitate ilicit, este atribuit unei persoane care a nclcat obligaia de
conformare. Cu excepia minorilor sub 14 ani i a iresponsabililor permaneni, toi membrii societii
sunt susceptibili de a svri contravenii.
n ceea ce privete rspunderea contravenional a minorilor, la un moment dat, s-a avansat
ideea reducerii limitei vrstei, probabil la 12 ani de la care se prezum capacitatea psiho-intelectual i
voliional a persoanei de a-i dirija ntr-un anumit mod, legal sau nelegal, propriile fapte. Aceast
opinie a fost influenat de presiunea psihologic a unor fapte grave svrite n ultimii ani n diferite
ri de ctre autori aflai la o vrst foarte fraged.
Ordonana nr.2/2001 a pstrat ns limita de vrst de 14 ani pentru minorul care rspunde
contravenional. Nu sunt obieciuni majore mpotriva acestei opiuni.
Pot avea calitatea de subiect activ al contraveniei nu numai persoanele fizice, ci i persoanele
juridice. Pe de alt parte, toi subiecii de drept sunt titulari de valori sociale care pot fi vtmate prin
contravenii. Aadar, fie activ, fie pasiv, toi subiecii de drept pot fi angrenai n svrirea unei
contravenii.
Subiecii contraveniei sunt contravenientul (subiectul activ) i persoana vtmat (titularul
valorii sociale ocrotite, subiectul pasiv sau victima). Subiecii contraveniei sunt factori preexisteni
comiterii contraveniei pentru c subiectul activ i cel pasiv erau n fiin naintea svririi acesteia.
Noiunea de subiect al contraveniei nu trebuie confundat cu cea de subiect de drept
contravenional, deoarece aceasta din urm constituie genul proxim al speciei subiect al contraveniei.
Diferena specific o reprezint subiecii raporturilor contravenionale de conformare.

Subiectul activ (contravenientul) persoan fizic

Este subiect activ al contraveniei persoana fizic ce svrete o fapt prevzut de legea
contravenional, prin acte de executare, de determinare sau de complicitate. Deci, contravenientul este
persoana fizic ce particip la svrirea unei contravenii n calitate de autor, instigator sau complice,
dac aceast fapt este consumat.
Persoana fizic poate fi un cetean romn, un cetean strin sau apatrid, fr a interesa
domiciliul acestuia. De la principiul generalitii rspunderii contravenionale, legea face dou
excepii, anume:
- militarii n termen, crora nu li se aplic sanciuni contravenionale, ci sanciuni
administrative-disciplinare, n cazul n care au svrit contravenii. Astfel, conform art.44 din O.G.
nr.2/2001, procesul-verbal de constatare se trimite comandantului unitii din care face parte
contravenientul pentru a i se aplica, dac procesul-verbal este ntemeiat, msuri disciplinare.
- minorii ntre 14-18 ani au capacitate de exerciiu restrns, care se rsfrnge i n domeniul
rspunderii lor contravenionale. Ei rspund contravenional pe jumtate, n sensul c minimul i
maximul amenzii se reduc la jumtate din minimul i maximul amenzii stabilite n actul normativ
pentru fapta svrit.
Subiectul activ al contraveniei nu se confund cu fptuitorul, deoarece calitatea de fptuitor
este dat de mprejurarea comiterii unei fapte prevzute i sancionat de legea contravenional, care
poate sau nu s fie contravenie. Fptuitorul devine contravenient numai dac fapta pe care a comis-o
realizeaz toate condiiile obiective i subiective de existen a contraveniei. Corelaia ntre noiunea
de fptuitor i contravenient este una gen-specie.
Prin art.10 alin.1 din actul normativ-cadru se prevede c dac aceeai persoan a svrit mai
multe contravenii, sanciunea se aplic pentru fiecare contravenie n parte. Astfel, se reglementeaz
47
pluralitatea de contravenii, atunci cnd o persoan a svrit mai multe fapte de acelai gen, n
acelai timp i constatate de agentul constatator n acelai timp.
O contravenie poate fi comis i de mai multe persoane, fiind vorba despre instituia
participaiei, a pluralitii de contravenieni. Art.10 alin.3 stabilete c atunci cnd au luat parte mai
multe persoane, sanciunea urmeaz s se aplice fiecrei persoane n mod separat.
Condiiile generale ale subiectului activ persoan fizic
a. Capacitatea juridic a contravenientului. Pentru ca o fapt prevzut de legea
contravenional s fie contravenie este necesar ca fptuitorul s fi mplinit vrsta de 14 ani i s aib
discernmnt.
b. Responsabilitatea contravenientului. Aceast condiie reprezint starea psihofizic a unei
persoane de a avea capacitatea reprezentrii conduitei sale periculoase i a urmrilor acesteia,
orientndu-i n mod voit energia sa fizic n raport cu aceast conduit. Persoanele crora le lipsesc
aceste nsuiri nu pot fi considerate contravenieni, deoarece faptele lor nu oglindesc o poziie
contient, iar sanciunea nu ar fi n msur s le corijeze conduita, s-i realizeze astfel nu doar scopul
represiv, ci i pe cel preventiv.
Din perspectiva dreptului, responsabilitatea exist sau nu, dar din punct de vedere medical ea
poate avea mai multe grade de intensitate. Omul perfect normal fiind o excepie, cvasitotalitatea
oamenilor au unele deficiene psihofizice. Eventualele alterri ale facultilor mintale ale
contravenientului vor fi apreciate cu ocazia individualizrii sanciunilor aplicabile, dar ele nu produc
nici un efect referitor la existena responsabilitii sale. Sunt anumite legislaii care consider
diminuarea responsabilitii o cauz de atenuare a rspunderii. Responsabilitatea condiie a
subiectului activ al contraveniei nu se confund cu responsabilitatea juridic sau rspunderea
juridic, deoarece prima este o categorie psihologic ce vizeaz capacitatea psihofizic a omului de a
realiza semnificaia aciunilor sau inaciunilor sale i consecinelor acestora, asupra crora el are
controlul. n aceast accepiune, responsabilitatea este opus iresponsabilitii, caracterizare ce reiese
din interpretarea art.48 C. pen.
Existena discernmntului, a strii de responsabilitate se prezum, iresponsabilitatea fiind o
excepie care trebuie dovedit i care, ca orice excepie, este de strict interpretare.
c. Libertatea de decizie i de aciune. Responsabilitatea i capacitatea fptuitorului persoan
fizic sunt condiii necesare pentru dobndirea calitii de contravenient, dar ele nu sunt ns i
suficiente. Pe lng cerina responsabilitii i condiia capacitii juridice, mai trebuie ndeplinit i
cerina libertii de decizie i de aciune.
Potrivit acesteia, o persoan, pentru a avea calitatea de subiect al unei contravenii, trebuie s fi
avut libertatea de a aciona i de a transpune, deci, n practic o decizie pe care a luat-o n mod
contient i liber. n cazul n care este constrns de o for exterioar, de natur fizic sau psihic, s
fac acest lucru, ea neputndu-se opune, fapta nu va fi caracterizat ca i contravenie. Art.11 alin.2 din
O.G. nr.2/2001 reglementeaz constrngerea fizic i moral drept cauze care nltur caracterul
contravenional al faptei i care duce, implicit, la exonerarea de rspundere a persoanelor aflate ntr-o
asemenea situaie.
Condiiile speciale ale subiectului activ
Legiuitorul, uneori din raiuni de politic juridic sau datorit particularitilor unor categorii de
subieci activi ai contraveniei, impune i ndeplinirea unor condiii speciale referitoare la subiectul
activ al acesteia. Calitatea respectiv este fie o cerin special, fie un element circumstanial de
calificare (de pild, conductor auto, gestionar etc.).
De exemplu, subiect activ al contraveniei poate fi funcionarul public, n cazul cnd, n
exerciiul funciei sale, svrete o contravenie. Astfel, potrivit art.71 alin.1 din Legea nr.188/1999
privind Statutul funcionarilor publici, rspunderea contravenional a funcionarilor publici se
angajeaz n cazul n care acetia au svrit o contravenie n timpul i n legtur cu sarcinile de
serviciu.
48
Subiectul activ (contravenientul) persoan juridic

