Sunteți pe pagina 1din 197
AWA'A universuljuridic. to eee ee Me mec’ aduse Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007 Pee ee ee fee Msi Mi nome ca caer’ Se Rog Uc eco europene si dontributile valoroase ale doctrinei de dupa 2004. Este si va ramdne o lucrare de referinta pentru doctriria romaneasca de drept public, o ecm RRM tee Moti eae Re DAC Mae mec cnet administrativ roman", scrisa de Prof@sorul Constantin Rarincescu in perioada interbelica. eee ee eee Cee acne Pees Mac naun ie ks un omagiui pios si plin de recunostinta Profesorului ee ee en eugene seco A cae Aceon pentru toata truda lor.” mana War NETS COMENZI ON-LINE, Mil MT Prete er am ALI rik ere yi) e a Prof. dr. Antonie IORGOVAN Liliana VISAN PATS CUT Teele Le Diana luliana PASARE Rei) PrN administrativ (Legea nr. 554/2004) Ree Ree ee Pere LY .F Lay ITF] Editat de S.C. Universul Juridic S.R.L. Copyright © 2008, $.C. Universul Juridic S.R.L. Toate drepturile asupra prezentei editii apartin S.C. Universul Juridic S.R.L. Nicio parte din acest volum mu poate fi copiat& fir acordul scris al S.C. Universul Juridie S.R.L. NICIUN EXEMPLAR DIN PREZENTI IL TIRAJ NU VA FI COMERCIALIZAT DECAT iNSOTIT DI SEMNATURA UNUIA DINTRE AUTORI SI STAMPII EDITORULUI, APLICATE PE INTERIORUL ULTIMEI COPERTE. Descrierea CIP a Bibliotecii Nationale a Romaniel Legea contenciosului administrativ : (Legea nr. 554/2004): cu modificdrile si completarile la zi : comentariu §i jurisprudenta / prof. dr. Antonie Iorgovan, Liliana Vigan, Alexandru Sorin Ciobanu, Diana luliana Paste, — Bucuresti : Universul Juridie, 2008 ISBN 978-973-127-024-1 1, Romania, Legislatie L Torgovan, Antonie TL. Vigan, Liliana UL Ciobanu, Alexandru-Sorin IV. Pasire, Diana Tuliana 351,95(498)(094.5) DEPARTAMENTUL telefon: 021.314.93.1 DISTRIBUJIE: tel./fax: 021.314.93.16 email; distributie@universuljuridic.ro 0733.673.555 www.universuljuridic.ro COMENZI ON-LINE, CU REDUCERI DE PANA LA 15% Cuprins Cuviintinainte .. (Cuvant fnainte al autorilor CAPITOLULT Dispociti generale Articolul 1 ; Subiectele de sesizare a instantei Comentai. se 1. Semnifcatiareglementi nomen : 2. Regimul juridic general al atiunl in contencos administrativ 3. Actiunea introdusd de erta” pers0aM srr 4. Aetna conencionl aici de Avoatl Poor. 5. Parcpres Minera gil de conten anit 6. Calitatea procesualt a yorganismelor sociale”. 7. Bfectele produse de actul administrativ tn planul dreptului civil 8. Actiuil in azul ordonangelor Guvern mi 9, Subiectele de deep care pot formula acfuni in contenciosul obiccti evisprudentainaltei Cua de Casati si Juste... 7 Asticolul 2 ‘Semnificatia unor termeni Comentar 5 1. Considerai introductive = 2. Pecizir speciale cu privire la noyiunea de persoand Vatmatd 3. Noyiunea de autorrate publica . ~ cu notiunea de act adminisativ 4. Aspect de dep compara gitar cu nounen 5. Pre speciale Len. 5542004, modifica cu piven de act administrativ. = . . 6. Notiunea de act administrativ ~ jurisdictional nner 7. Aspecte de drept comparat in lepitura cu notiunea de act administrativ — jurisdictional... — 6, Delimiter acl aministrate de acl aniston 9. Notiunea de refs nejustificat si conceptul de exces de putere .. B 15 2 a n n 6 28 30 3 36 38 4 46 9 soe 54 7 37 so 62 6 8 oS B py 80 84 10, Suceine comentari al practicli judiciare in situafia nesolugionsrit th termenul legal a unei cereri — . 11, Nosiunea de pléngere prealabilé. Elemente de drept comparat. 12. Notiunea de act de comandament cu caracter militar. 88 sm 89 a1 LEGEA CoNTENCIOSULUI ADMINISTRATIV 6 13. Notiunile de serviciu public s interes egitim publi. 14, Notiunea de serviciu public in cazul cultelorreligioase ... 15, Notiunea de drept interes legitim vatiat : 16, Comencariul unor soli judiciare refertoae la interes legitin JusisprudergaInaltei Curt de Casati s Juste. Articolul 3 ‘Tutela administrativa... Comentari 1. Actiunile tm contenciosadministrativ introduse de prefect. 