POLITICI PUBLICE I POLITICI

COMUNE

POLITICILE COMUNE ALE UNIUNII EUROPENE

Politicile comune susin att integrarea economic, ct i pe cea politic,

adncirea procesului de integrare, care vizeaz n principal economiile statelor
membre, depinznd ns n cele din urm de deciziile politice ale acestora. n
mod progresiv, trecnd prin uniunea vamal, piaa unic, uniunea economic i
monetar, adncirea procesului de integrare deschide economiile statelor
participante ctre schimburile comerciale i concurena internaional.
Pe msur ce economiile naionale se deschid ctre exterior, parametrii lor interni
sufer modificri care necesit introducerea unor noi reglementri privind investiiile
strine, regimul fuziunilor i achiziiilor etc. Toate aceste mutaii interne ating de o
manier decisiv comportamentul actorilor economici, fie ele firme multinaionale,
private sau de stat, actorii instituionali constituindu-se n grupuri de interes puternice
ce vor interveni n procesul decizional pentru a-i apra i promova propriile
interese. Apare astfel cu eviden relaia puternic care se creeaz ntre elita politic
i cea economic, cea dinti fiind important s manifeste deschidere i spirit
vizionar, astfel nct s nu se transforme ntr-o frn pentru procesul de integrare.

POLITICILE COMUNE ALE UNIUNII EUROPENE

Opiunile privind modalitile concrete prin care pot fi atinse obiectivele comune pot trece de la cele
care susin ntrirea cooperrii interguvernamentale (ceea ce nu presupune o pierdere de
suveranitate) la cele privind integrarea supranaional (care implic existena unui numr
important de politici comune i, deci, gestionarea n comun a suveranitii).
n 1957, Tratatul CEE se limita la a institui trei politici comune, care nsoeau unul din cele mai
importante transferuri de competene n profitul Comunitii: politica agricol, politica n
domeniul transporturilor i politica comercial. Treizeci de ani mai trziu, Actul Unic adaug
cinci noi domenii: politica monetar, social, a mediului, de coeziune economic i social
i de cercetare-dezvoltare. Tratatul de la Maastricht (n special art. 3 A, actualul art. 4) adaug
noi competene UE, mrind numrul domeniilor de intervenie la 25 (ca, de exemplu, politica
de ntrire a competitivitii n industrie, reele transeuropene, educaie, formare i cultur). Dar,
dincolo de consacrarea principiului subsidiaritii, Tratatul de la Maastricht face trimitere n
termeni destul de ambigui la msuri, contribuii, prin ntrire, promovare, ncurajare
fr a meniona ns i calificativul de politici comune. Ambiguitatea noiunii se reflect n
practica comunitar prin diversitatea expresiilor utilizate, de la politici comunitare, politici ale
Comunitii, la aciuni sau intervenii ale Comunitii.

POLITICILE COMUNE ALE UNIUNII EUROPENE

Definiie - politicile comune reprezint un ansamblu de reguli, msuri,

linii de conduit propuse i/sau adoptate de instituiile comunitare.
Condiiile apariiei i dezvoltrii politicile comune apar i se
dezvolt n msura n care guvernele pri contractante ntr-un
tratat consider c interesele particulare ale statelor membre
sunt astfel mai bine reprezentate dect prin politicile naionale.
Politici comune sau comunitare? Dei distincia nu este foarte uor
de fcut, majoritatea autorilor sunt de acord c politicile comune
sunt cele care nlocuiesc un numr de elemente eseniale ale
politicilor naionale, n vreme ce politicile comunitare sunt cele care
susin i completeaz politicile naionale.

POLITICILE COMUNE ALE UNIUNII EUROPENE

Caracteristici politicile comune sunt rezultatul negocierilor realizate ntre

diferitele pri implicate n procesul de integrare (guvernele statelor
membre, grupuri de interes, instituii comunitare etc.). Deciziile privind
politicile comune fundamentale, care pun problema renunrii la anumite
atribute ale suveranitii, sunt luate de guvernele participante i nscrise n
tratatele semnate de fiecare din statele membre, iar ulterior ratificate de
parlamentele naionale. Deciziile privind politicile comune derivate, inclusiv
liniile directoare i actele juridice bazate pe tratate, sunt de regul luate de
instituiile comune stabilite prin tratate, respectndu-se procedurile
prevzute de acestea. Formularea politicilor comune de ctre instituiile
comune trebuie s rspund n mod clar unor nevoi comune, s
urmreasc atingerea unor obiective comune i s serveasc, n acelai
timp, unor interese comune.

