Riscurile investiiilor

n construcia spaiului locativ

Zinaida Guu

Chiinu, 2014

Acest studiu a fost realizat de Transparency International Moldova cu suportul financiar al Fundaiei
Est-Europene din mijloacele oferite de Guvernul Suediei i Ministerul Afacerilor Externe al Danemarcei.
Opiniile exprimate n el aparin autorilor i nu reflect neaprat punctul de vedere al finanatorului.

Coninut
1

Aspecte introductive

1.1 Descrierea problemei

1.2 Scopul i obiectivele studiului

1.3 Abordarea metodologic i structura studiului

Deficienele cadrului legal i instituional

2.1 Contractele dintre antreprenorii n construcii i ceteni (consumatori)

2.2 Legislaia aplicabil contractelor dintre antreprenorii n construcii i ceteni

(consumatori)

2.3 Supravegherea activitii antreprenorilor din construcii

2.4 Experiena internaional n reglementarea raporturilor dintre antreprenorii din

construcii i consumatori
3

Realizarea drepturilor consumatorilor n cadrul proceselor de insolvabilitate a

antreprenorilor n construcii

10
13

3.1 Deficienele cadrului legal privind insolvabilitatea companiilor de construcii

13

3.2 Practica altor state privind insolvabilitatea companiilor de construcii

15

Concluzii i recomandri

17

4.1 Agenda de lucru a instituiilor statului n domeniul construciilor de locuine

finanate din contribuiile cetenilor (consumatorilor)

17

4.2 Consolidarea garaniilor de ordin legislativ i instituional pentru protecia

drepturilor consumatorilor n domeniul construciilor de locuine

19

1. Aspecte introductive
1.1. Descrierea problemei
Prezentul studiu a fost realizat ca rspuns la multiplele semnale din mass-media naional privind
nclcarea drepturilor cetenilor care investesc n construcia locuinelor, fiind ulterior antrenai n procese
judiciare interminabile cu antreprenorii care trgneaz finisarea cldirilor. Mass-media a semnalat
inclusiv urmtoarele cazuri rsuntoare n care antreprenorii nu i-au onorat obligaiile asumate n baza
contractelor de investiii n construcia locuinelor:

S.A.Locuine pentru toi (Anexa nr.1);

S.R.L. Melconic (Anexa nr.2);

CS Hazar Construct S.R.L. (Anexa nr.3);

S.R.L. Rom-Prim S.R.L. (Anexa nr.4);

I Tomail Argo/ S.R.L. Romana Plus /S.R.L. Amtarex&Co (Anexa nr.5)1;

M Fame-CV Construction S.R.L. (Anexa nr.6 i Anexa nr.9);

S.R.L. R&R (Anexa nr.7);

S.R.L. Nourco (Anexa nr.8)2;

S.R.L. Primautosport (Anexa nr.9);

S.R.L. Plugarul (Anexa nr.10).

Presa a relatat i cazuri potrivit crora cetenii care au investit n construcia locuinelor susin c au fost
victimele unor excrocherii (Anexa nr.11), inclusiv n proiectele pentru construirea mansardelor (Anexa nr.
12). Analitii compar procesul de investire n construcia locuinelor cu o loterie cnd nu tii ce calitate
vei primi i cnd vei avea propria locuin (Anexa nr. 13). Investigarea n dosarele penale mpotriva
persoanelor implicate decurge foarte anevoios, ceea ce creeaz i mai multe incertitudini n ceea ce
privete recuperarea investiiilor cetenilor:
Ziarul Economist, 23 decembrie 2013 (Anexa nr. 13): Potrivit Centrului Naional Anticorupie,
n 2011 au fost deschise 54 de dosare unor companii de construcie i doar unul va fi n curnd
finisat. Celelalte sunt trgnate sau reprezint cazuri dificil de soluionat din cauza c exist
foarte multe persoane implicate. n unele cazuri investitorii ateapt 5-7 ani ca s le fie finisat
blocul, fr s reueasc s recupereze banii prin instana de judecat.
Situaia critic n domeniul de referin este confirmat i de informaiile disponibile pe site-ul Inspeciei
de Stat n Construcii privind stoparea lucrrilor la un ir de blocuri locative, cea mai frecvent cauz fiind
lipsa surselor financiare (Anexa nr.14 )3. Practica judiciar atest multiple cazuri de falimentare a
ntreprinderilor care administreaz proiectele de construire a blocurilor locative n condiiile n care cea
mai mare parte a investitorilor individuali au achitat preul integral al locuinelor contractate, iar firmele de
construcii au contractat credite bancare de zeci de milioane de lei. Justiiabilii neinstruii i neorganizai
sunt nevoii s-i apere drepturile nclcate n cadrul proceselor de insolvabilitate, rigide i destul de
complexe, impui s concureze cu creditori cu mult mai puternici bncile, care, de regul, dein drept de
gaj (ipotec) asupra construciilor nefinalizate care au nghiit investiiile cetenilor.

http://forum.md/765856/3
http://forum.md/846388
3
Inspecia de Stat n Construcii, Blocurile locative aflate in faza de construire pe teritoriul republicii (conform situaiei la 01
martie 2014 : http://isc.gov.md/public/files/publicatii/Registru_ISC_2014_site_new_final.pdf
2

1.2. Scopul i obiectivele studiului

Studiul are drept scop evaluarea cadrului legislativ i instituional ce vizeaz raporturile contractuale dintre
antreprenorii din construcii i ceteni (consumatori) constituite n scopul edificrii locuinelor prin
atragerea investiiilor private. Cercetarea este axat preponderent pe litigiile aprute drept urmare a
proiectelor abandonate sau compromise pentru construirea blocurilor locative multietajate cu antrenarea
sutelor de investitori individuali.
Principalul obiectiv al studiului const n formularea unor recomandri pentru depirea problemelor
identificate n urma cercetrii, eliminarea deficienelor majore care mpiedic soluionarea echitabil a
litigiilor aflate pe rolul instanelor de judecat i crearea condiiilor n vederea securizrii investiiilor
private ale cetenilor n construcia locuinelor.
1.3. Abordarea metodologic i structura studiului
Cercetarea pornete de la analiza modelelor de contracte utilizate de ctre antreprenorii din construcii din
Republica Moldova pentru atragerea surselor financiare de la ceteni (consumatori) n scopul edificrii
blocurilor locative multietajate. Natura juridic a acestor contracte este analizat n Capitolul 2 al studiului
prin prisma legislaiei care guverneaz raporturi contractuale similare.
n Capitolul 3 al studiului sunt abordate anumite aspecte ce in de specificul soluionrii de ctre instanele
de judecat a litigiilor cu participarea cetenilor (consumatorilor) antrenai n procesele de insolvabilitate
intentate mpotriva ntreprinderilor care au fraudat proiectele de construcie a blocurilor de locuit cu
atragerea investiiilor private i a creditelor bancare.
Cadrul legal de referin este raportat la practica instanelor judectoreti naionale n cauze de rezonan,
ceea ce permite elucidarea celor mai problematice aspecte ale raporturilor dintre antreprenorii din
construcii, instituiile de creditare i ceteni n calitatea acestora de consumatori, de a identifica
deficienele care favorizeaz apariia i mpiedic soluionarea echitabil a litigiilor legate de realizarea
dreptului de proprietate asupra obiectivelor construite din sursele cetenilor (consumatorilor).
n studiu sunt utilizate elemente de drept comparat pentru a susine concluziile privind insuficienele de
ordin legislativ i/sau instituional identificate i soluiile propuse pentru remedierea carenelor semnalate.
n acest sens se face referin la experiena statelor care s-au confruntat cu probleme similare (Ucraina,
Federaia Rus), precum i la practicile avansate din statele Europene.
La elaborarea recomandrilor s-a inut cont de politicile i proiectele de legi elaborate sau preconizate n
domenii conexe celui supus cercetrii. Aceste activiti ale instituiilor abilitate ale statului sunt evaluate n
Capitolul 4 al studiului care conine i sumarul concluziilor i recomandrilor care finalizeaz cercetarea.
Studiul va fi supus dezbaterilor publice cu participarea reprezentanilor instituiilor publice abilitate i ai
societii civile pentru a atrage atenia opiniei publice i a guvernanilor asupra problemelor i msurilor
urgente ce se impun n vederea ajustrii politicilor publice din perspectiva protejrii drepturilor legitime
ale cetenilor (consumatorilor) n raporturile acestora cu antreprenorii i instituiile de creditare a
blocurilor de locuit edificate din sursele investitorilor individuali.