2. Acfunile in contencios administrativintroduse de Agentia Nationala a Functionarilor Public. 3, Suspendarea de drept a actelor adininistative contestate Jusisprudenta Cur de Apel Bucuresti Articolul 4 Exceptia de nelegalitate .. Comentari. 1. Consideraii generale .. 2, Condit invocarit excepiet de nelegalitate 3. Procedura de solugionare a except... 4. Efecrele exceptii de nelegaitate uisprudenta inate Cu de Casate suse Asticolul 5 Actele nesupuse controluli slimitele controlului Comentari : 1. Notiune i fundamente consttuyionale. 2. Sferafinelor de neprimice 3. Regimol juridie al liitelor” 4. Comentariu de practicy judiciars wrisprudenta inaltei Custi de Casati si Justtie Asticolul 6 Actele administrativjurisdictionale .. Comentari . 1 Repere constintionale ean 2. Procedura exerci calor de ata¢ wuruennanninsnsnsinnionnansenenenn 3. Conceptia Cutii Constitutional .nnennsn — JIuispradenta Inaltei Cui de Casati Juste a . woe 134 94 8 100 104 106 13 14 4 16 19 ug se 1D 2 122 124 132 135 148 143 18 sm 149) 151 152 156 157 158 158 159 161 1S Currins CORRS 7 CAPITOLULL Procedura de souyionare a cererlor fn contenciosul administrate 166 Asticolul 7 rocedura prealabilt 166 Comentari 161 1. Preocupa pene tefertone a revocare actelor administrative... 167 2. Princip generale 170 3, Termenele institute de lege 13 4. Comentaru de practic judiciars 15 Jsprudenga tei Cur de Casati ste 180 Asticolul 8 Obiectul actiuni judicare. 184 Comentari 185 1. Obiccul aquni tn caal stall administra unilateral (pies atipe) 185 2. Obiectel acsunii in cazulcontractelor administrative 188 5: Prineipul provi inceresuli public 189 4. Comentaru de practic judiiars 190 Jursprudnga Inti Cio de Casati ste 193 Articolul 9 ‘Actiunile impotriva ordonanfelor Guvernului 196 Comentai 197 1. Considerai generale fundamente consttuionale 197 2 Obiecalacluni ntemeiate peat 9 din Legeacontencosulul aminisraty 200 5. Regimul juridical stuailorreglementate de art. 9 din Legeaccntenciosulut administrativ 202 JawisprudengaInaitei Cui de Casati i Juste 204 Articotul 10 Tnstanta competent 204 Comentai 205 1. Considerati generale 7 1205 2. Preciar speciale 201 5 Observat cu priv la compunereacompletuli de judeeat. Pineal cole st prni dll gad dui 208 4.Comentaru de practic judicara : m2 us usrsprudengaInaltei Cuopi de Casati susie. INSTITUTUL NATIONAL AL MAGISTRATURI! LEGEA CONTENCIOSULUL ADMINISTRATIV 8 Axticolul 11 ‘Termenul de introducere a actiunii 29 Coomentt nnsnn 130 1 Precise generale cu priv lasermnificagatermenelor de introducer a actiunii in contencios administra. . soe 230 2, Regimul juridic al termenelor prevzute de lege 233 5, Situayia special reglementat de alin. 2! a ar. 11 din Lege contencisul administrativ om B38 4, Termenal de insoducere a acum mpotvaordonantelor Guvernlul sau ‘ actelor administrative cu caracter normativ sere 239 wrisprudenta Tnaltet Cur de Casati Juste 240 Articokal 12 Documentele necesare sone 243 re . 263 1. Considerafiiprealaile referitoae la principil contradictorialitati fn procedura jurisdictional... 3 2. Oblgaia eclamantulu de a prezenta documentle necesaresoluondit cere tn contencios administrativ sneer 6 Articotul 13 Citarea pastilor, relat 247 Comentari 248 1. Regimul citi si documentele ce pot fsolicitate 248 2. Amenda judicia 242. Jurisprudengainatei Cn de Casati Juste. 251 Axticolul 14 Suspendarea executiti actu... 252 1. Corelaia existentd intre legalitatea activtati administratiei publice si suspendarea executitil actelor administrative. Aspecte de drept comparat 2. Notiunea de suspendare a executriiactelor administrative 3. Regimul juridic al suspendarii de drept comun, consacrat de Legea ‘x. 262/2007. Aspecte din jurisprudenta Curti de fa Luxemburg. 4. Comentariu de practic juiciara JJusisprudenga inaltet Curgi de Casi Juste. 153 Corrins 0 Asticolul 15, Solicitarea suspendii prin actiunea principal. 