DECIZIA Nr.

334
din 26 iunie 2013

cu privire la obiecia de neconstituionalitate a dispoziiilor Legii pentru
modificarea i completarea Legii nr.3/2000 privind organizarea i
desfurarea referendumului

Publicat n Monitorul Oficial nr.407 din 05.07.2013


Augustin Zegrean - preedinte
Vaier Dorneanu - judector
Petre Lzroiu - judector
Mircea tefan Minea - judector
Daniel Marius Morar - judector
Iulia Antoanella Motoc - judector
Mona Maria Pivniceru - judector
Pusks Valentin Zoltn - judector
Tudorel Toader - judector
Mihaela Senia Costinescu - magistrat-asistent-ef

I. Cu Adresa nr.51/3.190 din 4 iunie 2013, Secretarul general al Camerei Deputailor a
transmis Curii Constituionale sesizarea referitoare la neconstituionalitatea dispoziiilor Legii
pentru modificarea i completarea Legii referendumului nr.3/2000, formulat de un numr de 83
de deputai aparinnd grupurilor parlamentare ale Partidului Democrat Liberal, Uniunii
Democrate Maghiare din Romnia i Partidului Poporului - Dan Diaconescu.
Sesizarea a fost formulat n temeiul art.146 lit.a) din Constituie i al art.11 alin.(1) lit.A.a) i
art.15 din Legea nr.47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii Constituionale, a fost
nregistrat la Curtea Constituional sub nr.2.112 din 4 iunie 2013 i constituie obiectul Dosarului
nr.372A/2013.
II. n motivarea obieciei de neconstituionalitate autorii susin c dispoziiile Legii pentru
modificarea i completarea Legii nr.3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului
sunt contrare Constituiei, pentru urmtoarele argumente:
1. Prin reglementarea unui cvorum minim de participare de 30%, valabil inclusiv pentru
procedura de revizuire a Constituiei n vigoare (aa cum a fost aceasta modificat i completat
prin Legea de revizuire a Constituiei Romniei nr.429/2003, aprobat prin referendumul naional
din 18-19 octombrie 2003 i intrat n vigoare la data de 29 octombrie 2003, data publicrii n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, a Hotrrii Curii Constituionale nr.3 din 22 octombrie
2003 pentru confirmarea rezultatului referendumului naional din 18-19 octombrie 2003 privind
Legea de revizuire a Constituiei Romniei), este nclcat art.1 alin.(3) din Constituie, potrivit
cruia "Romnia este stat de drept, democratic [...]".
Or, principiul i realitatea juridic a statului de drept se opun aplicrii unei reguli diferite n
timp (cvorum de participare de cel puin 50% n anul 2003 versus cvorum de participare de cel
puin 30% din numrul persoanelor cu drept de vot n anul 2013) pentru o situaie juridic identic
(revizuirea Constituiei Romniei).
n plus, o astfel de reglementare care las la deplina apreciere a legiuitorului stabilirea unui
cvorum de participare la referendum, care poate varia numeric n funcie de majoritatea politic
din Parlament i de interesele conjuncturale ale acesteia, este de natur s creeze o stare
general de incertitudine cu privire la un element esenial al referendumului - valabilitatea
acestuia.
Aa cum a artat Curtea Constituional n Decizia nr.51 din 25 ianuarie 2012, principiul
securitii juridice instituit n mod implicit de art.1 alin.(5) din Constituie exprim, n esen, faptul
c "cetenii trebuie protejai contra unui pericol care vine chiar din partea dreptului, contra unei
insecuriti pe care a creat-o dreptul sau pe care acesta risc s-o creeze".
Prin urmare, legea trebuie s fie accesibil i mai ales previzibil. De altfel, Curtea
European a Drepturilor Omului a subliniat importana asigurrii accesibilitii i previzibilitii
legii, inclusiv sub aspectul stabilitii acesteia.
n cazul de fa ns modificarea Legii nr.3/2000 privind organizarea i desfurarea
referendumului genereaz o incertitudine juridic ce decurge din libertatea pe care i-a arogat-o
legiuitorul de a stabili n mod arbitrar (fr a ine cont de vreun articol din Constituie sau de vreun
principiu general al dreptului) un anumit nivel al cvorumului de valabilitate al referendumului
(respectiv 30%) care poate fi oricnd modificat n timp, n funcie de interesele unei majoriti
parlamentare.
Prin reglementarea unui cvorum minim de participare la referendum de 30% n acelai an n
care se intenioneaz revizuirea Constituiei Romniei (lucru demonstrat att de Hotrrea
Parlamentului Romniei nr.17/2013 privind constituirea Comisiei comune a Camerei Deputailor
i Senatului pentru elaborarea propunerii legislative de revizuire a Constituiei Romniei,
publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr.95, din 15 februarie 2013, ct i de Hotrrea
Parlamentului Romniei nr.35/2013 pentru modificarea anexei la Hotrrea Parlamentului
Romniei nr.17/2013 privind constituirea Comisiei comune a Camerei Deputailor i Senatului
pentru elaborarea propunerii legislative de revizuire a Constituiei Romniei, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.237, din 24 aprilie 2013), este nclcat o recomandare
a Codului de bune practici n materie de referendum, adoptat de Consiliul pentru alegeri
democratice la cea de-a 19-a reuniune (Veneia, 16 decembrie 2006) i de Comisia de la Veneia
la cea de-a 70-a Sesiune Plenar (Veneia, 16-17 martie 2007).
Codul stipuleaz la art.II alin.2 pct.b) c Aspectele fundamentale n materia dreptului
referendar nu trebuie modificate cel puin un an nainte de referendum sau trebuie reglementate
prin Constituie ori la un nivel superior legii ordinare".
Unul dintre aspectele fundamentale n materia dreptului referendar vizeaz "efectele
referendumului". Or, modificnd n mod arbitrar (chiar n anul n care se intenioneaz
organizarea unui referendum) nsi condiia formal care genereaz efectele referendumului
(pragul de valabilitate) legiuitorul afecteaz un aspect fundamental, anume efectele juridice
posibile ale referendumului decizional de revizuire a Constituiei.
Intenia explicit declarat a iniiatorului legii este aceea de a facilita (prin scderea
cvorumului de valabilitate la referendum de la 50% la 30% din numrul total al cetenilor cu
drept de vot) adoptarea unei variante revizuite a Constituiei Romniei. Aceasta demonstreaz c
legiuitorul urmrete n mod contient obinerea unui anumit efect juridic al referendumului. Or,
aceast intenie (transpus n legea criticat) contravine n mod manifest recomandrilor Codului
de bune practici n materie de referendum, art.II alin.2 pct.c) prin aceea c se ncearc afectarea
unui aspect fundamental al referendumului - efectele pe care acesta le produce.
2. Aa cum a reinut Curtea Constituional n Decizia nr.731 din 10 iulie 2012, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.478 din 12 iulie 2012, "i condiia ce trebuie pentru
validitatea referendumului este aceeai pentru toate tipurile de referendum, art.5 alin.(2) din
Legea nr.3/2000 impunnd ntrunirea majoritii absolute care const n majoritatea plus unu din
numrul persoanelor nscrise n listele electorale permanente. Curtea reine c aceasta
reprezint o condiie esenial pentru ca referendumul s poat exprima n mod real i efectiv
voina cetenilor constituind premisa unei manifestri autentic democratice a suveranitii prin
intermediul poporului, n conformitate cu principiul statuat n art.2 (I) din Legea fundamental.
Participarea la referendum a majoritii cetenilor reprezint un act de responsabilitate civic
[...]".
n alte cuvinte, n lipsa unei participri de cel puin 50% plus 1, s-ar ajunge la nendeplinirea
unei condiii eseniale pentru ca referendumul s poat exprima n mod real i efectiv voina
cetenilor, care constituie premisa unei manifestri autentic democratice a suveranitii prin
intermediul poporului. Adoptnd legea criticat, Parlamentul a nclcat grav prevederile art.2
alin.(1) din Constituie, admind de altfel lipsa de legitimitate a msurilor care vor fi adoptate prin
referendum.
Nu poate fi invocat faptul c un procent foarte mare de neparticipare, de maximum 70%, ar
reprezenta persoanele care nu sunt interesate de situaia rii sau de problematica supus
consultrii prin referendum, pentru c att Curtea Constituional, ct i jurisdiciile europene au
stabilit c neparticiparea la vot reprezint o modalitate de exprimare a unei opiuni politice de
ctre ceteni, chiar dac aceasta este negativ.
3. Prevederile articolului unic pct.1 i 2 din legea criticat de neconstituionalitate, care se
refer la art.5 din Legea nr.3/2000, reglementeaz un cvorum de participare de cel puin 30%,
redus de la 50% plus 1, i o majoritate de realizat pentru validarea rezultatelor referendumului de
cel puin 25%, redus de la 50% plus 1.
Aa cum rezult din expunerea de motive a legii criticate, o asemenea reglementare s-a
bazat pe Liniile directoare pentru organizarea referendumului, adoptate de Comisia de la Veneia
n anul 2007, conform crora pentru referendum nu se recomand un cvorum de participare i
unul de validare. Iniiatorii propunerii legislative, care a devenit legea criticat de
neconstituionalitate, au propus totui cvorumul de participare i cel de validare avnd n vedere
situaia concret din ara noastr.
n primul rnd, Liniile directoare pentru organizarea referendumului adoptate de Comisia de
la Veneia au doar un caracter de recomandare, nefiind obligatorii. De altfel, Comisia de la
Veneia este un organism al Consiliului Europei, i nu al Uniunii Europene.
n al doilea rnd, bazndu-se pe recomandrile Comisiei de la Veneia, iniiatorii legii
criticate au nclcat prevederile art.1 alin.(5) din Constituie, conform crora supremaia
Constituiei este obligatorie.
n acest sens, susin autorii criticilor de neconstituionalitate, trebuie menionat c
supremaia Constituiei se manifest i asupra reglementrilor comunitare, chiar dac acestea
sunt obligatorii, pentru c potrivit art.148 alin.(2) din Constituie, reglementrile comunitare, nu i
cele ale Consiliului Europei, care au caracter obligatoriu, au prioritate fa de dispoziiile contrare
din legile interne, nu i fa de cele din Constituie. Desigur c o asemenea regul este cu att
mai mult aplicabil normelor de recomandare adoptate de organisme ale Consiliului Europei.
Ca urmare, legea criticat de neconstituionalitate nu este fundamentat constituional,
ntruct nu poate exista o norm de recomandare de nivel european care s fie superioar
Constituiei naionale.
4. La nivel constituional, referendumul a fost consacrat ca modalitate de consultare prin
care poporul are posibilitatea de a exercita n mod direct suveranitatea naional, exprimndu-i
voina cu privire la probleme de interes general sau care au o importan deosebit n viaa
statului.
Prevederile constituionale au fost concretizate la nivel de lege organic, fiind detaliate i
dezvoltate prin Legea nr.3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.84 din 24 februarie 2000, cu modificrile i completrile
ulterioare. Problema principial ridicat de legea criticat este de a stabili dac exist un articol
explicit n Constituie care s instituie un anumit cvorum de valabilitate al referendumului sau
dac efectele juridice ale referendumului sunt lsate de legiuitorul constituional pe seama
reglementrii ulterioare (prin lege organic), aa cum pare a reiei din art.73 alin.(3) lit.d) din
Constituie, care stabilete c "(3) Prin lege organic se reglementeaz: (...) d) organizarea i
desfurarea referendumului".
Autorii sesizrii susin c trebuie determinat dac revine legii organice rolul de a stabili, n
mod concret, condiia de valabilitate i, implicit, efectele juridice ale referendumului. ns
interpretarea care las efectele instituiei referendumului (ca modalitate de exercitare a
suveranitii poporului) pe seama legii organice nu poate fi primit, deoarece contrazice art.2
alin.(1) din Constituie, care stabilete c poporul i exercit suveranitatea "[...] precum i prin
referendum" iar nu "[...] precum i prin referendum, n condiiile legii". Referendumul, ca exerciiu
direct al suveranitii poporului, nu este condiionat sub aspectul efectelor juridice de legea
organic, aceasta reglementnd doar aspecte legate de "organizarea i desfurarea
referendumului", aa cum stabilete art.73 alin.(3) lit.d) din Constituie.