Potrivit unui punct de vedere exprimat n doctrina recent, din concepia greit privind natura
juridic a rspunderii contravenionale s-a ajuns la rspunderea contravenional a persoanei juridice,
dei fosta lege cadru n materia contraveniilor Legea nr. 32/1968 nu instituia o astfel de
rspundere. Dispoziia care a permis o astfel de abordare a fost art.5 alin.3 din Legea nr. 32/1968, care
stabilea c amenda pentru contravenii poate fi aplicat i persoanei juridice, dac se prevede astfel
ntr-un act normativ de nivelul legii. Raiunea textului, de natur exclusiv procedural, a fost
supralicitat, adoptndu-se acte normative care fac din persoana juridic subiect activ al contraveniei.
Aceast trecere de la aspectul procedural al aplicrii amenzii contravenionale persoanei juridice la
aspectul de fond, specific Dreptului contravenional, s-a operat expres prin O.G. nr.23/1992 privind
modificarea unor sanciuni contravenionale care, modificnd Legea nr.12/1990 privind protejarea
populaiei mpotriva unor activiti comerciale ilicite, a introdus n art.20 alin.1 ipotezele unor fapte
noi (literele d, e, f), sancionndu-le n cazul n care au fost svrite de persoane juridice.
Un pas mai departe n abordarea greit a problemei a fost fcut prin actele normative, cu
precdere din perioada post-decembrist, n care amenzile contravenionale aplicabile persoanelor
juridice au fost fixate n cuantum sensibil majorat fa de cele prevzute pentru persoana fizic, fr s
se abroge textul care prevedea c n cazul aplicrii amenzii persoanei juridice, aceasta trebuie s
recupereze suma prin decizie de imputaie emis mpotriva persoanei fizice vinovate de svrirea
contraveniei. n acest mod, contrar oricrei logici, persoana fizic putea fi sancionat contravenional
cu amend, de exemplu, pn la 50.000 lei, dac sanciunea i se aplica n mod direct, sau pn la 5
milioane lei, dac sanciunea era aplicat prin intermediul persoanei juridice. Astfel, prin H.G.
nr.127/1994 privind stabilirea i sancionarea unor contravenii la normele pentru protecia mediului
nconjurtor s-a distins de plano ntre limitele amenzilor prevzute pentru persoanele fizice i cele
prevzute pentru persoanele juridice, cele din urm fiind sensibil mai mari fa de cele dinti, iar H.G.
nr. 922/1995 privind stabilirea i sancionarea contraveniilor n domeniul mbuntirilor funciare s-a
referit n art.4 la persoanele juridice vinovate de svrirea faptelor contravenionale.
Un exemplu pregnant l ofer Legea nr. 169/1997 pentru modificarea i completarea Legii
fondului funciar nr.18/1991, prin care modificndu-se art.90, s-a prevzut c sanciunile
contravenionale pot fi aplicate i persoanelor juridice, dar n cuantum majorat (?) de 10 ori fa de cele
aplicabile persoanelor fizice (!). Legea modificatoare necuprinznd ns vreo dispoziie cu privire la
art.5 alin.3 din Legea nr. 32/1968 referitor la aciunea n regres a persoanei juridice mpotriva
persoanei fizice vinovate, limitele maxime, astfel majorate, ale amenzii pentru persoanele juridice erau,
n fapt, aplicabile persoanei fizice.
De altfel, trebuie menionat i faptul c sub legea cadru anterioar persista i o anumit
confuzie ntre autorul contraveniei persoan fizic i autorul contraveniei persoan juridic.
Astfel, Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor (abrogat n prezent) prevedea n art.38 c
amenzile contravenionale pot fi aplicate att persoanelor fizice, ct i persoanelor juridice, prnd a
reglementa un fel de coautorat al acestora n svrirea contraveniei. O dispoziie similar a fost
inserat n O.U.G. nr. 60/2001 privind achiziiile publice (abrogat n prezent), n art.99 alin.2. n O.G.
nr.47/2000 privind stabilirea unor msuri de protecie a monumentelor istorice care fac parte din Lista
patrimoniului mondial s-a distins ns ntre persoana fizic i cea juridic, prevzndu-se n art.12
alin.3 c sanciunile contravenionale se aplic persoanelor fizice i persoanelor juridice, dup caz,
potrivit legii, ceea ce trebuie apreciat ca fiind mai aproape de sensul juridic al rspunderii
contravenionale.
Toate aceste observaii, pe deplin ntemeiate n opinia noastr, sunt acum de domeniul istoriei
legislaiei. Prin art.3 alin.2 al O.G. nr.2/2001 a fost instituit rspunderea contravenional a persoanei
juridice.
49
Condiiile rspunderii contravenionale a persoanei juridice
a. Capacitatea juridic a persoanei juridice.
Conform art.35 din Decretul nr. 31/1954, persoana juridic i exercit drepturile i i
ndeplinete obligaiile prin organele sale. Actele juridice fcute de organele persoanei juridice, n
limitele puterilor ce le-au fost conferite, sunt actele persoanei juridice nsi. Faptele ilicite svrite de
organele sale oblig nsi persoana juridic cad au fost ndeplinite cu prilejul exercitrii funciei lor.
Faptele ilicite atrag i rspunderea personal a celui ce le-a svrit, att fa de persoana juridic, ct
i fa de cel de-al treilea.
Persoanele juridice care sunt supuse nregistrrii au capacitatea de a avea drepturi i obligaii de
la data nregistrrii lor. Celelalte persoane juridice au capacitatea de a avea drepturi i obligaii, dup
caz, de la data actului de dispoziie care le nfiineaz, de la data recunoaterii ori a autorizrii
nfiinrii lor sau de la data ndeplinirii oricrei alte cerine prevzute de legea care reglementeaz
persoana juridic n cauz.
Rspunderea contravenional a persoanei juridice este direct i personal. Prima consecin,
derivnd din aceast concepie, este de natur patrimonial: persoana juridic trebuie s dispun n
bugetul propriu de sumele necesare pentru achitarea amenzilor contravenionale pe care ar fi, eventual,
condamnat s le plteasc sub forma amenzii contravenionale. Noua reglementare nu face nicio
referire la faptul c persoana juridic ar urma s recupereze n vreun mod anume suma pltit cu titlu
de amend contravenional. n consecin, trebuie concluzionat c eventualul drept de regres al
persoanei juridice mpotriva prepusului su excede raportului juridic contravenional de conflict.
Dreptul de regres al persoanei juridice mpotriva persoanei fizice care este rspunztoare de comiterea
contraveniei este exercitabil n temeiul rspunderii civile delictuale.
b. Prevederea n lege a rspunderii contravenionale a persoanei juridice
Conform art.3 alin.2 din O.G. nr. 2/2001, persoana juridic rspunde contravenional n cazurile
i n condiiile prevzute de actele normative prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii.