28 Comentari 28 1. Regimul juridical suspend execu actuliadministratyundatera, instiuit pin art 15 din Legeacontencioeull administration 2. Bfecele oti desuspendare 5. Instanga competent pentru soluionarea cert de suspendate 4 Comentaru de practi judi’. usu nate! Cur de Casi Jie Articolul 16 Thtroducerea in caus a funetionarui 1. Explicatit terminologce 2. Regi juridie sake de Case ae Articoul 16 Tntroducerea tn causa alto sublcte de drept sna 289 Comenari . 1. Rathane introducer n cau a alto subicte de dept Articolul 17 Judecares cererlor Coen 1 Principal clei constant a sstemulu jure european. Aspect de drept compart... . 2. Procedura de urgent i sistema jrdie ean 5 Publctatea procedurijurisdicrionae... 4. Compunerea completuli de judecat 5. Reyimul axel de mba 6. Motivates hott ronuntate urisprudenga inaltei Cup de Casati Juste Articolul 18 Solutiile pe care le poate da instanta Comenta 1. Precizti genera 2. Sou pole gle vind ca obiect acl administrate 218 291 291 instanta de contencios administrativ tO LEGEA CONTENCIOSULUL ADMINISTRATIV 3. Verificarea legalitStii operatiunilor administrative care au stat la baza ‘emiteri actulut administrativ sue 312 4, Solufi posbile tm ltgil privind contractele a 33 5. Miloce coercive de punere in execute a seul pronunse de instant 315 6. Comentariu al juisprudenfet tn materia daunclor morale. 316 Jrisprudenca Intel Cut de Casa Juste 319 Articolul 19 ‘Termenul de prescriptie pentru despigubini.... ou 322 Comentari 32 322 323 T Reglementarea cere de despégubie in leita antrioar 2 Reemenaea intuit cde ar 19 din Lege 554/004 5, Imindereagcaifcarea termenuui previot de ar. 19 din Legea contenciosului administrativ 305 4. Procedura de solutionare a cere regia tel de vibra om 326 urisprudentaInaltei Cur de Casas Just. 328 Articolul 20 Recursul 328 vo 329 329) (Comentari 1. Regiroul juridic al rermenelor. 2 Solute cae ptf pronuntate de instanfa de ecu 331 urisprudenya Inalei Curpi de Casaie susie. 333 Articolul 21 Cale extraordinare de atac... 338 Comentat..enr = 338" 1 Incideng cor extraorinare de atne de drepecomun fn materia ccontenciosului administrativ sn 338 2. Necestatearelementiti une ca exrardinare de aac fm cazul cals principiului prisiviit dreptului comunitar so 339) 3, Cerny procedure impose de at. 21 ln. 2) din Lege co ‘contenciosull ‘administrativ . : sone 345, rsprudentaInaltei Cur de Casati si Juste. CAPITOLUL TIL Procedura de executare .. Axticolul 22 Titlul executoriu Currins i Comenti enn 1. Caracterul executor al hottie urseionale tn repel somparat 2, Executoraltatea hotarérlor pronuntate de instantele de contencios ‘administativ din Romania .. — : sn 350 Asticolul 23, ‘Obligatia publicarit 353 Comentar. o 353 1. Necesitatea reglementiril 353 2. Regimul jridie consaerat de Legea nt. 262/207... 354 Articolul 24 Obligatia executiri, 356 Comentt reninne 351 1. Consideraiintroductive se 357 2, Sanctiuni aplicabile... 357 JIurisprudengainaltet Cede Casati use 359 Articolul 25 Instanta de executare.. 362 Comentari. sn 36D 1, Semnifcaia executii in materia contencioslui administra. 362 2. Caracterul general al instictit . 1 363 Articolul 26 Actiunea in regres. 365 Comentari 365 CAPITOLULIV Disposiiétranzitori i finale 367 Articotul 27 Judecarea cauzelor aflate pe rol (Comentari. so 367 Articotal 28 ‘Completarea cu dreptul comun... ‘Comentari. 1. Considerati generale. 2. Semnificatia incompatibiltsi 310 12 3. Analiza ,compatibiliti” unor disposi din Codul de edit civil 4, Comentariu de practic’ judiciara urisprudenga inal’ Cui de Casati si Juste. Axticolul 29 Corelarea terminologict Comentari. Axticolul 30 Dispositi tranzitori Comentai.. Articolul 31 Tntrarea in vigoare.. Comentari = ART. IL din Legenn-262/2007 pentru mosfcarea pi completare Lei ccontenciosuli administrativ nr. 554/2004 Comentari. 