TEMA II

RAPORTUL FINANE PUBLICE - FISCALITATE

Natura i structura raportului juridic fiscal a evoluat, s-a nuanat i s-a

mbogit n coninut, o dat cu etapele logice din evoluia societii, conferind
astfel fiscalitii forme corespunztoare fiecrei etape n succesiunea sa
istoric.
Aceast evoluie se regsete n influena pe care impunerea a marcato asupra claselor sociale i activitii umane propriu-zise. Impozitele au devenit
subordonate funciilor statului, iar pentru a asigura ndeplinirea lor eficient,
este necesar ca reglementrile fiscale s fie cunoscute deopotriv de stat i de
contribuabili.
Creterea ncasrilor fiscale, ca fenomen asociat evoluiei nsi a
societii, semnaleaz, totodat, o cretere a importanei impozitelor ca surs
principal de finanare a cheltuielilor publice.
2.1 Rata fiscalitii
Procesul inflaionist, ca fenomen firesc al deceniilor postbelice, face
dificil aprecierea ratei sau nivelului fiscalitii. Exist totui un indicator
concludent de evaluare a acestuia, i anume - partea din PIB prelevat la
dispoziia statului pe calea impozitrii. ns valoarea acestui indicator devine
expresiv doar dac se asociaz i urmtorii factori:
-

Ponderea sectorului public n producia industrial a rii;

Mrimea absolut i relativ a cotelor de impunere;

Dimensiunea nevoilor bugetare i a surselor de acoperire;

Preurile i tarifele practicate de sectorul public n raporturile

cu sectorul privat;

Proporiile evaziunii fiscale i ale economiei subterane;

Nivelul real al produsului intern brut i altele.

De maxim interes pentru autoritatea public nsrcinat s administreze

banul public, dar i pentru contribuabilul care particip i beneficiaz de banul
public, aceste considerente sunt elemente cardinale aflate la baza procedurii i
politicii fiscale i confer fiscalitii dimensiunile de adevrat tiin.
1

Cea mai mare i mai prudent tiin a fiscalitii, aa cum n toate

timpurile au promovat-o guvernele tuturor tipurilor de societate, urmrete
atingerea unui obiectiv primordial: asigurarea veniturilor statului, adic ale
societii, fr ca acest demers s reprezinte o povar sau o vtmare a
intereselor private ori a patrimoniului individual aparinnd persoanelor fizice
i/sau juridice.
mplinirea finanelor i fiscalitii se regsete n mplinirea funciilor
primordiale ale impozitelor. n acest sens, impozitele trebuie abordate
tridimensional.
a) Financiar avndu-se n vedere participarea impozitelor la constituirea
resurselor financiare destinate finanrii cheltuielilor publice. Exemplu: n rile
dezvoltate ponderea impozitelor i taxelor n totalul resurselor publice variaz
ntre 50 i 90%, iar cu caracter de permanen, tendina acestei ponderi este
de cretere, att n valoare absolut, ct i n valoare relativ; modalitile de
cretere sunt: extinderea bazei de impunere, creterea i diversificarea
prelevrilor precum i a cotelor.
b) Economic deoarece impozitele sunt un valoros instrument de
implementare a tot mai complexelor atribuii ale statului ca actor n economie.
Exemplu: impozitele pot fi stimulent (cnd se prevd exonerri), sau obstacol
(cnd se suprataxeaz) diferitele procese n economie.
c) Social deoarece, prin intermediul impozitelor, statul opereaz o
redistribuire a nsemnatelor componente din PIB, ntre diferitele categorii de
persoane fizice i/sau juridice.
Cu toate aceste valene, impozitul comport o serie de limite n utilizarea
sa ca instrument fiscal, iar acestea opereaz att n structura aparatului i
sistemului fiscal ca atare ct i n mediul economic i social:
- nivelul PIB pe locuitor;
- nivelul mediu al impozitului, ntruct valorile relativ mici de fiscalitate
atrag capital investiional din zone cu o fiscalitate mai mare;
- prioritile fixate de ctre politica macroeconomic, care, n rile
dezvoltate, vizeaz educaia i sntatea, iar n rile slab dezvoltate vizeaz
chestiuni economice i sociale;
- natura instituiilor/publice, aa cum se regsete n diferite ri, dup
msura n care organele de conducere a statului au fost desemnate n baza
2