De altfel, n Decizia nr.567 din 11 iulie 2006, publicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I, nr.613 din 14 iulie 2006, Curtea Constituionala a stabilit care este interpretarea corect
a art.73 alin.(3) lit.d) din Constituie: "Prevederile art.12 alin.(1) din Legea nr.3/2000 nu sunt
susinute nici de dispoziiile art.73 alin.(3) lit.d) din Constituie, potrivit crora prin lege organic se
reglementeaz organizarea i desfurarea referendumului, ntruct textul are n vedere
stabilirea prin lege a unor msuri tehnice, procedurale, necesare n procesul de consultare a
poporului pe calea referendumului." n acelai sens, confirmndu-i n anul 2012 propria
jurispruden, Curtea Constituional a explicitat interpretarea din anul 2006: "Constituie aspecte
tehnice i de detaliu cele care privesc, de exemplu, programul calendaristic pentru realizarea
aciunilor necesare desfurrii referendumului, bugetul alocat acestuia, modelul tampilelor,
buletinelor de vot, listelor electorale i proceselor-verbale ce urmeaz a fi utilizate" (a se vedea
Decizia nr.736 din 24 iulie 2012 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.516 din 25
iulie 2012). Nu exist n jurispruden Curii nicio decizie prin care art.73 alin.(3) lit.d) din
Constituie s fie interpretat n sensul asimilrii pragului de valabilitate (cvorum) la referendum cu
o msura tehnico-procedural privind "organizarea i desfurarea referendumului". Prin urmare,
nivelul cvorumului, care este nsi condiia formal n funcie de care Curtea Constituional este
ndreptit, n temeiul art.146 lit.i) din Constituie s "confirme rezultatele referendumului", nu
este un simplu aspect de ordin tehnic sau procedural, ci este un aspect substanial, pentru
clarificarea cruia este necesar s se determine intenia legiuitorului constituant cu privire la
pragul de valabilitate al referendumului, printr-o interpretare sistematic a Constituiei ce
coroboreaz articolele privitoare la referendum cu alte articole care stabilesc modalitatea cea mai
sigur de cuantificare a voinei corpului electoral.
5. ntruct nu exist n Constituie o prevedere care s precizeze n mod explicit condiia
formal a valabilitii referendumului, aceasta trebuie determinat prin raportare la articolul sau
articolele cu valoare de principiu care stabilesc fr echivoc sensul termenului de "majoritate" a
corpului electoral, n funcie de care se poate determina cu precizie maxim care este rezultatul
corect al unei consultri populare.
Aa cum a artat Curtea Constituionala n Decizia nr.683 din 27 iunie 2012, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.479 din 12 iulie 2012, "art.80 alin.(1) din Constituie
este un text Constituional de principiu". Acesta stabilete c statul romn, ca expresie juridic,
politic i social a voinei poporului suveran, este reprezentat de Preedintele Romniei, care
vegheaz la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice.
Or, n cadrul sistemului constituional romnesc, Preedintele Romniei, ca ef al statului (a
se vedea n acest sens Hotrrea nr.3 din 9 septembrie 1996, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr.216 din 11 septembrie 1996 i Decizia nr.147 din 21 februarie 2007,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.162 din 7 martie 2007) este autoritatea
public care reprezint cel mai fidel voina ntregului corp electoral dat fiind faptul c, pentru
dobndirea acestei funcii de nalt reprezentativitate, Preedintele Romniei este ales de
ceteni prin "vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat" - art.81 alin.(1) din Constituie, iar
pentru cuantificarea acestui scrutin deschis tuturor cetenilor cu drept de vot, legiuitorul
constituant a stabilit cu precizie sensul termenului de majoritate: "Este declarat ales candidatul
care a ntrunit, n primul tur de scrutin, majoritatea de voturi ale alegtorilor nscrii n listele
electorate" - art.81 alin.(2) din Constituie.
Conferind Preedintelui Romniei cea mai nalt funcie de reprezentare, legiuitorul
constituant nu a instituit alt tip de "majoritate" dect aceea care se raporteaz la ntregul corp
electoral, format din alegtorii nscrii n listele electorale, cu respectarea condiiei de vrst
stabilite de Constituie n art.36 alin.(1), potrivit cruia "Cetenii au drept de vot de la vrsta de
18 ani, mplinii pn n ziua alegerilor inclusiv", i cu restriciile detaliate de art.36 alin.(2) "Nu au
drept de vot debilii sau alienaii mintal, pui sub interdicie, nici persoanele condamnate, prin
hotrre judectoreasc definitiv, la pierderea drepturilor electorale".
Prin urmare, art.81 alin.(2) din Constituie, care descrie n mod precis modalitatea de
cuantificare a voinei ntregului corp electoral, stabilind explicit c aceasta se determin conform
regulii "majoritii de voturi ale alegtorilor nscrii n listele electorale", este un articol cu valoare
de principiu pentru determinarea condiiei de valabilitate a referendumului, care este un act prin
care corpul electoral i poate manifesta voina cu privire la: revizuirea Constituiei, demiterea
Preedintelui Romniei sau o problem de interes naional.
Curtea Constituionala a artat, n Decizia nr.736 din 24 iulie 2012, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I, nr.516 din 25 iulie 2012, c referendumul este un "instrument al
democraiei directe". Pe cale de consecin, este perfect legitim i ntru totul conform literei i
spiritului Constituiei aplicarea i n cazul referendumului a criteriului de cuantificare a voinei
corpului electoral, aa cum se manifest aceasta n cazul alegerii Preedintelui Romniei prin vot
"direct", cu "majoritatea de voturi ale alegtorilor nscrii n listele electorale".
Or, ntruct Constituia nu conine alte precizri, termenul de "majoritate" trebuie interpretat
n sensul comun de majoritate numeric simpl, determinat conform regulii 50% plus 1 din
numrul de alegtori nscrii n listele electorale. De altfel, este lesne de observat c, atunci cnd
opereaz cu termenul de "majoritate", legiuitorul constituional l nelege ntotdeauna n sensul
su matematic (50% plus 1) i l aplic tuturor autoritilor publice ale statului romn, exemple
fiind dispoziiile art.81 alin.(2), art.95 alin.(1), art.103 alin.(3), art.134 alin.(1) sau art.76 alin.(1).
Prin urmare, nu se poate susine c, pentru deintorul suveranitii (poporul), regula de
cuantificare i de determinare a valabilitii unui referendum - instrument al democraiei directe,
s fie aceea a unei "majoriti" de 30%, aa cum stabilete legea supus examinrii Curii.
6. Este contrar interpretrii sistematice i loiale a Constituiei s se susin c voina
"majoritii'' corpului electoral, n special n cazul unui referendum, poate fi determinat prin
stabilirea unui prag de valabilitate de 30%.
Aceast reglementare ncalc nu doar art.81 din Constituie (cu valoare de principiu n
stabilirea sensului noiunii de "majoritate"), ci i art.2 alin.(2) care stabilete c: "Niciun grup i
nicio persoan nu pot exercita suveranitatea n nume propriu."
Or, prin raportare la totalitatea corpului electoral compus din cetenii cu drept de vot, cifra
de 30% de participani la referendum constituie un grup pe care legiuitorul ordinar i-a arogat
libertatea de a-l considera o "majoritate" suficient de legitim sub aspect numeric nct s
valideze un referendum. Aceast situaie absurd la nivel juridic cade sub incidena art.2 alin.(2)
din Constituie, care interzice ca acest grup de minimum 30% din totalul cetenilor cu drept de
vot s exercite suveranitatea n nume propriu.
Atunci cnd legiuitorul constituant a dorit s instituie n Legea fundamental un alt tip de
majoritate dect cea strict matematic (de 50% plus 1) a fcut-o explicit, cum este cazul
procedurii de revizuire a Constituiei, reglementat la art.151 alin.(1) - "Proiectul sau propunerea
de revizuire trebuie adoptat de Camera Deputailor i de Senat, cu o majoritate de cel puin
dou treimi din numrul membrilor fiecrei Camere" i la art.151 alin.(2) - "Dac prin procedura
de mediere nu se ajunge la un acord, Camera Deputailor i Senatul, n edina comun,
hotrsc cu votul a cel puin trei ptrimi din numrul deputailor i senatorilor".
n concluzie, autorii solicit Curii Constituionale s constate c dispoziiile Legii pentru
modificarea i completarea Legii nr.3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului
este neconform cu prevederile art.1 alin.(3) i (5) i ale art.2 alin.(1) i (2) i ale art.147 alin.(4)
din Constituie, fiind neconstituionale.
III. n conformitate cu dispoziiile art.16 alin.(2) din Legea nr.47/1992 privind organizarea i
funcionarea Curii Constituionale, sesizarea a fost comunicat preedinilor celor dou Camere
ale Parlamentului, precum i Guvernului, pentru a comunica punctul lor de vedere.
1. Preedintele Camerei Deputailor a transmis cu Adresa nr.51/3.548 din 18 iunie 2013,
nregistrat la Curtea Constituional sub nr.2.289 din 18 iunie 2013, punctul su de vedere, n
care se arat c sesizarea de neconstituionalitate este nentemeiat.
Astfel, se arat c autorii sesizrii invoc nerespectarea dispoziiilor art.1 alin.(3) susinnd
n mod nefondat c "principiul i realitatea juridic a statului de drept se opun aplicrii unei reguli
diferite n timp" n ceea ce privete cvorumul de participare la referendumul pentru revizuirea
Constituiei Romniei.
Cu referire la acest argument, se invoc Decizia Curii Constituionale nr.70 din 18 aprilie
2000, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.334 din 19 iulie 2000, prin care se
statueaz c exigenele principiului statului de drept privesc scopurile majore ale activitii statale,
prefigurate n ceea ce este numit ca fiind domnia legii, sintagm care implic subordonarea
statului fa de drept. Statul de drept asigur supremaia Constituiei, corelarea legilor i a tuturor
actelor normative cu aceasta, existena sistemului de separaie a puterilor publice, care trebuie s
acioneze n limitele legii, i anume n limitele unei legi care exprim voina general. Pe cale de
consecin, astfel cum rezult i din decizia amintit, statul de drept nu mpiedic existena unor
modificri legislative ce vizeaz aplicarea unui cvorum diferit referitor la participarea la
referendumul de revizuire a Constituiei Romniei. Totodat, autorii sesizrii se contrazic
invocnd, pe de o parte, nclcarea recomandrilor Codului de bune practici n materie de
referendum adoptat de Consiliul pentru alegeri democratice la cea de-a 19-a reuniune (Veneia,
16 decembrie 2006) i de Comisia de la Veneia la cea de-a 70-a Sesiune Plenar (Veneia, 16-
17 martie 2007), iar, pe de alt parte, lipsa obligativitii respectrii Liniilor directoare pentru
organizarea referendumului adoptate de Comisia de la Veneia, ntruct acestea "au doar un
caracter de recomandare".
Fa de cele invocate, se remarc c, n ciuda faptului c prin Codul de bune practici n
materie de referendum se prevede c aspectele fundamentale n materia dreptului referendar
s nu poat fi modificate cel puin un an nainte de referendum, n ceea ce privete referendumul
privind revizuirea Constituiei Romniei nu s-a prevzut o dat cert pentru organizarea acestuia
prin Hotrrea Parlamentului Romniei nr.17/2013 privind constituirea Comisiei comune a
Camerei Deputailor i Senatului pentru elaborarea propunerii legislative de revizuire a
Constituiei Romniei, cu modificrile i completrile ulterioare, astfel nct, n opinia noastr, nu
se poate reine intenia de modificare a prevederilor n materia referendumului cu un an nainte
de organizarea acestuia.