1 Structura artical on 2. Regul procedural revsute tain. (I) al aril din Lega 3262/2007 3, Reguli procedurale prevasute in alin. (2) al art. I din Legea nx. 262/2007 Iuisprudengafnalet Curt de Casati si Justite ART Il din Legea nx. 262/2007 pentra modificarea si completarea Lei contenciosubi administrativ nr. 554/2004 Comentari. 1 Jstficaten clue propuse dear. II din Legea nt. 2622007 semaicaia acesteia 2 Disposii procedural uisprudenga fnalet Curt de Casati si Juste ART. IV din Legea nt 2622007 pentru modiiarea si completarea Legit contenciosului administrativ nr. 554/2004 Comentari. LEGEA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV. 371 316 380 386 386 387 1 387 389 389 oo 391 391 391 392 393 395 396 396 396 398 398 39 400 CAPITOLUL I Dispozitii generale Articolul 1 Subiectele (1) Orice persoans care se considers vitimata fntr-un de sesizare _dreptal siu ori intr-un interes egitim, de citre 0 autoritate ainstantei publics, printr-un act administrati sau prin nesolutionarea {n termenul legal a unei cereti, se poate adresa instantei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim si repararea pagubei ce i-a fost cauzata. Interesul egitim poate fi atat privat, cat si public. (2) Se poate adresa instantei de contencios administrativ soana vatimati\intr-un drept al su sau intr-un interes ign printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. 3) Avocatul Poporului, in urma controlului realizat, potrivit legii sale organice, dact apreciazi ca ilegalitatea actului sau refuzul autorititii administrative de a-girealiza atributile legale nu poate fi inlaturat decat prin justitie, poate instanfa competent de contencios administrativ de a domicitiul petentului. Petitionarul dobiindeste de drept calitatea de reclamant, urménd a fi citat in aceasta calitate. Dac’ petitionarul nu isi insuseste actiunea formulat de Avocatul Poporului fa primul termen de judecati, instanta de contencios administrativ anuleazi cererea. (4) Ministeral Public, atunci cdnd, in urma exercitStii atributiilor previzute de legea sa organici, apreciaza ci incalcarile drepturilor, li ri intereselor legitime ale persoanelor se datoreaza existentei unor acte administrative unilaterale individuale ale autorititilor publice emise cu exces de putere, cu acordul prealabl al acestora,sesizeaz’ instanta de contencios administrativ de la domiciliulpersoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vitimate. Petitionarul, dobindeste de drept calitatea de reclamant, urmand aficitat fn aceasti calitate. Art. 1 22 LeGeA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV- (5) Cand Ministerul Public apreciazi c& prin emiterea ‘unuiactadministrativ normativ se vatimat un interes egitim, public, sesizeazd\ instanta de contencios administrativ ‘competenti de la sediul autorititii publice emitente. (6) Autoritatea public’ emitenta a unui act administrativ unilateral nelegal poate si solcite instantei anularea acestuia, in situatia in care actul nu mai poate fi revocat intrucit a intrat in circuitul civil gia produs efecte juridice. in cazul admiterii actiunii, instanta se pronunti, daciia fost sesizati prin cererea de chemare in judecats, gi asupra validitatiiactelor juridice incheiate in baza actului administrativ nelegal, precum si asupra efectelor juridice produse de acestea. Actiunea poate fi introdusé fn termen de un an de la data emiterii actului. (2) Persoana vatimata in drepturile sau in interesele sale legitime prin ordonante sau dispoziti din ordonant ale Guvernului neconstitutionale se poate adresa instantei de contencios administrativ, in conditile prezentei leg (8) Prefectul, Agentia National a Functionarilor Publicis orice subiect de drept public pot introduce actiuni in contencios administrativ, in conditiile prezentei legi si ale leglor speciale. (9) La solutionarea cererilor in contencios administrativ, reprezentantul Ministerului Public poate participa, in