1

PROGRAMUL DE DEZVOLTARE REGIONAL A ROMNIEI

Acord de servicii de consultan privind asistena
acordat Ministerului Romn al Dezvoltrii Regionale i Turismului
(actualul Minister al Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice)
Din data de 20 noiembrie 2012

Evaluarea comunicrii i colaborrii dintre Autoritatea de
Management i Organismele Intermediare din cadrul
Programului Operaional Regional i facilitarea sprijinului
proactiv i direct pentru beneficiari
- Raport final, Componenta I -

20 decembrie 2013

Proiect cofinanat din Fondul European de Dezvoltare Regional prin intermediul
Programului Operaional Regional 2007-2013

www.inforegio.ro













Acest raport a fost pregtit de o echip format din Sebastian I. Burduja, Marcel
Ionescu-Heroiu, Florian Gaman, Valentina Rdoi, Roxana Nea, Ciprian Ciobanu, Mihai
Magheru i Nadja Ohranovic. Raportul a beneficiat de comentarii din partea lui Keith
McLean, Ctlin Puna i Pedro Rodriguez. Raportul i misiunile corespunztoare s-au
bazat pe sprijinul administrativ oferit de Cristina Zirimis i Adina Vinan.
Echipa ar dori s transmit mulumiri ctre Elisabeth Huybens pentru sfaturile,
sprijinul i ndrumarea pe care le-a oferit constant de-a lungul ntregului proces.
Mulumiri speciale se cuvin colaboratorilor notri principali din cadrul Autoritii de
Management a Programului Operaional Regional (Ministerul Dezvoltrii Regionale i
Administraiei Publice) pentru datele furnizate, pentru sugestiile oferite i pentru
excelenta cooperare.
n plus, acest studiu a fost fcut posibil cu sprijinul larg i dedicarea prilor interesate
de pe teritoriul Romniei, cu rol esenial n acest demers: cele opt Agenii Regionale de
Dezvoltare, Organismul Intermediar pentru Turism i cei peste 150 de beneficiari ai
Programului Operaional Regional intervievai (instituii publice, companii private,
organizaii neguvernamentale). Pe parcursul unei perioade extrem de aglomerate,
personalul acestor instituii a investit timp i energie pentru a transmite sugestii de
mbuntire a Programului Operaional Regional.
Constatrile, interpretrile i concluziile exprimate n acest raport nu reflect n mod
necesar viziunile i poziia directorilor executivi ai Bncii Mondiale, ai Uniunii Europene
sau ai Guvernului Romniei.


i

Cuprins
List de figuri .................................................................................................................................... iii
List de acronime .............................................................................................................................. iv

Programul Operaional Regional (POR): Pe scurt ................................................................................. v

Sumar executiv ..................................................................................................................................1

I. Introducere .....................................................................................................................................9

II. Context ........................................................................................................................................ 11
Obiectivul i tematica abordat .............................................................................................................. 17
Metodologie ............................................................................................................................................ 17
Grup int ................................................................................................................................................ 19
Structura raportului ................................................................................................................................ 19

III. Cadrul instituional al colaborrii AM-OI ...................................................................................... 21
Principalii actori instituionali ................................................................................................................. 21
Modul de funcionare a POR................................................................................................................... 24
Obstacole generale ale sistemului POR .................................................................................................. 25
Achiziiile publice i coreciile aferente .............................................................................................. 26
Documentaia tehnic ......................................................................................................................... 28
Lipsa de claritate a drepturilor de proprietate ................................................................................... 30
Impactul asupra relaiei AM-OI ........................................................................................................... 30
Relaia AM-OI: Baza instituional i legal ............................................................................................ 31
Perspectivele regionalizrii ..................................................................................................................... 34
Focus pe Acordul Cadru (AC) ntre AM i OI ........................................................................................... 38
Colaborarea orizontal OI-OI .................................................................................................................. 42



ii

IV. Direcia strategic a POR: rolurile AM i OI i colaborarea dintre acestea...................................... 45
2007-2013 ............................................................................................................................................... 45
2014-2020 ............................................................................................................................................... 47
Observaii cheie ...................................................................................................................................... 51
Monitorizarea i evaluarea (M&E) la nivel de program .......................................................................... 52

V. Operaionalizarea POR: colaborarea AM-OI pentru o implementare reuit .................................. 55
Cultur i norme de interaciune ............................................................................................................ 55
Resurse umane........................................................................................................................................ 56
Bugetarea i resursele financiare ............................................................................................................ 58
Focus pe contractul de finanare (CF) ..................................................................................................... 59
Procese i proceduri ................................................................................................................................ 60
Principiile mbuntirii proceselor ..................................................................................................... 60
Evaluarea i selecia ............................................................................................................................ 64
Contractarea ....................................................................................................................................... 67
Implementarea.................................................................................................................................... 67
Manualele de Proceduri POR: Oportuniti de delegare ctre OI-uri .................................................... 68
Evaluarea, selecia i contractarea proiectelor n cadrul POR ............................................................ 69
Monitorizarea ..................................................................................................................................... 75
Verificarea atribuiilor delegate .......................................................................................................... 79
Infrastructura i sistemele IT .................................................................................................................. 84
nvare i adaptare ................................................................................................................................ 86

VI. Relaia ntre AM i OI-Turism (POR, DMI 5.3) .............................................................................. 89

VII. Foaie de parcurs privind recomandrile prioritare ....................................................................... 93

Anexa A: Ghid de interviu pentru analiza relaiei AM-OI ................................................................. 105
Anexa B: Legislaia european i naional privind AM i OI ............................................................ 109
Legislaia de la nivelul UE ...................................................................................................................... 109
Legislaia naional ............................................................................................................................... 110
Anexa C: Exemplu de pist de audit cu termenele propuse .............................................................. 113

iii

List de figuri
Figura 1. Distribuia fondurilor structurale UE n Romnia per Program Operaional (2007-2013) .......... 11
Figura 2. Performana relativ a programelor structurale UE n Romnia (30 noiembrie 2013) ............... 12
Figura 3. Rezultatele sondajului n rndul beneficiarilor de fonduri structurale (2010) ............................ 14
Figura 4. Percepiile beneficiarilor privind obstacolele i nivelul lor de importan (N=470, mai 2013) ... 14
Figura 5. Cadrul analizei funcionale pentru relaia AM-OI n sistemul POR .............................................. 18
Figura 6. Principalii actori implicai n implementarea POR (aprilie 2013) ................................................. 23
Figura 7. O trecere n revist a procesului standard al POR* ..................................................................... 25
Figura 8. Obstacolele generale i cele specifice relaiei AM-OI trebuie s fie evaluate mpreun ............ 26
Figura 9. AM e suprancrcat cu sarcini operaionale ce pot fi ndeplinite mai bine de OI ...................... 34
Figura 10. Posibila mprire a responsabilitilor ntre principalele pri interesate ................................ 37
Figura 11. Actuala structur aferent perioadei de programare 2014-20 a fondurilor UE n Romnia ..... 50
Figura 12. Durata minim i maxim a procesului (de la verificarea iniial pn la semnarea
contractului) ................................................................................................................................................ 72
Figura 13. Calendarul procesului cu estimri de timp pee tape (n cazul duratei maxime pentru fiecare
categorie) .................................................................................................................................................... 73
Figura 14. Spee diferite care necesit anumite proceduri de modificare a contractelor ......................... 77
Figura 15. Sinteza propunerilor pentru simplificare i delegare mai ctre regiuni n cadrul POR ............. 80

iv

List de acronime
AA Autoritatea de Audit
AC
ACB
Acord Cadru
Analiza Cost - Beneficiu
ACIS Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale
ADR Agenia pentru Dezvoltare Regional
AM Autoritatea de Management
AM-POR Autoritatea de Management pentru Programul Operaional Regional
CCCT Comitet Consultativ privind Coeziune Teritorial
CCDR Comitet Consultativ privind Dezvoltarea Regional
CCT Comitetul Consultativ Tematic
CDR Consiliul de Dezvoltare Regional
CE Comisia European
CF Contract de Finanare
CIAP Comitetul Interinstituional pentru Elaborarea Acordului de Parteneriat
CM-POR Comitetul de Monitorizare pentru Programul Operaional Regional
CNIPT Centru Naional de Informare i Promovare Turistic
CNSC Consiliul Naional pentru Soluionarea Contestaiilor
CNSR Cadrul Naional Strategic de Referin
COCOF Comitetul de Coordonare a Fondurilor
CRESC Comitetul Regional de Evaluare Strategic i Corelare
CRP Comitetul Regional pentru Elaborarea Planului de Dezvoltare Regional
DPR Direcia pentru Politici regionale (Ministerul Integrrii Europene)
FEDR
GL
Fondul European pentru Dezvoltare Regional
Grup de Lucru
GR Guvernul Romniei
ISC Inspectoratul de Stat n Construcii
MDLPL Ministerul Dezvoltrii, Lucrrilor Publice i Locuinelor
MDRAP Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice
MDRT Ministerul Dezvoltrii Regionale i Turismului
MFE Ministerul Fondurilor Europene
MIE Ministerul Integrrii Europene
OI Organism Intermediar
OI-Turism Organismul Intermediar pentru Turism
OUG Ordonan de Urgen a Guvernului
PDR Plan de Dezvoltare Regional
PIDU Plan Integrat de Dezvoltare Urban
PND
PO
Plan Naional de Dezvoltare
Program Operaional
POR Programul Operaional Regional
PT Proiect Tehnic
SMIS
UCE
Single Management Information System
Unitate Central de Evaluare
UCVAP Unitatea Central pentru Verificarea Achiziiilor Publice
UE Uniunea European

v

Programul Operaional Regional (POR): Pe scurt
Scop general: Obiectivul de ansamblu al POR este de a sprijini dezvoltarea economic, social, teritorial a
regiunilor Romniei ntr-un mod echilibrat i durabil, n conformitate cu nevoile i resursele specifice, avndu-
se n vedere cu precdere polii urbani de cretere, mbuntirea mediului de afaceri i a infrastructurii de
baz. Regiunile Romniei, n special cele aflate n urm, ar putea deveni locuri mai atractive de locuit i de
vizitat, pentru investiii i munc.

Impact: Este de ateptat ca, din implementarea acestui program, s rezulte condiii mai bune de dezvoltare
teritorial echilibrat din punct de vedere economic i social a tuturor regiunilor Romniei, iar polii urbani de
cretere vor putea, la rndul lor, s rspndeasc dezvoltarea. Obiectivele strategice ale POR sunt: 15.000 de
noi locuri de munc pn la finalul lui 2015; dispariti interregionale n scpdere ntre 2007-2015 (msurate ca
PIB/capita).

Axe prioritare:
1. Sprijinirea dezvoltrii durabile a oraelor - poli urbani de cretere
2. mbuntirea infrastructurii regionale si locale de transport
3. mbuntirea infrastructurii sociale
4. Sprijinirea dezvoltrii mediului de afaceri regional i local
5. Dezvoltarea durabil i promovarea turismului
6. Asistena tehnic

Dintr-un total de 4,38 miliarde EUR, alocarea financiar a POR pe axe prioritare este dup cum urmeaz:


Actori cheie:
Autoritatea de Management (AM) se afl n cadrul Ministerului Dezvoltrii Regionale i
Administraiei Publice (MDRAP) i este responsabil de elaborarea i implementarea POR.
Organismele Intermediare (OI-uri) sunt cele 8 Agenii de Dezvoltare Regional (ADR-uri) i OI-
Turism. Ele ndeplinesc sarcini delegate de AM n ceea ce privete programarea i implementarea
POR.
Beneficiarii sunt organizaii publice, private sau non-profit, care depun cereri de finanare i primesc
fonduri POR pentru a implementa proiectele propuse.
Alte pri interesate importante: la nivel regional, Consiliul de Dezvoltare Regional (CDR); la nivel
naional, Comitetul de Monitorizare a POR (CM-POR), Autoritatea de Audit, Autoritatea de
Certificare i Plat i Ministerul Fondurilor Europene.



1

Sumar executiv
Programul Operaional Regional (POR), n valoare de 3,7 miliarde de euro, reprezint principala surs
de finanare pentru dezvoltarea durabil i favorabil incluziunii a Romniei. Cu un procent de 19% din
totalul fondurilor structurale disponibile prin intermediul Cadrului Strategic Naional de Referin (CSNR)
aferent perioadei 2007 2013, POR reprezint al treilea cel mai mare program dup cele din domeniul
transporturilor (23,7%) i mediului (23,5%). n Romnia, POR a nregistrat cea mai bun performan
dintre toate instrumentele structurale n ceea ce privete ratele de absorbie, n ciuda faptului c este
unul dintre cele mai complexe programe de acest fel. Acesta cuprinde o gam variat de proiecte, de la
dezvoltare urban la infrastructur de transport, infrastructur social i turism, inclusiv o serie de
proiecte mari, solicitante, cu o documentaie tehnic foarte greoaie i cu proceduri ndelungate.
Odat cu evidenierea faptului c POR se bucur, pn n prezent, de rate mai bune de absorbie
(comparativ cu alte programe operaionale din Romnia), acest raport aduce n atenie o serie de
aspecte ce merit mbuntite, mai ales cu privire la colaborarea dintre cei doi actori vitali: Autoritatea
de Management (AM) i Organismele Intermediare (OI). Scopul este de a mbunti performana
programului pentru finalizarea perioadei de programare 2007-2013 i, mai ales, pe parcursul ntregului
ciclu urmtor (2014-2020).
Ca punct de plecare, principiul director al acestei lucrri este urmtorul: n primul rnd, s nu faci
ru sau, cu alte cuvinte, dac ceva merge, nu ncerca s l repari! Aceast abordare confirm faptul
c fundamentele POR i, implicit, cele ale relaiei AM-OI, sunt solide, chiar dac exist loc de
mbuntiri, mai ales atunci cnd POR este comparat cu programele operaionale ale altor State
membre. n acest context, schimbrile fcute pe fug sau cele care nu sunt necesare pot genera
probleme pe parcursul implementrii programului, crend confuzie i frustrare n rndul personalului
cheie, i, n acelai timp, diminund din beneficiile cunotinelor acumulate la nivel instituional. De fapt,
una dintre observaiile evidente face referire la beneficiile construirii viitoarei structuri de programare i
implementare pe fundaia cadrului actual i a resurselor cheie ale acestuia mai exact, persoanele cu
experien care coordoneaz, elaboreaz i implementeaz proiectele POR, care reuesc s se orienteze
cu mult pricepere ntr-un sistem ale crui reguli s-au schimbat n mod repetat i, adesea, ntr-un mod
imprevizibil, nc de la lansarea din 2007.
Succesul viitor al POR depinde, nainte de toate, de adoptarea unei noi paradigme care s i plaseze pe
beneficiari n centrul ntregului sistem. Beneficiarii reprezint componenta decisiv care elaboreaz i
implementeaz proiectele POR, determinnd absorbia efectiv a fondurilor structurale n beneficiul
propriei lor comuniti, regiuni i, de cele mai multe ori, spre binele dezvoltrii Romniei per ansamblu.
ntr-adevr, AM i OI ar trebui s rspund, nainte de toate, nevoilor specifice din teren, asigurndu-se
de respectarea tuturor normelor i procedurilor i, n acelai timp, s depun toate eforturile pentru a
nu i suprancrca pe beneficiarii POR. n acest sens, procedurile pentru verificarea beneficiarilor ar
trebui s fie transparente i neprtinitoare, iar auditorii nu ar trebui s i considere pe beneficiari ca fiind
predispui la a comite abateri, ci s i ajute s poat preveni orice greeli i s le ofere ndrumare ori de
cte ori este nevoie. Aa cum s-a artat i n raportul privind mecanismele de sprijin ale POR
(Componenta II a acestui proiect al Bncii Mondiale), prin intermediul acestui principiu fundamental
beneficiarii pe primul loc, relaia AM-OI i ntregul sistem al POR i pot mbunti eficiena i modul
de funcionare.


2

Cadrul instituional AM-OI
Actualul POR reprezint un sistem centralizat cu un set bine definit i limitat de responsabiliti,
delegate de AM ctre OI. Pe de o parte, acest lucru favorizeaz coordonarea i standardizarea la nivelul
tuturor regiunilor. Astfel, AM are o privire de ansamblu asupra modului de aciune a POR, fiind n
postura unic de a promova o serie de mbuntiri pentru implementarea programului. Pe de alt
parte, cadrul instituional i legislativ actual a creat anumite tensiuni ca urmare a descentralizrii
limitate: (1) AM este suprasolicitat pentru verificri, aprobri i alte proceduri necesare validrii
deciziilor operaionale de la nivelul OI; (2) activitatea zilnic de implementare a dus la epuizarea
resurselor vitale ale AM, astfel c personalul acesteia nu mai are capacitatea de a se concentra pe
rolurile cu adevrat importante, precum formularea viziunii, comunicarea cu OI i cu beneficiarii,
realizarea coordonrii ntre regiuni, programare, monitorizare i evaluare (M&E) etc.
Iniiativa regionalizrii crearea unei structuri administrative la nivel regional, ntre nivelul naional
i cel judeean are caracter prioritar pe agenda Guvernului, dei modul concret de realizare urmeaz
a fi stabilit. Actualul raport nu caut s formuleze recomandri categorice privind regionalizarea per se,
ci rezum doar beneficiile i obstacolele ateptate a sistemului propus. Eventualele puncte tari
graviteaz n jurul nevoii de a dezvolta proiecte mai mari, mai strategice, mai adecvate nevoilor specifice
ale regiunii, cu condiia ca noul sistem s nu pstreze starea actual de fapt, care determin o capacitate
minim de a derula proiecte dincolo de limitele formale administrative (ntre judee, orae i alte
localiti). Procesul de regionalizare ar aduce AM (sau OI-urile cu competene sporite) mai aproape de
beneficiari i ar distribui presiunea exercitat asupra capacitii nivelului central prin mprirea
sarcinilor ntre cele opt regiuni (fa de actuala concentrare a tuturor proiectelor din ar ntr-o singur
agenie la nivel central). Punctele slabe constau n faptul c, pentru implementarea schimbrilor radicale
generate de iniiativa regionalizrii, va fi nevoie de amendamente constituionale i de modificarea a
peste 40 de legi, ceea ce mseamn c cea mai mare parte din efectele pozitive ateptate vor fi probabil
vizibile dup ctiva ani, dac nu chiar dup 2020, cnd perioada de programare 2014-2020 se ncheie.
Propunerea de transformare a ADR-urilor n AM-uri, mpreun cu schimbarea statutului acestora din
ONG-uri de utilitate public n instituii de stat, presupune o serie de riscuri importante. Marea
majoritate a personalului intervievat care activeaz n cadrul ADR-urilor se opune acestei idei,
menionnd faptul c acest lucru va contribui la o pierdere masiv de personal cheie, la erodarea
cunotinelor acumulate la nivel instituional i la reducerea independenei ADR-urilor. n baza
rezultatului interviurilor, a reieit o posibilitate care merit evaluat ulterior: ADR-urile ar putea deveni
AM n fiecare regiune, ns meninndu-i statutul legal actual i ocupndu-se de proiecte regionale i
locale de dimensiuni medii; AM din cadrul Ministerului Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice
(MDRAP) poate profita de experiena acumulat i poate rmne AM la nivel naional, pentru proiectele
strategice mari care urmeaz a fi aprobate de autoriti; n cadrul acestui sistem, se poate s nu mai fie
necesar existena OI (lucru care nu este solicitat prin regulamente), ceea ce promite a grbi evaluarea
i implementarea proiectelor prin apropierea direct a Autoritilor de Management de beneficiari.
Acest lucru depinde, bineneles, de ceea ce va permite cadrul final de reglementare pentru perioada
2014-2020 (de ex., dac va permite unui organism neguvernamental s funcioneze ca AM).
O recomandare mai fezabil este aceea de a menine actuala structur instituional AM-OI, ns cu
delegarea mai multor sarcini la nivel de OI. Ca principiu de baz, avantajul competitiv al AM-ului este
ndeplinirea de sarcini strategice care au nevoie de viziune, coordonare i comunicare la nivel naional,
precum i de creterea capacitii prin schimb de experien ntre diferite regiuni. Cu toate c, n
mandatul AM, exist sarcini fundamentale, actuala structur nu permite personalului AM s se
concentreze asupra acestor aspecte. n practic, acesta are un mod reactiv de operare, concentrat pe

3

rezolvarea urgenelor adic, sarcinile zilnice specifice, care necesit o soluionare oficial prin AM,
dar care nu aduc valoare adugat ntregului sistem. n acelai timp, OI-urile sunt mai apropiate de
beneficiari i cunosc foarte bine aspectele operaionale, dar, de obicei, acestora le lipsete mandatul de
a le rezolva pe cont propriu. Ele trebuie s apeleze la AM i s atepte rspunsul de la centru, ceea ce
ncetinete implementarea proiectelor i genereaz frustrri printre beneficiari. Figura de mai jos
reprezint un cadru conceptual pentru separarea sarcinilor i responsabilitilor ntre AM i OI-uri, iar
seciunile urmtoare ale acestui raport prezint recomandri detaliate i specifice privind tipurile de
activiti care pot fi delegate ctre nivelul regional, chiar i sub actualul cadru (adic n absena unui
proces formal de regionalizare).
AM-ul i OI-urile ar trebui s i consolideze avantajele comparative proprii

Principalul document care reglementeaz relaia instituional dintre AM i OI-uri este Acordul Cadru
(AC); acesta poate fi mbuntit printr-o serie de recomandri. La nivel de baz, documentul este
caracterizat de personalul OI-urilor drept un cadru solid, cu indicaii clare privind responsabilitile,
i favorabil unui sentiment al proprietii de ambele pri.
1
Cu toate acestea, exist o serie de domenii
de mbuntit, printre care menionm: nevoia instituionalizrii unor consultri i interaciuni
constante ntre AM i OI-uri; un input mai substanial din partea OI-urilor cu privire la evalurile POR de
la nivel local i regional; o mai bun definire a mandatului ADR-urilor n ceea ce privete sarcinile pe care
le ndeplinesc acestea, n funcie de instrumentele pe care le au la dispoziie n special
responsabilitile aferente monitorizrii i verificrii proiectelor.
n final, exist o nevoie clar de mbuntire a relaiei OI-OI, care s acopere att problemele de
ordin strategic, ct i pe cele de zi cu zi. Condiiile preliminare pentru o colaborare reuit pe orizontal
cuprind: finanare dedicat pentru astfel de eforturi i un aranjament instituional echitabil, predictibil,
inclusiv prin mecanisme de conducere prin rotaie ntre directorii de ADR-uri. Este de dorit ca ADR-urile

1
Interviuri cu reprezentani ADR (ianuarie mai 2013)
Sarcini Strategice (avantaj
competitiv ridicat pentru AM)
Definirea viziunii
Coordonare i integrare
Comunicare cu OI-uri,
beneficiari
Sprijin n dezvoltarea capacitii
(schimb de bune practici,
metodologii etc.)
Verificare ndeplinire atribuii OI
pe baz de eantion
Sarcini Centrate pe Implementare
(avantaj competitiv redus pentru
AM)*
Aprobarea proiectelor cu
valoare redus
Aprobarea notificrilor pentru o
gam mai larg de spee (fr
act adiional aprobat de AM)
Analiza rapoartelor de progres
de la beneficiari
Eforturile AM sunt divizate
ntre atribuii strategice i
aciuni centrate pe
implementare
AM ar trebui s se concentreze
pe sarcini strategice, cu valoare
adugat ridicat
Sarcinile centrate pe
implementare ar trebui s
rmn la nivel de OI
Sarcini vitale la
nivel de AM
Sarcini vitale la
nivel de OI
*Not: Capitolul V seciunea referitoare la procese i proceduri include o list detaliat de sarcini care pot fi delegate de la nivel de AM la OI

4

s formuleze puncte de vedere n relaia lor cu AM dac interesele lor converg cu referire la aspecte
vitale (de ex., programare, noi instruciuni din parte AM etc.). La fel de important este facilitarea unui
schimb mbuntit de cunotine ntre agenii, ca recunoatere a faptului c provocrile cu care se
confrunt sunt adesea aceleai de la o regiune la alta ntruct acestea mpreun cu solicitanii i
beneficiarii opereaz n cadrul aceluiai cadru legal i instituional de la nivel naional.
Direcia strategic a POR: Rolurile AM-OI
Cadrul POR de elaborare a programului (axele, domeniile de intervenie, alocarea finanrii pe regiune
etc.) reprezint o combinaie ntre prioriti de sus n jos (de tip top-down), de la nivelul CE, i un
mecanism de jos n sus, (de tip bottom-up), de feedback i consultri regionale. AM joac rolul de
coordonator pentru elaborarea strategiei naionale de dezvoltare regional aferent documentelor de
programare POR pentru perioada 2014-2020, iar rolul OI este de a identifica prioritile i nevoile
specifice fiecrei regiuni. La nivel naional, Ministerul Fondurilor Europene (MFE) are responsabilitatea
coordonrii i integrrii tuturor programelor structurale, reprezentnd principala interfa cu CE. n
principiu, acest cadru este acceptabil i, printr-o implementare corect, ar trebui s poat genera un
program aliniat att cu prioritile i nevoile de dezvoltare impuse de UE, ct i cu cele existente la nivel
naional/regional. n acest sens, ADR-urile au un rol dublu: ca OI-uri pentru actualul POR i, mai
important n acest context, ca facilitatori cheie ai planificrii la nivel regional. Din acest motiv, n msura
posibilitilor, POR 2014-2020 ar avea de ctigat din implicarea ADR-urilor n cadrul tuturor etapelor de
planificare i n elaborarea documentaiei de baz (POR 2014-2020, Documentul Cadru de
Implementare, ordinul cheltuielilor eligibile etc.).
La fel de important pentru colaborarea AM-OI n stabilirea direciei strategice a programului, POR
beneficiaz de pe urma unui sistem de monitorizare i evaluare (M&E) instituionalizat nc de la
nceputul programului. n repetate rnduri, programul a fost mbuntit cu ajutorul ciclurilor de reacie
(feedback loops) primite de ctre Comitetul de Monitorizare (CM-POR) i a evalurilor realizate pn
n prezent, care s-au dovedit a fi, n general, utile. Pe viitor, pornind de la experiena acumulat n
sistem, POR are ocazia de a sprijini consolidarea mecanismelor de M&E, odat cu ndreptarea ateniei
de la indicatorii de ieire sau de output (de ex., intele de absorbie) la o serie de indicatori de rezultat
sau de outcome, care permit evaluri mai rafinate privind nivelul de impact generat de proiectele
finanate din POR n practic.
Operaionalizarea POR: Colaborarea AM-OI pentru reuita implementrii
Norme culturale i de interaciune: n general, relaia AM-OI este caracterizat ca o colaborare
pozitiv dei, cel puin la nivel de jure, AM se bucur de o influen mai mare. ADR-urile sunt furnizori
de servicii pentru AM, care, n schimb, asigur monitorizarea i verificarea performanei ageniilor. Un
procent substanial din veniturile obinute de OI este derivat, practic, din contractul semnat cu AM. n
acelai timp, OI se bucur de o mare autonomie i poate activa ca partener independent al AM, att
timp ct ADR-urile i menin statutul de organism neguvernamental i de utilitate public. Capitalul de
ncredere existent n acest moment ntre echipele AM i OI reprezint una dintre cele mai importante
caracteristici ale actualului POR, care trebuie meninut i ncurajat s se consolideze. Cultura
organizaional care caracterizeaz relaia AM-OI ofer o baz solid care poate asigura mbuntirea
continu a implementrii POR.
Resursele umane: Factorul universal, recunoscut care a contribuit n mod substanial la reuita POR
pn n acest moment, l reprezint personalul cheie experimentat din cadrul AM i OI. n cadrul celor
peste 100 de interviuri realizate cu beneficiarii, o tem comun pe care aproape toi au evideniat-o cu

5

argumente a fost faptul c angajaii AM i OI dau dovad de profesionalism, dedicaie i competen la
un nivel excepional. Pn n acest moment, att AM, ct i OI au recunoscut importana asigurrii
gradului ridicat de satisfacie a personalului i ncurajarea unor condiii de munc adecvate i motivante.
n baza interviurilor realizate pe teren, n special ADR-urile au fost caracterizate ca fiind medii dinamice,
foarte active, cu anse reale de promovare, unde angajaii de la orice nivel beneficiaz de autonomie n
desfurarea activitii lor. Pentru AM este dificil crearea unor condiii similare n ceea ce privete
mobilitatea ascendent i descendent a persoanelor din cadrul organizaiei, n mare parte din cauza
faptului c AM este, n continuare, o instituie public guvernat de norme i legi stricte (cum este
statutul funcionarului public), pe cnd OI au o flexibilitate mai mare n ceea ce privete politicile de
management a capitalului uman. n ceea ce privete capacitatea, AM are nevoie de o cretere a
personalului pentru a soluiona la timp volumul crescut de cereri din partea OI i a beneficiarilor. Se
recomand o analiz complet a capacitii de personal la nivelul AM pentru a se asigura c angajaii i
pot ndeplini n mod adecvat sarcinile i responsabilitile care le-au fost atribuite, precum i de faptul c
pot acoperi i sarcinile cu adevrat importante (dei, uneori, aparent mai puin urgente) n domeniile
programrii, M&E i comunicrii.
Bugetul i resursele financiare: Una dintre principalele caracteristici ale relaiei AM-OI se refer la
aspectele financiare i la Contractul de finanare (CF) dintre cele dou pri. n general, veniturile OI
provin din trei surse: (a) din AXA 6 a POR (asisten tehnic), pentru care OI aplic n calitate de
beneficiar i care acoper circa 70-75% din bugetul acestora; (b) de la bugetul judeelor din respectiva
regiune, acoperind un procent de circa 20-25% din nevoile OI; i (c) din alte surse, inclusiv finanarea
direct din partea CE prin intermediul diferitelor programe disponibile. Principalele domenii de
mbuntire n ceea ce privete CF includ: asigurarea unei consultri adecvate ntre ambele pri;
asigurarea posibilitii tuturor ADR-urilor de a accesa prefinanare (prin instituirea unei excepii de la
regula de 5% pentru serviciile contractate ca procent din valoarea total a contractului); reducerea
ntrzierilor n semnarea contractului i/sau extinderea duratei acestuia prin acte adiionale; i
simplificarea procedurilor de rambursare.
Procese i proceduri: Exist mai multe principii pentru o mbuntire adecvat a proceselor
birocratice. Conform literaturii de specialitate, acestea includ: sortarea/triajul (soluionarea diferitelor
tipuri de proiecte prin intermediul unor proceduri diferite, direct proporionale cu complexitatea
proiectelor); procesarea simultan; soluionarea blocajelor de tip bottleneck prin asigurarea
capacitii adecvate; procesarea continu (fr sau cu o mprire redus pe loturi); soluionarea i
prevenirea restanelor (backlogs); i elaborarea unor proceduri care s previn din start eventualele
erori. innd cont de aceste reguli generale, se evideniaz mai multe observaii cu privire la
implementarea POR.
Pentru etapa de evaluare i selecie a POR, sunt recomandate mbuntiri pentru a reduce calendarul
contractrii evaluatorilor i dezvoltrii mecanismelor de tragere la rspundere a acestora pentru
calitatea activitii lor. Ar trebui semnate contracte care s includ clauze prin s se asigure evaluarea
proiectelor la timp i la un nivel calitativ ridicat. Soluiile suplimentare includ criterii adecvate de selecie
cu privire la documentaia aferent licitaiilor publice utilizat pentru a contracta evaluatori, precum i
grile de evaluare mai riguroase care s le cear evaluatorilor s analizeze n detaliu presupunerile care
stau la baza indicatorilor sau analizelor din cererile de finanare depuse de potenialii beneficiari. n ceea
ce privete etapa de evaluare tehnic i financiar, se recomand ca evaluatorii s efectueze vizite pe
teren n cazul tuturor acelor proiecte care cuprind i o component de infrastructur. n plus, este
recomandabil s se permit beneficiarilor s organizeze licitaii pentru contracte de tipul proiectare i
execuie (ceea ce ar implica ca depunerea proiectului tehnic s fie opional n cadrul etapei de

6

evaluare). Mai mult dect att, procedurile de evaluare i selecie ar trebui s se axeze i pe: reducerea
ntrzierilor; simplificarea procedurilor n cazul proiectelor mai mici; i eliminarea procesrii pe loturi
mari, pentru evitarea restanelor. n plus, odat finalizat analiza evaluatorilor independeni, AM ar
trebui s intervin i s solicite clarificri numai n acele cazuri speciale n care exist motive ntemeiate
de a pune la ndoial rezultatele obinute n urma evalurii. Dac evaluatorii vor fi responsabilizai aa
cum se propune n acest raport, aceste cazuri care necesit intervenia AM asupra evalurii
independente ar trebui s fie cu adevrat foarte rare.
n ceea ce privete etapa de contractare, o parte din beneficiari au raportat ntrzieri i i-au exprimat
preferina pentru un proces mai clar i mai transparent pe parcursul aprobrii cererilor de finanare.
Pentru a reduce timpul necesar finalizrii acestei etape, soluia const n realizarea unei sortri mai bune
a proiectelor (de ex., delegarea mai multor responsabiliti ADR-urilor n cazul proiectelor relativ mici i
simple). n momentul n care este nevoie de intervenia AM, fluxul informaional poate deveni mai
eficient dac se trece la transferul i stocarea documentelor n format electronic, precum i la asigurarea
unei interfee online cu beneficiarii, prin care s li se comunice permanent modalitatea i momentul n
care se preconizeaz c urmeaz a se semna contractul aferent propunerii lor.
Cu privire la procedurile de monitorizare, domeniul care are nevoie de atenie imediat se refer la
indicatorii proiectelor POR. La un prim nivel, pentru viitor, propunerile de proiecte ar trebui s utilizeze
un set standard de indicatori (de ex., indicatorii de la nivelul programului), ceea ce ar duce la evitarea
mult invocatelor exemple de indicatori nerealiti, ineficieni i care nu pot fi cuantificai, alei de unii
beneficiari. Pentru proiectele actuale, considerate a nu respecta intele asumate, eventualele corecii
trebuie aplicate pentru indicatorii de la nivelul programului i meninute direct proporional cu decalajul
nregistrat. Asemeni altor etape, introducerea documentelor n format electronic i a semnturilor
electronice ar genera o mbuntire considerabil a eficienei actualului sistem.
Infrastructura i sistemele IT: Sistemul Unic de Management al Informaiei (SMIS) se caracterizeaz
printr-o serie de puncte tari i permite crearea unui viitor sistem bazat integral pe formulare i
semnturi electronice. n principiu, ideea de a conecta toate programele operaionale n cadrul
platformei SMIS este corect, dat fiind c permite comparaii i evaluri rapide, intervenii prompte
pentru corectarea domeniilor problematice i o comunicare permanent cu CE. Totui, n practic, SMIS
se confrunt cu o serie de neajunsuri care-i submineaz utilitatea pe care o poate avea ca instrument
pentru personalul din AM, OI i din alte instituii (de ex., Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor
Structurale). Mai exact, SMIS nu beneficiaz de asisten i actualizare continu, capacitile sistemului
nefiind integral aliniate cerinelor de raportare ale AM. Este de menionat faptul c angajaii AM i OI
petrec destul de mult timp pentru a introduce datele manual i a genera rapoarte, precum i pentru a
gsi soluii pentru acele procese care nu sunt prevzute n platforma SMIS. Mai mult dect att, un
instrument foarte util l-ar reprezenta interfaa cu beneficiarii care s permit urmrirea continu a
cererilor depuse n sistem (propuneri financiare, solicitri de rambursare etc.). Efortul recent al ACIS
pentru dezvoltarea unei aplicaii mySMIS pentru comunicarea cu beneficiarii nu a avut nc rezultate
concrete, dei ar trebui tratat cu prioritate n pregtirea perioadei 2014-2020. innd cont de faptul c
SMIS a fost gndit ca un canal de comunicare cu CE i avnd n vedere cele mai bune practici din alte
ri, platforma ar trebui s rmn la un stadiu destul de simplu. mbuntirile sugerate mai sus ar
putea fi realizate pe o platform separat care s menin un oarecare nivel de integrare cu SMIS.
Perfecionarea i adaptarea n implementare: Cadrul de implementare a POR a beneficiat de modificri
continue ca rspuns la situaiile nou aprute, la cerinele CE sau la ali factori. Exemplele specifice
demonstreaz faptul c sistemul POR are capacitatea de a se perfeciona i de a se adapta (a se vedea,

7

de exemplu, Instruciunea nr. 105 cu privire la rambursri i Instruciunea nr. 92 privind modificarea
documentaiei tehnice). Totui, evidenierea mecanismelor pentru acumularea de cunotine i
revizuirea proceselor prin intermediul ciclurilor de reacie nu sunt ntotdeauna instituionalizate, iar
procesele de colectare a datelor nu sunt foarte bine dezvoltate. Una dintre principalele componente
privind perfecionarea i adaptarea o reprezint abilitatea de a face schimb de cunotine ntr-un mod
rapid i eficient. Aadar, printr-o implementare corect, soluia poate fi oferit de noile tehnologii.
Relaia dintre AM i OI-Turism (POR, DMI 5.3)
Pentru fondurile disponibile prin POR, Domeniul major de intervenie (DMI) 5.3 Promovarea
potenialului turistic i crearea infrastructurii necesare, n scopul creterii atractivitii Romniei ca
destinaie turistic Organismul Intermediar este n cadrul Autoritii Naionale pentru Turism (ANT),
care justific o discuie separat. OI-Turism este un exemplu util pentru modul n care modelul AM-OI
centralizat funcioneaz n practic n cazul proiectelor finanate prin POR. Din mai multe motive, o
abordare centralizat a fost rezonabil pentru DMI 5.3. Motivul de la baza abordrii centralizate a fost c
promovarea turismului are loc mai ales dincolo de limitele geografice ale unei anumite regiune i,
uneori, dincolo de graniele naionale. Ca atare, un OI-Turism la nivel naional a fost considerat a avea o
acoperire mai bun pentru promovarea turismului n toate regiunile Romniei, precum i pentru
ncurajarea turismului de peste hotare.

Totui, centralizarea la nivelul AM i OI pentru DMI 5.3 a generat o eficien redus i o implementare
mai lent. La nivelul lunii aprilie 2013, existau patru oameni n unitatea de verificare a achiziiilor publice
i cinci echipe care se ocup de procesarea i verificarea cererilor de rambursare (cu doi oameni sau
patru ochi n fiecare echip), dar numrul de proiecte implementare a depit 400. Datorit capacitii
limitate, solicitrile formulate de beneficiari se adun i devin restante n cele din urm, cu toate
problemele aferente: timpi mai lungi de procesare, o mai mare probabilitate de a face greeli, o mai
mic disponibilitate de a ndeplini sarcinile critice datorit nevoilor imediate, de zi cu zi. Un alt aspect
specific OI-Turism, n comparaie cu ADR-urile, este faptul c este o instituie public, ce trebuie s
respecte toate legile, regulamentele i procedurile aplicabile instituiilor de stat. Astfel, OI-Turism este
mult limitat n capacitatea sa de a gestiona capitalul uman aferent. n ciuda solicitrilor repetate de
cretere a personalului pentru a reflecta numrul mare de contracte n curs de implementare, nicio
soluie optim nu a fost gsit pn n prezent.
Pe viitor, provocarea este de a rspunde nevoilor de nivel naional pe segmentul de turism,
asigurndu-se, n acelai timp, o interfa eficient cu beneficiarii, la nivel regional i local. Pe termen
scurt, se recomand o evaluare rapid a resurselor disponibile la nivelul OI-Turism i gsirea unor soluii
pentru eliminarea acumulrilor de cereri restante i ndeplinirea funciilor critice, inclusiv reluarea
seminariilor cu beneficiarii (se anticipeaz semnarea mai multor contracte n 2013) i pregtirea pentru
perioada 2014-2020. Pentru urmtorul ciclu de programare, interveniile de nivel naional n sectorul
turistic ar trebui meninute sub o AM central, n timp ce proiectele care necesit implicarea
autoritilor regionale i locale ar trebui s fie gestionate la nivelul corespunztor pentru a optimiza
distana dintre AM i OI, pe de o parte, i beneficiari, pe de alt parte.






8

Sinteza recomandrilor
Figura de mai jos prezint patru teme majore i recomandrile corespunztoare. Aceasta nu este o
list atotcuprinztoare. Ultimul capitol al raportului prezint o foaie de parcurs complet n ceea ce
privete procesul implementrii, incluznd propuneri specifice, alturi de un calendar estimat, resurse
necesare i riscuri poteniale.
PROVOCRI RECOMANDRI

*Not: A se vedea capitolul V pentru lista detaliat de sarcini care pot fi delegate de la nivelul AM la OI
AM se concentreaz
excesiv pe sarcini
operaionale, n timp ce
mandatul OI-urilor este
insuficient*
Delegarea mai multor sarcini operaionale OI-urilor, permind AM s
se concentreze pe funcii strategice i pe proiecte majore
Elaborarea de proceduri de eantionare pentru a permite AM s
intervin doar pe proiecte n care este nevoie
Refacerea Manualelor de Proceduri pentru a reflecta noua diviziune a
sarcinilor
Personalul AM este
suprasolicitat, iar
managementul OI-urilor
se teme de aceste
schimbri la nivelul
ADR-urilor
Derularea unei analize complete a responsabilitilor, volumului de
munc i performanei personalului din AM
Plan pentru recrutare/formare de personal pentru AM, dup nevoi
Crearea unor sisteme de monitorizare a performanei individuale a
personalului
Meninerea i consolidarea flexibilitii ADR-urilor n gestionarea
personalului (inclusiv, prin meninerea statutului non-profit)

Consultrile ntre AM i
OI-uri sunt insuficiente
i ad-hoc. Colaborarea
dintre OI-uri lipsete
Oferirea de timp suficient pentru input din partea OI-urilor pe
documente cheie (de ex., Acordul Cadru, Contractul de Finanare etc.)
Instituionalizarea mecanismelor pentru schimb continuu de experien
ntre AM i OI-uri privind mbuntirea POR, cu un calendar clar de
ntruniri, pe arii de activitate (de ex., evaluare, implementare)
Modernizarea asocierii OI-urilor; asigurarea unei comunicri periodice
OI-OI
Procesele i procedurile
sunt excesiv de
birocratice, cauznd
ntrzieri la fiecare pas
Simplificarea Manualelor de Proceduri i a pistelor de audit
Introducerea unui sistem robust de schimburi de date AM-OI pe durata
ntregului ciclu de proiect (de la evaluare pn la monitorizare ex-post)
Evaluarea echipamentului IT disponibil la nivel de AM i OI-uri i
actualizarea lui, n funcie de nevoi, pentru asigurarea unei comunicri
n timp real


9

I. Introducere
1. Guvernul Romniei (GR) are ca scop mbuntirea pregtirii i implementrii proiectelor de
investiii finanate prin instrumentele structurale ale Uniunii Europene (UE). n ianuarie 2012, GR i
Banca Mondial au semnat Memorandumul de nelegere privind parteneriatul i sprijinul pentru
implementarea fondurilor structurale i de coeziune ale UE n Romnia i modernizarea administraiei
publice. Ulterior, s-a convenit implementarea a cinci proiecte n colaborare cu Ministerul Dezvoltrii
Regionale i Administraiei Publice (MDRAP): (1) strategia de dezvoltare urban i planificare spaial a
Romniei; (2) analiza politicii aferente polilor de cretere; (3) evaluarea implementrii Programului
Operaional Regional (POR) prin analiza modului de funcionare a comunicrii i colaborrii dintre
Autoritatea de Management a POR i Organismele Intermediare i facilitarea sprijinului direct i proactiv
pentru beneficiarii programului; (4) asisten pentru identificarea modelelor de selecie a proiectelor din
cadrul POR; i (5) elaborarea strategiilor de integrare pentru zonele srace i comunitile defavorizate
din Romnia. Constatrile aferente proiectelor trebuie s fie considerate complementare i s aduc o
contribuie direct modului de elaborare i implementare a POR n Romnia, n special pentru perioada
de programare 2014-2020.
2. Analiza funcional a implementrii Programului Operaional Regional (proiectul nr. 3,
menionat mai sus) este esenial pentru mbuntirea procentului de absorbie, a eficienei i
impactului fondurilor structurale UE n Romnia. Dei analiza pune accentul pe POR, o serie dintre
constatri sunt aplicabile n cazul mai multor programe operaionale, spernd s poat contribui la
rezultate mai bune la nivel naional privind accesarea fondurilor UE n perioada 2014-2020. Acest lucru
are o importan deosebit n lumina faptului c Romnia are n continuare, la nivelul lunii aprilie 2013,
conform celor mai multe studii n domeniu, cea mai slab performan dintre toate Statele membre n
ceea ce privete absorbia fondurilor UE aferente ciclului bugetar 2007-2013.
3. Acest raport pune accentul pe prima component a analizei POR, i anume evaluarea
comunicrii i colaborrii ntre Autoritatea de Management a POR (AM) i Organismele Intermediare
(OI), adic cele opt Agenii de Dezvoltare Regional (ADR-uri) i OI-Turism. Analiza actual atinge trei
niveluri de baz n relaia AM-OI statutar, financiar i procedural oferind liniile directoare cu privire la
punctele tari actuale i la domeniile care trebuie mbuntite. Dei constatrile raportului sunt de sine
stttoare, acesta ar trebui citit mpreun cu analiza aferent Componentei II privind mecanismele de
sprijin pentru solicitanii i beneficiarii POR. n cele ce urmeaz aceast analiz va prezenta, n primul
rnd, contextul general privind provocrile i oportunitile cu care se confrunt Romnia n accesarea
fondurilor UE, n special prin intermediul POR. Ulterior, va fi oferit o sintez cu privire la principalele
obiective, metodologia i grupul int al actualei lucrri.
4. Prezentul raport se bazeaz pe o serie de vizite de lucru efectuate la toate Organismele
Intermediare ale POR (inclusiv n cele opt regiuni din Romnia), precum i pe discuii cu principalele
pri interesate din cadrul Ministerului Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice (MDRAP).
Raportul se bazeaz i pe observaiile cheie care rezult din analiza funcional realizat de Banca
Mondial n 2011 privind modul de funcionare a Ministerului Dezvoltrii Regionale i Turismului
(MDRT), actualul MDRAP; comparativ cu structura MDRT, n noua structur sunt incluse i funciile
administraiei publice, turismul fiind acoperit n prezent de un alt minister. n procesul de elaborare a
acestui raport, echipa a interacionat adesea cu personalul din AM, ADR-uri i organizaiile beneficiare,
organiznd ateliere de lucru special concepute pentru a testa i rafina concluziile intermediare i finale.








11

II. Context
5. Pentru a sprijini dezvoltarea regional a Romniei n perioada de dup aderare, UE a alocat
suma de 3,7 miliarde EUR pentru Programul Operaional Regional (POR). Aceast sum reprezint 19%
din totalul fondurilor structurale disponibile prin Cadrul Strategic Naional de Referin (CSNR) ntre
2007 i 2013, POR devenind, astfel, al treilea cel mai mare program dup transporturi (25%) i mediu
(23%).

Figura 1. Distribuia fondurilor structurale UE n Romnia per Program Operaional (2007-2013)

Sursa: Cadrul Strategic Naional de Referin

6. n ciuda caracterului su complex, POR a nregistrat pn acum cea mai bun performan din
Romnia n materie de rate de absorbie, n comparaie cu alte programe operaionale din ar. La
nivelul lunii noiembrie 2013, gradul de contractare se ridica la 110%, finanrile pentru beneficiari
atingeau nivelul de 48% i plile acordate de CE Romniei erau de 44,2% din totalul alocrilor
disponibile. Contractarea va continua s depeasc 100%, n sperana c vor exista economii i corecii
care s permit acelor proiecte aflate pe lista de rezerv s primeasc finanare. La nivelul celorlali
doi indicatori, plile ctre beneficiari i rambursrile din partea CE, POR este considerat a fi mai bun
dect orice alt program operaional din Romnia. Dup cum se arat ulterior n prezentul raport, aceste
rezultate se datoreaz, n mare parte, experienei de care dau dovad membrii echipelor AM i OI,
precum i relaiei eficace de munc dintre acetia, relaie dezvoltat nc din perioada programelor de
preaderare.


19.40%
23.50%
23.70%
13.30%
1.10%
18.10%
19.40%
Regional
Mediu
Transport
Competitivitate
Capacitate administrativ
Resurse umane
Asisten tehnic



12

Figura 2. Performana relativ a programelor structurale UE n Romnia (30 noiembrie 2013)
110%
103%
78%
85%
118%
82%
80%
48%
30%
19%
33%
45%
46%
22%
44%
22%
18%
18%
40%
27%
21%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
POR Mediu Transport Competitivitate Capacitate
administrativ
Resurse umane Asi sten tehni c
% fonduri contractate % pli ctre beneficiari % rambursri de la CE
Sursa: Ministerul Fondurilor Europene

7. Acest lucru nu nseamn, totui, c absorbia este un indicator proxy perfect pentru
performana unui program operaional. Exist o serie de aspecte care depesc aria de acoperire a
acestui raport, dar care ar merita s fie explorate n continuare de ctre AM: impactul real al proiectelor;
selectivitatea i ordonarea n funcie de prioritate a investiiilor prin raportare la nevoile locale i
strategiile teritoriale i sectoriale existente la diferite niveluri; durabilitatea i costurile de operare i
mentenan (O&M); dublarea finanrii POR prin programe finanate de la bugetul de stat etc. Aceste
aspecte sunt abordate parial de alte studii n derulare ale Bncii Mondiale i MDRAP.