Mai mult dect att, se menioneaz c potrivit art.II pct.2 lit.c) din Codul de bune practici
n materie de referendum, sunt reglementate ca reguli fundamentale n special cela care
privesc: componena comisiilor electorale sau a altui organism nsrcinat cu organizarea
referendumului; dreptul de vot i listele electorale; validitatea n sens formal i material a textului
supus referendumului; efectele referendumului (sub rezerva regulilor de detaliu); participarea
partizanilor i adversarilor propunerii la emisiunile mass-mediei publice. Lund n considerare
acest specific, precum i faptul c elemente care in de organizarea i desfurarea
referendumului - cum este i cvorumul de participare - nu se regsesc n enumerarea menionat
anterior, rezult c acestea pot fi modificate cu mai puin de un an nainte de data
referendumului, ct vreme nu este afectat interesul general al desfurrii n bune condiii a
acestuia.
Pe de alt parte, fa de argumentele aduse n sprijinul lipsei obligativitii respectrii
Liniilor directoare pentru organizarea referendumului, apreciaz c, avnd n vedere statutul
Romniei de parte la Convenia European a Drepturilor Omului i de stat membru al Consiliului
Europei, recomandrile Comisiei de la Veneia nu pot rmne fr efecte n plan practic, fiind
avute n vedere la mbuntirea cadrului normativ, fr ca aceasta s echivaleze cu o nclcare
a principiului supremaiei Constituiei Romniei, statuat n art.1 alin.(5) din Legea fundamental.
Fa de argumentele aduse de autorii sesizrii, potrivit crora poporul i exercit
suveranitatea prin referendum, care "nu este condiionat sub aspectul efectelor juridice de legea
organic, aceasta reglementnd doar aspecte legate de organizarea i desfurarea
referendumului", se menioneaz c art.2 din Constituie precizeaz nu doar sursa suveranitii
puterii, nominaliznd exclusiv poporul romn, ci i modalitile prin care acesta poate exercita
suveranitatea, anume fie prin organele sale reprezentative, fie pe calea direct a referendumului.
Totodat, avnd n vedere c art.73 alin.(3) lit.d) din Constituie prevede c organizarea i
desfurarea referendumului se reglementeaz prin lege organic, este fr echivoc faptul c
legiuitorul constituant a lsat la nivelul acestei categorii de legi reglementarea condiiilor concrete
n materie, fr a afecta efectele juridice, respectiv rezultatele referendumului. n cazul
referendumului pentru revizuirea Constituiei, att organizarea, ct i rezultatele acestuia sunt
obligatorii, n conformitate cu art.151 alin.(3) din legea suprem.
Decizia Curii Constituionale nr.736 din 24 iulie 2012, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr.516 din 25 iulie 2012 i menionat de autorii sesizrii n susinerea
nerespectrii prevederilor art.2 din Constituie, se refer la aspecte tehnice i de detaliu care ar
putea fi modificate prin acte ale executivului, i nu printr-un act normativ de nivelul legii, astfel
cum recomand Comisia de la Veneia. ntruct stabilirea unui cvorum de participare la
referendum constituie unul dintre elementele procedurii de organizare i desfurare a acestuia,
iar nu un aspect de ordin tehnic sau de detaliu, aceasta este supus regulii instituite de art.73
alin.(3) lit.d) din Constituie, respectiv aceea a reglementrii prin lege organic, ceea ce s-a i
ntmplat prin legea supus controlului de constituionalitate. Prin urmare, nici aceast
argumentaie nu poate fi reinut.
Referitor la susinerea autorilor sesizrii potrivit creia au fost nclcate dispoziiile art.147
alin.(4) din Constituie, ntruct nu au fost respectate considerentele Deciziei Curii
Constituionale nr.731 din 10 iulie 2012, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,
nr.478 din 12 iulie 2012, prin care s-ar impune un prag de valabilitate a referendumului de
jumtate plus unu din numrul persoanelor nscrise n listele electorale permanente, se
menioneaz c, prin decizia invocat, Curtea Constituional a constatat c rezultatul
referendumului depinde de ntrunirea cumulativ a dou condiii - una referitoare la numrul
minim de ceteni care trebuie s participe la referendum pentru ca acesta s fie valabil i una
privitoare la numrul de voturi valabil exprimate, care determin rezultatul referendumului -,
condiii detaliate n art.5 alin.(2) din Legea nr.3/2000 privind organizarea i desfurarea
referendumului. Or, legea supus controlului de constituionalitate vizeaz, ntre altele, tocmai
modificarea art.5 alin.(2) din Legea nr.3/2000 n sensul instituirii unui cvorum de participare i a
unui cvorum de validare - aceeai condiie pentru toate tipurile de referendum, ceea ce nu este
de natur a nclca decizia menionat anterior.
2. Guvernul a transmis cu Adresa nr.5/3.639/2013, nregistrat la Curtea Constituional
sub nr.2.216 din 17 iunie 2013, punctul su de vedere, n care se arat c sesizarea de
neconstituionalitate este nentemeiat.
Se arat c prin Decizia nr.731 din 10 iulie 2012, Curtea Constituional a statuat c, pe
lng numrul de voturi valabil exprimate, care determin rezultatul referendumului, stabilirea
unei majoriti pentru validarea referendumului (cvorum) este o condiie esenial, iar nu valoarea
(procentul) unei asemenea majoriti.
Cum dispoziiile criticate nu exclud aceast condiie esenial, ci doar diminueaz valoarea
actual a valorii sale, se apreciaz c au fost respectate considerentele expuse de Curtea
Constituional i, implicit, prevederile constituionale ale art.2 alin.(1) i art.147 alin.(4).
n plus, msurile sunt n acord i cu recomandrile din Codul bunelor practici n materie de
referendum, adoptat de Consiliul pentru alegeri democratice la cea de-a 19-a reuniune de la
Veneia din 16 decembrie 2006 i de Comisia de la Veneia la cea de-a 70-a Sesiune Plenar
(Veneia, 16-17 martie 2007), care precizeaz c nu se recomand:
"a. un cvorum (prag, procentaj minimal) de participare, ntruct i asimileaz pe cei care se
abin cu partizanii votului negativ;
b. un cvorum de aprobare (acceptarea de ctre un procentaj minimal din numrul
alegtorilor nscrii), ntruct risc s creeze o situaie politic dificil n cazul n care proiectul
este adoptat cu o majoritate simpl, inferioar ns cvorumului (pragului) necesar."
n ceea ce privete susinerile privind nclcarea art.1 alin.(3) i (5), se apreciaz c acestea
sunt nentemeiate, ntruct "libertatea pe care i-a arogat-o legiuitorul de a stabili n mod arbitrar
un anumit nivel al cvorumului de valabilitate al referendumului", la care se refer autorii sesizrii,
este de fapt expresia prevederilor constituionale ale art.61 alin.(1) din Constituie, potrivit crora
Parlamentul este "organul reprezentativ suprem ai poporului romn i unica autoritate
legiuitoare".
n condiiile n care Constituia nu conine niciun text care s stabileasc o anume majoritate
de participare la referendum, apreciem c i revine legiuitorului libertatea de a reglementa aceste
aspecte.
3. La dosarul cauzei au fost depuse mai multe nscrisul care conin puncte de vedere
formulate, n cadrul procedurii amicus curiae, n sensul admiterii criticilor invocate i constatrii
neconstituionalitii Legii pentru modificarea i completarea Legii nr.3/2000 privind organizarea i
desfurarea referendumului.
IV. Curtea a fost legal sesizat i este competent, potrivit dispoziiilor art.146 lit.a) din
Constituie i ale art.1, 10, 15, 16 i 18 din Legea nr.47/1992, s se pronune asupra
constituionalitii prevederilor legale criticate.
Obiectul controlului de constituionalitate, astfel cum rezult din sesizarea formulat, i
constituie dispoziiile Legii pentru modificarea i completarea Legii nr.3/2000 privind organizarea
i desfurarea referendumului.
Dispoziiile constituionale pretins nclcate sunt cele ale art.1 alin.(3) i (5) referitoare la
statul de drept i la obligaia respectrii Constituiei, a supremaiei sale i a legilor, ale art.2
alin.(1) i (2) privind suveranitatea naional i ale art.147 alin.(4) care consacr caracterul
general obligatoriu al deciziilor Curii Constituionale.
nainte de a proceda la analiza obieciei de neconstituionalitate, Curtea urmeaz s
constate c sesizarea formulat ndeplinete condiiile prevzute de art.146 lit.a) din Constituie
sub aspectul titularilor dreptului de sesizare, ntruct aceasta, astfel cum rezult din lista anexat
sesizrii de neconstituionalitate, a fost semnat de un numr de 83 de deputai.
V. Examinnd obiecia de neconstituionalitate, Curtea reine urmtoarele aspecte:
1. Referendumul este, prin excelen, un instrument al democraiei directe, prin intermediul
cruia cetenii i exprim opinia i adopt o decizie n mod direct.
Principala caracteristic a referendumului rezid n funcia sa de legitimare a puterii, voina
popular validnd actele supuse votului. Prin referendum se atenueaz distana dintre guvernani
i guvernai, completndu-se n mod democratic raporturile care rezult n urma alegerilor. Cu
alte cuvinte, referendumul reprezint un mijloc de manifestare a rolului ceteanului n politic, n
cadrul circumscris sferei dezbaterii publice.
Pe de alt parte, referendumul ofer poporului posibilitatea de a controla puterea i modul
de exercitare a acesteia, precum i posibilitatea de a media probleme extrem de importante de
natur politic (precum cele referitoare la procedura de demitere a Preedintelui Romniei).
n majoritatea statelor europene, baza juridic a referendumului - ca modalitate
fundamental de exercitare a democraiei directe - o reprezint Constituia, legile de organizare a
referendumurilor, precum i recomandrile Codului bunelor practici n materia referendumului,
elaborat de Comisia European pentru Democraie prin Drept, integrate n substana dispoziiilor
reglementatoare.
Referendumul a fost consacrat la nivel constituional ca modalitate de consultare prin care
poporul are posibilitatea de a exercita direct suveranitatea naional, exprimndu-i voina cu
privire la probleme de interes general sau care au o importan deosebit n viaa statului:
"Suveranitatea naional aparine poporului romn, care o exercit prin organele sale
reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice i corecte, precum i prin referendum."
(art.2 alin.(1) din Constituie).
Dispoziiile Legii fundamentale nu fac o ierarhie ntre cele dou instrumente de realizare a
puterii de stat: organele reprezentative i referendum, acestea neputnd fi considerate a avea
natur subsidiar unul fa de cellalt. Mai mult, referendumul nu constituie o alternativ pentru
democraia parlamentar, iar utilizarea acestuia n mod abuziv poate conduce la subminarea
legitimitii i a rolului Parlamentului ca organ reprezentativ al poporului. Aceasta este raiunea
pentru care Legea nr.3/2000 prevede obligaia Parlamentului de a transmite un punct de vedere
cu privire la organizarea unui referendum, n acord cu Liniile directoare cu privire la organizarea
referendumului, adoptate de Comisia de la Veneia.
Referendumul desemneaz procedura prin care toi cetenii nscrii n listele electorale
permanente sunt chemai s se pronune, prin vot, n mod egal, direct, secret i liber, n temeiul
legii, asupra unei probleme de interes naional.
Astfel, cadrul constituional privind referendumul este reprezentat de urmtoarele prevederi
din Legea fundamental:
- Art.73 alin.(3) lit.d): "Prin lege organic se reglementeaz: [...]
d) organizarea i desfurarea referendumului.";
- Art.90: "Preedintele Romniei, dup consultarea Parlamentului, poate cere poporului s-
i exprime, prin referendum, voina cu privire la probleme de interes naional.";
- Art.95 alin.(3): "Dac propunerea de suspendare [a Preedintelui Romniei] din funcie
este aprobat, n cel mult 30 de zile se organizeaz un referendum pentru demiterea
Preedintelui.'';
- Art.151 alin.(3): "Revizuirea [Constituiei] este definitiv dup aprobarea ei prin
referendum, organizat n cel mult 30 de zile de la data adoptrii proiectului sau a propunerii de
revizuire."
