Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Organizarea Administraţiei Publice
Organizarea Administraţiei Publice
organizarea compartimentelor;
organizarea domeniului;
organizarea functionarilor bazata ierarhic, fiecare functionar public fiind supus controlului si avnd
activitatea coordonata de un alt functionar public de rang superior care raspunde n fata superiorilor sai att de
actiunile sale ct si de ale subordonatilor sai;
integrarea functionarilor publici n sistemul administrativ prin contracte de munca pentru care
opteaza n mod liber. Recrutarea personalului se face n functie de pregatirea profesionala si de pregatirea specifica
n domeniul n care va fi integrat presupunnd un proces amplu de examinare a diplomelor si certificatelor de
calificare eliberate de institutiile de nvatamnt sau de pregatire pentru specializarea respectiva.
n opinia lui Weber munca unui functionar public poate nsemna o cariera care permite valorificarea
capacitatii individuale de munca pe o perioada ndelungata, functionarul public fiind n consecinta protejat de
demiterea arbitrara si ocupnd postul pna la pensionare.
Abordarea presupune doar un punct de referinta n evolutia stiintei si practicii managementului stiintific
public.
Abordarea lui Frederick Taylor. Pornind de la premisele generale publice, n lucrarea "Principiile
managementului stiintific" (1911), Taylor a propus managementul stiintific care consta n aplicarea deliberata,
constienta a rationalismului economic n activitatea indivizilor. Specialistul a pornit de la ideea ca activitatea
umana poate fi masurata, analizata si controlata cu ajutorul unor tehnici analoage celor folosite cu succes pentru
urmarirea desfasurarii unor procese obisnuite de munca si a constatat ca pentru orice activitate exista un mod de
lucru optim descoperit prin analiza detaliata a continutului postului, dar si prin studiul asupra duratei, numarului si
tipului miscarii.
Taylor considera ca:
orice angajat trebuie selectat cu atentie si antrenat ntr-un proces continuu de perfectionare n
conditiile unei stimulari financiare corespunzatoare;
este necesara o strnsa cooperare ntre management si executie n vederea realizarii obiectivului
sistemului, motiv pentru care a propus standardele cooperarii;
factorul uman trebuie privit sub aspect mecanicist, fapt pentru care a fost criticat de catre angajatii
mai multor institutii.
Abordarea lui Henry Fayol. Aplicativitatea ideilor lui Fayol n domeniul managementului public s-a
bazat pe 5 elemente:
planificare-previziune;
organizare;
comunicare;
coordonare;
control.
Punnd accent pe structura organizarii, Fayol a conturat cteva linii clare de autoritate si responsabilitate
precum si modul n care se coreleaza. Fayol considera ca:
fiecare angajat primeste ordine numai de la superiorul sau ierarhic sustinnd astfel principiul
unitatii de comanda;
n orice tip de organizatie oricare angajat ar trebui sa-si cunoasca pozitia n structura organizarii,
iar managerul cu autoritatea sa trebuie sa-si asume si responsabilitati pentru actiunile proprii;
structura ierarhica functionala, care asigura n principal unitatea de decizie si de actiune, n cadrul
sistemului fiind determinata de varietatea domeniilor de activitate reunite n administratie;
a.
un numar mare de domenii de activitate( institutiile administratiei publice locale), care si desfasoara activitatea
principial n toate sferele vietii sociale.
ntre aceste institutii exista diferentieri n ceea ce priveste volumul si natura atributiilor n raport cu rolul
institutiei n cadrul sistemului institutiilor administratiei de stat.
Frecvent, ca organisme subordonate, aceste institutii functioneaza organele de specialitate care si
desfasoara activitatea n domenii distincte (ministerele, organisme centrale ale administratiei de stat, organisme
locale de specialitate ca: directii, administratii, inspectorate, comitete, comisii, oficii).