8. n accesarea fondurilor de asisten structural, Romnia respect regulamentele UE privind
controlul i managementul financiar. Exist anumite responsabiliti pentru fiecare Stat Membru i
pentru organismele desemnate ca rspunztoare de implementarea POR. n Romnia exist dou
niveluri de baz n acest cadru instituional: Autoritatea de Management la nivel central i nou
Organisme intermediare.

Autoritatea de Management. Hotrrea de Guvern nr. 243/2006 stabilea Autoritatea de
Management (AM) pentru POR n cadrul Ministerului Integrrii Europene.
2
n acel moment,
Ministerul avea experien n implementarea programelor regionale deoarece a fost Autoritatea
de contractare/implementare pentru instrumentele de preaderare (PHARE ESC). n acest
moment, AM se afl n cadrul MDRAP, dar are n componen personal cu experien care a
lucrat i n cadrul programelor de preaderare de tipul PHARE. AM este instituia responsabil de
implementarea POR i rspunde n faa Guvernului Romniei i a Comisiei Europene de
ndeplinirea obligaiilor din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului.

Organismele Intermediare. Legea nr. 151/1998 a acordat Ageniilor de Dezvoltare Regional
(ADR-urilor) statutul de organizaii non-profit, de utilitate public, reprezentnd organismele
regionale responsabile de programarea teritorial. n 2007, Comisia European a aprobat

2
A se vedea Monitorul Oficial, Partea I nr. 194 din 01.03.2006 (i ulterioarele revizuiri legislative)



13

documentele de programare prin care se hotrte nfiinarea celor opt Agenii de Dezvoltare
Regional (ADR-uri) ca Organisme Intermediare (OI) pentru implementarea POR, n conformitate
cu angajamentele luate de Romnia fa de UE prin capitolul 21 din Politica regional i
coordonarea instrumentelor structurale. Fiecare ADR joac rolul unui OI, existnd i un OI-
Turism la nivel central, actualmente n cadrul Autoritii Naionale pentru Turism.

Relaia AM-OI. n acest cadru instituional, AM are ntreaga responsabilitate pentru
managementul i implementarea POR i poate delega atribuii specifice ctre OI. Aceast
nelegere a fost oficializat n 2007, cnd AM a ncheiat Acordul Cadru de implementare cu
Organismele Intermediare ale POR. Acest document mpreun cu ultimele completri i unele
mici modificri precizeaz o serie de angajamente i definete responsabilitile fiecrei pri
n implementarea POR. Printre alte sarcini, OI au rolul de puncte directe de contact pentru
beneficiarii POR; de altfel, ca organisme intermediare, este firesc ca ADR-urile s i asume rolul
de asigurare a interfeei ntre beneficiari i Autoritatea de Management a programului.

9. Dei POR este unul dintre programele structurale cu cea mai bun performan n Romnia n
ceea ce privete absorbia, rezultatele acestui program rmn sczute comparativ cu programele de
referin din alte State membre UE care au obinut rezultate mai bune. La momentul realizrii Analizei
Funcionale a MDRT, efectuat de Banca Mondial n perioada 2010-2011, POR depea cu mult rata
medie de absorbie a Bulgariei, ns, pn n februarie 2012, statul vecin Romniei a ajuns la un procent
de 37,55% privind plile primite de la UE, cu mult mai mare dect cel nregistrat de POR.
3
Un alt caz
care merit menionat este Slovacia, unde, pn n februarie 2013, Programul Operaional Regional a
atins un procent de 60,59% din totalul alocrilor disponibile.
4
Este foarte important s se neleag i s
se soluioneze eventualele lacune rmase n implementarea POR n Romnia, pentru ca procentul de
absorbie pe parcursul anului 2013 s poat crete i pentru a pregti terenul n vederea obinerii de
performane i mai bune pe parcursul perioadei bugetare 2014-2020.

10. La un nivel de baz, eficiena proceselor POR depinde de dou variabile: numrul etapelor
procedurale i timpul necesar finalizrii fiecrei etape. Sondajul din februarie 2010, realizat pe un
eantion de 637 de respondeni (beneficiari, reprezentani ai AM, firme de consultan i bnci) a ajutat
la identificarea principalelor elemente care afecteaz absorbia fondurilor UE.
5
Printre factorii
menionai s-au evideniat birocraia mult prea mare i perioadele lungi de evaluare i rambursare.
Pentru actualul studiu, a fost derulat i un alt sondaj, care s-a concentrat n mod special pe beneficiarii
POR. Cea de-a doua figur de mai jos prezint perspectivele a 470 de respondeni cu privire la
principalele obstacole ntlnite n implementarea proiectelor finanate din POR i cu referire la nivelul
corespunztor de importan. Rezultatele sunt frapante i confirm multe dintre temele notate i n
sondajul din 2010: birocraia i documentaia excesive, i ntrzierile n evaluarea i selecia
proiectelor sunt cele care au primat. n mod special, mai mult de 60% din eantionul total a considerat
birocraia excesiv ca fiind un obstacol extrem de important. La cellalt capt al spectrului, dup
cum demonstreaz i prezentul raport, exist o strns legtur ntre piedicile ntmpinate de
beneficiari i relaia dintre AM i OI. Raportul privind mecanismele de sprijin pentru beneficiari
(Componenta II) dezbate n detaliu fiecare element din figura de mai jos i va oferi soluii posibile. n
scopul prezentului raport, rezultatele acestor sondaje sunt menionate aici pentru a servi ca linii
directoare pe parcursul discuiilor ulterioare i pentru a oferi o imagine de ansamblu a principalelor

3
A se vedea http://insideurope.eu/taxonomy/term/186
4
Ibid.
5
A se vedea figura de mai jos. Sursa: www. fonduri-structurale.ro.



14

probleme care afecteaz performana sistemului POR. Ideea principal o reprezint faptul c fiecare
piedic de care se lovesc beneficiarii POR se transpune ntr-o presiune suplimentar asupra funcionrii
adecvate a relaiei AM-OI.

Figura 3. Rezultatele sondajului n rndul beneficiarilor de fonduri structurale (2010)
Ce anume afecteaz absorbia fondurilor UE? (februarie 2010)
1. Birocraia mult prea mare 33,59%
2. Perioadele lungi de evaluare i rambursare 16,22%
3. Absena cofinanrii i reticena bncilor n acordarea de mprumuturi (dat fiind faptul c o
construcie finalizat sau un echipament achiziionat nu pot fi ipotecate)
16,22%
4. Ghiduri pentru solicitani rigide i neclare, cu rectificri de ultim moment 9,65%
5. Personalul slab pregtit din cadrul AM i a Organismelor Intermediare i comunicarea
deficitar cu solicitanii/beneficiarii
7,72%
6. Promovarea deficitar a surselor de finanare 6,95%
7. Lipsa serviciilor calitative de consultan 6,56%
8. Lipsa transparenei 3,09%
Sursa: www.fonduri-structurale.ro


Figura 4. Percepiile beneficiarilor privind obstacolele i nivelul lor de importan (N=470, mai 2013)

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500
Personal ADR slab pregtit
Personal AM slab pregtit
Calitate slab a ghidurilor pentru solicitani
Lips de transparen
Lips servicii de consultan de calitate
Calitate slab a documentaiilor tehnice
Nivel insuficient al prefinanrii acordate
Cadru inadecvat pentru derularea achiziiilor publice
Schimbri frecvente de legislaie
Absen capital pt. cofinanare i/sau cash-flow
ntrzieri n rambursare
ntrzieri n evaluare/selecie proiect
Birocraie excesiv/documentaie stufoas
Extrem de important Foarte important Relativ important Puin important Deloc important Nu tiu/nu rspund



15

11. n termeni mai generali, exist ase cauze primare pentru absorbia redus a fondurilor UE n
Romnia. Acestea sunt valabile pentru POR i pentru majoritatea celorlalte programe operaionale din
ar i sunt prezentate pentru a detalia i mai mult contextul actualei analize, cu precizarea c
formularea de soluii pentru aceste aspecte generale se afl dincolo de aria de acoperire a acestei lucrri
i, de asemenea, dincolo de mandatul AM/OI. n mod concret, printre cauzele unei absorbii lente se
afl urmtoarele:
(1) Romnia a ntmpinat dificulti datorit lipsei unei pregtiri adecvate pentru perioada
bugetar 2007-2013, n special n ceea ce privete alinierea complet la standardele UE a
cadrului necesar implementrii. Pentru a da un singur exemplu:
Legislaia n domeniul achiziiilor publice a fost clarificat i completat pentru a
reflecta pe deplin standardele UE abia la mijlocul anului 2011, dup peste patru ani
de implementare a POR, ceea ce a generat, n mod firesc, frustrri i confuzie la
nivelul beneficiarilor i dificulti mai mari n absorbia fondurilor disponibile.
Concret, de la nceputul POR, beneficiarii au urmat, n general, legislaia romneasc
aplicabil la momentul achiziiilor publice pe care le-au desfurat (mai exact, OUG
34/2011, cu multiplele sale modificri ulterioare). Aceste contracte au fost verificare
i implicit validate de instituiile mandatate s fac acest lucru, att ex-ante (prin
Autoritatea pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice ANRMAP)
ct i ex-post (la nivelul OI i AM, care au aprobat cereri de rambursare pe baza
contractelor de achiziii publice).
Totui, legislaia romneasc nu definea clar ce nseamn criterii restrictive (unul
dintre motivele majore pentru penalitile ulterioare) i nu specifica coreciile
aplicabile pentru posibilele nereguli depistate n achiziiile publice. n iunie 2011,
OUG 66/2011 a fost adoptat, transpunnd practic ghidul Comitetului de
Coordonare a Fondurilor (COCOF), referitor la nivelul i speele coreciilor, urmat
de Ordinul nr. 50 al ANRMAP din septembrie 2011, referitor la criteriile folosite
pentru achiziiile publice. Aceste aciuni au avut ca scop alinierea deplin la
standardele UE a legislaiei i procedurilor n domeniul achiziiilor publice din
Romnia. Ulterior, pe baza acestor reguli aduse la zi, toate achiziiile publice din
cadrul POR au fost reverificate i s-au aplicat corecii.
n paralel, argumentnd c legile nu se pot aplica retroactiv (de ex., OUG nr
66/20011), beneficiarii au nceput s ctige astfel de spee n instan, ceea ce
nseamn c, pn la urm, cheltuielile se suport tot de la bugetul de stat.
Teoretic, fondurile obinute din corecii financiare pot fi folosite de Romnia pentru
a finana noi cereri, dac exist nc timp pentru evaluarea, contractarea i
implementarea acestor proiecte adiionale.
Totui, consecinele asupra sistemului sunt grave: aa cum au menionat n
interviuri, beneficiarii au un apetit mult diminuat pentru fondurile structurale din
cauza riscurilor pe care le percep n aplicarea unor corecii financiare pe care le
consider ca fiind rezultatul unei legislaii nc neclare, interpretabil i uneori
aplicat retroactiv.
(2) Romnia nu are resurse bugetare suficiente pentru a sprijini implementarea rapid a
programelor UE, lucru care nseamn c decizia de a pre-suspenda un anumit program



16

obstrucioneaz, de fapt, ntregul sistem. innd cont de faptul c bugetul naional nu poate
absorbi integral ocul generat de blocarea plilor aferente cererilor de rambursare,
beneficiarii trebuie s identifice fonduri la nivelul bugetului local sau s solicite mprumuturi
de la bncile comerciale pentru a asigura continuitatea implementrii proiectelor. n multe
cazuri, bugetele locale sunt deja suprasolicitate, astfel c nu dispun de fonduri pentru a plti
furnizorilor de servicii sumele necesare finalizrii lucrrilor. n acelai mod, orice cheltuial
neeligibil (cum sunt cele rezultate din modificrile frecvente ale documentaiei tehnice, n
timpul implementrii proiectului) genereaz o presiune suplimentar asupra bugetelor
beneficiarilor.
(3) Procedurile aplicabile rmn greoaie, n special n domeniul achiziiilor publice, iar
capacitatea beneficiarilor de implementare a proiectelor se confrunt, n continuare, cu
constrngeri semnificative. Comparativ cu instrumentele din perioada de preaderare de tip
PHARE, fondurile structurale post-aderare au avut un caracter mai centralizat, Autoritile
de Management fiind suprasolicitate, problem cauzat de procedurile birocratice
anevoioase. Chiar i POR, care a parcurs deja o serie de etape de simplificare, continu s se
confrunte cu proceduri complexe i cu documentaie greoaie i s se bazeze foarte puin pe
documentaia electronic, n ciuda cadrului legal care i-ar permite informatizarea
programului n ntregime.
(4) Capacitatea administrativ a autoritilor locale rmne limitat, mai ales n acele situaii n
care valoarea proiectelor UE depete cu mult bugetul anual. Salariile din sectorul public, n
special la nivel local, sunt sczute. Chiar i stimulentele de care au beneficiat recent angajaii
care lucreaz pe proiecte europene n implementare (pn la 62,5%) reprezint o diferen
mic atunci cnd salariul de baz este att de sczut. Este cu adevrat remarcabil faptul c
persoane cu experien i abiliti n domeniu rmn s lucreze n sectorul public, n ciuda
ofertelor mult mai avantajoase venite, s spunem, din partea firmelor private de
consultan. Riscul pierderii personalului cheie rmne destul de ridicat.
(5) Drepturile de proprietate sunt adesea greu de determinat, iar beneficiarii nu pot face dovada
dreptului de proprietate asupra activelor de teren. Aceast situaie este cauzat de doi
factori majori: cadrul legal complex referitor la restituirea proprietilor naionalizate de
regimul comunist de dinainte de 1989; lipsa unui sistem funcional de cadastru n multe
locuri din ar.
(6) i nu n ultimul rnd, de multe ori Romnia a supracorectat situaii considerate ca
potenial problematice n implementarea fondurilor structurale. Supracorectarea reprezint
o caracteristic a birocraiei i nseamn, n principal, c soluia pentru o anumit
problem poate cauza o serie de consecine nedorite atunci cnd aceasta se aplic ntregului
sistem, fr discriminare. Cu alte cuvinte, dac o anumit neregul devine evident n
cteva cazuri distincte, nu ntotdeauna cea mai bun soluie o reprezint crearea unei reguli
i a unui control suplimentare pentru toate cazurile. Domeniul verificrilor la nivel de
achiziii publice este plin de exemple legate de supra-verificare pentru depistarea de erori,
care presupun implicarea mai multor organisme de audit i de control. Acest subiect este
explorat mai amnunit n cadrul raportului aferent Componentei II privind mecanismele de
sprijin pentru beneficiari.




17

Obiectivul i tematica abordat
12. Prezentul raport are ca scop mbuntirea performanei sistemului POR prin dezvoltarea
parteneriatului ntre cei doi principali juctori: Autoritatea de Management i Organismele
Intermediare. Pentru a realiza acest lucru, capitolele urmtoare prezint o analiz a colaborrii i
comunicrii dintre AM i OI, att la nivel oficial (de jure), ct i neoficial (de facto) i ofer recomandri,
acolo unde este cazul, cu privire la principalele aciuni de ntreprins pentru ntrirea acestei relaii
funcionale. Dac inta imediat este de a intensifica funcionarea eficient a POR, scopul final este de a
ajuta Romnia s creasc gradul de absorbie a fondurilor UE disponibile i, prin ndeplinirea obiectivelor
programului, s promoveze dezvoltarea favorabil incluziunii i durabil.

13. Lund n considerare obiectivele convenite ale raportului, cea mai mare parte a analizei pune
accentul pe necesitatea evalurii, contractrii, implementrii i monitorizrii rapide i efective a
proiectelor POR. Relaia AM-OI este de importan major pentru toate etapele ciclului de proiect, de la
concepere la depunerea cererii de finanare, evaluare i implementare. Calitatea proiectelor, mpreun
cu modelele i criteriile de selecie depesc aria de analiz a actualei lucrri, dar reprezint punctele
centrale ale proiectului complementar realizat de Banca Mondial pentru MDRAP (Asisten tehnic
pentru identificarea modelelor de selecie a proiectelor). Utiliznd o metafor care va fi reluat mai
trziu, putem spune c sistemul actual poate fi asociat cu o reea de conducte prin care apa intr
(propunerile de proiect de la beneficiari) i iese (investiiile realizate n comunitile din ar). Principala
problem const n asigurarea unui debit constant i eficient prin circuitele existente ntre AM i OI.
Dup cum se explic n capitolul urmtor, aici nu este vorba doar despre procese i proceduri cu caracter
operaional sau de structura administrativ a programului i direciile sale strategice, ci i despre modul
n care AM i OI reuesc s influeneze, fiecare n parte i prin relaia comun, respectivul domeniu.

14. n final, este important de remarcat c att constrngerile de timp, ct i cele legate de
resurse au limitat centrul de atenie al actualului raport la studiul de caz al POR. n faa necesitii de a
alege ntre explorarea amnunit a programului n sine i analiza comparativ prin raportare la alte
cadre de reglementare din UE, aceast lucrare privilegiaz prima opiune, argumentnd c exist
specificiti ale POR romnesc (de ex., statutul non-profit al ADR-urilor, cadrul legal privind POR etc.)
care merit o atenie deosebit. Mai mult, Componenta III a aceluiai proiect de asisten tehnic a
presupus o vizit de lucru n Spania, n timpul creia personalul AM a aflat despre bunele practici dintr-
un alt Stat membru care este foarte apreciat pentru absorbia eficient a fondurilor UE. De asemenea,
activitatea din jurul modelelor de selecie a proiectelor include o seciune cuprinztoare dedicat
comparrii cadrelor instituionale de la nivelul UE. Aa cum s-a menionat anterior, o serie de alte
aspecte importante depesc sfera de aplicare a analizei curente: impactul real al proiectelor;
selectivitatea; ordonarea n funcie de prioritate i durabilitatea investiiilor; dublarea finanrii POR prin
proiecte finanate de la bugetul de stat etc. Recunoscnd relevana unor astfel de teme, acest raport se
concentreaz totui pe colaborarea dintre AM i OI-uri, cutnd s acopere toate aspectele acestei
relaionri, aa cum se menioneaz n seciunea de metodologie de mai jos.

Metodologie
15. Ca punct de plecare, abordarea propus este: n primul rnd, s nu faci ru. POR i prile
sale componente, inclusiv AM i OI, au nregistrat performane importante n comparaie cu nivelul
mediu de absorbie a fondurilor UE n Romnia. n plus, schimbrile fcute n grab sau care nu sunt
necesare pot bulversa implementarea programului, genernd confuzie i frustrare n rndul personalului
cheie i diminund beneficiile cunotinelor acumulate pn n prezent la nivel instituional.



18

16. Astfel, orice efort a crui int este de a aduce mbuntiri POR ar trebui s porneasc de la
actualele puncte tari ale programului i, n plus, s soluioneze lacunele restante. n cadrul scopului su
bine definit, analiza actual cuprinde mai multe etape de evaluare a modului de implementare a POR: n
primul rnd, se identific aspectele i procedurile care funcioneaz cel mai bine i care trebuie
continuate; n al doilea rnd, se stabilesc domeniile care au nevoie de mbuntire i, n special, cauzele
primare ale principalelor probleme; i, n al treilea rnd, se recomand soluionarea actualelor piedici i,
n acelai timp, se menin i se fortific acele componente ale sistemului care au obinut performane
satisfctoare. Interviurile, sondajele i cercetrile aprofundate efectuate pe teren incluznd aici vizite
de cel puin o sptmn la fiecare OI reprezint principala metodologie, valabil pentru orice analiz
funcional. n plus, echipa de proiect a avut discuii i va avea n continuare cu reprezentani din
Minister n cadrul colaborrii privind implementarea recomandrilor prezentate n acest raport.
17. Metodologia este adaptat n conformitate cu etapele I i II ale analizei funcionale realizate
de Banca Mondial pentru Romnia i evalueaz, n mod sistematic, trei elemente principale ale
relaiei dintre AM i OI: structur, direcie strategic i operaionalizare. Figura de mai jos prezint
categoriile generale i subcategoriile poteniale aferente. Primele dou elemente pun accentul pe
contextul administrativ i strategic n care are loc relaia dintre AM i OI, pregtind etapa pentru analiza
aprofundat a celei de-a treia zone (n albastru deschis). Fiecare ipotez este testat, ncepnd de la
actualul cadru legal pn la principiile bunei administrri i a mecanismelor de control, pentru a preveni
i soluiona eventualele nereguli n alocarea i distribuirea fondurilor. Operaionalizarea este un punct
central al raportului deoarece face referire la modul practic de realizare a colaborrii dintre AM i OI pe
parcursul procesului de implementare a POR i reprezint domeniul n care sunt anticipate cele mai mari
mbuntiri. Actualul raport evalueaz att aspectele formale ale modului de implementare a POR
(procese, proceduri, sisteme IT etc.), ct i elementele informale, cum sunt cultura organizaional i
normele de interaciune. Se preconizeaz c att elementele formale, ct i cele informale, vor influena
eficiena colaborrii AM-OI. Este important de menionat faptul c aceast metodologie nu afirm faptul
c toate problemele dezbtute n cadrul acestui raport depind n mod strict de AM i/sau OI. O serie de
astfel de probleme nu intr n domeniul de aplicare al mandatului direct al acestor organisme, dar vor
trebui s fie analizate deoarece influeneaz n mod direct relaia AM-OI.

Figura 5. Cadrul analizei funcionale pentru relaia AM-OI n sistemul POR

Sursa: Adaptare dup Metodologia Analizei Funcionale, Banca Mondial (2011)



19

18. n acest cadru global, observaiile i concluziile privitoare la colaborarea dintre AM i OI vor
reprezenta rezultatul consultrii a trei surse primare. ntr-o prim etap, echipa a analizat rapoartele i
analizele existente pentru a beneficia de sinergiile poteniale. n a doua etap, acolo unde este cazul,
constatrile Bncii Mondiale din perioada 2010-2011 privind Analiza funcional a MDRT (actualmente
MDRAP) ofer informaii cu privire la stadiul eforturilor actuale n domeniul cercetrii. n a treia i cea
mai important etap, echipa de proiect s-a angajat ntr-o serie de discuii cu peste 50 de reprezentani
ai ADR-urilor din toate cele opt regiuni i cu peste 150 de beneficiari, precum i cu personalul cheie al
MDRAP. Interviurile evideniaz aspectele relevante att pentru aceast component (colaborarea
dintre AM i OI), ct i pentru cea de-a doua (sprijin pentru beneficiari), dezbtut n cadrul raportului
Componentei II).

Grup int
19. Destinatarii principali ai actualului raport sunt membrii echipei Ministerului Dezvoltrii
Regionale i Administraiei Publice (MDRAP), precum i oficialii Comisiei Europene (CE) responsabili cu
supervizarea POR. Din acest motiv, analiza prezint, oricnd este cazul, observaii specifice i
recomandri care sunt sintetizate n ultimul capitol printr-o foaie complet de parcurs n materie de
implementare, cu un calendar propus, cu o evaluare a riscurilor i cu resursele estimate pentru fiecare
propunere. Alte pri interesate care ar putea beneficia de pe urma acestui raport sunt directorii i
personalul ADR-urilor, precum i personalul AM i OI din cadrul altor programe operaionale. Mai mult
dect att, analiza va genera rezultate pozitive n cazul n care este acceptat i aprobat de conducerea
i personalul MDRAP. Se sper c acetia i vor asuma aciunile propuse i vor asigura un imbold
permanent pentru implementarea concret a recomandrilor.

Structura raportului
20. Principala seciune a raportului este mprit n trei pri corespunztoare metodologiei
descrise mai sus. Aplicat colaborrii AM-OI din cadrul POR, cele trei capitole fac referire la: cadrul
instituional (Capitolul al III-lea); direcia strategic (Capitolul al IV-lea); i modul concret de
implementare/operaionalizare a POR (Capitolul al V-lea).
21. Capitolul al III-lea ofer informaii cheie cu privire la instituiile care fac parte din sistemul POR
i la provocrile cu care acestea se confrunt n prezent. Dup un scurt rezumat cu privire la principalii
actori i la modul de funcionare a POR, acest capitol ofer, cu precdere, observaii importante privind
principalele probleme de sistem care nu sunt legate exclusiv de relaia AM-OI, dar o afecteaz n mod
semnificativ i, n consecin, trebuie integrate n actuala analiz. Ultimele dou subcapitole restrng
analiza la relaia statutar AM-OI, n conformitate cu actuala legislaie i cu prevederile din Acordul
Cadru (AC).
22. Capitolul al IV-lea cuprinde o evaluare succint a relaiei AM-OI n stabilirea direciilor
strategice ale POR. Cu alte cuvinte, principala analiz const n descrierea rolurilor pe care AM i OI le au
n definirea prioritilor POR, inclusiv n planificarea strategic pentru perioada 2014-2020. Dat fiind c
aceasta face obiectul unui alt proiect al Bncii Mondiale, aflat n prezent n implementare, i a fost
dezbtut n detaliu ntr-o lucrare anterioar Evaluarea capacitii administrative a regiunilor n
domeniul dezvoltrii regionale (decembrie 2011) aceast component a analizei este tratat pe scurt.



20

23. Capitolul al V-lea se axeaz pe evaluarea colaborrii practice AM-OI n cadrul operaionalizrii
POR. Este de menionat c unele dintre problemele dezbtute aici au legtur i cu raportul
Componentei II privind mecanismele de sprijin pentru solicitani i beneficiari; ca elemente centrale ale
sistemului i suprem raison dtre al ntregului POR, beneficiarii nu pot fi exclui din ecuaia AM-OI.
Primul subcapitol trateaz modul de mbuntire a proceselor birocratice i ofer o list a principiilor
directoare, precum i un rezumat privind sugestiile generale de cretere a eficienei procedurilor.
Subcapitolele ulterioare pun accentul pe elementele de baz ale modului de implementare: cultura i
normele de interaciune AM-OI; resursele umane; bugetul (inclusiv evaluarea Contractului de Finanare);
procesele i procedurile; infrastructura i sistemul IT; i perfecionarea i adaptarea implementrii.
Aceste observaii se bazeaz, n principal, pe interviurile de pe teren i, acolo unde este cazul, pe analiza
Manualelor de Proceduri.
24. n fine, capitolul al VI-lea abordeaz separat Organismul Intermediar pentru Turism (OI-
Turism), ceea ce se justific prin specificitatea n cadrul POR a DMI 5.3 i a Organismului Intermediar
aferent. Aceast seciune ofer oportunitatea unei comparaii ntre dou modele diferite de
implementare a POR: complet centralizat, prin OI-Turism (DMI 5.3); i mai puin centralizat, prin cele 8
agenii regionale (care acoper restul axelor i domeniilor majore de intervenie). Analiza detaliaz
principalele dificulti ntmpinate de OI-Turism i recomand posibile soluii pentru depirea lor.



21

III. Cadrul instituional al colaborrii AM-OI
25. Autoritatea de Management i Organismele Intermediare ale Programului Operaional
Regional i desfoar activitatea ntr-un mediu instituional i legal complex, care, n timp, s-a
confruntat cu modificri multiple. n diverse etape ale implementrii proiectelor finanate prin POR se
remarc intervenia unei game variate de actori instituionali, iar o analiz comprehensiv a ntregului
sistem depete aria actualului raport. Totui, relaia AM-OI nu poate fi neleas cu adevrat ntr-un
vacuum. Astfel, acest capitol ncepe cu o scurt descriere a principalelor instituii din sistemul POR i a
rolurilor acestora, menionndu-se faptul c, pe parcursul prezentului raport, vor fi fcute observaii mai
mult sau mai puin detaliate asupra acestor actori. A doua parte a acestui capitol se concentreaz asupra
prilor importante din legislaie i asupra altor documente cheie care fac referire n mod special la AM,
la OI i la colaborarea AM-OI.


Principalii actori instituionali
26. Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului precizeaz faptul c pentru fiecare program
operaional, Statul Membru va desemna o autoritate de management, o autoritate de certificare i o
autoritate de audit.
6
Este important c acelai document menioneaz faptul c autoritatea de
management i/sau autoritatea de certificare pot delega ndatoriri unor organisme intermediare, care
s acioneze n numele celor dinti. Modul de organizare a Programului Operaional Regional (POR)
este realizat n conformitate cu acest regulament, dup cum urmeaz:
Autoritatea de Management (AM) se afl n cadrul Ministerului Dezvoltrii Regionale i
Administraiei Publice (MDRAP);
Cele opt Agenii de Dezvoltare Regional (ADR-uri) activeaz ca Organisme Intermediare ale
POR, avnd atribuii specifice delegate de ctre AM;
Autoritatea de certificare i plat (ACP) din cadrul Ministerului de Finane este responsabil de
certificarea cheltuielilor nainte ca acestea s fie trimise la Comisia European i primete
fonduri din partea CE i de la bugetul de stat conform cheltuielilor declarate;
Unitatea de plat (UP) din cadrul MDRAP distribuie fondurile de la bugetul de stat ctre
beneficiarii POR, n conformitate cu solicitrile aprobate i, ulterior, primete rambursri de la
ACP; i
Autoritatea de Audit (AA), n cadrul Curii de Conturi a Romniei, este complet independent i
verific modul de funcionare a sistemului de control i management al POR, raportnd
rezultatele ctre Comisia European.

27. La nivel naional, dou organisme adiionale au roluri directe, de baz, n elaborarea i
implementarea POR: Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale (ACIS) i Comitetul

6
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2006R1083:20100625:EN:PDF



22

de Monitorizare a POR. Guvernul Romniei a nfiinat ACIS prin Decizia nr. 457/2008.
7
Iniial, ACIS a
funcionat n subordinea Ministerului Economiei i Finanelor, ns n acest moment activeaz n cadrul
Ministerului Fondurilor Europene (MFE). Scopul acestei autoriti rmne acelai: coordonarea modului
de pregtire, dezvoltare, armonizare i funcionare a cadrului legislativ, instituional i procedural care
guverneaz instrumentele structurale.
8
Conform legii, ACIS are atribuit o list lung de responsabiliti,
care includ: emiterea propunerilor legislative aferente coordonrii i implementrii programelor UE n
Romnia; sprijinirea dezvoltrii capacitii administrative a principalelor instituii implicate n astfel de
programe; recomandri privind standardizarea procedurilor i a documentaiei, precum i privind
mbuntirea de ansamblu a diferitelor instrumente; coordonarea negocierilor cu CE n ceea ce privete
programele operaionale; dezvoltarea i supervizarea sistemului informaional SMIS, care are ca scop
centralizarea tuturor informaiilor relevante aferente implementrii instrumentelor structurale n
Romnia etc.

28. Comitetul de Monitorizare a POR (CM-POR) se concentreaz n mod special pe supravegherea
implementrii Programului Operaional Regional
9
. CM-POR este prezidat de Ministrul Dezvoltrii
Regionale i Administraiei Publice. AM-POR din cadrul MDRAP este membru al CM-POR i are rolul de
Secretariat. Printre ali membri cu drepturi depline, regsim reprezentanii AM-urilor aparinnd altor
programe structurale i doi reprezentani ai fiecreia dintre cele opt regiuni (un Preedinte de Consiliu
Judeean i un alt reprezentant numit pe regiune, alei de Consiliul de Dezvoltare Regional). CM-POR
are ca principale responsabiliti: aprobarea criteriilor de selecie a proiectelor; analiza progresului
nregistrat de program i recomandri privind modaliti de mbuntire sau ajustare; i evaluarea i
aprobarea propunerilor privind realocarea fondurilor ntre diferite axe POR, domenii de intervenie i
regiuni.

29. La nivel regional, principalul actor implicat n implementarea POR, pe lng ADR, este Consiliul
de Dezvoltare Regional (CDR). innd cont de faptul c regiunile din Romnia nu reprezint uniti
administrative cu caracter formal, CDR-urile i desfoar activitatea printr-un parteneriat ntre
autoritile locale de la diferite niveluri (judeean, orenesc, comunal etc.). Mandatul CDR, definit prin
Legea nr. 315/2004,
10
este mai extins dect activitile legate de POR i face referire la coordonarea
politicilor i programelor de dezvoltare regional, att a celor finanate din fonduri UE, ct i a celor
finanate de la bugetul de stat (de ex., Fondul Naional pentru Dezvoltare Regional). n ceea ce privete
relaia cu POR, CDR din fiecare regiune supravegheaz activitatea ADR aferent pentru a se asigura c
judeele dintr-o regiune beneficiaz de tratament egal i nediscriminatoriu. CDR finaneaz un procent
din bugetul ADR prin intermediul bugetelor judeene. Membrii acestui Consiliu sunt preedinii
Consiliilor Judeene din fiecare regiune i trei reprezentani ai administraiei locale din jude (unul
pentru fiecare nivel al consiliilor locale municipii reedin de jude, orae mici i comune). CDR este
condus de un preedinte i de un vicepreedinte, poziii care se rotesc ntre judeele unei anumite
regiuni, secretariatul fiind asigurat de ADR.

30. Cellalt juctor important la nivel regional este reprezentat de Comitetul Regional de Evaluare
Strategic i Corelare (CRESC), care a avut pentru scurt timp un rol cheie n ordonarea n funcie de
prioritate a proiectelor de investiii care urmau a primi finanare prin POR. CRESC a fost nfiinat prin
Decizia Guvernului nr. 764/2007 i avea ca mandat: (a) evaluarea modului n care proiectele propuse

7
http://www.mdrl.ro/_documente/coop_teritoriala/granite_interne/espon/legislatie/HG_457.pdf
8
Ibid., Capitolul II
9
A se vedea Decizia Guvernului nr. 765 din 11 iulie 2007, publicat n Monitorul Oficial nr. 547 din 10.08.2007
10
A se vedea Monitorul Oficial nr. 577 din 29.06.2004



23

ndeplinesc nevoile la nivel regional; i (b) clasarea n ordinea prioritii a proiectelor strategice la nivelul
celor opt regiuni de dezvoltare. CRESC avea ca membri patru reprezentani ai fiecrui jude dintr-o
anumit regiune, doi reprezentani ai administraiei publice i doi reprezentani ai organizaiilor
societii civile din sfera socio-economic. n principiu, CRESC avea o misiune important n ceea ce
privete alinierea investiiilor POR la nevoile regionale, ns, n practic, acest sistem a generat ntrzieri
semnificative, precum i o serie de alte probleme (lipsa transparenei n ceea ce privete criteriile de
ordonare n funcie de prioritate; conflictul de interese potenial ntre autoritile locale n calitate de
membri CRESC i posibili beneficiari ai POR; suprapunerea criteriilor de evaluare etc.).
11
Prin urmare,
Decizia Guvernului nr. 1383/2008 a revizuit rolul CRESC, limitnd atribuiile acestuia la recomandri i
doar la opinii cu caracter consultativ asupra investiiilor la nivel regional. n baza observaiilor din teren,
CRESC i-a ncetat funcionarea de facto, dat fiind c deciziile acestuia nu mai aveau impact asupra
ordonrii n funcie de prioritate a proiectelor finanate prin POR.

Figura 6. Principalii actori implicai n implementarea POR (aprilie 2013)



11
Pentru a consulta o serie de motive de ngrijorare exprimate de CE cu privire la rolul CRESC, a se vedea, de
exemplu,
http://www.fonduri-ue.ro/res/filepicker_users/cd25a597fd-
62/Documente_Suport/Rapoarte/1_Rapoarte_POR/16.07/4_Minuta_CMPOR_%2027_oct_2008.pdf
Organismele Intermediare
(OI)
Autoritatea de Certificare i
Plat (ACP)
Comitetul Regional de Evaluare
Strategic i Corelare (CRESC)*
Structur naional bazat pe parteneriat, cu atribuii decizionale i
strategice n implementarea POR
Aprob crieriile de selecie ale proiectelor, realoc fonduri n cadrul POR
HG 765/2007
Cadrul de Organizare i
Funcionare CMPOR
Legislaia naional
aferent Autoritatea de Audit (AA)
Comitetul de Monitorizare a
POR (CMPOR)
Autoritatea pentru
Coordonarea Instrumentelor
Structurale (ACIS)
Unitatea de Plat (UP) din
cadrul MDRAP
8 ADR-uri ca structuri executive ale CDR; 1 OI-Turism la nivel central
ndeplinesc sarcini delegate de AM-POR i asigur interfaa POR cu
beneficiarii (printre altele)
Funcioneaz n cadrul Ministerului de Finane
Certific cheltuielile i cererile de rambursare nainte de a le transmite la
CE; primete pli legate de implementarea POR de la CE i bugetul de stat
Funcioneaz n cadrul MDRAP
Primete fonduri de la ACP
Face pli ctre beneficiarii POR
Funcioneaz n cadrul Curii de Conturi, independent de AM-POR i de ACP
Deruleaz activiti de audit asupra tuturor programelor operaionale,
verific cheltuielile, achiziiile publice, etc.
Funcioneaz n cadrul Ministerului Fondurilor Europene (MFE)
Coordoneaz managementul i implementarea diverselor fonduri structurale
Asigur coordonarea i coerea variilor instrumente
Discuta i analiza prioritile de investiii publice la nivel regional
Ofer n prezent doar opinii consultative, la cererea AM-POR (n fapt, CRESC nu
mai funcioneaz la nivelul celor mai multe regiuni)
Ordonana 26/2000
Legea 315/2004
Art. 61, Regulamentul CE
1083/2006
Legislaia naional
aferent
HG 457/2008
HG 1383/2008
*Note: Due to later policy revisions, the RCSECs no longer have as a main attribution the strategic evaluation and prioritization of ROP projects. These bodies can issue
consultative opinions at the MA-ROPs request. The current system for project selection is the main focus of a related MRDPA study by the World Bank.
Element cheie n analiz
Descriere / rol n cadrul POR Baza legal principal
Structur regional bazat pe parteneriat, cu rol n coordonarea politicilor de
dezvoltare regional i n supervizarea i sprijinirea ADR
Include Preedini de CJ i reprezentani ai comunitilor locale dintr-o regiune
Legea 315/2004
Consiliul pentru Dezvoltare
Regional (CDR)
Funcioneaz n cadrul Ministerului Dezvoltrii Regionale i Administraiei
Publice (MDRAP)
Administreaz i implementeaz POR
Regulamente CE
Hotrrea de Guvern
457/2008
Autoritatea de Management
(AM-POR)



24

31. Mai exist i alte instituii care joac un rol pe parcursul etapelor de implementare a
proiectelor, cu impact direct asupra beneficiarilor. Aceste instituii sunt, de exemplu, Inspectoratul de
Stat n Construcii (ISC), care emite aprobri pentru elaborarea autorizaiilor de construcie, precum i
instituii implicate n procesul de achiziii publice, cum este Autoritatea Naional pentru Reglementarea
i Monitorizarea Achiziiilor Publice (ANRMAP), Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor (CNSC),
Unitatea de Control i Verificare a Achiziiilor Publice (UCVAP) etc. Scopul acestei observaii const n
precizarea faptului c relaia AM-OI exist pe un fond instituional complex. Acestea fiind spuse, pentru
a menine scopul actualului raport, instituiile care nu au caracter principal n cadrul sistemului POR vor
fi analizate pe parcursul acestui raport doar n msura n care acestea influeneaz n mod semnificativ
triada AM-OI-beneficiar.


Modul de funcionare a POR
32. Sistemul POR este complex i implic o interaciune pe mai multe niveluri ntre beneficiari,
ADR-uri i AM-POR. n prima faz, odat fcut public apelul de depunere al proiectelor, solicitanii
interesai transmit cererile de finanare i documentaia suport la ADR-ul din regiunea lor, mpreun cu
trei copii ale originalului n format tiprit i o copie pe suport electronic. Dup aceast faz, ADR
analizeaz documentaia din punctul de vedere al conformitii administrative i al eligibilitii,
verificnd dac dosarul candidatului este complet. Dac totul este n regul, procesul trece la etapa
evalurii tehnice i financiare, implementat cu ajutorul experilor externi (contractai de AM direct de
ctre OI). Evaluatorii independeni fac verificarea costurilor estimate ale proiectului, a calendarului de
implementare, a documentelor suport, a obiectivelor etc., pe baza unei grile de evaluare specifice tipului
de proiect propus. Ulterior, acetia transmit un raport ADR-ului, care grupeaz toate rezultatele
evalurilor i care le trimite ctre AM-POR spre aprobare.

33. Urmtoarea etap presupune depunerea unui proiect tehnic (PT) de ctre solicitant n termen
de 6 luni (dac tipul investiiei impune acest lucru), proiect care urmeaz a fi verificat de ADR i
aprobat de AM-POR. n principal, aceasta reprezint o verificare a conformitii, deoarece evaluatorii nu
au autoritatea, timpul i nici capacitatea de a interveni n mod semnificativ asupra coninutului
proiectului tehnic. Este organizat de obicei i o vizit n teren, pentru ca reprezentanii OI i, uneori, ai
AM-POR s se asigure c totul este n regul i n conformitate cu condiiile descrise n cererea iniial de
finanare. Ulterior, AM-POR aprob raportul vizitei n teren i OI depune documentaia final realizat
de beneficiar, pentru a se semna contractul i a se obine finanarea proiectului. AM-POR verific fiecare
dosar, transmite eventualele solicitri de clarificare i, n cele din urm, aprob sau respinge
propunerea. Fiecare cerere de finanare aprobat intr n faza de implementare care implic etape
suplimentare, specifice proiectului, de la proceduri de achiziii la contractarea furnizorilor, executarea
serviciilor/lucrrilor i rambursarea cheltuielilor. Pe tot parcursul procesului, AM-POR i OI continu s
ofere sprijin beneficiarilor, n limitele n care au fost mandatate, putnd ncuraja o implementare mai
rapid prin impunerea unor termene obligatorii. Figura de mai jos ofer un rezumat al ntregului proces,
pe etape.







25

Figura 7. O trecere n revist a procesului standard al POR*
Rolurile i activitile principale n funcie de etapa procesului
Depunere
Evaluare
administrativ
& eligibilitate
Evaluare
tehnic &
financiar
Analiza
proiectului
tehnic (PT)
Vizita n teren Contractare Implementare
Beneficiar
- Completare
cerere de
finanare
- Depunere
documente
solicitate
- Interaciuni
cu OI;
furnizarea
clarificrilor
solicitate
- Furnizarea
tuturor
clarificrilor
solicitate i a
documentelor
suport
- Depunerea PT
(dac se
solicit)
- Actualizarea
studiului de
fezabilitate,
dac e nevoie
- Colaborare cu
ADR pentru
stabilirea datei
i rspuns la
observaii,
sugestii
- Semnarea
contractului
- nceperea
proiectului,
organizarea
achiziiilor etc.
- Depunerea
chitanelor, a doc.
suport
OI
- Promovare
oportuniti
finanare
- Asisten la
depunerea
documentelor

- Realizare
verificri din
punct de
vedere
administrativ &
de eligibilitate
- Solicitare de
clarificri
- Solicitare de
experi de la AM
sau contractarea
direct a lor
(mai recent)
- Primire
rapoarte de
evaluare,
gruparea lor,
trimiterea la AM
- Verificarea PT
cu ajutorul
experilor
- Organizarea
vizitelor n
teren i
raportarea
constatrilor,
mpreun cu
reprezentanii
AM, dac au
fost prezeni
- Sprijin pentru
capacitatea de
implementare a
beneficiarului
- Monitorizarea i
raportarea
progresului
- Verificarea doc.
de achiziie, a
cererilor de
rambursare
AM
- Definirea
criteriilor de
eligibilitate &
selecie
- Promovare
oportuniti
finanare

- Delegat
ctre OI-uri
- Contractarea
experilor
independeni
- Aprobarea
rapoartelor de
evaluare,
solicitarea de
clarificri
- Aprobarea
raportului ADR
cu privire la PT
- Efectuarea
vizitelor n
teren (dac este
cazul)
- Verificarea
ntregului dosar
& a doc. suport,
solicitarea de
clarificri
- Aprobarea i
semnarea
contractului cu
beneficiarul
- Monitorizarea
rezultatelor,
raportare ctre CE
- Verificarea i
aprobarea
cererilor de plat
- Verificarea
documentaiei
achiziiilor
Evaluatori
externi
- Evaluarea
aspectelor
tehnice i
financiare
- Colaborare cu
OI, comunicare
rezultate,
soluionare
contestaii
- Verificarea PT
(conformitate,
cu intervenie
limitat pe
coninut)
- Colaborare cu
OI (transmitere
rezultat etc.)

*Not: Pentru o descriere pe larg a responsabilitilor fiecrei pri n toate etapele procesului, a se vedea Manualele de
Proceduri i n special pistele de audit. Anumii pai vor varia n funcie de tipul proiectului
Obstacole generale ale sistemului POR
34. Colaborarea AM-OI i obstacolele specifice acesteia nu pot fi dezbtute separat de obstacolele
generale ale POR. Acestea din urm par a afecta n mod direct mai degrab beneficiarii programului i
vor fi prezentate n detaliu n cadrul raportului referitor la mecanismele de sprijin pentru beneficiari. n
acest context, termenii general sau sistemic sunt utilizai pentru a reflecta faptul c astfel de factori
influeneaz modul de funcionare al ntregului POR, inclusiv relaia AM-OI. Este important de menionat
nc de la nceput c aceste probleme nu pot fi soluionate n mod direct de ctre AM i/sau OI. Aceste
organisme au la dispoziie dou tipuri de soluii: (a) modificri procedurale de adaptare a POR astfel
nct s se limiteze impactul neajunsurilor sistemice; i (b) asisten proactiv oferit beneficiarilor



26

pentru depirea acestor obstacole. Capitolul V ofer o serie de sugestii din prima categorie, n timp ce a
doua este detaliat n raportul aferent Componentei II. Urmtoarele subcapitole au fost gndite ca un
rezumat care pune n context partea a doua a raportului, precum i unele dintre provocrile manifestate
n relaia AM-OI.

Figura 8. Obstacolele generale i cele specifice relaiei AM-OI trebuie s fie evaluate mpreun


Achiziiile publice i coreciile aferente
35. De departe, cel mai mare motiv de ngrijorare menionat de beneficiarii POR pe parcursul
interviurilor se axeaz pe problemele legate de achiziiile publice i coreciile aferente. Aceast
problem este foarte des ntlnit la nivelul autoritilor locale, care o numesc adesea vntoarea de
vrjitoare, obsesia naional i cel mai puternic factor demotivant n ceea ce privete dorina de a
mai accesa finanare din partea UE. Aceast situaie pornete de la constatrile auditului CE din 2011
unde s-a menionat faptul c sistemul de verificare a achiziiilor publice este imperfect i a permis o
serie de nclcri ale regulamentelor n vigoare la nivel UE i care guverneaz modul de implementare a
POR. Principala problem const n faptul c legislaia din Romnia privitoare la procedurile de achiziie
public aferente proiectelor finanate din fonduri UE nu a reuit s integreze pn n anul 2011 anumite
aspecte de baz, obligatorii (de ex., definirea clar a ceea ce nseamn criteriile restrictive, coreciile
aplicabile i speele aferente etc.). Muli dintre beneficiarii care au demarat procedurile de achiziii
publice la nceputul implementrii POR nu cunoteau aceste cerine i au respectat exclusiv legislaia
romneasc aplicabil la acel moment (Ordonana nr. 34/2006 cu modificrile i completrile
ulterioare). Prin Ordonana de Urgen a Guvernului (OUG) nr. 66/2011 s-a ncercat completarea vidului
legislativ, traducnd aproape ad literam ghidul COCOF
12
cu privire la coreciile financiare aplicabile n
cazul nclcrii regulamentului privind achiziiile publice. Alte iniiative, mai ales Ordinul nr. 509 al
ANRMAP cu privire la criteriile folosite n cadrul procedurilor de achiziie public, au completat legislaia
romneasc pe parcursul anului 2011.

12
Comitetul de Coordonare a Fondurilor (n. trad.)



27


36. n baza OUG nr. 66/2011, Guvernul Romniei a mandatat reverificarea procedurilor de
achiziie public pentru toate contractele POR, ADR-urile urmnd a realiza verificarea integral a
acestora, iar AM i Autoritatea de Audit (AA) urmnd a verifica un procent stabilit prin eantionare. n
baza reaciilor obinute n urma interviurilor realizate cu AA, ADR-uri i beneficiari, majoritatea
problemelor evideniate erau legate de criteriile restrictive din documentele de ofertare, de achiziii
accelerate fr o justificare solid, de nclcri ale cerinelor privind publicitatea (de ex., faptul c nu s-a
publicat anunul obligatoriu n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene), precum i de lucrrile suplimentare
neprevzute. Pe parcursul interviurilor, criteriile restrictive au reprezentat neregula cel mai des
ntlnit, avnd adesea originea n intenia onest a beneficiarilor de a alege un furnizor adecvat de
servicii (de ex., o companie de construcie care are experien n proiecte finanate din fonduri UE, care
s fie familiarizat cu formularele specifice i cu cerinele de raportare). n anumite cazuri, atunci cnd
diverse autoriti locale au colaborat la realizarea documentaiei de ofertare, s-au transmis erori n mod
neintenionat de la beneficiar la beneficiar (de ex., s-a precizat numele mrcii pentru un anumit
echipament de construcie solicitat fr sintagma sau similar). Totui, n final, foarte puine situaii i-au
fcut pe auditori s suspecteze intenii frauduloase, ns, din mai multe motive, au fost aplicate corecii
pentru un numr extrem de mare de proiecte. Muli beneficiari au atacat aceste sanciuni n instan
motivnd adesea c aplicarea retroactiv a OUG nr. 66/2011 nu are caracter constituional. Unele dintre
deciziile iniiale luate de Curile de Apel sunt favorabile beneficiarilor, ns cele mai multe hotrri
definitive ale Curii Supreme sunt preconizate pentru 2014 sau 2015.
13


37. Consecina imediat a coreciilor const n faptul c autoritile locale care dispun de bugete
mai mici se confrunt cu riscuri financiare serioase, iar interesul lor pentru finanarea POR pe termen
lung a sczut considerabil. Regula spune c ei trebuie fie s returneze banii (dac au fost deja
distribuii), fie s cedeze o parte din plile viitoare, ambele sanciuni fiind aplicabile cu termen imediat,
indiferent dac beneficiarii au atacat decizia n instan. Cu precdere n cazul coreciilor aplicabile
contractelor de lucrri publice mari, o sanciune care se ridic la 25% poate reprezenta o presiune
considerabil asupra bugetelor locale; chiar dac beneficiarii au dreptul s cear napoi banii, vor trece
ani pn la restituirea sumelor i, n final, acestea vor veni tot de la bugetul public. Aceste fonduri
rezultate din corecii sunt napoiate bugetului POR i sunt disponibile pentru proiectele aflate pe lista de
rezerv, dei, dat fiind procentul sczut de absorbie a Romniei pn n acest moment, o parte din
aceti bani se poate pierde n final. ns problema mare const n faptul c anumii beneficiari nu mai au
ncredere n sistem. Ei consider c nu este corect s primeasc sanciuni n ciuda faptului c au
respectat legislaia din Romnia la momentul cnd a avut loc procedura de achiziie public i, mai mult
dect att, n ciuda faptului c o serie de instituii le-au validat implicit procedura propus.