Subiectul pasiv al contraveniei (victima)

Noiunea subiectului pasiv al contraveniei

Subiectul pasiv al contraveniei este persoana fizic sau juridic titular a valorii sociale
vtmate prin contravenie. Altfel spus, victima contraveniei este persoana vtmat. Spre deosebire
de contravenient, victima nu trebuie s ndeplineasc nicio condiie general, dect aceea de a i se fi
cauzat o vtmare material sau moral prin svrirea contraveniei. Nu trebuie ns s se confunde,
chiar dac de cele mai multe ori aa este, persoana vtmat prin contravenie cu persoana prejudiciat
prin aceasta. Persoana prejudiciat este cea care a suferit un prejudiciu material sau moral prin
contravenie. Aceast persoan este subiect de drept civil, adic titulara aciunii civile ce rezult din
svrirea contraveniei. De exemplu, n cazul contraveniilor prevzute de art.83 din Legea nr.
137/1995 privind protecia mediului, subiectul pasiv al contraveniei este statul, iar subiectul de drept
civil este persoana fizic sau juridic prejudiciat prin activitatea contravenional.
n cazul contraveniilor la care nu identificm un subiect de drept lezat, altul dect statul, acesta
din urm are calitatea de subiect pasiv al contraveniei (de exemplu, n cazul unor fapte
contravenionale constnd n nesocotirea regulilor de circulaie).
Condiiile speciale ale subiectului pasiv
Aa cum am precizat, subiectul pasiv al contraveniei nu trebuie s ndeplineasc condiii
generale, dar unele norme de stabilire i sancionare a contraveniilor impun, pentru existena
contraveniei sau a unei variante calificate a acesteia, ca subiectul pasiv s aib anumite caliti sau
50
nsuiri. De pild, pentru existena contraveniei prevzut de art. 276 alin.1 lit.c din Codul muncii,
subiectul pasiv trebuie s aib calitatea de salariat.
Aa cum am vzut, subiectul activ al unei contravenii poate fi orice persoan fizic sau juridic
(regula), iar subiect pasiv o persoan fizic, o persoan juridic sau statul. n cazul rspunderii
contravenionale, subiecii acestei forme de rspundere administrativ sunt persoanele fizice i juridice.
Sanciunile contravenionale se aplic persoanelor fizice sau juridice care au svrit
contravenii. Persoana fizic sau persoana juridic sunt socotite subiect pasiv al rspunderii, adic cel
asupra cruia se aplic sanciunea juridic de ctre subiectul activ.
Subiectul activ al rspunderii contravenionale este, de regul, o autoritate a administraiei
publice centrale sau locale, adic fie o autoritate de stat, fie o autoritate a comunitii locale. S-a artat
c subiectul activ al rspunderii contravenionale poate fi, n condiiile legii, i o persoan juridic de
drept privat, dac este implicat n realizarea unui serviciu public.
Potrivit aceleiai opinii, dac pe baza fostei reglementri, persoana fizic era, de regul,
subiectul pasiv al contraveniei, conform actualei legi-cadru, calitatea de subiect pasiv poate s o aib
i o organizaie nestatal sau chiar cu caracter statal, un agent public, n funcie de subiectul nemijlocit
al contraveniei.

Sanciunile contravenionale

Conform O.G. nr. 2/2001, sanciunile contravenionale sunt principale i complementare. n
domeniul contraveniilor au fost mprumutate dou principii din dreptul penal, potrivit crora, pentru
svrirea unei contravenii, nu se poate aplica dect o singur sanciune contravenional principal,
precum i una sau mai multe sanciuni complementare.
Cu privire la sanciunile contravenionale, mai trebuie menionat i faptul c, n urma revizuirii
Constituiei Romniei din 2003, sanciunea nchisorii contravenionale a fost abrogat.
Sanciunile contravenionale principale sunt:
avertismentul
amenda contravenional
prestarea unei activiti n folosul comunitii.
Sanciunile contravenionale complementare constau n:
confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenii
suspendarea sau anularea avizului/ acordului /autorizaiei de exercitare a unei activiti
blocarea contului bancar
nchiderea unitii
suspendarea activitii agentului economic
retragerea licenei sau a avizului pentru anumite activiti/ operaiuni de comer exterior,
temporar/ definitiv
desfiinarea lucrrilor i aducerea terenului n situaia anterioar.
Prin legi speciale pot fi stabilite i alte sanciuni contravenionale principale sau
complementare. Sanciunile stabilite trebuie s fie proporionale cu gradul de pericol social al faptei.

a. Avertismentul

Este sanciunea contravenional cea mai puin sever i const n atenionarea scris sau
verbal a contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite, nsoit de recomandarea de a
respecta dispoziiile legale. Avertismentul se aplic n cazul n care fapta este de gravitate redus.
Atunci cnd persoana a svrit o alt fapt ilicit sau dac se apreciaz c aceasta va repeta n
viitor svrirea contraveniilor se va aplica o sanciune mai sever: amenda contravenional.
51
Spre deosebire de amenda contravenional, care are caracter pecuniar, avertismentul este o
sanciune moral, care const n artarea pericolului social al urmrilor produse i n sftuirea
contravenientului s adopte o conduit conform cu normele sociale. Pe lng elementul de mustrare,
avertismentul conine i un element de atenionare, n sensul c persoanei contraveniente i se atrage
atenia c svrirea unei alte contravenii n viitor va aduce o alt sanciune contravenional mai
sever.
Cu privire la aplicarea acestei sanciuni, reinem c ea poate fi scris sau oral. Atunci cnd
contravenientul este de fa la constatarea sanciunii, aplicarea se va face oral. Aplicarea scris se poate
face i n scris, atunci cnd contravenientul nu a fost de fa i i se comunic o copie a procesului-
verbal de constatare i sancionare a contraveniei, cu rezoluia corespunztoare.

b. Amenda contravenional

Trebuie menionat caracterul su administrativ, prevzut expres n textul O.G. nr. 2/2001,
prevedere care exclude controversele cu privire la natura juridic a amenzii contravenionale.
Amenda contravenional apare ca o sanciune pecuniar principal. Ca mijloc de constrngere,
ea const n micorarea silit a patrimoniului celui sancionat, acesta fiind obligat s plteasc statului
suma stabilit de sanciune.
Obligaia de a individualiza sanciune contravenional a amenzii revine organului competent
s aplice sanciunea, care va aprecia de la caz la caz, n limitele prevzute de actele normative, n
funcie de mprejurrile n care fapta a fost svrit, de urmrile ei i persoana contravenient.
A se studia sanciunea amenzii contravenionale (art.8, 10, 28, 29, 39, 39
1
din O.G. nr.2/2001).

c. Prestarea unei activiti n folosul comunitii

O.G. nr. 2/2001 precizeaz c aceast sanciune nu poate depi 300 de ore i c ea trebuie
stabilit ntotdeauna alternativ cu amenda. Regimul juridic al acestei sanciuni este reglementat prin
O.G. nr. 55/2002.
A se studia sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii (art.9, 39
1
din O.G.
nr.2/2001, respectiv O.G. nr.55/2002)
d. Cu privire la sanciunile complementare, reinem c cea mai important este sanciunea
confiscrii, aplicabil ntotdeauna mpreun cu o sanciune principal.
Sanciunea confiscrii poate fi aplicat numai n situaia n care actul normativ special care
stabilete contraveniile prevede aceast sanciune. Sanciunea confiscrii urmeaz a fi aplicat tot de
ctre agentul constatator.

Cauze care nltur caracterul contravenional al faptei

n cazul rspunderii contravenionale, lipsa oricreia dintre trsturile eseniale ale
contraveniei exclude rspunderea contravenional. Cauzele care nltur caracterul contravenional al
unei fapte sunt acele mprejurri, stri, situaii a cror existen n timpul svririi faptei face ca
realizarea eficient a uneia dintre trsturile eseniale ale contraveniei s devin imposibil. Sediul
materiei pentru aceste cauze este reprezentat de art. 11 alin. 1 i 2 din O.G. nr. 2/2001.
Caracterul contravenional al faptei este nlturat n cazul legitimei aprri, strii de necesitate,
constrngerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilitii, beiei involuntare complete, erorii de
fapt, precum i a infirmitii, dac are legtur cu fapta svrit. De asemenea, minoritatea constituie
pentru minorul care nu a mplinit 14 ani cauz care nltur caracterul contravenional al faptei.
Toate aceste cauze se constat numai de ctre instana de judecat.
52
A se studia prescripia n materia contraveniilor (art.13, 14).