unui proces mai mult sau mai puin democratic, iar consecina se regsete n
limitarea mai mult sau mai puin a impozitului.
2.2. Funciile fiscalitii
Funciile fiscalitii au la baz corecta abordare a funciilor fundamentale
pe care le ndeplinesc finanele publice:
a) Funcia de repartiie aa cum este defalcat aceasta pe cele dou
faze cunoscute i care au scopuri distincte:
- mobilizarea prin care se formeaz resurse bneti prin prelevri
difereniate din venitul sau avuia persoanelor fizice i/sau juridice, cu titlu
definitiv, nerambursabil i fr contraprestaie n echivalent din partea statului;
- distribuirea - prin care are loc dirijarea fondurilor publice pe beneficiarii
acestora.
b) Funcia de control ca funcie important, justificat prin faptul c
fondurile publice aparin ntregii societi i sunt administrate de ctre stat ca
mandatar al naiunii. De aceea, instituiile specializate cu controlul fiscal
urmresc legalitatea, necesitatea, oportunitatea i eficiena cu care se
constituie i se cheltuiete banul public.
Fiscalitatea i relev rolul sub urmtoarele manifestri:
1)

asigur statului posibilitatea de procurare a resurselor financiare

necesare finanrii sarcinilor i aciunilor sale; de aceea, peste 90 % din suma

impozitelor i taxelor se regsete n componena bugetului consolidat;
2)

permite controlul asupra economiei prin manevrarea adecvat a

prghiilor ce compun sistemul fiscal;

3)

are un rol i un caracter de universalitate deoarece perceperea

impozitelor este general-valabil i unitar pentru toate persoanele fizice i/sau

juridice care realizeaz aceeai categorie de venituri sau are aceeai categorie
de baz impozabil;
4)

instituie o cert echitate social bazat pe principiul justiiei

sociale n aezarea sarcinilor fiscale, ceea ce nseamn c obligaiunile fiscale

sunt nediscriminatorii sub aspectul etnic, religios sau politic.
n concluzie, cele trei dimensiuni ale impozitului, precum i funciile de
baz ale finanelor publice se regsesc n tot eafodajul ce compune
fiscalitatea, sub un triplu aspect, financiar, social i economic.

2.3. Conotaii juridice minimale

Drepturile i libertile largi ale individului recunoscute n societatea
modern implic valori continuu sporite ale cheltuielilor publice. n rile excomuniste nivelul cheltuielilor publice se impune a fi sensibil i n permanent
cretere, cu att mai mult cu ct perioada hipercentralismului de stat s-a bazat
pe o permanent violare a celor mai elementare drepturi i liberti.
Oricare administraie public trebuie s soluioneze n mod optim
raportul dintre necesiti i posibiliti, iar n planul finanelor publice, i
respectiv al fiscalitii, chestiunea se rezolv prin concordana ntre veniturile
i cheltuielile publice. Din aceast perspectiv, statul este principalul factor de
stabilizare i opereaz prin norme i reglementri juridice complexe i
numeroase, avnd ca obiect procese i proceduri financiare.
Aadar,

dreptul

financiar

sau al finanelor

publice

sau legislaia

financiar, semnific totalitatea normelor i reglementrilor al cror obiect este

bugetul public, finanele instituiilor publice, precum i regimul general al
veniturilor i cheltuielilor publice.
Cunoaterea acestor reglementri este deosebit de important datorit
condiiei nediscriminatorii de contribuabili pe care o au toi cetenii de sub
jurisdicia oricrui stat.
A. Izvoarele dreptului financiar au o baz constituional de la care se
diversific i se materializeaz prin numeroase legi, ordonane, hotrri de
guvern, decizii ale organelor administrative centrale i locale, precum i
instruciuni i norme de la Ministerul Finanelor Publice i Banca Naional.
a) Constituia:
- stabilete principalele competene ale puterii legislative i executive
centrale i locale;
- jaloneaz principiile de politic financiar, monetar i valutar a
statului;
- ordoneaz mputernicirile fundamentale ce revin celor trei puteri ale
statului democrat n materie financiar.
b) Legile sunt, n general, legile ordinare, cu precdere cele privind
finanele publice, legile bugetare anuale i cele de reglementare fiscal.