orice faza a procesului, ori de cte ori apreciaza cA este necesar pentru apararea ordinii de drept, a drepturilor si libertatilor cetitenilor. (COMENTARII 1, Semnificatia reglementarit , Articolul 1 al Legii nr. 554/2004 se deosebeste nu numai prin continutul reglementariin sine, dar siprin filosofia pe care se fundamenteaza norma, atat de art. 1 al Legit nr. 29/1990, cat side art. I din Legea contenciosulut administrativ din 1925. Este vorba de o schimbare de opticd, asa cum s-a remarcat, de altfel, cu accente critice, de cétre ,Patriarhul” dreptului publie roménese, Prof. Tudor Capirouut I 23 Art. 1 Dreiganu, in studiul reprodus tn primele dou edit ale comentariului dedicat noii legia contenciosului administrativ” Autorul citat lasa sd se infeleagd cd, prin modu de redactare al art. 1, ca de altfel si prin definitile date in art. 2, se contureazd ,acfiuni populare” in contenciasul administrativ. In opinia noastr, este un punct de vedere care exacerbeaza spritulclasie al contenciosului administrativ si care dio interpretare restrictivd sitextelor Constitutiei. Instanfele de contencios administrativ au solufionat litigii prin invocarea interesului public si in temeiul Legii nr. 29/1990, cu toate ed aceasta reglementare se rferea numai la drepturilesubiective. Asemenea cauze au fost judecate si inainte de revizuirea Constitute’ din anul 2003, eénd a fost introdusat nofiunea de interes legitim, in actualul art. 52. Se observd cdi noua Lege a contenciosului administrativ a preferat notiunea de ,persoana” in locul formulei generale ,,cel vatamat”. Legea contenciosului administrativ din 1925 folosea termenul, de asemenea generic, .oricine”, evitdnduse folosirea nofiunit de persoana: ,,Cricine se pretinde vatamat in drepturile sale printr-un act administrativ sau prin rea vointa a autoritatilor administrative de a rezolva cererea privitoare a un drept, poate face cerere pentru recunoasterea dreptului sau la instantele judecatoresti competente, aratate mai jos...) Indoctrina remit, indeosebi in tucrarea Prof. Constantin G. Rarinceseu, se preciza ed prin termenul ,oricine” se vizau , toate persoanele fizice $i juridice, fra nicio distinct, in calitatea lor de subiecte titulare de drepturi si datorit”) Insa, autori féceau, totodata, distinct intre categoriile de ltigttintroduse de catre persoanele juridice de drept public: ,Cu privre la persoanele juridice de drept public, trebuie sa facem deosebire intre litigile dintre acestea si particular si litigile dintre stat si celelalte persoane juridice publice, cum sunt comunele, judefele, stabilimentele publice etc.” In ceea ce priveste recunoasterea dreptului persoanelor de drept public dea introduce actiuni th contenciosul administrativ, practiea judecditoreascd a fost imparfita, dupa cum subliniaza tot Prof. Constantin G. Rarincescu®) 1A se vedea A. Torgovan, Nowa lege a contenciosu administra ~ Genecd i explicati, [uditura Roata, Bucuresti, 2004, pp. 11-21; A. lorgovan, Nowalegeccomuenciosd administra —Genext,expcat si jrsprudentd, Editura Kullusys, Bucuresti, 2006, pp. 13-21. Art. 1 din Legea pentru’ contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925 reprodus dupa lucrarea Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administativ romdn, editiaaT-a, Editura ,Universala” Alcalay & Co, Bucuresti, 1936, p. 430. «> Constantin G. Rarincescu, op cit, p. 222. Idem, p. 222 9 Ide, p. 323. Artl pa LEGEA CoNTENCIOSULU! ADMINISTRATIV 2 ee De vreme ce in actuala versiune a Legii contenciosului administrativ se face ‘o mentiune exprestt despre persoanele de drept public, iar anumite autoritéti publice dobéindese dreptul de a introduce aetiuni in numete persoanei fizice ‘sau, dupa caz, al persoanei juridice udtémate,") este mai potrivitd folosirea notiunii de persoand. in acest context, se face distinctia dintre contenciosul subiectiv si cel obiectiv. ; ; Unii autori