Aadar, Legea fundamental reglementeaz 3 tipuri de referendumuri naionale: cel iniiat
de Preedintele Romniei asupra unor probleme de interes naional, menionat la art.90, cel
referitor la demiterea Preedintelui Romniei, prevzut de art.95 alin.(3), i cel prin care se
aprob revizuirea Constituiei, reglementat de art.151 alin.(3).
Prevederile constituionale au fost concretizate la nivel de lege organic, fiind detaliate i
dezvoltate prin Legea nr.3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.84 din 24 februarie 2000, cu modificrile i completrile
ulterioare.
2. Validarea rezultatului referendumului depinde, potrivit dispoziiilor legii n vigoare, de
ndeplinirea cumulativ a dou condiii:
- prima referitoare la numrul minim de ceteni care trebuie s participe la referendum
pentru ca acesta s fie valabil i
- a doua privitoare la numrul de voturi valabil exprimate, care determin rezultatul
referendumului.
Prima condiie este consacrat de art.5 alin.(2) din Legea nr.3/2000, potrivit cruia
"Referendumul este valabil dac la acesta particip cel puin jumtate plus unul din numrul
persoanelor nscrise n listele electorale permanente".
Noua reglementare prevede c "Referendumul este valabil dac la acesta particip cel puin
30% din numrul persoanelor nscrise n listele electorale permanente".
Condiia ce trebuie ndeplinit pentru validitatea referendumului este aceeai pentru toate
tipurile de referendum, art.5 alin.(2) din Legea nr.3/2000 impunnd ntrunirea unui anumit prag de
participare raportat la numrul persoanelor nscrise n listele electorale permanente.
A doua condiie referitoare la majoritatea voturilor valabil exprimate ofer, de asemenea, o
reglementare unitar, dnd expresie i exigenei reprezentativitii sub aspectul rezultatului
votului. Astfel, aceeai soluie legislativ se regsete n cazul referendumului privind revizuirea
Constituiei, al referendumului pentru demiterea Preedintelui Romniei, al referendumului cu
privire la probleme de interes naional i al referendumului local, unde, potrivit art.7 alin.(2),
art.10, art.12 alin.(2) i, respectiv, art.14 alin.(2) din Legea nr.3/2000, rezultatul se stabilete n
funcie de majoritatea voturilor valabil exprimate pe ntreaga ar sau, dup caz, la nivelul unitii
administrativ-teritoriale.
Legea dedus controlului de constituionalitate introduce un element de noutate sub
aspectul condiiilor de validitate a referendumului, stabilind c "Rezultatul referendumului este
validat dac opiunile valabil exprimate reprezint cel puin 25% din cei nscrii pe listele
electorale permanente". Astfel, alturi de condiiile stabilite de legea n vigoare, noua
reglementare condiioneaz validarea rezultatului referendumului de surmontarea unui prag
raportat la numrul persoanelor nscrise n listele electorale permanente, n funcie de care se
stabilete majoritatea voturilor valabil exprimate.
3. Un cvorum de participare a majoritii electoratului este necesar n urmtoarele state:
Polonia, Bulgaria, Croaia, Italia, Malta, Lituania, Slovacia sau Rusia. n Letonia, cvorumul este
jumtate din alegtorii care au participat la ultimele alegeri legislative. n Portugalia, n cazul n
care rata de participare nu este mai mare de 50%, referendumul nu are efect obligatoriu, ci doar
consultativ.
Un cvorum de aprobare a unui sfert din electorat este stabilit n Ungaria. n Albania i
Armenia, cvorumul este o treime din electorat. n Danemarca, un amendament constituional
trebuie s fie aprobat de 40% din electorat; n alte cazuri, textul supus la vot este respins nu
numai n cazul n care majoritatea simpl a alegtorilor voteaz mpotriv, ci doar un procent de
30% din electoratul nregistrat n listele electorale - Olanda sau Danemarca.
4. Criticile referitoare la cvorumul de participare
Prin Decizia nr.51 din 25 ianuarie 2012, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,
nr.90 din 3 februarie 2012, Curtea a artat, cu privire la fora juridic a dispoziiilor Codului
bunelor practici n materie electoral, elaborat de Comisia European pentru Democraie prin
Drept, ale crui efecte juridice sunt similare Codului de bure practici n materie de referendum,
adoptat de Consiliul pentru Alegeri Democratice la cea de-a 19-a reuniune (Veneia, 16
decembrie 2006) i de Comisia European pentru Democraie prin Drept la cea de-a 70-a
Sesiune Plenar (Veneia, 16-17 martie 2007), cod invocat de autorii obieciei de
neconstituionalitate, c, "ntr-adevr, acest act nu are un caracter obligatoriu, ns recomandrile
sale constituie coordonate ale unui scrutin democratic, n raport cu care statele - care se
caracterizeaz ca aparinnd acestui tip de regim - i pot manifesta opiunea liber n materie
electoral, cu respectarea drepturilor fundamentale ale omului, n general, i a dreptului de a fi
ales i de a alege, n special".
Din analiza textelor constituionale n vigoare i a actelor internaionale n materie, Curtea
constat c prevederile art.2 alin.(1), art.90, art.95 alin.(3) i art.151 alin.(3) din Constituie nu
dispun expres cu privire la un anumit prag de participare la vot. Curtea nu a identificat vreun text
care s impun ori s recomande un cvorum de participare la referendum, toate dispoziiile
constituionale fcnd referire la stabilitatea legislaiei electorale, inclusiv cea cu privire la
referendum.
Prin urmare, reglementarea sau modificarea condiiilor privind validarea referendumului este
de competena exclusiv a legiuitorului, numai acesta fiind cel ndreptit, potrivit art.73 alin.(3)
lit.d) din Constituie, s reglementeze organizarea i desfurarea prin lege organic a acestui
instrument de consultare popular.
De aceea, Curtea apreciaz c varianta de reglementare a cvorumului de participare aleas
de legiuitor prin legea supus controlului de constituionalitate asigur o reprezentativitate
suficient de natur a conferi deciziei adoptate fora care reflect voina popular, astfel nct
suveranitatea poporului, consacrat la art.2 din Constituie, s nu fie afectat n vreun fel.
Legea dedus controlului reglementeaz, sub aspectul condiiilor de validitate a
referendumului, pe lng micorarea cvorumului de participare la 30%, i condiia potrivit creia
"rezultatul referendumului este validat dac opiunile valabil exprimate reprezint cel puin 25%
din cei nscrii pe listele electorate permanente". Prin urmare, pentru validarea referendumului
este necesar ntrunirea acestor dou condiii minimale, ceea ce reprezint un mod de securizare
a reprezentativitii votului la referendum de natur s satisfac i condiiile impuse prin
jurispruden anterioar a Curii Constituionale.
Aceast soluie legislativ respect i Recomandrile Comisiei de la Veneia, dat fiind faptul
c, n Raportul adoptat la cea de-a 64-a Sesiune Plenar (Veneia, 21-22 octombrie 2005),
referitor la "Referendumul n Europa - Analiza reglementrilor juridice din statele europene" cu
privire la cvorumul de participare s-a reinut c "cele mai multe state nu prevd un cvorum pentru
a valida rezultatul unui referendum. n cazul n care cvorumul exist acesta poate mbrca dou
forme: cvorum de participare sau cvorum de aprobare (nn. - este vorba despre majoritate) [...] Un
cvorum de aprobare este considerat preferabil unui cvorum de participare, care reprezint o
grav problem. Adversarii proiectului prezentat la referendum, aa cum ne-au artat multe
exemple, fac apel la ceteni s se abin, chiar dac acetia sunt n minoritate n rndul
alegtorilor vizai de problem".
De asemenea, n Liniile directoare ale Comisiei de la Veneia-Codul de bune practici n
materie de referendum - s-a stabilit recomandarea de a nu elabora dispoziii cu privire la regulile
aplicate cvorumurilor. Astfel, n Raportul explicativ al aceluiai document, s-a reinut c:
"Cvorumul de participare (pragul minim) are ca rezultat faptul c este n interesul opozanilor
propunerii s se abin dect s voteze mpotriv", dar i c "ncurajarea abinerilor sau
impunerea punctului de vedere al unei minoriti nu este un lucru sntos pentru o democraie. n
plus, este foarte tentant falsificarea ratei de participare n faa unei opoziii slabe."
Aceste recomandri, reinute de Curtea Constituional n Decizia nr.51 din 25 ianuarie
2012, nu pot fi ignorate, chiar dac nu au caracter obligatoriu, ci reprezint "coordonate ale unui
scrutin democratic, n raport cu care statele - care se caracterizeaz ca aparinnd acestui tip de
regim - i pot manifesta opiunea liber n materie electoral, cu respectarea drepturilor
fundamentale ale omului, n general, i a dreptului de a fi ales i de a alege, n special".
Cu alte cuvinte, caracterul de stat de drept i democratic poate fi analizat i prin prisma
recomandrilor elaborate n Liniile directoare ale Comisiei de la Veneia - Codul de bune practici
n materie de referendum, care reprezint reguli cu valoare de principiu i care constituie
premisele necesare exerciiului oricrei democraii constituionale.
5. n ceea ce privete criticile privind impredictibilitatea i neclaritatea dispoziiilor ce fac
obiectul sesizrii, n opinia autorilor sesizrii, modificarea Legii nr.3/2000 privind organizarea i
desfurarea referendumului genereaz o incertitudine juridic ce decurge din libertatea pe care
i-a arogat-o legiuitorul de a stabili n mod arbitrar (fr a ine cont de vreun articol din Constituie
sau de vreun principiu general al dreptului) un anumit nivel al cvorumului de valabilitate al
referendumului (respectiv 30%) care poate fi oricnd modificat n timp, n funcie de interesele
unei majoriti parlamentare.
Curtea reine c, potrivit art.2 alin.(1) din Legea nr.3/2000, referendumul naional constituie
"forma i mijlocul de consultare direct i de exprimare a voinei suverane a poporului romn",
ns legea nu prevede obligaia cetenilor de a participa la referendum, ci doar dreptul acestora.
De altfel, Constituia consacr dreptul de vot, i nu obligaia de a vota, astfel c ine de voina
fiecrui cetean de a decide n mod liber dac i exercit acest drept. Acesta nu poate fi obligat
s l exercite sau, dimpotriv, s nu l exercite, din moment ce art.30 alin.(2) din Constituie
garanteaz libertatea contiinei (a se vedea n acest sens Hotrrea Curii Constituionale nr.3
din 2 august 2012, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.546 din 3 august 2012).
n hotrrea menionat Curtea a reinut c "exprimarea unei opiuni politice poate avea loc
nu numai prin participarea la referendum, ci i chiar prin neparticiparea la acesta, mai ales n
situaiile n care legislaia relevant impune un anumit cvorum de participare. n acest fel, se
poate crea o majoritate de blocaj raportat la numrul cetenilor unui stat; n acest mod, cei ce
aleg s nu i exercite dreptul la vot consider c printr-o conduit pasiv i pot impune voina
politic. Astfel, alegnd s nu i exercite un drept constituional, cetenii i vd realizate
propriile lor convingeri prin neacceptarea, n mod indirect, a celor contrare. De aceea,
neparticiparea la referendum, mai exact neexercitarea dreptului la vot, este tot o form de
exprimare a voinei politice a cetenilor i de participare la viaa politic."
Codul de bune practici n materie de referendum recomand statelor asigurarea unei
stabiliti n ceea ce privete legislaia n aceast materie. Or, stabilitatea dreptului este un
element important al credibilitii procesului electoral, iar modificarea frecvent a normelor i
caracterul lor complex pot dezorienta alegtorul, astfel c trebuie evitat modificarea frecvent
sau cu puin timp (mai puin de un an) nainte de referendum a legilor n materie. n jurisprudena
sa constant, Curtea Constituional a subliniat necesitatea stabilitii legilor n materia
electoral i n materia referendumului, ca expresie a principiului securitii juridice.