De asemenea exista si organisme de specialitate de ramura (Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul
Justitiei, Ministerul Sanatatii), precum si de domeniu (Ministerul Finantelor, Ministerul Muncii si Protectiei
Sociale), toate acestea fiind competente sa rezolve probleme comune mai multor ramuri de activitate.
Institutiile publice si organismele de specialitate se subordoneaza institutiilor cu competenta materiala
generala la acelasi nivel, ministerele fiind subordonate Guvernului, iar institutiile si organismele locale de
specialitate se subordoneaza institutiilor locale cu competenta materiala generala.
b. Structura teritoriala
Administratia de stat cuprinde n cadrul structurii teritoriale institutii cu competenta teritoriala generala,
denumite institutii centrale si organe de specialitate cu competenta teritoriala limitata n unitatile administrativ
teritoriale denumite institutii locale.
Organele centrale (Guvernul, ministerele, etc.) si pot exercita competenta pe ntreg teritoriul tarii, pe cnd
organele locale sunt competente numai n unitatile administrativ-teritoriale n care-si desfasoara activitatea.
Specificul organelor centrale determina chiar denumirea de institutii nationale. Existenta mai multor
categorii de organe locale ale administratiei de stat: comunale, orasenesti, municipale, este determinata de nsasi
cerintele colectivitatii locale n raport cu care se stabilesc institutiile publice.
Competentele acestor institutii difera n raport cu ierarhizarea teritoriala a organelor respective, cu nivelul
la care ele functioneaza n cadrul structurii teritoriale, realizndu-se si subordonndu-se din treapta n treapta
ncepnd de la Guvern.
Specificul subordonarii organelor si institutiilor de specialitate consta n faptul ca institutia sau organul
situat pe un nivel ierarhic superior nu poate anula un act al organului sau institutiei situate pe un nivel ierarhic
inferior, ce are dreptul doar de a suspenda executarea acelui act. Numai organul cu competenta generala de la acest
nivel e mputernicit sa decida mentinerea, modificarea sau anularea actului n cauza.
Organele centrale ale administratiei de stat prevalndu-se de faptul ca au competenta generala pe ntreg
teritoriul tarii, ar putea rezolva si probleme de colectivitate locala, n masura n care nu s-ar ajunge la o
supraaglomerare cu sarcini. Crearea organelor administratiei locale, adica descentralizarea, a urmarit rezolvarea
operativa a cerintelor colectivitatii locale prin cunoastere directa a intereselor publice specifice, managementul
public fiind orientat astfel asupra realitatii existente la nivel local.
Structura administratiei nu este determinata de teritoriu, organele locale putndu-se adapta rapid la
schimbarile din mediul unitatii administrativ-teritoriale, ci este determinata de interesele sociale zonale care
reprezinta fundamentul sistemului de obiective ale institutiei publice. n acest caz raporturile juridice se stabilesc
ntre persoanele juridice, unitatile administrativ-teritoriale si diferitele organe ale administratiei situate pe teritoriul
statului. Acest criteriu juridic contribuie la optimizarea proceselor de management din administratie.
c. Structura mixta - mbina tipurile prezentate mai sus.
2. COMPONENTELE STRUCTURILOR ORGANIZATORICE N ADMINISTRAIA PUBLIC
Pentru functionarea sistemului administrativ din Romnia se iau n considerare n afara de relatiile
organizatorice si componentele structurale si anume: postul, functia, ponderea ierarhica (norma de conducere),
compartimentul, relatiile organizatorice si nivelul ierarhic.
a. Postul cuprinde ansamblul obiectivelor, sarcinilor, competentelor si responsabilitatilor 818g69i
desemnate pe anumite perioade de timp unor functionari publici permanenti numiti sau alesi.
Obiectivele postului asigura ndeplinirea obiectivului fundamental al sistemului administrativ, adica
satisfacerea intereselor generale ale cetatenilor.
Competenta este o componenta a postului care explica limitele n cadrul carora functionarii publici ca
titulari de post au dreptul de a actiona pentru realizarea obiectivelor individuale. Competenta este oficializata prin
acte normative si prin regulamente de organizare si functionare proprii, dar si regulamente de ordine interioara.