au apreciat sintagma ,subieete de sezina”, astfel cum era derumirea marginalé.a art, 1, ea find neferiet aleasa, pentru cd sezina” este o institutie a dreptului succesoral si nu a dreptului administrativ. A se vedea pentru distinctia dintre contenciosul administrativ subiectiv si cel obit 3. cit, 2006, p. 120. sag se depatatl Lica Boles arta urmatorel: Cea ce repre tex Intra, penta car mi pronunt acum, este acca e& Avoctul Poort nu se iter. Ast muse oat. Exe ial actin peionarldevinecorelamant fet ar Avocatul Poporll rebut inca pera spre ‘unctulde vedere su i este posibil, fat de alte prevederi ale textului de lege, chiar si rela Ia aceastlachune- In orc ca lc pe init pent cn fy dat de ery cst olut inutile, a Avocatului Poporului” (A se vedea M. Of, Partea a Tanne. 149n08 112008 sesoprmeleIneasd pt fghte peste wwe) ‘LEGEA CoNTENCIOSULU! ADMINISTRATIV Art. 1 32 —- a institutie este si réméne un garant al exercitarii drepturito fundamental e oltre eetafent dar mu s un apardtor al etatenilor i fata vustfet, ceea ce ar duce la o confuie rire institutia Avoeatulul Poponi st bea a avocaturii, care cuprinde avocatii grupati in Barouri si ‘in Uniunee i rourilor din Roméinia. SS nae din logia inter institutiei Avocatului Poporulut asa cum aceasta este conturatd tn art. 60 din Constituti stn legen sa organicd, ezine ct roll sau se rezumd la sprijnirea celui th equzd pentru preluarea misiint tf protectiea acestua, ald de autorittle administrate public, de etre instant judecdtoresti, mai pres instantele de contenecios administrati. ‘ede ate de la sine infles, trebuie sa facem o distinetieintre actin’ contencios subieetiv, cfnd Avocatul Poporului spina cetdteanu cite Sunt guveratede prinipiul disponibilat i aetiunile de conteneios obiGeK", and Piyoeatul Poporului apara ordinea de drept care protejeaz si depuis tetdteanului. Aceste din urmd cereri sunt introduse de Avocatul Popov ume propria, si, ptrvit art. 28 alin. (3) dn lege, ru mat pot fi retrase Prin urmare, in condifile eontenciosulul administrativ subiect'v, ‘Auoeatul Poporului ar urma st fie citat ea .aparator” oficial al eetaiearita in timp ce, in eonteneiosul obieetiv, acesta se citeazé ca titular al actin ordine publicdintemeiate pear. | alin. (8) din legea comentata, 4, Totus. analizand problema citarii Avocatului Poporulul in lige AE contencios administrativ reglementate de art. | alin. (3) din lege, din persp : a practicianului, se poate susfine ed, tn toate cazurile amintte anterior He Tecesard eitarea acestel institutt, calitatedereclamant, avdnduse in vedere imprejurarea ed este vorba de subiectul de drep care promoveaz acti dedusd judecdti. Este de necontestat faptul c& autortatea aflatd Mn elseif participa eadru litigiulu amintit ma sus, intructintocmeste actu proce vn car se investest instanta de judeeatd cu pretenie,Actvitatea juctemrt vrs poate declansa din ofiiu ila cererea persoanet interesate, tn apa tiv sau interes legit. vm ts ogteum ‘sa ardtat in literatura de specialitate, in baza: ee procesual creat prin promovarea cererit de chemare i, judecata, partile ii vor realza, i linieleimpuse de dsciplina judiciard, drepturle nefenieForrett de parte: formularea aparaor, excel 7 pprocedurd, cererlor de probafiune, fe exercitare a cdtlor legale de atac. | oases perspetivd,ceaapractciudiciare, se poate semnala lacuna’ legislativd existenta in situatia tn care persoana fizied sau persoana ji 2, Bd Tom Les Cori de procedind ct comentarin pe aticole eta Tha, Ed. All Beck, Bucuresti, 2005, p. 361 CariroLut 1 55 ean veitamatat ti insuseste actiunea formulatd de Avocatul Poporului la primul termen de judecata, respectiv care este, in continuare, calltatea procesuald a ‘acestetinstituit: réméine in continuare Avocatul Poporului reclamant in cauzd? Dae nu, poate fi considerat Avocatul Poporului un intervenient in interesul reclamantului, in raport de consideratiile