Procedura contravenional potrivit reglementrii cadru

Procedura contravenional cuprinde 4 faze (etape):
- constatarea contraveniei
- aplicarea sanciunilor contravenionale
- cile de atac
- executarea sanciunilor contravenionale

a. Constatarea i sancionarea contraveniilor

Rspunderea contravenional este declanat prin ntocmirea unui proces-verbal de constatare
a contraveniei svrite. Procesul-verbal se ntocmete n scris de ctre persoane anume prevzute n
O.G. nr. 2/2001 i care poart denumirea generic de ageni constatatori organul administrativ
desemnat prin actul normativ de constatare i sancionare a contraveniilor, cu sarcina de a constata
contraveniile ntr-un anumit domeniu.
Potrivit art.15 alin.2 din O.G. nr. 2/2001, pot avea calitatea de ageni constatori: primarii,
ofierii i subofierii din cadrul Ministerului de Interne, special abilitai, persoane mputernicite n acest
scop de ctre minitri i ali conductori ai autoritii publice centrale, de prefeci, primari, preedini ai
CJ), precum i alte persoane prevzute n acte normative speciale (ex: conductori de tren).
n calitate de agent constator, aceste persoane exercit o parte din atribuiile autoritii publice
n numele creia se desfoar activitatea.
Din redactarea textelor O.G. nr. 2/2001 se desprinde concluzia c, n domeniul constatrii
contraveniilor, regula o reprezint constatarea personal a contraveniei de ctre agentul constator.
Aceasta se realizeaz prin examinarea prin propriile simuri de ctre agentul constatator a actelor,
faptelor i mprejurrilor care ofer relevan, d.p.d.v. contravenional, unei fapte ilicite.
Constatarea personal a faptei semnific aprecierea nemijlocit de ctre agentul constator a
aciunii / inaciunii ilicite, a gradului de pericol social, a circumstanelor n care a fost svrit fapta,
precum i a tuturor mprejurrilor care in de fapta / persoana contravenient i care permit stabilirea cu
exactitate a faptei i aplicarea unui regim juridic corespunztor.
De la regula constatrii nemijlocite a contraveniilor, O.G. nr. 2/2001 instituie o excepie,
anume art.30 alin.2, potrivit cruia agentul constator va verifica i va stabili dac fapta constituie o
contravenie n baza materialelor naintate de ctre organele de urmrire penal / de instana de
judecat.
Activitatea agentului constator se materializeaz prin ncheierea unui proces-verbal n baza
constatrilor fcute i a probelor administrate. Regula este c procesul-verbal se ncheie n form
scris. Forma scris este obligatorie i permite verificarea legalitii ncheierii n temeiul obiectiv al
rspunderii contravenionale, a condiiilor care au stat la baza angajrii rspunderii contravenionale.

Natura juridic a procesului-verbal de constatare a contraveniilor a fcut obiectul unor
controverse n literatura de specialitate. Astfel, ntr-o opinie se consider c acest act de constatare este
un act administrativ jurisdicional, opinie criticat cu motivarea c acest fapt ar presupune ca agentul
constatator s fie considerat i judector al cauzei, fapt incompatibil cu activitatea instanei de judecat.
ntr-o alt opinie, se consider c procesul-verbal este un act premergtor (preparator), care nu
produce efecte juridice, dar care st la baza emiterii actului administrativ de autoritate prin care este
sancionat contravenia. Aceast opinie este parial valabil i numai n contextul art.21 alin.2 din
O.G. nr.2/2001.
53
O alt opinie consider c procesul-verbal este un act administrativ cu caracter contravenional,
avndu-se n vedere existena unui drept contravenional separat. Punctul acesta de vedere trebuie luat
ns sub beneficiu de inventar deoarece, la noi, nc nu exist deocamdat un Cod al contraveniilor i,
implicit o ramur autonom de drept contravenional.
n concluzie, opinia majoritar este c natura juridic a procesului-verbal de constatare i
sancionare a contraveniei este cea a unui act administrativ individual de autoritate.
Actul de constatere a contraveniilor este un act oficial i, prin modul de ntocmire, un act cu
for probant, bucurndu-se de o tripl prezumie: legalitate, autenticitate i veridicitate.
A se studia cuprinsul procesului-verbal (art. 16 20) i cile de atac (art. 31 36)


































54
IV. Domeniul public. Regimul domenial

1. Noiune. Scurt istoric. Principalele teorii privind domeniul public

Problema proprietii asupra bunurilor, n general, este rezervat domeniului dreptului civil. n
cazul bunurilor aparinnd statului i unitilor administrativ-teritoriale, exist o problem legat de
dreptul administrativ, deoarece aceste bunuri au regimuri juridice diferite, dup cum aparin
domeniului public sau domeniului privat.
Noiunea de domeniu i are originea n cuvntul latin dominium, care nseamn posesiune,
stpnire, drept de proprietate.
Bunurile proprietatea statului i a unitilor administrativ-teritoriale se mpart n dou categorii,
supuse unor regimuri juridice diferite: domeniul public, supus regimului de drept public, i domeniul
privat, supus regimului de drept privat, formnd mpreun domeniul statului i, respectiv, domeniul
unitilor administrativ - teritoriale.
Definirea noiunii de domeniu public a constituit una dintre preocuprile autorilor romni de
drept administrativ, dar i ale legiuitorului. Astfel, profesorul Paul Negulescu definea domeniul ca
fiind totalitatea bunurilor mobile i imobile aparinnd statului, judeului sau comunei, ntrebuinate
pentru satisfacerea interesului general, fcnd distincie ntre domeniul public, care era supus regimului
de drept public, i domeniul privat, care era supus regimului de drept privat.
Un alt autor interbelic, Constantin G. Rarincescu, definea domeniul public al statului sau al
celorlalte administraiuni publice ca fiind totalitatea acelor bunuri mobile sau imobile, afectate, n mod
direct i nemijlocit, funcionrii serviciilor publice i care sunt absolut necesare pentru aceasta, fiind
supuse unui regim juridic special.
Codul civil de la 1864 (art.475-478) se referea la bunurile care nu aparineau particularilor, ca
fiind dependine ale domeniului public, n sensul de bunuri domeniale, bunuri ale statului.
Constituiile din 1948, 1952 i 1965 au renunat la noiunea de domeniu public i au consacrat,
pentru bunurile aparinnd statului, dreptul de proprietate socialist de stat i dreptul de administrare
direct pentru bunurile aflate n folosina ntreprinderilor i instituiilor statului.
Constituia din 1991 a folosit termenii de proprietate public i, respectiv, proprietate privat,
renunnd la noiunea de domeniu public, care fusese folosit de Codul civil din 1861, de Constituia
din 1866, de Constituia din 1923, precum i de doctrina administrativ interbelic.