Spre deosebire de alegeri, care au loc la intervale fixe de timp, data acestora fiind
cunoscut cu mult timp nainte de a fi organizate, este puin probabil ca data unui referendum s
fie cunoscut cu un an sau cu mult timp nainte ca acesta s aib loc. De aceea, Codul bunelor
practici n materie de referendum distinge - atunci cnd abordeaz stabilitatea legislaiei n
materie de referendum - n art.II alin.2 pct.b), care stipuleaz c "Aspectele fundamentale n
materia dreptului referendar nu trebuie modificate cel puin un an nainte de referendum [...]".
Potrivit art.II pct.2 lit.c) din Cod, constituie aspecte fundamentale n special regulile care privesc:
componena comisiilor electorale sau a altui organism nsrcinat cu organizarea referendumului;
dreptul de vot i listele electorale; validitatea n sens formal i material a textului supus
referendumului; efectele referendumului (sub rezerva regulilor de detaliu); participarea
partizanilor i adversarilor propunerii la emisiunile mass-media publice.
Modificrile succesive pe care legiuitorul a intenionat s le opereze asupra Legii nr.3/2000
au fost relevate prin Decizia nr.731 din 10 iulie 2012, publicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I, nr.478 din 12 iulie 2012, referitoare la obiecia de neconstituionalitate a Legii pentru
modificarea art.10 din Legea nr.3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului,
decizie n care Curtea a reinut c "obiectul controlului de constituionalitate [...] a suferit de la
momentul adoptrii legii pn la data pronunrii prezentei decizii o serie de modificri", pe care
le sintetizeaz ntr-un tabel.
Curtea constat c cele mai multe modificri ale legislaiei privitoare la organizarea i
desfurarea referendumului n Romnia se refer la cvorumul de participare (chiar dac uneori,
n mod eronat, se derog de la dispoziiile privind cvorumul i se reglementeaz doar majoritatea
de vot, intenia legiuitorului era de a elimina cvorumul de participare ca o condiie de validitate a
referendumului). Aceste frecvente modificri aveau, de regul, menirea de a servi interesului unei
majoriti parlamentare conjuncturale ori legiuitorului delegat - Guvernul (care intervenea prin
ordonan de urgen) n scopul de a valida ori invalida rezultatele unui referendum (n principal,
avnd ca obiect susinerea sau opoziia fa de Preedintele Romniei supus procedurii
constituionale de demitere din funcie).
Din perspectiva evoluiei legislative sus-menionate, dat fiind caracterul imprevizibil i
instabil al normelor n acest domeniu, Curtea amintete c, n Codul de bune practici n materie
de referendum, Comisia European pentru Democraie prin Drept a recomandat statelor
asigurarea unei stabiliti n ceea ce privete legislaia n aceast materie.
Or, este incontestabil faptul c cvorumul de validare a referendumului, ca i majoritatea de
vot sunt de esena instituiei referendumului, constituind n mod evident "aspecte fundamentale n
materia dreptului referendar", dar i faptul c n Constituia Romniei nu este reglementat un
astfel de cvorum i nici posibilitatea de a adopta legi "la un nivel superior legii ordinare" (n
viziunea Comisiei de la Veneia, legea ordinar este i cea aprobat cu majoritate absolut),
deoarece numai legile constituionale pot fi considerate superioare celorlalte legi, potrivit
Constituiei.
De altfel, prin Decizia nr.51 din 25 ianuarie 2012, publicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I, nr.90 din 3 februarie 2012, Curtea a admis obiecia de neconstituionalitate a Legii
privind organizarea i desfurarea alegerilor pentru autoritile administraiei publice locale i a
alegerilor pentru Camera Deputailor i Senat din anul 2012, precum i pentru modificarea i
completarea titlului I al Legii nr.35/2008 pentru alegerea Camerei Deputailor i a Senatului i
pentru modificarea i completarea Legii nr.67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei
publice locale, a Legii administraiei publice locale nr.215/2001 i a Legii nr.393/2004 privind
Statutul aleilor locali. n aceast decizie, Curtea a reinut n mod critic frecventele modificri ale
legislaiei electorale, observnd c Legea nr.35/2008 "a fost modificat, la dou luni de la
adoptarea de ctre Parlament prin Ordonana de urgen a Guvernului nr.66/2008, [...], i la 5 luni
de la adoptare prin Ordonana de urgen a Guvernului nr.97/2008, [...]. Prin aceast din urm
ordonan au fost aduse 92 de modificri i completri legii, n condiiile n care legea adoptat
iniial de Parlament cu respectarea art.75 i art.76 alin.(1) din Constituie cuprindea 76 de articole
i o anex referitoare la circumscripiile electorale". Totodat, statund c "dreptul la alegeri
libere impune respectarea unor exigene, ntre care i aceea a stabilitii normelor juridice n
domeniul electoral", respectiv c "stabilitatea acestor norme constituie o expresie a principiului
securitii juridice, instituit, implicit, de art.1 alin.(5) din Constituie", i observnd c modificarea
legislativ intempestiv "poate fi de natur s creeze dificulti suplimentare autoritilor
nsrcinate cu aplicarea sa, sub aspectul adaptrii la procedura nou-instituit i operaiunile de
ordin tehnic pe care aceasta le presupune", respectiv c "aceast reglementare este de natur s
determine dificulti n exercitarea dreptului de vot, dificulti care pot avea ca efect, n cele din
urm, restrngerea exerciiului acestui drept", Curtea a constatat neconstituionalitatea legii
criticate. Considerentele deciziei au avut n vedere i Codul bunelor practici n materie electoral
adoptat de ctre Comisia de la Veneia, act n care se arat faptul c stabilitatea dreptului este un
element important al credibilitii procesului electoral, iar modificarea frecvent a normelor i
caracterul lor complex pot dezorienta alegtorul, respectiv c ceea ce trebuie evitat nu este att
modificarea sistemelor de scrutin, ci modificarea lor frecvent sau cu puin timp (mai puin de un
an) nainte de alegeri.
De asemenea, "subliniind aceleai principii, Comisia de la Veneia, n Raportul asupra
calendarului i inventarului criteriilor politice de evaluare a alegerilor adoptat de Consiliul pentru
alegeri democratice cu ocazia celei de-a 34-a Reuniuni (Veneia, 14 octombrie 2010) reine,
totodat, c orice reform care vizeaz legislaia electoral care urmeaz s se aplice unor
alegeri trebuie s alb loc suficient de devreme pentru a putea fi cu adevrat aplicabil. Cu
toate acestea, n anumite situaii, pot fi acceptate excepii de la regula de un an, de exemplu,
dac este necesar s fie remediate pe cale legislativ probleme neprevzute, sau pentru a
rectifica legislaia electoral, acolo unde aceasta ar aduce atingere drepturilor recunoscute la
nivel internaional".
Jurispruden i documentele examinate relev instabilitatea legislaiei romneti n materie
de alegeri, dar i de referendum, n contradicie cu principiile statului de drept, existena unor
deficiene ale sistemului electoral actual, necesitatea modificrii legislaiei electorale i faptul c
aceasta trebuie s aib o solid fundamentare, respectiv s se concretizeze ntr-un act complex -
un cod electoral, precum i faptul c modificarea trebuie s respecte principiul securitii juridice,
respectiv s nu se intervin (cu unele excepii admisibile) cu mai puin de un an nainte de
alegeri.
Aceste argumente reinute n numeroasele decizii ale Curii se aplic n mod corespunztor
i dispoziiilor legale criticate n prezenta cauz.
6. Curtea constat c modificarea cvorumului de participare la referendum se realizeaz n
acelai an n care s-a declanat procedura de revizuire a Constituiei Romniei n temeiul
Hotrrii Parlamentului Romniei nr.17/2013 privind constituirea Comisiei comune a Camerei
Deputailor i Senatului pentru elaborarea propunerii legislative de revizuire a Constituiei
Romniei, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.95 din 15 februarie 2013,
precum i al Hotrrii Parlamentului Romniei nr.35/2013 pentru modificarea anexei la Hotrrea
Parlamentului Romniei nr.17/2013 privind constituirea Comisiei comune a Camerei Deputailor
i Senatului pentru elaborarea propunerii legislative de revizuire a Constituiei Romniei,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.237 din 24 aprilie 2013.
De asemenea, n aceeai perioad se afl n curs procedura referendumului cu privire la
probleme de interes naional, declanat de Preedintele Romniei, n temeiul art.90 din
Constituie. Astfel, n data de 11 iunie 2013, Preedintele a adresat o scrisoare preedinilor celor
dou Camere ale Parlamentului prin care solicit exprimarea punctului de vedere al
Parlamentului asupra iniiativei cu privire la organizarea unui referendum avnd ca obiect: "1.
Trecerea la un Parlament unicameral; 2. Reducerea numrului total de parlamentari la maximum
300." Parlamentul trebuie s adopte o hotrre, cu majoritate de voturi, n edina comun a celor
dou Camere, conform dispoziiilor art.11 alin.(3) din Legea nr.3/2000. Adoptarea hotrrii a fost
amnat pentru luna septembrie 2013.
Prin modificarea condiiilor cu privire la validarea rezultatului referendumului, legiuitorul
ordinar modific n mod implicit efectele juridice ale referendumului, care constituie un element de
structur al acestuia.
Astfel, Curtea constat c modificarea Legii nr.3/2000 - n esena acesteia, ct vreme
modificarea privete cvorumul de validare prevzut de actuala legislaie n scopul atingerii
rezultatului declarat al majoritii solide din Parlamentul Romniei (revizuirea Constituiei) -,
intervine n timpul procedurii de revizuire ceea ce, astfel cum susin i autorii sesizrii n
motivarea acesteia, ncalc principiile statuate de Curtea Constituional n aplicarea art.1 alin.(5)
din Constituie, interpretat n concordan cu dispoziiile Conveniei pentru aprarea drepturilor
omului i a libertilor fundamentale i cu jurispruden Curii Europene a Drepturilor Omului, cu
raportare i la Codul bunelor practici n materie electoral adoptat de Comisia de la Veneia.
De-a lungul timpului, instabilitatea legislativ n materie de referendum, determinat de
modificarea acestei legislaii, cu precdere, n perioade n care Parlamentul se pregtea de o
procedur de demitere a Preedintelui, iar actualmente cu ocazia iniierii procedurii de revizuire a
Constituiei, s-a relevata fi nu doar un factor de incertitudine juridic, ci i o cauz de contestare
civic a acestei legislaii, criticate cu prilejul aplicrii sale.
Curtea reine c modificarea cvorumului de participare la referendum este apanajul
legiuitorului, ns instana constituional trebuie s vegheze la neutilizarea acestui instrument n
alte scopuri dect cel pe care legiuitorul constituant l-a avut n vedere la consacrarea
referendumului, ca instituie juridic esenial ntr-un stat de drept - form de participare direct a
cetenilor la luarea deciziilor. Curtea trebuie s asigure respectarea principiilor privind
stabilitatea juridic a legilor n materia referendumului, precum i cel al consultrii loiale a
cetenilor cu drept de vot, principii care presupun crearea tuturor condiiilor pentru ca electorii s
cunoasc problemele supuse referendumului, consecinele juridice ale diminurii pragului de
participare la vot, precum i efectele pe care le produce rezultatul referendumului asupra
intereselor generale ale comunitii. Principiile enunate au drept corolar dispoziiile referitoare la
alegerile libere, consacrate de art.2 alin.(1) i de art.62 alin.(1) din Legea fundamental, norme
constituionale care reflect reglementrile internaionale cuprinse n Protocolul nr.1 adiional la
Convenia european privind aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale i n Pactul
internaional cu privire la drepturile civile i politice.