doctrinare anterior relevate? In alta ordine de idei, va trebui sd admitem cd este posibil ca Avocatul Poporului sa sesizeze instanfa de contencios administrativ, n baza art. 1 ali. (3) din lege, si cu privire fa un act administrativ normativ, ipoteza in care renuntarea cetdteanului nu are efecte asupra actiunii Avocatului Poporului, intruedt aici este vorba de o actiune in eontenciosul obieetiv, care, odata introdusa, nu mai poate firetrasd,, asa cum se precizeazd in art. 28 alin. (3) din lege. Dincolo de interesul cetdteanului, regdsim interesul legitim public, care di ltigiului un earacter de ordine publied. Este coneluzia care rezulta si din Deeizia Curtii Constitutionale nr. 507/17.1 1.2004, adoptata cu majoritate de voturi,referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 1 alin. (3), art. 7 alin. (5), art. 11 alin. (3), art. 13 alin. (2) siale ert. 28 alin. (2):din Legea contenciosului administrativ, publicata in M. Of. nr. 1154 din.O7. 12.2004. Seimpune a eonstata ed este vorba numai de acte sau actiuni ale autoritétilor administrative, nu si ale celorlalte autoritati publice, iar dintre autoritatile administrative, numai acelea asupra edirora Avoeatul Poporului poate exercita un control, potrivit legii sale organice. in acest sens, amintim dispozitiile art. 15 alin. (4) din Legea nr. 35/1997 privind organizarea si functionarea institute’ Avocatului Poporului, conform carora nu fac obiectul aetivitati’ institutie’ Avocatului Poporului si vor fi respinse fara motivare cererile privind actele emise de Camera Deputatilor, de Senat sau de Parlament, actele si faptele deputatilor si senatorilor, ale Presedintelui Romaniei si ale Guvernului, precum si ale Curtii Constitutionale, ale presedintelui Consiliului Legislativ si ale ‘autoritati judecdttorest. Desigur, prevederile analizate prin prezentul comentariu trebuie coroborate cu dispozitile art. 7 siart. 11 din Legea contenciosului administrativ, care fac referire la actiunea prealabila si la termenele de introducere a cereri. 5. Participarea Ministerului Public in ltigiile de contencios administrativ Alineatele (4), (5) si (9) ale articolului comentat reglementeaza rolul Ministerului Public in relatia cu instantele de contencios administrativ, prin raportare la garantarea drepturlor cetitenilor. Se poate spune cd aceste texte din Legea nr. 554/204, modificatd, dau finalitate prineipiului consacrat de art. 131 alin. (1) din Constitutie, text mentinut, la revizuirea din 2003, in aceeasi redactare din 1991: ,in activitatea judiciara, Ministerul Public Art. 1 34 LEGEA CONTENCIOSULUL ADMINISTRATIV_ reprezinti interesele generale ale societatii si aparé ordinea de drept, precum si drepturile si libertatile cetatenilor”. Este aici unul dintre ‘motivele care a determinat aparitia unei noi legi a contenciosului administrativ. Astfel, alin. (4) din articolul | al legitin discutie are ca obieet sesizarea instantel decontencios administrati n cazulactelor administrative unilaterale individuate, alin, (5) vizeaza sesizarea aceleiasi instante in cazul actelor administrative normative. in versiunea initiala a legii, alin. (9) consacra regula participa obligatorilajudecata a reprezentantului Ministerului Publi, indiferentdecalitatea subiectului care a sesizat instanta. Prin O.U.G. nr. 190/205 s-a renuntat la ‘aceasta solutie." in plus, textul in discutie a fost dectarat neconstitutional prin deeizia nr. 65 din 25.01.2007 pronuntatd de Curtea Constitutional, decizie care a fost publicata tn M. Of. nr. 107 din 13.02.2007. Dupa acest moment, reprezentantul Ministerului Public putea participa la solutionarea litigiilor de contencios administrativ, in temeiul art. 45 alin. (3) C. proc. eiv., dacd aprecia ca este necesar pentru apararea ordi de drept, a drepturilor si libertatilor cetafenilor. Pe acest aspect, instantele de judecata au considerat cd nu exista