Forma reprezint modalitatea n care trebuie exprimat actul administrativ pentru a fi

recunoscut ca atare, adic pentru a fi recunoscut ca manifestare unilateral de voin

juridic, obligatorie i executorie.
Principala cerin de form la care sunt supuse actele administrative este s fie
exprimate n scris. Datorit forei efectelor juridice, actele administrative fiind acte de
autoritate, forma scris este o condiie de valabilitate (ad validitatem), cu excepia unor
acte administrative individuale.
Forma scris este absolut necesar, cel puin din urmtoarele considerente:
1. pentru a cunoate exact coninutul actului;
2. pentru a putea fi executat ntocmai de ctre cei care cad sub incidena efectelor
actului;
3. pentru a se putea dovedi, n caz de litigiu, existena actului i efectele pe care
trebuie s le produc;
4. pentru a se putea stabili legalitatea lui i pentru a putea fi sancionai cei care nu
l-au executat.
Actele administrative normative pot mbrca numai forma scris deoarece
legea, n primul rnd legea fundamental, prevede, n mod firesc, obligativitatea
publicrii lor pentru a putea produce efecte juridice. Nu se poate cere ceteanului s
respecte o regul general, dac aceasta nu a fost adus la cunotin public.
n ceea ce privete actele administrative individuale, regula este i pentru
acestea forma scris. Ele pot fi exprimate oral numai n condiiile prevzute de lege. O
astfel de situaie ntlnim n cazul O.G. nr. 2/2001, privind regimul juridic al
contraveniilor1, care, la art. 7 alin. (1) prevede: Avertismentul const n atenionarea
verbal sau n scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite,
nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile legale.
n legtur cu forma de exprimare a actului administrativ, n practic s-au ivit
dou probleme interesante:
I. regimul ordinelor i dispoziiilor verbale date de superiorii ierarhici subordonailor;
II. regimul ordinelor i dispoziiilor date n cadrul video-conferinelor.
Rspunsul la prima problem rezult din prevederile art. 44 alin. (2) i (3) din Legea
nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici 2. Potrivit acestor prevederi legale,
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001, cu modificrile i
completrile ulterioare.
2
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I, nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare.

funcionarul public este obligat s se conformeze dispoziiilor primite de la superiorii

ierarhici. Subordonatul are ns dreptul s refuze, n scris i motivat, ndeplinirea
dispoziiilor primite de la superiorul ierarhic, dac le consider nelegale. Dac cel care a
emis dispoziia o formuleaz n scris, funcionarul public este obligat s o execute, cu
excepia cazului n care aceasta este vdit ilegal. Funcionarul public are datoria s
aduc la cunotina superiorului ierarhic celui care a emis dispoziia aceast situaie.
Rezult c, n cazul relaiilor ierarhice, dispoziiile sunt, de regul, verbale. Este firesc
s fie aa pentru c exprimarea n scris a tuturor acestor dispoziii ar formaliza excesiv
i ar ngreuna relaiile de serviciu. Modul de exercitare a drepturilor ierarhice este
detaliat, cu respectarea legii, n regulamentele interioare ale autoritilor i instituiilor
publice care, fiind acte administrative normative, vor fi exprimate n mod obligatoriu n
form scris.
n ceea ce privete cea de a doua problem, regimul ordinele i dispoziiile
date n cadrul video-conferinelor sau telefonic, acestea nu sunt acte administrative
deoarece nu au la baz vreun text legal care s le consacre forma verbal. n pofida
tonului imperativ folosit uneori, i chiar dac sunt puse n executare, ele sunt simple
precizri, orientri, lmuriri. Pentru a produce efecte juridice ele trebuie dublate de un
act administrativ cu acelai coninut, n form scris.
De forma scris a actului administrativ se leag i alte condiii care sunt
importante, deoarece unele dintre ele pot atrage nulitatea actului. Acestea sunt: limba n
care este redactat textul (limba romn este limba oficial a statului); antetul (care
identific autoritatea emitent); titlul (pentru precizie); motivarea; preambulul (temeiuri
de fapt i drept); semnturile; sigiliul; data i locul emiterii; numrul de ordine.
O alt categorie de cerine ale formei scrise de exprimare a actelor administrative
are n vedere modul de redactare. Astfel, stilul de redactare trebuie s fie clar i precis,
pentru a nu nate confuzii, i trebuie respectate cu strictee regulile gramaticale i
normele de tehnic legislativ. O atenie deosebit trebuie acordat nscrierii exacte a
denumirilor autoritilor i instituiilor publice, precum i a agenilor comerciali. Cnd
este vorba de nominalizarea unor persoane, numele i prenumele acestora trebuie s
corespund identic cu cele din actul de identitate.