2. Reglementare. Particularitile proprietii publice

Constituia din 1991, revizuit n 2003, conine dou articole cu privire la proprietate, art. 44 i,
respectiv, art. 136, primul este cuprins n Titlul II, consacrat drepturilor, libertilor i ndatoririlor
fundamentale, iar cel de-al doilea n Titlul IV, consacrat economiei i finanelor publice. De ce dou
articole i nc n titluri diferite ?
Comisia de redactare a proiectului de Constituie a urmrit ca reglementarea proprietii s aib
un sediu general, unde s se consacre sistemul proprietii n Romnia, deci formele pe care le mbrac
proprietatea, cu evidenierea poziiei statului fa de aceasta, precum i un sediu special al proprietii
ceteanului, adic al dreptului de proprietate, ca drept fundamental. Ar fi fost de dorit ca articolul cu
privire la sistemul proprietii s fie anterior articolului cu privire la dreptul de proprietate al
ceteanului (proprietatea privat).
Analiza sistematic a reglementrilor constituionale n materia proprietii trebuie s porneasc
de la art. 136. Potrivit alin.1, tipologia de baz a sistemului proprietii este dat, deci, de proprietatea
public i cea privat. Prin urmare, art. 136 precizeaz cele dou forme de proprietate privat i
public -, apoi stabilete regimul proprietii publice, deoarece aceasta reprezint excepia (regula n
55
societate formnd-o proprietatea privat), pentru ca n final s consacre principiul inviolabilitii
proprietii private.
Prima referire fcut la proprietatea public n legislaia recent este coninut de art. 4 din Legea
fondului funciar nr. 18/1991, act normativ care, prin art. 5 alin. (2), i-a conturat i regulile de baz ale
regimului juridic: Terenurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile i
imprescriptibile. Ele nu pot fi introduse n circuitul civil dect dac, potrivit legii, sunt dezafectate din
domeniul public. Aceste prevederi s-au completat cu cele ale art. 475 alin. (2), art. 476-478, art.
499, art. 1310 i art. 1844 C. civ. (n prezent abrogate), care au fost revigorate n noile condiii istorice.
Odat cu intrarea n vigoare a Constituiei Romniei din 1991, dreptului de proprietate public i-
au fost consacrate prevederile art. 135 alin. (2) i (3), care au devenit fundamentul existenei sale. Dup
revizuirea legii fundamentale, realizat n anul 2003 i republicarea sa, prevederile la care ne referim
fac obiectul art. 136 alin. (1) i alin. (2).
Potrivit art. 136 alin. (1), Proprietatea este public sau privat, iar conform alin. (2) al aceleiai
dispoziii constituionale, n noua sa redactare, Proprietatea public este garantat i ocrotit prin lege
i aparine statului sau unitilor administrativ-teritoriale. Referiri exprese la existena proprietii
publice au fost fcute i prin Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauz de utilitate public,
Legea nr. 7/1996 - Codul silvic, Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, ca i n alte acte
normative.
n sfrit, acestei materii i-a fost consacrat un act normativ special Legea nr. 213/1998 privind
proprietatea public i regimul juridic al acesteia. Ea reglementeaz regimul juridic general al acestei
proprietii. Aceast lege reprezint sediul materiei n ceea ce privete regimul general al dreptului de
proprietate public, aspect ce rezult din art. 5 alin. (1): regimul juridic al dreptului de proprietate
public este reglementat de prezenta lege, dac prin legi speciale nu se dispune altfel. Textul care
aparine unei legi organice nu exclude ca i alte legi speciale s cuprind reglementri privind dreptul
de proprietate public, care s cuprind unele particulariti fa de regimul juridic general.
n doctrin, dreptul de proprietate public a fost definit ca fiind dreptul de proprietate al
statului i unitilor administrativ-teritoriale asupra bunurilor din domeniul public, care se
exercit n regim de drept public, fiind inalienabil, imprescriptibil i insesizabil; sau acel drept
subiectiv de proprietate ce aparine statului sau unitilor sale administrativ-teritoriale asupra
bunurilor care, fie prin natura lor, fie printr-o dispoziie special a legii, sunt de uz i de utilitate
public; ori, acel drept real ce are ca titulari exclusiv statul i unitile administrativ-teritoriale i
care confer acestor titulari atributele posesiei, folosinei i dispoziiei ns n regim de drept public,
asupra bunurilor care, prin declaraia legii sau natura lor sunt de uz sau de interes public.
Pentru definirea dreptului de proprietate public trebuie s inem cont de urmtoarele
aspecte:
proprietatea public este o form a dreptului de proprietate;
ea constituie excepia fa de proprietatea privat, care constituie regula;
titularii acestui drept sunt numai statul i unitile sale administrativ-teritoriale;
obiectul dreptului de proprietate este alctuit din bunurile care fac parte din domeniul public;
proprietatea public se exercit n regim de drept public.
Aadar, dreptul de proprietate public este acea form a dreptului de proprietate ce aparine
statului i unitilor sale administrativ-teritoriale, are ca obiect bunurile din domeniul public i se
exercit n regim de drept public, sau dreptul statului i unitilor administrativ-teritoriale de a
poseda, a folosi i a dispune, n regim de drept public, de bunurile care alctuiesc domeniul public.
Regimul juridic al proprietii publice este unul preponderent de drept public, caracterizat de
trsturi specifice, care sunt menite s asigure respectarea afectaiunii bunurilor care-i formeaz
obiectul.
Caracterele specificeale dreptului de proprietate public sunt:
56
a. inalienabilitatea

Acest caracter, nscris n art. 136 alin.4 din Constituie, presupune c bunurile care fac obiectul
dreptului de proprietate public sunt scoase prin lege din circuitul civil. Acest lucru nseamn c
ele nu pot fi nstrinate prin acte juridice nici n mod voluntar, nici prin expropriere. Mai mult dect
att, cu unele excepii, dreptul de proprietate public nu poate fi dezmembrat prin constituirea
drepturilor reale derivate: uz, uzufruct, abitaie, servitute i superficie. De asemenea, bunurile
respective nu pot fi gajate sau ipotecate. Actele juridice ncheiate cu nesocotirea caracterului
inalienabil sunt lovite de nulitate absolut.
Se consider totui c domeniul public poate fi afectat de servitui prin fapta omului. De
altfel, legislaia statueaz c servituile asupra bunurilor din domeniul public sunt valabile numai n
msura n care sunt compatibile cu uzul sau interesul public cruia i sunt destinate bunurile
afectate. Aadar, dac servitutea este compatibil cu uzul sau interesul public al imobilelor afectate,
se vor putea constitui att servitui naturale sau legale, ct i convenionale. Servituile valabil
constituite anterior intrrii bunului n domeniul public se menin dac sunt compatibile cu uzul sau
interesul public al bunului.

b. imprescriptibilitatea

Dreptul de proprietate public este imprescriptibil extinctiv i achizitiv:
- extinctiv pentru c aciunea n revendicare poate fi introdus oricnd, dreptul la aciune n sens
material nu se stinge;
- achizitiv deoarece bunurile aflate n proprietate public nu pot fi dobndite de nici o persoan prin
uzucapiune, n cazul imobilelor sau prin posesia de bun credin, n cazul mobilelor: Nu se poate
prescrie domeniul lucrurilor care din natura lor proprie sau printr-o declaraie a legii nu pot fi
obiecte de proprietate privat ci sunt scoase afar din comer.
Imprescriptibilitatea este, de fapt, o consecin a inalienabilitii dreptului de proprietate public.