Prin conferirea competentei titularului de post i se confera si un anumit grad de autoritate formala.
Autoritatea formala prezinta doua forme:
posturi sau functii de conducere, caracterizate prin pondere ridicata a competentelor, sarcinilor si
responsabilitatilor 818g69i , care implica exercitarea atributiilor managementului public;
Numarul de niveluri ierarhice cu care se afla n raport invers proportional ponderea ierarhica influenteaza
marimea acestei ponderi.
d. Compartimentul reprezinta o componenta rezultata din agregarea unor posturi si functii publice similare
sau complementare cuprinznd ansamblul persoanelor care desfasoara activitati relativ omogene precum si
ansamblul de metode si tehnici adecvate pentru ndeplinirea functiei publice.
Compartimentele sunt diferentiate n:
relatii interne - se stabilesc ntre autoritati n cadrul structurilor organizatorice ale institutiilor
administrative;
relatii de autoritate, instituite prin acte normative exercitarea lor fiind obligatorie, ele putnd fi
clasificate la rndul lor n trei categorii:
- relatii ierarhice, care se stabilesc ntre titularul postului de conducere si cel al postului de executie,
structura organizatorica a sistemului putnd fi reprezentata si printr-o piramida ierarhica carei naltime variaza n
functie de numarul de posturi si densitatea relatiilor de acest tip. n general acest tip de relatii se stabilesc ntre
institutii ale administratiei centrale si locale, ntre autoritati ale administratiei centrale situate pe nivele ierarhice
diferite;
- relatii functionale, rezulta din exercitarea autoritatii functionale de care dispun anumite institutii
competente ale structurii administrative si care sunt mentionate n regulamente proprii legal elaborate. Acest tip de
relatii se stabilesc ntre institutii sau compartimente care desfasoara activitati n domenii similare si care concura n
mod direct la realizarea unor servicii publice de interes general;
- relatii de stat major, care apar ca urmare a delegarii sarcinilor, competentelor si responsabilitatii de catre
institutii sau autoritati ale administratiei locale n vederea descentralizarii sistemului administrativ si a solutionarii
unor probleme complexe din unitatile administrativ teritoriale. Aceste relatii se stabilesc ca urmare a reprezentarii
administratiei centrale la nivel local sau administratiei locale la nivel central.
relatii de cooperare, se stabilesc ntre posturi situate la acelasi nivel ierarhic, dar n institutii sau
compartimente diferite datorita realizarii n comun a unor activitati sau programe complexe;
relatii de control, apar ntre institutiile specializate n efectuarea controlului (Curtea de Conturi,
Corpul de Control al Primului Ministru), organe specializate cu atributii de control financiar, fiscal n teritoriu ale
ministerului Finantelor publice si alte institutii si compartimente ale structurii;
autoritate juridica;
autoritate legislativa;
autoritate executiva.
Aceste tipuri de autoritate sunt completate de o serie de tipuri de autoritate exercitate de institutiile administrative.
Autoritatea juridica este exercitata de Curtea Constitutionala care se compune din noua judecatori, din care trei
sunt numiti de Camera Deputatilor, trei de Senat si trei de presedintele Romniei.
Deciziile Curtii Constitutionale sunt obligatorii si au putere numai pentru viitor.
legi constitutionale;
legi organice;
legi ordinare.
Initiativa legislativa apartine deopotriva Guvernului, deputatilor, senatorilor, precum si unui numar reprezentativ
de cetateni cu drept de vot.
Autoritatea executiva apartine presedintelui Romniei, Guvernului, ministerelor si altor institutii de specialitate
sau autoritatii administratiei autonome care-si exercita autoritatea la nivel national, autoritatilor 818g69i
administratiei publice locale precum si institutiilor si serviciilor publice de interes national sau local.
O distinctie generala se poate face n ceea ce priveste cele doua categorii de acte administrative si anume:
Aceasta structurare a autoritatii determina o serie de particularitati ale proceselor de management si executie din
sistemul administrativ.