2. Deficienele cadrului legal i instituional

2.1. Contractele dintre antreprenorii n construcii i ceteni (consumatori)
La efectuarea studiului au fost selectate mai multe modele de contracte utilizate de ctre antreprenorii din
construcii din Republica Moldova pentru atragerea surselor financiare de la ceteni (consumatori). n
esen, coninutul acestor contracte este acelai:

ETELMA S.R.L. - Contract cu privire la investiie capital n construcia apartamentului n

complexul locativ de pe str. Melestiu (Anexa nr. 15)4 . Obligaiile prilor:
Executantul declar c efectueaz construcia complexului locativ pe baza documentelor de
autorizare, certificatului de urbanism i documentelor de proiect Executantul se oblig s
construiasc, s dea n exploatare i s transmit Imobilul n proprietatea Investitorului, iar
Investitorul se oblig s achite costul Imobilului conform prevederilor prezentului Contract. S achite
la timp contribuiile investiionale S ndeplineasc toate lucrrile de finisare n apartament (cu
excepia celor indicate n punctul 2.1. al prezentului Contract) din contul su propriu i sub
propriul risc dup primirea Imobilului conform actului de predare-primire (numit n continuare Act
de predare-primire) i s nregistreze dreptul de proprietate asupra Imobilului n OCT Chiinu.

S.R.L.URBANCONSTRUCT TT CONTRACT cu privire la investirea capitalului n

construcie i obinerea dreptului de proprietate (Anexa nr. 16)5. Obligaiile prilor:
2.1. Executorul i asum obligaia s construiasc din contul investiiilor Beneficiarului
i s transmit n proprietate un apartament cu __ camere, cu suprafaa total de _ m 2 nr.__,
etajul __ casa ___, n blocul locativ __, nr. cadastral _______conform planului general al
proiectului din ____________ din mun. Chiinu, iar Beneficiarul se oblig s achite construirea
apartamentului conform Anexei nr.1, i s recepioneze apartamentul.

MAGNAT-CONSTRUCT S.R.L. CONTRACT de Investire n construcia spaiului locativ

(Anexa nr. 17)6. Obligaiile contractuale ale prilor:
Agenia organizeaz construcia, darea n exploatare ... i transmite n proprietate Beneficiarului
apartamentul specificat ... Agenia, n temeiul prezentului Contract, organizeaz construcia blocului
locativ, iar Beneficiarul achit preul stabilit n prezentul Contract. Beneficiarul obine dreptul de
proprietate asupra bunului imobil (apartamentului) dup achitarea integral a preului contractual i
darea n exploatare a blocului de locuit.

CS EXDEZCOM S.R.L. - Contract Privind nvestirea capitalului privat n construcia

complexului locativ, cu spaii comerciale i oficii la parter i cu parcare subteran(Anexa nr.18).7
Obligaiile prilor:
Executantul este proprietarul viitoarelor obiecte imobiliare care vor fi construite pe terenul situat
pe adresa: mun. Chiinu, str. Grenoble, 259, acionnd n baza Hotrrii Guvernului Republicii
Moldova 1006 din 30 august 2006.
1.1. Beneficiarul particip cu cota sa de investiii la finanarea construciei obiectului imobil, iar
Executantul se oblig s construiasc obiectul imobil cu transmiterea lui ulterioar
Beneficiarului n proprietatea privat.
1.2. Executantul efectueaz construcia obiectului imobil din contul surselor financiare proprii
precum i din mijloacele financiare ale Beneficiarului.

http://www.panoramic.md/storage/2013/11/07/1383843254_57597500/Contract%20de%20
Investi%C5%A3ii%20(PDF).pdf
5
http://www.urbanconstruct-tt.md/doc/Contract%20investitional.pdf
6
http://www.magnat-construct.md/
7
http://www.dragalina.md/contract.php?lang=ro

Majoritatea contractelor analizate sunt intitulate drept contracte cu privire la investirea capitalului n
construcia spaiului locativ. n opinia autorului acestui studiu, conceptul i terminologia contractelor
analizate urmeaz Contractul-model cu privire la investirea capitalului privat n construcia caselor de
locuit nefinalizate aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 676 din 06.10.95 cu privire la investiiile de
stat i private n construcia caselor de locuit nefinalizate (Anexa nr.19). Hotrrea menionat a fost
obiectul dezbaterilor n Curta Constituional (Hotrrea nr. 34 din 03.10.2000), fiind declarat
constituional, cu excepia unor prevederi privind rezilierea n mod unilateral a contractului de investire
(Anexa nr.20).
ns, nici Codul civil i nici alte legi speciale nu reglementeaz expres o astfel de categorie de contracte
civile - contracte cu privire la investirea capitalului n construcia spaiului locativ. n modelele
studiate nu gsim nici o trimitere la normele legii materiale care ar permite identificarea categoriei
contractului avut n vedere de pri i determinarea naturii juridice a raporturilor constituite prin semnarea
acestor contracte.
Intitularea contractului (titlul, denumirea) nu afecteaz, n principiu, legalitatea contractului. La fel,
acurateea clauzelor (condiiilor) contractuale nu are importan principial atta timp ct prile
contractante ndeplinesc cu bun credin obligaiile dup cum s-au angajat. Or, art. 667 Cod civil
consfinete libertatea contractului ceea ce nseamn c subiecii de drept, persoanele fizice i persoanele
juridice, pot ncheia n mod liber, n limitele normelor imperative de drept, contracte i pot stabili
coninutul lor. Prile pot ncheia contracte care nu sunt expres prevzute de lege (contracte nenumite),
precum i contracte care conin elemente ale diferitelor contracte prevzute de lege (contracte complexe).
Caracterul nedeterminat al contractelor semnate ntre antreprenorii n construcii i ceteni (consumatori)
creeaz confuzii i incertitudini n situaii de litigiu cnd actele juridice sunt prezentate n instan pentru a
justifica preteniile mpotriva antreprenorilor. Protejarea efectiv a dreptului nclcat prin hotrrea
instanei de judecat depinde de calificarea corect a raportului obligaional constituit ntre prile n litigiu.
Reieind din clauzele contractuale, drepturile i obligaiile prilor, rspunderea pentru neexecutare etc.,
instana urmeaz s determine natura juridic a contactului i normele legale aplicabile pentru soluionarea
litigiului. n cazul n care nu exist norme de drept care s reglementeze raportul litigios, instana
judectoreasc aplic norma de drept care reglementeaz raporturi similare (analogia legii), iar n lipsa
unei astfel de norme se conduce de principiile de drept i de sensul legislaiei n vigoare (analogia
dreptului).
2.2. Legislaia aplicabil contractelor dintre antreprenorii n construcii i ceteni (consumatori)
Dei legislaia naional nu prevede i nu reglementeaz expres o astfel de categorie de contracte cu
privire la investirea capitalului n construcia spaiului locativ, iar n textul acestor contracte nu se face
trimitere la normele legii materiale, ncheierea i realizarea contractelor vizate este subordonat normelor
generale cu privire la obligaiile contractuale, precum i normelor speciale privind dreptul de proprietate
asupra bunurilor imobile, protecia consumatorilor etc.:

Codul civil 1107/06.06.2002;

Legea cadastrului bunurilor imobile 1543/25.02.98;

Legea cu privire la gaj 449/30.07.2001;

Legea cu privire la ipotec 142/26.06.2008;

Legea insolvabilitii 149/29.06.2012;

Legea privind protecia consumatorilor 105/13.03.2003;

Legea privind clauzele abuzive n contractele ncheiate cu consumatorii 256/09.12.2011.

Contractele ncheiate ntre antreprenorii n construcii i ceteni (consumatori) cu privire la investirea
capitalului n construcia spaiului locativ au mai multe elemente caracteristice contractului de antrepriz
reglementat prin art. art. 931-969 Cod civil (Anexa nr.21). ns, prevederile menionate ale legislaiei civile
6

nu sunt ntru totul adaptate contractelor privind construirea apartamentelor n blocuri locative multietajate,
n care sunt antrenai sute de ceteni (consumatori).
Unele aspecte cu privire la contractele vizate sunt reglementate n Legea cadastrului bunurilor imobile
1543/25.02.98 (Anexa nr.22), ns legea dat are un alt obiect de reglementare i prevederile acestui act
sunt insuficiente pentru a proteja drepturile investitorilor individuali. O problem major cauzat de
imperfeciunile cadrului legal n domeniul cercetat este c legea menionat nu interzice n mod expres i
nici nu condiioneaz nregistrarea n registrul bunurilor imobile a dreptului de proprietate al companiei de
construcii asupra blocurilor de locuit, construirea crora a fost finanat din contribuiile individuale ale
cetenilor (consumatorilor):
-

art.404 nregistrarea dreptului asupra bunului imobil construit permite nregistrarea dreptului
asupra construciilor nefinalizate, lipsind interdicii/condiii ce in de nregistrarea drepturilor
companiilor de construcii asupra blocurile multietajate finanate n baza contractelor privind
investiiile n construcii;

art. 405 nregistrarea dreptului asupra construciilor viitoare nu reglementeaz specificul

nregistrrii condominiului constituit pentru administrarea blocurilor multietajate finanate n baza
contractelor privind investiiile n construcii.