38. O alt problem n acest caz o reprezint absena unui sistem eficient ex-ante de verificare a
procedurilor de achiziie public. Cel mai adesea, beneficiarilor le lipsete capacitatea tehnic de a evita
potenialele capcane ale legislaiei foarte complexe din domeniul achiziiilor publice (Ordonana
Guvernului nr. 34/2006, mpreun cu multele modificri ulterioare). AM i OI nu pot ajuta foarte mult
deoarece, dat fiind rolul pe care l au n evaluare, s-ar crea un conflict de interese, iar AA are mandat
doar pentru auditul ex-post. n schimb, exist anumite instituii mandatate n conformitate cu legislaia
din Romnia s supravegheze i s reglementeze achiziiile publice, i anume: Autoritatea Naional
pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice (ANRMAP), Consiliul Naional de Soluionare
a Contestaiilor (CNSC), Unitatea de Control i Verificare a Achiziiilor Publice (UCVAP). n acest moment,

13
n 1-2 cazuri ntlnite, exista chiar la nivelul lunii aprilie 2013 o decizie definitiv i irevocabil n favoarea
beneficiarilor.



28

niciuna dintre aceste instituii nu dorete s i asume un set bine definit de reguli generale i/sau
rezoluii clare pentru fiecare spe, astfel c beneficiarii preiau ntreaga responsabilitate, fr a avea
certitudinea c celelalte instituii implicate i vor aduce contribuia pentru a evita riscul coreciilor
ulterioare. Doar beneficiarii primesc sanciuni, chiar dac procedurile n domeniul achiziiilor au trecut n
prealabil prin filtrul ANRMAP i UCVAP. n cteva cazuri, coreciile s-au aplicat la mult timp dup
rambursarea banilor (adic dup realizarea altor verificri ex-post de ctre OI i AM) i chiar i dup
finalizarea complet a proiectelor.

39. Sistemul de monitorizare i verificare a achiziiilor publice, i deciziile aferente privind
aplicarea coreciilor, ar putea avea de ctigat dac normele i standardele ar fi mai clare i mai bine
comunicate. ADR-urile, AM i AA pot propune corecii n mod independent, AA urmnd a avea ultimul
cuvnt n calitate de instrument al CE pentru auditul fondurilor structurale din Romnia. Muli
beneficiari, mai ales autoritile publice, se confrunt cu un numr mare de misiuni de verificare i audit
n fiecare an. Anumite audituri sunt necesare pentru a depista erorile i potenialele fraude, ns
beneficiarii remarc n mod justificat faptul c sunt nevoii s aloce multe resurse pentru a rspunde
numeroaselor sesiuni de audit care, uneori, verific aceleai documente, iar i iar. Aceast suprapunere
genereaz o suprasarcin la nivelul beneficiarilor i le afecteaz capacitatea de a implementa proiectele
actuale i de a pregti altele noi pentru perioada 2014-2020 i, n acelai timp, crete riscul ca auditorii
s transfere responsabilitile de la unul la altul.

40. O alt problem n acest caz o reprezint lipsa competenelor tehnice n rndul auditorilor.
Beneficiarii au menionat pe parcursul interviurilor faptul c muli auditori au pregtire profesional n
domeniul finane/economie i nu neleg foarte bine motivaiile de ordin tehnic ale anumitor proceduri
(de exemplu, lucrrile necesare, dar neprevzute, i care nu reprezint greeli de proiectare). n cele din
urm, muli beneficiari nu neleg foarte bine de ce sunt penalizai i cum se stabilete valoarea
sanciunii. n absena caracterului predictibil al acestora, este afectat abilitatea beneficiarilor de a face
proiecia fluxului de numerar i, n unele cazuri, coreciile impuse au impact direct asupra capacitii
autoritilor locale de a cofinana alte proiecte din cadrul POR, aferente perioadei 2007-2013, precum i
asupra pregtirii proiectelor pentru perioada 2014-2020. Exist o puternic percepie a faptului c
nivelul coreciilor se stabilete n mod oarecum subiectiv de anumii auditori, beneficiarilor nefiindu-le
oferite ndrumri clare, iar, la nivel naional, existnd diferene ntre speele similare evaluate.

41. Nu n cele din urm, ntrzierile n privina achiziiilor publice sunt generate de numrul mare
de contestaii n cazul fiecrei astfel de proceduri. Se cunosc firme care particip la licitaie i, ulterior,
fac contestaii chiar i fr o motivaie serioas. Dac plngerea este respins de CNSC, unele firme fac
plngere n instan, situaie care poate genera ntrzieri de 1-2 ani. O soluie sugerat anterior ar
reprezenta-o amendarea celor care contest procedurile de achiziie public fr un motiv justificat. n
acest moment, firmele risc s piard o sum mic de bani depus la momentul ofertrii care, evident,
nu este suficient de mare nct s descurajeze plngerile ru-intenionate fcute n instan.

Documentaia tehnic
42. Un procent mare de probleme n implementarea POR decurge din calitatea slab a
documentaiei tehnice, cauzat parial de faptul c unii proiectani sunt angajai de un organism
central fr ca acetia s aib o legtur direct cu beneficiarii finali ai proiectelor de investiii. Prin HG
nr. 811/2006 a fost mandatat fostul Minister al Integrrii Europene (MIE) s finaneze pregtirea
documentaiei tehnice care urma s beneficieze de finanare prin POR 2007-2013. De fapt, acestea erau



29

proiectele din lista de rezerv, motenite din programul PHARE CES
14
2004-2006. Acest aranjament a
dat natere mai multor probleme: experii tehnici contractai de MIE au elaborat documentaia fr a
acorda prea mare atenie motivului pentru care, n prim instan, proiectele au avut un scor mai mic
de 50; de asemenea, n 2006, lista cheltuielilor eligibile nu fusese nc elaborat pentru POR, astfel nct
beneficiarii au ajuns s suporte destul de multe cheltuieli neeligibile pe parcursul implementrii. Mai
mult dect att, calitatea acestei documentaii era, n general, slab, ns beneficiarii nu prea aveau
ocazia s o corecteze din cauz c le lipseau att capacitatea, ct i timpul necesar; n momentul n care
au primit proiectele tehnice finanate de MIE, s-au grbit s depun cereri de finanare pentru POR-ul
lansat n 2007. Se recomand s se evite astfel de situaii pe viitor i s se stabileasc ntotdeauna
legtura direct ntre beneficiari i proiectani, ADR-ul avnd totodat posibilitatea de a oferi suport
tehnic.

43. Chiar i n cazul cnd beneficiarii contracteaz direct proiectanii, calitatea per ansamblu a
documentaiei tehnice pentru proiectele POR tinde s aib un caracter nesatisfctor, urmare a lipsei
de capacitate i de responsabilizare. Pe de o parte, proiectanii care realizeaz studiile de fezabilitate i
proiectele tehnice sunt adesea selectai innd cont de criteriul preului cel mai sczut i acest lucru se
ntmpl din cauz c fie ANRMAP respinge documentaiile bazate pe evaluri tehnico-economice, fie
pentru c beneficiarii se tem de potenialele corecii viitoare datorate condiiilor restrictive. Astfel, n
general, contractul este atribuit expertului sau firmei care liciteaz la preul cel mai sczut. Termenul
limit din punct de vedere procedural pentru elaborarea proiectului este de ase luni i puini beneficiari
demareaz proiectul nainte de acest termen. Acest lucru se ntmpl n special pentru c beneficiarii nu
doresc s investeasc n elaborarea documentaiei tehnice pentru proiecte care ar putea s nu
primeasc finanare. De altfel, auditorii de la Curtea de Conturi pot contesta decizia de a cheltui din
banii contribuabililor pe investiii care nu se materializeaz. Unii beneficiari au raportat faptul c au
lansat dinainte procedurile de achiziie public pentru documentaia tehnic, au atribuit contractul i au
dispus celui care a depus oferta ctigtoare s nceap activitatea doar dup ce finanarea a fost
asigurat. Este nevoie de o verificare aprofundat pentru a se asigura valabilitatea i fezabilitatea acestei
soluii poteniale, innd cont de legislaia aplicabil n acest moment.

44. Dac proiectanii nu au mereu suficient pregtire i suficient timp pentru a elabora proiecte
tehnice solide, autoritile publice nu au capacitatea de a verifica documentaia depus. Aa cum s-a
remarcat anterior, calitatea output-ului experilor tehnici este de obicei proporional cu ratele zilnice
pe care le solicit. Obligai s aplice criteriul celui mai mic pre, companiile ofertante nu sunt
ntotdeauna dispuse s utilizeze cele mai bune resurse n aceste proiecte, iar, dac fac totui acest lucru,
ele impun termene strnse astfel nct s poat scoate un oarecare profit din baza sczut de venituri.
Aceast problem a output-urilor de calitate slab este agravat i de lipsa unor verificri adecvate. n
ceea ce privete evaluatorii proiectului, acetia realizeaz, n principal, o verificare a documentaiei
tehnice din punct de vedere administrativ pentru a vedea dac sunt incluse toate documentele suport,
fr ns a avea capacitatea de a verifica n detaliu soluia tehnic aleas, lista de cantiti etc. Exist i
verificatori ai proiectelor tehnice, care, teoretic, ar trebui contractai n mod direct de beneficiari i care
ar trebui s protejeze interesul acestora. n practic, ns, muli beneficiari recepioneaz documentaia
tehnic deja tampilat i, aadar, aprobat de ctre verificator. Aceste situaii pot fi evitate prin
intermediul unor contracte mai riguroase prin care prile s fie rspunztoare pentru greelile fcute n
cadrul fiecrei etape de realizare a documentaiei (experii n domeniul tehnic pentru greelile evidente
din proiect; verificatorii pentru aprobarea documentaiei cu greeli; inginerii pentru c nu au
supravegheat n mod corect evoluia lucrrii etc.).

14
Coeziune Economic i Social (n. trad.)



30

45. Documentaia tehnic de calitate slab duce, n cele din urm, la cheltuieli neeligibile mari
atunci cnd apar diferene ntre proiectul tehnic (PT) i realitatea din teren n etapa de execuie.
Regulamentele UE nu accept toate aceste discrepane ca fiind neprevzute. Mai exact, erorile de
proiectare nu intr n categoria diverse i neprevzute i nu se ncadreaz n procentul de 10% n care
cheltuielile pot fluctua fa de limita bugetar iniial. Doar calamitile naturale sau descoperirile cu
adevrat neateptate aprute n momentul realizrii lucrrilor de renovare a cldirilor vechi sunt
acceptate, de obicei, ca lucrri eligibile. ntr-o oarecare msur, este perfect motivat s nu se treac cu
vederea erorile de proiectare i s nu se accepte finanarea din fonduri UE a acestora; prevenirea
greelilor de acest tip ar presupune ca proiectanii s fie trai la rspundere pentru calitatea produsului
lor, aa cum argumenteaz n detaliu raportul privind asistena pentru beneficiari.

46. La fel de important este i faptul c nc exist diferene ntre proiectele finanate din fonduri
UE i cele finanate de la bugetul de stat, dei a trecut ceva timp de la aderarea Romniei la UE,
situaie care genereaz confuzie n rndul beneficiarilor i i descurajeaz de la accesarea fondurilor
UE. n general, proiectele finanate de la bugetul de stat au regulamente i proceduri mai flexibile,
inclusiv n ceea ce privete categoria lucrrilor diverse i neprevzute. Este recomandabil ca toate
investiiile publice s respecte aceleai reguli, indiferent de sursa de finanare, att timp ct aceste
norme i aplicarea lor sunt rezonabile. Mai ales n ceea ce privete cheltuielile neprevzute, abordarea
optim le-ar permite beneficiarilor s le considere eligibile atunci cnd nu pot fi anticipate, n ciuda celor
mai bune eforturi fcute de ctre beneficiari i de furnizorii de servicii contractai (inclusiv cei care
elaboreaz proiectul tehnic i verificatorii), cu respectarea pe deplin a prevederilor din legislaia actual
(mai ales a Legii nr. 10/1995 privind calitatea n construcii). Raportul care vizeaz solicitanii/beneficiarii
detaliaz toate aceste probleme i ofer o serie de recomandri.

Lipsa de claritate a drepturilor de proprietate
47. Dei mai puin presant pe termen scurt, ce-a de-a treia problem care genereaz motive de
ngrijorare n rndul beneficiarilor se refer la lipsa de claritate a drepturilor de proprietate. n timp,
au existat multe proiecte promitoare care fie au nregistrat ntrzieri foarte mari, fie s-au blocat
complet din cauza problemelor privind drepturile de proprietate. Acestea sunt strns legate de
problema mai ampl a Romniei n domeniul cadastrului, precum i de procesele nc de actualitate,
prin care fotii proprietari cer retrocedarea terenurilor i imobilelor naionalizate nainte de 1989.
Aceasta a fost i rmne una dintre problemele cel mai greu de soluionat i, n acelai timp, principalul
motiv din cauza cruia axa POR privind reabilitarea siturilor industriale abandonate a nregistrat
performane foarte slabe (cu excepia regiunii vest, unde o parte din aceste terenuri se afl n
proprietatea statului), fondurile fiind realocate, ntr-un final, altor axe. Totui, dac dezvoltarea durabil
este cu adevrat o prioritate, va trebui gsit o soluie astfel nct siturile industriale abandonate aflate
n primul plan al zonelor urbane s fie readuse la via i redate circuitului economic. Dup cum s-a
menionat anterior, soluiile posibile pentru aceste probleme cu caracter extern sunt menionate pe
parcursul raportului privind asigurarea asistenei proactive pentru beneficiarii POR.

Impactul asupra relaiei AM-OI
48. Problemele menionate mai sus exercit o presiune suplimentar asupra ntregului sistem
POR, ducnd la ncetinirea mecanismelor vitale de care depind absorbia i impactul programului. n
principiu, fiecare problem cu care se confrunt beneficiarii se transpune ntr-un volum de munc
suplimentar la nivelul OI i AM. De pild, au existat numeroase solicitri pentru aprobarea acelor
cheltuieli considerate de ctre beneficiari ca fiind neprevzute. Numrul extrem de mare de corecii



31

financiare a generat multe proceduri de verificare, concilieri i chiar perioade mari de timp petrecut n
instanele de judecat. Aceste exemple sunt dintre cele mai concrete, ns exist i consecine negative
nedefinite ale acestor probleme cu caracter general, cum ar fi deteriorarea ncrederii beneficiarilor n
ceea ce privete obiectivitatea ntregului sistem. n rndul beneficiarilor POR intervievai, se remarc
deja percepia c autoritile locale care se dovedesc cele mai active n ncercarea de a atrage fonduri
UE se confrunt i cu cele mai ridicate riscuri cu privire la coreciile financiare aferente. Acesta ar trebui
s reprezinte un semnal de alarm atunci cnd se realizeaz pregtirea pentru urmtoarea perioad
bugetar: dac cei care se presupune c ar trebui s depun cereri de finanare pentru proiecte specifice
POR nu gsesc motivaia s fac acest lucru, Romnia are mari anse s rateze intele de absorbie
pentru perioada 2014-2020.

Relaia AM-OI: Baza instituional i legal
49. Nucleul relaiei AM-OI se bazeaz pe principiul general, bine ntemeiat de mprire a
responsabilitilor. Este nevoie att de existena unui organism central cu responsabiliti de
coordonare, monitorizare i evaluare i cu funcii de supraveghere cu caracter general, precum i un
organism regional mai apropiat de beneficiari, care s fie cu adevrat implicat n aspectele operaionale
ale programului. Relaia AM-OI este i trebuie s fie una simbiotic: niciuna dintre instituii nu poate
obine singur performane atunci cnd cealalt nu reuete. Dac OI nu pot duce la ndeplinire sarcinile
stabilite, atunci un numr prea mare de probleme vor fi direcionate ctre AM, ajungnd, ntr-un final,
s blocheze capacitatea acesteia din urm de a rspunde; la fel, dac AM nu-i ndeplinete sarcinile n
mod corespunztor, OI-urile vor fi incapabile s funcioneze singure i s ofere sprijinul necesar
beneficiarilor. n structura actual, att AM, ct i OI-urile neleg nevoia continurii parteneriatului i
colaborrii, lucru care ar trebui ncurajat pe viitor.

50. La nivel european, rolul Autoritilor de Management este definit prin Regulamentul (CE) nr.
1083/2006 al Consiliului, care stabilete cadrul global privind implementarea fondurilor structurale.
15

Principalele funcii ale AM stabilite prin Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 se refer la asigurarea faptului
c proiectele finanate sunt n conformitate cu criteriile programului, c cerinele privind informaiile i
anunurile sunt ndeplinite i c evalurile aferente programului sunt realizate, iar rezultatele sunt
raportate ctre CE. Totui, accentul predominant se pune pe rolul important al AM n ceea ce privete
asigurarea conformitii cu principiul bunei gestiuni financiare, o preocupare central a CE, care vrea s
se asigure c banii contribuabililor europeni sunt cheltuii cu nelepciune, n mod transparent i corect.
Dup cum precizeaz foarte clar articolul 42 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006, AM poate delega
managementul i implementarea parial a programelor operaionale ctre Organismele Intermediare,
ns delegarea respectiv nu aduce atingere responsabilitii financiare a autoritii de management i
a Statelor membre
16
. Cu alte cuvinte, AM i guvernele Statelor membre poart ntreaga
responsabilitate n ceea ce privete implementarea fondurilor structurale UE.

51. n cazul POR pentru Romnia, Autoritatea de Management (AM-POR) a fost nfiinat n cadrul
Ministerului Dezvoltrii Regionale, Lucrrilor Publice i Locuinei (n prezent Ministerul Dezvoltrii
Regionale i Administraiei Publice) prin Hotrrea Guvernului nr. 457/2008.
17
Responsabilitile sunt

15
A se vedea Regulamentul Consiliului (CE)nr. 1083/2006 din 11 iulie 2006 (http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2006R1083:20100625:EN:PDF)
16
Ibid.
17
A se vedea Monitorul Oficial, Partea I nr. 364 din 13.05.2008



32

mult mai numeroase dect cele precizate n Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului, incluznd o
gam variat de 40 de sarcini diferite: de la elaborarea i negocierea POR cu CE pn la realizarea
ghidurilor pentru solicitani, procedurile de gestionare a POR i criteriile de selecie a proiectelor,
identificarea neregulilor i recuperarea cheltuielilor prin sanciuni, aprobarea contractelor de finanare
cu beneficiarii fondurilor POR etc. AM precizeaz principalele responsabiliti ale OI, evideniind i
colaborarea cu alte instituii implicate (de ex., ACIS, ACP etc.).

52. Aceeai Hotrre a Guvernului nr. 457/2008 precizeaz fundamentul pentru nfiinarea OI.
18

Spre deosebire de AM care detaliaz responsabilitile specifice, aceast hotrre las la latitudinea
fiecrui program i a AM aferente dezvoltarea instituional concret i mprirea responsabilitilor
ntre AM i OI. Articolul nr. 31 prezint n linii mari faptul c aciunea de delegare a sarcinilor ctre OI se
realizeaz printr-un acord ntre AM i OI; ns AM are, n continuare, responsabilitatea finalizrii
corespunztoare a sarcinilor delegate.
19
Acest document legal demonstreaz corectitudine prin
permiterea flexibilitii fiecrui program operaional n ceea ce privete modul de ndeplinire a misiunii,
dei accentul pus pe responsabilitatea total a AM are anse s genereze riscul de suprapunere ntre AM
i OI. Altfel spus, dat fiind c AM-urile sunt n mod repetat menionate ca avnd responsabilitatea
integral a programelor, este posibil ca acestea s se protejeze printr-o verificare suplimentar a
sarcinilor ndeplinite la nivelul OI. Dup cum se demonstreaz mai trziu n prezentul raport, aceast
situaie a fost des ntlnit pe parcursul implementrii POR, AM supraveghind i verificnd n mod activ
multe dintre activitile ADR-urilor prin intermediul procedurilor specifice, dup cum se menioneaz n
Manualul de Proceduri i a pistelor de audit aferente. Consecina direct const n faptul c, uneori,
procesul s-a confruntat cu ntrzieri, iar absorbia fondurilor UE a fost ncetinit pentru ca AM s asigure
implementarea corespunztoare a programului.

53. Un factor vital n ceea ce privete noua configuraie instituional a relaiei AM-OI o reprezint
statutul juridic al celor opt regiuni de dezvoltare, conform celui de-al doilea nivel statistic din NUTS,
care ncurajeaz coordonarea centralizat, ns ia n considerare doar un anumit grad n ceea ce
privete gestionarea descentralizat. n cazul Romniei, soluia convenit de Guvern mpreun cu
Comisia European a constat n meninerea celor opt regiuni planificate i a ADR-urilor corespunztoare
cu rol de OI pentru POR n perioada de dup aderare, pornind de la experiena programelor de tip
PHARE, implementate nainte de anul 2007. Cu toate acestea, date fiind limitrile oficiale ale
descentralizrii i faptul c nu exist organisme regionale nvestite cu puteri oficiale la nivel
administrativ, AM-POR central a fost mandatat cu responsabilitatea iniial privind managementul i
implementarea POR. Astfel, cele opt ADR-uri au fost constrnse s aib roluri limitate, de sprijin,
reprezentnd interfaa cu beneficiarii POR, conform delegaiei primite de la AM-POR i sub atenta
monitorizare i supervizare a acesteia.

54. Pe de-o parte, actualul sistem centralizat favorizeaz coordonarea i standardizarea ntre
regiuni. AM a reuit s stabileasc un set de standarde i proceduri comune care urmeaz a fi respectate
de toate OI. n calitate de deintor al relaiei cu CE, precum i cu organismele de la nivel naional,
cum este Autoritatea Naional de Audit, rolul de coordonare al AM are la baz att o legitimitate, ct i
o autoritate oficial foarte puternic. Atunci cnd e nevoie de msuri rapide, AM poate emite
instruciuni i poate corecta ntr-un timp foarte scurt orice eec al sistemului. AM are perspectiva
global privind modul de funcionare a POR i se afl n postura unic de a promova o serie de
mbuntiri pe parcursul implementrii programului. n momentul n care Romnia nc avea

18
Ibid.
19
Art. 31, http://www.fsesudmuntenia.ro/css/Hotarare%20nr.%20457%20din%202008.pdf



33

experien limitat n gestionarea fondurilor UE, acest sistem centralizat era, de departe, cel mai
adecvat i a dus la evitarea unei serii de probleme prin intermediul liniilor directoare centralizate i a
standardizrii.

55. Pe de alt parte, cadrul instituional i legislativ actual a creat mai multe momente tensionate
ca urmare a descentralizrii limitate:
a. AM se confrunt cu o suprancrcare generat de verificri, aprobri i alte proceduri elaborate
cu scopul validrii hotrrilor la nivel de OI. Aceast situaie a fost agravat de constrngeri n
materie de capacitate, n special la nivelul AM, unde blocarea posturilor a limitat abilitatea
personalului actual de a reaciona n mod corespunztor, n special n acele momente n care
cererile primite erau n numr foarte mare (de ex., atunci cnd ADR-urile trimit spre verificare i
aprobare un numr foarte mare de cereri de finanare).
b. Sarcinile de implementare de zi cu zi au dus la epuizarea resurselor AM, distrgnd personalul de
la activitile vitale. Din cauza presiunii constante de eliminare a restanelor i de reducere a
ntrzierilor, AM nu poate acorda atenia necesar realizrii funciilor de coordonare,
monitorizare i evaluare (M&E), care solicit foarte mult timp i sunt vitale pentru asigurarea
corespunztoare a ciclurilor de reacie necesare mbuntirii continue a programului. Un
exemplu concret const n faptul c ntlnirile de coordonare cu OI nu au fost att de des
organizate precum cele din anul anterior, motiv datorat sarcinilor urgente. Scenariul ideal
presupune ca OI s fi dus la ndeplinire un numr de sarcini ct se poate de mare fr intervenia
AM, astfel nct personalul AM s se poat concentra pe zonele vitale ale POR, gndite pe
termen lung.
c. Odat cu intensificarea presiunii, crete i riscul pierderii personalului cheie din AM. Personalul
AM are o experien foarte mare, muli dintre angajai lucrnd n domeniul fondurilor europene
din perioada de dinaintea aderrii Romniei la UE. Aceste resurse umane cu adevrat vitale sunt
foarte apreciate de firmele de consultan din sectorul privat, unde, de cele mai multe ori, se
ofer salarii mai mari i condiii de munc mult mai bune, fr a exista presiunea i verificarea
detaliat asociate poziiei din cadrul AM. Dei nu se cunosc date statistice privind pierderea de
personal, dovezile empirice arat faptul c sistemul actual risc s piard personal de baz, cu
experien n favoarea sectorului privat, ansele de reuit n ceea ce privete implementarea
proiectelor n perioada 2014-2020 reducndu-se.
d. n ceea ce-i privete pe beneficiari, uneori, frustrrile acestora se ridic la cote foarte nalte din
cauz c legtura cu AM este mult mai sczut dect cea cu ADR-urile la nivel regional i local.
Chiar i n momentul cnd ADR-urile i ndeplinesc bine sarcinile, sunt cazuri n care nu pot
soluiona anumite probleme fr a beneficia de contribuia AM. Acest lucru se ntmpl n
special din cauza configuraiei instituionale actuale, dei din punct de vedere cultural exist
teama de a grei i de a-i asuma responsabilitatea pentru soluiile recomandate beneficiarilor.
Beneficiarii sunt foarte afectai de perioadele de ateptare (de exemplu, n cazul n care
autorizaia expir sau este nevoie ca documentaia tehnic s fie elaborat din nou deoarece a
trecut foarte mult timp de la momentul evalurii iniiale pn la eventuala semnare a
contractului) pe fondul ntrzierilor nregistrate la nivelul AM. Se remarc, de asemenea, lipsa de
transparen n ceea ce privete procesele interne ale AM i cauzele care genereaz ntrzieri n
obinerea aprobrilor de la nivel central.




34

Figura 9. AM e suprancrcat cu sarcini operaionale ce pot fi ndeplinite mai bine de OI

56. Capitolul V exploreaz soluii aprofundate pentru standardizarea proceselor i procedurilor i
cuprinde recomandri detaliate privind sarcinile care pot fi delegate la nivel de OI. n esen, acesta
furnizeaz o analiz pe etape a manualelor de proceduri care definesc colaborarea AM-OI n mai multe
domenii cheie (evaluare, implementare, monitorizare etc.), menionnd momentele n care nu este
strict obligatoriu ca AM s intervin, mai ales n cazul anumitor tipuri de proiecte. Pentru moment, este
suficient s precizm c, din perspectiva cadrului instituional de ansamblu, se pot nregistra ctiguri la
nivel de eficien dintr-o structur POR mai descentralizat. Detalii suplimentare sunt oferite n capitolul
V.

Perspectivele regionalizrii
57. n contextul actual, autoritile iau n considerare planuri de delegare, la nivel regional, a unor
responsabiliti mrite, inclusiv prin crearea unui nivel nou administrativ. Pe parcursul cercetrilor
efectuate pe teren n scopul realizrii acestui raport, beneficiarilor i reprezentanilor ADR li s-a cerut s
i spun prerea cu privire la perspectiva introducerii de responsabiliti administrative la nivel regional.
Per ansamblu, opiniile au fost mprite, reflectnd att beneficii, ct i obstacole cu privire la diverse
scenarii (de ex., status quo; opt AM-uri i OI-uri regionale; transformarea ADR-urilor n AM-uri regionale
etc.). Acest capitol ofer o sintez a reaciilor primite din partea celor intervievai, cu meniunea c
obiectul prezentei lucrri nu const n recomandarea unui anumit model.

58. Principalul avantaj al unui POR implementat la nivel regional a fost considerat a fi nivelul
ridicat de responsivitate i de asumare la nivel regional. Aproape toi beneficiarii i marea majoritate a
reprezentanilor ADR intervievai au menionat faptul c actualele regiuni ale Romniei acest lucru
fiind valabil pentru orice mprire regional, indiferent de judeele care ar forma anumite regiuni au
nevoi diverse i dispun de oportuniti complet diferite. Aceast concluzie reiese i din raportul Bncii

Sarcini Strategice (avantaj
competitiv ridicat pentru AM)
Definirea viziunii
Coordonare i integrare
Comunicare cu OI-uri,
beneficiari
Sprijin n dezvoltarea capacitii
(schimb de bune practici,
metodologii etc.)
Verificare ndeplinire atribuii OI
pe baz de eantion
Sarcini Centrate pe Implementare
(avantaj competitiv redus pentru
AM)*
Aprobarea proiectelor cu
valoare redus
Aprobarea notificrilor pentru o
gam mai larg de spee (fr
act adiional aprobat de AM)
Analiza rapoartelor de progres
de la beneficiari
Eforturile AM sunt divizate
ntre atribuii strategice i
aciuni centrate pe
implementare
AM ar trebui s se concentreze
pe sarcini strategice, cu valoare
adugat ridicat
Sarcinile centrate pe
implementare ar trebui s
rmn la nivel de OI
Sarcini vitale la
nivel de AM
Sarcini vitale la
nivel de OI
*Not: Capitolul V seciunea referitoare la procese i proceduri include o list detaliat de sarcini care pot fi delegate de la nivel de AM la OI



35

Mondiale privind Oraele Competitive, unde se menioneaz faptul c, la nivelul unei ri, zonele n
cretere i cele slab dezvoltate necesit tipuri diferite de investiii: de exemplu, oraele cu economii
dinamice vor solicita investiii pentru asigurarea unei caliti mai bune a vieii i pentru mbuntirea
conectivitii cu zonele din mprejurimi, pe cnd regiunile slab dezvoltate nc resimt nevoia unor
investiii semnificative n servicii i infrastructur de baz (coli, spitale, ap i canalizare etc.). ns
actualul POR nu permite un grad corespunztor de personalizare, conform prioritilor specifice
regiunilor (dei alocarea de fonduri difer, ca sum, n funcie de regiune, cele mai puin dezvoltate fiind
favorizate), iar toi beneficiarii din ar au acces la aceleai axe de finanare. Un program descentralizat
presupune i faptul c organismele regionale trebuie s i asume o responsabilitate mrit a aciunilor
lor deoarece la Bucureti nu va mai exista un centru de verificare care s se asigure c aceste organisme
au ntreprins corect toate etapele. Acest grad de responsabilitate mai mare s-ar putea traduce printr-un
numr redus de greeli i printr-o eficien mbuntit.

59. La nivel operaional, este probabil ca AM-urile regionale s scurteze distana fa de
beneficiari, reducnd ntrzierile i crescnd procentul de absorbie a fondurilor UE. Dac noul sistem
este implementat n mod corespunztor i AM-urile regionale beneficiaz de suficient capacitate i
expertiz, beneficiarii ar putea atepta mai puin pentru a primi aprobrile i pentru a ntreprinde alte
etape procedurale necesare. Circuitul de comunicare ntre AM i OI se va realiza mai uor i mai rapid ca
urmare a distanelor geografice mai scurte, ct i a unui schimb de cunotine mai bine realizat n ceea
ce privete prioritile, problemele i potenialele soluii de la nivel regional. Astfel, AM poate veni mult
mai uor n ntmpinarea nevoilor beneficiarilor i poate dovedi proactivitate n nelegerea problemelor
specifice ale acestora i n identificarea soluiilor prin consultri comune cu OI-urile, cu beneficiarii i cu
alte organisme similare din domeniul public i privat. n aceeai msur, regionalizarea va duce la
redistribuirea presiunii exercitate asupra capacitii actualului sistem prin simpla mprire a volumului
de munc ntre cele opt regiuni, comparativ cu concentrarea tuturor proiectelor din ar ntr-o singur
agenie la nivel central. Ideea conform creia toate puterile trebuie s coexiste n Bucureti, foarte des
auzit pe parcursul interviurilor realizate n toat ara, ar avea anse s fie nlocuit printr-o misiune
partajat cu nivelul regional i, n plus, ar putea rezulta o competiie onest ntre regiunile din Romnia
n ceea ce privete procentul de absorbie a fondurilor UE i a investiiilor cu impact puternic. n ultimul
rnd, dar nu n cele din urm, descentralizarea va porni de la experiena acumulat la nivel regional att
n perioada de dinaintea aderrii, ct i de pe parcursul ciclului bugetar 2007-2013, acest lucru
nsemnnd c nevoia unei supervizri de la nivel central este mult mai redus atunci cnd OI-urile i
beneficiarii neleg foarte bine modul de funcionare a sistemului.


60. i poate ce e mai important, regionalizarea promite s determine realizarea de proiecte care
se adreseaz cu adevrat regiunilor prin asigurarea unei coordonri corespunztoare a nivelului politic
i a celui administrativ. Actualul sistem centralizat, unde nu exist un nivel intermediar ntre
administraia naional i cea judeean, ngreuneaz elaborarea i implementarea proiectelor integrate.
Este adevrat c au fost cazuri cnd o serie de parteneriate ntre autoritile locale s-au concretizat (de
exemplu, contractele semnate de Asociaiile de Dezvoltare Intercomunitar, avnd ca obiect achiziia de
echipamente pentru intervenii n caz de urgen). n alte cazuri, anumite niveluri de coordonare s-au
realizat prin intermediul CRESC, unele regiuni reuind s evolueze mai bine dect altele. Chiar i n
aceste cazuri proiectele se axau cu precdere pe jude sau pe ora. Au existat foarte puine tentative de
elaborare a unor proiecte complexe la nivel interjudeean, care s acopere mai multe axe POR (lsnd
deoparte numrul mare de programe operaionale). n contextul n care UE pune foarte mult accentul
pe instrumente de tipul Investiiei Teritoriale Integrate (ITI), regionalizarea pare a fi cea mai bun soluie
pentru facilitarea proiectrii i aciunii la scar regional.



36


61. n principiu, majoritatea celor intervievai au fost de acord cu necesitatea regionalizrii, ns,
n acelai timp, au ridicat un semnal de alarm cu privire la potenialele obstacole aferente procesului
de regionalizare. Primul dintre ele se refer la coordonarea temporal: muli reprezentani ai ADR-urilor
se tem c remanierea complet a sistemului va submina pregtirea aferent 2014-2020. Aceste temeri
sunt accentuate de ntrzierile actuale de la nivelul UE, innd cont de faptul c bugetul final pentru
urmtorul ciclu de programare trebuia votat de Parlamentul European nc din aprilie 2013. O alt
problem const n faptul c actualul sistem a nceput, n sfrit, s funcioneze n mod corespunztor,
iar beneficiarii i reprezentanii s-au familiarizat cu procedurile curente. Orice schimbare radical risc s
submineze cunotinele acumulate la nivel instituional i s genereze greeli suplimentare pe parcursul
viitoarei perioade de programare.

62. n acelai timp, nu exist o soluie evident pentru problema referitoare la resursele umane
limitate la nivel regional i local. Principala ntrebare este urmtoarea: Cine va face parte din OI-urile i
AM-urile regionale? Una dintre posibiliti o reprezint transformarea ADR-urilor n AM-uri regionale,
adic s se pun n continuare baza pe acelai nucleu de experi ai ADR-urilor, care vor deveni viitorul
personal al AM-urilor. Majoritatea reprezentanilor de ADR-uri, cu foarte puine excepii, sunt contra
acestei idei pentru c ar nsemna ca aceste persoane s devin funcionari publici, atrgnd o serie de
limitri n ceea ce privete salariul, oportunitile de promovare, existnd riscul de o presiune politic
mai mare, precum i de o flexibilitate redus n gestionarea bugetului. Dup cum se precizeaz n
prezentul raport, statutul ADR-urilor de organism non-profit a reprezentat unul dintre punctele tari ale
prezentului POR, astfel c orice abatere de la acest model trebuie bine planificat i agreat de toate
prile. Bineneles c cel mai mare risc const n faptul c personalul cheie din ADR-uri ar putea prsi
agenia n favoarea sectorului privat, alturndu-se unei mari firme de consultan, interesat de
serviciile acestuia i oferind salarii mult mai competitive. Alternativa o reprezint gsirea unui
compromis legislativ astfel nct ADR-urile s i poat pstra statutul de organism non-profit,
independent i, n acelai timp, s poat aproba i efectua pli ctre ordonatorii de credite.

63. n principiu, pentru un organism la nivel naional, cel mai bine este ca acesta s se concentreze
pe problemele de ordin strategic de la nivelul ntregii regiuni, iar organismele regionale s i
concentreze eforturile pe aspectele de ordin local i regional. Oricare ar fi structura aleas pentru
viitorul POR, vor trebui respectate principalele elemente reprezentate n figura de mai jos. n mod ideal,
coordonatorul central, de la nivel naional, va trebui s soluioneze sarcinile de ordin strategic, descrise
prin comunicare, integrarea strategiilor regionale, facilitarea schimbului de cunotine, oferirea de
sprijin metodologic etc. La nivel regional, sarcinile strategice vor reprezenta responsabilitatea CDR-urilor
sau ADR-urilor, care au deja experiena Planurilor de Dezvoltare Regional, iar sarcinile de implementare
ar putea fi ndeplinite de un organism special destinat pentru acest lucru. Ideea este s se transfere un
procent ct mai mare din etapa de implementare la nivel regional, astfel nct organismul de coordonare
s nu fie distras de la problemele importante de ordin strategic prin ndeplinirea sarcinilor uzuale de
implementare, care tind s consume resurse semnificative.




37

Figura 10. Posibila mprire a responsabilitilor ntre principalele pri interesate

64. Una dintre posibilitile care merit luat n considerare pe viitor, generat de rspunsurile
primite la interviuri, o reprezint un sistem adaptat pe diferitele tipuri de proiecte, n funcie de
impactul acestora. Cu precdere ADR-urile ar putea deveni AM-uri n fiecare regiune, meninndu-i,
ns, actualul statut legal i ocupndu-se de proiecte de dimensiuni mici i mijlocii de la nivel local i
regional. Actualul AM ar putea avea de ctigat ca urmare a experienei acumulate devenind AM pentru
marile proiecte strategice care trebuie aprobate de autoritile locale i naionale. Conform acestui
sistem, nu va mai fi nevoie de OI-uri (a cror existen nu se solicit prin regulament, dei evident c se
permite), ceea ce promite s grbeasc evaluarea i implementarea proiectelor n special prin
apropierea AM-ului de beneficiari. Un astfel de cadru are toate ansele s fructifice beneficiile rezultate
din selecia proiectelor i experiena acumulat de personal n sistem, att la nivel regional, ct i la nivel
central.

65. Dat fiind complexitatea problemei, cea mai bun soluie nu este nici pe departe clar sau
simpl. Experiena altor State membre UE ne arat faptul c un sistem descentralizat, cu organisme
legislative i executive la nivel regional reuete s demareze mai bine un program de lucru coerent la
nivel regional i s poarte negocieri cu administraia central innd cont de prioritile locale. Nevoia
unei viitoare descentralizri pare a fi soluia evident pentru creterea eficienei i impactului POR, ns
un proces de regionalizare aflat n plin desfurare trebuie s reueasc s creeze un echilibru ntre
costurile i beneficiile diferitelor organisme nfiinate. Oricare ar fi soluia aleas, este foarte important
s se asigure, ct mai devreme posibil, o serie de consultri depline i deschise cu toate prile
interesate, inclusiv cu personalul AM-ului i ADR-urilor i cu beneficiarii programelor.

66. n final, este demn de evideniat riscul potrivit cruia agenda regionalizrii ar putea distrage
AM i sistemul POR n ansamblu de la ndeplinirea propriilor obiective. Cu toate c beneficiile
ateptate par promitoare, regionalizarea nu va duce automat la rezolvarea tuturor problemelor. Altfel
spus, simpla instituire a unui nou nivel administrativ nu va soluiona provocrile care deriv din lipsa
colaborrii ntre autoritile publice de la diverse niveluri. Cu sau fr implementarea agendei
regionalizrii, AM ar trebui s se concentreze din ce n ce mai mult pe rolul su strategic, aa cum s-a
Responsabilitate
principal a MDRAP
Responsabilitate
principal a CDR/ADR
Naional
Local/regional
Sarcin strategic Sarcin centrat pe
implementare
Tip de sarcin
Nivel optimal
de intervenie
Responsabilitate principal a
ADR
11
Responsabilitate
secundar a MDRAP
(de minimizat pe ct
posibil)



38

menionat mai devreme (de ex, formularea viziunii, coordonarea, comunicarea etc.), delegnd
majoritatea sarcinilor operaionale la nivelul OI-urilor regionale.

Focus pe Acordul Cadru (AC) ntre AM i OI
67. Indiferent care va fi structura instituional final aferent POR 2014-2020, att AM, ct i OI
vor juca un rol important, iar relaia dintre cele dou organisme i menine caracterul fundamental
pentru reuita programului. Acordul Cadru este documentul principal care guverneaz relaia AM-OI.
AM semneaz cu fiecare ADR un AC identic, care cuprinde urmtoarele capitole generale: termeni i
definiii; obiectul i durata acordului; comunicarea ntre cele dou pri; angajamentele comune;
funciile OI delegate; drepturile i responsabilitile AM; drepturile i responsabilitile OI; i o serie de
articole aplicabile n cazul situaiilor deosebite cum sunt litigiile, rezilierea AC etc. Este important de
menionat c AC prevede c orice modificare a acordului poate fi implicit (ca urmare a unor schimbri
legislative) i explicit (prin rennoirea acordului ntre cele dou pri). Dup aprobarea iniial a AC, au
existat o serie de modificri i completri privind termenii, care au fcut obiectul unor acte adiionale
oficiale pentru care a fost nevoie de acordul ambelor pri.

68. Per ansamblu, n conformitate cu cadrul legal naional existent, AC dovedete gradul relativ
ridicat de centralizare a modului de implementare a POR. Documentul este elaborat n conformitate cu
legislaia UE i cu cea naional i garanteaz n mod specific faptul c AM are ntreaga responsabilitate a
implementrii POR vizavi de Comisia European i de Guvernul Romniei.
20
AM este responsabil de
foarte multe sarcini, inclusiv de: elaborarea Planului de comunicare pentru POR; definirea criteriilor de
eligibilitate i selecie; stabilirea planificrii n timp a activitilor aferente POR; elaborarea ghidurilor
pentru solicitani; asigurarea disponibilitii evaluatorilor externi i monitorizarea activitii acestora;
emiterea deciziilor finale cu privire la finanarea proiectelor specifice; verificarea contractelor i a
cererilor de finanare; efectuarea coreciilor financiare; demararea activitilor de monitorizare,
raportare i evaluare; i coordonarea pregtirilor aferente perioadei de programare 2014-2020. Practic,
AM deine controlul tuturor etapelor din cadrul procesului, fie prin implementare direct (de ex., prin
stabilirea criteriilor de eligibilitate, evaluare i selecie), fie prin aprobarea i/sau monitorizarea i
verificarea activitilor OI-urilor (de ex., planurile regionale de comunicare pentru POR; cererile de
finanare a proiectului i plata cheltuielilor etc.).

69. Prin intermediul Acordului Cadru, AM-POR deleag o serie de responsabiliti limitate, bine
definite fiecrui OI n calitatea acestuia de furnizor unic de servicii agreate pentru o anumit regiune.
Atunci cnd se compar AC cu Hotrrea Guvernului nr. 457/2008, reiese n mod clar faptul c AM a
ncredinat OI ndeplinirea unei serii de activiti care reprezint responsabilitatea AM. AC precizeaz
faptul c OI asist n primul rnd AM-POR prin efectuarea verificrilor administrative iniiale i a
eligibilitii financiare, prin activitile de sprijin pentru solicitanii interesai i prin construirea
capacitii pentru beneficiarii reali, odat acordat finanarea. Aceste organisme se asigur i de faptul
c datele aferente fiecrui proiect sunt colectate n mod corespunztor i introduse n Sistemul Unic de
Management al Informaiei (SMIS) la timp i n mod corect. n ceea ce privete AM-POR, aceasta are
rspunderea total a evalurilor programului i a relaiilor cu ali juctori cheie implicai n
implementarea POR, cum sunt CE, Autoritatea de certificare i pli (ACP) i Comitetul de Monitorizare a
POR (CM-POR).


20
Art. 17 din Acordul Cadru



39

70. Conform opiniei generale care a rezultat n urma interviurilor realizate n teren cu
reprezentanii ADR-urilor, AC reprezint un document util i necesar care prezint n mod clar
drepturile i responsabilitile oficiale ale AM i OI. AC este solicitat conform legislaiei aplicabile
romne i europene, ns, fr ndoial, acest tip de acord cadru este cu adevrat necesar pentru
asigurarea funcionrii corespunztoare a oricrui sistem care cuprinde o autoritate central de
management i organisme intermediare. Cei mai muli dintre reprezentanii de ADR intervievai au
menionat i faptul c actualul AC are caracter comprehensiv, clar i, n general, neprtinitor n ceea ce
privete descrierea cadrului relaiei AM-OI.