c. insesizabilitatea

Aceasta nseamn c bunurile ce formeaz obiectul acestui drept nu pot fi urmrite de ctre
creditorii proprietarului sau ai persoanelor care le posed pe temeiul dreptului real de administrare ori cu
orice alt titlu. Acest caracter este o consecin fireasc a caracterului inalienabil al dreptului de
proprietate public deoarece, dac el nu ar opera, s-ar ocoli regula inalienabilitii.
Dac aceast categorie de bunuri ar fi supus executrii silite, atunci s-ar ajunge la vnzarea lor
silit i deci nstrinarea lor. Dar, cum statul este ntotdeauna prezumat ca solvabil, nu se aplic asupra
bunurilor sale regimul comun privind urmrirea silit.
Actele normative care reglementeaz dreptul de proprietate public prevd i care sunt titularii si
n mod limitativ. n afara acestora, de regul entiti sau autoriti publice, nici o alt persoan fizic sau
juridic nu poate s fie titular al dreptului de proprietate public. n acest sens, art. 136 alin. 2 din
Constituie statueaz c: proprietatea public aparine statului sau unitilor administrativ- teritoriale.
Tot astfel dispun Legea fondului funciar nr. 18/1991, prin art. 4 alin. (2), Legea nr. 213/1998 privind
proprietatea public i regimul juridic al acesteia, prin art. 1 i Legea administraiei publice locale, nr.
215/2001, prin art. 122 alin. (1).
Cu referire la terenurile proprietate public, art. 4 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, republicat,
dispune c: domeniul public poate fi de interes naional, caz n care proprietatea asupra sa, n regim de
drept public, aparine statului, sau de interes local, caz n care proprietatea, de asemenea n regim de
drept public, aparine oraelor, comunelor, municipiilor sau judeelor.
Din aceste texte legale rezult c titulari ai dreptului de proprietate public sunt:
57
a) statul, asupra bunurilor din domeniul public de interes naional. Aceste bunuri sunt date
Guvernului Romniei n administrarea general, iar n litigiile privitoare la ele, statul este reprezentat, de
regul, de Ministerul Finanelor Publice.
b) unitile administrativ-teritoriale comuna, oraul, municipiul, judeul definite astfel ca
avnd personalitate juridic de drept public n art. 19 alin.1 din Legea nr. 215/2001, pentru bunurile din
domeniul public de interes local. Aceste bunuri sunt date n administrarea general a consiliilor locale,
consiliilor judeene ori a Consiliului General al mun. Bucureti, dup caz. n litigiile legate de aceste
bunuri, unitile administrativ-teritoriale sunt reprezentate de consiliile locale ori judeene, dup caz, care
dau mandat scris, fiecare caz n parte, preedintelui consiliului judeean ori primarului, care poate
desemna un alt funcionar ori un avocat care s-l reprezinte n instan.
Autoritile enumerate la punctul b) exercit n condiiile art. 2 din Legea nr. 213/1998, posesia,
fo1osina i dispoziia asupra bunurilor care alctuiesc domeniul public n limitele i n condiiile legii.
Aadar, exercitarea prerogativelor de ctre titulari nu este discreionar, potenarea caracterelor juridice
specifice nu este posibil dect n conformitate cu interesul general al acestei forme a dreptului de
proprietate i al regimului juridic pe care l ofer. n acest context, este de subliniat c nici un alt subiect
de drept public sau de drept privat nu poate s fie titular al dreptului de proprietate asupra bunurilor din
domeniul public.
Aceste persoane juridice dobndesc, tot n cadrul oferit de lege, un drept de administrare sau de
concesionare asupra bunurilor din domeniul public, care sunt altceva dect dreptul real de proprietate.
Ele sunt simple modaliti de exercitare ale acestui drept, care nu pot fi confundate cu exercitarea
atributelor dreptului de proprietate public.
Proprietatea public nu poate avea ca obiect dect bunurile la care se refer alin.3 al art. 136 din
Constituie, unele fiind nominalizate, altele fiind identificate printr-un criteriu generic valorificare n
interes naional, iar altele urmeaz s fie stabilite de legea organic, ceea ce logic determin
imposibilitatea nstrinrii. Este o constant a dreptului public faptul c bunurile domeniului public, de
vreme ce sunt scoase din circuitul civil, fiind pstrate i protejate pentru generaiile viitoare, sunt
inalienabile. Inalienabilitatea nu exclude ns o integrare n circuitul economico-juridic al unor bunuri
ale domeniului public, dimpotriv, unele dintre ele din totdeauna au fost i o surs de venituri pentru
stat sau pentru autoritile locale. Aa se explic de ce, tradiional, pentru a evoca plata pentru o
utilizare privat a domeniului public s-a impus noiunea de redeven i nu noiunea de pre, specific
raporturilor juridice civile.
Potrivit art. 7 al Legii nr. 213/1998, dreptul de proprietate public se dobndete:
a. pe cale natural
b. prin achiziii publice efectuate n condiiile legii
c. prin expropriere pentru cauz de utilitate public
d. prin acte de donaie sau legate acceptate de Guvern, consiliul judeean sau consiliul local
e. prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-
teritoriale n domeniul public al acestora, pentru cauz de utilitate public
f. prin alte moduri prevzute de lege.
Trecerea unui bun din domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale n
domeniul public se face, dup caz, prin HG, HCJ, HCL, hotrri ce pot fi atacate, n condiiile legii,
la instana de contencios administrativ competent n a crei raz teritorial se afl bunul.
Dac este vorba de trecerea n domeniul public a unor bunuri care aparin societilor
comerciale, la care statul sau o unitate administrativ-teritorial este acionar, trecerea se poate face
numai cu plat i cu acordul adunrii generale a acionarilor, iar n lipsa acestui acord trecerea se
poate face numai prin procedura exproprierii pentru cauz de utilitate public i dup o just i
prealabil despgubire.
58
Dreptul de proprietate public nceteaz dac bunul a pierit ori dac a fost trecut n domeniul
privat, iar trecerea se face, dup caz, prin HG, HCJ, HCL, dac prin Constituie sau prin lege nu se
dispune altfel.
Trecerea unui bun din domeniul public al statului n domeniul public al unitii administrativ-
teritoriale se face prin HG, la cererea consiliului judeean sau a consiliului local i invers, trecerea
unui bun din proprietatea public a unei uniti administrativ-teritoriale n proprietatea public a
statului se face prin hotrre a consiliilor respective, la cererea Guvernului (art. 9 din Legea nr,
213/1998).

3. Definiia i trsturile domeniului public

Domeniul public este o instituie tradiional a dreptului administrativ, iar cercetarea acesteia a
declanat, de-a lungul timpului, numeroase discuii, conturndu-se teorii diferite att n ceea ce privete
notele de coninut, ct i cu privire la regimul juridic aplicabil categoriilor de bunuri pe care le evoc
aceast noiune. n ara noastr, noiunea de domeniu public redevine o noiune actual dup Revoluia
din Decembrie 1989, mai precis dup adoptarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, care nominalizeaz
terenurile ce aparin domeniului public, exceptate de la regula reconstituirii dreptului de proprietate
privat. n plus, aceast instituie este reabilitat i prin Constituia Romniei, precum i prin Legea
nr. 69/1991 a administraiei publice locale. Cu privire la legea noastr fundamental, trebuie fcut
precizarea c aici se vorbete numai despre proprietatea public i nu despre domeniul public.
Dac ne raportm la legislaia modern de la noi, constatm o varietate terminologic, fiind
folosite fie expresiile de bun public sau domeniu public, fie cele de proprietate de stat sau
proprietate public, ceea ce ne oblig la o analiz terminologic, aceasta cu att mai mult cu ct nu
de puine ori n doctrina romneasc sau n jurispruden s-au exprimat idei diferite cu privire la
semnificaia unei noiuni sau alteia, i de aici, existena unei sfere mai extinse sau, dimpotriv, mai
restrnse pentru bunurile care formeaz domeniul public. Astfel, se pune problema de a ti dac
domeniul public se circumscrie numai la un ansamblu de bunuri ce nu pot aparine particularilor,
formnd eventual proprietatea public, sau este vorba de un regim juridic care poate afecta, sub
anumite aspecte, i bunurile susceptibile de proprietate privat. Apoi, autorii romni s-au ntrebat dac
nu cumva ideea de proprietate public evoca i bunuri care nu in de domeniul public.

Relaia proprietate public domeniu public

Constituia Romniei, prin art. 136 alin. 2, stabilete clar i precis c proprietatea public
aparine numai statului (proprietatea public de interes naional) sau unitilor administrativ-teritoriale
(proprietate public de interes judeean, municipal, orenesc sau comunal). De asemenea, legiuitorul
constituant evoc fr dubii i faptul c proprietatea public vizeaz, n fond, o sfer limitat de bunuri,
scoase din circuitul civil obinuit, care formeaz domeniul public. Constituia Romniei, spre
deosebire de constituiile din perioada interbelic, nu opereaz cu noiunea de domeniu public, i
aceasta din considerente de ordin redacional, ns aceast noiune trebuie subneleas.
Noiunea de domeniu public nu se poate circumscrie numai la bunurile care fac obiectul
proprietii publice, sub anumite aspecte aparin domeniului public i bunuri imobile (terenuri agricole,
pduri) sau mobile (tablouri, sculpturi etc.), care sunt proprietate privat.
Prin urmare, valorificarea unui bun al domeniului public se poate face prin: a) administrarea de
ctre instituii publice; b) administrarea de ctre regii autonome; c) nchirierea sau concesionarea de
ctre orice subiect de drept; d) atribuirea n folosin gratuit instituiilor de utilitate public. Prin
nchiriere sau concesionare, bunurile proprietate public pot fi exploatate i pe cale privat.
59
O definiie a domeniului public trebuie formulat de aa natur nct s rezulte c n sfera
acestei noiuni sunt cuprinse, n primul rnd, bunurile proprietate public, dar i bunuri proprietate
privat care, ns, au o semnificaie deosebit sub aspect istoric, cultural etc., fiind valori naionale, ale
patrimoniului naional, ce trebuie transmise de la generaie la generaie, motiv pentru care sunt
guvernate de un regim de drept public, de paz i protecie a interesului public sau, dup caz, a uzului
public.
Astfel, prin domeniu public nelegem acele bunuri, publice sau private, care, prin natura
ori dispoziia expres a legii, trebuie pstrate i transmise generaiilor viitoare, reprezentnd
valori destinate a fi folosite n interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public, i
supuse unui regim administrativ, respectiv unui regim mixt, n care regimul de putere este
determinant, fiind n proprietatea sau, dup caz, n paza persoanelor juridice de drept public.
Majoritatea covritoare a bunurilor ce aparin domeniului public o formeaz bunurile
proprietate public, avnd ca titular statul sau, dup caz, unitile administrativ-teritoriale.