Drept urmare a aplicrii unor norme legale defecte, unii antreprenori, cum a fost i cazul I Tomail
Argo/SC Romana Plus S.R.L.8, obin nregistrarea dreptului lor de proprietate asupra construciilor
nefinalizate finanate din investiiile cetenilor i instituie dreptul de ipotec al bncilor asupra
construciilor, ceea ce genereaz multiple litigii ntre investitori (consumatori), antreprenori i bncile
creditoare. Cetenii care au finanat construcia apartamentelor n baza contractelor cu privire la
investirea capitalului n construcia spaiului locativ sunt nevoii s se adreseze n instana de judecat
mpotriva antreprenorilor i a bncilor pentru a solicita recunoaterea dreptului de proprietate asupra
apartamentelor contractate i nregistrarea acestui drept n registrul bunurilor imobile.
Instituirea gajului (ipotec) n folosul bncilor care crediteaz companiile de construcii pentru realizarea
proiectelor de construire a blocurilor multietajate este un aspect la fel de problematic - lipsesc
reglementrile clare privind condiiile n care ar fi posibil gajarea apartamentelor contractate i finanate
de ctre ceteni (consumatori). Practica judiciar atest multiple cazuri n care contractul de ipotec este
ncheiat fr acordul cetenilor (consumatorilor) care au investit mijloacele proprii n edificarea
obiectivelor gajate (Anexa nr. 23),9 iar soluiile instanelor de judecat sunt n multe cazuri pronunate n
favoarea bncilor (Anexa nr.24)10.
Carenele cadrului legal cu privire la gajarea construciilor edificate cu antrenarea investiiilor efectuate de
ctre ceteni n baza contractelor cu privire la investirea capitalului n construcia spaiului locativ nu
ar fi avut un asemenea impact dac nu ar fi fost eliminate garaniile legale existente anterior n art. 467
Cod civil, lit. b), care prevedea naterea gajului legal pentru creanele persoanelor care au participat la
construcia imobilelor. ns, n 2008 aceast prevedere a fost eliminat, iar alte reglementri necesare
pentru protecia consumatorilor nu au fost adoptate (Anexa nr. 25). Dimpotriv, cadrul legal a fost
modificat pentru a facilita realizarea dreptului de ipotec al bncilor creditoare n temeiul contractului de
ipotec nvestit cu formul executorie, fr adresarea cererii n instana de judecat, prevedere care va
putea fi lesne utilizat i n cazul construciilor edificate din investiiile cetenilor (consumatorilor) (Anexa
nr. 25).

Informaiile utilizate n prezentul studiu referitoare la cazul I Tomail Argo/SC Romana Plus S.R.L. sunt bazate pe
materialele cauzei de insolvabilitate n care autoarea particip n calitate de avocat al unui investitor (consumator).
9
Nota informativ a Curii Supreme de Justiie cu privire la unele chestiuni referitoare la practica aplicrii de ctre instanele
judectoreti a legislaiei la soluionarea litigiilor legate de recunoaterea, nregistrarea dreptului de proprietate asupra imobilelor
depuse n ipotec.
10
Andrei BRICEAC, Avocat coordonator PB & PartnersProtecia juridic a consumatorilor care procur
apartamente prin contracte de investiii n construcie.
8

Unele prevederi ale Legii cadastrului bunurilor imobile 1543/25.02.98 acioneaz chiar n detrimentul
cetenilor care investesc n construcia locuinelor. Ne referim n spe la prevederile art. 406

nregistrarea contractelor privind investiiile n construcii:

-

alin. (1) art. 406 instituie imperativ forma autentic (notarial) i nregistrarea obligatorie a contractelor
privind investiiile n construcii, sub sanciunea nulitii;

alin. (11) art. 406 oblig antreprenorul s nregistreze contractele privind investiiile n construcii la
oficiile cadastrale teritoriale n termen de 15 zile calendaristice din data autentificrii notariale a
acestora. Codul contravenional prevede sancionarea cu amend pentru nclcarea acestei norme,11
dar nu cunoatem ct de frecvente sunt cazurile de sancionare pentru aceast contravenie;

alin. (2) art. 406 interzice antreprenorului perceperea plilor nainte de nregistrarea contractelor, dar
lipsesc prghiile legale i sanciunile care ar asigura respectarea acestei norme;

alin. (4) art. 406 prevede c dup recepia construciei, dreptul de proprietate asupra apartamentului se
nscrie n registrul bunurilor imobile n temeiul contractului i al actului de predare-primire, semnat
ntre pri, dar norma dat nu exclude nregistrarea dreptului de proprietate al antreprenorului nainte
de recepia final a construciei (nregistrarea construciilor nefinalizate potrivit art. 404 comentat
anterior).

n practic prevederile alin. (1) art. 406 privind nulitatea contractelor care nu au fost supuse autentificrii
notariale sunt invocate mpotriva cetenilor (consumatorilor). Spre exemplu, mai multe contracte
ncheiate ntre consumatori i I Tomail Argo/SC Romana Plus S.R.L. nu au fost autentificate
notarial i nici nu au fost nregistrate n registrul bunurilor imobile, motiv pentru care n cadrul procesului
de insolvabilitate n derulare S.A. Banca de Economii, creditorul majoritar al companiei SC Romana
Plus S.R.L. a invocat nulitatea absolut a contractelor i a contestat dreptul semnatarilor vizai de a obine
statutul de creditor garantat (a se vedea capitolul 3). n cazul constatrii nulitii contractelor cu pricina
consumatorii vizai nu vor putea pretinde la apartamentele nefinisate, ci doar la restituirea banilor achitai
efectiv, soluie ipotetic, practic imposibil, avnd n vedere c antreprenorul falit nu dispune de mijloace
financiare.
Deficienele cadrului legal analizate supra sunt agravate prin absena prevederilor speciale n legislaia
privind protecia drepturilor consumatorilor - Legea privind protecia consumatorilor 105/13.03.2003
(Anexa nr. 26) i Legea privind clauzele abuzive n contractele ncheiate cu consumatorii 256/09.12.2011
(Anexa nr. 27), legi care nu conin prevederi exprese ce in de particularitile contractelor cu privire la
investirea capitalului n construcia spaiului locativ. Rmne incert nsui faptul dac aceste contracte
pot fi atribuite la cele protejate prin legislaia special privind drepturile consumatorilor. Doar n
Recomandarea Curii Supreme de Justiie nr. 4 din 01.11.2012 gsim concluzia c Legea privind protecia
consumatorilor ar fi aplicabil relaiilor indicate (Anexa nr.28)12.
Calificarea cert a raporturilor dintre antreprenori i cetenii care investesc n construcia apartamentelor
ca fiind relaie comerciant-consumator este foarte important pentru protejarea drepturilor cetenilor n
raport cu companiile n construcii care redacteaz contractele cu privire la investirea capitalului n
construcia spaiului locativ i le promoveaz n mod public, prin intermediul campaniilor de publicitate
vizual, prin Internet, radio etc. (Anexele nr. 15-18). De regul, cetenii semneaz contractele propuse
11

Codul contravenional al Republicii Moldova 218/24.10.2008:

Articolul 326. nclcarea prevederilor Legii cadastrului bunurilor imobile
(11) Nenregistrarea n termenul stabilit a contractelor privind investiiile n construcii la oficiile cadastrale teritoriale de ctre
partea care asigur construcia bunului imobil se sancioneaz cu amend de la 150 la 250 de uniti convenionale aplicat
persoanei cu funcie de rspundere, cu amend de la 350 la 500 de uniti convenionale aplicat persoanei juridice.
Articolul 400. Ministerul Afacerilor Interne
(1) Contraveniile prevzute la art.47-54, 326, se examineaz de poliie.
12
Recomandarea Curii Supreme de Justiie nr. 4 din 01.11.2012 Privind aplicabilitatea Legii privind protecia consumatorilor n
cauzele civile ce vizeaz litigiile cu privire la darea n exploatare n termen a imobilelor, inclusiv caselor de locuit, prestarea n
termen a serviciilor, etc.