71. n plus, AC cuprinde o serie de puncte tari importante care trebuie pstrate i ncurajate pe
viitor. Pe de o parte, cea mai mare parte a coninutului a fost elaborat n urma consultrilor cu
reprezentanii OI i este rezultatul aportului comun al AM i OI. Acest lucru asigur rspunderea
reciproc i ncurajeaz simul rspunderii n ndeplinirea sarcinilor specifice. n al doilea rnd, AC ofer
un cadru stabil i predictibil cu privire la interaciunea AM-OI, fiind valabil pe toat durata perioadei de
programare, precum i timp de cinci ani dup finalizarea programului n Romnia. Este adevrat c acest
lucru nu implic, n mod automat, faptul c anumite modificri nu sunt permise sau posibile; se dorete
un anumit grad de flexibilitate, lucru realizabil prin intermediul instruciunilor primite de la AM sau, n
cazul unor schimbri semnificative, prin acte adiionale la AC iniial. Un exemplu specific l reprezint
introducerea, n septembrie 2008, a articolelor 24 i 29, care precizeaz procedura de pregtire a
viitoarei perioade de programare (2014-2020). n al treilea rnd, AC se bazeaz pe un set de principii
bine ntemeiate, care cuprind: transparena, parteneriatul i gestionarea corespunztoare, precum i
comunicarea constant prin intermediul ntlnirilor trimestriale sau a ntlnirilor organizate la
nevoie.
21


72. n acelai timp, reaciile primite ca urmare a interviurilor realizate cu reprezentanii ADR
sugereaz c viitorul AC poate beneficia de o serie de mbuntiri. Cei intervievai au punctat mai
multe modificri care se doresc a fi realizate n ceea ce privete actualul AC:
a. Asigurarea unor interaciuni i consultri permanente cu AM prin ntrirea prevederilor din
articolul 12 i menionarea unei anumite perioade pentru ntlnirile solicitate (de ex. lunar)
pentru a comunica problemele aprute n diverse domenii programare, evaluare,
implementare i monitorizare i pentru a gsi soluii n mod colectiv. Aceast situaie poate
ridica mari provocri atunci cnd exist un volum foarte mare de documente care trebuie
verificate i aprobate, ns, pe termen lung, beneficiile consultrilor permanente depesc, de
departe, valoarea timpului alocat acestor interaciuni. n acest moment, mare parte din
colaborarea AM-OI se realizeaz n funcie de context. Exist situaii cnd acest modus operandi
funcioneaz bine, cum este cazul unei ADR care a sugerat mbuntirea procedurilor interne,
astfel c AM a emis cu promptitudine o instruciune n acest sens. n acelai timp, se apreciaz
foarte mult existena unui program bine definit, previzibil, care s cuprind interaciuni mai dese
ntre AM i OI-uri. innd cont de faptul c asigur interfaa cu beneficiarii programului i c
sunt plasate foarte aproape de activitatea din teren, OI-urile consider c ar trebui s aib un
acces constant la toate canalele de input n ceea ce privete deciziile luate de AM.
b. ntrirea prevederilor care mandateaz AM s acorde OI-urilor suficient timp pentru a-i aduce
aportul la deciziile importante, n special n cazul instruciunilor noi (art. 18, capitolul 6). n timp,
AM a emis rapoarte de instruciuni fr a fi existat, n prealabil, un proces consultativ complet,

21
Art. 12 din Acordul Cadru



40

oficial, situaie care trebuie evitat, exceptnd acele cazuri cnd este nevoie de aciunea AM n
regim de urgen. Lipsa unor consultri adecvate submineaz relaia bazat pe ncredere ntre
AM i OI-uri, precum i simul responsabilitii OI-urilor cu privire la deciziile luate de AM i la
implementarea acestora. Deciziile de sus n jos sunt mai predispuse la riscul generrii unor
consecine nedorite dac nu sunt validate ex-ante de ctre OI-uri i, oricnd este posibil, de
beneficiarii programului. n unele cazuri, consultrile au avut mai mult un caracter formal,
existnd cereri de input (de ex., via e-mail), ns insuficient timp pentru analizarea schimbrilor
propuse i pentru formularea unor reacii la acestea. Consultrile ar trebui s aib utilitate, s fie
deschise i, oricnd este posibil, s aib loc fa n fa sau prin intermediul videoconferinei
astfel nct s li se acorde OI-urilor timpul necesar pentru a formula i exprima propriile puncte
de vedere.
c. Extinderea rolului OI-urilor n domeniul monitorizrii i evalurii programului prin menionarea
acestora n articolele 25 i 26 (Capitolul VIII: Drepturile i responsabilitile OI). Cu toate c
reglementrile de la nivelul UE prevd ca organisme independente, altele dect cele implicate n
implementarea programului, s desfoare evalurile programului, OI-urile pot juca un rol mai
mare n procesul de monitorizare i evaluare. n mod special, OI-urile i doresc s beneficieze de
fonduri mai mari de asigurare a activitilor de asisten tehnic pentru a evalua progresul
ndeplinirii intelor/obiectivelor din Planul de Dezvoltare Regional (PDR) din regiunile
respective. Unele ADR-uri au finanat astfel de activiti din alte surse sau programe, ns
aceasta nu este, ntotdeauna, o soluie durabil i sustenabil. Dac implementarea POR
reprezint o responsabilitate comun, la fel ar trebui s fie i activitile de evaluare care au
relevan pentru dezvoltarea regiunii aferente fiecrei ADR. Este adevrat c OI-urile se afl n
postura unic de a analiza implementarea POR i de a nelege soluiile necesare mbuntirii
lui permanente; de aceea, OI-urile ar trebui s dispun de bugetul aferent finanrii activitilor
de la nivel regional prin care se analizeaz dac programul atinge scopurile propuse, cum ar
putea realiza acest lucru mai bine i cum ar putea fi rezolvate problemele aprute.
d. Limitarea responsabilitilor OI-urilor la sarcini pe care le pot ndeplini n mod realist i
protejarea acestora de aciuni legale fr garanii, cu precdere din domeniul verificrii
cheltuielilor i a combaterii fraudelor. Este demn de menionat c acest lucru este n contrast cu
principiul general adus n discuie n mod repetat n acest raport potrivit cruia AM ar trebui
s delege mai multe responsabiliti la nivelul OI-urilor. Acest principiu este aplicabil atta timp
ct OI-urile au instrumentele necesare pentru a ndeplini sarcinile atribuite. De exemplu,
reprezentanii ADR au fcut referire la articolul 26 din capitolul 13, litera d i la articolul 26,
capitolul 16, care se pare c impun OI-urilor obligaii pe care acestea nu le pot respecta integral
i care devin responsabilitatea altor pri interesate.
o Articolul 26, capitolul 13, litera d, mandateaz OI s certifice caracterul actual,
regulamentar i legal al cheltuielilor fcute de beneficiari pentru implementarea
proiectului, conform cererilor de rambursare. Formularea actual sugereaz c
aceast sarcin se suprapune acelor activiti care trebuie, n mod normal,
ndeplinite de auditorii proiectului fiecare beneficiar are obligaia de a angaja
un auditor extern i, mai mult dect att, nu ofer un rspuns la ntrebarea
dac ADR are mandatul legal de certificare a cheltuielilor.
o La fel, articolul 26, capitolul 16, solicit OI s ia toate msurile necesare pentru
prevenirea i combaterea neregularitilor/fraudelor. i aceast situaie este
problematic, dat fiind faptul c ADR-urile nu au nici capacitatea, nici mandatul
de a lua msuri de prevenire a fraudelor; acesta este mandatul instituiilor



41

publice, cum este Direcia Naional Anticorupie sau Departamentul pentru
Lupta Antifraud (DLAF).
o O alt situaie delicat se refer la verificrile potenialelor conflicte de interese.
Instruciunea AM nr. 98 extinde obligaiile OI n acest domeniu, inclusiv
completarea unei liste detaliate (anexa IV). Lsnd la o parte faptul c aceast
activitate necesit un timp ndelungat, nu este clar dac ADR-urile pot ntr-
adevr stabili dac exist un conflict de interese i dac vor suporta consecinele
n cazul nendeplinirii acestei sarcini, n lipsa unui mandat clar i a capacitii
corespunztoare.
o Unii dintre reprezentanii de ADR-uri se tem c, n conformitate cu actualul AC,
ar putea suporta consecinele nendeplinirii acestor sarcini pe care nu pot i nu
trebuie s le ndeplineasc, ci ar trebui s ofere sprijin instituiilor care
ndeplinesc aceste roluri, conform legislaiei n vigoare. Se recomand revizuirea
acestor formulri pentru a reflecta mandatul concret al OI-urilor.
e. Asigurarea proteciei legale corespunztoare n eventualitatea unor aciuni n instan mpotriva
personalului ADR-urilor. Unul dintre exemple se refer la beneficiarii care intenteaz procese OI-
urilor, cutnd soluii pentru coreciile impuse la propunerea OI-urilor. Dat fiind rezultatul neclar
al acestor proceduri, multe cazuri fiind deja ctigate de beneficiari (dei cele mai multe hotrri
finale vor fi date de nalta Curte la sfritul anului 2014), ar fi foarte bine ca angajaii ADR-urilor
s fie protejai prin intermediul unor scheme de asigurare i/sau a unei aprri corespunztoare
n instan. n caz contrar, exist riscul propagrii culturii fricii i a inactivitii, lucru care va duce
la diminuarea eficacitii sprijinului ADR-urilor pentru beneficiari. Desigur, dac exist abuzuri
sau erori grave ale OI-urilor care afecteaz solicitanii i beneficiarii, personalul ar trebui s fie n
ntregime responsabil. Regula de baz este aceea de a permite OI-urilor s rmn n limitele
mandatului lor i s fie protejate mpotriva aciunilor nejustificate n instan (i mpotriva
presiunilor politice colaterale).

73. Una dintre observaiile finale ale actualului AC se refer la numrul mare de responsabiliti al
AM n implementarea unui program complex, cum este POR. Activitile numeroase pe care AM
trebuie s le ndeplineasc singur, urmare a consultrilor cu OI sau prin monitorizarea i verificarea
activitilor OI sugereaz c asigurarea capacitii corespunztoare la nivelul AM continu s fie o
provocare n contextul configuraiei actuale. Capitolul despre operaionalizarea POR va analiza resursele
disponibile att la nivelul AM, ct i OI, ns nu s-a gsit nc un rspuns la ntrebarea dac un sistem
total descentralizat are mai multe anse de reuit n cadrul viitoarei perioade de programare. Chiar i n
actuala configuraie instituional, va fi nevoie de anumite modificri la nivel procedural pentru a
permite AM s se concentreze pe aspectele cele mai importante ale programului, i anume coordonarea
i M&E, lsnd n responsabilitatea exclusiv a OI sarcinile uzuale de implementare. Avnd rspunderea
total a activitii, OI vor acorda mai mult atenie ndeplinirii activitilor, tiind c nu vor fi realizate
verificri suplimentare la nivelul AM, cu excepia anumitor sarcini i proiecte i prin intermediul unei
eantionri atente bazate, de exemplu, pe evalurile de risc realizate de ctre AM.

74. n ceea ce privete funciile care pot fi delegate ctre ADR-uri, este demn de menionat faptul
c Articolul 19 (3) al OUG nr. 64/2009 stipuleaz n mod expres dreptul AM-POR de a delega etapele
de angajare i lichidare a cheltuielilor publice pentru proiectele finanate prin POR. Dar, n practic,
Acordul cadru ncheiat ntre AM-POR i ADR-uri nu face nicio referin la delegarea unor astfel de sarcini.
In aceast privin, potrivit Acordului cadru, ADR-urile joac un rol minor n etapa de lichidare din
procesul cheltuielilor publice; cu toate c ADR-urile nu au competena de a aplica viza bun de plat pe



42

cererile de rambursare (care este partea central a etapei de lichidare), ele aplic totui o viz
preliminar pe cererile de rambursare (aviz de rambursare/plat) pe baza creia AM-POR ia decizia de
a aplica viza bun de plat.

75. n acelai timp, delegarea ctre ADR-uri a anumitor funcii este limitat, explicit sau implicit,
de actualul cadru legal, mai ales ca urmare a statutului lor de organizaii non-profit. Un exemplu deja
citat este Articolul 20 (4) al OUG 66/2011, care restricioneaz dreptul AM-urilor care lucreaz cu
fonduri UE s delege operaiunile de constatare a neregulilor i de stabilire a creanelor bugetare doar
acelor OI-uri care fac parte din sectorul public. Astfel, ADR-urilor nu li s-a delegat astfel de sarcini, dar
sunt obligate s notifice n scris AM-POR cu privire la orice nereguli/fraude suspectate/identificate n
decursul implementrii proiectelor finanate prin POR [art. 26 alin. (16) din Acordul cadru]. ADR-urile
sunt, de asemenea, obligate s transmit ctre AM-POR propuneri de anulare a contractului de
finanare sau de aplicare de corecii financiare n acele cazuri n care identific nclcarea contractului de
finanare sau a legislaiei naionale/UE relevante [art. 26 alin. (17) din Acordul cadru]. La fel de
important, ADR-urile nu au capacitatea legal de a fi implicate n autorizarea i/sau plata cheltuielilor
publice (din punct de vedere legal, le-ar putea fi delegate sarcini legate de angajare i lichidare a
cheltuielilor, aa cum s-a explicat mai sus).

76. Cu toate c este evident c ADR-urile nu pot i nu ar trebui s ndeplineasc toate funciile
care se afl acum sub mandatul AM, rmne o ntrebare cheie: actuala diviziune a sarcinilor ntre AM
i OI-uri poate fi reechilibrat n favoarea unui model mai descentralizat? Capitolul V ofer un rspuns
afirmativ la aceast chestiune important, trecnd prin pistele de audit din cadrul diverselor manuale de
proceduri i evideniind momentele n care intervenia AM nu este necesar. n cele din urm, tentaia
de a verifica tot ce trece i prin OI-uri nu va disprea; acest lucru ar fi practic imposibil avnd n vedere
c AM este oficial rspunztoare n faa Guvernului Romniei i CE pentru modul n care POR
funcioneaz n realitate. Dar aceast prevedere nu este diferit de cele din alte State membre
Romnia (i POR n special) ar trebui s nvee cum alte State membre mai vechi (de ex., Spania) i-au
modelat cadrul instituional i cum au acordat treptat mai multe responsabiliti OI-urilor. Vestea bun
este c este vorba despre o sarcin fezabil chiar i n contextul constrngerilor legale ce rezult din
statutul non-profit al ADR-urilor. Capitolul V ofer o analiz complet a oportunitilor pentru o delegare
de sarcini mai extins i mai eficient ctre OI-uri.

Colaborarea orizontal OI-OI
77. ADR-urile comunic mai degrab ad hoc, schimbul de informaii dintre ele privind bunele
practici se realizeaz ntr-un procent mic i rareori se ntmpl s formuleze poziii colective voce n
relaionarea cu AM, chiar i atunci cnd au interese comune.
22
La nivel personal, exist o serie de
interaciuni ntre angajaii diferitelor OI-uri i, n general, exist respect i apreciere reciproc care au la
baz o lung relaie de colaborare n domeniul fondurilor structurale. Cel mai adesea, interaciunile la
nivel instituional par a lipsi. Asociaia care se presupune c ar trebui s le uneasc (ROREG) nu a devenit
nc funcional. Motivele acestei nerealizri urmeaz a fi stabilite, dei explicaia cel mai des oferit pe
parcursul interviurilor const n lipsa timpului i a unui proces instituionalizat. n practic, aceste
organisme se confrunt adesea cu provocri similare n domeniul programrii i se presupune, astfel, c
mbuntirea colaborrii lor ar veni n sprijinul mbuntirii eficienei globale a POR.

22
Concluzii similare sunt prezentate n studiul anterior avnd ca subiect Aplicarea principiului parteneriatului n
implementarea POR, aprilie 2010.



43

78. Exist multe exemple de bun practic la nivelul ADR-urilor, cu un potenial substanial de
replicare. De exemplu, unele ADR-uri au elaborat o baz intern de date care s vin n completarea
SMIS; unele organizeaz programe de formare pentru beneficiari; unele au deschis, de curnd, birouri
de legtur la Bruxelles; i unele au avut acces la surse de finanare mai puin formale. Buna coordonare
nainte de ntrunirile CM-POR sau de alte ntlniri importante vor asigura poziii mai puternice n relaia
cu alte pri interesate cum sunt AM-POR, CE i AA etc. Se recomand ca OI-urile s elaboreze
mecanisme pentru a un schimb de informaii i o coordonare proactive cel puin la nivel de baz; n
cazul n care este dificil organizarea interaciunilor fa n fa la nivel naional, exist o serie de
mijloace de comunicare online disponibile la costuri reduse. n acelai timp, ar fi benefic revitalizarea
asociaiei ADR-urilor (ROREG) n baza unor norme clare i a unei conduceri prin rotaie, asigurat de
directorii generali ai ageniilor regionale.







45

IV. Direcia strategic a POR: rolurile AM i OI i colaborarea dintre acestea
79. Acest capitol evalueaz rolurile AM i OI i colaborarea dintre acestea pentru stabilirea
direciilor strategice ale POR, n dou etape distincte: planificarea i programarea pregtirilor,
respectiv monitorizarea i evaluarea (M&E), odat ce programul demareaz. Analiza va rmne
concis deoarece raportul privind mecanismele de susinere a beneficiarilor dedic o seciune special
modului n care AM i OI ajut beneficiarii s ntocmeasc proiecte care s fie aliniate la obiectivele POR.
Cadrul strategic al programului este, de asemenea, unul dintre punctele centrale ale unui proiect conex
al Bncii Mondiale privind modelele i criteriile de selecie strategic ale POR. n scopurile prezentei
lucrri, principalele sarcini ce ne revin sunt de a descrie concis modul n care AM i OI-urile stabilesc
direcia POR, precum i de a recomanda poteniale ajustri, dac este cazul. n acest scop, acest capitol
descrie procesul de planificare pentru 2007-2013, precum i pentru 2014-2020, identificnd punctele
forte i punctele slabe, n primul rnd pe baza cercetrilor de pe teren i a interviurilor cu reprezentani
de AM i de ADR. Seciunea final furnizeaz o scurt trecere n revist a mecanismelor M&E disponibile
la nivel de program.

80. Cadrul POR, inclusiv modul de concepere a programului (axe, zone de intervenie, alocarea de
fonduri n funcie de regiune etc.), reprezint o combinaie de prioriti ale CE i de negocieri cu
Guvernul Romniei, pe de-o parte, i de feedback i de consultri n fiecare regiune, pe de alta. Mai
simplu spus, AM joac un rol de coordonare n elaborarea strategiei naionale de dezvoltare regional
pentru perioada de programare 2014-2020, n timp ce OI-urile lucreaz n fiecare regiune la identificarea
nevoilor i prioritilor specifice acestora. La nivel naional, Ministerul Fondurilor Europene (MEF)
coordoneaz toate programele structurale i reprezint principala interfa cu CE. n principiu, acest
cadru este rezonabil i, dac este implementat adecvat, ar trebui s genereze un program aliniat att cu
UE, ct i cu prioritile de la nivel naional/regional i cu nevoile de dezvoltare. n particular, ADR-urile
joac un rol dublu: OI-uri pentru actualul POR i, mai important n acest context, facilitatori cheie ai
planificrii regionale. Din acest motiv, POR-ul pentru anii 2014-2020 ar beneficia de pe urma implicrii
lor n toate etapele de planificare.
2007-2013
81. Cadrul care guverneaz direcia strategic pentru fondurile structurale UE n Romania se
bazeaz pe un ansamblu relativ complex de legi i proceduri. Hotrrea de Guvern nr. 1115/2004
privind elaborarea Planului naional de dezvoltare (PND) stabilete cadrul instituional i bazat pe
parteneriat prin intermediul cruia instituiile i organismele publice i private stabilesc obiectivele
naionale prioritare pentru [] dezvoltare.
23
Dup cum garanteaz legea, PDN este un document de
programare financiar i planificare strategic, aprobat de Guvernul Romniei, ce vizeaz oferirea
principalelor direcii pentru dezvoltarea Romniei, n conformitate cu prioritile UE (de exemplu, cele
din cadrul Politicii privind Coeziunea, cele ale Agendei de la Lisabona, obiectivele Gothenburg etc.).
Pentru 2007-2013, PDN stabilete ase prioriti majore: mbuntirea competitivitii i a economiei
bazate pe cunoatere; dezvoltarea infrastructurii; protecia i consolidarea mediului; dezvoltarea
resurselor umane, a incluziunii sociale i a capacitii administrative; dezvoltarea economiei rurale; i, n
mod interesant, reducerea discrepanelor dintre regiunile Romniei. Dei acest din urm obiectiv
respect principiile coeziunii, el contrazice ceea ce se ntmpl de obicei ntr-o economie n cretere
respectiv, creterea divergenelor interne, dar i o convergen extern sporit. Acest lucru este exact

23
A se vedea Monitorul Oficial, Partea I, nr. 694 din 02/08/2004.



46

ceea ce s-a ntmplat n Romnia din 2007, o tendin care ar trebui considerat ca inerent n procesul
de cretere economic.
24


82. Cadrul strategic naional de referin (CSNR) a fost negociat ntre Romnia i CE i este menit
s asigure corelarea prioritilor Statelor membre aa cum sunt reflectate de obiectivele la nivel al
PND i al UE. CSNR a fost adoptat de CE n data de 25 iunie 2007. Punerea sa n aplicare este asigurat
prin intermediul programelor operaionale, fiecare implicnd o serie de instituii, dup cum garanteaz
Hotrrea de Guvern nr. 497/2004. Ceea ce este semnificativ, din punctul de vedere al finanrii,
Ministerul Economiei i Finanelor (MEF) a fost desemnat s acioneze n calitate de Autoritate de
certificare pentru toate programele operaionale. Beneficiarii fondurilor structurale sunt pltii fie de
ctre Autoritatea de certificare i plat (ACP) din cadrul MEF, n cazul Programului operaional pentru
mediu i Programului operaional pentru transport, sau de ctre respectivele Uniti de plat din cadrul
ministerelor care gestioneaz celelalte PO-uri, inclusiv POR.

83. Planificarea strategic a POR pentru 2007-2013 a fost iniiat de ctre Ministerul Integrrii
Europene (MIE) prin intermediul Direciei pentru Politici regionale (DPR), care a avut cteva atribuii
cheie n coordonarea procesului.
25
n mod specific, MIE a elaborat metodologia pentru Planurile de
dezvoltare regional (PDR-urile), a coordonat analiza socio-economic pe baza contribuiilor din fiecare
regiune i a condus procesul de consultare cu prile interesate, n special cu Ageniile de dezvoltare
regional (ADR-urile), n calitate de viitoare OI-uri pentru POR. n acest scop, MIE a nfiinat Grupul de
lucru Dezvoltarea regional i cooperarea transfrontalier, nsrcinat cu elaborarea POR i PDN pentru
perioada 2007-2013. Printre partenerii ai GL s-au numrat MIE, Ministerul Dezvoltrii, Lucrrilor Publice
i Locuinelor (MDLPL) n calitate de viitoare AM-POR, AM-urile altor programe operaionale, ADR-uri,
precum i organizaii sociale i economice.

84. Consultrile la nivel naional organizate prin intermediul GL sau alte evenimente aferente (de
exemplu, forumurile consultative) au jucat un rol vital n planificarea POR, coordonat de ctre
reprezentani ai MDLPL, n calitate de viitoare AM-POR. n august i octombrie 2004, DPR a organizat
dou seminarii cu reprezentani ai ADR-urilor pentru a discuta modul de concepere, metodologia i
statutul documentelor de implementare i programare regional. nc din decembrie 2004, GL a
discutat, de asemenea, despre o separare preliminar ntre axele prioritare ale POR i ale altor programe
structurale, ca o recunoatere util a faptului c trebuie minimizate suprapunerile. ADR-urilor li s-a cerut
n mod specific s discute cu partenerii regionali i s convin asupra prioritilor cheie pentru
dezvoltarea regiunii lor. Ulterior, ADR-urile au completat modele standard de prezentare a zonelor de
intervenie la nivel regional, care cuprindeau justificarea economic, tipurile de proiecte i activiti i
potenialii beneficiari finali. De remarcat c beneficiarii nii au fost implicai n aceste conversaii de la
nivel naional, n special n august-septembrie 2005. Din punctul de vedere al finanrii, Direcia de
Analiz i Programare din cadrul MEF a coordonat alocarea regional a fondurilor, pe baza unei
propuneri din partea MDLPL, care consultase anterior ADR-urile i Consiliile de dezvoltare regional
(CDR-urile) privind mprirea regional optim. Majoritatea prilor interesate implicate au fost de

24
Raportul Bncii Mondiale privind Oraele competitive (2013) aduce exact acest argument: Romnia trebuie s
adopte o cretere neuniform pentru a promova convergena rapid la standardele de trai din UE. n termeni
simpli, obiectivul este de a crete nivelul pentru ntreaga ar, indiferent de distribuia spaial a bunstrii, care,
pe termen lung, este superior politicilor ce promoveaz redistribuirea. S ne opunem dinamicii pieei promovnd
creterea uniform nseamn, n esen, luarea de resurse de la motoarele economiei (de exemplu, oraele mari,
n dezvoltare) i crearea de porii egale pentru a fi mprite ntre regiuni, ns dintr-un volum total mai redus
25
A se vedea POR 2007-2013, iunie 2007, Anexa 6



47

acord s continue politica aplicat pentru instrumentele de pre-aderare, precum PHARE, adic o alocare
financiar invers proporional cu PIB-ul/cap de locuitor din fiecare regiune.

85. La nivel regional, CDR-urile au fost responsabile de aprobarea Planurilor de dezvoltare
regional (PDR-urilor), elaborate de Comitetele regionale pentru elaborarea PDR-urilor (CRP-urile) sub
coordonarea ADR-urilor. n esen, multiple grupuri de lucru tematice au funcionat n cadrul fiecrui
CRP, fiecare dintre ele reunind reprezentani ai ADR-urilor, precum i potenialii beneficiari i parteneri
socio-economici. ADR-urile au jucat un rol fundamental n calitate de principal organism de coordonare
n cadrul procesului de planificare regional. Mandatul lor a inclus, printre altele, urmtoarele sarcini:
coordonarea activitilor CRP i funcionarea n calitate de secretariat pentru acestea; organizarea de
consultri i dezbateri privind PDR-ul; reprezentarea CRP-urilor n cadrul Comitetului Interinstituional
pentru Elaborarea PDN (CIP), responsabil cu prioritile la nivel naional i cu corelarea diferitelor
programe; colaborarea cu MIE privind alocarea din buget i prioritile care urmau a fi reflectate n
cadrul PND, precum i elaborarea proiectului de PDR, care urma s fie de discutat cu prile interesate
de la nivel regional.

86. Pe baza consultrilor de la nivel naional i regional, primul proiect POR 2007-2013 a fost
finalizat n octombrie 2005 i mbuntit permanent prin intermediul ntlnirilor ulterioare.
Feedback-ul primit a fost n mare msur pozitiv, iar POR a fost recunoscut de la bun nceput pentru
abordarea sa regional. De remarcat c n februarie 2006, a fost inut o sesiune de lucru cu
reprezentani din toate ADR-urile, care au discutat, n cazul fiecrei regiuni, despre necesitile, axele
prioritare i activitile eligibile pentru finanare. n aprilie 2006, o versiune final a documentului a fost
discutat din nou cu ADR-urile, CDR-urile, Consiliul naional de dezvoltare regional (CNDR) i alte AM-
uri i a fost naintat ulterior ctre CE spre aprobare.

87. Pe baza POR, a fost elaborat un document de urmrire denumit Documentul-cadru pentru
implementare (DCI), cu scopul de a furniza detalii suplimentare privind potenialii beneficiari,
activitile eligibile, criteriile de eligibilitate, dimensiunea alocrilor financiare, sistemul M&E al
programului. Conform datelor disponibile din interviuri, OI-urile au fost mult mai puin implicate n
dezvoltarea DCI, n comparaie cu POR 2007-2013, probabil din cauza constrngerilor legate de timp. Cu
toate acestea, este important ca, pe mai departe, s continum s apelm la OI-uri, inclusiv pentru
dezvoltarea DCI pentru 2014-2020. OI-urile sunt mai aproape de beneficiari i pot furniza feedback
preios privind necesitile lor, activitile eligibile etc. De fapt, lista de activiti eligibile i neeligibile, pe
baza DCI, a creat frustrri serioase printre beneficiari i a generat situaii nesatisfctoare. De exemplu,
consolidarea cldirii unei coli este finanat prin POR, inclusiv anumite dotri precum mesele i tablele,
ns scaunele sunt considerate cheltuieli neeligibile. Asemenea situaii se explic probabil prin
necesitatea de a monitoriza proiectul timp de 3-5 ani de la implementare; exist i interpretarea
conform creia, de exemplu, dac n timpul vizitelor de monitorizare se constat lipsa ctorva scaune,
ntreaga finanare poate fi retras. Trebuie elaborate soluii clare pentru asemenea ngrijorri i trebuie
incluse toate componentele relevante ale unui proiect n calitate de cheltuieli eligibile. n orice caz,
asigurarea contribuiei consecvente din partea OI/ADR la toate documentele cheie aferente programului
trebuie s fie una dintre principalele prioriti pentru urmtoarea perioad de programare.
2014-2020
88. La nivel european, n comparaie cu ciclul 2007-2013, cteva evoluii noi, eseniale, au
modelat modul de gndire actual privind fondurile structurale i de coeziune. n primul rnd, strategia
Europa 2020 a stabilit trei prioriti privind creterea inteligent, durabil i cuprinztoare, fiecare



48

susinut de cteva iniiative principale (de exemplu, Tineretul n micare, Platforma european
mpotriva srciei etc.). Cinci obiective fundamentale acoper ocuparea forei de munc, cercetarea i
dezvoltarea, schimbrile climatice i eficiena energetic, nvmntul i srcia, sprijinite de inte
specifice precum 3% din PIB investit n cercetare i dezvoltare i cel puin cu 20 de milioane de persoane
mai puin care s triasc n srcie sau cu riscul acesteia i n excluziune social. n al doilea rnd,
pachetul legislativ adoptat de CE n data de 6 octombrie 2011 a stabilit 11 obiective tematice, reflectnd
n mare msur principalele prioriti ale strategiei Europa 2020. Pe baza tuturor acestora, CE a
prezentat Cadrul strategic comun (CSC) n data de 14 martie 2012, conceput pentru a permite cheltuirea
cu mai mare impact a fondurilor structurale. Dup cum a remarcat CE, autoritile naionale i
regionale vor utiliza acest cadru ca baz pentru redactarea Contractelor lor de parteneriat cu Comisia
European, angajndu-se s ating obiectivele europene pentru 2020 privind creterea i locurile de
munc.
26
Urmtorul pas din cadrul procesului trebuie s fie redactarea, evaluarea, negocierea i
semnarea Acordului de parteneriat (AP) cu fiecare Stat membru, documentul cheie care este menit s
nlocuiasc CSNR 2007-2013 pentru urmtoarea perioad de programare.

89. n paralel, pentru prima dat, CE a compilat o list de condiionaliti ex-ante pe care Statele
membre trebuie s le ndeplineasc anterior depunerii AP-ului la CE or, cel mai trziu, n doi ani de la
semnarea AP-ului. Acest nou model este menit s sporeasc capacitatea Statelor membre de a absorbi
fonduri UE i de a le cheltui n mod chibzuit pe proiecte de impact, precum i s ndeprteze rile de la
o aa-zis cultur a drepturilor.
27
Acestea sunt specifice fiecrui Stat membru. n cazul Romniei, lista
de condiionaliti ex-ante cuprinde multiple sectoare i solicit, n principal, dezvoltarea de strategii
naionale privind, de exemplu, cercetarea i inovaia, sntatea, abandonul colar i acvacultura. n mod
interesant, mbuntirea eficienei sistemului de achiziii publice este menionat ca prim
condiionalitate ex-ante, fiind o recunoatere a faptului c unele probleme din intervalul 2007-2013 au
decurs din modul de concepere i punere n aplicare a legislaiei privind achiziiile publice, aa cum s-a
menionat mai sus n prezentul raport.

90. Cel mai semnificativ n aceast etap a procesului, CE a ntocmit documente de poziie
particularizate pentru fiecare Stat Membru, prezentnd pe scurt opiniile Comisiei Europene privind
prioritile de finanare, provocrile i recomandrile pentru 2014-2020. n absena acordului definitiv
privind bugetul UE, prezentul document rmne, la finalul lunii aprilie 2013, cel mai bun indicator a ceea
ce Comisia European ateapt de la Romnia n ceea ce privete modul n care va utiliza fondurile
structurale disponibile n urmtorii apte ani. ntr-adevr, documentul de poziie a fost citat corect att
de ctre reprezentanii AM, ct i de cei ai ADR, ca baz a eforturilor de programare actuale. Aa cum se
menioneaz n mod specific n introducere, obiectivul documentului de poziie este de a stabili cadrul
pentru dialog ntre serviciile Comisiei Europene i Romnia privind ntocmirea Acordului i Programelor
de parteneriat.
28
Documentul continu cu afirmaia: Comisia European propune s se grupeze i s se
limiteze finanarea din partea UE la provocrile cheie prezentate n documentul de poziie.

91. Pn n acest stadiu al procesului, nu este clar n ce msur prile cheie interesate din
Romnia au fost implicate n elaborarea acestor cadre generale i a documentului de poziie. n cazul
ideal, att AM, ct i ADR-urile ar profita de toate oportunitile de consultri cu publicul (de pild,
consultarea cu publicul privind concluziile celui de-al cincilea raport privind coeziunea economic i

26
http://ec.europa.UE/regional_policy/what/future/index_en.cfm#1
27
Poziia Serviciilor Comisiei Europene privind elaborarea Acordului i Programelor de parteneriat n Romnia
pentru perioada 2014-2020, p. 3.
28
Ibid.



49

social) i ar asigura contribuiile lor la aceste documente n cea mai mare msur posibil. De exemplu,
niciun ADR nu a menionat asumarea unui rol activ n asemenea procese consultative, dei cteva dintre
ele au stabilit o interfa direct cu Bruxelles-ul. Este important de menionat c acest lucru nu
nseamn c prile interesate romne nu vor avea niciun cuvnt de spus n ceea ce privete modul de
concepere al POR; din contr, ca i n trecut, CE doar traseaz direcii i principii generale de urmat,
lsnd n continuare numeroase aspecte la latitudinea Romniei, care va decide i negocia pe baza
necesitilor de dezvoltare efective.

92. Parial ca urmare a schimbrilor politice interne, parial din cauza ntrzierilor n adoptarea
bugetului UE, Romnia a demarat pregtirea pentru ciclul de programare 2014-2020 relativ trziu. n
iunie 2012, Guvernul a aprobat un Memorandum privind aprobarea msurilor i documentelor pentru
pregtirea accesrii i implementrii fondurilor europene n perioada 2014-2020. Pe baza acestui cadru,
MEF a creat un set de metodologii care descriu principalele elemente ale documentelor privind
programarea, precum i etapele procesului de planificare, incluznd metodele de analiz a necesitilor
de dezvoltare, formularea de strategii i consultarea prilor interesate. Ca i MIE n 2007-2013, MEF
este responsabil cu coordonarea global a procesului de programare, inclusiv a proiectelor de asisten
tehnic aferente i, n plus, are misiunea de a elabora proiectul de Acord de parteneriat. Guvernul a
reacionat la solicitrile CE n acest sens destul de rapid: de exemplu, la patru zile dup ce CE a prezentat
documentul su de poziie, Guvernul a adoptat o not privind ndeplinirea condiionalitilor ex-ante i,
la 31 ianuarie 2013, a participat la o prim discuie cu CE privind documentul de poziie i implicaiile
sale.

93. Sistemul consultativ global pentru dezvoltarea prioritilor Romniei pentru 2014-2020 este
similar celui din perioada de programare precedent.
29
La nivel naional, un Comitet Interinstituional
pentru elaborarea Acordului de parteneriat (CIAP) se bazeaz pe activitatea a 12 subgrupuri: 10
comitete consultative tematice (CCT-uri), acoperind subiecte precum transport, mediu, nvmnt,
sntate, turism, administraie i buna guvernare etc.; i 2 comitete consultative privind dezvoltarea
regional (CCDR) i coeziunea teritorial (CCCT). Fiecare comitet este coordonat de autoritile centrale
(adic ministerele de resort). CCDR este cel mai direct legat de viitorul POR, dei unele dintre celelalte
subgrupuri (de pild, nvmnt, sntate, turism, coeziune teritorial etc.) pot influena serios axele
prioritare i direciile strategice ale programului. CCDR este principala conexiune dintre nivelul naional
i cel regional, iar AM-POR asigur activitile de secretariat. La nivel regional, la fel ca n cazul pregtirii
perioadei de programare 2007-2013, exist opt Comitete regionale pentru elaborarea PDR-urilor (CRP-
uri). Fiecare dintre acestea i pstreaz rolul consultativ i este coordonat de ctre ADR-ul regiunii
respective, reunind o gam larg de pri interesate, inclusiv viitorii beneficiari cheie. Ca i anterior,
fiecare CRP i PDR se bazeaz pe activitatea ctorva grupuri de lucru (GL-uri) la nivelul fiecrei regiuni.
Pe baza interviurilor cu reprezentani de ADR, regiunile au urmat, n general, prioritile de la nivelul CE
n definirea punctului central tematic al fiecrui GL, dei separarea n funcie de subiect nu este identic
de la o regiune la alta.

29
A se vedea Anexa 2 din Memorandumul privind aprobarea msurilor i documentelor pentru pregtirea
accesrii i implementrii fondurilor europene n perioada 2014-2020.



50

Figura 11. Actuala structur aferent perioadei de programare 2014-20 a fondurilor UE n Romnia


94. Acordul cadru actualizat dintre AM i ADR-uri ofer o mai bun imagine a rolurilor lor
respective n cadrul programrii POR. Actul adiional din septembrie 2008 sugereaz c AM ncepuse s
se pregteasc pentru perioada 2014-2020 cu mult nainte. n mod specific, articolele 24 i respectiv 29
definesc responsabilitile AM i ale ADR-urilor pentru pregtirea POR 2014-2020. AM i pstreaz un
rol de coordonare printre PDR-urile din regiuni, realizeaz analize socio-economice i SWOT pentru
strategia naional de dezvoltare regional, asigur elaborarea de studii la nivel regional i naional
pentru a identifica necesitile de dezvoltare i coordoneaz GL responsabil cu ntocmirea de
documente strategice pentru urmtoarea perioad de programare. n ceea ce privete ADR-urile,
acestea elaboreaz planuri i strategii de dezvoltare regional, precum i analize socio-economice
regionale i evaluri SWOT, asigur elaborarea de studii pentru a sprijini PDR-urile i particip la GL.
Memorandumul din iunie 2012 mbuntete i mai mult aceast list de prioriti i le aliniaz la
Cadrul instituional agreat pentru consultrile bazate pe parteneriat. De exemplu, documentul definete
n mod specific atribuiile ADR-urilor n coordonarea CRP-urilor i ncurajeaz colaborarea AM-OI n
elaborarea de bugete multianuale pentru atingerea obiectivelor stabilite prin PDR-uri.

95. n practic, procesul de planificare pentru POR 2014-2020 a avansat. De la sfritul lunii aprilie
2013, ADR-urile organizeaz n fiecare regiune sesiuni cu GL i au declarat n interviuri c sunt, n
general, pe drumul cel bun n ceea ce privete livrarea PDR-urilor pn n august 2013, aa cum a
solicitat AM. Dincolo de POR, la un nivel mai larg, conversaiile dintre MEF i CE nregistreaz i ele
progrese. Dei planificarea actual pare mai ntrziat dect n 2007-2013, cnd versiunea final a POR
fusese redactat integral i trecuse deja printr-o serie de revizuiri cu peste un an nainte de data
nceperii, prile interesate cheie sunt, n general, optimiste cu privire la faptul c POR pentru Romnia
va fi gata pentru implementare la nceputul anului 2014.

CIAP
CCT
Transport
CCT Mediu CCT CEE ...
CCT
Sanatate
CCCT cu GL (strategii
macroregionale, investiii
teritoriale integrate etc.)
CCDR
CRP1
GL
ADR Beneficiari
Societate
civila
Alti parteneri
GL ... GLR
CRP2 ... CRP8
Acord
Parteneriat



51

Observaii cheie
96. n ceea ce privete perioada de programare 2007-2013, aceast sintez sugereaz c procesul
de planificare a POR a fost n mare msur bine gndit i bazat pe parteneriatul real dintre actorii de
la toate nivelurile. Nu au existat suprapuneri majore ntre rolurile AM i OI, iar diviziunea sarcinilor pare
a fi fireasc i eficient: n timp ce reprezentanii ministerelor au jucat un rol de coordonare la nivel
naional, ADR-urile au asigurat legtura cu necesitile de dezvoltare specifice fiecrei regiuni. ntr-
adevr, POR nu a fost elaborat de sus n jos, ci a urmat o progresie logic, de la identificarea
problemelor specifice din fiecare regiune pn la stabilirea prioritilor la nivel de program, a alocrilor
i modului de implementare. Feedback-ul din interviurile cu reprezentani ai ADR-urilor i cu beneficiari
confirm aceste observaii. n particular, la nivel regional, ADR-urile au considerat c au suficiente
oportuniti de a scoate n eviden necesitile i prioritile specifice regiunii lor i de a se asigura c i
cadrul POR agreat reflect aceste aspecte n mod adecvat. ADR-urile au fost, de asemenea, implicate n
anumite conversaii cheie cu reprezentani ai CE n faza de planificare, aceast oportunitate fiind
considerat util pentru a nelegerea punctelor de vedere de la nivelul CE i pentru furnizarea de
feedback. n ceea ce privete calendarul procesului de planificare, acesta a fost suficient pentru
pregtirea adecvat a perioadei de programare 2007-2013, dei documentele cheie (POR 2007-2013 i
Documentul-cadru pentru implementare) au trecut prin unele ajustri ulterioare pentru a include, de
exemplu, finanarea proiectelor din Planurile Integrate de Dezvoltare Urban (PIDU-uri). n ansamblu,
calitatea superioar a procesului global de planificare constituie o realizare important, avnd n vedere
faptul c acesta a fost primul POR al Romniei.

97. n ceea ce privete perioada 2014-2020, procesul de planificare de pn n prezent
funcioneaz rezonabil, n special date fiind incertitudinile recente. Un aspect semnificativ l constituie
faptul c Memorandumul Guvernului din iunie 2012 afirm n mod specific c pn la crearea de noi
programe i desemnarea de noi autoriti de gestionare, ntocmirea viitoarelor documente de
programare va fi asigurat de actualele autoriti de management.
30
Acest lucru este n special util
pentru asigurarea unui anumit grad de predictibilitate i asumare, n special n contextul dezbaterii n
curs privind regionalizarea Romniei, care a introdus variaii suplimentare n cadrul sistemului.
Combinate cu absena unui acord decisiv privind bugetul UE, asemenea modificri potenial
considerabile le-ar fi putut oferi prilor interesate suficiente motive s amne pregtirea adecvat a
perioadei urmtoare. n practic, cel puin n ceea ce privete POR, lucrurile au naintat, chiar dac ntr-
un ritm mai lent dect n 2007-2013.

98. AM-POR i-a meninut rolul proeminent de coordonare a strategiei naionale de dezvoltare
regional. Este logic, dat fiind situaia sa unic de factor integrant pentru actualul sistem POR. De fapt,
indiferent de viitoarea structur a POR, AM sau un organism naional echivalent va trebui s continue
asigurarea corelrii evalurilor i prioritilor la nivel regional. Dei Acordul cadru permite AM s
efectueze studii regionale, acestea au fost lsate n principal n seama ADR-urilor, ceea ce este logic,
avnd n vedere c OI-urile sunt mult mai aproape de beneficiarii finali i de necesitile n plin evoluie
ale regiunii. Este recomandat ca AM s i pstreze rolul vital de coordonare la nivel naional, avnd grij
s evidenieze n mod adecvat necesitile la nivel regional, dup cum au fost artate n studiile i PDR-
urile specifice, i s le integreze ntr-o viziune unitar i ntr-un plan de punere n aplicare care este
menit s aduc cea mai mare valoare adugat pentru Romnia n ansamblu.


30
Memorandumul [guvernului] privind aprobarea msurilor i documentelor pentru pregtirea accesrii i
implementrii fondurilor europene n perioada 2014-2020, p. 3



52

99. La nivelul ADR-urilor, evaluarea este mai nuanat i variaz, ntr-o anumit msur, de la o
regiune la alta. De exemplu, unii directori de ADR ar dori s fie mai implicai n conversaiile cu prile
interesate naionale i CE, nu numai n ceea ce privete viitorul POR, dar i n ceea ce privete
urmtoarea perioad de programare n mod mai general, remarcnd c, n perioada 2007-2013, ADR-
urile erau mult mai implicate n conversaii la nivel mai nalt. n alte regiuni, unii directori de ADR par
mulumii s se axeze strict pe modul de concepere i punere n aplicare a POR 2014-2020. Esenial este
s se recunoasc faptul c ADR-urile nu sunt doar OI-uri pentru POR. De fapt, n calitate de creatori ai
PDR-urilor i coordonatori ai grupurilor de lucru cu beneficiarii cheie i prile interesate regionale, ADR-
urile reprezint n prezent principala for din spatele planificrii de la nivel regional i au, probabil, cea
mai complet perspectiv asupra necesitilor, prioritilor i viitoarelor proiecte strategice regionale.
Din acest punct de vedere, implicarea lor cel puin n unele conversaii la nivel mai nalt cu CE, conduse
de MEF, ar reprezenta probabil un avantaj pentru capacitatea Romniei de a negocia un cadru adecvat
pentru perioada 2014-2020.

100. n orice caz, cnd ADR-urile sunt consultate prin intermediul mecanismelor disponibile n
prezent, inclusiv CRR i CIAP, trebuie s li se dea suficient timp pentru a furniza contribuiile privind
materialele de proiect. Este o bun practic s se trimit orice documente ce se discut n timpul
acestor edine cu mult nainte, astfel nct ntlnirile la nivel naional s poat fi eficiente i eficace pe
ct posibil. De asemenea, implicarea ADR-urilor n proiectul de regionalizare nc dintr-un stadiu
incipient este vital. Din aprilie 2013, reprezentani ai ADR-urilor au remarcat c MDRAP nu le-a solicitat
feedback detaliat privind potenialele scenarii. Dat fiind experiena ampl a acestor organisme cu
instrumentele structurale pre i post-aderare, ele trebuie s joace un rol cheie n consilierea Guvernului
privind structura regional optim.

101. Nu n cele din urm, civa nali funcionari de ADR intervievai rmn preocupai de faptul c
planificarea pentru elaborarea PDR-urilor nu a fost complet aliniat cu programul de negocieri dintre
CE i autoritile centrale romne. Avnd n vedere c PDR-urile vor fi fost finalizate pn n august
2013, ntrebarea privind potenialul lor impact asupra Acordului de Parteneriat (i implicit, asupra
structurii viitorului POR) rmne relevant: aceste documente, n forma lor final, mbuntit, vor mai
influena modul de concepere a programului? n plus, cteva ADR-uri au precizat c ele depuseser
documentaia-suport privind PDR-urile nc din 2011, dar nu a existat un feedback detaliat furnizat de
AM-POR, n mare msur din cauza constrngerilor legate de personal i a ndreptrii ateniei asupra
urgenelor zilnice legate de implementare, n detrimentul planificrii i comunicrii strategice pe termen
mai lung.

Monitorizarea i evaluarea (M&E) la nivel de program
102. Mecanismele de monitorizare ale POR se bazeaz pe anumite articole i prevederi ale
Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului.
31
Capitolul II din cadrul Titlului VI (Management,
monitorizare i mijloace de control) este n ntregime dedicat cerinelor de monitorizare pentru
fondurile structurale, autoriznd, n termeni generali, nfiinarea unui Comitet de monitorizare guvernat
de propriile sale reguli de procedur i nsrcinat cu asigurarea eficienei i calitii punerii n aplicare a
programului. Pentru POR-ul aferent Romniei, aa cum s-a menionat mai devreme, CM-POR este
prezidat de Ministrul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice, iar membrii si provin n proporii
egale dintre: preedinii CDR-urilor; ministerele centrale cu alte AM-uri i partenerii socio-economici

31
Reglementarea Consiliului (CE) nr. 1083/2006 din 11 iulie 2006



53

(sindicate, asociaii din sectorul privat, faculti etc.).Important de menionat, un reprezentant CE
particip cu rol consultativ la toate ntlnirile CM-POR. Principala sarcin a CM-POR este de a monitoriza
i de a raporta cu privire la progresele nregistrate n atingerea obiectivelor stabilite pentru fiecare ax
prioritar.

103. ntlnirile CM-POR sunt apreciate de reprezentani ai ADR-urilor i de beneficiarii implicai ca
extrem de valoroase pentru ajustarea programului. AM a furnizat informaii prompte, complete i
foarte profesionale privind starea programului pentru fiecare ax, ceea ce a permis Comitetului s
realoce finanri i s remedieze anumite probleme n curs de apariie. De exemplu, cnd a devenit
evident c banii alocai pentru zona de intervenie 4.2 reabilitarea terenurilor industriale abandonate
nu vor fi cheltuii (n primul rnd, din cauza unor probleme legate de drepturile de proprietate privind
vechile platforme industriale), CM-POR a mutat prompt o parte din finanare ctre alte domenii, unde
era necesar. De exemplu, solicitarea Regiunii de Vest de a continua finanarea proiectelor din seciunea
4.2 a fost aprobat, deoarece problemele legate de drepturile de proprietate erau mai puin stringente
acolo.

104. Este important de precizat c, n acord cu Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului, CM-
POR se axeaz pe urmrirea intelor la nivel de program, dar a dedicat, de asemenea, mult timp
discutrii provocrilor specifice punerii sale n aplicare (de exemplu, legislaia de achiziii publice,
msuri de accelerare a absorbiei etc.).
32
Reprezentanii ADR-urilor i manifest n mod constant
ngrijorrile i descriu obstacolele concrete cu care se confrunt beneficiarii, chiar dac la un nivel tehnic
care este adecvat pentru formatul i constrngerile de timp ale acestor ntlniri. Deoarece nu exist
ntotdeauna mecanisme instituionalizate pentru feedback i pentru adaptarea programului, CM-POR a
deservit foarte bine sistemul POR reunind prile interesate cheie n jurul aceleiai mese de dou ori pe
an. n general, ADR-urile i beneficiarii apreciaz oportunitatea de a participa la ntlnirile cu CM-POR i
de a furniza feedback direct. Aceasta a i devenit instrumentul cheie pentru asigurarea unui canal de
comunicare direct dinspre regiuni ctre CE (i invers) i trebuie s fie meninut i pe viitor, indiferent de
structura viitoare a programului n contextul propunerii de regionalizare.

105. O recomandare similar este aceea de a facilita unui input mai larg din partea OI-urilor n
procesul continuu de monitorizare a POR. Acest lucru ar presupune o colaborare mai uoar i canale
de schimb de cunotine, aa cum se evideniaz ntr-o seciune ulterioar, referitoare la platforma
SMIS. n practic, prin apropierea lor fa de beneficiari, OI-urile au perspectiva unic a realitii de pe
teren i pot oferi input-uri extrem de valoroase pentru sistemele de monitorizare ale POR.

106. Ct privete evalurile POR, acestea sunt centralizate la nivel nalt i gestionate n principal de
ctre AM-POR, prin delegare ctre pri tere. Capitolul I din cadrul Titlului IV (Eficien) include
articolul 48, care mputernicete n mod clar statele membre s furnizeze resursele necesare efecturii
de evaluri, organizrii produciei i colectrii datelor necesare i s utilizeze diversele tipuri de
informaii furnizate de sistemul de monitorizare.
33
Printre tipurile de evaluri utilizate, se numr
evalurile ex-ante (efectuate de un consultant extern pentru POR), evalurile continue i cele ex-post
(efectuate de Comisia European). Pentru POR 2007-2013 (versiunea din iunie 2007), o Unitate de
evaluare funcioneaz n cadrul AM-POR nc de la nceputul programului i este responsabil cu

32
A se vedea minutele ntlnirilor specifice CM-POR. De exemplu, minutele din 24-25 mai 2012, disponibile la:
http://www.fonduri-ue.ro/res/filepicker_users/cd25a597fd-
62/Documente_Suport/Rapoarte/1_Rapoarte_POR/27.08.2012/3_PV%2024-25%20mai%202012.pdf
33
Regulamentul (CE) Nr. 1083/2006 al Consiliului, 11 iulie 2006



54

redactarea Planului de evaluare i cu desfurarea evalurilor continue (permanente, intermediare i ad-
hoc). Exist, de asemenea, o Unitate Central de Evaluare (UCE) n subordinea Autoritii pentru
coordonarea instrumentelor structurale (ACIS). UCE asigur dezvoltarea capacitii administrative
pentru unitatea de evaluare a AM-POR, precum i evaluri orizontale specifice care acoper cteva sau
toate PO-urile din Romnia. n cele din urm, CM-POR aprob planul de evaluare a programului pentru
fiecare an i raporteaz cu privire la evoluia acestuia i la rezultatele sale cheie.