Or, dat fiind faptul c pragul de participare reprezint o condiie esenial pentru ca
referendumul s poat exprima n mod real i efectiv voina cetenilor, constituind premisa unei
manifestri autentic democratice a suveranitii, n conformitate cu principiul statuat n art.2 din
Legea fundamental, Curtea trebuie s gseasc un echilibru ntre necesitatea protejrii dreptului
de a decide participativ la referendum al ceteanului, ca drept fundamental, i dorina unei
majoriti parlamentare de a-i impune voina politic n stat la un moment dat.
Curtea constat c Parlamentul poate (i, astfel cum rezult din deciziile Curii, chiar
trebuie) s intervin n aceast materie a legislaiei referendare, cu condiia de a nu o supune
unor modificri strict conjuncturale, pe baza unor susineri de oportunitate ori a nelegerii politice,
care avantajeaz una sau alta dintre forele politice reprezentate n Parlament i care formeaz la
un moment dat o majoritate parlamentar. Or, dac o lege ce vizeaz substana dreptului
referendar adoptat de o majoritate parlamentar la un moment dat reuete s ntruneasc
susinere parlamentar majoritar timp de un an, se poate presupune c ea reflect n mod real o
majoritate electoral i c democraia nu ar putea fi n niciun fel afectat, ca de altfel nici
caracterul de stat de drept i democratic al Romniei.
Curtea observ c majoritatea parlamentar a declanat procedura de revizuire a
Constituiei. Or, chiar dac este incontestabil c Parlamentul este organul legiuitor suprem, acest
comportament legislativ trebuie supus principiului loialitii constituionale, ce presupune
colaborarea tuturor puterilor Statului, fr folosirea unor mijloace disproporionate sau abuzive
pentru atingerea unor scopuri politice. Prezervarea caracterului de stat de drept i democratic
oblig Curtea Constituional, ca garant suprem al Constituiei, s prentmpine consecinele
schimbrii intempestive a dispoziiilor legale n materia referendumului i s le conformeze
respectrii principiilor stabilitii juridice (care presupune claritate, predictibilitate i accesibilitate),
al consultrii loiale a cetenilor cu drept de vot, al libertii alegerilor i cel al interpretrii cu
bun-credin a literei i spiritului Constituiei, principii care constituie elemente/valene
structurale ale principiului general al securitii juridice, unanim acceptat n cadrul democraiei
constituionale.
7. n consecin, nivelul cvorumului de participare, care este nsi condiia formal n
funcie de care Curtea Constituional este ndreptit, n temeiul art.146 lit.i) din Constituie, s
constate validitatea i s confirme rezultatele referendumului, nu este un simplu aspect de ordin
tehnic sau procedural, ci este un aspect substanial, pentru clarificarea cruia este necesar
determinarea inteniei legiuitorului constituant, printr-o interpretare sistematic a Constituiei.
Prin urmare, noile reglementri nu trebuie s determine o stare de incertitudine cu privire la
un element definitoriu al acestei proceduri, ntruct opiunile legiuitorului ordinar referitoare la
stabilirea cvorumului de participare la referendum pot fluctua valoric n funcie de voina majoritii
politice din Parlament i de interesele conjuncturale ale acesteia, mprejurare de natur a crea o
stare general de incertitudine cu privire la un element esenial al referendumului, i anume
valabilitatea acestuia.
Fa de cele reinute, Curtea constat c, pentru a asigura respectarea principiului general
al stabilitii juridice n materia referendumului, n acord cu recomandrile Codului de bune
practici n materie de referendum, adoptat de Comisia de la Veneia, cu Protocolul nr.1 adiional
la Convenia european privind aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale i cu
Pactul internaional cu privire la drepturile civile i politice, dispoziiile Legii pentru modificarea i
completarea Legii nr.3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului sunt
constituionale, ns nu pot fi aplicabile referendumurilor organizate n decurs de un an de la data
intrrii n vigoarea legii modificatoare.
Pentru considerentele artate, n temeiul art.146 lit.a) i al art.147 alin.(4) din Constituie,
precum i al art.11 alin.(1) lit.A.a), al art.15 alin.(1) i al art.18 alin.(2) din Legea nr.47/1992, cu
majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUIONAL
n numele legii
DECIDE:
Respinge obiecia de neconstituionalitate a dispoziiilor Legii pentru modificarea i
completarea Legii nr.3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului i a constatat c
dispoziiile Legii pentru modificarea i completarea Legii nr.3/2000 privind organizarea i
desfurarea referendumului sunt constituionale n msura n care nu se aplic referendum urilor
organizate n decurs de un an de la data intrrii n vigoare a legii.
Definitiv i general obligatorie.
Decizia se comunic Preedintelui Romniei i se public n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I.
Dezbaterile au avut loc n edina din data de 26 iunie 2013.


OPINIE SEPARAT

n dezacord cu opinia majoritar, considerm c sesizarea referitoare la
neconstituionalitatea dispoziiilor Legii pentru modificarea i completarea Legii referendumului
nr.3/2000, formulat de un numr de 83 de deputai aparinnd grupurilor parlamentare ale
Partidului Democrat Liberal, Uniunii Democrate Maghiare din Romnia i Partidului Poporului -
Dan Diaconescu, n temeiul dispoziiilor art.146 lit.a) din Constituie i ale art.11 alin.(1) lit.A.a) i
art.15 din Legea nr.47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii Constituionale, trebuia
admis i constatat neconstituionalitatea dispoziiilor criticate, pentru urmtoarele motive:
I. Aspecte de drept substanial
1. Suveranitatea naional
Principiul suveranitii este formulat in terminis n Constituia Romniei. Astfel, art.1 prevede
c Romnia este stat suveran, iar art.2 alin.(1) consacr expres titularul suveranitii naionale,
nominaliznd exclusiv poporul romn, i modalitile prin care acesta i poate exercita
suveranitatea, fie prin organele sale reprezentative, fie pe calea direct a referendumului. Mai
mult, prevederile alin.(2) al art.2 dispun c "Niciun grup i nicio persoan nu pot exercita
suveranitatea n nume propriu", accentund caracterul indivizibil i inalienabil al puterii de stat,
fundamentarea sa pe teoria suveranitii naionale, cu excluderea posibilitii exercitrii acesteia
de ctre ali titulari n afara cadrului constituional. Aa fiind, suveranitatea reprezint dreptul
poporului de a decide asupra problemelor de interes general ale societii, de a stabili alctuirea
organelor reprezentative ale statului, precum i de a controla activitatea acestora.
Democraia este regimul politic care are la baz principiul potrivit cruia poporul particip -
direct sau prin reprezentani - la viaa politic a statului. O condiie esenial a funcionrii unui
regim politic o constituie existena cadrului legislativ de reglementare a structurilor generale de
organizare i conducere, a drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, a structurii i
rolului instituiilor i autoritilor publice.
Legea fundamental combin regimul juridic al suveranitii naionale, exprimat prin
conceptul de democraie reprezentativ, care presupune delegarea exerciiului suveranitii
unor reprezentani, care dobndesc n acest scop un mandat colectiv, n temeiul cruia reprezint
o voin distinct, indivizibil, presupus a fi a ntregii naiuni, constituind organul reprezentativ
suprem al poporului romn - Parlamentul, cu manifestarea direct a puterii de stat de ctre
popor prin modalitatea referendumului - democraia direct. Dac n prima ipotez poporul,
alctuit din totalitatea cetenilor romni, particip la exercitarea puterii de stat prin desemnarea
unor reprezentani care pe durata mandatului acordat constituie factori de decizie n numele i pe
seama ntregului popor, n cea de-a doua ipotez deintorul puterii de stat exercit suveranitatea
n mod direct, nemijlocit, printr-o modalitate eficient i clar de consultare a voinei populare cu
privire la probleme eseniale, generale, cu efecte importante asupra societii n ansamblu.
2. Voina majoritii - principiu al democraiei constituionale
2.1. Potrivit dispoziiilor art.90 din Constituie, Preedintele Romniei "poate cere poporului
s-i exprime, prin referendum, voina [...]". ntruct apare cu eviden faptul c o voin unitar a
poporului nu se poate constitui, n teoriile politice, binele comunitii a fost echivalat cu voina
majoritii, ntruct aceasta rspunde cel mai bine dreptului la autodeterminare a individului n
cadrul vieii n comunitate.
Definirea democraiei ca "guvernare de ctre i pentru popor" implic o guvernare realizat
de ctre majoritate, n acord cu dorinele sale, deoarece aceasta se situeaz mai aproape de
idealul unei voine unitare dect guvernarea realizat de o minoritate, n interpretarea
majoritarist a definiiilor fundamentale ale democraiei se afirm c aceasta nseamn
"guvernarea de ctre majoritatea poporului". Cu alte cuvinte, majoritile trebuie s guverneze i
minoritile trebuie s se exprime i, eventual, s se opun. Democraia trebuie s se manifeste
n cadrul a dou coordonate: pe de o parte, toi cetenii care sunt afectai de o decizie trebuie s
aib ansa de a participa la luarea deciziei, fie n mod direct, fie prin reprezentani alei, i, pe de
alt parte, decizia final trebuie s reflecte voina majoritii cetenilor, manifestat direct sau
mediat.
Principiul majoritii este singura consecin posibil a modelului democratic, care stipuleaz
existena unor ceteni cu drepturi politice depline, care cunosc totodat conflictele de opinie i
de interese de la nivelul societii. Suveranitatea poporului nu poate fi concretizat dect prin
respectarea principiului majoritii ca baz a tuturor aciunilor politice, ns, a recunoate
principiul majoritii nu nseamn c politicienii responsabili trebuie s ncerce s urmeze orice
opinie public susinut de mase. Acesta este motivul pentru care democraia modern nu poate
fi o autoguvernare a poporului, ci poate fi realizat doar pe baza asumrii conducerii de ctre
reprezentanii cetenilor, desemnai n urma rezultatelor obinute la alegerile generale, libere,
egale i secrete i care reflect voina majoritii corpului electoral.
2.2. n domeniul dreptului parlamentar, principala consecin a naturii elective a mandatului
reprezentativ i a pluralismului politic o constituie principiul pe care doctrina l-a consacrat n mod
sugestiv "majoritatea decide, opoziia se exprim". Majoritatea decide, ntruct, n virtutea
mandatului reprezentativ primit de la popor, opinia majoritar este prezumat c reflect sau
corespunde opiniei majoritare a societii. Opoziia se exprim ca o consecin a aceluiai
mandat reprezentativ care fundamenteaz dreptul inalienabil al minoritii politice de a-i face
cunoscute opiunile politice i de a se opune, n mod constituional i regulamentar, majoritii
aflate la putere. Aplicarea principiului "majoritatea decide, opoziia se exprim" asigur, pe de o
parte, legitimitatea guvernrii i, pe de alt parte, condiiile pentru realizarea alternanei la
guvernare (a se vedea n acest sens i Decizia Curii Constituionale nr.209 din 7 martie 2012,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.188 din 22 martie 2012). Mai mult,
principiul deciziei majoritare rezult din caracterul pluralist i democratic al statului romn,
consacrat prin art.1 alin.(3) din Constituie, i din natura electiv i reprezentativ a mandatului de
parlamentar, consacrat n art.2 i 62 din Constituie (a se vedea n acest sens i Decizia Curii
Constituionale 601 din 14 noiembrie 2005, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,
nr.1.022 din 17 noiembrie 2005).
Majoritatea, ntruct exprim opiunea majoritar a corpului electoral, este legitimat s
decid asupra msurilor necesare ndeplinirii programului su politic, fiind cea care a nvins n
alegeri. Minoritatea, n egal msur, reprezint opiunea unui segment semnificativ al corpului
electoral, fiind astfel legitimat s se exprime. Prin nsi opunerea sa, se asigur latura critic a
procesului de guvernare. Astfel, luarea unei msuri numai dup cumpnirea tezelor adverse, n
general prin negocieri politice, ar trebui s fac posibil satisfacerea unui spectru mai larg de
interese i valori. De aceea, binomul majoritate-opoziie este fundamental pentru dinamica luptei
politice din Parlament, legile adoptate de forul legislativ fiind produsul relaiei dintre majoritate i
opoziie.