fr a negocia competent coninutul contractelor i fr a pune la ndoial caracterul legal al activitii

antreprenorilor n construcii sau legalitatea contractelor utilizate pentru atragerea investiiilor private n
construirea blocurilor locative.
n virtutea art. 732 Cod civil, n caz de litigiu dintre antreprenor i cetean (consumator), neclaritile din
condiiile contractuale standard urmeaz a fi interpretate n defavoarea prii care le-a formulat
(antreprenorul), n toate cazurile contractul se interpreteaz n favoarea consumatorului. Totui, aceast
garanie este prea general, fiind stringent necesare intervenii consistente de ordin legislativ care s aduc
mai mult claritate i certitudine n raporturile analizate, care, incontestabil, sunt de interes public.
Efectele pguboase ale legislaiei defecte n domeniul analizat nu se limiteaz la prejudicierea grav a
drepturilor unor grupuri importante de ceteni care au investit n construcia locuinelor. Legislaia sumar
n domeniul cercetat favorizeaz sistemul coruptibil al atribuirii terenurilor pentru construcii. Or, deinerea
sau obinerea unui teren constituie o prim condiie pentru edificarea unui bloc locativ, dar reglementrile
legale speciale la acest capitol lipsesc. Cum ar putea fi explicat, spre exemplu, faptul c n mun. Chiinu
blocurile locative sunt edificate pe terenuri date n arend pentru un termen de 5 ani (Anexa nr. 29)? Dup
cum se susine n raportul Transparena n Municipiul Chiinu, ntocmit de Centrul Analitic
Independent Expert-Grup, aceast modalitatea de atribuire a terenurilor (arenda) permite privatizarea
terenurilor publice la pre derizoriu (Anexa nr.30). n unele cazuri blocurile locative sunt construite pe
terenurile ce aparin APL n schimbul unei cote din apartamentele construite, fr a fi finanate de APL (I
Tomail Argo i SC Romana Plus S.R.L., blocul din str. I. Dumeniuc 4 i 4/1).
2.3. Supravegherea activitii antreprenorilor din construcii
Potrivit art.27 din Legea privind protecia consumatorilor 105/13.03.2003, Ministerul Economiei este
organul central de specialitate al administraiei publice responsabil de elaborarea politicii de stat n
domeniul proteciei consumatorilor, iar Agenia pentru Protecia Consumatorilor implementeaz politica
n domeniul dat. Din art. 28 al legii menionate deducem c organul administraiei publice centrale
specializat n domeniul construciilor ar avea funcii de protecie a consumatorilor n domeniul gestionat.
La solicitarea adresat n scopul efecturii prezentului studiu, Ministerul Economiei a comunicat c
problema cercetat (deficienele cadrului de reglementare i practicile comerciale abuzive n domeniul
construciilor de locuine finanate din contul contribuiilor private ale cetenilor) excede competenele
funcionale ale Ministerului (Anexa nr.40). Din rspunsul Ministerul Economiei i din rspunsul Ageniei
pentru Protecia Consumatorilor (Anexa nr.41) rezult c instituiile nominalizate nu s-au autosesizat i nu
au fost implicate n soluionarea cazurilor de rezonan semnalate n mass-media (S.A.Locuine pentru
toi, S.R.L. Melconic, I Tomail Argo, S.R.LRomana Plus, S.R.L.Rom-Prim).
Invocnd art. 28 al Legii privind protecia consumatorilor 105/13.03.2003, Ministerul Economiei a opinat
c autoritatea responsabil de promovarea politicii de stat n domeniul de referin este Ministerul
Dezvoltrii Regionale i Construciilor, care a manifestat interes fa de elaborarea studiului i a prezentat
informaii detaliate privind activitatea instituiei n vederea mbuntirii cadrului de reglementare n
domeniul construciilor, inclusiv unele aciuni care se refer direct la construciile finanate din
contribuiile private ale cetenilor (Anexa. nr.42). Pe de alt parte, Inspecia de Stat n Construcii
consider c majoritatea problemelor semnalate nu in de competena Inspeciei, ci de contractele de
investiii dintre pri (Anexa nr.43), dei reprezentanii aceleiai instituii au fcut declaraii pentru pres
privitor la gravele probleme existente n domeniul vizat i soluiile ce se impun:
Economist, 23 decembrie 2013 (Anexa nr.13):
Problemele contractelor de investiie
Anton Barbalat ef direcie Direcia organizare, sistematizare i efectuarea controlului n
construcii, spune c lunar la Inspecia de Construcii vin 20-30 de petiii ale cetenilor nemulumii
de nendeplinirea contractelor dintre beneficiar i antreprenor. Inspecia a propus ca odat ce se
fac investiii n construcia unui bloc locativ, s fie format un grup responsabil de monitorizarea
9

utilizrii banilor. Ca aceti bani s nu fie utilizai n alte scopuri sau la alte cldiri. Totui
aceast iniiativ nu a fost aprobat la Guvern.
Investitorul nu este protejat
n unele cazuri investitorii ateapt 5-7 ani ca s le fie finisat blocul, fr s reueasc s
recupereze banii prin instana de judecat, susine Anton Barbalat . El afirm c a propus ca cel
care dorete s construiasc trebuie s ia un credit (s depun o garanie ) care s fie depozitat pe un
cont special care nu va putea fi utilizat pn la finalizarea construciilor. Astfel investiia cetenilor
va fi garantat.
Deseori avem multe ntreprinderi cu capital foarte mic, care prezint machete foarte frumoase ale
blocurilor ofertate, afieaz un numr de telefon uor de memorat i ofer preuri foarte mici. De
regul, n aceste cazuri lucrrile de construcie sunt fcute din banii investitorilor, din credite i
cooperare cu alte ntreprinderi
Lipsa unui cadru legal consecvent aplicabil contractelor cu privire la investirea capitalului n construcia
spaiului locativ genereaz incertitudini privind atribuiile autoritilor statului n promovarea i
implementarea politicilor n domeniul dat, exercitarea controlului i disciplinarea antreprenorilor din
construcii n relaiile acestora cu cetenii (consumatorii).
2.4. Experiena internaional n reglementarea raporturilor dintre antreprenorii din construcii i
consumatori
Situaia critic n domeniul construciei de locuine cu antrenarea capitalului privat care s-a creat
actualmente n Republica Moldova nu este unic n spaiul ex-sovietic. nc prin anii 2000-2005 n
Federaia Rus, inclusiv n Moscova, au fost nregistrate cazuri de nelare a miilor de investitori
individuali13, ceea ce a impus adoptarea unei legi speciale menite s contracareze i s previn practicile
de fraudare a proiectelor de construire a locuinelor cu atragerea investiiilor individuale.
n Federaia Rus raporturile dintre antreprenorii din construcii i beneficiari (ceteni) sunt reglementate
prin Legea Federal din 30 decembrie 2004 N 214- "
, lege care a fost modificat i
completat n repetate rnduri (Anexa nr.31).14 Cele mai relevante reglementri ale legii menionate se
refer la urmtoarele:
-

modalitile (exhaustiv) n care poate avea loc atragerea investiiilor individuale ale cetenilor pentru
edificarea blocurilor de locuit multietajate;
condiii privind drepturile asupra terenului destinat construciilor;
condiii privind publicarea ofertei publice (declaraia de proiect), privind transparena informaiei
despre antreprenor;
condiiile contactului de coparticipare la construcia blocurilor locative multietajate, Guvernul avnd
dreptul s emit regulamente obligatorii;
condiii privind utilizarea resurselor investite de ctre ceteni conform destinaiei i rspunderea
pentru nclcarea dispoziiilor legale;
dreptul de gaj al coparticipanilor asupra terenului i asupra obiectivului construit, restricii privind
instituirea ipotecii n favoarea unei bnci;
modalitatea de repartizare a mijloacelor ncasate din vnzarea bunului gajat;

, :
https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9E%D0%B1%D0%BC%D0%B0%D0%BD%D1%83%D1%82%D1%8B%D0%B5_%D0
%B4%D0%BE%D0%BB%D1%8C%D1%89%D0%B8%D0%BA%D0%B8
14
http://base.garant.ru/12138267/#ixzz349qWves2
13

10

rspunderea antreprenorului pentru neexecutarea contractului, dreptul consumatorului de a rezilia

contractul, consecinele rezilierii, penalitile;
instituirea organului abilitat s efectueze supravegherea i controlul pe piaa serviciilor;15
instituirea garaniilor pentru buna executare a contactului de ctre antreprenorul n construcii (gajul;
fidejusiunea unei bnci; asigurarea de rspundere civil);
din 01 ianuarie 2014 au intrat n vigoare noi amendamente care oblig companiile de construcii s
efectueze asigurarea obiectivului ce urmeaz a fi edificat, precum i asigurarea de rspundere civil
pentru neexecutarea obligaiilor contractuale ce in de transmiterea locuinei conform contractului de
coparticipare la construirea blocurilor.