Trsturile domeniului public

Ca un bun s fac parte din domeniul public, el trebuie s:
a. prin natura ori destinaia expres a legii s intre n categoria celor care trebuie protejate i
transmise generaiilor viitoare.
Nu toate bunurile din societate urmeaz a fi conservate pentru generaiile viitoare, ci numai
anumite categorii de bunuri. Specific oricrei societi democratice organizate statal este libertatea
comerului, economia de pia, ceea ce nseamn c majoritatea bunurilor sunt supuse consumului
generaiei care realizeaz actele de comer. Anumite bunuri, chiar dac sunt supuse consumului,
acesta nu poate fi dect limitat, ele trebuind a fi protejate pentru viitor, iar altele trebuie conservate
pentru generaiile viitoare n integralitatea lor. Destinaia unor bunuri de a folosi i generaiilor viitoare
este dat de normele juridice fie n consideraiunea valorii lor deosebite (istorice, artistice, tiinifice,
documentare etc.), fie n consideraiunea utilitii lor publice.
Bunurile proprietate public sunt relativ uor de identificat, pornind de la dispoziiile
constituionale, n schimb, operaia de stabilire a bunurilor proprietate privat ce trebuie conservate
pentru generaiile viitoare este mai dificil de realizat, pentru determinarea acestora nefiind suficiente
criteriile legale, ci este necesar i o complex activitate de apreciere, de evaluare etc. a autoritilor
administraiei publice, a experilor ce lucreaz n numele unei autoriti administrative.
b. s aib semnificaia unei valori de interes public, n sensul c aparine patrimoniului natural,
cultural, istoric etc., naional sau, dup caz, este destinat unei folosine de interes public.
Faptul c aceste bunuri au o atare destinaie nu nseamn c toat lumea, obligatoriu, trebuie s
se foloseasc de ele; ele pot fi folosite n interes public i altfel dect prin uzul direct, nemijlocit al
publicului. Aadar, deosebim o folosin direct, dat fiind natura bunului (ex. mersul pe strad,
scldatul n apa mrii sau a unui ru etc.), cnd nu este nevoie de nicio condiionare i n cele mai dese
cazuri folosina este gratuit i, respectiv, o folosin indirect, cnd bunul este pus n valoare printr-un
serviciu public, organizat de administraia public.
c. s fie supus unui regim juridic administrativ sau, dup caz, unui regim mixt, de drept public
i de drept privat, dar sub controlul regimului administrativ.
Unul dintre subiecii raporturilor juridice la care se refer un regim de drept public este
obligatoriu o persoan juridic de drept public. Aceast trstur scoate n eviden i faptul c
litigiile care se nasc fie n urma exercitrii regimului de proprietate public, fie n urma exercitrii
regimului de restrngere a exerciiului dreptului de proprietate privat pentru bunurile afectate
domeniului public sunt litigii de contencios administrativ.
60
d. s fie n proprietatea unei persoane de drept public (n proprietate public) sau n paza unei
persoane de drept public (bunuri proprietate privat care in de domeniul public cultural naional, cum
se reine de art. 1 din Legea nr. 182/2000).
Nu trebuie confundat dreptul de administrare a unui bun public de ctre o regie autonom ori
instituie public, respectiv regimul concesionrii sau nchirierii unui bun public, cu dreptul de paz i
protecie. Primele sunt regimuri juridice de utilizare a unui bun al domeniului public proprietate
public, iar dreptul de paz i protecie este un regim de utilizare a unui bun al domeniului public
proprietate privat. Fundamentul constituional actual al dreptului de paz i protecie se afl n art.
135 alin. 2 lit. b, unde este prins ideea protejrii intereselor naionale i, respectiv, la lit.f, unde
apare ideea creterii calitii vieii.

Clasificarea bunurilor aparinnd domeniului public i regimul juridic al acestuia

Clasificarea domeniului public. Criterii

1. Din punct de vedere al interesului pe care-l prezint:
- domeniul public de interes naional
- domeniul public de interes judeean
- domeniul public de interes comunal
2. Din punct de vedere al modului de determinare:
- bunuri ale domeniului public nominalizate de Constituie
- bunuri ale domeniului public nominalizate de legi
- bunuri ale domeniului public nominalizate de autoritile administraiei publice, n baza
criteriilor din Constituie i legi.
3. Din punct de vedere al naturii juridice a dreptului statului (autoritii publice):
- bunuri ale domeniului public ce aparin proprietii publice a statului sau unitilor
administrativ-teritoriale
- bunuri ale domeniului public ce aparin proprietii private, dar afectat de dreptul de paz i
protecie a statului (drept de poliie).
4. Din punct de vedere al modului de ncorporare:
- domeniu public natural (ncorporarea bunurilor rezult dintr-un fapt natural, Constituia, legea
sau administraia public nu fac altceva dect s constate existena acestor bunuri, stabilind c aparin
domeniului public)
- domeniu public artificial (ncorporarea bunurilor este rezultatul unei intervenii a omului, legea
calificndu-le ca fiind bunuri ale domeniului public).
5. Din punct de vedere al modului de utilizare de ctre public:
- bunuri utilizate direct
- bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public
6. Din punct de vedere al serviciului public organizat:
- bunuri care sunt puse n valoare prin serviciul public
- bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public
7. Din punct de vedere al naturii bunurilor:
- domeniu public terestru
- domeniu public maritim
- domeniu public fluvial
- domeniu public aerian
- domeniu public cultural
- domeniu public militar
61
Regimul juridic al domeniului public