107. OI-urile au avut un rol limitat n evaluarea performanei POR, dar acesta poate fi extins pe
viitor, chiar i n contextul reglementrilor care impun ca evalurile s fie derulate de pri tere
independente. Acest lucru are rolul de a combate posibile conflicte de interese, dar, dincolo de astfel de
evaluri formale, OI-urile ar putea avea bugete dedicate pentru evaluarea implementrii programului
ntr-un mod mai puin formal, dar periodic. OI-urile au acumulat o experien semnificativ i, mai mult,
sunt n strns legtur cu modul n care programul se comport n practic. Ele pot s cear, totodat,
feedback rapid pe probleme specifice fiecrei regiuni, netrebuind s atepte dup evalurile
centralizate, care iau destul de mult timp (de exemplu, contractarea evalurii intermediare s-a
confruntat cu ntrzieri semnificative din cauza sumei mari implicate i a procedurilor specifice de
validare derulate de Autoritatea Naional pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice).
Din astfel de motive, pentru 2014-2020, este recomandat ca evalurile s fie, de asemenea, efectuate de
regiuni, cu suficient budget alocat pentru asemenea activiti.

108. O observaie similar se refer la punerea n aplicare a PDR-urilor, parte integrant din
programarea i conceptul POR. n prezent, dei fiecare ADR este responsabil cu redactarea PDR-ului, nu
exist niciun mecanism viabil pentru tragerea la rspundere a prilor interesate privind progresul fcut
n implementarea acestor planuri, ceea ce este ntr-adevr un argument suplimentar pentru crearea
unui nivel administrativ regional. Cu bugete dedicate pentru activitile M&E, ADR-urile ar putea mcar
s analizeze modul n care sunt implementate PDR-urile, dac acestea i ating obiectivele i ce
mbuntiri sunt necesare pentru viitoarea perioad de programare.

109. Acestea fiind spuse, POR a avut mult de ctigat din faptul c a avut mecanisme de M&E
instituionalizate de la bun nceput. Exist numeroase investiii i programe de ajutor extern care nc
se mai lanseaz fr a se lua n calcul n mod corespunztor importana M&E n ceea ce privete
cunoaterea, n orice moment, a aspectelor care merg bine, a celor care au nevoie de ajustri i a
impactului generat. POR este un exemplu de bun practic n acest sens. Prin valorificarea experienei
acumulate n sistem, POR are oportunitatea de a consolida i mai mult mecanismele de M&E i de a
trece de la axarea predominant pe indicatorii de ieire sau de output (de pild, intele privind
absorbia) la indicatori de rezultat sau de outcome, care permit evaluri mai rafinate privind nivelul de
impact generat de proiectele finanate din POR n practic. O ultim observaie ce merit fcut este c
analiza de mai sus se axeaz numai pe M&E la nivel de program (de exemplu, conceptul programului,
obiective etc.). Mai exist o component important de M&E legat de punerea n aplicare efectiv a
POR, aceasta fiind acoperit de urmtorul capitol n cadrul sub-seciunii nvare i adaptare.



55

V. Operaionalizarea POR: colaborarea AM-OI pentru o implementare reuit
110. Cel de-al treilea i cu siguran cel mai important domeniu pentru actuala analiz se axeaz n
special pe colaborarea AM-OI, dup cum se reflect n operaionalizarea zilnic a POR. n termeni
simpli, aceast seciune are n vedere mecanismele interne care trebuie s asigure funcionarea
eficient i fr probleme a programului, care se bazeaz pe cteva elemente aflate la dou niveluri
critice. Primul, nivelul informal, dei adesea trecut cu vederea, este fundamental, deoarece colaborarea
i interaciunile AM-OI sunt, n cele din urm, guvernate de norme i de cultura organizaional. n al
doilea rnd, la nivel formal, punerea n aplicare a POR depinde de: resursele umane disponibile; alocarea
din buget i resursele financiare; sistemele de infrastructur vital i gestiune a informaiilor; procese i
proceduri; i mecanismele pentru nvare i adaptare continu. De remarcat c analizele att pentru
nivelul formal, ct i pentru cel informal au o premis comun cheie recunoaterea faptului c POR
este, n cele din urm, suma persoanelor implicate. Procedurile, sistemele i alte mecanisme sunt
concepute i implementate de oameni. La fel stau lucrurile i n cazul colaborrii AM-OI, care are loc, n
mod fundamental, ntre persoanele din aceste organizaii i nu ntre instituii impersonale, ceea ce
subliniaz importana unui set de norme i a unei culturi inter i intra-organizaionale. Dei mare parte
din urmtoarea analiz i a recomandrilor se refer la procese i proceduri specifice, persoanele rmn
cea mai important resurs pentru succesul POR.

Cultur i norme de interaciune
111. La un nivel de jure, AM are o anumit autoritate asupra OI-urilor, ns exist totui un puternic
sentiment al parteneriatului. Pe de o parte, n cadrul actual al POR, ADR-urile sunt prestatori de servicii
ctre AM, care, la rndul su, este rspunztoare pentru monitorizarea i verificarea performanelor lor.
Aa cum se menioneaz mai jos, contractul de finanare dintre cele dou entiti include mai multe
recompense i penalizri, pe care AM le acord OI-urilor pe baza performanei lor (de pild, numrul de
documente/formulare returnate de AM ctre OI-uri din cauza informaiilor incomplete/incorecte; intele
de absorbie total; introducerea datelor n SMIS). Prin intermediul contractului semnat cu AM, OI-urile
obin o proporie substanial a veniturilor lor. Pe de alt parte, OI-urile se bucur de o autonomie
semnificativ i pot aciona n calitate de parteneri ai AM, n primul rnd datorit faptului c i-au
pstrat statutul neguvernamental. n esen, nu exist o ierarhie birocratic care s impun o abordare
de sus n jos de la AM ctre OI-uri.

112. n acest context, relaia AM-OI este, n general, caracterizat ca fiind una pozitiv i de
colaborare. Evaluarea din 2010 a Principiului parteneriatului menioneaz c 67% din respondenii
intervievai n OI-uri consider relaia lor cu AM-POR ca fiind bun i implicnd participarea lor activ
n cadrul grupurilor de analiz, de lucru i de coordonare.
34
Un procent i mai mare, de 78% din
respondeni, credeau c AM-POR ia n calcul contribuiile lor, chiar dac nu ntotdeauna i uneori numai
parial. Acelai studiu a descoperit c personalul AM-POR consider relaia cu OI-urile ca fiind foarte
bun i eficient i cu un impact pozitiv privind contractarea i implementarea POR.
35
Contribuia la
aceast cercetare recent din partea unor reprezentani ai ADR-urilor confirm descoperirile de mai
devreme: persoanele au semnalat nc o dat c lucreaz mpreun cu echipa AM i c orice probleme

34
Aplicarea Principiului parteneriatului n cadrul implementrii POR, aprilie 2010.
35
Ibid.



56

care pot aprea sunt provocate doar de volumul mare de sarcini cu care se confrunt fiecare parte.
Desigur, este bine c exist n continuare un sentiment al unui scop comun n demersul stimulrii
dezvoltrii Romniei prin intermediul absorbiei eficiente a finanrii din partea UE; este bine, de
asemenea, c exist o nelegere comun a faptului c niciun organism nu poate reui pe cont propriu i,
mai mult, c POR poate avea succes numai dac AM i OI-urile colaboreaz ndeaproape. Dezvoltarea
unor relaii solide are nevoie de timp, ns POR are avantajul de a se baza, n mare msur, pe acelai
grup esenial de persoane, care au deja o relaionare consolidat: cel puin la nivelul conducerii
executive i superioare, fluctuaia de personal a fost foarte sczut. Capitalul de ncredere care exist
acum ntre echipele AM i OI este una dintre cele mai importante caracteristici ale actualului POR, care
trebuie meninut i ntreinut n continuare.

113. Pe scurt, din punctul de vedere al culturii organizaionale ce caracterizeaz relaia AM-OI,
aceasta are un fundament solid, pe baza cruia aspectele operaionale pot fi permanent mbuntite.
n cuvintele unei persoane intervievate: ADR-urile au fost parteneri dificili pentru AM. Este benefic
faptul c suntem ONG-uri. Nu rspundem direct la presiuni politice i suntem tratai ca egali n orice
chestiune. Noi considerm c cei din echipa AM sunt colegii notri. i, sincer, ne controlm unii pe ceilali.
Succesul de pn n prezent al POR se datoreaz n mare msur acestei structuri mixte, cu un contract
clar, bazat pe performane, ntre o instituie public i cele non-profit.
36


Resurse umane
114. Cel mai larg acceptat factor care a contribuit la succesul POR pn n prezent este personalul
cheie cu experien din cadrul AM i din cadrul OI-urilor. n cele peste 150 de interviuri cu beneficiari,
cea mai des ntlnit tem pe care aproape toi au indicat-o i au susinut-o a fost c personalul din AM
i OI-uri d dovad de un profesionalism, un devotament i o competen excepionale. Muli beneficiari
au manifestat o apreciere similar pentru personalul AM, cu meniunea c interaciunile dintre AM i
beneficiar sunt mult mai puin frecvente, dat fiind structura actual a programului i dat fiind faptul c
ADR-urile acioneaz ca interfa cu beneficiarii i rspund la ntrebrile i ngrijorrile privind
procedurile specifice fiecrui proiect. ntr-adevr, POR a pornit de la experiena acumulat din
gestionarea programelor pre-aderare precum PHARE i s-a bazat pe o echip puternic, experimentat
de experi. Dei pri din structura instituional oficial s-au schimbat dup aderarea Romniei de
remarcat c AM-POR este subordonat MDRAP dup restructurarea Ministerului Integrrii Europene
echipa de baz a rmas, n linii mari, aceeai cu trecerea anilor. Muli membri ai personalului din AM-
POR i din cele opt ADR-uri au nvat din experiena de doisprezece ani cu instrumentele pre-aderare i
au mbuntit permanent procesele i practicile acestora, acumulnd, de asemenea, cunotine
instituionale semnificative.

115. Pn acum, att AM, ct i OI-urile au recunoscut importana asigurrii unui grad mare de
satisfacie a personalului prin oferirea de condiii de munc adecvate, motivante. ntr-adevr,
pierderea ampl de personal ar fi un caz extrem de nefericit, din toate motivele menionate mai
devreme: personalul AM i OI are experiena vital pe care POR-ul se poate baza nc de la bun
nceputul perioadei de programare 2014-2020 fr a fi necesar recrutarea i instruirea unor persoane
din afara sistemului. Din fericire, un asemenea scenariu este improbabil, dac nu se produc schimbri
radicale. n general, angajaii ambelor organisme sunt extrem de motivai s-i fac bine treaba i
lucreaz ntr-un mediu dinamic, cu beneficii concrete i vizibile pentru dezvoltarea rii. Studiile au

36
Interviu cu un director ADR



57

artat c acest tip de motivaie, inspirat de un sentiment al utilitii, este mult mai puternic dect
stimulentele financiare, dei salariile trebuie s asigure condiii de trai decente. Din acest punct de
vedere, angajaii AM i OI au, n general, un nivel de salarizare superior n raport cu funcionarii obinuii
din instituiile publice centrale i locale din Romnia. Pe baza interviurilor de pe teren, ADR-urile sunt n
special percepute ca nite medii dinamice, cu evoluii rapide, oportuniti de promovare semnificative i
mai mult autonomie pentru angajaii de la orice nivel. Este mai dificil pentru AM s creeze condiii
similare n ceea ce privete mobilitatea n sus i n jos a angajailor n cadrul instituiei, n mare msur
deoarece AM rmne o instituie public guvernat de legi i reglementri stricte, n timp ce OI-urile au
o mult mai mare flexibilitate n ceea ce privete politicile de gestiune a resurselor umane.

116. La nivel de OI, ADR-urile ar trebui s primeasc competene complete asupra gestionrii
capitalului lor uman. Exist nc tendine de a impune de la centru anumite alocri de personal, care
afecteaz unul din principalele avantaje comparative ale ADR-urilor adic flexibilitatea n
implementarea politicilor de resurse umane. OI-urile remarc faptul c realocarea personalului dintr-un
domeniu (de ex., evaluare) n altul (de ex., monitorizare) nu este mereu uoar, dat fiind c, n trecut, au
fost obligate s aib personal pentru fiecare domeniu de activitate: de exemplu, ADR-urile menioneaz
c li s-a cerut s aib o persoan responsabil pentru monitorizarea proiectului nc de la nceputul
programului, cnd niciun proiect nu era n implementare. Este recomandabil ca ADR-urilor s li se
permit controlul total asupra modului n care organizeaz i aloc personalul intern, atta timp ct:
respect prevederile Acordului cadru i recomandrile specifice (actuale i viitoare) ale CE, AA sau ale
altor organisme mandatate legal; i ndeplinesc cu rigurozitate sarcinile; i ating intele de performan
care au fost agreate.

117. Cu excepia regiunii Bucureti-Ilfov (BI),
37
ADR-urile par, n general, s aib suficient personal,
dar volumul de activitate este ateptat s creasc substanial n urmtorii ani, astfel nct este
recomandabil s fie fcute proiecii atente privind nevoile de capacitate. n mare parte ca urmare a
eficienei lor dovedite, ADR-urile au primit din ce n ce mai multe responsabiliti, iar aria de acoperire a
activitii lor se va extinde probabil i ea n urmtoarea perioad de programare. n mod specific,
Ordinul nr. 93/2013 al Ministrului Economiei a mandatat ADR-urile s devin OI-uri pentru axa IMM-
urilor din cadrul PO Competitivitate. Mai mult, varianta preliminar din octombrie 2013 a Acordului
de Parteneriat a sugerat, de asemenea, c ADR-urile ar putea aciona ca OI-uri pentru Programul
Naional pentru Dezvoltare Rural (infrastructur rural). Aceste exemple sugereaz c managementul
ADR-urilor ar trebui s acorde o deosebit atenie prevenirii suprasolicitrii resurselor lor limitate. Dac
mandatul acestora va fi extins, ADR-urile ar trebui s primeasc, n acelai timp, resurse proporionale
pentru a putea rspunde n mod corespunztor tuturor cerinelor.

118. n ceea ce privete capacitatea AM ar trebui s beneficieze de personal suficient pentru a
putea face fa n mod corespunztor unui volum maxim de activitate chiar i n condiiile unui sistem
mai descentralizat. Sectorul public din Romnia este destul de rigid cnd este vorba despre
angajarea/concedierea de personal, acest lucru fiind armonizat cu practicile generale din alte ri. n
ceea ce privete angajrile, Guvernul Romniei a impus o sistare n 2009, permind o singur angajare
la apte persoane care prsesc o anumit instituie public. ntre timp, au mai existat excepii de la

37
Deoarece bugetele ADR-urilor nu sunt aliniate la diferenele de costuri de la o regiune la alta (ci sunt mai curnd
proporionale cu alocarea global din POR per regiune), ADR-BI a avut dificulti n ceea ce privete angajarea de
personal suficient la niveluri de salarizare care s reflecte piaa din Bucureti. Din cauza personalului insuficient,
acest OI nc se mai confrunta cu ntrzieri n procesarea solicitrilor de rambursare chiar i la nceputul anului
2013



58

aceast regul, dup caz. Ca regul general, politicile de acest gen nu ar trebui s reduc absorbia
fondurilor structurale, toate necesitile de angajare aferente implementrii POR i a altor programe
finanate de UE trebuind tratate cu prioritate. Indiferent de iniiativele recente de dezgheare a
posturilor n anumite pri ale sectorului public, cadrul a rmas relativ rigid, fcnd s fie dificil pentru
AM s se adapteze la variaiile volumului de lucru. Aceste variaii sunt, n principal, generate de aa-
numitele sarcini cotidiene, legate de fluxul de solicitri ce vin de la ADR-uri (de pild, aprobarea unui
contract, aprobarea unei cereri de rambursare etc.). Exist dou soluii complementare pentru a face
fa n perioadele extrem de aglomerate, ambele necesitnd unele ajustri legislative: (a) flexibilizarea
angajrilor/concedierilor i permiterea contractelor temporare sau a realocrii capacitii existente
pentru a rezolva ntrzierile din trecut i pentru a preveni noile ntrzieri; (b) descentralizarea viitoarelor
sarcini ctre OI-uri i verificarea ndeplinirii lor pe baz de eantionare.

119. La nivelul AM se recomand o revizuire complet a cerinelor de personal pentru a se asigura
faptul c personalul poate ndeplini n mod adecvat toate sarcinile i responsabilitile repartizate i
poate realiza constant sarcinile vitale din domeniile programrii, M&E (monitorizrii & evalurii) i
comunicrii. Dac situaia actual persist, insuficiena personalului va agrava presiunea publicului
pentru o absorbie rapid i eficient a fondurilor UE, aa cum s-a menionat ntr-o seciune de mai sus.
Erorile umane sunt mult mai probabile atunci cnd presiunea este mare, iar constrngerile legate de
timp sunt stringente. Mai multe greeli nu fac dect s mreasc volumul de munc al personalului
actual, agravnd problema. Asemenea cercuri vicioase trebuie mpiedicate s se dezvolte, iar, dac apar,
ele trebuie eliminate ct mai curnd posibil printr-un aport rapid de resurse (de exemplu, personal
suplimentar angajat/transferat) i, de asemenea, printr-o analiz a cauzelor de la baza acestor situaii,
mpreun cu soluii durabile pentru prevenirea lor n viitor. O consecin legat de funcionarea
permanent n starea de criz este distragerea de la sarcini critice, dar aparent mai puin urgente (de
pild, coordonare, bucle de feedback pentru ameliorarea continu a procedurilor etc.). Aceasta este
unul dintre motivele pentru care, de exemplu, recent, AM nu a fost capabil s organizeze ntlniri cu OI-
urile la fel de frecvent ca n trecut, n pofida faptului c o coordonare strns ar fi avantajoas pentru
ntregul sistem i ar preveni producerea de noi ntrzieri.

Bugetarea i resursele financiare
120. O component fundamental a relaiei AM-OI este legat de aspectele financiare i de
Contractul de finanare (CF) dintre cele dou pri. OI-urile, dei sunt nregistrate n mod oficial ca
organizaii non-profit, necesit venituri semnificative pentru a-i desfura activitile specifice. n
general, OI-urile au trei surse de venit: (a) Axa 6 de Asisten Tehnic din cadrul POR, pentru care OI-
urile depun cereri de finanare n calitate de beneficiari i care le acoper n jur de 70-75% din buget; (b)
partea de buget naional aferent regiunii lor, acoperind n jur de 20-25% din necesitile lor; i (c) alte
surse, incluznd finanare direct de la CE prin diferitele programe disponibile (de exemplu, programul
Leonardo da Vinci). Aceast ultim surs nu este garantat n niciun fel i depinde de disponibilitatea i
dorina fiecrei ADR de a solicita sau nu asemenea finanare.

121. ntr-un caz ideal, ADR-urile ar trebui s rmn complet independente de orice interferen
politic i s i poat acoperi necesitile integral din finanarea pentru asisten tehnic din partea
UE. Este adevrat, totui, c, strict vorbind, ADR-urile desfoar i activiti importante din afara sferei
de activitate a POR, aa c ar fi dificil ca bugetele lor integrale s fie considerate eligibile pentru sprijinul
UE; mai mult, o diversificare a surselor de capital este n general pozitiv. Banii de la bugetele locale vin
nsoii i de cerine mai flexibile, astfel c managerii i pot realoca spre zone cu necesiti mai mari. n



59

acest context, configuraia actual poate genera situaii delicate, n special cnd ADR-urile
interacioneaz cu autoritile locale att n calitate de finanatori, ct i n calitate de beneficiari sau
atunci cnd trebuie s propun aplicarea de corecii financiare unui consiliu judeean care finaneaz, n
acelai timp, o parte din bugetul ADR. O alternativ este aceea de a distribui fonduri direct de la bugetul
naional pentru a acoperi acele cheltuieli ale ADR-ului care nu se calific pentru finanare din partea UE.
Totui, este important de reinut c niciunul dintre reprezentanii intervievai ai ADR nu a sugerat c
autoritile judeene ar fi ncercat vreodat s-i influeneze prin presiuni bugetare i nicio dovad de
favorizare nu a fost gsit. Dac acest status quo este acceptabil pentru OI-uri i nu a cauzat nc
posibile conflicte de interese, gsirea de aranjamente bugetare alternative nu este o prioritate imediat.

Focus pe contractul de finanare (CF)
122. Printre problemele cheie privind Contractul de finanare AM-OI (CF) se numr: consultrile
inadecvate; condiiile de finanare i ntrzierile, precum i birocraia procedurilor. Punctele
enumerate mai jos se refer la toate cele trei zone de potenial ameliorare i este important de
remarcat c observaiile au la baz feedback-ul direct colectat din interviurile cu reprezentani de ADR
(acolo unde a fost disponibil, cu directorul de buget):
a. CF este elaborat fr consultri adecvate ntre pri. Reprezentanii ADR nu au oportunitatea de
a oferi sugestii privind un CF preliminar, unele persoane intervievate simindu-se prizoniere
ale solicitrilor i cerinelor AM. ADR-urile nu pot refuza semnarea contractului deoarece acesta
constituie principala lor surs de venituri, inclusiv pentru salariile personalului. n orice caz, un
contract care este rezultatul unor consultri mai eficiente i mai deschise cu ADR-urile va fi,
aproape prin definiie, un acord mai bun, deoarece contribuiile OI-urilor pot indica anumite
aspecte care nu sunt evidente pentru AM. De exemplu, versiunea preliminar a noului contract
de semnat n 2013 include o metodologie complex de calcul a ratei erorilor i a penalitilor
corespunztoare pentru OI-uri. Consultrile ar fi utile n dou moduri: n primul rnd, pentru a
mbunti sau cel puin a explica metodologia actual i modul su de aplicare; i n al doilea,
pentru a asigura asumarea mecanismului de penaliti propus din partea ADR-urilor. n general,
se recomand ca redactarea contractului, precum i a oricrui act adiional iniiat de AM, s fie
finalizat conform unui calendar clar, predictibil i prompt, cu implicarea reprezentanilor de
ADR la niveluri multiple (de pild, director general, director de buget etc.).
b. Au existat ntrzieri n semnarea contractelor cu AM, iar procedura rmne complicat. CF-urile
trebuie rennoite din doi n doi ani i, pn n prezent, AM a insistat asupra semnrii de noi
contracte i nu doar de acte adiionale la vechile contracte. Acesta este unul dintre motivele
pentru care, de fiecare dat cnd a fost necesar rennoirea contractului,, contractele anterioare
erau deja expirate adesea amnate cu cteva luni astfel nct OI-urile trebuiau s descopere
modaliti de a asigura fonduri pn la urmtorul contract. Aceste situaii au condus la ntrzieri
n ceea ce privete plata salariilor personalului din ADR-uri. Se recomand ca AM s exploreze
moduri de a simplifica procedurile de a resemna contractele conform practicilor specifice altor
programe operaionale (de exemplu, PO Asisten Tehnic, via Ministerul Fondurilor Europene).
c. Prefinanarea este de facto indisponibil pentru multe OI-uri, din cauza limitrilor n aplicarea
Hotrrii de Guvern nr. 218/2012.
38
Legea actual prevede c beneficiarii care doresc s
primeasc prefinanare trebuie s depun dovada unor cheltuieli care s nsumeze cel puin 5%

38
A se vedea Monitorul Oficial, Partea I nr. 193 din 23.03.2012



60

din valoarea total a contractului. Cu toate c aceast prevedere poate funciona pentru alte
proiecte cu cheltuieli mari, semnificative (de pild, construcii mari etc.), ADR-urile nu pot
cheltui toate aceste fonduri n prealabil, ci trebuie s i gestioneze cu grij bugetul pe durata
contractului i s cheltuiasc fonduri treptat. Cea mai mare linie bugetar este adesea cea a
salariilor angajailor ADR, care se acumuleaz numai n timp. Prin urmare, unele ADR-uri nu au
reuit s acceseze prefinanarea, care ar contribui la acoperirea cheltuielilor n special la
nceputul perioadei contractuale cu AM. Se recomand ca limitarea de 5% s fie micorat sau
eliminat numai pentru OI-uri, astfel nct toate acestea s poat profita din plin de opiunea de
prefinanare.
d. Cheltuielile sunt neeligibile dac nu sunt prinse n bugetul proiectului (anexa I la CF). Sunt
necesare cercetri suplimentare pentru a clarifica modul n care bugetul proiectului poate
evolua pe parcursul perioadei de doi ani i ct de dificil ar fi s se aduc modificri la forma sa
iniial. Ca regul general, aa cum s-a menionat anterior, trebuie s existe o flexibilitate
suficient de mare pentru ca managementul ADR s ajusteze i s realoce cheltuielile ntre
diferitele linii bugetare, cu respectarea principiilor de baz ale bunei gestiuni financiare i atta
timp ct respect intele de rezultat care au fost agreate.
e. Nu n cele din urm, procedurile asociate cu rambursarea cheltuielilor sunt complexe i consum
timp att la nivel de OI-uri (care le depun), ct i la nivel de AM (care le verific). Chiar dac
necesitatea de a asigura o gestiune contabil i financiar solid este de neles, toate solicitrile
de rambursare implic o birocraie substanial, inclusiv pentru aspecte potenial minore,
precum vizitele de pe teren (de pild, benzin, diurn etc.). Este nevoie de o revizuire a acestor
proceduri, precum i de msuri speciale de simplificare a documentaiei acolo unde este posibil
acest lucru pentru c astfel de sarcini rpesc timp semnificativ i distrag atenia de la aspecte
mult mai importante de pe listele de activiti ale personalului ADR i AM.

Procese i proceduri
123. Dei persoanele reprezint cea mai important resurs, performanele lor vor depinde
inevitabil de procesele i procedurile disponibile. Cadrul care guverneaz procesele de implementare a
POR este foarte complex, incluznd cel puin 15 Manuale de proceduri cu pai definii, formulare i
modele. Aceast seciune furnizeaz un set de principii directoare pentru mbuntirea proceselor (n
mare msur bazate pe mult ludata lucrare Extreme Government Makeover, de Ken Miller) i
surprinde aspecte surprinse n cercetrile de pe teren i care ar putea fi mbuntite.
39
Observaiile
variaz de la general la specific, acoperind etape cheie ale operaionalizrii POR: evaluarea i selecia;
contractarea; monitorizarea i verificarea.

Principiile mbuntirii proceselor
124. La un nivel fundamental, revizuirea proceselor AM-OI este legat de nelegerea input-urilor i
output-urilor din sistem. Primele includ tot ceea ce vine dinspre solicitani/beneficiari (clieni) spre OI-
uri i al AM. Printre exemple se numr cererile de finanare i solicitrile de rambursare. n ceea ce
privete aspectul output-urilor, OI-urile proceseaz input-urile i, chiar dac le trimit sau nu ntre timp
ctre clieni pentru ajustri, ele le trimit, ntr-un final, ctre AM, care le proceseaz n continuare i care

39
A se vedea Ken Miller, Extreme Government Makeover: Increasing Our Capacity to Do More Good, Governing
Management Series, Governing Books, Washington, D.C.



61

emite decizii ce se vor ntoarce prin acelai canal la potenialii sau actualii beneficiari. Desigur,
aceasta este o descriere extrem de simplificat a unui sistem care adesea implic numeroase reluri,
precum i aportul altor actori menionai mai devreme n raport (de pild, auditori, consultani,
manageri, ingineri etc.). Cu ct un proiect este mai complicat, cu att este mai complex procedura de a-
l trece prin sistem (prin etapele de evaluare, contractare, implementare i monitorizare). nainte de a
intra n specificul actualelor proceduri AM-OI, este util s fie stabilit un set de principii pentru
mbuntirea proceselor.

125. n cartea sa privind creterea capacitii guvernului de a reaciona la necesitile cetenilor,
Extreme Government Makeover, Ken Miller ntrebuineaz metafora unei case vechi cu un sistem
de evi ruginite, strmbe i care curg. Casa este o agenie guvernamental generic, cu un sistem de
evi care, odinioar poate s fi fost funcional, dar acum nu mai poate permite circulaia adecvat a
apei de la furnizorul de utiliti (solicitrile diverselor persoane pentru diferite servicii). Cu ct evile sunt
mai strmbe, cu att mai mult timp i ia apei s circule prin ele i cu att mai mult trebuie s atepte
persoanele respective pentru servicii guvernamentale. Dup cum se exprim Miller, evile se
deformeaz dup numeroase runde de specializare, reorganizri, reduceri de costuri, subcontractri i
teama general de rspundere iar acum sunt att de rsucite i de nefuncionale, nct pn i un biet
pai pare eficient pe lng ele.
40
Miller aduce, de asemenea, argumentul c, dei cererea persoanelor
pentru servicii guvernamentale a crescut semnificativ, capacitatea sistemului (n ceea ce privete
resursele umane i resursele financiare disponibile, adic diametrul evilor) nu a crescut proporional,
sau chiar deloc. O agenie guvernamental ar trebui, de fapt, s fie pe ct de prompt posibil fa de
necesitile clienilor si. Soluia nu este nici blocarea apei pentru a nu mai intra n evi i nici ca
cetenii s fie lsai s atepte livrabilele un timp din ce n ce mai ndelungat. Soluia este ca evile s
fie ndreptate astfel nct apa s poat circula n cantitate mai mare, mai rapid i ct mai eficient posibil.

126. Cu siguran, analogia casei ce are un sistem de evi defect se aplic numai parial sistemului
de punere n aplicare a POR, care este relativ performant, cel puin n comparaie cu alte programe
structurale din Romnia. Toate punctele sale forte, notate n ntreg raportul, sunt valoroase: personal
cu experien, motivat i competent; relaii de colaborare bazate pe ncredere; o satisfacie a clienilor
relativ mare i rate de absorbie mari etc. Dar ajut totui s vizualizm POR prin intermediul modelului
lui Miller din mai multe motive. n primul rnd, premiza fundamental a modelului lui Ken Miller este
foarte solid: n centrul absolut al ntregului sistem se afl clienii sau, n cazul POR,
solicitanii/beneficiarii. Acetia sunt cei pe care AM i OI-urile se presupune c i deservesc prin
intermediul unor servicii furnizate rapid, transparent i eficient. n al doilea rnd, mai exist aspecte de
mbuntit, dac este s comparm POR cu programe de succes din alte ri. n al treilea rnd, acest
model poate contribui la corectarea deformrii actuale a evilor i la prevenirea deformrilor viitoare:
POR este un sistem relativ nou, ns, pe msur ce trece timpul, exist tendina infiltrrii de procese
birocratice inutile. Exist unele semne, prezentate mai jos, c o astfel de tendin ncepe s devin
vizibil i n cazul POR. Luate la timp, msurile de corectare a acestei tendine vor fi mult mai puin
costisitoare acum dect mai trziu.

127. Cauza principal a deformrii evilor este aproape universal, iar POR nu este o excepie:
complexificarea proceselor este o reacie automat a birocraiilor la ceva ce nu funcioneaz
corespunztor n sistem. Dup cum noteaz Miller i pe bun dreptate, acest lucru se ntmpl atunci
cnd eful cel mare vine i spune, [] s nu se mai ntmple altdat. Persoanele (i instituiile) care
sunt blamate reacioneaz n mod firesc crend verificri suplimentare, sisteme de urmrire, inspecii,

40
Ken Miller, Extreme Government Makeover, p. 17



62

penaliti, raportri i o ntreag gam de instrumente care fac ca evile s se deformeze, blocnd sau
ntrziind furnizarea serviciilor ctre clieni. Cellalt efect secundar al acestui ciclu este teama de
rspundere: nimeni nu vrea s i asume rspunderea cnd ceva nu merge bine i, n prezena multor
straturi de procese complicate, nimeni nu trebuie s o fac, deoarece: (a) este greu de identificat exact
cine este rspunztor; i (b) este mult mai uor ca sistemul s fie gsit vinovat, ceea ce duce la i mai
multe controale, procese i birocraie. Aceast spiral poate avea efecte devastatoare asupra
responsabilitii i asumrii i poate cauza ntrzieri foarte mari n livrarea serviciilor, personalul
devenind din ce n ce mai temtor i acaparat de sarcini neeseniale (de pild, raportarea excesiv). Pe
scurt, sistemele vor genera erori ntr-un punct sau altul, iar soluia nu este s deformm evile, ci s le
ndreptm, s avem ncredere c angajaii i vor bine face treaba i s investim n dezvoltarea continu
a abilitilor i capacitilor lor.

128. Exist o ntreag serie de strategii pentru ndreptarea evilor i creterea productivitii
individuale prin mbuntirea proceselor i procedurilor. Urmeaz o list de poteniale soluii, aa cum
este prezentat n modelul lui Miller, incluznd exemple de poteniale utilizri n implementarea POR.
Este important de menionat c acest lucru nu nseamn c sistemului POR i lipsesc complet aceste
tipuri de soluii. Totui, se mai pot aduce mbuntiri, aceleai principii trebuind s ghideze soluiile
viitoare. Urmtoarea sub-seciune ofer detalii cu privire la aspectele caracteristice POR, mergnd de la
observaii generale la cele specifice.
a) Triaj (1): proceduri diferite, adecvate tipului de cerere care intr n sistem. Nu toate solicitrile
de servicii trebuie s circule prin aceleai evi sau, ca s ne exprimm altfel, clienii au
necesiti diferite, n funcie de complexitatea proiectului lor, de cunoaterea anterioar a
sistemului i de capacitatea lor de a proiecta i implementa o investiie. ntr-adevr, POR
include un portofoliu de proiecte foarte divers: unele sunt foarte complexe i includ ample
lucrri de infrastructur, altele implic achiziionarea de echipamente. n particular, sistemul
bazat pe regula primul intrat, primul ieit (FIFO) tinde s canalizeze proiectele prin evi de
mrime universal (chiar dac pe diferite axe), crend ntrzieri inutile. Proiectele mai simple
i cu o valoare mai mic trebuie s poat trece prin proceduri simplificate de-a lungul
ntregului proces (de la evaluare pn la implementare).
b) Triaj (2): separarea sarcinilor eseniale de cele neeseniale, lsnd personalul s-i concentreze
eforturile i atenia asupra primelor. De exemplu, cnd clienii i sun n repetate rnduri pe
angajaii AM/OI ca s ntrebe despre stadiul solicitrilor lor, le distrag atenia de la activitatea
propriu-zis care trebuie finalizat n scopul unei procesri eficiente. Se tie foarte bine c
apelurile telefonice epuizeaz resursele, dar acelai lucru l fac i e-mailurile i orice solicitare a
beneficiarilor care ar putea fi rezolvat teoretic fr a consuma din timpul personalului. Acesta
este unul dintre motivele pentru care au fost nfiinate birouri de asisten n cadrul OI-urilor
i al AM acela de a gestiona volumul mare de ntrebri de la solicitani. n cadrul interviurilor
de pe teren, personalul operaional a apreciat foarte mult timpul pe care l ctig datorit
acestei msuri, personalul administrativ din birourile de asisten (helpdesk-uri) putnd
rspunde unor asemenea solicitri n termeni mai buni i mai clari. Totui, biroul de asisten
este n primul rnd pentru solicitani. Odat ce contractele sunt preluate, beneficiarilor li se
repartizeaz anumii funcionari din cadrul OI-urilor, pe care continu s i sune i pe ei, i pe
superiorii lor pentru a afla ultimele veti despre, s zicem, cererile de rambursare. O soluie
la aceste probleme, explorat n profunzime n raportul privind mecanismele de sprijin privind
beneficiarii, este un sistem de urmrire online a procesului, prin intermediul cruia clienii pot



63

accesa direct informaiile relevante despre stadiul solicitrii lor, calendarul stabilit,
potenialele probleme, angajaii responsabili etc.
c) Procesare simultan: avansarea diferitelor seciuni ale aceluiai proiect, n paralel. Un exemplu
care se aplic mai mult modului n care beneficiarii implementeaz proiecte POR n care sunt
implicate proceduri de achiziii publice. n prezent, majoritatea beneficiarilor ncep asemenea
procese numai dup ce proiectul lor este integral aprobat i contractat, deoarece acestea sunt
extrem de complexe i includ mai multe provocri i conflicte legale, care pot dura i civa
ani. Acelai lucru se ntmpl i la ntocmirea unei documentaii tehnice. n principiu,
beneficiarii ar putea explora modaliti de licitaii publice cu clauze contractuale care s
prevad c lucrarea propriu-zis va ncepe numai dup ce proiectul este aprobat i contractat.
Trebuie stabilit dac aceast modalitate este viabil conform legislaiei actuale a Romniei. n
ceea ce privete activitile ce revin AM i OI-urilor, pot exista procese speciale de
evaluare/contractare/punere n aplicare care pot fi derulate n paralel, dei o analiz mai
detaliat este necesar pentru recomandri specifice.
d) Soluionarea blocajelor: depistarea celei mai ineficiente pri a sistemului i conceperea de
soluii pentru a reduce timpii de rspuns. Un sistem este doar mai rapid dect cel mai lent
proces al su. O analiz rapid pe baza unor date cantitative solide va indica blocajele. Odat
identificate, aceste verigi slabe pot fi abordate fie prin: creterea capacitii (de pild,
angajarea mai multor persoane sau a unui personal mai bine instruit/mai specializat) sau
ocolirea blocajului (adic eliminarea unei anumite proceduri dac costul pe care-l genereaz
depete beneficiile). n trecut, lipsa de evaluatori POR a creat ntrzieri serioase. n mod
similar, principiul celor patru ochi, de exemplu, poate fi un prim candidat pentru eliminare n
ceea ce privete anumite tipuri de proceduri care nu necesit attea filtre de verificare (de
pild, solicitrile de rambursare pentru proiecte care nu au o component de lucrri publice).
e) Renunarea la procesarea pe loturi: anularea tendinei de a trata lucrurile la grmad i
nlocuirea ei obinuina de a le rezolva pe msur ce sosesc. Loturile sunt foarte dificil de
gestionat i tind s duc la acumularea continu a sarcinilor. Deoarece intervin mereu lucruri
mai urgente, loturile se mresc din ce n ce mai mult, fiecare component a unui lot suferind
ntrzieri de procesare; ceea ce ar dura de obicei cteva zile pentru un proiect dureaz cteva
luni din cauza procesrii pe loturi. ntrzierile serioase privind procesarea cererilor de
finanare pentru Axa 1 a POR (Centre urbane) au fost o urmare direct a procesrii ineficiente
pe loturi.
f) Eliminarea restanelor ct mai rapid posibil i evitarea lor. Restanele genereaz presiuni
suplimentare, creeaz predispoziie la erori i sunt deosebit de des ntlnite n sistemele care
se confrunt cu variaia pronunat a cererii. POR este tocmai un asemenea sistem: cererile
finanare au tendina de a sosi exact nainte de termenul-limit; proiectele cu lucrri publice
(i solicitri de rambursare) tind s fie mai active n lunile de primvar, var i toamn;
msurile corective duc la pre-suspendare, apoi brusc programul este reluat etc. Mai mult,
odat ce se formeaz o restan, aceasta circul ca atare prin toate evile, provocnd ntrzieri
la fiecare pas. Dac sunt prea puini evaluatori, cererile se vor strnge n teancuri nainte de
etapa de evaluare, apoi din nou n ADR-uri, dup ce evaluatorii le trimit mai departe, i tot aa.
Cteva elemente sunt eseniale pentru prevenirea i remedierea ntrzierilor, att la nivel de
AM, ct i la nivel de OI: predictibilitatea, n msura n care este posibil, pentru a permite



64

managerilor s anticipeze maximumul de solicitri i s planifice lucrurile n mod adecvat;
flexibilitate n repartizarea resurselor i specializarea ncruciat a acestora pentru a permite
realocarea lor rapid acolo unde este nevoie.
g) Conceperea unor procese i proceduri rezistente la greeli pentru minimizarea riscului
erorilor umane. Instrumentele rezistente la greeli sunt menite s mpiedice utilizatorii s
introduc informaii incorecte. Un exemplu la ndemn este cel al formularelor electronice cu
un set predefinit de rspunsuri pentru anumite cmpuri;acestea nu permit solicitanilor s
introduc informaii incomplete sau eronate. Acest principiu ar putea fi aplicat n relaia cu
beneficiarii (un aspect care este tratat n raportul privind mecanismele de sprijin pentru
beneficiari, din Componenta II), sau n cadrul interaciunilor dintre AM i OI-uri, unde exist
deja schimburi de informaii pe baza formularelor electronice (n cadrul platformei SMIS) i
care ar putea fi mbuntite pe baza principiului menionat mai sus. Dar aplicarea acestui
principiu nu se limiteaz la schimburi electronice. De exemplu, ghidurile pentru solicitani i
alte documente de sprijin ar putea fi refcute pentru a se pune bazele unor cereri i solicitri
fr erori (de exemplu, prin adugarea de poze cu formulare completate corect). Este
important de remarcat faptul c ajutorul oferit beneficiarilor la ghieu are un impact pozitiv
direct asupra proceselor de la nivel de AM i OI-uri ca urmare a unei logici simple: dac clienii
neleg ce trebuie s fac i cum s fac de la bun nceput, ei vor determina mai puine
operaiuni corective din partea personalului AM/OI pe parcurs. Dac, de exemplu, activitatea
de asisten privind achiziiile publice ar fi fost mai eficient pentru beneficiarii POR, ntregul
sistem ar fi avut de-a face acum cu o povar mult mai uoar n absena verificrilor
suplimentare, a corecturilor, a procedurilor de arbitraj, a proceselor n instan etc.
129. Principiile de mai sus sunt oferite ca orientri generale pentru mbuntirea operaionalizrii
POR. Ele pot aciona ca un punct de referin pentru viitoarele revizuiri i ajustri de procese, oferind,
totodat, ocazia de a verifica dac propunerile fcute pentru corectarea erorilor sunt fiabile sau dac
cresc mai degrab riscul de a grei. Aa cum s-a menionat mai devreme, niciun sistem nu este
invulnerabil la erori. Dar cnd acestea se produc, este important s contientizm tendina sistemelor
birocratice de a aduga straturi de complexitate fr o nelegere complet a consecinelor
neintenionate. n esen, obiectivul ar trebui s fie mereu pstrarea evilor ct mai drepte posibil.
Urmtoarea seciune rezum observaii din cercetri de teren i de birou privind potenialele simplificri
de procese pentru POR n etape cheie ale colaborrii AM-OI. Principalele surse utilizate pn n prezent
sunt interviurile cu prile interesate din cadrul ADR-urilor i cu beneficiarii, precum i Manualele de
proceduri POR, dup caz.

Evaluarea i selecia
130. n trecut, au existat ntrzieri n numirea de evaluatori pentru proiecte, n special la nivelul
AM, dar sistemul a devenit mai flexibil recent. Deoarece AM nsi trebuie s organizeze licitaii publice
pentru contractarea simultan a unor firme de evaluare n schimbul unor sume de bani destul de mari,
riscul de conflicte legale declanate de ofertanii care pierd licitaia este foarte mare. Mai recent,
sistemul a dovedit c s-a adaptat la asemenea provocri: cnd se confrunta cu ntrzieri (n mare msur
din cauza cerinelor procedurale stricte din partea ANRMAP), AM le permitea OI-urilor s contracteze
evaluatori direct. Avnd n vedere c achiziia acestor servicii era mprit ntre cele opt regiuni, sumele
mai mici permiteau proceduri de achiziie simplificate. Aceast practic ar putea fi continuat, n
ateptarea unei analize a eficienei i a eficacitii evaluatorilor selectai regional. Dezavantajul soluiei



65

actuale este c exist poteniale conflicte de interese prin angajarea de evaluatori din aceeai regiune cu
beneficiarii proiectului i cu personalul ADR. Dar la aceasta se poate aduce i un contraargument dublu:
(a) evaluatorii locali cunosc regiunea cel mai bine i pot decide mai uor dac un proiect este relevant i
necesar; i (b) toi evaluatorii semneaz o declaraie prin care consemneaz c nu exist poteniale
conflicte de interese i prin care iau act c orice nclcri ale acestor clauze sunt sancionate aspru de
legislaia actual. n cele din urm, cntrind costurile i avantajele celor dou opiuni, ar fi ideal ca
evaluatorii s fie contractai la nivel naional pentru evitarea oricrui conflict de interese i a oricror
presiuni locale, ns numai dac aceast opiune nu dureaz extrem demult sau devine inaplicabil.
Scopul fundamental este acela de a avea mereu suficieni evaluatori selectai fie de AM, fie de OI-uri ,
care s fie pregtii s proceseze proiectele pentru ca ntrzierile din ntregul sistem s fie evitate.

131. Acestea fiind zise, sunt disponibile cteva mecanisme pentru penalizarea greelilor
evaluatorilor sau a analizelor superficiale. Feedback-ul primit n cadrul interviurilor cu reprezentani ai
ADR sugereaz c unora dintre evaluatori le lipsesc cunotinele tehnice necesare, acetia fcnd greeli
evidente n evalurile tehnice i financiare. Mai trziu, cnd proiectul ajunge n faza de implementare,
discrepanele dintre documentaia tehnic i realitatea de la faa locului determin cheltuieli neeligibile
care trebuie acoperite din bugetele locale. n alte cazuri, se ntmpl ca proiecte care nu asigur profit s
primeasc finanare i ca beneficiarii lor s se dovedeasc mai trziu incapabili s suporte costul de
implementare. Mai mult, n cteva cazuri, s-a ntmplat ca evaluatorii s nu evalueze corespunztor
analizele cost-beneficiu transmise de solicitani, aprobnd proiecte cu un impact neglijabil pe termen
lung.

132. Asemenea situaii pot fi evitate prin mbuntirea, de exemplu, a calitii evaluatorilor odat
cu includerea unor criterii adecvate de selecie n documentaia pentru licitaie. ntr-adevr, expertiza
tehnic i minima experien a evaluatorilor trebuie s corespund ferm cu cerinele proiectelor care
urmeaz a fi evaluate. n trecut, ANRMAP s-a opus introducerii unor asemenea criterii pe motiv c sunt
restrictive. Aceast abordare rigid trebuie ajustat, recunoscndu-se faptul c selectarea
evaluatorilor pe baza criteriului celui mai mic pre determin o cretere semnificativ a riscului unor
evaluri de slab calitate, cu costuri mari pentru ntregul sistem (de pild, proiecte cu impact neglijabil
pot trece de evaluare sau proiecte cu erori pot fi validate i pot provoca probleme n timpul
implementrii sau monitorizrii). AM i ANRMAP trebuie s convin, ex-ante, asupra unei liste adecvate
de criterii care s asigure selecia unor evaluatori competeni, profesioniti.

133. O soluie complementar la mbuntirea calitii evalurilor prin tragerea la rspundere a
evaluatorilor pentru activitatea lor este reprezentat de instituirea unor contracte mai solide, cu
stimulente corespunztoare. De exemplu, o parte din plat ar putea depinde de implementarea reuit
a proiectului i de asigurarea impactului promis. Din pcate, nu s-a fcut o analiz meticuloas i
sistematic privind cauzele din spatele eecurilor proiectelor n perioada de implementare. Un
asemenea studiu ar putea genera un set de standarde clare pentru evaluatori, indicnd problemele
specifice i semnalnd zonele problematice. De asemenea, ar permite o evaluare informal a diferiilor
evaluatori, care ar permite OI-urilor s i solicite n special pe aceia care i-au demonstrat deja
competena.

134. n plus, este recomandat o revizuire a grilelor de evaluare pentru a asigura faptul c
evaluatorii i fac bine treaba. n mod specific, unele grile (de exemplu, pentru DMI 4.3) le permit
evaluatorilor s efectueze o simpl verificare a conformitii, fr a intra n prea multe detalii cu privire
la anumii indicatori sau evaluri. Aceast observaie este valabil, de exemplu, n cazul verificrii



66

studiului de fezabilitate. Grila nu le cere evaluatorilor s verifice dac, de exemplu, fundaia unei cldiri
este proiectat n mod adecvat i dac este ndeajuns de solid. La fel se ntmpl i cu analiza costuri-
beneficii (ACB), care dac este implementat adecvat poate fi un instrument puternic pentru
determinarea proiectelor viabile i de impact. Problema este c evaluatorilor nu li se cere sau nu li se
ofer stimulente pentru a face calculele aferente ACB-urilor i pentru a le fundamenta cu argumente
empirice. Desigur, o chestiune conex, specific ACB-urilor, este aceea c datele necesare nu exist
ntotdeauna sau sunt inaccesibile att beneficiarilor, ct i evaluatorilor. Dar chiar i n asemenea cazuri,
evaluatorii competeni pot descoperi analizele care se bazeaz pe presupuneri greite sau ubrede i pot
cere clarificri sau ajustri.