n Kazahstan a fost adoptat o lege similar celei din Rusia -

(Anexa nr.32)16.
Practica statelor Europene n domeniul construirii locuinelor cu antrenarea investitorilor individuali este
descris ntr-un Raport privind implementarea standardelor europene n legislaia Romniei cu privire la
locuine17:
-

n Belgia Legea Breyne din 9 iulie 1971 (actualizat) i un Decret Regal din octombrie 1971
reglementeaz procesul de vnzare ctre neprofesioniti a locuinelor care urmeaz a fi construite;
n Austria exist o lege special (the Building Promotion Act) privind vnzarea apartamentelor n
proces de construcie;
n Olanda legislaia prevede modalitatea efecturii plilor n construcia locuinei (n avans poate fi
achitat nu mai mult de 10% din preul contractului dup care achitrile se fac n dependen de
progresul lucrrilor ; consumatorul este n drept s rein plata a 5% din cost drept garanie pentru
remedierea eventualelor defecte);
n majoritatea statelor (Austria, Belgia, Finlanda, Frana, Germania, Polonia etc.) plile sunt efectuate
n trane pe msura avansrii lucrrilor de construcie;
n Spania, Suedia, Finlanda, Belgia legea oblig antreprenorii s prezinte garanii pentru bun
executare a contractului (asigurare, depozit bancar etc.);
n Anglia i Scoia asociaia constructorilor garanteaz pentru buna executare a contractelor de ctre
membrii asociaiei, inclusiv n cazul falimentrii antreprenorului.
n 2012 n Polonia a intrat n vigoare o nou lege prin care au fost completate golurile din legislaie
privind vnzarea locuinelor care se afl n proces de construire (Anexa nr.33).

Din septembrie 2014 n Belgia intr n vigoare noi prevederi legale care vor face posibil iniierea unor
aciuni/procese colective n litigiile legate de realizarea Legii Breyne care reglementeaz vnzarea ctre
neprofesioniti a locuinelor care urmeaz a fi construite (Anexa nr. 34). Modificrile legale
implementeaz Recomandrile Comisiei UE 2013/396/UE din 11 iunie 2013 privind principii comune
aplicabile aciunilor colective n ncetare i n despgubire introduse n statele membre n cazul nclcrii
drepturilor conferite de legislaia Uniunii (Anexa nr. 35). Aciunea colectiv n contractele cu
consumatorii ofer garanii procesuale suplimentare pentru soluionarea echitabil i eficient a litigiilor n
interesul grupurilor de ceteni care au fost prejudiciai prin activitatea comercianilor.

Ministerul Dezvoltrii Regionale al Federaiei Ruse este abilitat cu funcii de supraveghere i control. Ministerul a instituit un
registru special pentru evidena investitorilor nelai - 403 20.09.2013 .
, http://www.minregion.ru/documents/2975?locale=ru
16
http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30062018
17
Institute for Real Estate Construction and Housing Ltd. , Austria, Implementation of European Standards in Romanian
Housing Legislation. Final Report , http://www.rabo.org.ro/wp-content/uploads/RHL-Final-Report-080129-en.pdf
15

11

Din 01 ianuarie 2015 n Noua Zeeland vor intra n vigoare noi prevederi legislative menite s consolideze
protecia consumatorilor n relaiile cu companiile de construcii, o atenie sporit fiind acordat
informaiei care trebuie pus la dispoziia consumatorilor (statutul juridic al companiei de construcii,
istoriile litigiilor n care este implicat compania, calificarea profesional a personalului cheie etc. (Anexa
nr. 36).
Experiena avansat a altor state ar trebui valorificat pentru crearea cadrului legal special menit s
reglementeze relaiile dintre antreprenorii din construcii i cetenii (consumatorii) care investesc n
construcia spaiului locativ. La elaborarea legislaiei speciale ar trebui s se ia act de practicile viciate n
domeniul de referin care urmeaz a fi combtute, carenele normative constatate i remediile legale
practicate n alte state pentru contracararea nclcrii drepturilor cetenilor (consumatorilor).

12

3. Realizarea drepturilor consumatorilor n cadrul proceselor de insolvabilitate a

antreprenorilor n construcii
3.1. Deficienele cadrului legal privind insolvabilitatea companiilor de construcii
Practica judiciar18 i informaiile difuzate n sursele mass-media atest mai multe cazuri de falimentare a
proiectelor de edificare a blocurilor de locuit finanate de ctre investitorii individuali (consumatori):

S.A.Locuine pentru toi;

S.R.L. Melconic;
CS Hazar Construct S.R.L.;
S.R.L.Rom-Prim;
S.R.L. Romana Plus (a preluat proiectul de la I Tomail Argo);
S.R.L. M Fame-CV Construction;
S.R.L. R&R;
S.R.L. Amtarex&Co;
S.R.L. Management Consulting Service;
S.R.L. Tenadria;
S.R.L. Crasigal;
S.R.L. Nourco;
S.R.L. Primautosport,
S.R.L. Plugarul.

n cadrul cercetrii nu au fost identificate analize/studii care ar elucida cauzele obiective i/sau schemele
care conduc la falimentarea companiilor de construcii. Iat cum s-a ajuns, spre exemplu, la falimentarea
proiectului de construire a complexului locativ din mun. Chiinu, str. I. Dumeniuc, 4 i 4/1, (trei blocuri,
total 125 apartamente):
- ncepnd cu anul 2008 I Tomail Argo (ntreprindere individual) demareaz proiecte pentru
construirea a mai multor blocuri de locuit, total peste 900 de apartamente19;
- I Tomail Argo a ncheiat contracte cu sute de ceteni, multe contacte nu au fost autentificate
notarial i nu au fost nregistrate n registrul bunurilor imobile. Majoritatea cetenilor au achitat n
folosul I Tomail Argo banii destinai construciei;
- n 2009 I Tomail Argo a nregistrat dreptul su de proprietate asupra blocurilor nefinisate din str. I.
Dumeniuc, 4 i 4/1 (grad de finisare 19%);
- n a. 2009 a fost nregistrat dreptul de gaj al S.A. Banca de Economii asupra blocurilor nefinisate din
str. I. Dumeniuc, 4 i 4/1, pentru creditele contractate de I Tomail Argo (iniial 82 000 000 lei);
- La 23.03.2011 I Tomail Argo a transmis ctre SC Romana Plus S.R.L. dreptul de proprietate
asupra blocurilor nefinisate din str. I. Dumeniuc, 4 i 4/1, dreptul fiind nregistrat n registrul bunurilor
imobile;

Curtea Suprem de Justiie, Sistemul de cutare analitic a jurisprudenei, http://cauta.csj.md/legy/ac-admin/#/app

Baza de date a hotrrilor, Curtea de Apel Chiinu, Hotarri privind procedurile de insolvabilitate
http://instante.justice.md/apps/hotariri_judecata/inst/cac/cac-i.php
19
Anexa nr. 14 Lista blocurilor locative aflate n faza de construire i a celor sistate din diferite motive pe teritoriul republicii,
monitorizate de ctre Inspecia de Stat n Construcii,conform situaiei la data 01 martie 2014:
Chiinu, str. M.Varlaam-L.Tolstoi, 74, 74/1 - complex locativ cu parcare auto, 240 ap.;
Chiinu, str. .I.Dumeniuc, 4 - cartier locativ 125 ap.;
Chiinu, str. Grenoble, 159 - complex locativ cu parcare auto subteran, 540 ap.
18