Autoritatile si institutiile administrative publice centrale si locale
La scara nationala, elementul determinant n stabilirea acestei grupari l constituie competenta teritoriala.
Constitutia Romniei consacra rolul Parlamentului de unica autoritate legislativa a tarii, avnd prerogativa de
stabilire de norme cu caracter primar. Executivul si administratia publica nu poate fi dect "secundum legem" si
"practer legem" chiar daca uneori adopta si acte normative.
Delegarea legislativa, ce i se acorda Guvernului, nu nsemna dect acordarea dreptului de a emite acte
administrative (ordonante) si norme cu putere de lege numit n limitele si conditiile stabilite prin lege.
Sistemul nostru constitutional consacra un executiv bicefal si anume Presedintele Romniei, pe de o
parte, si Guvernul, pe de alta parte. Presedintele, ca sef executiv, poate consulta Guvernul cu privire la problemele
urgente si de importanta deosebita, poate lua parte, din propria initiativa, la sedintele Guvernului si ncheie tratate
internationale negociate n prealabil de guvern, astfel nct apare att ca sef al puterii executive ct si ca autoritate
a administratiei publice. Guvernul reprezinta un organism rezultat din jocul politic fiind prin definitie o autoritate
publica, n acest caz fiind imposibil sa se faca departajare a atributiilor preponderent politice de cele preponderent
administrative, fiind n final institutia care stabileste politica interna si externa a tarii.
n raportul cu Parlamentul att seful statului ct si Guvernul se comporta preponderent ca autoritate
publica.
Ministerele sunt institutii de specialitate ale administratiei publice centrale care se organizeaza si
functioneaza potrivit legii n subordinea Guvernului. Ministerele conduc, din punct de vedere administrativ,
serviciile publice cuprind n sfera sa de competenta asigurnd urmatoarele:
Autoritatile administrative autonome. Prin legea organica se pot constitui autoritati administrative
autonome pentru managementul acestor sectoare de activitate. Autonomia acestor institutii se manifesta att fata de
guvern ct si fata de ministere.
Institutiile si serviciile publice. Pentru satisfacerea corespunzatoare a intereselor care vizeaza societatea
n ansamblu, se organizeaza institutii si servicii publice la nivel national, al caror management se realizeaza n
forma specifica de catre autoritatile publice centrale. Autoritatile si institutiile administratiei publice locale sunt
reprezentate prin consilii judetene, consilii comunale si orasenesti, primarii, autoritati ale administratiei publice
locale din subdiviziunile municipiilor, reprezentantii autoritatii centrale ale administratiei publice n unitatile
administrativ teritoriale (prefecti si subprefecti), servicii publice ale administratiei teritoriale, institutiile si
serviciile locale.
Managerii din administratia publica locala, n vederea satisfacerii unor interese locale, organizeaza
institutii publice si regii autonome prin care asigura realizarea serviciilor publice care sa satisfaca interesele
publice la acest nivel. Organizarea si structura autoritatilor administratiei publice locale
Cadrul general al organizarii si functionarii administratiei publice locale este descris n sectiunea a 2 - a
din capitolul V privind administratia public 111f53b ; din Constitutie. n acest scop, ea a prevazut ca
administratia public 111f53b ; din unitatile administrativ-teritoriale (judete, municipii, orase, comune, sate) 1[1],
se ntemeiaza pe principiile descentralizarii, autonomiei locale si al deconcentrarii serviciilor publice 2[2], fara ca
aplicarea principiilor enuntate sa aduca vreo atingere caracterului de stat national unitar al Romniei (art. 2 din
Legea nr. 215/2001 privind administratia public 111f53b ; locala)3[3]. Pe lnga aceste principii, administratia
public 111f53b ; se organizeaza si functioneaza si pe principiile eligibilitatii, legalitatii si consultarii cetatenilor
n problemele locale de interes deosebit.4[4]
Autoritatile administratiei publice, prin care se realizeaza autonomia locala n orase, comune si municipii sunt:
consiliile locale (organe alese) si primarii (organ ales). Prin consacrarea acestor doua categorii de organe, practic
legiuitorul constituant a consacrat si dubla natura a comunei si orasului, de colectivitate teritoriala si de unitate
administrativ-teritoriala.5[5]
Comunele, orasele si judetele sunt persoane juridice. Ele au patrimoniu, un buget propriu si hotarasc n tot ceea
ce priveste administrarea intereselor publice locale, exercitnd n conditiile legii autoritatea n limitele
administrativ-teritoriale stabilite.