Prin noiunea de regim juridic se evoc un ansamblu de reguli de fond i de form care
personalizeaz materia respectiv n circuitul juridic. Regimul domenial al bunurilor proprietii
publice este, prin definiie, un regim de drept administrativ, ns regimul domenial care vizeaz
bunurile proprietate privat nu este exclusiv regim de drept administrativ. Astfel, n cazul bunurilor
care aparin patrimoniului cultural naional, dar sunt i n proprietate privat, vorbim despre regimul
unui drept de paz i protecie al statului, care se grefeaz pe regimul de drept privat, al dreptului de
proprietate privat (vezi art. 5 din Legea nr. 182/2000).
Dat fiind destinaia bunurilor proprietii publice, uzul public sau interesul public, pe de o
parte, i necesitatea conservrii i transmiterii lor pentru generaiile viitoare, pe de alt parte, ele nu
pot fi nstrinate, deci sunt inalienabile. Bunurile domeniului privat al statului sau al unitilor
administrativ-teritoriale, ca orice bun particular, pot servi ca obiect la orice act de nstrinare, evident
n condiiile i cu respectarea formelor prevzute de lege. Ca atare, un proprietar, n principiu, este
ntotdeauna n drept s nstrineze lucrul su, alienabilitatea bunurilor fiind regula general pentru
bunurile particulare.
n prezent, vom vorbi despre principiul inalienabilitii bunurilor domeniului public care fac
obiectul proprietii publice i, respectiv, despre principiul prohibirii ori restrngerii vnzrii
bunurilor domeniului public care sunt obiect al proprietii private. Pe de alt parte, inalienabilitatea
de care se bucur bunurile domeniului public pe tot timpul ct sunt afectate unui interes general nu
este o inalienabilitate absolut i uniform, ci una relativ i limitat, ea depinznd de natura bunului
i de scopul pentru care a fost afectat.
Aceste bunuri aparinnd proprietii publice nu pot fi grevate de nici o servitute. i acest
principiu trebuie ns privit nu n sens absolut, ci relativ; astfel, se pot stabili servitui administrative
care sunt compatibile cu natura i destinaia bunurilor (de ex. servitutea de vedere, servitutea de
scurgere asupra unei strzi).
Bunurile aparinnd proprietii publice sunt, de asemenea, i insesizabile n sensul c acestea nu
pot fi urmrite de ctre creditori pe cale de executare silit. Dac aceste bunuri ar putea fi urmrite de
ctre creditori, s-ar crea posibilitatea ca, n mod indirect, s se poat dobndi i un drept de proprietate
asupra lor, ceea ce ar contraveni caracterului inalienabil al acestui drept. O asemenea urmrire ar putea
fi fcut pentru bunurile domeniului privat.
Dreptul de proprietate public este imprescriptibil, neputnd fi opuse proprietarului nici
prescripia achizitiv i nici, dup caz, posesia de bun-credin. Aceasta nseamn c dreptul de
proprietate asupra bunurilor ce fac obiectul dreptului de proprietate public nu poate fi dobndit de nici
o alt persoan prin uzucapiune (prescripia achizitiv), n cazul bunurilor imobile, sau prin efectul
posesiei de bun-credin, n cazul bunurilor mobile.
Principiul imprescriptibilitii este consacrat de Legea nr. 213/1998. n plus, n art. 1844 C.civ.
se prevede c Nu se poate prescrie domeniul lucrurilor care, din natura lor proprie sau printr-o
declaraie a legii, nu pot fi obiecte de proprietate private, ci sunt scoase afar din comer". Pentru
terenuri, n alin. 2 al art. 5 din Legea fondului funciar se prevede, n mod expres, c dreptul de
proprietate public ce are ca obiect terenuri este imprescriptibil.
Dimpotriv, la bunurile aparinnd domeniului privat al statului i unitilor administrativ-
teritoriale, prescripia opereaz n aceleai condiii ca i cum ar fi vorba despre bunuri aparinnd
particularilor.
Dreptul de proprietate public este imprescriptibil i sub aspectul prescripiei extinctive, titularii
acestui drept putnd exercita oricnd aciunea n revendicare pentru aprarea dreptului lor.
Imprescriptibilitatea caracterizeaz i bunurile domeniului public care aparin proprietii private,
n sensul c statul are un drept de preemiune asupra dobndirii proprietii. Numai dac statul renun
62
la acest drept se poate discuta dobndirea lor prin prescripie, renunare, ns, care echivaleaz cu
dezafectarea (scoaterea bunului din sfera domeniului public).
Decizia de dezafectare sau declasare a domeniului public, potrivit Legii nr. 213/1998, este de
competena Guvernului, a consiliului judeean, respectiv a consiliului local, acest act normativ
stabilind totodat i dreptul de control al instanelor de contencios administrativ, aciunea putnd fi
introdus practic de ctre orice persoan ndreptit s invoce nclcarea unui interes public i nu a
unui drept sau interes privat. Orice nstrinare sau expropriere a unui bun public este nul i
constatarea nulitii se poate invoca n orice moment; aciunea n revendicare se poate intenta oricnd
fr s se poat prescrie.

4. Servituile administrative

Servituile administrative (sau publice) constituie unul dintre mijloacele sau procedeele utilizate
pentru satisfacerea nevoilor publice.
Privite din punct de vedere al rolului pe care-l ndeplinesc, servituile administrative constituie
o instituie apropiat exproprierii pentru cauz de utilitate public, aceasta reprezentnd un mijloc prin
care bunuri imobiliare particulare pot fi utilizate, n condiiile legii, n interesul general. ntre cele dou
instituii exist ns i deosebiri de substan.
Ceea ce este comun ambelor instituii o constituie faptul c ambele sunt utilizate n acelai scop:
satisfacerea nevoilor de interes general, dar exist i diferena derivnd din faptul c, n timp de
exproprierea d posibilitatea transferrii proprietii imobilului din patrimoniul privat n cel public,
servitutea public las imobilul n patrimoniul n care se afl, grevndu-l doar cu o sarcin. De
asemenea, servitui administrative pot fi constituite i pe bunuri imobile aparinnd domeniului
public, cu condiia ca bunurile asupra crora s-au constituit s aib o afectare compatibil cu
exerciiul lor. De ex., cile terestre de circulaie, care fac parte din domeniul public, pot fi grevate cu
servitutea de suport a pilonilor, a firelor telefonice sau a cablurilor electrice.
Servituile administrative se deosebesc i de servituile civile, ntruct, dei i pstreaz
elementele de structur, aa cum sunt cunoscute n dreptul civil, nu mai au aceleai caractere juridice.
Dac n dreptul civil, servituile se creeaz prin voina prilor sau prin htrre judectoreasc, n
dreptul public ele se nasc prin voina legiuitorului. De asemenea, servituile administrative sunt
scoase din comerul juridic, nu se pot face niciun fel de acte asupra lor i nu pot face obiectul unor
tranzacii.
Servituile administrative se mai deosebesc de cele civile i prin mijloacele legale de protecie.
Astfel, titularul unei servitui civile are o singur aciune la ndemn pentru protecia dreptului su
aciunea confesorie, n timp ce titularul servituii administrative i impune dreptul su prin concursul
forei publice. n cazul violrii acestui drept, titularul servituii administrative nu are la dispozitie
numai aciunea n daune, ci i posibilitatatea de a cere sancionarea administrativ sau penal a
vinovatului.
Caracterele servituilor administrative:
a. sunt drepturi reale, care confer titularilor drepturi sau prerogative proprii (dreptul de a face
acte de uzaj sau anumite aciuni asupra bunului, de a imoune restricii proprietarului bunului);
b. fiind de ordine public, asupra servituilor administrative nu opereaz prescripia extinctiv.
Ele nu se sting prin neuz. Cel care a construit n dispreul existenei unei servitui administrative este
cinsiderat c a beneficiat de o simpl toleran;
c. stabilitatea lor, dup ce au fost aprobate prin lege, depinde de autoritile administrative;
d. competena de soluionare a litigiilor ivite n legtur cu servituile administrative aparine
instanelor de contencios administrativ, atunci cnd n discuie este pus legalitatea unui act
administrativ privind servitutea nsi;
63
e. n unele cazuri prevzute de lege, nerespectarea servituilor administrative poate atrage
sanciuni administrative sau penale.
Servituile administrative se sting n urmtoarele ipoteze:
- abrogarea textului legal prin care a fost instituit servitutea respectiv;
- desfiinarea actului juridic prin care au fost autorizate. Acest mod de desfiinare se refer la
acele servitui pentru utilizarea crora organele administraiei publice recurg la emiterea sau
adoptarea actelor administrative de autoritate. Administraia are posibilitatea s-i revoce propriile
acte administrative. De asemenea, servituile administrative mai dispar cnd actele administrative de
autoritate prin care au fost nfiinate au fost anulate de ctre instanele de contencios administrativ;
- servituile temporare sunt desfiinate i prin mplinirea termenului stabilit prin actul de
autorizare;
- desfiinarea sau declasarea unor lucrri sau imobile n favoarea crora s-a constituit servitutea
administrativ (de ex., declasarea unui aerodrom pentru care s-au constituit servitui aeriene lucrri
de protecie a aerodromului fcute asupra terenurilor nvecinate);
- confuziunea, reglernentata prin articolul 638 din Codul civil, care prevede c orice servitute
este stins cnd fondul ctre care este datorit i acela ce o datorete cad n aceeai mn", este
aplicabil i servituilor de drept public. Confuziunea nu poate avea loc dect n cazul n care bunul
afectat de servitute este expropriat.
Exemplu de servitui administrative:
- trecerea pe proprietatea privat a liniilor telegrafice, telefonice, de distribuie a energiei
electrice, a reelelor de canalizare, de transport a apei potabile, a apelor pluviale i a celor uzate;
- trecerea reelelor de distribuie a gazelor naturale, comunicaiei pe cile publice, scurgerea
apelor;
- interdicia de a planta arbori la o anumit distan de calea public, de eliminare a apelor
reziduale, de construire la o anumit distan de calea ferat, autostrzi sau osele naionale;
- de vizibilitate, n interesul aeroporturilor i al securitii instalaiilor de control i dirijare a
traficului aerian;
- n ceea ce privete frontiera de stat: condiii de acces, de executare a unor activiti n zon;
- n interesul domeniului militar i de urbanism.