13

- La 23.03.2011, n registrul bunurilor imobile a fost nregistrat dreptul de gaj al S.A. Banca de
Economii asupra blocurilor nefinisate din str. I. Dumeniuc, 4 i 4/1, pentru creditele contractate de SC
Romana Plus S.R.L. (iniial 63 700 000 lei);
- I Tomail Argo i SC Romana Plus S.R.L. au ncheiat cu cetenii acorduri adiionale prin care
construcia blocurilor din str. I. Dumeniuc 4 i 4/1 urma s fie finisat de ctre SC Romana Plus
S.R.L.;
- n mai 2012 SC Romana Plus S.R.L. a ncheiat i a nregistrat n registrul bunurilor imobile un
Acord cu S.A. Banca de Economii privind executarea benevol a dreptului de ipotec i a transmis n
posesiunea bncii blocurile nefinisate din str. I. Dumeniuc, 4 i 4/1;
- Dup semnarea i nregistrarea Acordului privind executarea benevol a dreptului de ipotec al S.A.
Banca de Economii, SC Romana Plus S.R.L. a continuat s ncheie contacte cu cetenii i s
colecteze sume de bani pentru construirea apartamentelor;
- S.A. Banca de Economii a publicat pe site-ul su anun privind nstrinarea bunurilor ipotecate din
str. I. Dumeniuc 4 i 4/1 (http://www.bem.md/imobil);
- SC Romana Plus S.R.L. stopeaz lucrrile de construcie care nu sunt finisate nici pe jumtate;
- La 26 mai 2014, la cererea S.A. Banca de Economii, a fost adoptat Hotrrea Curii de Apel
Chiinu privind insolvabilitatea SC Romana Plus S.R.L. care a acumulat datorii n sum de peste
145 000 000 lei, inclusiv peste 88 000 000 lei fa de S.A. Banca de Economii i peste 57 000 000 lei
fa de investitori (persoane fizice i juridice).
Imperfeciunile cadrului legal n domeniul construciei locuinelor finanate din investiiile private ale
cetenilor au favorizat nregistrarea n registrul bunurilor imobile a dreptului de proprietate pentru I
Tomail Argo/SC Romana Plus S.R.L., i gajarea construciilor n folosul S.A. Banca de
Economii. Odat cu intentarea procesului de insolvabilitate apartamentele finanate din contribuiile
cetenilor (consumatorilor) sunt considerate drept parte component a masei debitoare care urmeaz a fi
valorificat pentru stingerea datoriilor acumulate de compania de construcii SC Romana Plus S.R.L.
care a falimentat, n detrimentul i prin prejudicierea investitorilor care au finanat construcia
apartamentelor la care acum pretinde S.A. Banca de Economii.
Insolvena companiei de construcii SC Romana Plus S.R.L. i-a surprins pe cetenii (consumatorii)
care acum nu au o alt cale dect s participe la procedura de insolvabilitate. Dei majoritatea cetenilor
au ncheiat contracte similare cu I Tomail Argo, achitnd sumele de bani prevzute de contract, din
punct de vedere formal/legal situaia cetenilor (consumatorilor) n cadrul procesului de insolvabilitate a
SC Romana Plus S.R.L. difer, ceea ce determin adoptarea diferitor tactici de comportament n cadrul
procedurii de faliment, n limitele permise de lege:

Cea mai mare parte din investitori pretinde statutul de creditori garantai potrivit art. 50 din Legea
insolvabilitii 149/29.06.2012 (Anexa nr.37). Acest statut presupune c, dup un ir de proceduri
prescrise de lege20 i dup achitarea onorarilor cuvenite administratorului insolvabilitii21, investitorii
ar putea, n principiu, obine n proprietatea lor pereii (carcasa) apartamentelor pe care le-au finanat.
ns, S.A. Banca de Economii, pretinde aceleai drepturi de creditor garantat asupra acelorai
apartamente, n baza dreptului de ipotec, i n acest temei banca a contestat dreptul de crean al unui
numr impuntor de peste 40 de ceteni (consumatori) pe motiv c mai multe contracte nu au fost
autentificare notarial i ar fi lovite de nulitate absolut.

Administratorul insolvabilitii a contestat cererile/creanele cetenilor care au ncheiat contracte cu

SC Romana Plus S.R.L. dup semnarea i nregistrarea Acordului privind executarea benevol a
dreptului de ipotec al S.A. Banca de Economii. Administratorul consider c SC Romana Plus

20
21

Anexa nr. 37- art. 131 din Legea insolvabilitii 149/29.06.2012.

Anexa nr. 37- art. 70 din Legea insolvabilitii 149/29.06.2012.

14

S.R.L. nu mai deinea n posesie construciile transmise bncii i nu a fost n drept s mai ncheie
contracte cu investitorii;

Administratorul insolvabilitii a contestat cererile/creanele cetenilor care au ncheiat contracte cu I

Tomail Argo i au reziliat aceste contracte, deinnd titluri executorii pentru ncasarea de la I
Tomail Argo a sumelor de bani achitate. Administratorul consider c nu ar exista vreo legtur
dintre obligaiile I Tomail Argo i cele ale SC Romana Plus S.R.L.;

O parte din investitori au recurs la depunerea cererilor potrivit art. 48 din Legea insolvabilitii
149/29.06.2012 pentru separarea din masa debitoare a apartamentelor pe care le-au finanat, astfel
nct nici banca i nici ali creditori s nu poat pretinde la urmrirea acestor bunuri pentru datoriile
debitorului SC Romana Plus S.R.L. Administratorul insolvabilitii a respins cererile de separare,
urmnd ca instana de insolvabilitate s dispun prin hotrre asupra acestor pretenii.

Unii creditori au depus cereri pentru a solicita mai nti instanei de insolvabilitate
constatarea/recunoaterea dreptului de proprietate asupra apartamentelor n care au investit (carcasa),
dup care ar putea pretinde separarea apartamentelor din masa debitoare pentru a evita urmrirea
acestor apartamente pentru stingerea datoriilor antreprenorului falit SC Romana Plus S.R.L.
Aceast opiune este mai problematic pentru cetenii care au contractat apartamentele de la ultimele
dou etaje ale blocului nr. 1, care nici nu au fost edificate nc.

Astfel, cea mai optimist speran a investitorilor care au ncheiat contracte cu I Tomail Argo /SC
Romana Plus S.R.L. i au achitat preul locuinelor n complexul locativ din mun. Chiinu, str. I.
Dumeniuc, 4 i 4/1 (trei blocuri, total 125 apartamente), ar fi s obin cel puin dreptul de proprietate
asupra apartamentelor nefinisate (carcasa). Chiar dac obin dreptul asupra apartamentelor nefinisate,
cetenii vor trebui s investeasc alte sume de bani importante pentru continuarea lucrrilor de construcii
(administratorul insolvabilitii a opinat c sunt necesare investiii suplimentare de 100 Euro pentru fiecare
m.p.). Ct privete blocul nr. 2 cu 9 etaje, acesta, conform concluziei Inspeciei de Stat n Construcii, este
nclinat (Anexa nr.14), i nu este clar dac i n ce condiii va fi posibil finisarea acestui bloc i cum
aceast nclinare (nu) va afecta sigurana celor dou blocuri nvecinate.
Incertitudinea investitorilor n adoptarea unei poziii/tactici n cadrul procedurii de insolvabilitate este
cauzat de lipsa prevederilor legale specifice pentru procesele de insolvabilitate n care sunt antrenai sute
de ceteni (consumatori). Fiind numeroi, slab instruii, neinformai i neorganizai, investitorii
(consumatorii) nu pot face fa procedurilor mult prea complexe i nu pot concura cu creditori puternici
cum ar fi bncile. Legislaia actual nu prevede intervenirea n procesele de insolvabilitate a instituiilor
abilitate care au sarcina de a proteja interesele cetenilor contra abuzurilor companiilor de construcii care
fraudeaz proiectele de construire a blocurilor locative.
3.2. Practica altor state privind insolvabilitatea companiilor de construcii
Practica altor state care s-au confruntat cu probleme similare demonstreaz necesitatea unor reglementri
speciale privind particularitile instrumentrii proceselor de insolvabilitate n cazul falimentrii
companiilor de construcii care antreneaz investiiile cetenilor pentru edificarea blocurilor de locuit
multietajate. Spre exemplu, Legea Federaiei Ruse cu privire la insolvabilitate (faliment) N 127- din
26.10.2002 conine un capitol aparte ( 7) n care sunt reglementate detaliat proceduri specifice aplicabile
n cazul falimentrii companiilor de construcii care au contractat investiiile cetenilor (Anexa nr.38)22.
Cele mai relevante reglementri ale legii menionate se refer la urmtoarele:

Organul statului abilitat cu funcii de supraveghere i control n domeniul de referin particip n

mod obligatoriu la proces23;

Sunt stipulate condiii speciale privind inerea adunrilor coparticipanilor la proiectul de construcii;

22
23

http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_155391/, http://base.garant.ru/185181/10/#block_9000
Ministerul dezvoltrii regionale al Federaiei Ruse.

15

Se prevede participarea obligatorie a investitorilor la adoptarea deciziilor adunrii creditorilor privind

aprobarea tranzaciei de mpcare n cadrul procesului (sunt necesare cel puin din voturile
coparticipanilor la proiectele de construcii);

Intentarea procesului de insolvabilitate este temei pentru renunarea unilateral a coparticipantului de

la executarea n continuare a contractului;

Coparticipantul la proiectul de construcii poate cere transmiterea n proprietate a locuinei finanate,

cerine care sunt nregistrate ntr-un registru special. Sunt reglementate situaiile n care mai muli
investitori pretind la unul i acelai apartament;

Creanele coparticipanilor la construire sunt achitate n mod prioritar, dup creditorii care pretind
dreptul la compensarea prejudiciilor pentru vtmarea sntii i a salariilor;

Legea prevede transmiterea construciei nefinisate unei cooperative sau altei organizaii create de ctre
coparticipanii la proiectul de construcii n scopul administrrii n continuare a lucrrilor de construire.