Mai mult, principiul "majoritatea decide, opoziia se exprim" este esenial pentru
caracterizarea Parlamentului ca o putere deliberativ. Elocvente n acest sens sunt dispoziiile
art.67 din Constituie, potrivit crora "Camera Deputailor i Senatul adopt legi, hotrri i
moiuni, n prezena majoritii membrilor." n fond, specificul activitii unei Camere a
Parlamentului, precum i a acestuia n ntregul su este de a adopta o rezoluie colectiv, luat
cu majoritate de voturi, dup o dezbatere public, n care opoziia s-a putut exprima. Este scopul
principal al conceperii i aplicrii procedurii parlamentare, indiferent de obiectul su.
Att n procesul legislativ, ct i n activitatea de control al Guvernului sau n realizarea
celorlalte atribuii constituionale, parlamentarii, n exercitarea mandatului, sunt, potrivit
prevederilor art.69 alin.(1) din Legea fundamental, "n serviciul poporului". Aceasta implic
reprezentarea n lupta politic din Parlament a dezbaterilor politice din societate, a opiniilor, a
ideilor ce au ca surs diferitele categorii sociale, politice, economice sau culturale. n aceast
manier, poporul, titularul suveranitii naionale, i exercit suveranitatea nu numai cu prilejul
procesului electiv, ci pe ntreaga durat a mandatului oferit parlamentarului aflat n serviciul su.
2.3. Mutatis mutandis, n cadrul procedurii consultrii populare pe calea referendumului,
poporul i manifest voina, n urma dezbaterii publice cu privire la o problem important de
interes naional, cu aplicarea aceluiai principiu al democraiei potrivit cruia "majoritatea decide,
opoziia se exprim". ns majoritatea decident trebuie s se raporteze la un anumit nivel de
reprezentativitate sub aspectul participrii la vot, astfel nct hotrrea adoptat s dobndeasc
legitimitatea necesar.
Dezbaterea problemelor importante ale naiunii, fie n cadrul instituional al Parlamentului, fie
public, n cadrul comunitii, trebuie s asigure respectarea valorilor supreme consacrate de
Legea fundamental, precum statul de drept, pluralismul politic i democraia constituional.
3. Jurisprudena relevant a Curii Constituionale
3.1. Prin Decizia nr.731 din 10 iulie 2012, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea
I, nr.478 din 12 iulie 2012, Curtea s-a pronunat pe calea controlului de constituionalitate a priori
asupra sesizrii avnd ca obiect dispoziii referitoare la procedura referendumului pentru
demiterea Preedintelui Romniei, autorii sesizrii criticnd, n esen, schimbarea criteriului n
funcie de care se apreciaz ntrunirea majoritii voturilor exprimate pentru demiterea
Preedintelui Romniei, care, potrivit legii supuse controlului de constituionalitate, l reprezint
majoritatea voturilor valabil exprimate, iar nu cea a voturilor cetenilor nscrii n listele
electorale, aa cum era prevzut de legea n forma anterioar modificrii.
Curtea, innd cont de jurisprudena sa n materie, a subliniat urmtorul aspect: niciun text
constituional nu condiioneaz dreptul legiuitorului de a opta pentru fixarea unei anumite
majoriti care s se pronune pentru demiterea prin referendum a Preedintelui Romniei.
Demiterea Preedintelui Romniei prin referendum reprezint o sanciune pentru svrirea
unor fapte grave, motiv pentru care Curtea a reinut c este justificat ca aceasta s fie aprobat
de ceteni cu majoritatea voturilor valabil exprimate.
Curtea a observat c, n varianta redacional dedus n cauza de fa controlului de
constituionalitate, Legea pentru modificarea art.10 din Legea nr.3/2000 privind organizarea i
desfurarea referendumului ofer o reglementare unitar pentru toate tipurile de referendum
consacrate de Constituie, dnd expresie i exigenei reprezentativitii sub aspectul rezultatului
votului. [...]
Tot astfel, Curtea a constatat c i condiia ce trebuie ndeplinit pentru validitatea
referendumului este aceeai pentru toate tipurile de referendum, art.5 alin.(2) din Legea
nr.3/2000 impunnd ntrunirea majoritii absolute care const n jumtate plus unul din numrul
persoanelor nscrise n listele electorale permanente, Curtea a reinut c aceasta reprezint o
condiie esenial pentru ca referendumul s poat exprima n mod real i efectiv voina
cetenilor, constituind premisa unei manifestri autentic democratice a suveranitii prin
intermediul poporului, n conformitate cu principiul statuat n art.2 alin.(1) din Legea
fundamental.
Participarea la referendum a majoritii cetenilor reprezint un act de responsabilitate
civic, prin care corpul electoral urmeaz s se pronune cu privire la sancionarea sau nu a
Preedintelui Romniei, avnd posibilitatea demiterii sau meninerii acestuia n funcie.
Prin urmare, Curtea a constatat c dispoziiile modificatoare sunt constituionale, n msura
n care asigur participarea la referendum a cel puin jumtate plus unul din numrul persoanelor
nscrise n listele electorale permanente.
3.2. Prin Decizia nr.147 din 21 februarie 2007, publicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I, nr.162 din 7 martie 2007, Curtea a examinat obiecia de neconstituionalitate formulat
mpotriva prevederilor Legii nr.129/2007 pentru modificarea i completarea Legii nr.3/2000,
anterior promulgrii acesteia, care, n forma supus controlului de constituionalitate, prevedea
modaliti diferite de aprobare prin referendum a demiterii Preedintelui Romniei, dup cum
acesta fusese ales n primul sau n al doilea tur de scrutin, n condiiile prevzute la art.81 alin.(2),
respectiv art.81 alin.(3) din Constituia Romniei.
Curtea a reinut cu acel prilej c, "prin modificarea cuprinsului art.10 din Legea nr.3/2000,
legiuitorul a dorit s aplice, sub aspectul voturilor exprimate, principiul simetriei juridice la
alegerea Preedintelui Romniei n al doilea tur de scrutin i la demiterea acestuia ca urmare a
consultrii populare." Curtea a constatat c, "bazndu-i soluiile pe principiul simetriei, legiuitorul
nu a inut seama de faptul c aplicarea acestui principiu n dreptul public, cu att mai mult n
dreptul constituional, cu deosebire la organizarea i funcionarea autoritilor publice, nu este
posibil. Principiul simetriei este un principiu al dreptului privat, fiind exclus posibilitatea aplicrii
acestuia n dreptul public. De aceea, normele constituionale sunt asimetrice prin excelen",
motiv pentru care Curtea a reinut c "exigenele stabilite de Constituie pentru alegerea
Preedintelui Romniei i cele care se refer la demiterea acestuia n urma unui referendum nu
sunt simetrice, deoarece ele reprezint instituii juridice diferite, cu roluri i scopuri diferite, fiecare
avnd un tratament juridic distinct". Curtea a constatat c "o asemenea interpretare este contrar
art.1 alin.(3) din Constituie, potrivit cruia Romnia este stat de drept, un asemenea stat
opunndu-se aplicrii aceleiai sanciuni Preedintelui Romniei, n mod diferit, n funcie de
modul n care el a obinut aceast funcie: n primul tur de scrutin, n al doilea tur de scrutin sau
ca urmare a interimatului n exercitarea funciei".
Ca atare, Curtea a decis c dispoziiile prin care "legiuitorul a stabilit c rezultatele
referendumului pentru demiterea Preedintelui Romniei se stabilesc n mod diferit, n funcie de
numrul scrutinului n care acesta a fost ales, sunt contrare dispoziiilor constituionale ale art.81
alin.(2)". Totodat, Curtea a remarcat c, "atunci cnd legiuitorul constituant a dorit s instituie o
anumit majoritate de voturi, a fcut aceasta printr-un text de referin, a crui aplicare la situaii
subsidiare este subneleas, cu excepia cazurilor n care o asemenea majoritate este lsat pe
seama legii".
Curtea a constatat c "dispoziiile constituionale privitoare la majoritatea cerut pentru
alegerea preedintelui n primul tur de scrutin sunt suficiente pentru a permite stabilirea soluiilor
de demitere a efului statului, n toate cazurile, pe calea analogiei, i nu a simetriei juridice".
4. Concluzii referitoare la valoarea pragului de participare la referendum
4.1. Legea dedus controlului de constituionalitate introduce, sub aspectul condiiilor de
validitate a referendumului, un cvorum de participare de 30% i un cvorum al voturilor valabil
exprimate de 25%, ambele raportate la numrul persoanelor nscrise n listele electorale
permanente.
Astfel, pentru validarea rezultatului referendumului este necesar ntrunirea cumulativ a
unor condiii minimale: din numrul total al persoanelor nscrise n listele electorale permanente
trebuie s participe ia vot un procent de 30%, iar 25% trebuie s exprime un vot valabil, rezultatul
stabilindu-se n funcie de majoritatea voturilor valabil exprimate, care nu poate fi mai mic de
12,5% plus unu.
Cu alte cuvinte, chiar dac la vot particip mai mult de 50% din numrul total al persoanelor
nscrise n listele electorale permanente, ns totalul voturilor valabil exprimate este mai mic de
25%, referendumul este invalidat. Aceeai este situaia dac voturile valabil exprimate depesc
pragul de 25%, dar la vot s-a prezentat mai puin de 30% din numrul total al persoanelor
nscrise n listele electorale permanente.
4.2. Observm c art.2 alin.(1) din Constituie este un text constituional de principiu.
ntruct nu exist n Legea fundamental o prevedere care s precizeze n mod explicit condiia
formal a valabilitii referendumului, aceasta trebuie determinat prin raportare la norma sau
normele cu valoare de principiu care stabilesc gradul de reprezentativitate care s confere
legitimitate deciziei adoptate prin referendum.
Prin urmare, trebuie identificate normele constituionale care circumscriu fr echivoc sensul
termenului de "majoritate", n funcie de care se poate determina rezultatul corect al unei
consultri populare.
n activitatea parlamentar, potrivit art.67 din Constituie referitor la "Actele juridice i
cvorumul legal", Camera Deputailor i Senatul adopt legi, hotrri i moiuni, n prezena
majoritii deputailor i senatorilor. Sub acest aspect, prevederile constituionale menionate
stabilesc categoriile de acte juridice pe care le adopt Parlamentul, precum i cvorumul legal
necesar adoptrii lor.
Atunci cnd opereaz cu noiunea de "majoritate", legiuitorul constituional l nelege
ntotdeauna n sensul su matematic (50% plus unu) i l aplic tuturor autoritilor publice ale
statului romn. Constituie exemple dispoziiile art.65 alin.(2), art.67, art.76 alin.(1) i (2), art.81
alin.(2), art.95 alin.(1), art.96 alin.(1) i (2), art.103 alin.(1), (3) i art.113 alin.(1) i art.151 alin.(1)
i (2) din Constituie.
Pe de alt parte, atunci cnd legiuitorul constituional a dorit s instituie n Legea
fundamental un alt tip de majoritate dect cea strict matematic (de 50% plus unu) a fcut-o
explicit, cum este cazul procedurii de punere sub acuzare a Preedintelui Romniei pentru nalt
trdare, prevzut de art.96 alin.(1) sau al procedurii de revizuire a Constituiei, reglementat la
art.151 alin.(1) i (2), sau n cazul reglementat de art.95 alin.(1), potrivit cruia Preedintele
Romniei poate fi suspendat din funcie cu votul majoritii deputailor i senatorilor, precum i cel
al art.103 alin.(3), n temeiul cruia Parlamentul acord ncredere Guvernului cu votul majoritii
deputailor i senatorilor.
Prin urmare, ntruct Constituia nu conine alte precizri, termenul de "majoritate" trebuie
interpretat n sensul comun de majoritate numeric simpl, ceea ce n materia referendumului se
determin conform regulii 50% plus unu din numrul persoanelor nscrise n listele electorale
permanente.