135. Trei recomandri suplimentare se refer la evaluarea tehnic i financiar: transformarea
etapei de depunere i evaluare a proiectului tehnic ntr-una opional, n funcie de tipul de contract
ales de ctre beneficiar; adugarea unei vizite pe teren la procesul de evaluare i limitarea numrului
de situaii care impun transmiterea de clarificri din partea OI-urilor ctre AM. n ceea ce privete
prima sugestie, muli beneficiari prefer un contract de tip proiectare i construcie, care le permite s
numeasc o companie de construcii ce i asum complet proiectul tehnic (PT). Aceast soluie ar
rezolva n mare msur problema cheltuielilor neprevzute; dac apar discrepane ntre PT i etapa de
execuie, compania contractat este rspunztoare s le acopere. Soluia ar putea fi ntrit prin
adoptarea unui contract mai puternic, standardizat, cum este tipul de contract FIDIC galben. Desigur,
contractul de tip proiectare i construcie nu este posibil n cadrul actualului cadru POR, care impune ca
proiectele tehnice s fie depuse spre evaluare. n practic, solicitarea acestei documentaii n timpul
evalurii poate motiva beneficiarii s acioneze mai rapid, ns proiectul tehnic rmne practic neevaluat
la nivel de coninut; este vorba, mai curnd, de o verificare administrativ prin care se asigur c toate
documentele solicitate au fost incluse. Din acest motiv, pentru anumite tipuri de proiecte, POR ar trebui
s le permit beneficiarilor s recurg la contractul FIDIC galben, de tip proiectare i construcie (aa
cum se ntmpl n cazul Programului operaional pentru transport i n cazul Programului operaional
pentru mediu, Axa 1).

136. n al doilea rnd, o vizit pe teren inclus n etapa de evaluare ar ajuta la corectarea din timp a
erorilor tehnice pentru toate proiectele POR care au nevoie de unele componente de construcie i de
documentaia tehnic corespunztoare. Aceasta ar putea avea loc n prezena evaluatorului, a
beneficiarului, a unui reprezentant ADR i probabil a unui expert AM (dac exist capacitatea, iar suma
proiectului este deosebit de mare). n timpul vizitei, evaluatorul ar fi n msur s compare studiul de
fezabilitate (cerut pentru evaluare, chiar i cnd se alege un contract de tip proiectare i construcie) cu
situaia de pe teren. Evaluatorul ar putea recomanda corecii, iar beneficiarii ar avea la dispoziie o
perioad determinat de timp pentru a face ajustrile i a depune din nou studiul de fezabilitate.
Aceast practic este n prezent implementat pentru Axa 1, ns sistemul POR ar avea de ctigat dac
practica s-ar aplica n cazul tuturor proiectelor bazate pe documentaie tehnic (studiu de fezabilitate,
proiect tehnic).

137. De asemenea, AM ar trebui s cear clarificri privind evaluarea tehnic i financiar numai
dac exist temeiuri solide pentru a crede c decizia evaluatorilor ar trebui respins. Dac
evaluatorilor independeni i comisiei de evaluare li se ncredineaz responsabilitatea de a recomanda
proiecte spre aprobare, atunci AM ar trebui solicite clarificri doar n circumstane speciale adic n caz
de erori evidente de evaluare, raportri contradictorii etc. Altfel, pot aprea ntrzieri din cauza
solicitrilor repetate de clarificri dinspre AM ctre OI-uri.




67

138. Nu n cele din urm, n conformitate cu principiul renunrii la loturi, descris mai sus,
procesarea la grmad a unui numr mare de solicitri de finanare trebuie evitat. Acest lucru este
exact ceea ce s-a ntmplat cu proiectele depuse n cadrul Planurilor Integrate de Dezvoltare Urban
(PIDU) pentru Centrele urbane: OI-urile au centralizat evalurile pentru toate PIDU-urile n termen de 90
de zile lucrtoare i apoi au trimis un raport global la AM, care a avut atunci numai 60 de zile pentru a
emite lista de proiecte aprobate. Din cauza numrului mare de PIDU-uri depuse, personalul OI-urilor i
mai ales cel din AM a fost suprasolicitat, ceea ce a provocat ntrzieri ntre 6 i 9 luni. Procesarea
simultan este recomandat cu trie pentru a se evita ntrzierile viitoare.

Contractarea
139. La nivel de AM, au fost, de asemenea, remarcate ntrzieri n etapa de contractare, adic dup
ce un proiect este evaluat i aprobat. Conform Manualului de proceduri, contractarea ar trebui s
dureze maxim 27 de zile lucrtoare, necesare pentru colectarea tuturor aprobrilor de la nivelul MDRAP.
O problem care afecteaz eficiena att a etapei de evaluare, ct i a celei de contractare este faptul c
AM i pstreaz responsabilitatea de aprobare a rapoartelor la fiecare pas, dar nu vede proiectul
complet dect nainte ca respectivul contract s fie semnat. Ca atare, AM are o serie de ntrebri n faza
de contractare care au fost abordate, ntr-un fel sau altul, de ctre ADR-uri n timpul etapei de evaluare.
Aceast procedur creeaz ntrzieri i trebuie optimizat fie cerndu-i unui reprezentant AM s verifice
dosarul complet, de la finalizarea verificrii administrative i privind eligibilitatea pn la faza de
contractare, fie avnd ncredere c OI-urile au tratat fiecare solicitare n mod adecvat. n timp ce
aprobarea fiecrui pas al procesului de ctre AM poate avea sens pentru proiectele de mare valoare,
strategice, sau pentru alte proiecte considerate ca deosebit de riscante, este recomandat un triaj mai
bun n cazul propunerilor de finanare mai puin complexe i o delegare ct mai ampl de autoritate
ctre nivelul regional.

140. O soluie complementar, care ar contribui la reducerea ntrzierilor, se bazeaz pe scanarea
documentelor i trimiterea lor n format electronic ntre OI-uri i AM. Regulamentul (CE) nr. 1083/2006
al Consiliului permite n mod specific stocarea documentaiei n format electronic (art. 90). OI-urile ar
putea, deci, scana toate documentele justificative pentru contracte i le-ar putea trimite ctre AM, cu
asigurarea c nimic nu se pierde n cadrul procesului i cu pstrarea originalelor la beneficiar, acesta
avnd obligaia de a semnala imediat orice modificri i de a le reflecta n sistemul electronic.

Implementarea
141. Etapa de implementare aduce cu sine un ntreg set de provocri pe care AM i OI-urile trebuie
s le gestioneze ct mai eficient posibil pentru a menine cotele de absorbie. Un numr mare de
probleme deriv din etapa de evaluare, din documentaia tehnic de proast calitate i/sau din
evalurile superficiale care au dus la aprobarea unor proiecte neviabile. Soluii pentru mbuntirea
calitii documentaiei tehnice sunt furnizate n raportul privind asistena pentru beneficiari. n scopul
actualei analize, lund ca atare status quo-ul, trebuie remarcat c muli reprezentani ai ADR-urilor
semnaleaz procedurile complexe pe care le implic modificarea anumitor aspecte ale propunerii
financiare iniiale prin acte adiionale i notificri. Primele necesit mai multe etape i procese
complicate, n timp ce ultimele sunt mai uor de obinut, dar se aplic doar unui numr limitat de
situaii. n cazul ideal, ar trebui solicitate acte adiionale numai pentru modificri majore ale propunerii
financiare. Notificrile ar trebui s se aplice majoritii solicitrilor (de exemplu, modificri n ceea ce
privete planificarea activitilor de proiect) i s fie gestionate n ntregime de OI-uri, fr a trece prin
AM pentru aprobri oficiale. Aceast abordare are potenialul de a crete substanial eficiena i ar



68

trebui s fie nsoit de o distincie clar ntre cazurile care necesit aprobri i situaiile care pot fi
rezolvate prin notificri mai simple.

142. n ceea ce privete monitorizarea, reprezentanii intervievai din ADR-uri, precum i
beneficiarii atrag atenia asupra faptului c exist un vid procedural n ceea ce privete evaluarea
indicatorilor i impunerea de poteniale penaliti pentru neatingerea intelor iniiale din Cererea de
Finanare (seciunea 2.6). n unele cazuri, exist motive ntemeiate pentru care beneficiarii nu pot
atinge indicatorii stabilii (de exemplu, pentru c nu pot angaja personal suplimentar ca autoritate
public local). n alte situaii, beneficiarii aleg indicatori care nu au prea mult de-a face cu obiectivele
POR. De aceea, angajaii intervievai din OI-uri au recomandat s nu fie luai n calcul dect indicatorii
din program atunci cnd are loc evaluarea implementrii unui proiect. n msura n care aceti indicatori
cheie nu sunt atini, penalitile financiare trebuie s fie proporionale cu diferena existent ntre
valoarea obinut i valoarea int.

143. ADR-urile au recomandat, de asemenea, modificri ale procedurii privind aplicarea de corecii
financiare. n prezent, OI-urile au dreptul de a propune penaliti i niveluri specifice de penalitate (de
exemplu, 5, 10, 25%) n cazul diferitelor contracte. O posibil soluie ar fi ca ADR-ul s raporteze cu
privire la toate neregulile (i/sau suspiciunile de fraud), urmnd ca nivelul penalitilor s fie decis, de
fapt, de AM i/sau AA.

144. n monitorizare, precum i n contractare, introducerea documentaiei electronice ar fi relativ
simpl, fiind permis de reglementrile CE. Conform Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului,
documentele pot fi trimise n format electronic, rmnnd n sarcina autoritilor naionale s
determine procedura de stabilire a conformitii dintre copiile digitale i originale.

145. O soluie complementar care se aplic tuturor etapelor procesului, de la evaluarea prin
intermediul contractrii, punere n aplicare i post-punere n aplicare, implic comunicarea i
colaborarea mai strns AM-OI. Se recomand s existe mecanisme instituionalizate care s ne asigure
c aceste pri interesate critice se ntlnesc frecvent pentru a discuta problemele emergente i
potenialele soluii, n cazul ideal n persoan i n cel mai ru caz prin intermediul videoconferinelor. O
alt idee sugerat n trecut att de ctre reprezentani AM ct i de cei ai OI implic misiuni de partajare
a experienei (de pild, de 1-2 sptmni), axate n special pe soluionarea problemelor de punere n
aplicare i mbuntirea fluxului de cunoatere, partajare i comunicare.
41


Manualele de Proceduri POR: Oportuniti de delegare ctre OI-uri
146. Dou abordri majore pot fi identificate pentru reducerea ineficienelor i ntrzierilor
rezultate din actualul POR centralizat, cu scopul de a facilita o delegare sporit la nivel regional. Prima
se refer la discuia anterioar referitoare la regionalizare i presupune o cretere substanial a rolului
regiunilor, cu toate implicaiile care deriv din aceasta. Cea de-a doua abordare este menit s
optimizeze actualul sistem, care este o sarcin mult mai fezabil pe termen scurt i mediu. Seciunea se
concentreaz, deci, pe cea de-a doua opiune, plecnd de la premisa c exist loc de mbuntire a
eficienei sistemului actual de management i control, stabilit la nivelul POR, prin mbuntirea
diviziunii sarcinilor ntre AM i OI-uri pe baza unui model mai descentralizat. Analiza caut s identifice i
s evidenieze acele situaii n care delegarea de sarcini dinspre AM ctre OI-urile de la nivel regional

41
Aplicarea Principiului parteneriatului n implementarea POR, aprilie 2010.



69

odat cu reducerea frecvenei controlului AM este fezabil fr a pune n pericol corectitudinea,
eficiena i eficacitatea managementului fondurilor POR care au fost alocate.

147. Analiza Manualului de proceduri aplicabile pentru gestionarea POR a relevat necesitatea de a
opera o distincie, n funcie de gradul n care anumite etape/activiti se preteaz sau nu delegrii
ctre ADR-uri: (a) etape/activiti care trebuie s rmn de competena AM POR; (b) etape/activiti
pentru care se poate realiza o delegare superioar la nivelul OI-urilor; (c) etape/activiti care pot fi
integral delegate la nivelul OI-urilor. Propunerile formulate au n vedere circuitul urmat de o cerere de
finanare de la depunerea acesteia i pn la ultima verificare ex-post realizat, conform pistei de audit
inclus n Manualele de proceduri ale AM POR. Propunerile pot fi avute n vedere pentru gestionarea
POR 2014-2020, n cazul meninerii sistemului instituional de gestionare a POR curent, dar i pentru
gestionarea POR 2007-2013, n perioada rmas pn la nchiderea programului.

148. Procedurile aplicabile pentru gestionarea POR au un grad ridicat de detaliere, ceea ce poate
aduce att beneficii, ct i obstacole. Pe de-o parte, acest lucru nseamn c procedurile acoper o
gam larg de situaii care pot aprea n diferite etape prin stabilirea clar a responsabililor pentru
fiecare aciune. Pe de alt parte, un grad ridicat de detaliere confer o mai mare rigiditate n aplicarea
procedurilor, nepermind abordarea flexibil a unor situaii particulare, de la caz-la caz, n cadrul
procedural. Abordarea pare mai curnd una de tip ceea ce nu este prevzut, nu este posibil, dect una
de tip ceea ce nu este interzis, este permis.

149. Urmtoarele seciuni se concentreaz n principal pe dou domenii: evaluare, selecie i
contractare; monitorizare de proiect. Alegerea acestor etape cheie este bazat pe o evaluare a
oportunitilor privind creterea eficienei actualului sistem. Pe scurt, actuala stare de fapt privind
diviziunea de sarcini ntre AM i OI-uri n domeniile programrii i plilor apar ca fiind rezonabile
prima ca urmare a nevoii de a asigura o anumit standardizare de-a lungul regiunilor (de ex., aceleai
criterii de selecie pentru aceleai tipuri de proiect); cea de-a doua ca urmare a faptul c legislaia
naional impune constrngeri puternice privind operaiunile financiare permise la nivelul ADR-urilor (ca
organizaii non-profit), aa cum s-a menionat ntr-o seciune anterioar. n acest context, cele mai
promitoare oportuniti de cretere a delegrii se gsesc n cele dou etape cheie menionate mai sus.

150. Ca avertizare final, nainte de prezentarea listei complete de recomandri, acest raport
susine derularea unei analize amnunite a performanei OI-urilor n raport cu un set clar de
indicatori. Cu toate c astfel de date sunt indisponibile la acest moment, ele ar permite AM s testeze
dac o anumit verificare (altfel, considerat duplicativ) ar fi necesar i la nivelul su, dat fiind o
eventual calitate slab a filtrrii de la nivel de OI. Aceast metod ar putea fi aplicat n viitoare
proiecte pilot de descentralizare a sarcinilor de la nivelul AM. Dac rezultatele iniiale sunt bune,
soluiile recomandate n acest raport ar putea fi adaptate la toate loturile de proiecte.

Evaluarea, selecia i contractarea proiectelor n cadrul POR
151. AM verific 100% din cererile de finanare n perioada evalurii tehnico-financiare, a verificrii
proiectului tehnic, a fazelor de contractare. Ea verific att aspectele legate de procese i elementele
substaniale ale cererii (de ex., dac grila final a fost completat corect). De asemenea, AM-POR verific
modul n care responsabiliti delegate ctre OI sunt realizate pentru aceast etap de implementare a
programului, pe baza procedurii n cauz. n ceea ce privete conformitatea administrativ i verificarea
eligibilitii, AM verific datele procedurale asumate, pe baza rapoartelor de progres sptmnale i
lunare (trimise de OI-uri).



70


152. n vederea creterii gradului de delegare a atribuiilor de la nivelul AM POR la nivelul OI i
pentru reducerea volumului de activitate operaional cu care se confrunt personalul AM, pot fi
avute n vedere urmtoarele msuri:
Elaborarea manualului de proceduri, la nivelul AM POR, urmndu-se aceeai abordare ca i n
cadrul actualei perioade de programare, prin includerea n manual att a atribuiilor AM POR,
ct i a atribuiilor OI.
Elaborarea pistelor de audit aferente etapelor care se desfoar la nivel de OI de ctre OI, pe
baza procedurii elaborate de AM, i avizarea acestora la nivel de AM.
Numirea unei echipe formate din trei evaluatori independeni pentru a realiza evaluarea tehnic
i financiar, susinut din punct de vedere administrativ de un reprezentant al OI. Pentru
proiectele care vizeaz lucrri de construcii, aceast etap ar urma s includ i o vizit pe
teren, realizat de echipa de evaluatori. Reprezentantul OI se va asigura de faptul c
transmiterea solicitrilor de clarificri i primirea rspunsurilor de la solicitanii se desfoar n
condiii de eficien ntre cele dou pri i va nsoi echipa de evaluatori la vizita pe teren.
Evaluatorii vor avea ca sarcin evaluarea cererii de finanare pe baza variantei electronice sau
tiprite a documentaiei depuse i a vizitei pe teren. Electronizarea POR va permite ca evaluarea
de birou s fie fcut de la distan, ceea ce ar grbi procesul. Evaluatorii vor completa i semna
grilele de evaluare i raportul de evaluare, pe care le nmna reprezentantului OI. Raportul de
evaluare va cuprinde recomandarea de acordare a finanrii/ respingere a finanrii, conform
procedurii stabilite de AM POR. Se va avea n vedere procedura propus prin seciunea C.3
Excepii de la procedura de evaluare tehnic i financiar, aplicabil DMI 5.2 (apelul 3 de
proiecte pentru regiunile Centru i Sud-Vest Oltenia), din cadrul PO/III/AMOI/1A Procedura de
evaluare, selecie, dar fr implicarea experilor OI n elaborarea de documente pe parcursul
evalurii documentelor sau a derulrii vizitei, cu excepia transmiterii scrisorilor de clarificare
ctre solicitanii de finanare. n condiiile unui POR electronic, chiar i acest pas poate fi
automatizat.
Avnd n vedere complexitatea redus a proiectelor finanate n cadrul schemelor de minimis, n
vederea simplificrii procedurii de evaluare, n cazul n care aceste proiecte nu prevd
efectuarea de lucrri, se poate avea n vedere eliminarea etapei de efectuare a vizitei la faa
locului.
Asigurarea calitii evalurii tehnice i financiare, inclusiv prin testarea evaluatorilor nainte de
aprobarea acestora (un sistem de testare on-line a evaluatorilor poate fi avut n vedere).
Verificarea modului de derulare a procesului ar urma s se realizeze, pentru fiecare cerere de
finanare, la nivelul OI, fiind realizat de alte persoane dect cea care a susinut, din punct de
vedere administrativ, echipa de evaluatori (pot fi desemnate dou persoane cu rol de verificare
una cu rol de verificare tehnico-administrativ i una cu rol de verificare a aspectelor
financiare). Verificarea se poate realiza pe baza unei grile de tipul celei utilizate, n prezent, de
AM POR pentru verificarea Raportului de evaluare tehnic i financiar sau a grilelor de
verificare a rapoartelor de evaluare ale evaluatorilor independeni utilizate, n cadrul altor
Programe Operaionale, de exemplu, PO DCA. Persoanele din cadrul OI care realizeaz
verificarea pot solicita, o singur dat, clarificri evaluatorilor, dup care, dac grilele de
evaluare i raportul de evaluare nu sunt completate corespunztor (cu motivarea punctajelor
acordate, rigurozitate la nivelul evalurii aspectelor financiare etc.), vor decide respingerea
raportului i vor notifica la AM POR necesitatea evalurii cererii de finanare de ctre o alt



71

echip de evaluare. n acest sens, se pot defini indicatori de performan pentru evaluatori,
stabilindu-se un numr maxim de respingeri ale grilelor individuale de evaluare elaborate un
evaluator, atingerea acestui plafon conducnd la eliminarea acestuia din procesul de evaluare.
Poate fi stabilit, spre exemplu un numr de maxim de trei respingeri ale grilelor individuale
elaborate de un evaluator, indiferent de regiunea n care a avut loc respingerea.
Pentru verificarea de ctre AM POR a modului de derulare a procesului de evaluare tehnic-
financiar i a vizitei la faa locului, pot fi avute n vedere dou faze: o faz iniial - tranzitorie,
care ar presupune intervenia AM la nivel de proiect (aa cum se explic mai jos), respectiv o
faz final (faza a doua).
o Prima faz ar include o verificare din partea AM la nivelul etapei de evaluare tehnic i
financiar, organizat pe trei niveluri:
Nivelul 1: cereri de finanare avnd o valoare sub un prag minim stabilit (de
exemplu, valoarea proiectului depus n cadrul schemelor de minimis) nu
presupune nicio verificare din partea AM. Aceste cereri sunt incluse doar n
eantionul de verificare pe baza Procedurii Operaionale de verificare a
atribuiilor delegate ctre OI.
Nivelul 2: cereri de finanare de valoare medie pentru care verificarea se va
realiza pe baz de eantion.
Nivelul 3: cereri de finanare de valoare mare pentru care va exista o verificare
individual pentru fiecare cerere n parte, ntreprins de AM.
o Limita minim peste care ar fi justificat verificarea modului de derulare a procesului, pe
parcursul procedurii, precum i modul de stabilire a eantionului, ar urma s fac
obiectul procedurii de management a riscurilor. Se poate stabili ca limit minim, de
exemplu, valoarea proiectelor depuse n cadrul schemelor de minimis (de ex.
contractele semnate, n prezent, n cadrul domeniului major de intervenie 4.3 i a
domeniului major de intervenie 5.3).
o Verificarea modului de desfurare a procesului la nivelul AM POR n cazul verificrii pe
eantion se poate realiza trimestrial (mai puin n trimestrele n care este prevzut i o
verificare la faa locului a atribuiilor delegate) i nu ar trebui s dureze mai mult de trei
sptmni pentru a nu prelungi procesul de contractare a proiectelor care sunt incluse
n cadrul eantionului.
o Am poate decide s mearg la al doilea nivel dac neregularitile identificate ntr-o
anumit perioad de timp (unul sau mai muli ani) n procesul de evaluare afecteaz mai
puin de 5% din valoarea total cererilor de finanare incluse n eantion.
o Faza a doua ar presupune verificarea, la nivelul AM POR, a modului de derulare a etapei
de evaluare tehnic i financiar, numai pe baza Procedurii operaionale de verificare a
atribuiilor delegate ctre OI.
OI va transmite, de asemenea, ctre AM POR stadiul procesului de evaluare tehnic i financiar,
prin intermediul rapoartelor de progres sptmnale i lunare.
Semnarea contractului de finanare, dup etapa de evaluare tehnic i financiar, care ar genera
economii e timp i ar permite beneficiarilor s aleag modul proiectare i execuie a
proiectelor lor (FIDIC galben). n mod natural, anumite constrngeri ar putea fi impuse prin



72

contractul financiar astfel nct beneficiarii s poat trece prin urmtoarele etape ale proiectului
(de ex., finalizarea proiectului tehnic detaliat) ntr-un interval de timp rezonabil. Altfel, exist
riscul ca, odat ce un contract este semnat, beneficiarul s ntrzie cu execuia.
ntregul proces de verificare, evaluare i contractare face obiectul verificrii de ctre AM POR a
modului de ndeplinire de ctre OI a procedurilor delegate. AM POR ar trebui s acorde o atenie
sporit acestui mecanism de control, care se va constitui n principalul mecanism de verificare a
modului de implementare a programului la nivel regional, n cadrul modelului descentralizat
propus mai sus.
AM POR va trebui s se concentreze n mod special pe procedura operaional de management
a riscului, care s permit identificarea timpurie a riscurilor n cadrul sistemului i s stabileasc
criteriile pentru stabilirea eantioanelor de verificare pentru diferitele etape de gestionare a
programului.

153. Implementarea acestor modificri privind evaluarea, selecia i contractarea proiectelor ar
permite reducerea substanial a duratei procesului de la depunerea cererii de finanare i pn la
semnarea contractului de finanare. Durata procesului de evaluare, selecie i contractare ar fi cuprins
ntre 62 i 87 de zile n cazul cererilor de finanare de nivel 1 i ntre 94 i 208 de zile n cazul cererilor de
finanare de nivel 2 i 3, fa de duratele actuale care se ncadreaz ntre 167 i 635 de zile conform
Anexei III.1.A.11 din cadrul Manualului III/AMOI/ Evaluare, selecie i contractare. Duratele se reduc i
mai mult n cazul proiectelor care nu prevd efectuare de lucrri dac se elimin etapa de realizare a
vizitei la faa locului n cazul acestora. Anexa C ofer o justificare detaliat a duratelor aferente tipului
1 i respectiv 2 sau 3 de proiect, n cadrul noii propuneri, mergnd pas cu pas pe pista de audit.

Figura 12. Durata minim i maxim a procesului (de la verificarea iniial pn la semnarea contractului)

167
62
208
468
25
114
0
100
200
300
400
500
600
700
Status quo Proiect tip 1
(propunere)
Proiect tip 2 sau 3
(propunere)
# zile



73

Figura 13. Calendarul procesului cu estimri de timp pee tape (n cazul duratei maxime pentru fiecare categorie)

*Etapa de verificare a proiectului tehnic nu mai este necesar n noua propunere
**Vizita n teren se desfoar n etapa de evaluare tehnic i financiar n noua propunere

154. n ceea ce privete soluionarea contestaiilor, este recomandat meninerea sistemului actual
de la nivelul AM-POR. n vederea simplificrii procesului la nivelul AM POR, pentru toate etapele
procesului (verificarea conformitii administrative, verificarea eligibilitii, evaluare tehnic i
financiar), soluionarea contestaiilor poate fi realizat practic de evaluatori independeni, dintre cei
contractai de AM POR, i nu de ctre o comisie constituit la nivelul AM POR, conform procedurii
actuale (PO/III/AMOI/4). n cazul etapei de evaluare tehnic i financiar, soluionarea contestaiei ar
urma s fie realizat de o alt comisie dect cea care a realizat evaluarea cererii de finanare n prima
etap din motive evidente.

155. Faza de contractare este strns legat de exercitarea atribuiilor asociate angajrii, ca faz a
procesului execuiei bugetare. Cu alte cuvinte, contractul de finanare trebuie semnat inclusiv de
ordonatorul de credite ce are competena angajrii sumelor prevzute prin contractul de finanare,
acesta avnd valoarea unui angajament legal n sensul Legii nr. 500/2002. n limitele delegrii convenite,
n prezent, ntre AM POR i ADR-uri, angajarea cheltuielilor este prerogativa exclusiv a MDRAP (i a AM-
POR), n calitate de ordonator principal de credite, astfel c ncheierea contractului de finanare nu se
poate realiza fr implicarea acestuia.

156. Un compromis ar putea fi amendarea procedurii de contractare n sensul de a elimina
obligaia AM-POR de verificare a documentaiei de contractare n cazul contractelor de finanare
corespunztoare cererilor de finanare care se ncadreaz n nivelul 1, pentru aceast situaie
32
106
331
55
111
635
19
30
0 0
38
87
22
88
0 0
98
208
0
100
200
300
400
500
600
700
Verificare
conformitate
& eligibilitate
Evaluare
tehnic
i financiar
Verificare
proiect tehnic*
Vizita
n teren**
Contractare Total
Nr. zile
Status quo Proiect tip 1
(propunere)
Proiect tip 2 sau 3
(propunere)



74

elaborarea i verificarea documentaiei de contractare urmnd s fie delegat complet ctre OI. n
aceste condiii, MDRAP, n calitate de AM POR i ordonator principal de credite, ar rmne parte n
contractul de finanare i ar fi, n continuare, responsabil cu desfurarea tuturor fazelor din procesul
execuiei bugetare. n aceast situaie, va fi necesar clarificarea procedurii de urmat, n cazul n care, pe
parcursul procesului de verificare a atribuiilor delegate ctre ADR-uri, AM POR constat deficiene n
ncheierea contractelor de finanare, deficiene care fac necesar rezilierea contractelor respective. O
soluie posibil ar fi includerea n modelul de contract a unor prevederi exprese cu privire la dreptul AM
POR de a rezilia acordul n cazul unui set specific de circumstane. Este util de menionat ns c, potrivit
jurisprudenei comunitare, principiul proteciei ncrederii legitime (n acest caz, beneficiarul finanrii ar
putea reclama faptul c rezilierea contractului nu s-a produs din culpa sa i c se putea atepta, n mod
legitim, ca finanatorul s fi verificat temeinic documentaia de contractare) nu poate fi invocat atunci
cnd au fost nclcate prevederi exprese ale legislaiei comunitare, iar aciunile autoritii naionale
nvestite cu aplicarea legislaiei comunitare, care nu respect, la rndul lor, aceast legislaie (n acest
caz, aciunea AM POR de a semna contractul de finanare), nu pot fi considerate c dau natere unei
ateptri legitime.
42


157. Ca regul general, AM poate delega angajarea (i/sau lichidarea) cheltuielilor efectuate la
nivelul programelor operaionale ordonatorilor de credite cu rol de organism intermediar [art. 19 alin.
(1) din OUG nr. 64/2009]. n funcie de gradul de delegare parial sau integral al operaiunilor
specifice fazei de angajare a cheltuielilor, OI-urile ntocmesc lista proiectelor selectate i:
- fie transmit lista ctre AM n vederea stabilirii sumei propuse a fi angajate, n limita
disponibilului de credite [art. 22 lit. a) i b) din HG nr. 218/2012];
- fie stabilesc suma propus n limita comunicat de AM [art. 23 lit. a) i b) din HG nr. 218/2012].
Delegarea angajrii cheltuielilor se traduce i prin faptul c OI semneaz contractele/deciziile/ ordinele
de finanare supuse anterior vizei de control financiar preventiv propriu [art. 22 lit. c) i art. 23 lit. c) din
HG nr. 218/2012].

158. n cazul specific al POR, MDRAP poate delega ADR-urilor, n calitatea acestora de organisme
intermediare, angajarea cheltuielilor
43
aferente proiectelor finanate n cadrul programului. Acest
lucru s-ar baza pe acordul ncheiat cu fiecare ADR, n conformitate cu prevederile reglementrilor UE. n
condiiile n care s-ar da efect acestei dispoziii legale, i s-ar include n Acordurile cadru delegarea,
parial sau integral, a angajrii cheltuielilor efectuate la nivelul POR, contractele de finanare ar putea
fi semnate de ADR-uri, n numele i pe seama AM POR (cel puin n cazul contractelor de finanare ce se
ncadreaz n nivelul 1). Delegarea angajrii cheltuielilor ar putea s ntlneasc rezisten att la nivelul
ADR-urilor, pentru c ar presupune asumarea unei rspunderi suplimentare, ct i la cel al AM POR, n
condiiile n care MDRAP nu este exonerat de rspundere pentru faza de angajare, chiar i n cazul
delegrii.

159. Avnd n vedere aceste aspecte, este recomandabil meninerea etapei de verificare a
documentaiei de contractare la nivelul AM-POR, cel puin pentru contractele a cror valoare este mai
mare dect valoarea maxim a contractelor, stabilit pentru schemele de ajutor de minimis, respectiv
contractele de nivel 2 i 3, conform clasificrii propuse.

42
Hotrrea Curii din 16 martie 2006, pronunat n cauza C-94/05 Emsland-Strke GmbH/
Landwirtschaftskammer Hannover
43
Art. 19 alin. (3) din OUG nr. 64/2009 prevede i dreptul MDRAP de a delega ageniilor pentru dezvoltare
regional, n calitatea acestora de organisme intermediare, i lichidarea cheltuielilor aferente proiectelor finanate
n cadrul programului, acest drept fiind tratat n cadrul seciunii Management financiar i control.



75

Monitorizarea
160. Procedura de monitorizare pentru proiectele POR cuprinde etapele desfurate de OI-uri i
AM pentru monitorizarea implementrii proiectelor, i, de asemenea, include etapele, rolurile i
responsabilitile celor dou pri n procesul de semnare de posibile acte adiionale la contracte.
Procedura nu include o pist de audit specific pentru procesul de monitorizare a proiectului, cum ar fi
cea pentru evaluare, selecie i contractare. Corpul procedurii include seciuni care reprezint piste de
audit simplificate pentru verificarea rapoartelor, vizite la faa locului, etape de monitorizare ex-post, i,
ca o anex la procedur, o pist de audit pentru aprobarea intern a actelor adiionale la nivelul AM-
POR.

161. Este important s se fac distincia ntre monitorizarea programului i monitorizarea
proiectelor din cadrul programului. Prima - atta timp ct POR rmne un program naional se afl n
responsabilitatea AM, n timp ce monitorizarea implementrii proiectului poate fi efectuat n principal
la nivelul OI-urilor, urmat de o abordare integrat a AM pe baza gestiunii riscului, ce include vizite la
faa locului i verificarea de documente. Urmtoarele recomandri indic necesitatea de a adapta
activitatea AM-POR la rolul su principal de coordonare i sintez. Practic, responsabilitile OI rmn
aceleai. Ceea ce se schimb este raportarea la AM-POR cu privire la stadiul de implementare a
proiectului de la nivelul fiecrei regiuni.

162. n sensul celor de mai sus, urmtoarea abordare pentru realizarea monitorizrii proiectelor
finanate n cadrul POR este recomandat:
Culegerea la nivelul AM-POR a informaiilor privind implementarea proiectelor din SMIS. Dac
SMIS nu permite obinerea tuturor informaiilor cu privire la stadiul implementrii proiectelor
(inclusiv rapoarte transmise la OI i concluziile OI cu privire la acestea, vizite pe teren efectuate
de OI i concluzii ale acestora, vizite efectuate de AM i concluzii ale acestora), se poate adopta
un sistem de tipul celui prezentat n continuare.
Pe baza rapoartelor trimestriale/ lunare (pentru polii de cretere) de progres, elaborate de ctre
beneficiari, pe baza rapoartelor de vizit elaborate de OI - att pentru etapa de implementare,
ct i pentru etapa de post-implementare a proiectelor finanate n cadrul programului -, OI
completeaz i transmite la AM POR, sptmnal, un raport privind stadiul implementrii
proiectelor. Raportul ar urma s fie elaborat pe modelul celui prevzut n PO XVI de monitorizare
a proiectelor finanate din Programul Operaional Regional (Axele 1-5), ediia III, pentru Raportul
global de monitorizare (Anexa 6). Raportul va include, pentru fiecare proiect finanat, inclusiv
aspecte privind: actele adiionale ncheiate i coninutul acestora, notificri la contractul de
finanare, rapoartele de progres transmise de beneficiar (data transmiterii, perioada analizei de
ctre OI, concluzii ale OI n urma analizei rapoartelor pe capitole ale raportului), vizite efectuate
de ctre OI, concluzii ale vizitelor, recomandri formulate, modul de implementare a
recomandrilor, aspecte privind ajutorul de stat, aspecte privind proiectele generatoare de
venituri etc. Raportul va include att informaii de pe durata implementrii proiectelor, ct i
informaii din etapa post-implementare. Aceste rapoarte se vor transmite la AM n format
electronic.
Experii AM POR vor completa raportul cu informaii rezultate ca urmare a vizitelor pe teren
efectuate, existnd astfel o imagine ct mai exact a stadiului implementrii fiecrui proiect n
cadrul POR. Astfel, AM POR nu va elabora, pornind de la zero, Raportul global de monitorizare,
ci va completa raportul primit de la OI. Pentru facilitarea acestei activiti, experii responsabili
de monitorizarea implementrii proiectelor, la nivelul AM POR, pot fi grupai pe regiuni.



76

OI va semnala AM POR, att n cadrul rapoartelor sptmnale, precum i prin coresponden,
dac este cazul, orice elemente particulare pe care le constat n procesul de monitorizare a
implementrii proiectelor finanate n cadrul programului i pentru care sunt necesare clarificri
din partea AM POR. Considerm oportun meninerea actualei abordri cu privire la
transmiterea ctre AM POR a propunerilor de recomandri ctre beneficiari, ca urmare a
vizitelor pe teren, n cazul identificrii unor situaii de tip particular, n vederea asigurrii unei
abordri unitare la nivel de program.
AM POR nu va mai primi i nu va analiza rapoartele de progres elaborate de beneficiari, aceast
atribuie revenind exclusiv OI.
AM POR va analiza numai rapoartele primite, sptmnal, de la OI. Este important ca aceste
rapoarte s reflecte ct mai fidel stadiul implementrii proiectelor, fiind evideniate dificultile
ntmpinate n implementare, ntrzierile, aspectele care ridic probleme i pot afecta
implementarea, pot genera ntrzieri, pot conduce la corecii.
Pe baza rapoartelor primite, sptmnal, de la nivel regional, AM POR va putea elabora sinteze
privind implementarea proiectelor la nivel de program.
OI poate transmite n continuare Rapoarte trimestriale de progres ctre AM POR (Anexa 16 din
PO XVI de monitorizare a proiectelor finanate din Programul Operaional Regional (Axele 1-5),
ediia III, ca o sintez a stadiului implementrii proiectelor la nivel regional. AM POR va analiza
aceste rapoarte prin comparaie cu propriile analize efectuate pe baza rapoartelor sptmnale
de progres. Fiind vorba despre un document care reflect stadiul implementrii programului la
un anumit moment n timp, acest raport nu consider c este nevoie ca AM s l aprobe n mod
formal.
AM POR poate solicita informaii suplimentare, poate include n eantionul pentru vizite pe
teren sau poate decide efectuarea de vizite ad-hoc la acele proiecte care ntmpin dificulti
sau ntrzieri n implementare.
n ceea ce privete vizitele pe teren, considerm oportun meninerea abordrii stabilite prin
procedura PO XVI de monitorizare a proiectelor finanate din Programul Operaional Regional
(Axele 1-5), ediia III, care asigur o verificare corespunztoare la faa locului a stadiului i
modului de implementare a proiectelor. AM POR ar putea derula vizite pe teren pe baz de
eantion, dar nu i nainte de ncheierea actelor adiionale. n privina acestei etape, vizitele pe
teren vor fi efectuate exclusiv de OI pentru a consolida eficiena sistemului.
Este important s se defineasc, n mod clar, cum vor fi identificate proiectele cu situaii
deosebite din cadrul DMI 4.3 i 5.3 (sau similar, dac va fi cazul pentru urmtoarea perioad de
programare), la care AM POR va efectua vizite pe teren. Avnd n vedere valoarea redus a
acestor proiecte, faptul c nu presupun, dect n foarte puine cazuri, realizarea de lucrri de
construcii, durata de implementare, n general, redus, este recomandabil ca vizitele pe teren
pentru aceste proiecte s fie derulate exclusiv la nivel de OI.

163. Msurile prezentate n paragraful anterior nu presupun modificri ale cadrului legal sau ale
Acordurilor cadru ntre AM i OI-uri. Pentru implementarea lor, este suficient adaptarea
corespunztoare a procedurilor interne aplicabile la nivelul AM-POR, respectiv la nivelul OI-urilor.

164. Cu privire la acele situaii care presupun modificarea contractului de finanare, ele impun o
serie de aciuni derulate n numele prilor implicate n acord (inclusiv AM). Pe principiul simetriei



77

actelor juridice, actele adiionale trebuie nsuite i semnate de aceleai pri ca cele din contractul de
finanare. Prin urmare, n funcie de soluia adoptat n cazul semnrii contractelor de finanare, i
actele adiionale vor fi semnate, din partea finanatorului, fie de AM POR i OI-uri (ca n prezent), fie
doar de OI-uri (dac opereaz delegarea atribuiilor privind angajarea cheltuielilor bugetare, n cazul
contractelor de nivel 1).

165. O soluie suplimentar implic limitarea numrului de cazuri n care este nevoie de acte
adiionale formale, precum i extinderea utilizrii notificrilor, aa cum solicit beneficiarul. Tabelul de
mai jos propune o nou divizare a aspectelor care ar necesita fie o simpl notificare, fie un act adiional,
sau care nu ar putea fi schimbate de-a lungul contractului

Figura 14. Spee diferite care necesit anumite proceduri de modificare a contractelor
Doar notificare Act adiional Modificri nepermise
Modificare adres sediu social
al solicitantului
Modificare cont
Trezorerie/cont bancar
Modificare locaie de
implementare a proiectului
Modificare reprezentant legal
solicitant cu prezentare de
documente doveditoare ale
calitii acestuia
Modificare reprezentant
financiar
Modificare persoan de
contact
Modificare indicatori (alii
dect cei de program)
Modificare date contact
parteneri
Modificare reprezentant legal
parteneri - cu prezentare de
documente doveditoare ale
calitii acestuia
Modificare grafic activiti fr
depirea duratei
totale/perioadei de
Modificare valoare
proiect, prin
creterea valorii
cheltuielilor
neeligibile cu
respectarea limitei
maxime stabilite ca
i criteriu de
eligibilitate
Modificare valoare
finanare acordat
n sensul reducerii
acesteia
Modificare durat
contract/perioad
de implementare
Modificare aspecte
specifice pentru
proiectele
generatoare de
venituri valoarea
estimat a
veniturilor nete
generate
Modificare parial
a obiectivelor din
cererea de
finanare, ca urmare
a unor vicii ascunse
/ cazuri de for
Activitile
proiectului
Rezultatele
anticipate
Indicatorii de
program
Modificare valoare
finanare acordat
n sensul creterii
acesteia
Activitile de
informare i
publicitate
Aspecte privind
egalitatea de anse,
dezvoltarea
durabil, tehnologia
informaiei
Aspecte privind
obiectul, valoarea,
tipul procedurii de
achiziie
Aspecte privind
sustenabilitatea
proiectului
Acordul de



78

implementare a proiectului
Modificarea graficului de
depunere a cererilor de
rambursare
Modificare durata/ perioad
derulare activiti informare i
publicitate
Modificare dat ncepere/ dat
finalizare proceduri de achiziie
Modificare echip de
implementare
Modificare buget prin
transferuri ntre liniile din
cadrul aceluiai capitol bugetar
de cheltuieli eligibile, dac
acestea nu afecteaz scopul
principal al proiectului i fr a
se modifica valoarea total
eligibil a Proiectului. Astfel de
realocri se pot efectua numai
n limita unui procent de 10%
din suma nscris iniial (sau
aprobat ca urmare a unui act
adiional) n cadrul liniei
bugetare din care se face
realocarea.
Modificare PT, dac PT este
anex la contract
major care
afecteaz proiectul
parteneriat

166. n cazul notificrilor privind modificarea bugetului, n limita a 10% din suma nscris iniial,
prin transferuri ntre liniile din cadrul aceluiai capitol bugetar de cheltuieli eligibile, notificarea va
produce efecte doar cu condiia i de la momentul avizrii favorabile de ctre OI. Acesta se va
pronuna n termen de maxim 10 zile de la comunicarea notificrii. n celelalte cazuri, notificrile vor
produce efecte de la data expirrii unui termen predefinit (eventual, 10 zile), calculat de la comunicarea
notificrii ctre OI, pentru a oferi acestuia din urm suficient timp ca s solicite clarificrile i s
ntreprind verificrile pe care le consider necesare. n toate situaiile, OI-urile vor avea obligaia s
nainteze AM POR notificrile transmise de beneficiarii de finanare, pentru a pstra o eviden corect
i actual a modificrilor aduse contractelor de finanare. Printr-o abordare similar celei aplicate n
cazul evalurii cererilor de finanare, acest raport recomand ca AM s nu verifice actele adiionale
pentru contractele mai mici dect cele de nivel 1 (schemele de ajutor de minimis).




79

Verificarea atribuiilor delegate
167. AM-POR verific modul n care OI-urile ndeplinesc responsabilitile delegate ctre acestea,
pe baza Procedurii Operaionale privind atribuiile delegate OI-urilor PO/I/AM/ediia a 2-a i a 3-a.
Potrivit acestui document, verificarea responsabilitilor delegate se face dup cum urmeaz: (1)
verificarea responsabilitilor delegate pe baza documentelor transmise de OI-uri, n conformitate cu
procedurile de lucru ale AM-POR i OI-urilor, pe toat durata de implementare a POR i (2) verificarea
responsabilitilor delegate pe teren, cel puin o dat pe an, pentru fiecare OI. Prin simplificrile propuse
mai sus, verificarea responsabilitilor delegate OI-urilor va deveni elementul central al setului de
instrumente de control ale AM. Este necesar s se dezvolte n continuare acest mecanism, mpreun cu
o procedur de gestionare a riscurilor la un nivel de program care s o poat susine.

168. n cele ce urmeaz, acest raport subliniaz o serie de recomandri pentru ca verificarea
responsabilitilor delegate s fie ntrit n contextul noii diviziuni propuse de sarcini AM-OI. Unele
dintre aceste sugestii pstreaz aspecte din actualul status quo, unele merg dincolo de cadrul actual, iar
altele sunt o reprezentare a argumentelor aduse n acest raport:
Elaborarea criteriilor pentru verificarea i evaluarea cererilor de finanare la nivelul AM POR i
aprobarea acestora n cadrul CM-POR.
Elaborarea manualelor de proceduri la nivelul AM POR pentru toate etapele procesului de
gestionare a programului. Pentru a reflecta ct mai fidel structura intern a OI i pentru a
simplifica activitatea la nivelul AM POR, este recomandat elaborarea pistelor de audit n mod
difereniat:
o Elaborarea la nivelul AM POR a pistelor de audit aferente etapelor din gestionarea
programului n care este implicat AM POR;
o Elaborarea la nivelul OI, pe baza procedurilor elaborate de AM POR, a pistelor de audit
aferente etapelor de implementare a programului care se desfoar la nivelul OI i
avizarea acestora de ctre AM POR.
Stabilirea unui mecanism pentru asigurarea calitii evalurii tehnice i financiare, prin testarea
evaluatorilor naintea aprobrii acestora, ct i prin anularea calitii de evaluator n cadrul POR
n cazul acelora care comit erori semnificative i repetate (de ex., de-a lungul a trei proiecte
separate).
Dezvoltarea sistemului de verificare a atribuiilor delegate, ca un mecanism esenial n
asigurarea ndeplinirii de ctre OI a responsabilitilor ce le revin, n baza acordurilor de
delegare AM-POR OI.
Dezvoltarea unei proceduri de management a riscului la nivel de program care s susin
procesul de verificare a atribuiilor delegate.
Stabilirea unui sistem lunar de reuniuni AM POR OI, pe fiecare dintre etapele de implementare
a programului.











80

Figura 15. Sinteza propunerilor pentru simplificare i delegare mai ctre regiuni n cadrul POR
Nr. Etap/ prevederi conforme cu procedurile
operaionale valabile n noiembrie 2013
Propuneri de simplificare
Evaluare, selecie i contractare
1. La nivelul de OI, este stabilit o comisie de
evaluare; din partea OI, se asigur preedintele i
secretarul comisiei.
Evaluatorii elaboreaz grile de evaluare
individuale i o gril de evaluare centralizat
Preedintele, secretarul i membrii comisiei de
evaluare (evaluatori independeni) semneaz
raportul de evaluare
(PO/III/AMOI/1A Evaluare, procedur de selecie,
a doua ediie, revizuirea 9, seciunea C.2 Proces
de evaluare tehnic i financiar i Pista de Audit
- Anexa III/AMOI/1.A.10:. I. Procesul din cadrul OI
- paii II.2 - II.13)

Trei evaluatori independeni vor efectua
evaluarea tehnic i financiar pentru
fiecare proiect. Un reprezentant OI va
sprijini evaluatorii din punct de vedere
administrativ.
Evaluatorii independeni elaboreaz grilele
individuale de evaluare i raportul de
evaluare.
n timpul etapei de evaluare tehnic i
financiar a cererii de finanare, va fi
efectuat i o vizit pe teren. Astfel, raportul
de evaluare va include aspecte legate de
vizita pe teren.
Verificarea procesului ar trebui s fie fcut,
pentru fiecare cerere de finanare, la nivelul
OI, de ctre o persoan diferit de cea care
a sprijinit, din punct de vedere
administrativ, echipa de evaluatori (pot fi
numite dou persoane cu roluri de verificare
- una cu rol de verificare tehnico-
administrativ i una cu rol de verificare ale
aspectelor financiare). Verificarea se poate
face pe baza unei grile similare cu cea
utilizat n prezent de ctre AM-POR pentru
verificarea raportului de evaluare tehnic i
financiar sau pentru verificarea grilelor
pentru rapoartele de evaluare completate
de ctre evaluatorii independeni i utilizate
n cadrul Programelor Operaionale (de ex.,
PO Dezvoltarea Capacitii Administrative).
2. Verificarea complet a rapoartelor de evaluare
tehnic i financiar de ctre AM
(PO/III/AMOI/1A Evaluare, Procedura de selecie,
ediia a doua, revizuirea 9 seciunea Analiza
raportului de evaluare tehnic i financiar de
ctre AM i Pista de Audit - anexa
III/AMOI/1.A.10):
Verificarea procesului de evaluare tehnico-
financiar i a vizitei la faa locului de ctre
AM, n dou etape (prima etap ar putea fi o
faza de testare pilot, iar a doua ar implica o
delegare permanent de sarcini ctre OI-uri
pe termen lung, n cazul n care sistemul se
dovedete a fi performant, cum ar fi de
ateptat):



81

Nr. Etap/ prevederi conforme cu procedurile
operaionale valabile n noiembrie 2013
Propuneri de simplificare
I. Procesul la nivel de OI paii II.14,
II.20
II. Procesul la nivel de AM paii II.1
II.6)
I. Trei niveluri de implicare a AM:
o Nivelul 1: cererile de
finanare sub un prag minim
(de ex., valoarea proiectelor
depuse prin schema de
sprijin de minimis) nicio
verificare n acest punct.
Aceste cereri sunt incluse
doar n eantionul de
verificare, potrivit Procedurii
Operaionale de verificare a
atribuiilor delegate ctre
OI.
o Nivelul 2: cererile de
finanare de valoare medie,
n cazul crora verificarea se
va face pe baz de
eantionare.
o Nivelul 3: cererile de
finanare de valoare
ridicat, n cazul crora AM
va efectua verificri
individuale.