Ct privete procedura de elaborare a actului administrativ, aceasta semnific

regulile aplicabile operaiunilor necesare pentru manifestarea voinei unilaterale a
autoritilor administrative.
Regulile procedurale sunt mprite n 3 categorii, n raport cu momentul emiterii
actelor i ele stabilesc condiii anterioare, concomitente i posterioare.
Condiiile

procedurale

anterioare

reglementeaz

operaiunile

tehnico-

administrative sau condiiile care trebuie ndeplinite nainte de adoptarea sau emiterea
actului administrativ. Legislaia noastr prevede numeroase operaiuni sau condiii
anterioare, dintre care menionm: expertizele, referatele, studiile, date statistice,
sesizarea, iniiativa, propunerile, anchetele, procesele-verbale, drile de seam,
dezbaterea public, rapoartele, avizele i acordul. Un interes deosebit prezint avizele i
acordurile.
Avizul reprezint opinia sau prerea altei autoriti dect cea care emite actul, cu
privire la emiterea sau coninutul actului administrativ.
n mod uzual, avizele se clasific n 3 categorii:
a) facultative, atunci cnd autoritatea care emite actul este liber s cear sau nu
avizul, iar dac l-a cerut, este liber s se conformeze sau nu
acestuia;
b) consultative, atunci cnd autoritatea emitent a actului este obligat s cear avizul,
dar nu este obligat s i se conformeze;
c) conforme, atunci cnd autoritatea care emite actul este obligat s cear avizul i
trebuie s se conformeze opiniei pe care acest aviz o conine.
Observm c, n esen, avizele reprezint tot manifestri unilaterale de voin care
fundamenteaz sau, dup caz, condiioneaz actul administrativ. Cu toate acestea, avizul,
indiferent de categorie, nu produce el nsui efecte juridice. El poate ns, atunci cnd este
conform, s condiioneze valabilitatea actului administrativ.
Avizele pot proveni de la orice autoriti publice, cu excepia organului ierarhic
superior deoarece, n acest caz, nu poate fi vorba de o simpl opinie, ci de o aprobare sau
de o instruciune (instruciunea are aici sensul de ndrumare obligatorie care, n fond, este
tot un act de dispoziie).
Acordul exprim consimmntul unei alte autoriti administrative pentru emiterea
unui act administrativ. El poate fi: prealabil (anterior) sau posterior (ulterior).
Fiind un consimmnt, acordul trebuie s provin, ca regul, de la organul ierarhic
superior, de la un organ superior sau, cel mult, de la un organ aflat pe poziie egal.
n cazul acordului prealabil, actul administrative produce efecte de la emitere.

n cazul acordului posterior sau ulterior, care mai este denumit n literatura juridic
i confirmare, actul administrativ nu produce efecte dect dup obinerea acordului
respectiv.