4.3. Preedintele Romniei, Parlamentul i Guvernul sunt autoriti ale statului care, fie sunt
alese n mod direct de corpul electoral conform regulii majoritii (Preedintele), fie sunt nvestite
ori funcioneaz n baza aceleiai reguli a majoritii (Guvernul i Parlamentul). Or, nu se poate
susine c, pentru deintorul suveranitii naionale - poporul, regula de stabilire a rezultatului
votului i de determinare a valabilitii unui referendum - instrument al democraiei directe cu
efecte n plan politic i juridic, s fie aceea a unui prag de 30%, aa cum stabilete legea supus
examinrii Curii. O atare prevedere nfrnge principalul atribut al referendumului i anume funcia
sa de legitimare a puterii, prin care voina poporului valideaz actele supuse votului.
Prin urmare, susinerea potrivit creia voina majoritii corpului electoral poate fi
determinat prin validarea unui referendum la care au participat doar 30% din numrul cetenilor
cu drept de vot este contrar interpretrii sistematice i cu bun-credin a prevederilor
Constituiei.
Aceast reglementare ncalc, pe lng normele constituionale cu valoare de principiu n
stabilirea sensului noiunii de "majoritate", i art.2 alin.(2) din Constituie care stabilete c "Niciun
grup i nicio persoan nu pot exercita suveranitatea n nume propriu."
Or, prin raportare la totalitatea persoanelor nscrise n listele electorale permanente,
procentul de 30% de participani la referendum constituie un grup pe care legiuitorul ordinar l
apreciaz suficient de reprezentativ pentru a-l abilita s decid cu privire la probleme de interes
naional. Reglementarea acestui prag arunc n derizoriu noiunea de reprezentativitate i de
suveranitate naional, fcnd posibil exercitarea acesteia din urm de ctre o minoritate a
populaiei, ceea ce este inadmisibil din punct de vedere al democraiei constituionale.
4.4. n lipsa unei participri de cel puin 50% plus unu din corpul electoral, s-ar ajunge la
nendeplinirea unei condiii eseniale pentru ca referendumul s poat exprima n mod real i
efectiv voina cetenilor, care constituie premisa unei manifestri autentic democratice a
suveranitii prin intermediul poporului. Prin modificarea legii, Parlamentul a nclcat att
prevederile art.2 din Constituie, ntruct admite posibilitatea adoptrii prin referendum a unor
msuri lipsite de legitimitatea popular, ct i Decizia Curii Constituionale nr.731 din 10 iulie
2012, prin care Curtea a constatat expres c dispoziiile legii referitoare la cvorumul de
participare sunt constituionale numai n msura n care asigur participarea la referendum a cel
puin jumtate plus unul din numrul persoanelor nscrise n listele electorale permanente.
4.5. Actuala Constituie a fost adoptat i modificat ulterior cu o majoritate de 50% plus unu
din cetenii nscrii n listele electorale permanente. Diminuarea pragului de participare la 30%
lipsete de legitimitate modificrile aduse printr-o lege de revizuire, genernd o situaie de
instabilitate constituional. Nu toate manifestrile poporului pot produce efecte, ci doar cele care
respect forme i proceduri stipulate de Legea fundamental, care, sub aspectul procedurii de
revizuire, constituie un model de constituie rigid.
4.6. Prin urmare, mprejurarea c legiuitorul constituant nu definete explicit la art.2 alin.(1)
din Constituie criteriul valoric n funcie de care un referendum poate fi considerat valabil nu
nseamn c acest criteriu poate fi stabilit n mod arbitrar de legiuitorul ordinar, ci doar c acesta
este obligat s interpreteze cu bun-credin Legea fundamental i s consacre n legea de
organizare i desfurare a referendumului acel tip de majoritate care i are temeiul n litera
i spiritul Constituiei. Orice interpretare contrar este inadmisibil, ntruct ar conferi
legiuitorului ordinar dreptul de a aduga la textul constituional, afectnd astfel regimul i efectele
juridice ale referendumului printr-o lege organic, inferioar ca rang Legii fundamentale.
4.7. ntr-o alt ordine de idei, nu putem ignora schimbarea de jurispruden a Curii
Constituionale n ceea ce privete starea de constituionalitate a reglementrilor referitoare la
condiiile de valabilitate a referendumului: nu mai devreme de un an, prin Decizia nr.731 din 10
iulie 2012, Curtea constata c "[...] i condiia ce trebuie ndeplinit pentru validitatea
referendumului este aceeai pentru toate tipurile de referendum, art.5 alin.(2) din Legea
nr.3/2000 impunnd ntrunirea majoritii absolute care const n jumtate plus unul din numrul
persoanelor nscrise n listele electorale permanente." Curtea reinea c aceasta reprezint "o
condiie esenial pentru ca referendumul s poat exprima n mod real i efectiv voina
cetenilor, constituind premisa unei manifestri autentic democratice a suveranitii prin
intermediul poporului, n conformitate cu principiul statuat n art.2 alin.(1) din Legea
fundamental." Or, se ridic ntrebarea: care sunt elementele noi care au intervenit n intervalul
de un an de la data pronunrii acestei decizii de natur s determine o reevaluare a autenticitii
manifestrilor suverane ale poporului romn? De ce condiia esenial pentru ca referendumul s
poat exprima n mod real i efectiv voina cetenilor nu o mai constituie majoritatea cetenilor
nscrii n listele electorale permanente?
Curtea a reinut atunci, precum i n cauza soluionat prin Decizia nr.334 din 26 iunie 2013,
incidena Codului de bune practici n materie de referendum, adoptat de Consiliul pentru Alegeri
Democratice la cea de-a 19-a reuniune (Veneia, 16 decembrie 2006) i de Comisia European
pentru Democraie prin Drept la cea de-a 70-a Sesiune plenar (Veneia, 16-17 martie 2007),
document cu valoare de principiu n materia referendumului, i i-a fundamentat soluiile
pronunate - care, n mod evident, sunt diferite -, pe aceleiai recomandri ale Comisiei de la
Veneia. Astfel, dei premisele de la care se construiete raionamentul juridic, respectiv cadrul
constituional intern i documentele internaionale n materie, nu au suferit nicio modificare,
concluzia la care ajunge instana constituional n prezent este n mod nejustificat diferit i,
implicit, greit.
II. Aplicarea n timp a dispoziiilor Legii pentru modificarea i completarea Legii
nr.3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului
1. Suntem de acord cu privire la incidena, n spe, a Codului de bune practici n materie de
referendum, adoptat de Consiliul pentru Alegeri Democratice (Veneia, 16 decembrie 2006) i de
Comisia European pentru Democraie prin Drept (Veneia, 16-17 martie 2007), respectiv cu
prevederea art.II alin.2 pct.b), potrivit creia "Aspectele fundamentale n materia dreptului
referendar nu trebuie modificate cel puin un an nainte de referendum". De altfel, Curtea
Constituional, n jurispruden sa a subliniat necesitatea stabilitii legilor n materie electoral
i n materia referendumului, ca expresie a principiului securitii juridice.
Obieciile noastre privesc modul n care Curtea, n opinie majoritar, a soluionat aceast
problem.
Considerm c se impunea admiterea obieciei de neconstituionalitate pe motiv c prin
legea supus controlului se modific legislaia n materia referendumului cu mai puin de un an
nainte de organizarea acestuia. Avnd n vedere caracterul definitiv i obligatoriu al deciziilor
Curii Constituionale a Romniei, legiuitorul, respectiv Parlamentul, ar fi fost obligat, conform
art.147 alin.(2) din Constituie, s pun n acord legea cu decizia Curii i s prevad n textul legii
o dat ulterioar de intrare n vigoare care nu putea fi mai devreme de un an de la data adoptrii
legii. n acest fel s-ar fi respectat dispoziiile art.78 din Constituia Romniei, care prevd c legea
intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii ei n Monitorul Oficial al Romniei sau la o dat
ulterioar prevzut n textul ei. Aceast dispoziie constituional se regsete i n Legea
nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, la art.12
alin.(1) care reglementeaz tocmai intrarea n vigoare a actelor normative.
Reiese astfel foarte clar c, pentru a proroga sau amna intrarea n vigoare a unei legi ori a
unor dispoziii ale legii, este nevoie de o prevedere expres n chiar textul actului normativ. La fel
de clar este c, fcndu-se referire la textul legii, aceast prevedere trebuie s fie exclusiv
opera i rezultatul voinei legiuitorului, n acest caz a Parlamentului. Curtea Constituional sau
orice alt instituie sau autoritate nu pot stabili momentul intrrii n vigoare a unei legi fr
nclcarea art.78 din Constituia Romniei. Or, prin modul de redactare a dispozitivului deciziei
apare c tocmai acest lucru s-a ntmplat i c instana constituional s-a substituit
Parlamentului. Tocmai de aceea opinm c niciodat Curtea Constituional nu poate constata
constituionalitatea unei legi sub condiia, impus de judectorii constituionali, a neaplicrii
acesteia pe o anumit perioad de timp.
Constatarea constituionalitii Legii pentru modificarea i completarea Legii nr.3/2000
privind organizarea i desfurarea referendumului are ca i consecin direct (din momentul
intrrii acesteia n vigoare a legii) nlocuirea cvorumului de 50% plus unu din numrul persoanelor
nscrise n listele electorale permanente, prevzut de art.5 alin.(2) din Legea nr.3/2000, cu
cvorumul de 30%, stabilit prin legea modificatoare. Potrivit dispoziiilor art.59 alin.(1) din Legea
nr.24/2000, "Modificarea unui act normativ const n schimbarea expres a textului unora sau
mai multor articole ori alineate ale acestuia i n redarea lor ntr-o nou formulare". Altfel spus, de
la data menionat va fi n vigoare i va produce efecte juridice exclusiv Legea nr.3/2000 n forma
modificat prin legea criticat, ceea ce nseamn c, de la aceeai dat, nu va mai exista
cvorumul de 50% plus unu, ci doar cel nou introdus, respectiv de 30% din numrul persoanelor
nscrise n listele electorale permanente, ntruct legea modificatoare se integreaz n legea pe
care o modific, pierzndu-i astfel identitatea.
Ca urmare, amnarea aplicrii legii modificatoare pentru un an - dispus prin decizia Curii
Constituionale - are ca i consecin juridic imposibilitatea organizrii i desfurrii oricrui tip
de referendum n perioada de timp stabilit, deoarece noile prevederi ale art.5 alin.(2) din Legea
nr.3/2000, cuprinse n capitolul privind Dispoziiile generale ale legii, dei n vigoare, nu sunt
aplicabile i nu pot constitui temeiul derulrii unor astfel de proceduri.
2. De asemenea, aceast decizie, dei folosete n dispozitiv sintagma "n msura n care",
nu poate fi considerat ca fiind o "decizie interpretativa". Decizia interpretativ este cea prin care
instana constituional atribuie normelor criticate o anumit semnificaie care le-ar face
compatibile cu Constituia. Doctrina evideniaz c acest tip de decizie este supus ctorva
condiii, iar una dintre acestea cere ca interpretarea s nu ignore sau s nu altereze intenia
legiuitorului, aa cum aceasta reiese din spiritul i din ambiana dezbaterilor parlamentare. Or,
de nicieri nu a rezultat intenia Parlamentului de a amna intrarea n vigoare a legii contestate
pentru o alt dat dect la 3 zile dup publicarea n Monitorul Oficial al Romniei.
3. n concluzie, apreciem c dispozitivul Deciziei Curii Constituionale nr.334 din 26 iunie
2013, prin care, fr a se constata neconstituionalitatea Legii pentru modificarea i completarea
Legii referendumului nr.3/2000, se stabilete inaplicabilitatea acesteia pentru o anumit perioad,
constituie o evident depire a competenei Curii Constituionale i, n mod direct, o nclcare a
prevederilor art.1 alin.(5), art.142 alin.(1), art.146 lit.a) i art.147 alin.(2) din Constituie.

PREEDINTELE CURII CONSTITUIONALE
AUGUSTIN ZEGREAN Judectori,
Daniel Marius Morar
Mircea tefan Minea