POLITICILE COMUNE ALE UNIUNII EUROPENE

Clasificare:
politici comune orizontale (numite uneori i politici generale)
care afecteaz n mod egal condiiile generale ale economiei i
societii statelor membre, ca de exemplu, politica social, n
domeniul concurenei, mediului etc.
politici comune sectoriale care vizeaz numai anumite
sectoare ale economiei statelor membre, n special industria,
agricultura, transporturile, energia etc.
politici comune externe care vizeaz relaiile UE / statelor
membre cu tere ri, precum politica comercial sau politica de
ajutor n sprijinul dezvoltrii.

POLITICILE COMUNE ALE UNIUNII EUROPENE

O alt modalitate de clasificare (P. le Mire, 2003, p 219) are n vedere gradul de avans atins
n domeniul integrrii, situaie n care, n capul listei se plaseaz politica comercial,
politic care reflect competenele exclusive ale Comunitii (cu posibilitatea ncheierii
de acorduri mixte). Politica agricol comun este i ea considerat a fi una extrem de
integrat, cel puin n ceea ce privete politica pieelor (organizarea comun de pia).
Pe o poziie similar se plaseaz i politica monetar care, oricum ar fi prezentat
realitatea, prezint caracteristicile unei politici comune. Pe de alt parte pot fi avute n
vedere i aa numitele politici coordonate care se caracterizeaz prin partajarea
competenelor i prin complementaritate n definirea aciunilor.
Modalitatea de clasificare propus de Tratatul Constituional - generat tocmai de nevoia de
simplificare i clarificare inclusiv n acest domeniu, separ competenele Uniunii n trei
categorii mari: competene exclusive, partajate i de sprijin (complementare), la care
adaug, pe de o parte, politica de coordonare n domeniul economic i al ocuprii forei
de munc i, pe de alt parte, politica extern i de securitate comun i politica de
aprare.

MECANISME DECIZIONALE
Din perspectiva mecanismelor decizionale, trstura
specific politicilor comune o reprezint diversitatea. Aa
de pild, Tratatele prevd posibilitatea lurii deciziilor prin
vot cu majoritate simpl, calificat sau cu unanimitate, n
cadrul unor proceduri care s-au multiplicat pe msur ce
procesul de integrare a avansat (n special n ceea ce
privete gradul de participare al Parlamentului European).
Cea mai important parte a jocului instituional se poart
ntre trei actori principali, Consiliul, Comisia i
Parlamentul, asistai de Curtea de Justiie, ca de un
arbitru.

MECANISME DECIZIONALE
ntre cei trei, puterile sunt repartizate relativ echilibrat, fiecare actor
avnd propria sa partitur. n funcie de domeniul n discuie,
tratatele definesc modaliti i proceduri decizionale diferite:

pentru luarea deciziei variaia esenial rezid n modalitatea de vot;

n ceea ce privete procedurile, n ciuda variaiilor destul de
numeroase (pot fi identificate peste 20 de modaliti diferite), dou
elemente eseniale trebuie avute n vedere:
o
o

n anumite situaii, Comisia este delegat s decid singur;

deciziile care revin Consiliului sunt precedate de una, dou sau trei
consultri cu PE (procedura de codecizie, de pild, caut s asigure
echilibrul ntre cei trei actori, sporind pentru aceasta rolul care revine PE).

CICLUL POLITIC LA NIVELUL UE

Pentru a studia anatomia procesului de elaborare a unei politici,
o metod extrem de popular presupune divizarea acestui
proces n etape succesive i analizarea ulterioar a fiecrei
componente. Aceasta este n fapt i cea mai frecvent uzitat
modalitate de a studia procesul de elaborare a unei politici
publice, proces abordat sub forma unui ciclu, n care se
succed, de regul, urmtoarele etape:

stabilirea prioritilor sau a agendei;

formularea politicilor;
legitimarea politicilor;
implementarea politicilor;
evaluarea politicilor.