II. Verificarea etapei de evaluare
tehnic i financiar la nivelul AM-
POR, doar pe baza Procedurii
Operaionale de verificare a
atribuiilor delegate ctre OI.
3. OI verific conformitatea cu proiectul tehnic.
AM verific aplicarea procedurii privind
conformitatea proiectului tehnic
AM aprob/respinge raportul de conformitate
privind proiectul tehnic
(PO/III/AMOI/2. Procedura de verificare a
conformitii PT a doua ediie, revizuirea 9 i
Pista de Audit - Anexa III/AMOI/1.A.10:
I. Procesul la nivelul OI paii III.1 III.IV
i IV. 1 IV.21
II. Procesul la nivelul AM paii III.1 III.3
Prima opiune: Contractul de finanare va fi
semnat dup etapa de evaluare tehnic i
financiar, care include vizita pe teren. OI-
urile nu verific proiectul tehnic (proiectul
tehnic este opional, permind contracte
de tip proiectare i execuie, n cazul n
care sunt agreate de ctre beneficiari).
A doua opiune: Aprobarea/respingerea
cererii de finanare, dup etapa de evaluare
tehnic i financiar, care include vizita pe
teren. OI efectueaz un control
administrativ al proiectului tehnic. AM nu
verific raportul privind concluziile verificrii
efectuate de OI i semneaz contractul n



82

Nr. Etap/ prevederi conforme cu procedurile
operaionale valabile n noiembrie 2013
Propuneri de simplificare
i IV.1 IV.4) baza unui raport pozitiv transmis de ctre
OI. AM-POR nu verific proiectul n sine, ci
procesul de verificare a proiectului tehnic de
la nivelul OI, pe baza Procedurii
Operaionale de verificare a atribuiilor
delegate ctre OI. Verificri ale proiectelor
tehnice pe baz de eantionare, pot fi, de
asemenea, puse n aplicare, n special
pentru proiecte mai mari i mai complexe.
4. Verificarea complet a rapoartelor privind vizitele
pe teren, desfurate nainte de contractarea de
la nivelul AM
Verificarea complet a contractelor de finanare
pentru cererea de finanare de la nivelul AM
(PO/III/AMOI/3 Procedura de contractare i Pista
de Audit - Anexa III/AMOI/1.A.10 :
I. Procesul la nivelul OI paii V.1. V.9
II. Procesul la nivelul AM paii V.1 V.4 i VI.1
VI.10 )
Contractele de finanare pentru cererea de
finanare privind nivelul 1 de proiecte nu vor
fi verificate de ctre AM, dar AM rmne
parte n toate contractele de finanare
ncheiate pentru finanare nerambursabil
n cadrul POR.
5. Soluionarea contestaiilor la nivelul AM prin
crearea unei comisii de evaluare, pe baza avizului
emis de ctre expertul AM i pe baza opiniei
evaluatorilor (pentru apelurile aflate n etapa de
evaluare tehnic i financiar)
(PO/III/AMOI/4. Procedura de soluionare a
contestaiilor, a doua ediie, revizuirea 9 i Pista
de Audit Anexa III/AMOI/1.A.10 : II. Procesul la
nivelul AM paii VII.2 VII.6)
Soluionarea contestaiilor la nivelul AM prin
numirea de evaluatori independeni pentru
toate etapele de verificare i evaluare a
cererii de finanare.
Monitorizare
1. AM primete i analizeaz trimestrial (lunar - n
cazul polilor de cretere) rapoartele emise de
beneficiarii de finanare
AM aprob raportul de progres trimestrial emis
de OI
AM elaboreaz Raportul global de progres pentru
AM colecteaz informaii cu privire la
implementarea proiectului de la SMIS.
OI completeaz un raport sptmnal cu
privire la stadiul de implementare a
proiectului, incluznd informaii detaliate
care stau la baza dificultilor care apar
Raportul Global de Monitorizare.



83

Nr. Etap/ prevederi conforme cu procedurile
operaionale valabile n noiembrie 2013
Propuneri de simplificare
fiecare contract de finanare
AM efectueaz vizite pe teren pe baz de
eantionare i nainte de orice acte adiionale la
contractele
(PO XVI. Procedura de Monitorizare a proiectelor
finanate prin POR (Anexele 1-5), ediia a 3-a i
Pistele de Audit simplificate, anexate la
procedur)
AM completeaz raportul cu datele obinute
din vizitele efectuate pe teren (derulate pe
baz de eantionare, n conformitate cu
procedurile n vigoare).
AM-POR nu va primi si nu va analiza
rapoartele de progres ntocmite de ctre
beneficiari, aceast responsabilitate
aparinnd exclusiv OI.
Pe baza rapoartelor primite sptmnal de
la nivel regional, AM-POR va putea elabora o
sintez n ceea ce privete punerea n
aplicare a proiectelor la nivel de program.

AM-POR efectueaz vizite la faa locului pe
baz de eantionare, dar nu nainte de
semnarea de posibile acte adiionale pentru
schimbri contractuale.
AM nu efectueaz vizite pe teren pentru
contractele ncheiate n cadrul DMI 4.3 i
5.3.
2. AM verific toate actele adiionale elaborate de
OI-uri
(PO XVI. Procedura de Monitorizare a proiectelor
finanate prin POR (Anexele 1-5), ediia a 3-a i
Anexa 30 Pista de Audit: consiliere intern
privind actele adiionale)
Restricionarea situaiilor n care
modificrile la contractul de finanare impun
un act adiional.
Abordarea este similar cu cea legat de
semnarea contractelor de finanare.







84

Infrastructura i sistemele IT
169. Tehnologia este o sabie cu dou tiuri: cnd este bine dezvoltat i implementat, poate fi
extrem de util i poate reduce volumul de activitate a personalului; cnd este depit i prost
ntreinut, nu va face dect s ngreuneze activitile angajailor i s i distrag de la ndeplinirea
sarcinilor importante. Exist dou componente cheie: componenta hardware (infrastructura fizic
propriu-zis, adic computere, servere etc.) i componenta software (programele de computer folosite
la punerea n aplicare a POR). Lund n considerare componenta hardware, ADR-urile par s fie dotate n
mod adecvat cu tehnologii recente. Dat fiind c sistemul evolueaz spre digitalizarea total a
documentaiei, ar putea fi necesar o analiz de baz a necesitilor tehnologice care s indice dac
exist suficiente scannere, imprimante i alte echipamente similare att la nivel de AM, ct i la nivel de
OI-uri. n ceea ce privete componenta software, interviurile cu reprezentani ai ADR-urilor (att
reprezentani ai conducerii, ct i specialiti IT) au indicat cteva zone de interes, precum i poteniale
soluii de abordare a provocrilor actuale.

170. Sistemul informatic unic de management (SMIS) ofer o platform electronic unic de
informare pentru Organizaiile din Romnia care implementeaz Cadrul strategic naional de
referin i Programele operaionale () la toate nivelurile de conducere () i de-a lungul tuturor
etapelor din ciclul de programe.
44
Dezvoltarea SMIS a fost coordonat de Autoritatea pentru
Coordonarea Instrumentelor Structurale (ACIS) i este menit s funcioneze att ca baz de informare,
ct i ca instrument de monitorizare a progresului. n cadrul POR, AM, OI-urile (ADR-urile), Unitatea de
Audit Intern i Autoritatea de Certificare i Plat (ACP) utilizeaz acest sistem, introducnd i actualiznd
informaii, genernd rapoarte, analiznd tendine etc. SMIS include un set de ase subsisteme:
programare (informaii din CSNR); gestiune de proiect (principalele date privind proiectele, inclusiv
contractele); monitorizarea (progresul n raport cu intele stabilite); audit i control (principalele
constatri ale auditului i raportri); i gestiunea fluxului de fonduri (previziune de pli, veniturile
proiectului etc.).

171. Ca i concept, SMIS are puncte forte semnificative, n special dac este conectat n siguran la
un sistem POR bazat parial sau integral pe formulare electronice i semnturi electronice. Ideea de a
conecta toate programele operaionale prin platforma SMIS este foarte important, n principiu,
deoarece permite comparaii i evaluri rapide, dar i intervenii de corectare n domeniile cu probleme
(de pild, la nivel de programe/axe cu absorbie deosebit de lent sau n zonele cu un grad relativ mare
de penaliti financiare etc.). Simplu spus, fr date clare, evalurile precise i prompte sunt practic
imposibile. Totodat, un risc ce trebuie evitat este crearea de activiti suplimentare inutile pentru
personalul de baz din AM i OI-uri. n acest sens, documentele electronice care ar intra automat n
sistem ar reduce necesitatea ca utilizatorii s introduc date manual (la orice nivel al lanului de
implementare POR) i ar diminua, de asemenea, riscul de erori. Toate datele introduse de beneficiari
prin formularele electronice, precum i coreciile fcute ulterior de acetia ar fi transpuse n SMIS.

172. n practic, ns, SMIS sufer de cteva neajunsuri care-i submineaz utilitatea pentru
personalul din AM, OI-uri i din alte instituii (de pild, ACIS). n primul rnd, SMIS nu beneficiaz de o
actualizare continu i asisten. Acest lucru creeaz un risc pentru ntreaga reea deoarece platforma
Java pe care ruleaz SMIS nu permite actualizrile i securizrile necesare. Dei confidenialitatea
informaiilor culese este de o importan deosebit (i unul dintre principiile cheie la care ader SMIS n
mod specific), configurarea actual pune sub semnul ntrebrii abilitatea sistemului de a se apra

44
Programul Operaional Regional, versiunea final (2007), p. 184



85

mpotriva potenialelor ameninri cibernetice. Totodat, dup ce SMIS a fost elaborat, a devenit clar c
era nevoie de adugarea anumitor caracteristici la platforma existent. Printre exemple se numr:
datele de monitorizare ex-post (adic posibilitatea de a nota indicatorii ndeplinii de beneficiari n
perioada ulterioar implementrii proiectului lor), datele privind evaluarea proiectului tehnic (PT)
(aceast etap nu era programat iniial) i multe alte informaii utile care nu pot fi integrate n
software-ul actual. Referitor la viitoarele actualizri ale acestei platforme, este recomandat ca utilizatorii
(de pild, specialitii IT din AM i OI-uri) s testeze pentru o anumit perioad de timp instrumentul
SMIS i s ofere feedback detaliat privind toate problemele ntmpinate, dar i sugestii de introducere a
unor caracteristici suplimentare. n plus fa de problemele menionate, lipsa unui serviciu de i
asisten corespunztoare a cauzat mult timp pierdut de utilizatori n demersul de a se familiariza cu
platforma n loc s se concentreze asupra unor sarcini mai importante.

173. Un alt dezavantaj major este lipsa de corelare dintre capacitile SMIS i cerinele AM n
materie de raportare. Conform obligaiilor oficiale, OI-urile trebuie s furnizeze AM o serie de rapoarte
privind progresul, care ar trebui s fie generate uor din SMIS, cu un singur click pe un buton. Totui,
versiunea actual a SMIS inclusiv o adugire separat care a fost introdus ulterior i care ar trebui s
ajute la generarea de rapoarte nu are capacitatea de a genera automat rapoartele solicitate de AM. De
fapt, n cadrul unui sistem bine integrat, AM ar trebui s poat genera ea nsi rapoartele necesare, fr
o cerere separat ctre OI-uri. Consecinele acestor limitri sunt evidente: unele ADR-uri continu s
piard timp cu introducerea manual a datelor pentru a realiza rapoartele solicitate de AM; alte ADR-uri
i-au elaborat propria lor baz intern de date pentru a genera informaiile necesare. n ceea ce privete
AM, nu este clar ct timp este dedicat standardizrii rapoartelor primite de la toate cele opt ADR-uri.
Acest exemplu este, n orice caz, foarte gritor: tehnologia de slab calitate comport riscul de a crea
sarcini inutile pentru personalul de baz, care se confrunta deja cu un mare volum de sarcini i
responsabiliti urgente.

174. Celelalte zone importante de mbuntire se refer la interfaa pentru beneficiari a
sistemului actual.
45
Avnd n vedere c baza de date SMIS este att de important pentru colaborarea
dintre AM, OI-uri i alte pri interesate, ar fi mult mai bine dac ar juca i un rol n prima linie. n mod
specific, dou adugiri ar fi extrem de benefice: (1) una care s permit beneficiarilor s depun
formulare electronice, cu informaii ce pot fi introduse direct n sistem, ceea ce ar accelera timpii de
procesare i ar reduce necesitatea introducerii manuale de multe date suplimentare de ctre personalul
AM/OI; (2) alta care s le comunice beneficiarilor starea cererii de finanare, a diverselor solicitri,
rambursri etc. n particular, aceast ultim dimensiune este explorat mai detaliat n raportul
Componentei II privind mecanismele de sprijin pentru beneficiari, dar, deocamdat, este suficient s
observm c o interfa pentru beneficiari ar elimina o povar semnificativ pentru personalul AM i al
OI-urilor. n mod specific, personalul cheie ar putea s ndrume solicitanii ctre folosirea unui sistem
online, fiabil i transparent de urmrire a progresului i, treptat, volumul de apeluri telefonice cu care se
confrunt acesta n prezent ar scdea, permindu-le s se concentreze pe alte sarcini mai importante.

175. Cnd va trebui s se aleag ntre crearea unei platforme separate i implementarea de
adugiri (add-ons) la SMIS, un factor important este oportunitatea de a pstra SMIS ca un simplu
instrument de raportare n relaia Guvernului cu CE. ntr-adevr, scopul principal al SMIS este de a
asigura un canal fiabil pentru transmiterea rapid de date ntre Romnia i Comisia European. De
exemplu, este rezonabil s considerm c oficialii CE nu pot solicita acces la toat documentaia

45
Exist cteva indicii c AM-POR a luat n calcul i dezvoltarea unei platforme de tip mySMIS pentru beneficiarii,
pe direciile sugerate n prezentul raport. Aceasta ar fi o iniiativ extrem de binevenit.



86

justificativ pentru o anumit solicitare, ci prefer un SMIS relativ simplu. Feedback-ul din interviuri
sugereaz c i acum instrumentul SMIS din Romnia este mult mai complex dect sistemele IT de
raportare din alte ri (de pild, Spania). Aceast idee trebuie confirmat, ns, n orice caz, principiul
general rmne valabil: trebuie s se realizeze o analiz atent a costurilor i beneficiilor transformrii
SMIS ntr-o platform complex, care s includ toate funciile necesare, fa de ideea de a crea o baz
de date separat, dar conectat la el. Aceast din urm soluie se poate dovedi mai bun i din punct de
vedere al asigurrii c SMIS rmne sigur chiar dac devine disponibil o interfa pentru beneficiari la
baza de date separat.

nvare i adaptare
176. Cadrul de implementare a POR a fost ajustat n timp pentru a rspunde noilor situaii,
solicitrilor din partea CE sau altor factori. Exemple specifice dovedesc c sistemul POR are capacitatea
de a nva i a se adapta, dei mecanismele de baz pentru acumularea de cunotine i revizuirea
proceselor nu sunt ntotdeauna instituionalizate. Instrumentul principal al AM pentru a rspunde la
necesitile emergente este emiterea de instruciuni, a cror implementare este obligatorie pentru OI-
uri. De la nceputul POR, au existat peste 100 de instruciuni emise, unele ADR-uri subliniind c nu toate
dintre ele au fost utile i, mai mult, c OI-urile nu sunt ntotdeauna consultate nainte de lansarea unei
noi instruciuni.

177. Pe baza interviurilor de pe teren, nvarea i adaptarea sunt axate pe schimburile ad-hoc de
feedback dintre personalul AM i personalul OI. Au existat cteva situaii n care actorii din sistem
remarcau o potenial problem i atrgeau atenia celorlali actori implicai. De exemplu, n primele zile
ale POR, cineva a observat c un beneficiar avea o interpretare strict a unei clauze publicitare: n mod
specific, proiectul tehnic prevedea dou panouri publicitare pe fiecare strad reabilitat, ceea ce ar fi
dus la un numr uria de panouri n ntreg oraul. AM a reacionat rapid la acest feedback i a clarificat
cerinele publicitare formulate de CE. Mai recent, Instruciunea nr. 102 care se refer la condiiile n
care proiectele care se aflau anterior pe lista de rezerv nu ar trebui s mai treac printr-o alt rund
de evaluare tehnic simplificat se pare c a fost emis dup feedback-ul direct din partea unui ADR
ctre AM sub forma unei notificri scrise. Consecinele unor asemenea msuri se leag direct de o mai
uoar procesare a cerinelor i de o absorbie crescut a fondurilor UE, astfel nct asemenea iniiative
din partea ADR-urilor i altor pri interesate implicate n sistem (auditori, evaluatori etc.) sunt puternic
ncurajate.

178. Dei ncurajatoare, asemenea exemple de nvare i adaptare par a fi mai curnd rezultatul
unei msuri ad-hoc, proactive de jos n sus, iar nu rezultatul unui proces de feedback instituionalizat.
Reprezentanii de ADR intervievai au remarcat c ntlnirile periodice cu experii AM, privind subiecte
specifice (de pild, evaluarea, implementarea, verificarea etc.) sunt extrem de utile, dar nu au loc mereu
dup un plan previzibil. Aceasta nu se datoreaz faptului c prile interesate nu le-ar considera
valoroase, ci faptului c att personalul din AM, ct i personalul din OI-uri trebuie s fac fa unor
presiuni de timp foarte mari. Din nou, aceasta indic necesitatea eliberrii lor de sarcinile neeseniale.

179. Referitor la seciunea anterioar privind infrastructura IT, o component cheie a nvrii i
adaptrii este abilitatea de a face schimb de cunotine n mod rapid i eficient. Din nou, dac este
pus n aplicare n mod adecvat, soluia poate fi tehnologia, fie sub forma unui nou produs, fie ca o
adugire la platforma SMIS. Exist o serie de instrumente TIC de schimb de cunotine, care variaz de la
forumuri la platforme sociale i programe de mesagerie instantanee. Soluia optim ar fi una



87

particularizat n funcie de necesitile specifice AM i ale OI-urilor. Adevrul este c, n prezent, nu
exist nicio platform intern destinat socializrii, n cadrul creia personalul din aceste organizaii s
poat interaciona i discuta despre probleme, idei i poteniale soluii.

180. Punctul final se refer la necesitatea de a colecta date mai bune privind procesele de
implementare. Un citat celebru spune c managerii nu pot gestiona ceea ce nu pot msura. Exist foarte
puine informaii sistematice privind eficiena proceselor i procedurilor POR. n cazul ideal, AM ar trebui
s aib date actualizate, uor accesibile, privind durata fiecrei etape din fiecare proiect care circul prin
evi. Acest lucru ar permite identificarea mai uoar a blocajelor i a altor constrngeri n materie de
capacitate.







89

VI. Relaia ntre AM i OI-Turism (POR, DMI 5.3)
181. n timp ce majoritatea observaiilor de mai sus se aplic n relaia dintre AM i ADR-uri, este
indicat o evaluare separat a colaborrii ntre AM i OI-Turism datorit caracteristicilor sale specifice.
Aceast seciune descrie pe scurt acele elemente care se adaug constatrilor anterioare, precum i
leciile aplicabile pentru ciclul bugetar 2014-2020. Dup cum s-a menionat mai devreme, pentru
fondurile disponibile prin POR DMI 5.3 Promovarea potenialului turistic i crearea infrastructurii
necesare, n scopul creterii atractivitii Romniei ca destinaie turistic , Organismul Intermediar se
afl n cadrul Autoritii Naionale pentru Turism (ANT). n anii precedeni, OI-Turism a fost sub
coordonarea fostului MDRT i, ncepnd cu ianuarie 2013, acesta a trecut la ANT, n subordinea
Ministerului Economiei i n coordonarea ministrului delegat pentru IMM-uri, mediu de afaceri si turism.
Ca i cele opt ADR-uri, OI-Turism colaboreaz cu AM-POR n implementarea POR, ns se concentreaz
doar pe DMI 5.3 i are sediul n Bucureti, n calitate de organism intermediar de nivel naional.

182. DMI 5.3 din cadrul POR a beneficiat de o alocare relativ sczut de 150,3 milioane EUR, care
este egal cu aproximativ 21% din fondurile POR pentru ntreaga ax 5 i 3,3% din ntregul POR. n
timpul negocierilor cu CE, Romnia a propus iniial proiecte n domeniul turismului n cadrul a trei
instrumente: POR, POS Competitivitate i Programul Naional de Dezvoltare Rural (PNDR, Axa 3). n
urma negocierilor, s-a czut de acord, n cele din urm, ca aceste activiti s se concentreze numai n
cadrul PNDR i POR pentru a facilita o abordare mai unitar. Astfel, DMI POR 5.3 include trei operaiuni:
crearea unei imagini pozitive a Romniei prin definirea i promovarea brandului turistic naional;
dezvoltarea i consolidarea turismului intern prin sprijinirea promovrii produselor turistice i a
activitilor de marketing specifice; i crearea Centrelor Naionale de Informare i Promovare Turistic
(CNIPT) i dotarea acestora. Dup cum s-a menionat n interviurile cu managementul OI-Turism,
trecerea de la PO Competitivitate la POR a generat importante ntrzieri de la nceputul perioadei de
programare pentru c organismul a trebuit s readapteze procese i proceduri aproape de la zero. In
timp ce unele axe ale POR au fost atent pregtite pn n iunie 2007, OI-Turism abia ncepea n acea
perioad elaborarea unor mecanisme adecvate de implementare, astfel c primul apel pentru
depunerea cererilor de finanare a fost lansat n septembrie 2008.

183. OI-Turism este un exemplu util pentru modul n care modelul centralizat AM-OI funcioneaz
n practic pentru proiectele finanate prin POR. Din mai multe motive, o abordare centralizat a fost
rezonabil pentru DMI 5.3, n special pentru dezvoltarea unui brand naional integrat pentru ar,
operaiune pentru care au fost alocate aproximativ jumtate din fondurile disponibile prin DMI 5.3 i
pentru care singurul beneficiar eligibil a fost Ministerul de resort (mai nti, Ministerul pentru IMM-uri,
Comer, Turism i Profesii Liberale i, mai apoi, Ministerul Dezvoltrii Regionale i Turismului). Au fost,
de asemenea, motive ntemeiate pentru centralizarea operaiunii referitoare la CNIPT. Astfel, n al doilea
apel, a fost inclus o documentaie standard pentru construcia acestor centre (de exemplu, un design
comun pentru a fi uor de recunoscut n ntreaga ar), i s-a dorit, de asemenea, o abordare comun i
coordonat pentru promovarea turismului romnesc. Poate motivul cel mai important pentru abordarea
centralizat a fost c promovarea turismului are loc mai ales dincolo de limitele geografice ale unei
anumite regiune i, uneori, dincolo de graniele naionale. Ca atare, un OI-Turism la nivel naional a fost
considerat a avea o acoperire mai bun n vederea promovrii turismului n toate regiunile Romniei,
precum i n vederea promovrii turismului i peste hotare.




90

184. n acelai timp, centralizarea la nivelul AM i OI pentru DMI 5.3 a generat o eficien redus i
o implementare lent n multe cazuri. De exemplu, Raportul Anual de Implementare a POR pentru 2011
constata c peste 300 de proiecte erau n curs de implementare, cu doar patru oameni care asigurau
monitorizarea acestora la nivel naional, ceea ce face dificil comunicarea cu beneficiarii, urmrirea
implementrii proiectelor i detectarea din timp a problemelor. De asemenea, cele trei echipe
responsabile cu verificarea cererilor de rambursare au devenit suprasolicitate odat ce numrul de
proiecte n curs de implementare a crescut, ceea ce a generat ntrzieri n rambursarea la timp a
cheltuielilor efectuate de beneficiari. La nivelul lunii aprilie 2013, existau patru oameni n unitatea de
verificare a achiziiilor publice i cinci echipe care se ocup de procesarea i verificarea cererilor de
rambursare (cu doi oameni sau patru ochi n fiecare echip), dar numrul de proiecte implementare a
depit 400. Acest lucru nseamn c, de exemplu, zece persoane sunt responsabile de procesarea i
verificarea cererilor de rambursare aferente a peste 400 de proiecte. Mai mult, astfel de cereri sunt n
continuare stufoase i foarte birocratice, cu sute de pagini pentru a justifica fiecare rambursare. Lista de
verificare pe care o completeaz personalul OI-Turism este considerat foarte excesiv, n ciuda faptului
c marea majoritate a contractelor cu excepia celor apte CNIPT-uri care sunt n implementare nu
implic lucrri de construcii. Cu alte cuvinte, acestea sunt rambursri de cheltuieli relativ simple
(anunuri promoionale, brouri, publicitate outdoor, etc.). n mod ideal, astfel de cereri ar trebui s
beneficieze de o list de verificare simplificat, n spiritul principiului de triaj pentru o procesare
difereniat i mai rapid, aa cum s-a menionat n capitolul anterior.

185. Este important de menionat c situaia descris mai sus nu este unic pentru OI-Turism. De
fapt, sistemele centralizate, inclusiv AM-POR, se confrunt des cu presiuni puternice asupra capacitii
lor de a procesa i duce la ndeplinire sarcini pentru simplul motiv c cererile de la beneficiarii eligibili
sosesc din ntreaga ar, iar nu doar dintr-o singur regiune, aa cum se ntmpl n cazul ADR-urilor.
Datorit capacitii limitate, solicitrile formulate de beneficiari se adun i devin, n cele din urm,
restante, cu toate problemele aferente: timpi mai lungi de procesare, o mai mare probabilitate de a face
greeli, o mai mic disponibilitate de a ndeplini sarcinile vitale din cauza nevoilor imediate, de zi cu zi.

186. OI-Turism se confrunt exact cu aceast situaie: numrul de proiecte a crescut, astfel c mai
puine resurse sunt disponibile pentru ndeplinirea sarcinilor percepute ca fiind mai puin urgente - de
exemplu, organizarea de seminarii cu beneficiarii, dup semnarea contractului. Aceasta este o bun
practic ce rmne valabil la nivelul OI-urilor regionale (ADR-urile), care au o capacitate suficient
pentru a gestiona solicitrile curente i pot continua s organizeze aceste sesiuni de formare. Atta timp
ct numrul de proiecte a fost redus, OI-Turism a putut, de asemenea, s organizeze sesiuni similare cu
fiecare nou beneficiar pentru a explica procesele, procedurile, modul de completare a unor formulare
etc. n ultimele ase luni, ns, personalul OI-Turism a devenit suprancrcat cu problemele curente
legate de implementarea proiectelor i nu mai are capacitatea de a organiza sesiuni de pregtire cu
beneficiarii. Drept urmare, calitatea documentelor primite de la acetia a sczut: exist situaii n care
un beneficiar face aceeai greeal la a asea cerere de rambursare, dup cum s-a menionat ntr-un
interviu. Aceast situaie genereaz i mult presiune asupra capacitii personalului OI-Turism, care
trebuie s cear beneficiarilor s corecteze greelile i, prin urmare, are mai puin timp pentru a livra
rezultate de calitate i pentru a ndeplini acele sarcini vitale pe termen mediu i lung (de exemplu,
programarea, vizitele periodice n teren, comunicarea cu AM-POR pentru a discuta problemele aprute
etc.). n plus, problemele legate de sistemul actual i suprancrcarea OI-Turism pot genera presiuni mai
mari asupra capacitii personalului din AM.




91

187. O alt consecin a sistemului centralizat AM-OI este c OI-Turism nu a putut contracta
evaluatori pe cont propriu, n timp ce ADR-urile au fcut acest lucru. Cnd AM-POR s-a confruntat cu
ntrzieri semnificative n contractarea evaluatorilor independeni ntrzieri datorate, dup cum s-a
explicat n capitolele precedente, dificultilor legate de agrearea cu Autoritatea Naional pentru
Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice (ANRMAP) a unei documentaii adecvate pentru
contractul aferent de achiziie public OI-Turism nu a putut contracta proprii evaluatori independeni
deoarece fcea parte din aceeai instituie ca AM-POR (din Ministerul Dezvoltrii Regionale i Turismului
(MDRT), la acel moment). Este adevrat c aceast situaie poate fi evitat n cadrul structurii actuale cu
OI-Turism subordonat unui alt minister dect MDRAP, dar exemplul descris mai sus rmne relevant
pentru a nelege unele dintre posibilele consecine negative ale centralizrii.

188. Un alt aspect specific OI-Turism, n comparaie cu ADR-urile, este faptul c este o instituie
public ce trebuie s respecte toate legile, regulamentele i procedurile aplicabile instituiilor de stat.
Astfel, OI-Turism este mult limitat n capacitatea sa de a gestiona capitalul uman aferent. Sistemul este
rigid pentru sectorul public, de la nivelul de salarizare la oportunitile de promovare i posibilitatea de
sancionare a angajailor neperformani. n ciuda solicitrilor repetate de cretere a personalului OI-
Turism pentru a reflecta numrul mare de contracte n curs de implementare, nicio soluie optim nu a
fost gsit pn n prezent. Atunci cnd civa angajai au fost n cele din urm relocai la OI-Turism, ei
nu erau neaprat potrivii pentru acele zone care se confrunt cu cele mai multe sarcini i presiuni (de
exemplu, procesarea cererilor de rambursare). n practic, restriciile aplicabile privind angajarea
funcionarilor publici (regula 1 la 7 o nou persoan angajat pentru fiecare apte persoane care
prsesc instituia public respectiv), nc valabile la nivelul lunii aprilie 2013, sunt greu de depit,
chiar dac se pare c exist un consens n rndul factorilor de decizie c, atunci cnd miza este absorbia
fondurilor UE, restriciile ar trebui s fie mai flexibile. Exemplul OI-Turism i comparaia cu ADR-urile
sugereaz c exist beneficii semnificative n meninerea parial sau total a sistemului n afara
restriciilor i constrngerilor aferente instituiilor publice. Bineneles, acest lucru nu nseamn c ar
trebui s nu existe nicio legtur cu instituiile publice sau organismele reprezentative, ci mai degrab c
sarcinile legate de implementarea efectiv a POR pot fi mai eficient realizate de ctre organizaii din
sectorul non-profit i mediul privat.

189. Actuala colaborare ntre AM i OI-Turism este descris ca fiind n general pozitiv. Canalele de
comunicare sunt mai scurte, geografic vorbind, dect cele dintre AM i ADR-uri. Totui, n practic, nu
exist date semnificative care arat c AM i OI-Turism sunt mai eficiente i mai rapide n colaborarea
lor datorit localizrii lor la nivelul capitalei. Totodat, exist un acord cadru care reglementeaz relaia
ntre AM i OI-Turism, cu un set definit de sarcini delegate, similar cu cel aplicabil ADR-urilor. O diferen
notabil este c activitile de comunicare nu au fost delegate ctre OI-Turism. n ceea ce privete
finanarea, ea acoper dotrile de baz, dar nu include salariile funcionarilor OI-Turism (spre deosebire
de personalul de ADR, care este pltit n mare parte prin fondurile de asisten tehnic). Ca atare, nu
exist nici o recompens financiar / sanciuni speciale prevzute ntre AM i OI-Turism, aa cum se
ntlnesc n contractul de finanare valabil ntre AM i ADR-uri. n calitate de funcionari publici,
personalul OI-Turism nu poate fi penalizat pentru, s zicem, eventualele erori repetate n procesarea
cererilor venite de la beneficiari. Asta nu nseamn c situaia actual justific introducerea unor
sanciuni, chiar dac legea ar permite. Totui, este util de reinut faptul c, nc o dat, statutul non-
profit al ADR-urilor se dovedete a permite o mai mare flexibilitate, inclusiv prin introducerea de
mecanisme de tipul pay for performance.




92

190. La nivelul beneficiarilor, marea lor majoritate descrie colaborarea cu OI-Turism ca fiind bun i
foarte bun ntr-un studiu recent efectuat de OI-Turism. Aceasta este o realizare important pentru OI
i este de remarcat faptul c, n ciuda lipsei sale de personal i gradul mare de centralizare, echipa
instituiei a fost n msur s sprijine beneficiari din ntreaga ar ntr-un mod adecvat, per total. Chiar i
aa, cum era de ateptat, constrngerile de capacitate la nivelul OI-Turism au generat ntrzieri n
procesarea cererilor de la beneficiari, aa cum susin i numeroase rspunsuri la ntrebarea sondajului cu
privire la sugestiile de mbuntire a implementrii.

191. Urmtorul raport, care vizeaz mecanismele de sprijin pentru beneficiarii POR, va analiza n
profunzime soluiile propuse. Pentru moment, este suficient s se constate c beneficiarii solicit o mai
mare claritate i predictibilitate cu privire la regulile, procedurile i calendarul de implementare aferent
proiectelor finanate din POR, DMI 5.3. Aa cum a notat un respondent la sondajul derulat de OI-Turism,
lipsa de predictibilitate n ceea ce privete termenele n care ne vor fi onorate aceste cereri [de
rambursare] ne pune n situaii foarte dificile fa de partenerii de contract (furnizorii de servicii pentru
implementarea proiectelor). n plus, ntrzierile n procesarea cererilor permit beneficiarilor s repete
eventuale greeli de la o cerere la alta, de exemplu, n includerea anumitor cheltuieli ca fiind eligibile. n
cazul n care OI-Turism ar putea procesa cererea iniial la timp, beneficiarii ar nelege dac pot lua n
considerare o anumit cheltuial ca fiind eligibil pentru cererile de rambursare viitoare. Interesant,
cteva rspunsuri la sondaj solicit n mod special organizarea de seminarii de instruire cu beneficiarii,
de tipul celor pe care OI-Turism le-a mai organizat n trecut, dar pe care nu mai are capacitatea s le
deruleze. O alt sugestie este de a organiza vizite periodice n teren cu beneficiarii pentru a identifica
problemele emergente i soluiile adecvate, cel puin pentru proiectele mai complexe (de exemplu,
proiecte care includ lucrri de construcie). Acest lucru este greu de fcut pentru orice OI centralizat, i
devine practic imposibil n cazul OI-Turism, pentru care capacitatea disponibil momentan trebuie s fie
dedicat procesrii solicitrilor beneficiarilor.

192. Pe viitor, provocarea este de a rspunde nevoilor de nivel naional pe segmentul de turism,
asigurnd, n acelai timp, o interfa eficient cu beneficiarii, la nivel regional i local. Pe termen
scurt, se recomand o evaluare rapid a resurselor disponibile la nivelul OI-Turism i gsirea unor soluii
pentru eliminarea acumulrilor de cereri restante i ndeplinirea funciilor vitale, inclusiv reluarea
seminariilor cu beneficiarii (se anticipeaz semnarea mai multor contracte n 2013) i pregtirea pentru
perioada 2014-2020. Pentru urmtorul ciclu de programare, interveniile de nivel naional n sectorul
turistic pot fi meninute sub o AM central, n timp ce proiectele care necesit implicarea autoritilor
regionale i locale ar trebui s fie gestionate la nivelul corespunztor pentru a optimiza distana dintre
AM i OI, pe de o parte, i beneficiari, pe de alt parte. Merit analizat modul n care ADR-urile ar putea
juca un rol mai mare n tipurile de proiecte finanate din POR, DMI 5.3, bazndu-se pe legtura lor
puternic cu beneficiarii de la nivel local, pe capacitatea lor existent i pe experiena acumulat.
Indiferent de structura viitorului domeniu de intervenie pe turism, comunicarea pe vertical i
orizontal ntre AM i OI-uri ar trebui s fie mbuntit fa de colaborarea actual care se desfoar
mai ales pe baz de interaciuni ad-hoc.









93

VII. Foaie de parcurs privind recomandrile prioritare
COLABORAREA I COMUNICAREA AM-OI N PROGRAMUL OPERAIONAL REGIONAL 2014-2020
Legend
Calendar
Termen scurt (0-3 luni)

Dificultate
Sczut

Resurse
Sczute
$$
Termen mediu(3-12 luni)

Medie

Medii
$$$
Termen lung (>12 luni) Ridicat

nsemnate
$$$$
Not! Toate recomandrile marcate cu (*) pot fi implementate ncepnd cu actuala perioad de programare. Altfel spus, recomandrile
crora le lipsete simbolul (*) se adreseaz exclusiv POR 2014-2020.

Aria principal Recomandri
Rolul AM-
POR
Dificultatea
implementrii
Indicator de
rezultat
Provocri/
Riscuri
Calendar
Resurse
necesare

Factori externi care influeneaz relaia AM-OI

1. Minimizarea nevoii
de a aduce
schimbri repetate
n cadrul legislativ
46

i controlul
introducerii unor noi
acte legislative n
1.1 Derularea unei analize
complete a deficienelor
legislative i, pe baza
leciilor nvate din
actuala perioad de
programare,
identificarea aspectelor
Facilitator Raport privind
blocajele
legislative ce
trebuie
discutate cu
toate prile
interesate
Lipsa deciziei
politice
Constrngeri de
timp
Lipsa sprijinului
din partea
ANRMAP/ UCVAP

$$

46
De exemplu, trei schimbri legislative la Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 34/2006 numai n 2013 (Legea nr. 193/2013, OUG nr. 31/2013, OUG nr.
35/2013)



94

Aria principal Recomandri
Rolul AM-
POR
Dificultatea
implementrii
Indicator de
rezultat
Provocri/
Riscuri
Calendar
Resurse
necesare
timpul
implementrii POR
47

ce trebuie adresate
nainte de lansarea POR
2014-2020.
1.2 Discutarea constatrilor
analizei cu celelalte AM-
uri/OI-uri i cu
Ministerul Fondurilor
Europene (MFE) i
implementarea
schimbrilor legislative
recomandate
implicate
Calendar de
amendamente
la lege/legi
Proceduri
clare i stabile
n ciclul POR

2. Descentralizare

2.1 Elaborarea unei strategii
i a unui plan de aciune
pentru transferul
gradual de
responsabiliti POR
dinspre nivelul central
ctre nivelul local (OI-
uri), n acord cu
reglementrile UE i
fr a aduce prejudicii
sistemului de
management i control
proiectat pentru
perioada de programare
2014-2020
Iniiator Strategie de
tranziie
Plan de
aciune
Aranjamente
de
implementare
flexibil n
ceea ce
privete POR
Aprobare trzie a
cadrului legislativ
UE
Noi
responsabiliti
pentru OI-uri
(care nu exist n
actuala perioad
de programare) i
lipsa experienei
pot genera alte
erori/ absorbie
redus n 2014-
20

$$$
2.2 Ajustarea Acordului
Cadru AM-OI, a
Contractului de
Iniiator Nou Acord
Cadru agreat
de pri
Lipsa unei
consultri
corespunztoare

$$

47
De exemplu, OUG nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea i sancionarea neregulilor aprute n obinerea i utilizarea fondurilor europene i/sau a
fondurilor publice naionale aferente acestora (modificat, de asemenea, de OUG nr. 75/2012 i de Legea nr. 196/2013)



95

Aria principal Recomandri
Rolul AM-
POR
Dificultatea
implementrii
Indicator de
rezultat
Provocri/
Riscuri
Calendar
Resurse
necesare
Finanare i a
Manualelor de
Procedur pentru a
reflecta adecvat noile
responsabiliti AM/OI,
AM concentrndu-se
asupra sarcinilor de
coordonare i de M&E,
iar OI-urile ocupndu-se
de sarcinile zilnice de
implementare
ntre pri

2.3 Derularea unei analize
aprofundate privind
aspectele legislative i
administrative ale
regionalizrii, precum i
impactul acesteia asupra
implementrii POR (n
funcie de evoluia
planurilor de
regionalizare)
Facilitator Analiz SWOT Lipsa deciziei
politice
Constrngeri de
timp

$$$

Factori Interni care influeneaz relaia AM-OI

3. La nivel de AM:
Evaluarea volumului
de activitate i a
performanei la
nivel de personal
48

3.1 Elaborarea unui sistem
adecvat de analiz
privind volumul de
munc i de
performan a
personalului din AM,
Iniiator Raport de
analiz a
volumului de
activitate
Plan de
aciune
Indisponibilitatea
personalului
pentru
elaborarea
analizei
Lipsa coordonrii

$$

48
Ar putea fi ndeplinite de personal intern (departamente HR) sau externalizate (finanate prin axa prioritar 6 a POR)



96

Aria principal Recomandri
Rolul AM-
POR
Dificultatea
implementrii
Indicator de
rezultat
Provocri/
Riscuri
Calendar
Resurse
necesare
avnd n vedere
presiunile privind
absorbia fondurilor UE
n actuala perioad de
programare, precum i
provocrile pentru noua
perioad de programare
2014-20 (coordonarea
constatrilor cu
proiectul de asisten
tehnic al Bncii
Mondiale pentru MFE)
aprobat

ntre AM i OI-uri
3.2 Elaborarea unui plan de
recrutare i angajare de
personal
49
i/sau
relocare de personal n
cadrul AM i/sau
externalizare (prin
asisten tehnic) n
cazul anumitor
activiti
50

Facilitator
/ Iniiator
Memorandum
al Guvernului
aprobat pentru
ocuparea
posturilor
Amendamente
la OUG nr.
34/2009
pentru a
permite
angajarea de
personal
necesar
Plan de
aciune pentru
transfer de
Resurse
financiare
insuficiente
Lipsa sprijinului
politic pentru
amendarea legii
Reticena
personalului fa
de transfer





$$$$



49
Eforturi financiare semnificative, n funcie de numrul de posturi necesare la nivel de AM; riscul constrngerilor bugetare datorate
memorandumului/condiiilor FMI
50
Activiti de rutin, care cer mult timp sau care sunt foarte specializate, necesitnd competene/abiliti suplimentare



97

Aria principal Recomandri
Rolul AM-
POR
Dificultatea
implementrii
Indicator de
rezultat
Provocri/
Riscuri
Calendar
Resurse
necesare
personal ntre
departamente
3.3 Elaborarea i
implementarea unui
plan de formare
profesional pentru noii
angajai (instruire
formal i formare in-
house
51
) la nivel de
AM
Iniiator Plan de
formare
profesional
Numr de
angajai
instruii
Numr de
sesiuni de
formare
Lipsa resurselor
financiare
Indisponibilitatea
personalului
experimentat de
a oferi cursuri
in-house noilor
angajai

$$$

4. La nivel de OI:
Meninerea
flexibilitii ADR-
urilor n gestionarea
capitalului uman i
alocarea de resurse
suficiente pentru
extinderea
capacitii OI n
conformitate cu
creterea atribuiilor
(mai mult delegare,
4.1 Elaborarea unei analize
adecvate privind
volumul de munc i de
performan a
personalului din OI-uri,
avnd n vedere
presiunile privind
absorbia fondurilor
UE
52
pentru actuala
perioad de
programare, provocrile
noii perioade de
Facilitator
(OI-urile
ar
conduce
procesul)
Raport de
analiz privind
volumul de
activitate
Plan de
aciune

Indisponibilitatea
personalului
pentru
elaborarea
analizei
Lipsa coordonrii
ntre AM i OI-uri

$$

51
Care s fie puse n practic de practicieni/personal cu experien din cadrul AM
52
Comisia pentru Dezvoltare Regional a Parlamentului European a vota mari, 24 septembrie, propunerea pentru extinderea regulii n +3 pentru Romnia i
Slovacia (astfel, Romnia va putea s cheltuiasc fondurile UE alocate pentru anul 2011 pn la 31 decembrie 2014, iar cele alocate pentru anul 2012 pn la
31 decembrie 2015)



98

Aria principal Recomandri
Rolul AM-
POR
Dificultatea
implementrii
Indicator de
rezultat
Provocri/
Riscuri
Calendar
Resurse
necesare
mai multe programe
operaionale etc.)
programare 2014-2020
(lund n considerare
atribuiile mai
numeroase ce vor fi
transferate ctre ADR-
uri) i noile atribuii ale
ADR-urilor ca OI-uri n
cadrul POS
Competitivitate i
posibil n cadrul
Programului Naional de
Dezvoltare Rural.
53

4.2 Sprijinirea fiecrui ADR
n dezvoltarea unui plan
de recrutare i angajare
de personal i/sau
pentru externalizarea
anumitor activiti (prin
asisten tehnic), dac
este nevoie
Facilitator Decizie a
Consiliilor de
Dezvoltare
Regional
Plan de
instruire
profesional
Numr de
angajai
instruii
Numr de
sesiuni de
instruire
Lipsa sprijinului
politic pentru
creterea
bugetului ADR-
urilor
Lipsa resurselor
financiare

$$$$

5. Asigurarea unei
consultri adecvate
pentru pregtirea
contractului de
5.1 Pe baza leciilor nvate
din actuala perioad de
programare, elaborarea
unui contract de
Iniiator CF agreat n
avans
Diferene ntre
regiuni cu privire
la nivelul de
salarizare

$$$

53
A se vedea Ordinul Ministrului nr. 89/2013, care prevede c activitatea OI-urilor pentru ntreprinderile mici i mijlocii este preluat de Autoritatea de
Management a POS Competitivitate, iar cteva atribuii sunt delegate ctre ADR-uri



99

Aria principal Recomandri
Rolul AM-
POR
Dificultatea
implementrii
Indicator de
rezultat
Provocri/
Riscuri
Calendar
Resurse
necesare
finanare ntre AM i
OI-uri, incluznd
proceduri
simplificate pentru a
reduce povara
personalului din OI
finanare (CF) pe
termen lung, bazat pe
un plan de lucru
multianual (legat de
POR)
54
pentru
urmtoarea perioad de
programare
Plan multianual
de lucru
inadecvat al AM-
ului
5.2 Organizarea de
consultri adecvate
ntre AM i OI-uri n
vederea negocierii
termenilor i condiiilor
din contractul de
finanare
Iniiator

CF semnat
Numr de
consultri
Nivel de
satisfacie la
nivel de
personal
AM/OI
Lips de timp la
nivel decizional n
AM/OI-uri pentru
a discuta/negocia
corespunztor CF
Delegare neclar
de
responsabiliti
ctre OI-uri
Proceduri
simplificate de
rambursare

$$
5.3 Identificarea de soluii
alternative pentru
finanarea activitilor
de monitorizare ex-post
a OI-urilor cu privire la
actuala perioad de
programare
55
(de ex.,
bugetul Ministerului).
De asemenea,
Iniiator Una sau mai
multe soluii
identificate i
agreate
Indisponibilitatea
resurselor
Lipsa voinei
politice

$$$

54
Este recomandat ca contractul de finanare s acopere ntreaga perioad de implementare a POR, cu o estimare de buget anual care poate fi revizuit n
fiecare an, n concordan planul de lucru al AM-ului;
55
A se vedea Articolul 67, Articolul 55 i Articolul 89 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului



100

Aria principal Recomandri
Rolul AM-
POR
Dificultatea
implementrii
Indicator de
rezultat
Provocri/
Riscuri
Calendar
Resurse
necesare
identificarea surselor de
finanare pentru
activitile de
monitorizare ex-post
pentru 2014-2020*
5.4 Organizarea de ntruniri
semestriale ntre AM i
Oi-uri pentru a discuta
problemele rezultate
din implementarea CF i
luarea de decizii asupra
remediilor necesare*
Iniiator Numr de
ntruniri
Numr de
hotrri
comune /
Numr mic de
amendamente
la FC
Indisponibilitatea
personalului de a
participa la
ntruniri (nivel
decizional)

$$
6. Nevoia
mbuntirii/
simplificrii
procedurilor n toate
etapele programului
6.1 Simplificarea
procedurilor interne
(inclusiv a pistei de
audit) din actuala
perioad de programare
prin evaluarea
manualelor existente (a
se vedea Capitolul V
pentru recomandri
detaliate)*
Facilitator
/ Iniiator
Proceduri
simple i uor
de aplicat

Nevoia de
familiarizare cu
procedurile
simplificate


$$$$
6.2 Dup testarea
procedurilor
simplificate, adaptarea
lor la urmtoarea
perioad de
programare,
ncredinnd OI-urilor
mai multe
responsabiliti
Iniiator Proceduri
simple i uor
de aplicat


$$



101

Aria principal Recomandri
Rolul AM-
POR
Dificultatea
implementrii
Indicator de
rezultat
Provocri/
Riscuri
Calendar
Resurse
necesare
(descentralizare). Este
recomandat pentru
urmtoarea perioad de
programare ca AM s
introduc liniile
directoare pentru
implementarea POR i
ca OI-urile s elaboreze
mpreun procedurile
operaionale care s fie
aprobate de AM
6.3 ncredinarea de
responsabiliti clare la
nivel individual
56
pe
ntreg fluxul operaional
al programului (n
special, la nivel de AM).
Coordonarea
constatrilor cu
proiectul de asisten
tehnic al Bncii
Mondiale pentru MFE*
Iniiator Fi clar a
postului
Numr redus
de cereri
suplimentare/
activitate
pentru
personalul
AM/OI
Politic de
resurse umane la
nivel
organizaional

0
6.4 Reducerea birocraiei
prin utilizarea intensiv
a instrumentelor IT
(ntre AM i OI-uri) *
Iniiator Instrument IT
dezvoltat,
testat & lansat
(a se vedea
recomandarea
informatizrii
POR din
Constrngeri de
timp privind
dezvoltarea (&
testarea)
aplicaiei IT n
raport cu
lansarea POR

$$$$

56
Personalul ar trebui s se concentreze pe responsabilitile proprii, iar nu s rspund la cereri urgente sau s se dedice sarcinilor de importan secundar




102

Aria principal Recomandri
Rolul AM-
POR
Dificultatea
implementrii
Indicator de
rezultat
Provocri/
Riscuri
Calendar
Resurse
necesare
raportul
privind
mecanismele
de sprijin
pentru
beneficiari)
2014-2020
6.5 Asigurarea de evaluatori
calificai pe termen
lung, n baza unui acord
cadru
57
cu un numr
suficient de companii de
consultan
preselectate pentru a
asigura prezena
continu a evaluatorilor
odat cu lansarea POR
Iniiator Baz de date
cu experi
Numr redus
de plngeri
dup etapa de
selecie
Calitatea
proiectelor
Procedura
trebuie iniiat n
primele etape ale
POR
Lipsa capacitii
pieei de
consultan de a
furniza suficieni
evaluatori
calificai
Resurse
financiare
insuficiente

$$$
6.6 Introducerea unui
sistem electronic de
schimb de date, special
pentru POR n vederea
reducerii birocraiei n
interaciunea AM-OI n
toate etapele
programului (selecie,
contractare, rambursare
etc.) *

Iniiator Sistem
electronic n
funciune
Numr de zile
pentru fiecare
pas procedural
Insuficiente
resurse financiare
Posibile
suprapuneri cu
sistemul MFE

$$$$

57
4 ani sau mai mult (a se vedea Articolul nr. 144 din OUG nr. 34/2006)



103

Aria principal Recomandri
Rolul AM-
POR
Dificultatea
implementrii
Indicator de
rezultat
Provocri/
Riscuri
Calendar
Resurse
necesare
7. Lipsa interaciunii/
comunicrii
instituionalizate
ntre OI-uri
(OI-OI)
7.1 OI-urile dezvolt
mecanisme adecvate
schimb de experien i
coordonare. O soluie
poate fi un program de
schimb de cunotine,
organizat de OI(-urile)
care implementeaz idei
inovative legate de
gestiunea POR*
Iniiator Program
funcional de
schimb de
cunotine (de
ex., cursuri
practice de
formare
profesional a
personalului
din OI-uri)
Nivel redus de
interes
Costul ridicat al
instrumentului IT
Lipsa resurselor
financiare n
cazul asociaiei
ADR-urilor
(ROREG)

$$
7.2 Modernizarea asociaiei
ADR-urilor (ROREG) i
organizarea unui forum
periodic*
Facilitator Asociaie
funcional
(buget
propriu,
evenimente
etc.)
Forum
Mare parte din
iniiativ trebuie
s vin din partea
OI-urilor

0
8. Instituionalizarea
interaciunii AM-OI
8.1 Dezvoltarea unor
mecanisme adecvate
pentru un schimb activ
de cunotine i pentru
coordonare cu OI-urile
n toate etapele
procesului (de la
programare pn la
implementare i
monitorizare)*
Iniiator Frecvena
ntrunirilor
Intranet
dezvoltat
Indisponibilitatea
personalului
Fluctuaia
personalului

$$
8.2 Evaluarea
echipamentului IT (de
ex., computere,
software, servere etc.)
utilizat la nivel de
Iniiator Raport de
evaluare
Intranet/
platform de
video-
Indisponibilitatea
personalului
pentru evaluare
Lipsa finanrii pe
termen scurt

$$



104

Aria principal Recomandri
Rolul AM-
POR
Dificultatea
implementrii
Indicator de
rezultat
Provocri/
Riscuri
Calendar
Resurse
necesare
AM/OI i identificarea
nevoilor tehnologice
pentru dezvoltarea de
instrumente adecvate
pentru interaciunea
AM-OI*
conferine/ de
discuii




Anexa A: Ghid de interviu pentru analiza relaiei AM-OI
Evaluarea comunicrii i colaborrii ntre Autoritatea de Management i Organismele Intermediare ale
Programului Operaional Regional (POR) i facilitarea sprijinului direct i proactiv pentru beneficiari

GHID DE INTERVIU REPREZENTANI ADR
1. INTRODUCERE
Prezentare echip BM
Prezentare proiect: obiective, calendar de implementare, rezultate
Obiectivele proiectului:
o Relaia ADR-AMPOR (2007-2013; perspective 2014-2020; descentralizare/regionalizare)
o Mecanisme de sprijin pentru beneficiari (poteniali i actuali)

2. COLABORAREA ADR-AMPOR
ntrebri generale
o Cum ai descrie colaborarea i comunicarea cu AMPOR de-a lungul timpului?
Periodicitate
Formal vs. ad-hoc
Tipul relaiei

o Care sunt principalele 3-5 aspecte pozitive ale colaborrii cu AMPOR?
Care sunt principalii factori care explic performana mai bun a POR-ului n comparaie
cu alte programe similare n Romnia?
Care sunt acele elemente care ar trebui pstrate pentru ciclul 2014-2020?

o Care sunt, la nivel general, cele mai importante 3-5 aspecte care trebuie mbuntite n ceea ce
privete colaborarea ADR-AMPOR?