Din 2012 n Polonia legea insolvenei ofer soluii pentru cazurile de falimentare a companiilor de
construcii dup ce Curtea Constituional a adoptat o decizie prin care a statuat asupra deficienelor
legislaiei privind insolvena care nu oferea protecie cuvenit cetenilor cumprtori de apartamente de
la companiile de construcii care devin insolvabile (Anexa nr.39).
Actualmente Ministerul Economiei efectueaz monitorizarea Legii insolvabilitii nr.149 din
29.06.201224, proces care ar putea contribui la promovarea propunerilor pentru mbuntirea
reglementrilor legale ce in de particularitile procesului de insolvabilitate n care particip sute de
ceteni (consumatori).

Anun privind iniierea procesului de monitorizare a Legii insolvabilitii nr.149 din 29.06.2012,
http://www.mec.gov.md/ro/content/anunt-privind-initierea-procesului-de-monitorizare-legii-insolvabilitatii-nr149-din-29062012
24

16

4. Concluzii i recomandri
4.1. Agenda de lucru a instituiilor statului n domeniul construciilor de locuine finanate din
contribuiile cetenilor (consumatorilor)
n cadrul cercetrii, unui ir de instituii ale statului li s-a solicitat s se pronune asupra problemelor
constatate n domeniul construciilor de locuine finanate din contul contribuiilor private ale cetenilor.
Din informaiile prezentate (Anexele nr. 40-44, nr. 46-48) deducem c problemele semnalate sunt
cunoscute autoritilor statului, care au relatat despre msurile ntreprinse i aciunile preconizate n
vederea ameliorrii situaiei n domeniul dat.
Ministerul Economiei (Anexa. nr.40):
- Problema cercetat (deficienele cadrului de reglementare i practicile comerciale abuzive n
domeniul construciilor de locuine finanate din contribuiile private ale cetenilor) excede
competenele funcionale ale Ministerului;
- Instituia nu a fost sesizat cu privire la soluionarea cazurilor de rezonan abordate n mass-media
(S.A.Locuine pentru toi, S.R.L. Melconic, I Tomail Argo, S.R.LRomana Plus,
S.R.L.Rom-Prim);
- Potrivit art. 28 al Legii privind protecia consumatorilor 105/13.03.2003, Ministerul Dezvoltrii
Regionale i Construciilor este autoritatea responsabil de promovarea politicii de stat n
domeniul construciilor.
Agenia pentru Protecia Consumatorilor (Anexa nr. 41):
- Agenia a soluionat un ir de petiii individuale parvenite de la ceteni, fiind constatate unele
nereguli ce in de instrumentarea plngerilor, calitatea serviciilor prestate, clauzele abuzive n
contractele pentru construcia locuinelor;
- Agenii economici vizai n plngerile examinate de Agenie nu se regsesc printre companiile de
construcii implicate n cazurile de rezonan n care grupuri mari de investitori (consumatori) au
fost prejudiciai ca urmare a abuzurilor admise;
- La solicitarea consumatorilor, Agenia particip n procese judiciare n calitate de intervenient
accesoriu.
Ministerul Dezvoltrii Regionale i Construciilor (Anexa nr. 42) a manifestat interes pentru studiul
efectuat:
- La data de 1 martie 2014 n Moldova erau 267 blocuri locative nefinalizate, dintre care 167 n
Chiinu;
- n cazul multor obiective lucrrile au fost stopate pe un termen nedeterminat;
- Unii antreprenori din construcii au demarat proiectele fr a avea un plan financiar bine chibzuit
sau au nceput construciile cu scopul de a nela cetenii/investitorii;
- Ministerul a colaborat cu alte autoriti publice pentru a promova modificri la legislaie ce in de
contactele de investiii n construcii: Legea cadastrului bunurilor imobile a fost completat cu
prevederi privind nregistrarea obligatorie a contactelor; n Legea insolvabilitii a fost prevzut
dreptul investitorilor de a avea statutul de creditor garantat n raport cu locuina finanat; Codul
contravenional a fost completat cu prevederi privind rspunderea pentru nenregistrarea
contractelor;
- Ministerul a iniiat noi proiecte n vederea consolidrii cadrului legislativ n domeniul gestionat: la
17 iulie 2014 a fost adoptat o nou Lege cu privire la locuine; noul Cod al urbanismului i
construciilor a fost prezentat Guvernului spre aprobare; proiectul noii Legi cu privire la
condominiu va fi prezentat curnd Guvernului.

17

Inspecia de Stat n Construcii (Anexa nr. 43):

- n opinia instituiei, problemele semnalate n domeniul construciilor de locuine finanate din
contribuiile cetenilor nu in de competena Inspeciei, ci de contractele dintre pri.
Ministerul Finanelor (Anexa nr. 44):
-

Ministerul Finanelor nu a semnalat probleme grave i nici necesitatea ajustrii politicilor privind
evidena contabil n activitatea companiilor care administreaz proiecte de edificare concomitent
a mai multor blocuri locative, inclusiv din resursele investite de ceteni. Totodat, din deciziile
publicate ale Curii Supreme de Justiie rezult c antreprenorii din construcii ncalc
reglementrile privind operaiunile de ncasare a contribuiilor bneti n baza contractelor
ncheiate cu cetenii (Anexa nr.45, Decizia CSJ nr. 2ra-633/13 din 04 aprilie 2013).

Inspectoratul Fiscal Principal de Stat (Anexa nr.46):

- Instituia a invocat impedimente legale la prezentarea informaiilor cu privire la contribuabili
concrei - companii de construcii implicate n cazuri de rezonan n care au fost fraudate
proiectele de construire a blocurilor de locuit finanate din resursele cetenilor.
Procuratura General (Anexa nr.47):
-

Instituia a invocat restriciile legale privind transparena informaiei ce ine de urmrea penal.
Instituia nu s-a pronunat asupra unor analize efectuate pentru elucidarea cauzelor care
favorizeaz nelarea cetenilor la semnarea i realizarea contractelor de investiii n construcia
locuinelor.

Centrul Naional Anticorupie (Anexa nr.48) - instituia a manifestat interes fa de problemele abordate i
s-a pronunat pentru promovarea unor modificri n legislaie n vederea eliminrii golurilor existente:
- Optimizarea cadrului legal pentru consolidarea atribuiilor Inspeciei de Stat n Construcii n
domeniul de referin;
- Perfecionarea (nsprirea) cadrului legal privind contabilizarea operaiunilor de ncasare a
mijloacelor bneti de la cetenii care investesc n construcia locuinelor;
- Reglementarea condiiilor n care nu (ar) fi posibil gajarea construciilor pentru contractarea
mprumuturilor n paralel cu atragerea investiiilor clienilor individuali;
- Asigurarea obligatorie a companiilor de construcii sau instituirea fondurilor de rezerv pentru
cazurile de rspundere pentru prejudicierea investitorilor;
- Stabilirea condiiilor n care ar fi posibil desfurarea activitii n domeniul construciei de
locuine (deinerea terenurilor i a mijloacelor financiare proprii etc.) ;
- Prelungirea licenei pentru activitatea n domeniul construciilor n dependen de reputaia
profesional a antreprenorului.
Pe parcursul cercetrii au fost identificate politici i proiecte de legi elaborate n domenii conexe
celui supus cercetrii, care, ns nu abordeaz problemele complexe existente n domeniul
construciei locuinelor finanate de ctre ceteni (consumatori):

proiectul Codului Urbanismului i construciilor25 nu prevede reglementri n domeniul de

referin;

noul proiect de Lege cu privire la condominiu26 permite constituirea condominiului la etapa

edificrii blocurilor de locuit, dar reglementrile proiectate nu sunt clare - declaraia de constituire
a condominiului va fi ntocmit i prezentat de proprietarul construciei - noiune care nu
exist n legislaie i nu este explicat n proiect;

25
26

http://www.particip.gov.md/proiectview.php?l=ro&idd=1325
http://particip.gov.md/searchproiect.php?l=ro

18

proiectul noii Legi cu privire la locuine27 nu conine reglementri privind edificarea blocurilor de
locuit finanate de ctre antreprenorii n construcii n baza contractelor cu beneficiarii ceteni.

