In cazul de fata, ca de obicei in cazul majoritatii polticilor publice, scopul politicii e relativ in

functie de actorii implicati. Astfel, pentru IATA, scopul il reprezinta reducerea costurilor
serviciilor de trafic aerian, pentru Comunitatea European il reprezinta integrarea serviciilor
iar pentru furnizorii de trafic aerian il reprezinta pastrarea unui model organizational cat mai
asemanator cu cel actual.
Cum scopurile asumate de catre principalii actori implicati in elaborarea si executia politicii
publice sunt diferite, chiar divergente sub anumite aspecte, intrebarea legitima este cum se
poate ajunge totusi la un rezultat functional?
Unii teoreticieni ai analizei politicilor publice au incercat sa raspunda la aceasta intrebare prin
analizarea relevantei diferitelor puncte de vedere in ceea ce priveste finalitatea unei poltici
publice prin examinarea costului de oportunitate la nivelul fiecarei abordari propuse.
Altii au subliniat importanta procesului deliberativ, ca baza de solutionare a conflictelor intre
actorii implicati, respectiv nevoia refacerii in comun a cadrului de intelegere a problemei care
a generat necesitatea de implementare a politicii publice.
Aceste metode de analiza isi dovedesc totusi limitarile atunci cand se ajunge la coliziunea a
doua sau mai mult valori necuantificabile si divergente, cum ar fi in cazul de fata siguranta
serviciilor de trafic aerian vs. eficienta economica.
Pentru a depasi neajunsul metodelor clasice de analiza a politicilor publice, voi folosi ca
metoda principala analiza politicilor publice ca pe un puzzle. Aceasta metoda, elaborata de
catre Christopher Winship, concilizata scopurile divergente care au la baza valori aparent
ireconciliabile. Autorul considera metoda sa ca precedenta tipurilor de rationalizare
intrumentala prezentate mai sus. El aseamana politicile publice cu un puzzle si considera ca,
la fel ca intr-un puzzle, o politica publica presupune o finalitate specifica, respectiv
asamblarea pieselor, dar nu se poate cunoaste a priori rezultatul final, respectiv modul in care
se vor imbina toate piesele si cum va arata intreaga constructie dupa finalizare.
Pornind de la premisa politicii publice ca un puzzle reiese ca piesele necesare pentru
construirea intregului sunt impartite la mai multi actori, actori care pot milita ca numai
anumite piese sa fie puse in anumite locuri, care pot decide sa nu isi foloseasca anumite piese
, sau care pot realiza presiuni ca piesele altor jucatori sa nu fie integrate in structura creata.
Astfel este posibil ca un puzzle sa nu poata fi completat niciodata, sau sa poata fi completat
numai partial.
O alta judecata care se poate desprinde din teoria puzzling-ului este ca la initierea politicii
publice nu se va putea cunoaste nici o strategie sau mijloc care sa reprezinte cea mai buna
abordare in vederea gasirii unei solutii.
Winship considera ca singurul principiu regulator al teoriei il reprezinta conceptul de
coerenta, aceasta reprezentand in viziunea autorului o situatie in care mai multe finaluri,
potential conflictuale, sunt in fapt compatibile. (p.113) In sprijinul afirmatiei lui, acesta
citeaza afirmatia lui Richardson:cand exista mai multe potentiale scopuri/finaluri
conflictuale care sunt incomensurabile, solutia nu este de a alege intre ele sau de a impune un
sistem de masurare care sa le faca cunatificabile, ci mai degraba sa se gaseasca o modalitate
ca toate acele scopuri/finaluri sa se realizeze simultan.
Spre deosebire de teoria lui Richardson sau a altor intrumentalisti, puzzling-ul presupune ca o
actiune fara intentie poate duce la fel de bine la coerenta, precum actiunile intentionate, cu
alte cuvinte interactiunile aleatorii, fara un scop precis, realizate intre actori, pot duce la
gasirea unei finalitati a puzzle-ului.
Diferenta majora intre aceasta abordare si alte tipuri de analiza este ca prin principiul
coerentei se ajunge la concluzia ca poate exista o singura solutie care sa serveasca scopuri
opuse, mai mult, pentru a ajunge la o solutie agreata de toti actorii, e nevoie numai de
schimabrea/redispunerea componentelor problemei, scopurile putand ramane in continuare
divergente.
Aceasta caracterista a metodei lui Winship deriva din faptul ca, spre deosebire de analizele
standard de politici publice, care presupun alegeri limitate la un set de optiuni posibile,
puzzleing-ul presupune descoperirea de noi optiuni prin care scopuri aparent conflictuale pot
fi urmarite simultan.
Pentru o mai buna intelegere a notiunii de puzzleing voi relua exemplul de aplicare empirica
a conceptului dat de catre autor:
Pe fondul cresterii nevoii de curent electric in zona Pheonix Arizona, autoritatile au descis
constructia unui mega-baraj la confluenta a doua rauri. Din punctul de vedere al calculului
cost-beneficiu si al costului de oportunitate planul era perfect, mai mult, avand in vedere
dimensiunea barajului si locul ales, acesta era proiectat sa aduca si beneficii de ordin turistic.
Realizarea barajului ar fi dus insa la inundarea unui teren ce apartinea unei comunitati de
amerindieni. Desi statul american s-a aratat dispus sa plateasca sume foarte mari pentru
terenul respectiv, tribul a refuzat tranzactia. In acest punct respectiva politica publica a intrat
intr-un impas, nici unul din actorii implicati nedorind sa reununte la pozitia sa. Folosind o
abordare clasica, singurul deznodamant ar fi fost ca unul din actori sa reununte la scopul sau.
Dupa cativa ani, o data cu schimbarea echipei de ingineri din cadrul administratiei, aceasta a
reevaluat mijloacele prin care dorea sa-si atinga obiectivul, respectiv realizarea de curent
electric pentru dezvoltarea regiunii. Astfel acestia au elaborat un alt proiect prin care sa se
realizeze mai multe baraje mai mici pe cursul raului vizat, care sa genereze aceleasi rezultate
ca barajul mare, dar fara inundarea terenului amerindienilor. Astfel doua scopuri divergente
si-au gasit raspunsul in aceasi solutie.
Dupa cum reise si din exemplul de mai sus, singurele reguli ale metodei de puzzleing sunt
reprezentare de flexibilitate si de evitarea angajamentelor permanente. It may be better to
have a plan that is flexible and allows for change than to have the right plan. (James Scott,
Seeing like a State, 1998). Aceasta principala caracteristica a SES, inflexibilitatea, a generat
imposibilitatea implementarii sale de pana acum.