Trebuie menionat c aici sunt vizate toate instituiile antrenate n

respectarea

bugetului

public,

precum

toate

instituiile

implicate

administrarea creditului public.

c) Hotrrile consiliilor locale ca organe de decizie administrativ
teritoriale cu caracter imperativ i conin msuri pentru executarea bugetelor
locale, deopotriv la venituri i cheltuieli.
d) Actele normative ale organelor autoritii executive, cuprind:
- ordonanele i hotrrile guvernului;
- deciziile organelor locale ale puterii executive;
- instruciunile, ordinele i alte norme date de Ministerul Finanelor pentru
o aplicare unitar i uniform a reglementrilor guvernamentale;
- reglementrile i actele normative ale Bncii Naionale emise de ctre
aceasta n baza competenelor de autoritate monetar i bancar, precum i
cele privitoare la politica de credit i valutar;
B. Raporturile juridice financiare sunt generate n dreptul financiar ca
raporturi juridice ntre stat i contribuabili socotii n ansamblu i/sau individual.
a) Subiectele acestor raporturi pot fi:
- organele financiare de stat investite de lege cu atribuii n activitatea de
repartiie i control a fondurilor publice bneti i purttoare ale autoritii
publice; aceste organe pot pretinde oricrui alt subiect de drept financiar s
presteze sau s se abin de la anumite aciuni, deci l pot controla sau executa
silit, demersuri n care ele au obligaia s respecte drepturile i interesele
contribuabililor;
- persoanele fizice sau juridice sunt denumite generic contribuabili i au
o obligaie financiar, iar executarea acesteia se bazeaz pe respectarea
drepturilor i intereselor prevzute prin lege.
b)Coninutul raportului juridic de natur financiar este reprezentat de
drepturile i ndatoririle ce revin celor dou categorii de subiecte, adic dreptul
de a pretinde, concomitent cu obligaia de a executa o anumit dare.
c) Obiectul raportului juridic de natur financiar este complex i
privete:
- activiti de natur organizatoric n domeniul bugetar;
- aciuni de stabilire i executare a veniturilor i cheltuielilor publice;
- aciuni de control financiar etc.
5

Datorit faptului c aciunile care prevd plat i ncasare de sume

determinate din banul public, au un consistent coninut material, n decursul
derulrii acestor raporturi pot s apar situaii conflictuale sau diferende, iar
soluionarea lor ca litigii n materie fiscal este responsabilitatea unor organe
expres mputernicite de lege.
Gruparea anterioar a elementelor ce compun raporturile juridice
financiare, determin o distincie a acestora n forma raporturilor bugetare,
valutare, de credit, de emisiune i circulaie monetar etc.
Tranziia a marcat consistente i semnificative acumulri de mutaii
radicale n domeniul financiar, numeroase transformri n fapte i realiti, a
cror motivaie o reprezint abordarea diametral opus a raportului statcetean.
ns noua percepie a acestui raport se dovedete un proces de durat,
iar corecta funcionare a relaiilor dintre cei doi subieci ai dreptului financiar
condiioneaz

eficiena

tuturor

msurilor

adoptate

de

managementul

guvernamental.
2.4

Determinanii politicii fiscale

Prin msurile de politic fiscal se configureaz acel nivel de fiscalitate

care urmrete echilibrarea intereselor generale ale societii - reprezentate de
stat, cu interesele contribuabililor, att ca indivizi, ct i ca ansamblu. De
aceea, de exemplu, creterea fiscalitii micoreaz corespunztor veniturile
destinate consumului i acumulrii, ntruct, prin intermediul impozitelor, o
parte din veniturile populaiei i ale firmelor, sunt transferate n contul
bugetului public, astfel c aceste sume sunt folosite n scopiri neproductive.
Sarcina fiscal, stabilit dup mrimea venitului sau averii personale,
este mai mpovrtoare i inechitabil dac se consider consumul nregistrat
pe categorii sociale.
Acest fapt explic de ce politica fiscal este un instrument important
utilizat de autoritatea public pentru influenarea vieii social-economice a
colectivitii, deoarece aceasta reglementeaz nu numai nivelul impozitelor, ci
i a cheltuielilor guvernamentale ntr-o etap determinat.
Dup natura i scopul msurilor adoptate, politica fiscal difer astfel:

1)

este expansionist, cnd se adopt simultan diferite msuri cu

finaliti opuse ca, de exemplu, reducerea impozitelor i creterea cheltuielilor

guvernamentale;
2)

este facil, cnd prin msurile adoptate, Guvernul permite

creterea ofertei de bani i, n acelai timp, scderea ratei dobnzii;

3)

este restrictiv, cnd vizeaz o multitudine de msuri de

restrngere a cheltuielilor publice, menionnd cote relativ constante la

ncasrile publice.
Politica fiscal se conjug cu politica monetar i cu principiile bugetare
adoptate de ctre autoritatea public, compunnd astfel totalitatea msurilor
de macrostabilizare. Prin aceste msuri se urmrete atenuarea fluctuaiilor din
economie, cu deosebire a celor provocate de rata creterii economiei, a
inflaiei, a omajului sau a altor variabile macroeconomice.
Ca adnotare cu caracter de istoriografie financiar, trebuie menionat
c regimul abolit la nceputul anilor '90 poate fi caracterizat printr-o ineficient
alocare a resurselor publice, cu impact negativ repercutat n toi anii tranziiei.
De o deosebit importan este delimitarea explicit a celor dou
domenii ale statului: public i privat, deoarece perceperea acestor diferene se
afl la baza nnoirii mentalitilor i comportamentelor, deopotriv ale
instituiilor ce compun autoritatea public, dar i ale contribuabililor.
Domeniul public al statului cuprinde bunurile, proprietatea public a
statului sau a unitilor teritorial-administrative. Legea nuaneaz acele bunuri
de interes naional administrate de ministere i instituii publice, precum i
bunurile de interes local aflate sub administrarea primriilor sau prefecturilor.
Domeniul privat al statului reprezint domeniul care dintotdeauna a
adus i aduce statului venituri foarte mari ca volum i valoare. Din acest punct
de vedere, acest domeniu este n contratimp cu domeniul public, care, fie nu
aduce venituri deloc, fie aduce venituri derizorii i cu costuri greu de
cuantificat.
n rile romne domeniul privat al statului nsemna tot ceea ce se afla
n proprietatea domnitorului, adic n afar de avutul rzeilor, monenilor i
boierilor.
Prin Regulamentele Organice datate ntre anii 1829-1831, domeniul
privat al statului se compune din mai multe teritorii rectigate, precum i din
canalele i bogiile din Delta Dunrii.
7

n 1863, prin Secularizarea averilor mnstireti s-a realizat extinderea

proprietii statului cu moiile druite de ctre domnitori mnstirilor. Ulterior
Legea

rural

din

1864

consfinit

distribuirea

acestor

pmnturi

proprietatea ranilor.
n 1877, i apoi dup Primul Rzboi Mondial, aceste spaii au constituit
sursa de mproprietrire a ranilor, ca simbol al tributului de snge vrsat de
acetia n marile conflicte armate.
n anul 1948, prin actul samavolnic al puterii comuniste din 11 iunie, s-a
realizat aa-zisa naionalizare a principalelor mijloace de producie, un furt
naional de proporii a tuturor afacerilor i proprietilor private, care a
nsemnat un eveniment menit s sporeasc n timp domeniul privat al statului
la peste 80% din avuia naional.
O dat cu acest fapt, s-a realizat i etatizarea bncilor, exproprierea
imobilelor, terenurilor i a oricror afaceri ce aparineau persoanelor fizice,
adic desfiinarea din temelii a tuturor principiilor i practicilor de economie
concurenial.
Dac se ia n consideraie reproducia tuturor acestor bunuri i servicii
deopotriv din cei peste 50 de ani de dictatur comunist, se poate aprecia
imensitatea domeniului privat al statului de la momentul Decembrie '89.
Ca atare, unul din obiectivele de baz ale politicilor publice din anii
tranziiei l-a constituit promovarea unei politici fiscale radical schimbate, care
s aib n centru o legislaie corect i mediatizat, astfel nct autoritatea
public i contribuabilul s conlucreze eficient, n scopul unei corecte alocri a
tuturor resurselor din banul public.