Structura instituional a POR
o Nivelul statutar: Care este impactul actualului acord cadru asupra colaborrii dintre ADR i
AMPOR? Care sunt aspectele pozitive notabile care ar trebui pstrate? Care sunt prevederile cele
mai importante care ar trebui modificate pentru a mbunti colaborarea cu AMPOR?

o Nivelul financiar: Care este impactul actualului contract de finanare asupra colaborrii dintre
ADR i AMPOR? Care sunt aspectele pozitive notabile care ar trebui pstrate? Care sunt
prevederile cele mai importante care ar trebui modificate pentru a mbunti colaborarea cu
AMPOR?

o Nivelul procedural: Cum ai descrie actualele proceduri care caracterizeaz relaia ADR-AMPOR
(aspecte pozitive, proceduri care ar trebui mbuntite n perioada urmtoare, etc.)?


o Cum ai caracteriza cadrul instituional actual (i.e., actori instituionali implicai n mod direct sau
indirect)? Ce schimbri s-ar impune, dac e cazul, mai ales pentru perioada 2014-2020?
Ce ali actori ar trebui implicai i n ce capacitate?
Cum ai caracteriza rolul pe care l joac ADR-urile? Dar AMPOR-ul?
n cazul unor schimbri agreate n ceea ce privete rolul ADR-urilor (de exemplu,
creterea importanei ADR-urilor pe parcursul ntregului proces de evaluare), cum s-ar
asigura capacitatea necesar? De ce ar fi nevoie in plus?




106

o Ce rol joac ADR-urile n prezent n eventualele modificri ale cadrului legislativ/instituional?

Cadrul strategic al POR
o Care este rolul ADR n elaborarea direciilor strategice ale programului (la nivel naional i/sau
regional)? Cum colaboreaz ADR-ul cu AMPOR n definirea viziunii i obiectivelor POR la nivel
regional? [1-2 exemple concrete de colaborare, sprijin reciproc etc.]

o Care sunt mecanismele prin care, la momentul actual, prioritile comunitilor locale se reflect
n implementarea POR?
Cum sondeaz ADR-urile nevoile locale i cum le comunic ctre autoritile centrale?
Ce rspunsuri primesc?
Cum se ajusteaz, dac este cazul, prioritile strategice ale POR n funcie de
observaiile din teren?

o Ce rol ar trebui s joace ADR-urile n stabilirea cadrului strategic de dezvoltare la nivel regional?
Ce capacitate ar fi necesar pentru ndeplinirea acestui rol? Ce legitimitate ar avea ADR-ul n faa:
factorilor de decizie regionali / beneficiarilor / autoritilor centrale?

o Cum interacioneaz ADR i AMPOR n cadrul mecanismelor de monitorizare i evaluare la nivel
de program? Care sunt instrumentele prin care se asigur reinerea i diseminarea bunelor
practici, i ajustarea direciilor strategice?

Implementarea POR
o Proceduri i mecanisme:
Care sunt etapele implementrii, n ciclul unui proiect, care se disting printr-un grad
ridicat de eficien (reacii prompte, fr ntrzieri etc.)?
Etape: Aplicare evaluare contractare implementare post-implementare
Unde se nregistreaz cele mai mari ntrzieri? Din ce motive?
Ce date sunt disponibile cu privire la durata procesului pe fiecare etap?

Dac ai avea la dispoziie instrumentele necesare, ce msuri ai adopta pentru
mbuntirea situaiei actuale?
Ce msuri s-au luat pn n prezent? Cu ce rezultate?
Ce msuri au rmas la stadiul de propunere? Din ce motive nu s-au adoptat?

Ct de strns colaboreaz ADR i AMPOR pentru mbuntirea implementrii? Este un
proces sistematic sau unul ad-hoc? Care au fost eforturile de pn n prezent i cum ai
aprecia eficiena lor?

o Capital uman:
Care este structura organizatoric a ADR-ului? Rspunde nevoilor curente? Dar nevoilor
anticipate?
Care este rolul resursei umane n ndeplinirea atribuiilor ADR i n asigurarea unei
colaborri eficiente ADR-AMPOR? Care sunt aspectele pozitive? Dar cele negative? (nivel
salarizare, pregtire, training, stimulente, oportuniti de promovare etc.)

o Infrastructur:
Care sunt principalele nevoi de infrastructur (de ex. sisteme IT) nc nesatisfcute? De
cine depind ele?
Ar fi viabil introducerea unui sistem online de management & eviden / tracking a
aplicaiilor? n ce condiii?

o Bune practici i colaborarea pe orizontal



107

Ce mecanisme exist la nivelul ADR pentru a nelege i a comunica bunele practici
rezultate din implementarea proiectelor de succes?
Cum colaboreaz ADR-urile cu AMPOR-ul n acest sens?
Cum ai caracteriza relaia dintre ADR-uri? Ce trebuie s se ntmple pentru a asigura o
colaborare mai strns i mai sistematic (formal sau informal)?

o Cultura organizaional:
Cum ai caracteriza puterea de decizie a ADR n raport cu AMPOR?
Cine ar trebui s joace un rol mai activ/mai redus pentru creterea eficienei
implementrii?

POR 2014-2020: perspective regionale
o Cum evaluai posibilitatea adoptrii unui nou model pentru managementul i implementarea
POR, bazat pe un nivel administrativ regional ?

o Ce probleme actuale s-ar rezolva prin aceast schimbare? Ce probleme noi ar putea apare?

o n ce condiii ar avea succes acest model? n ce condiii ar eua?

o Ce rol ar trebui s joace ADR-urile n aceast nou structur? Dac s-ar impune schimbri n rolul
actual, de ce ar fi nevoie pentru a asigura condiiile necesare succesului POR (resurse umane,
infrastructur etc.)?

o Ce efecte, pozitive/negative, s-ar produce n relaia AM-OI prin adoptarea noii structuri?


3. RELAIA CU BENEFICIARII POR

Care sunt obstacolele majore pe care le semnaleaz cei mai muli beneficiari, n funcie de fiecare etapa
(pre-aplicare, aplicare, implementare si post-implementare)?

Care sunt principalele mecanisme de sprijin pe care beneficiarii poteniali i actuali le utilizeaz cel mai
des, la nivelul ADR?

Care sunt principalele 3-5 msuri pe care le-ai adopta pentru mbuntirea relaiei cu beneficiarii
(poteniali i actuali)?

Pre-aplicare:
o Cum ai caracteriza gradul de informare a posibililor beneficiari n perioada de pre-aplicare? Care
sunt principalele msuri care ar putea duce la o mai bun informare?
o Care sunt activitile ADR-urilor menite a sprijini potenialii beneficiari s conceap proiecte de
calitate? Cum poate fi mbuntit rezerva de proiecte n perspectiva 2014-2020?
o Cum colaboreaz ADR-urile i AMPOR pentru o comunicare coerent a procedurilor de aplicare, a
criteriilor de selecie etc.?

Aplicare:
o Cum colaboreaz ADR-urile cu beneficiarii pentru ntocmirea unor dosare de calitate?
o Ce date exist n legtur cu gradul de utilizare a mecanismelor actuale de sprijin (birourile de
asisten)? Cu ce tip de probleme se prezint potenialii solicitani?
o Cum ai caracteriza gradul de transparen al procesului de aplicare?
Stadiul aplicaiei
Persoane responsabile
Clarificri necesare/ pai urmtori
o Cum pot fi reduse erorile n completarea aplicaiilor?



108

o Cum sprijin ADR pe acei poteniali beneficiari care au proiecte respinse n prim faz? Sunt
mecanisme informale sau formale de legtur ntre beneficiari ADR evaluatori AMPOR etc.?

Implementare:
o Care sunt principalele probleme ntlnite i ce ar putea face ADR / AMPOR, individual i mai ales
n colaborare, pentru rezolvarea lor rapid?
o Care sunt principalele mecanisme de sprijin n etapa de implementare?
o Ct de strns comunic ADR cu beneficiarii? Ct de des apeleaz beneficiarii la sprijinul ADR /
AMPOR pentru depirea obstacolelor (de exemplu, pentru procedurile de achiziii publice,
pentru modificarea documentaiei tehnice etc.)?
o Cum colaboreaz ADR-urile cu structurile de audit si control, mai ales n vederea aplicrii unor
standarde unitare?

Post-implementare:
o Cum se pstreaz legtura cu fotii beneficiari?
o Dup finalizarea unui proiect, ce mecanisme sunt disponibile pentru extragerea bunelor practici,
a nvmintelor etc. pentru o mai bun implementare pe viitor?
o Ce posibiliti exist pentru ca beneficiarii s comunice mai mult si mai eficient ntre ei i s se
sprijine reciproc?







109

Anexa B: Legislaia european i naional privind AM i OI
Legislaia de la nivelul UE
Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului definete cele trei autoriti pe care fiecare Stat
Membru trebuie s le desemneze pentru fiecare program operaional: o autoritate de management, o
autoritate de certificare i o autoritate de audit [Articolul 59 (1)]. Din punct de vedere instituional,
principala diferen dintre cele trei este aceea c autoritile de certificare i de audit nu pot fi dect
autoriti sau organisme publice, n timp ce o autoritate de management poate fi desemnat att din
sectorul public, ct i din mediul privat. Dac autoritatea de management este responsabil pentru
gestionarea i implementarea programului operaional n conformitate cu principiul bunei gestiuni
financiare (Articolul 60), autoritatea de certificare are o sfer de activitate mai concentrat ocupndu-
se, n special, de ntocmirea i depunerea declaraiilor certificate de cheltuieli i a cererilor de plat
[Articolul 61 (a)]. n scopul certificrii, autoritatea de certificare trebuie s se asigure c a primit
informaia adecvat din partea autoritii de management privind procedurile i verificrile derulate n
legtur cu cheltuielile incluse n declaraiile certificate de cheltuieli [Articolul 61 (c)] i trebuie s in
cont de rezultatele tuturor auditurilor efectuate de autoritatea de audit sau sub supravegherea acesteia
[Articolul 61 (d)].

Legislaia UE recunoate dreptul Statelor Membre de a nfiina un cadru instituional pe mai multe
niveluri pentru managementul i controlul unui program operaional. Regulamentul (CE) nr. 1083/2006
al Consiliului statueaz, n acest scop, c Statele Membre pot face uz de organisme intermediare, care
acioneaz sub supravegherea unei autoriti de management sau de certificare i care ndeplinesc
atribuii pentru acestea fa de beneficiarii care aplic operaiunile [Articolul 2 (6)]. n ceea ce privete
statutul legal al organismului intermediar, legislaia UE permite att organismelor i serviciilor publice,
ct i celor private s fie desemnate ca atare, lsnd aceast decizie la latitudinea Statelor Membre.

Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului, la Articolul 59 (3), stabilete baza legal pentru
desemnarea de ctre Statul Membru a unuia sau a mai multor organisme intermediare care s
deruleze o parte sau totalitatea sarcinilor autoritii de management sau autoritii de certificare, sub
supravegherea acestora. Articolul menionat ofer baza legal pentru delegarea ctre organisme
intermediare practic a tuturor atribuiilor asociate funciilor autoritii de management, stipulate la
Articolul 60 din Regulamentul nr. 1083/2006 al Consiliului. Aceast flexibilitate a cadrului instituional,
necesar pentru gestiunea i implementarea unui program operaional, permite Statelor Membre s
dezvolte structurile care se dovedesc cele mai potrivite pentru nevoile i constrngerile lor specifice. n
conformitate cu Articolul 12 al Regulamentului (CE) nr. 1828/2006 al Comisiei, n momentul delegrii de
sarcini ctre organismele intermediare, autoritatea de management sau cea de certificare trebuie s
nregistreze oficial i n form scris aranjamentele relevante.

Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului reglementeaz, de asemenea, dreptul Statului Membru
sau a autoritii de management de a ncredina gestiunea i punerea n aplicare a unei pri din
programul operaional unuia sau mai multor organisme intermediare, n cadrul mecanismului de
subvenii globale [Articolul 42 (1)]. Chiar dac, n acest caz, responsabilitatea financiar, ce decurge din
principiul bunei gestiuni financiare, rmne la autoritatea de management i la Statul Membru,
organismul intermediar responsabil cu gestiunea subveniei globale trebuie s ofere, potrivit Articolului
42 (2), garanii de solvabilitate i de competen n domeniul n cauz, precum i n materie de
gestionare administrativ i financiar. n situaia instituirii unei subvenii globale, Statul Membru sau



110

autoritatea de management trebuie s ncheie mpreun cu organismul intermediar un acord care
acoper principalele reguli de implementare, aa cum statueaz Articolul 43 din Regulamentul (CE) nr.
1083/2006 al Consiliului.

Viitorul cadru legal UE n domeniul programelor operaionale, aa cum a fost definit n propunerea
modificat
58
va pstra actualul cadru instituional pentru gestiunea i controlul programelor
operaionale, format din o autoritate de management, o autoritate de certificare i o autoritate de
audit. Va fi introdus o limitare important referitoare la autoritatea de management din moment ce
propunerea modificat n ceea ce privete Regulamentul de stabilire a unor Dispoziii Comune
menioneaz c doar o autoritate public sau un organism public poate primi calitatea de autoritate de
management. Dac funciile autoritii de management le reflect, dei ntr-un mod mai detaliat, pe cele
din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului, n cazul autoritii de certificare, exist noi prevederi
cu privire la conturile anuale (o cerin propus spre introducere n Regulamentul de stabilire a unor
Dispoziii Comune) i, de asemenea, cu privire la atestarea integralitii, acurateei i veridicitii
conturilor (prin adugarea integralitii i veridicitii la obligaiile stabilite n Regulamentul (CE) nr.
1083/2006 al Consiliului, privind acurateea declaraiei de cheltuieli).

Propunerea modificat pentru Regulamentul de stabilire a unor Dispoziii Comune va recunoate n
continuare dreptul Statelor Membre de a desemna unul sau mai multe organisme intermediare
pentru a ndeplini anumite sarcini ale autoritii de management sau ale autoritii de certificare, sub
rspunderea autoritii respective [Articolul 113 (6)]. Definiia dat termenului organism intermediar
prin propunerea modificat pentru Regulamentul de stabilirea a unor Dispoziii Comune este mai
limitat dect cea care se regsete n Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului: aceasta prevede
ca doar organismele publice sau private pot fi desemnate organisme intermediare, eliminnd, astfel,
posibilitatea ca un serviciu public sau privat s fie numit organism intermediar. ntr-o abordare mai
logic, prevederile privind subvenia global vor fi ncorporate, ntr-o form succint, n paragraful (7) al
Articolului 113 Desemnarea autoritilor; este demn de menionat c propunerea privind
Regulamentul de stabilire a unor Dispoziii Comune nu include, n cazul organismelor intermediare
crora li s-a ncredinat, printr-o subvenie global, gestiunea unei pri a unui program operaional,
referina la responsabilitatea financiar fundamental a autoritii de management i a Statului
Membru. n plus, propunerea privind Regulamentul de Stabilire a unor Dispoziii Comune prevede un al
treilea tip de organism intermediar, care poate fi desemnat pentru a se ocupa de gestiunea i
implementarea unei investiii teritoriale integrate (ITI) [Articolul 99 (3)].

Legislaia naional
La nivel naional, Hotrrea de Guvern nr. 457/2008 definete responsabilitile oricrei autoriti de
management (AM), inspirndu-se puternic din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului, dar
adugnd cteva responsabiliti specifice cadrului instituional romnesc n domeniul fondurilor
structurale. Enumerarea complet a responsabilitilor autoritilor de management este vizibil n
contrast cu referina extrem de succint referitoare la organismele intermediare (OI) Articolul 31 din

58
Propunerea modificat pentru un Regulament al Parlamentului European i al Consiliului de stabilire a unor
dispoziii comune privind Fondul european de dezvoltare regional, Fondul social european, Fondul de coeziune,
Fondul european agricol pentru dezvoltare rural i Fondul european pentru pescuit i afaceri maritime, care fac
obiectul cadrului strategic comun, precum i de stabilire a unor dispoziii generale privind Fondul european de
dezvoltare regional, Fondul social european i Fondul de coeziune i de abrogare a Regulamentului (CE) nr.
1083/2006 al Consiliului [COM(2013) 246 final] (Regulamentul de stabilire a unor Dispoziii Comune),



111

Hotrrea de Guvern nr. 457/2008 doar menioneaz faptul OI-urile au responsabiliti delegate de la
AM-uri, pe baza unui acord prealabil; Articolul 31 subliniaz cu promptitudine c responsabilitatea final
pentru ndeplinirea corespunztoare a sarcinilor delegate ctre OI-uri aparine AM-urilor.

Cu toate c natura generic a Articolului 31 a Hotrrii de Guvern nr. 457/2008 nu limiteaz per se
sarcinile pe care AM-urile le pot delega OI-urilor, exist o serie de restricii inerente, care deriv din
cadrul legal romnesc, n special n privina aprobrii i operrii plilor. Legea nr. 500/2002 privind
finanele publice definete trei tipuri de ordonatori de credite: principal, secondar i teriar, dar
caracteristica comun a acestora este faptul c acetia sunt persoane care conduc diverse organisme
publice; astfel, n conformitate cu cadrul legal existent, numai persoanele care conduc (anumite)
organisme publice put fi ordonatori de credite, toate structurile sau serviciile private fiind excluse de
la a deine un astfel de rol. Cele patru faze ale procesului cheltuielilor bugetare sunt: angajarea,
lichidarea, ordonanarea i plata (Articolul 52 din Legea nr. 500/2002); aciunile legate de primele trei
faze se afl n responsabilitatea ordonatorilor de credite, n timp ce plata se afl n sarcina persoanelor
responsabile de departamentul de contabilitate i financiar al instituiei publice n cauz.

Distincia ntre diversele stagii ale procesului cheltuielilor publice este relevant pentru domeniul
fondurilor structurale deoarece, potrivit Articolului 19 (1) al Ordonanei de Urgen nr. 64/2009,
ordonatorul principal de credite, acionnd ca AM, poate delega sarcinile legate de angajarea i de
lichidarea cheltuielilor publice privind programele operaionale acelor autoriti ordonatoare de
credite care sunt OI-uri. Ca orice delegare a funciilor AM-urilor, ordonatorul principal de credite
rmne responsabil de modul n care aceste funcii sunt exercitate. Este important de observat, n orice
caz, c operaiile asociate cu fazele de ordonanare i de plat nu pot face obiectul delegrii, AM-urile
fiind obligate s efectueze aceste operaii ele nsele. O alt limitare a delegrii privind anumite sarcini
ctre organisme private care acioneaz ca OI-uri este impus prin Ordonana de Urgen a Guvernului
nr. 66/2011; potrivit Articolului 20 (4), AM-urile care lucreaz cu fonduri europene pot delega
operaiunile de constatare a neregulilor i de stabilire a creanelor bugetare acelor OI-uri care sunt parte
a unui organism public. Drept urmare, OI-urile care sunt organisme sau servicii private sunt excluse de la
a primi astfel de sarcini.

ntruct Hotrrea de Guvern nr. 457/2008 se bazeaz pe Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 pentru
actuala definiie a AM-urilor i OI-urilor, ambele poziii pot fi ocupate de organisme sau servicii att
publice, ct i private. n practic, toate AM-urile desemnate prin Hotrrea de Guvern nr. 457/2008
sunt structuri publice, ministere de linie. Potrivit Hotrrii de Guvern nr. 1/2013, actuala AM pentru POR
(AM-POR) este Ministerul Dezvoltrii Regionale i Administraiei Publice, n timp ce OI-urile pentru POR
sunt, potrivit Hotrrii De Guvern nr. 457/2008, cele 8 Agenii de Dezvoltare Regional (ADR-uri) i OI-ul
pentru Turism (Direcia Gestionare Fonduri Comunitare pentru Turism).

ADR-urile sunt organisme neguvernamentale, non-profit, de utilitate public, cu personalitate juridic
i care acioneaz n domeniul specific dezvoltrii regionale. ADR-urile au fost nfiinate prin Legea nr.
151/1998 i au fost puse sub coordonarea Consiliului pentru Dezvoltare Regional (CDR), fiind
reglementate n prezent de Legea nr. 315/2004, care a abrogat Legea nr. 151/1998. n calitate de
structuri neguvernamentale i non-profit, ADR-urile se supun, de asemenea, Ordonanei de Guvern nr.
26/2000 privind asociaiile i fundaiile i sunt nregistrate n Registrul Asociaiilor i Fundaiilor i n
Registrul naional al persoanelor juridice fr scop patrimonial. Principalele activiti i responsabiliti
pentru fiecare ARD sunt stabilite n statutul aprobat de CDR-ul corespunztor, care este un organ
deliberativ la nivel regional, fr personalitate juridic, format din reprezentani ai administraiei publice
locale din acea regiune.



112

Acordurile cadru se bazeaz pe Articolul 31 (3) din Hotrrea de Guvern nr. 457/2008, care reflecteaz
prevederile Articolului 12 din Regulamentul (CE) nr. 1828/2006 al Comisiei Europene. Sarcinile
delegate ADR-urilor sunt legate de o serie de funcii ale AM-ului, stabilite prin Articolul 60 al
Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului. n urmtoarea list, pentru fiecare sarcin important,
delegat ADR-urilor, este indicat litera corespunztoare a Articolului 60):
S se asigure cu privire la respectarea obligaiilor n materie de informare i de publicitate
[Articolul 60 (j)];
S se asigure, la nivel regional, c operaiunile sunt selecionate n conformitate cu criteriile
aplicabile POR [Articolul 60 (a)];
S se asigure, la nivel regional, c operaiunile sunt n conformitate cu normele comunitare i
naionale aplicabile pentru ntreaga perioad de implementare [Articolul 60 (a)];
S verifice, pentru toate proiectele finanate prin POR i implementate n regiunile lor
respective, c lucrrile/produsele/serviciile cofinanate au fost executate/livrate/furnizate i c
cheltuielile declarate de beneficiari pentru operaiuni au fost efectuate i corespund regulilor
interne, n special cu legislaia privind achiziiile publice i cu normele comunitare [Articolul 60
(b)];
S se asigure c datele necesare gestiunii financiare, monitorizrii, verificrilor, auditurilor i
evalurii sunt colectate corespunztor pentru fiecare proiect implementat n regiunile lor
respective i c datele sunt introduse la timp n Sistemul Unic de Management al Informaiei
(SMIS) [Articolul 60 (c)];
S se asigure c beneficiarii menin o codificare contabil adecvat pentru toate tranzaciile
legate de proiect, n conformitate cu standardele contabile naionale [Articolul 60 (d)];
S se asigure c toate documentele privind cheltuielile i auditurile necesare pentru a se garanta
o pist de audit adecvat pentru fiecare proiect implementat n regiunile lor respective, sunt
pstrate pentru o perioad de cinci ani de la nchiderea total sau parial a POR, n
conformitate cu Articolul 90 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului [Articolul 60 (f)].

Celelalte funcii ale autoritii de management, aa cum sunt prezentate la Articolul 60 (e), (g), (h), (i)
i (k) al Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului, reprezint responsabilitatea AM-POR i nu
pot fi delegate ADR-urilor. Funciile rezervate AM-POR sunt cele care presupun contactul cu Autoritatea
de Certificare i Plat (ACP), cu Comitetul de Monitorizare al POR (CM-POR) i cu Comisia European,
precum i cele care se refer la evaluarea legat de monitorizarea POR, care trebuie efectuat n timpul
perioadei de programare, potrivit Articolului 48 (3) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului.
Acordul-cadru menioneaz c responsabilitatea ultim pentru ndeplinirea corespunztoare a tuturor
funciilor menionate la Articolul 60 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului aparine AM-
POR, att n relaie cu Comisia European, ct i n relaie cu Guvernul; acest lucru nseamn c, dei
ADR-urile sunt rspunztoare n faa AM-POR pentru orice nendeplinire a obligaiilor lor, AM-POR este
tras la rspundere pentru felul n care sarcinile delegate ADR-urilor sunt ndeplinite.



113

Anexa C: Exemplu de pist de audit cu termenele propuse
OI/AM Etapa
Durata actual
(zile
lucratoare)
Durata
proiect de
nivel 1 i 2
neincluse in
esantion*)
Durata
proiect
nivel 2
esantion i
nivel 3
Motivare reducere termen
VERIFICAREA CONFORMITATII
ADMINISTRATIVE SI A
ELIGIBILITATII CF

OI





ETAPA 1
Expert 2 ochi Verificare, inclusiv solicitare
clarificari
4 4 4
Solicitant Raspuns clarificari 3 3 3
Expert 2 ochi Analizarea raspunsului la
clarificari inclusiv o noua
solicitare de clarificari
3 2 2 In conditiile depunerii electronice a cerererilor de
finantare, depunere care va presupune un numar de
campuri prestabilite obligatoriu de completat pentru a
trece la pasul urmator, grila de verificare a conformitatii
va cunoaste o simplificare, astfel incat 2 zile pentru
analiza documentelor transmise in urma clarificarilor in
aceasta etapa sunt considerate corespunzatoare pentru
realizarea verificarii CAE cererii de finantare.
Solicitant Raspuns clarificari 3 3 3





Expert 2 ochi Verificare, finalizare grila 2 2 2
Total analiza expert 2 ochi -
minim
4 4 4
Total analiza expert 2 ochi - maxim 15 14 14
ETAPA 2 (4 ochi)
Expert 4 ochi Verificare 4 ochi, inclusiv
solicitare de clarificari/ finalizare
grila
3 3 3
Solicitant Raspuns clarificari 3 0 0 Verificarea CAE pe 4 ochi se va realiza pe baza
documentelor existente la dosarul cererii de finantare si a
clarificarilor solicitate de expertul "2 ochi", fara o noua
solicitare de clarificari.
Expert 4 ochi Analizarea raspunsului la
clarificari si finalizare grila
2 0 0



114

OI/AM Etapa
Durata actual
(zile
lucratoare)
Durata
proiect de
nivel 1 i 2
neincluse in
esantion*)
Durata
proiect
nivel 2
esantion i
nivel 3
Motivare reducere termen
Total analiza cu expert 4 ochi -
minim
7 7 7






Total analiza cu expert 4 ochi - maxim 23 17 17
ETAPA 3 (Mediere CAE)
Superior ierarhic 1 1 1
Total analiza cu mediere - minim 8 8 8
Total analiza cu mediere - maxim 24 18 18
ETAPA 4 (verificarea procesului)
Superior ierarhic Verificare derulare proces 1 0 0 Verificarea derularii procesului este realizata prin
existenta pistei de audit si a verificarilor prin esantion ale
AM cu privire la indeplinirea atributiilor delegate
Total analiza cu verificare proces
- minim
9 8 8

Total analiza cu verificare proces - maxim 25 18 18
ETAPA 5 (solicitare PDV AMPOR)
AMPOR Punct de vedere 5 0 3 Pentru cererile de nivel 1 nu se considera necesara
solicitarea unui punct de vedere de la AM. Aceasta se
poate realiza fara afectarea termenului de evaluare a
cererii de finantare. In cazul cererilor de finantare de
nivel 2 (indiferent ca intra sau nu in esantionul de
verificare la AMPOR pentru ETF) si 3 trei zile sunt
considerate o durata corespunzatoare pentru solicitarea
unui punct de vedere de la AM si primirea raspunsului
Total analiza cu PDV AMPOR -
minim
14 8 11

Total analiza cu PDV AMPOR - maxim 30 18 21
ETAPA 6 (informare solicitant asupra CAE)



115

OI/AM Etapa
Durata actual
(zile
lucratoare)
Durata
proiect de
nivel 1 i 2
neincluse in
esantion*)
Durata
proiect
nivel 2
esantion i
nivel 3
Motivare reducere termen
OI 2 1 1 Informarea solicitantului cu privire la rezultatul CAE se va
realiza automat in cazul depunerii si evaluarii electronice
a cererilor de finantare. In cazul depunerii fizice a
cererilor de finantare 1 zi se considera a fi un termen
corespunzator pentru informarea solicitantului cu privire
la rezultatul verificarii CAE.
Total analiza cu informare
solicitant asupra CAE - minim
16 9 12





Total analiza cu informare solicitant asupra CAE - maxim 32 19 22
Total CAE minim 16 9 12
Total CAE maxim 32 19 22
OI/AM Etapa Durata (zile
lucratoare)

EVALUAREA TEHNICA SI
FINANCIARA

OI
OI Transmitere solicitare evaluatori
independenti
2 1 1 Solicitarea de evaluatori se va realiza automat in cazul
evaluarii electronice a cererilor de finantare. 1 zi se
considera un interval corespunzator pentru solicitarea de
evaluatori, cu atat mai mult cu cat acestia sunt la
dispozitia OI pe intraga durata de ETF.
Comisie evaluare Incepere evaluare tehnica si
financiara minim
7 4 4 Avand in vedere ca evaluatorii sunt la dispozitia OI prin
contractul de servicii semnat de AM, 4 zile se considera
un termen corespunzator pentru mobilizarea unei echipe.
Comisie evaluare Incepere evaluare tehnica si
financiara maxim
15 Nu este cazul
Total CAE si consituire comisie
ETF -minim
25 14 17



Total CAE si consituire comisie
ETF - maxim
49 24 27
Comisie evaluare Evaluare TF 1 3 3 3
Secretar Comisie *** Notificare vizita la faa locului 0



116

OI/AM Etapa
Durata actual
(zile
lucratoare)
Durata
proiect de
nivel 1 i 2
neincluse in
esantion*)
Durata
proiect
nivel 2
esantion i
nivel 3
Motivare reducere termen
Secretar Comisie *** Organizare vizit minim 3 3 3 Conform propunerii de organizare a vizitei la fata locului
odata cu ETF, avand in vedere semnarea contractului de
finantare dupa aceasta etapa. Pentru cererile de
finantare de nivel 1 care nu includ realizare de lucrari se
poate analiza oportunitatea renuntarii la etapa de vizita
la fata locului.
Comisie evaluare *** Organizare vizit maxim 5 5 5
Secretar Comisie Elaborare si transmitere
solicitare clarificari
1 1 1
Solicitant Raspuns clarificari 5 5 10 In cazul cererilor de nivel 2 (indiferent daca sunt sau nu
verificate de AM prin esantion) si 3 se propune un
termen maxim superior de raspuns la clarificari de catre
solicitant pentru ca raspunsul sa fie cat mai riguros si sa
indeplinesca cerintele comisiei de evaluare
Comisie evaluare Analiza raspuns clarificari,
inclusiv o noua solicitare de
clarificari
2 2 4 Pentru cererile de nivel 2 si 3 un termen superior de
evaluare a raspunsului la solicitarea de clarificari se
considera necesar pentru a asigura evaluarea profunda a
documentelor. Pentru a nu prelungi artificial procesul de
evaluare se poate stabili plata evaluatorilor la cerere de
finantare evaluata si nu la numar de zile consacrate
evaluarii unei cereri de finantare
Solicitant Raspuns clarificari 5 5 10 In cazul cererilor de nivel 2 (indiferent daca sunt sau nu
verificate de AM prin esantion) si 3 se propune un
termen maxim superior de raspuns la clarificari de catre
solicitant pentru ca raspunsul sa fie cat mai riguros si sa
indeplinesca cerintele comisiei de evaluare
Comisie evaluare Analiza raspuns clarificari si
finalizare grila i raport
2 2 2
Comisie evaluare, presedinte,
secretar comisie
Discutare punctaje, elaborare
grila finala si raport ETF
1 0 0 Nu este cazul, atata timp cat reprezentantul OI are doar
rol administrativ in sprijinirea comisiei de evaluare,
responsabilitatea evaluarii apartinand evaluatorilor



117

OI/AM Etapa
Durata actual
(zile
lucratoare)
Durata
proiect de
nivel 1 i 2
neincluse in
esantion*)
Durata
proiect
nivel 2
esantion i
nivel 3
Motivare reducere termen
Experti OI, altul decat secretar
Comisie
Verificare proces evaluare la
nivelul OI
2 2 Se considera necesara verificarea procesului de evaluare,
corectitudinea completarii grilelor si a raportului de
evaluare la nivelul OI. In urma acestei verificari daca
evaluarea nu este considerata corespunzatoare poate fi
decisa inlocuirea comisiei d eevaluare si chiar eliminarea
unor evaluatori din procesul de evaluare.
Secretar Comisie Transmitere raport ETF la
AMPOR minim
1 0 1 In cazul cererilor de nivel 1 si nivel 2 care nu intra in
esantion, raportul de evaluare TF nu s etrimite la AM
Secretar Comisie Transmitere raport ETF la
AMPOR maxim
2 0 0




Total proces, inclusiv ETF minim 33 24 28
Total proces inclusiv ETF maxim 75 49 65
Secretar Comisie Transmitere solicitare evaluator
independent situatii
exceptionale
1 0 1
Evaluator situatii exceptionale Incepere evaluare situatii
exceptionale minim
3 0 3
Evaluator situatii exceptionale Incepere evaluare situatii
exceptionale maxim, daca AM
POR nu solicita clarificari privind
raportul ETF
8 0 0 Nu este cazul amanarii inceperii evaluarii, raportul - daca
este cazul - se transmite la AM dupa finalizarea intregului
proces de evaluare TF.
Evaluator situatii exceptionale Evaluare situatii exceptionale,
incl. completare nota solicitare
clarificari
3 0 3

Secretar Comisie Transmitere solicitare clarificari 1 0 1
Solicitant Raspuns clarificari 5 0 5

Evaluator situatii exceptionale Evaluare CF, dupa clarificari,
inclusiv elaborare raport
2 0 2
Secretar Comisie Raport ETF situatii exceptionale 1 0 0 Elaborarea raportului se realizeaza odata cu finalizarea
grilei
Secretar Comisie Transmitere raport ETF la
AMPOR minim
1 0 0 Raportul este transmis la AM doar o dat dup finalizarea
procesului de evaluare. Ziua transmiterii raportului la AM
a fost contorizata in cazul evaluarii clasice.



118

OI/AM Etapa
Durata actual
(zile
lucratoare)
Durata
proiect de
nivel 1 i 2
neincluse in
esantion*)
Durata
proiect
nivel 2
esantion i
nivel 3
Motivare reducere termen
Secretar Comisie Transmitere raport ETF la
AMPOR maxim
2 0 Nu este cazul pentru un termen maxim pentru
transmiterea raportului la AM, aceasta se va realiza in
data ulterioara finalizarii evaluarii
Total proces, inclusiv evaluare
pentru situatii exceptionale-
minim
39 35

Total proces, inclusiv evaluare
pentru situatii exceptionale-
maxim
98 80
AMPOR 15 AM are la dispozitie 15 zile pentru verificarea unui raport
de ETF, inclusiv solicitarea de clarificari si analiza
acestora. In cazul cererilor de finantare de nivel 1 si a
celor de nivel 2 care nu intra in esantionul de verificare al
AM, aceasta etapa lipseste.
Manager axa 2 ochi Analiza raport (memorandum,
scrisori)
4 0

Manager axa 4 ochi Analiza raport (memorandum,
scrisori)
3 0
AMPOR Avizare documente analiza
raport, si transmitere scrisoare
OI
3 0
OI, evaluatori independenti Raspuns solicitare clarificari 5 0








Manager axa 2 ochi Analiza raspuns solicitare
clarificari (memorandum,
scrisori)
4 0
Manager axa 4 ochi Analiza raspuns solicitare
clarificari (memorandum,
scrisori)
3 0
AMPOR Avizare documente analiza
raport, si transmitere scrisoare
OI
3 0
Evaluatori Reevaluare CF 15 0 15
Total proces, inclusiv verificare
AMPOR privind raport ETF-
minim
49 24 50



119

OI/AM Etapa
Durata actual
(zile
lucratoare)
Durata
proiect de
nivel 1 i 2
neincluse in
esantion*)
Durata
proiect
nivel 2
esantion i
nivel 3
Motivare reducere termen
Total proces, inclusiv verificare
AMPOR privind raport ETF-
maxim
138 49 110
OI/AM Etapa Durata (zile
lucratoare)

ANALIZA CONFORMITATII PT
OI Nu se mai realizeza analiza conformitatii PT inainte de
semnarea contractului de finantare. Este
responsabilitatea beneficiarului de finantare si a firmei
selectionate s aasigure calitatea acestui document care
determina in mod esential modul de realizare a lucrarilor.
solicitant finantare depunere PT -minim 10 0 0

solicitant finantare depunere PT -maxim**** 129 0 0
Sef OI desemnare responsabili analiza
PT
2 0 0




















Expert 2 ochi analiza PT 5 0 0
Expert 2 ochi solicitare clarificari 2 0 0
Solicitant finantare transmitere raspuns clarificari 5 0 0
Expert 2 ochi analiza raspuns solicitare
clarificari si finalizare grila
2 0 0
Expert 4 ochi analiza PT fara clarificari 5 0 0
Expert 4 ochi analiza PT cu solicitare
clarificari*
8 0 0
OI solicitare revizuire cerere de
finanare
0 0 0
Solicitant finantare transmitere cerere de finantare
revizuita - minim
10 0 0
solicitant finantare transmitere cerere de finantare
revizuita - maxim***
86 0 0
OI Analiza cererii de finantare
revizuite -minim
10 0 0
OI Analiza cererii de finantare
revizuite cu solicitare clarificari -
20 0 0



120

OI/AM Etapa
Durata actual
(zile
lucratoare)
Durata
proiect de
nivel 1 i 2
neincluse in
esantion*)
Durata
proiect
nivel 2
esantion i
nivel 3
Motivare reducere termen
maxim



















OI solicitare expert tehnic
independent
3 0 0
AMPOR transmitere expert tehnic
independent -minim
3 0 0
AMPOR transmitere expert tehnic
independent -maxim
10 0 0
Expert tehnic independent Analiza PT ** 15 0 0
*) in cazul solicitarii de clarificari, in etapa 4 ochi, etapa dureaza 8 zile lucratoare, in
ansamblu

**) in cazul desemnarii expertului tehnic independent, intregul proces se prelungeste cu
maxim 15 zile lucratoare

***) in cazul evaluarii tehnice si financiare simplificate, solicitantul de finantare poate
transmite cererea de finantare revivizuita in maxim 4 luni de la notificarea OI

****) termenul maxim inclusiv in cazul completarii PT
OI solicitare evaluare tehnic i
financiar simplificat
0 0 0
AMPOR transmitere experti
independenti -minim
3 0 0
AMPOR transmitere experti
independenti -maxim
10 0 0
OI evaluare tehnica si financiara
simplificata -minim
3 0 0
OI evaluare tehnica si financiara
simplificata cu solicitarile de
clarificari-maxim
18 0 0
Secretar Comisie Transmitere raport ETF
simplificat la AMPOR minim
1 0 0
Secretar Comisie Transmitere raport ETF
simplificat la AMPOR maxim
2 0 0
Total proces, inclusiv verificare
OI conformitatea PT-minim
91 24 50
Total proces, inclusiv verificare
OI conformitatea PT-maxim
455 49 110
AMPOR



121

OI/AM Etapa
Durata actual
(zile
lucratoare)
Durata
proiect de
nivel 1 i 2
neincluse in
esantion*)
Durata
proiect
nivel 2
esantion i
nivel 3
Motivare reducere termen
AMPOR intocmire si avizare
documentatie analiza raport PT
inclusiv solicitare clarificari
5
0 0
OI raspuns solicitare clarificari 3
0 0
AMPOR Analiza clarificari, intocmire si
avizare documentatie analiza
raport PT
5
0 0
AMPOR Notificare OI privind conluziile
verificarii raportului de
conformitate PT
1
0 0
Total proces, inclusiv verificare
AM raport PT-minim
97 24 50
Total proces, inclusiv verificare
AM raport PT-maxim
469 49 110
OI
OI Informare solicitant
2 2 2
Total proces, inclusiv informarea
solicitantului raport PT-minim
99 26 52
Total proces, inclusiv informarea
solicitantului raport PT-maxim
471 51 112
OI/AM Etapa Durata (zile
lucratoare)

VIZITA LA FATA LOCULUI Etapa de vizita la fata locului are loc odata cu etapa de
ETF si este realizata de echipa de evaluatori independenti
OI








OI Notificare solicitant privind
organizarea vizitei 1 0 0
Solicitant Zile pana la efectuarea vizitei la
fata locului de la notificarea
solicitantului***** -minim 8 0 0
Solicitant Zile pana la efectuarea vizitei la
fata locului de la notificarea
solicitantului -maxim 43 0



122

OI/AM Etapa
Durata actual
(zile
lucratoare)
Durata
proiect de
nivel 1 i 2
neincluse in
esantion*)
Durata
proiect
nivel 2
esantion i
nivel 3
Motivare reducere termen
OI, solicitant, observator AMPOR Vizita la fata locului -minim
1

OI, solicitant, observator AMPOR Vizita la fata locului -maxim
2
OI Transmitere la AM a raportului
de vizita impreuna cu
documentatia de
contractare****** 10
OI Transmitere la AM a raportului
de vizita fara documentatie de
contractare 5
OI Transmitere la AM a
completarilor privind raportul
de vizita la fata locului 2
Total proces, inclusiv efectuarea
vizitei la fata locului-minim
119 26 52
Total proces, inclusiv efectuarea
vizitei la fata locului-maxim
524 51 112

AMPOR
Manager axa 2 ochi Analiza raport vizita
2 0 0
Nu mai exista aceasta etapa, verificarea este implicita
prin verificarea raportului ETF pentru cererile de nivel 3 si
de nivel 2 incluse in esantion
Manager axa 4 ochi Analiza raport vizita "4 ochi"
2 0 0










AMPOR Avizare, aprobare documentatie
inclusiv solicitare clarificari 1 0 0
AMPOR Transmitere scrisoare clarificari
OI/Observator AMPOR 1 0 0
OI/observator DMP Raspuns solicitare clarificari
2 0 0
Manager axa 2 ochi Analiza clarificari si intocmire
documentatie vizita 2 0 0
Manager axa 4 ochi Analiza clarificari si intocmire
documentatie vizita 2 0 0
AMPOR Avizare, aprobare documentatie
vizita 1 0 0



123

OI/AM Etapa
Durata actual
(zile
lucratoare)
Durata
proiect de
nivel 1 i 2
neincluse in
esantion*)
Durata
proiect
nivel 2
esantion i
nivel 3
Motivare reducere termen
AMPOR Transmitere scrisoare concluzii
analiza raport vizita la fata
locului 1
*****) termenul include inclusiv clarificaficari si depuneri de documente pentru vizita la
fata locului
******) termenul de transmitere a raportului observatorului DMP este de maxim 2 zile
lucratoare de la data efectuarii vizitei la fata locului
Total proces, inclusiv aprobarea
raportului de vizitei la fata
locului-minim
125 26 52








Total proces, inclusiv aprobarea
raportului de vizitei la fata
locului-maxim
538 51 112
OI
OI Notificare privind rezultatul
analizei rapoartelor de vizit la
faa locului 5 0 0
Total proces, inclusiv notificare
solicitant asupra rezultat vizita la
fata locului-minim
130 26 52
Total proces, inclusiv notificare
solicitant asupra rezultat vizita la
fata-maxim
543 51 112
OI/AM Etapa Durata (zile
lucratoare)

CONTRACTAREA PROIECTULUI
OI
OI Elaborare contract de finantare
si transmitere la AM (include
proceduri interne la nivelul OI
de verificare a contractului)
10 10 Se considera necesar un termen de 10 zile pentru
intocmirea unei documentatii corespunzatoare d
econtractare.
AMPOR

AMPOR Inregistrare si repartizare
contract finantare 1 1 1



124

OI/AM Etapa
Durata actual
(zile
lucratoare)
Durata
proiect de
nivel 1 i 2
neincluse in
esantion*)
Durata
proiect
nivel 2
esantion i
nivel 3
Motivare reducere termen
Manager axa 2 ochi Verficare documentatie
contractare si intocmire
scrisoare solicitare clarificari
3 0 3
Pentru cererile de finantare de nivel 1 nu se realizeaza
verificarea interna a documentatiei la nivelul AM, acestea
intra direct in procesul de avizare.
Manager axa 4 ochi Verficare documentatie
contractare si intocmire
scrisoare solicitare clarificari 3 0
3









AM POR Avizare si aprobare scrisoare
solicitare clarificari
2 0
2
OI Raspuns solicitare clarificari
3 0
3
OI/solicitant de finantare Suspendare proces maxim 2 luni
43 0
43
Manager axa 2 ochi Verificare raspuns solicitare
clarificari 3 0
3
Manager axa 4 ochi Verificare raspuns solicitare
clarificari 3 0
3
MDRT Avizare contract de finantare
inclusiv intocmire angajament
bugetar 16 16
16
ordonator principal de credite Semnare contract de finantare
3 3
3
AMPOR Transmitere contract de
finanatre semnat 1 1
1
OI, solicitant Semnare contract finantare si
transmitere exemplar AM
10 5 5
Se considera corespunzator un termen de 5 zile pentru
semnarea contractului
Total proces, inclusiv semnarea
contractului de finantare-minim
167 62 94
Total proces, inclusiv semnarea
contractului de finantare-
maxim
635 87 208

Not: In cazul parcurgerii etapei privind solutionarea contestatiilor, si respectiv acceptarea contestatiei ca fiind intemeneiata, procesul se poate
prelungi cu 30 de zile calendaristice, respectiv 21/22 de zile lucratoare.
*** Se aplic doar pentru DMI 5.2, apelul nr. trei de proiecte pentru regiunile Centru i Sud Vest Oltenia
*) Pentru cererile de nivel 2 neincluse in esantion duratele la nivelul OI sunt aceleasi cu cele mentionate pentru cererile incluse in esantionul AM