Pentru coordonarea activitatii consiliilor locale comunale, orasenesti si municipale n domeniile afectate
serviciilor publice de interes judetean, se alege n fiecare judet un consiliu judetean, organ cu dubla natura, de
autoritate a autonomiei judetene si de autoritate a administratiei publice locale (art. 122 din Constitutie, art. 101
alin. 1 din Legea nr. 215/2001).6[6] Consiliul judetean alege, din rndul membrilor sai, pe presedinte si pe
vicepresedinti.
1[1] A se vedea Mircea Preda, op. cit., pag. 428; art. 2 alin. 2 din Legea nr. 69/1991, modificata prin O.U.G. 22/1997, n M. Of. nr.
105/29 mai 1997.
2[2] A se vedea Mircea Preda, op. cit., pag. 430, Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin
Vasilescu, Ioan Vida, op. cit., pag. 269 si urm.; Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, vol. II, 1996, pag. 532 si urm.
Deci, n conceptul de administratie publica locala se cuprind att comuna, orasul si municipiul ct si judetul.
Raporturile dintre administratia public 111f53b ; organizata la nivelul judetului si cea organizata la nivel
de comuna si oras au la baza principiile autonomiei, legalitatii, responsabilitatii, cooperarii si eligibilitatii n
rezolvarea problemelor ntregului judet (art. 6 din Legea nr. 215/2001). n relatiile dintre autoritatile
administratiei publice, organizate la diferite nivele ale unitatilor administrativ-teritoriale, nu exista nici un fel de
raporturi de subordonare (art. 6 alin. 2 din Legea nr. 215/2001). Nici autoritatile administratiei publice centrale
nu pot interveni n domeniile care nu tin de competenta lor exclusiva, dect, daca, si, n masura n care
obiectivele actiunii nu pot fi realizate de autoritatile administratiei publice locale, datorita dimensiunilor sau
efectelor pe care ar urma sa le produca.
Pentru reprezentarea pe plan local, pentru conducerea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si
ale celorlalte organe centrale n unitatile administrativ teritoriale, Guvernul numeste un prefect n fiecare judet si
n municipiul Bucuresti. Institutia prefectului 7[7] are att o functie politica ct si una administrativa. Prefectul
exercita, n conditiile legii, si controlul legalitatii actelor adoptate sau emise de autoritatile administratiei publice
locale, putnd ataca actele acestora n fata instantei de contencios administrativ, n cazul n care considera
necesar. Aceasta pentru ca ntr-un stat de drept, este de neconceput sa se nesocoteasca legea, invocndu-se
autonomia locala. Autonomia locala nu poate fi realizata dect n cadrul general si special oferit de statul de
drept8[8]. Dar, pe de alta parte Legea nr. 215/2001 stabileste si o raspundere administrativa, civila sau penala a
prefectului n cazul n care actul administrativ a fost atacat n mod abuziv.
6[6] A se vedea Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, op. cit., pag. 273, Antonie
Iorgovan, op. cit., pag. 539 - vorbeste de faptul ca art. 122 din Constitutie consacra principiul tutelei administrative.
7[7] Este de sorginte napoleoniana, creata n fiecare departament n Franta prin Legea din 17 februarie 1800, n Pierre Henri
Chalvidan, Christine Houteer, op. cit., pag. 53.
8[8] A se vedea n Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, op. cit., pag.
275.