CICLUL POLITIC LA NIVELUL UE

De reinut ns c aceast divizare este artificial i, n acelai
timp, neltoare, de vreme ce ea ar putea sugera c
procesul de elaborare a unei politici se desfoar raional
i coerent, ca atunci cnd scrii o lucrare oarecare, cu
nceput, cuprins i sfrit, cu pri componente legate ntre
ele n mod logic. De fapt, foarte rar, elaborarea unei politici
se desfoar n acest mod. [] Pasul numit implementare,
ca i cel numit ntocmirea agendei se ntreptrund reciproc.
Din faza de implementare apar noi probleme politice. Ele
sunt introduse pe agend ntr-o succesiune fr sfrit.
(Carles E. Lindblom, Edward J. Woodhouse, 2003, p. 24).

FORMULAREA POLITICILOR
Odat ce o nevoie sau o problem au fost identificate, apare necesar a
fi formulat un rspuns i gsit o soluie. Acest lucru implic un plan,
un program care s-i propun acest lucru, ceea ce implic existena
unor legi noi i a unor resurse financiare corespunztoare (a unor
alocri bugetare distincte).
Abordarea logic i cuprinztoare implic, anterior acestui proces,
realizarea unor analize metodologice i raionale prin care s fie
studiate cauzele i dimensiunile problemei respective, precum i
costurile i beneficiile implicate. n realitate ns, acest lucru se
ntmpl arareori, iar cele mai multe politici se aplic intuitiv, fie ca
rezultat al conjuncturilor politice, fie ca rspuns la diferitele semnale
transmise de ctre opinia public.

FORMULAREA POLITICILOR
Obstacole:
1.

2.

Obstacolele generate de caracterul impredictibil al naturii umane,

inconstana ei. Nu este foarte uor s identifici factorii care fac ca la un
anumit moment, un anumit grup s acioneze ntr-un anumit mod, i de
ce. Ceea ce poate prea logic, moral, rezonabil pentru o anumit
persoan, poate fi complet deplasat pentru o alta. Cu att mai mult, ntr-o
entitate att de complex precum UE, vom descoperi puine trsturi
comune ntre un funcionar valon, un fermier irlandez sau un omer
francez.
Obstacolele generate de lipsa informaiilor sau cantitatea insuficient a
acestora. Acest lucru face ca decidenii s fie adesea incapabili s
neleag problemele sau cauzele acestora. Alteori, chiar atunci cnd
asemenea informaii exist, se atinge foarte greu un punct comun n
privina interpretrii acestora.

FORMULAREA POLITICILOR
Obstacole:
3.

4.

Obstacole legate de dificultatea alegerii rspunsurilor, a soluiilor la

diferitele probleme. Alegerea celei mai bune alternative va fi influenat
de existena concepiilor personale, dar i de valorile sociale i
ideologice pe care le mprtete respectivul decident. Aa de pild, un
preedinte francez conservator va avea o alt abordare dect un socialdemocrat suedez sau un socialist danez, i asta nu numai datorit
valorilor ideologice diferite dar i datorit nevoilor diferite ale alegtorilor
din rile lor.
Obstacole legate de impredictibilitatea rezultatelor anticipate. Chiar i
apelnd la cele mai sofisticate analize i cercetri, chiar pornind de la
premisa c decidenii sunt cuprini de cele mai bune intenii, este
imposibil s ai certitudini totale n privina rezultatelor ateptate, politicile
avnd adesea rezultate neanticipate.

FORMULAREA POLITICILOR
Obstacole:
5.

Obstacole legate de calitatea actorilor implicai. Distribuia puterii

n orice sistem de guvernare este adesea ambigu, pe de o
parte pentru c i Constituiile pot fi subiect de interpretri
diferite dar i pentru c, pe de alt parte, calitatea procesului de
guvernare este n mod decisiv influenat de calitatea actorilor
implicai, de valorile lor personale, de concepiile acestora, de
modul n care funcionarii administraiei centrale i folosesc
puterea n cadrul ministerului respectiv. La nivelul UE, de pild,
rolul Comisiei Europene va depinde mai puin de fia postului
preedintelui i mai mult de personalitatea acestuia, de viziunea
lui strategic ca i de capacitatea acestuia de a-i impune
punctul de vedere n diferite situaii.