Guvernul a aprobat un proiect de Lege privind drepturile consumatorilor la ncheierea contractelor28 care
are drept scop implementarea Directivei 2011/83/UE a Parlamentului European i al Consiliului din 25
octombrie 2011 privind drepturile consumatorilor (Anexa nr.49). Proiectul vizat prevede expres c noua
Lege nu va avea aciune asupra contractelor pentru crearea, dobndirea sau transferul unui bun imobil
sau al unor drepturi asupra unui bun imobil. Deci, prevederile noii legi nu vor schimba starea de lucruri
n domeniul contractelor dintre companiile n construcii i consumatori, ceea ce se explic, probabil, prin
faptul c prevederile implementate ale Directivei 2011/83/UE nu se aplic n principiu acestor categorii de
contracte.
Totodat, paragraful (26) din preambulul la Directiva 2011/83/UE explic raionamentul excluderii
acestor contracte din domeniul de aplicare al Directivei:
(26) Contractele privind transferul bunurilor imobile ori al drepturilor asupra bunurilor imobile sau
privind crearea sau dobndirea unor astfel de bunuri imobile ori drepturi, contractele pentru construirea
de noi cldiri, pentru transformarea substanial a cldirilor existente, precum i contractele de nchiriere
de locuine pentru scopuri rezideniale fac deja obiectul unui numr de cerine specifice n legislaia
intern. Printre aceste contracte se numr, de exemplu, vnzarea de bunuri imobile care urmeaz s fie
construite i nchirierea cu posibilitatea cumprrii. Dispoziiile prezentei directive nu sunt adaptate
contractelor respective, care ar trebui, prin urmare, excluse din domeniul de aplicare al prezentei
directive.
Prin urmare, excluderea contactelor dintre companiile n construcii i consumatori din domeniul de
aplicare a Directivei 2011/83/UE i a noii Legi privind drepturile consumatorilor la ncheierea
contractelor nu elimin necesitatea de a adopta prevederi legale speciale menite s protejeze efectiv i n
msur suficient drepturile i interesele legitime ale consumatorilor la ncheierea i realizarea contractelor
cu companiile de construcii n scopul edificrii locuinelor.
4.2. Consolidarea garaniilor de ordin legislativ i instituional pentru protecia drepturilor
consumatorilor n domeniul construciilor de locuine
Caracterul fragmentar i lacunar al legislaiei i incertitudinile privind competena instituional au creat o
situaie de impas n raporturile dintre antreprenorii n construcii i cetenii (consumatorii) care investesc
n construirea locuinelor private. Depirea situaiei critice n domeniul cercetat impune adoptarea de
urgen a unor msuri complexe de ordin legislativ i instituional, urmnd modele implementate n alte
state (a se vedea Capitolul 2, seciunea 2.4, i Capitolul 3, seciunea 3.2).

27
28

Revizuirea n regim de urgen a Legii cadastrului bunurilor imobile 1543/25.02.98:

nulitatea contractelor privind investiiile n construcii care nu au fost autentificate notarial i nu au
fost nscrise n registrul bunurilor imobile ar trebui s poat fi invocat i constatat doar la cererea
consumatorului;
ar trebui interzis nregistrarea dreptului de proprietate al antreprenorului asupra construciei,
inclusiv n cazul construciilor viitoare i a celor nefinisate, n privina locuinelor (ncperilor)
contractate i finanate de ctre consumatorii persoane fizice, cu excepia cazului n care contractul
este reziliat printr-un acord autentificat notarial n care se confirm lipsa preteniilor fa de
antreprenor pentru contribuiile bneti efectuate sau fa de consumator pentru
compensarea costului lucrrilor efectuate,
sau
http://particip.gov.md/proiectview.php?l=ro&idd=343
http://particip.gov.md/proiectview.php?l=ro&idd=1655

19

prin hotrre judectoreasc emis la cererea consumatorului care a fost executat

integral de ctre antreprenor n partea ce ine de achitarea efectiv a contribuiilor bneti
efectuate de investitor,
sau
prin hotrre judectoreasc emis la cererea antreprenorului;
este necesar reglementarea mai clar a consecutivitii nregistrrii trecerii dreptului de
proprietate asupra locuinelor (ncperilor) contractate i finanate de ctre persoanele fizice,
inclusiv n cazul construciilor viitoare i a celor nefinisate;
ar trebui interzis expres nregistrarea n favoarea unei bnci sau a unui alt creditor a dreptului de
ipotec asupra locuinelor (ncperilor) contractate i finanate de ctre persoanele fizice, inclusiv
n cazul construciilor viitoare i a celor nefinisate, cu excepia cazului n care exist un contract de
ipotec ncheiat n condiiile legii cu participarea consumatorului, pentru garantarea obligaiilor
acestuia;
nregistrarea n registrul bunurilor imobile a drepturilor companiilor de construcii asupra
construciei nefinisate i/sau asupra locuinelor (ncperilor) contractate i finanate de ctre
persoanele fizice ar trebui s fie posibil doar dup emiterea unui aviz de ctre Inspecia de Stat n
Construcii.

Operarea n regim de urgen a modificrilor n Legea insolvabilitii nr.149 din 29.06.2012:

- n afar de dreptul de a pretinde statutul de creditor garantat, consumatorilor ar trebui s li se
asigure dreptul de nregistrare, la cerere, a dreptului de proprietate asupra locuinelor (ncperilor)
contractate, dac plile datorate au fost achitate deplin sau proporional gradului de finisare a
construciei;
- n afar de dreptul de a pretinde statutul de creditor garantat sau dreptul de proprietate asupra
locuinelor (ncperilor) contractate, consumatorilor ar trebui s aib opiunea de a solicita
rezilierea contractului i compensarea n mod prioritar a investiiilor (crean chirografar de
rangul II);
- n procesul de insolvabilitate a companiilor de construcii, ar trebui s fie obligatorie participarea
autoritii publice responsabile de supravegherea activitii companiilor de construcii - Ministerul
Dezvoltrii Regionale i Construciilor/Inspecia de Stat n Construcii;
- ar trebui s fie asigurat participarea/reprezentarea obligatorie a consumatorilor n comitetul
creditorilor i consultarea obligatorie a consumatorilor (prin adunarea general) la adoptarea
deciziilor privind derularea procesului de insolvabilitate.

Elaborarea unei legi speciale care ar reglementa activitatea companiilor de construcii la ncheierea i
realizarea contractelor de investiii n construcia locuinelor:
- condiii pentru licenierea activitii companiilor de construcii care construiesc locuine cu
antrenarea investiiilor cetenilor (consumatorilor);
- cerine privind capitalul propriu minimal al companiei de construcii care administreaz proiecte
pentru edificarea blocurilor locative cu antrenarea investiiilor cetenilor (consumatorilor);
- limita maximal a cotei investiiilor cetenilor (consumatorilor) n raport cu devizul estimativ al
proiectului care prevede antrenarea investiiilor cetenilor (consumatorilor);
- aprobarea de ctre Guvern a condiiilor eseniale obligatorii ale contractului de investiii n
construcia locuinelor i a regulilor privind ncheierea i evidena acestor contracte;
- finanarea treptat a construciei potrivit etapelor principale de edificare a blocurilor locative;
- atribuiile autoritii centrale de specialitate (Ministerul Dezvoltrii Regionale i
Construciilor/Inspecia de Stat n Construcii) n exercitarea supravegherii companiilor de
construcii care administreaz proiecte pentru edificarea blocurilor locative cu antrenarea
investiiilor cetenilor (consumatorilor);
20

volumul/coninutul informaiei pe care compania de construcii este obligat s o prezinte

cetenilor (consumatorilor) nainte de ncheierea contractelor;
cerine privind plasarea publicitii de ctre companiile de construcii care administreaz proiecte
pentru edificarea blocurilor locative cu antrenarea investiiilor cetenilor (consumatorilor);
rspunderea companiilor de construcii i a cetenilor (consumatorilor) pentru neexecutarea
obligaiilor contractuale etc.

Eficientizarea rspunderii companiilor de construcii:

- lrgirea spectrului de nclcri care ar trebui calificate ca i contravenii n domeniul construciei
de locuine cu antrenarea investiiilor cetenilor (consumatorilor);
- Inspecia de Stat n Construcii ar trebui s fie competent s constate contraveniile n domeniul
construciei de locuine cu antrenarea investiiilor cetenilor (consumatorilor);
- instituirea rspunderii penale pentru prejudicierea cetenilor (consumatorilor) prin fraudarea
proiectelor de construire a locuinelor cu antrenarea investiiilor cetenilor (consumatorilor).

Dezvoltarea abilitilor consumatorilor n raporturile cu antreprenorii n construcii:

-

desfurarea campaniilor de informare i sensibilizare a cetenilor (consumatorilor) privitor la

investirea mijloacelor proprii n construcia locuinelor;
elaborarea unor ghiduri privind regulile de pruden ce urmeaz a fi respectate la ncheierea i n
procesul derulrii contractelor privind investiiile n construcii.

Adoptarea cadrului legal adecvat necesitilor proteciei dreptului de proprietate al cetenilor

(consumatorilor) ine de obligaia pozitiv de a reaciona coerent fata de o problem de interes general
pentru public, obligaie care revine statului n virtutea art. 1 din Protocolul nr. 1 adiional la Convenia
European pentru aprarea Drepturilor Omului i Libertilor Fundamentale.

21