Din cele prezentate, se observ c deosebirea dintre aviz conform (obligatoriu)

i acord este una de nuan. n primul caz, actul administrativ nglobeaz opinia
emitentului avizului, iar n cel de-al doilea, este vorba de consimmntul dat pentru
emiterea actului, sau pentru ca acesta s poat produce efecte. n ambele cazuri, ns,
nerespectarea condiiei atrage nulitatea actului administrativ.
Atragem atenia c unele reglementri juridice folosesc termenul de aviz, n loc
de acord, i invers. Din acest motiv, atunci cnd ntlnim aceste noiuni n legislaie este
necesar s le analizm natura.
Dintre

condiiile

procedurale

concomitente

pentru

emiterea

actului

administrativ, cele mai des citate n lucrrile de specialitate sunt: cvorumul, majoritatea
cerut de lege pentru adoptarea actului, motivarea, semnarea i, n anumite cazuri,
contrasemnarea.
Cvorumul i majoritatea cerut pentru adoptarea actului administrativ vizeaz,
evident, numai organele colegiale din administraia public.
Cvorumul este numrul minim de membri ai organului colegial care trebuie s fie
prezeni pentru ca acesta s poat lucra valabil. De aceea se mai numete i majoritate
sau cvorum de funcionare. De obicei, legislaia pretinde s fie prezeni cel puin
jumtate+1 din numrul celor ce alctuiesc organul respectiv. Uneori, aceast cerin
este formulat prin sintagma majoritatea membrilor. Sunt, ns, i situaii cnd se cere
majoritatea calificat de 2/3 din numrul membrilor, cum este cazul edinelor de
constituire a consiliilor locale i judeene 3.
Majoritatea, pentru adoptarea actului administrativ, semnific numrul de voturi
pentru necesar pentru formarea voinei organului respectiv. Se mai numete
majoritate de deliberare sau cvorum deliberativ. Majoritatea cerut pentru adoptarea
actului administrativ poate fi:
-

majoritate simpl, denumit de unii autori majoritate relativ, ceea ce nseamn

jumtate+1 din cei prezeni;

majoritate absolut, ceea ce nseamn jumtate+1 din numrul total al membrilor

ce alctuiesc organul;

majoritate calificat, care semnific un numr mai mare dect jumtate + 1 din
cei care formeaz organul colegial (ex: 2/3, 3/4, etc.).

Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,
nr. 204 din 23 aprilie 2001, cu modificrile i completrile ulterioare, art. 31 i art. 103.

De regul, cvorumul deliberativ este majoritatea simpl.

Motivarea este considerat o condiie concomitent deoarece trebuie cuprins n
act, la fel ca i dispozitivul sau, dup caz, s fie publicat odat cu el. Motivarea actelor
administrative normative se regsete n nota de fundamentare sau n referatul de
aprobare4. n mod firesc, aceasta trebuie publicat odat cu actul normativ, fcnd corp
comun ce acesta, chiar dac n preambulul actului normativ se preiau unele elemente
de motivare5.
n ceea ce privete motivarea actului administrativ individual, aceasta trebuie
cuprins, ca regul, n preambul sau, dac este prea voluminoas, n documentul
justificativ al actului care trebuie comunicat odat cu acesta.
Semnarea i, n anumite cazuri, contrasemnarea, este reglementat de Constituie i
legi.
Astfel, conform art. 100 din Constituie, decretele emise de Preedintele Romniei
pentru: ncheierea tratatelor internaionale, acreditarea i rechemarea ambasadorilor,
mobilizarea parial sau general a forelor armate, luarea msurilor pentru respingerea
unei agresiuni armate ndreptate mpotriva Romniei, instituirea strii de asediu sau de
urgen, conferirea de decoraii i titluri de onoare, acordarea gradelor de mareal, general
i amiral, acordarea graierii individuale, se semneaz de Preedinte i se contrasemneaz
de primul-ministru. De asemenea, conform art. 108, alin. (4) din Constituie, hotrrile i
ordonanele se semneaz de primul-ministru i se contrasemneaz de minitri care au
obligaia punerii lor n executare.
Dintre prevederile legale, menionm Legea nr. 215/2001 a administraiei publice
locale, potrivit creia hotrrile consiliului local se semneaz de preedintele de edin i
se contrasemneaz, pentru legalitate, de secretar (art. 48), iar hotrrile consiliului judeean
se semneaz de preedinte sau, n lipsa acestuia de vicepreedintele consiliului judeean
care a condus edina i se contrasemneaz pentru legalitate de secretarul general al
judeului [art. 109 alin. (2)].
n cazul actelor autoritilor unipersonale, actul se semneaz de persoanele
respective.