PROCESUL DE DECIZIE LA
NIVELUL UE
Procesul decizional n UE, generator al metodei comunitare, nu a ncetat s
evolueze de-a lungul anilor, sub semnul a dou trsturi distincte, prima privind
procedurile de vot n cadrul Consiliului, a doua privind extinderea puterii
acordate Parlamentului European, ambele evoluii influennd, direct i indirect,
i rolul jucat de Comisie.
Toate procedurile care vor fi prezentate n continuare au un element comun, faptul
c ntreg procesul este declanat de propunerea venit din partea Comisiei, dar
i un element distinctiv major, respectiv puterea care revine PE. n legtur cu
originea propunerilor fcute de Comisie, conform datelor colectate i prelucrate
chiar de ctre Comisie, 35% reprezint obligaii internaionale, ntre 25-30% sunt
amendamente la legislaia existent, 20% reprezint rspunsul la solicitri venite
din partea altor instituii ale UE, state membre sau grupuri de interes, 10% sunt
generate de prevederile incluse n tratate i numai 5-10% reprezint iniiative
pure, spontane ale Comisiei.

PROCESUL DE DECIZIE LA
NIVELUL UE
N. Nugent propune clasificarea procedurilor decizionale ale
UE n dou mari categorii:

Decizii constituionale majore i decizii privind direcia

procesului de integrare acest tip de decizii (acoperind aspecte
precum modificarea tratatelor, principii i etape ale UEM, aderarea
de noi state membre) sunt luate, sau cel puin aprobate, de Consiliul
European. Deoarece ei se ntlnesc numai cteva zile pe an,
desfurarea acestor ntlniri este pregtit de Consiliul de Minitri
n strns colaborare cu Comisia. Deciziile Consiliului European se
iau, cu rare excepii, cu unanimitate i sunt decizii politice care
implic aciuni corespunztoare din partea Comisiei i Consiliului
pentru a produce efecte legale;

PROCESUL DE DECIZIE LA
NIVELUL UE

Decizii legislative exist patru principale proceduri

legislative, respectiv consultarea, cooperarea, codecizia i
avizul conform. Cele patru categorii au o trstur comun
care rezid n faptul c, n cazul fiecreia, Consiliul i PE
solicit Comisiei s fac o propunere, Comisia fiind singura
care are dreptul formal de iniiativ. Pe de alt parte,
diferenele sunt majore, i in, n principal, de rolul care revine
PE n fiecare din ele (de la dreptul de a fi consultat, n cadrul
procedurii de consultare la dreptul de veto, n cadrul procedurii
de codecizie sau aviz).

PUNEREA N APLICARE A
POLITICILOR COMUNE
Structura Comisiei, concentrat pe existena unei
administraii centrale grupat pe direcii
generale, este lipsit de aa-numitele servicii
externe. n schimb, dei exist o Curte de
Conturi, formalizat prin Tratatul de la
Maastricht, ea nu dispune dect de Oficiul
European de Lupt Antifraud (OLAF), ca
veritabil corp de inspecie.

PUNEREA N APLICARE A
POLITICILOR COMUNE
Desigur, au fost create anumite agenii comunitare care preiau o parte din
atribuiile Comunitii n domeniu, precum cele stabilite n cadrul Consiliului
European din 29 octombrie 1993, de la Bruxelles, respectiv Agenia
european de mediu, cu sediul la Copenhaga, Fundaia european pentru
formare, cu sediul la Torino, Oficiul de inspecie veterinar, n Irlanda,
Observatorul european al drogurilor, la Lisabona, Agenia european de
evaluare a medicamentelor, la Londra sau Oficiul de armonizare pentru piaa
intern i Agenia pentru protecia muncii, cu sediul n Spania. La rndul su,
Consiliul european de la Nisa a mai luat act de crearea unei noi agenii,
respectiv Autoritatea alimentar european, precum i a unor noi agenii
orientate ctre domeniul securitii maritime sau al cilor aeriene.
Rolul de servicii externe ale Comunitii revine ns administraiilor publice
din statele membre, care au sarcina s implementeze politicile comune.