Denumirile sunt prevzute la art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului
privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de acte
normative spre adoptare, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 71 din 20 ianuarie 2005,
cu modificrile i completrile ulterioare. Nimic nu mpiedic, ns, autoritile administraiei publice locale
s foloseasc alt denumire, cum ar fi expunere de motive.
5
Art. 32 alin. (5) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor
normative, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 777 din 25 august 2004.

n ceea ce privete semnarea actelor administrative, din prevederile art. 44 alin. (1)
din Legea nr. 24/2000, rezult c prin aceasta se atest autenticitatea actului.
Atestarea autenticitii este o condiie de validitate a actului administrativ, astfel nct
n lipsa acesteia actul nu poate produce efecte.
Contrasemnarea actelor administrative are semnificaia pe care i-o confer textul
legal care o reglementeaz.
n unele situaii, are semnificaia unui consimmnt sau acord, fr de care actul nu
poate produce efecte. Este cazul decretelor prezideniale.
Ct privete contrasemnarea hotrrilor consiliului local, respectiv ale consiliului
judeean, aceasta are semnificaia unui aviz consultativ de legalitate. Refuzul secretarului
de a contrasemna nu oprete producerea efectelor juridice ale actului respectiv, dar
reprezint o sesizare ctre prefect, care are competena controlului de legalitate (art. 49 din
Legea nr. 215/2001).
Cele mai frecvente condiii procedurale posterioare sau ulterioare sunt: acordul
posterior sau ulterior, publicarea i comunicarea.
Acordul posterior sau ulterior, pentru care se mai folosesc uneori i termenii
aprobare sau confirmare, este manifestarea de voin a unei autoriti superioare, prin
care aceasta se declar de acord cu un act emis deja de un organ inferior, care fr
aceast manifestare de voin posterioar nu ar produce, conform legii, efecte juridice.
Publicarea i comunicarea sunt operaiuni procedurale ulterioare prevzute de lege,
fr de care actul administrativ nu poate produce efecte.
Publicarea este obligatorie pentru actele administrative normative.
Obligaia publicrii se realizeaz prin intermediul Monitorului Oficial al Romniei,
monitoarelor oficiale ale judeelor, apariiei n pres, prin Internet sau prin afiare.
Pentru anumite acte administrative, modalitatea publicrii este prevzut n mod
expres. Astfel, conform art. 108 alin. (4) din Constituia Romniei, hotrrile i ordonanele
adoptate de Guvern se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. Nepublicarea
atrage inexistena actului respectiv. Sunt exceptate hotrrile cu caracter militar care se
comunic numai instituiilor interesate.
n cazul actelor normative ale autoritilor administraiei locale, publicarea este
impus prin formula general aducerea la cunotina public [art. 50 alin. (2) din Legea nr.
215/2001]. Modalitatea de publicare rmne astfel la latitudinea acestor autoriti.
Comunicarea este operaiunea prin care autoritatea administrativ emitent aduce
la cunotina celui vizat actul administrativ individual, prin nmnare direct sub semntur
datat, prin scrisoare recomandat cu confirmare de primire sau prin afiare la domiciliu

sau la sediul autoritii, dac nu se cunoate domiciliul, cu proces-verbal de constatare a

ndeplinirii procedurii, sau prin anun n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a III-a, sau prin
pres. Pe cale de excepie, anumite acte administrative individuale privind achiziiile publice
trebuie publicate n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a VI-a.