niciun motiv de incompatibilitate a dispozitilor anterior citate cu cele cuprinse in legea specialat tn materie, in sensul art. 28 din Legea nr. $54/2004. _ Aaceasta solutie consacratd de Codul de procedurd civild a fost mentinuta side Legea nr. 262/207.” . Fea in modul i care este redactatd teza a doua din alin, (4) al art. | din Legea contenciasului administrativ, care face vorbire de petitionar,rezultd cd, in eazul actelor administrative individuale, Ministerul Public trebuie sa fie sesizat, in prealabil, de 0 persoané fizied sau de o persoand juridicd. Sesizarea are ca obiect aspecte ce vizeazt sdvdrsirea de fapte penale sau, dupa caz, de abateri administrative, pentru ed, numai ih aceste ipoteze, se poate vorbi despre atributiile Ministerului Public, astfel cum acestea au fost prevazute in legea sa organicd. Coneret, se vor avea in vedere ata .dreptul ‘comun” in materia organizairi sifunctiondrii Ministerutui Public, ea institutie in cadrul autoritait judecdtoresti (in prezent Legea nr. 304/28.06.2004, modificatd si completata prin Legea nr. 247/205), edt si reglementarile speciale de organizare si functionare a diferitelor structuri din cadrul TTA. Lalin, () din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin art. IV din OLU.G. nr. 190/2005, preciza ci ceretile in contencios administrativ se solugioneaza {ard participarea reprezentantului Ministerului Public. 2) se vedea art 1 alin. (9) din legea analizata CaprroLut I 35 Art. 1 Ministerului Public, cum ar ficele eare au ea obieet organizarea sifunctionarea Directiei Nationale Anticoruptie. Ca un element suplimentar, Legea nr. 262/2007 a inserat siconditia existenfei acordului prealabl al persoanelor vatdmate prin acte administrative individuale pentru introducerea actiuni, cerinta care va trebui, desigur, verifieata si de instanta de contencios administrativ, la momentul solutiondtrit cauzet. Este clar ed legiuitorul oferd pasibilitatea Ministerului Public - mai precis, procurorilor constituit in parchetele de pe lange instantele judecditoresti, prin care acesta isi exercitd atributiile, conform art. 131 alin. (2) din Constitutie, - sa introdued si actiuni in contencios administrativ, indiferent daca faptele, care constau in conduita abuziva a funetionarilor autoritetii administrative emitente, au sau nu caracter penal. Dacd s-a tntoemit rechizitoriu si s-a sesizat instanta penald, se infelege ci numai instanfa de conteneios administrativ poate dispune, potrivit art. 244 alin. (1) pet. 2 din Codul de procedurd civild, suspendarea acestei cauze, pani se solutioneaza cauza penal. Va fio chestiune de probatiune, care poate conduce la solutii dferite, de la eaz la caz. Nimic, insd, nu impiedied instanfa de contencios administrativ, pentru a preveni producerea unei pagube sau perturbarea functiondrii unui serviciu public, sa dispundi suspendarea executdrii actului administrativ atacat, inainte de a dispune suspendarea judecetrii cauzei pe fond. In ipoteza la care ne referim, Ministerul Public sesizeaza instanta de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice véitémate, iar persoana respectiva dobéndeste, de drept, calitatea de reclamant. Nimie nu poate opri aceasta persoand sd renunfe la actiune, potrivit prineipiului disponibilitati. ‘in acest context, trebuie amintita si regula instituita th euprinsul art. 28 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ, conform edreia actiunile introduse de persoanele de drept public side orice autoritate public, tn apetrarea unui interes public, preeum si cele introduse tmpotriva acteior administrative normative nu mai pot fi retrase, cu exceptia situate’ in eare sunt formulate si pentru apdrarea drepturilor sau intereselor legitime de eare pot dispune persoanele fizice sau juridice de drept privat. Instanta de contencios administrativ va avea in vedere regula de drept anterior individualizatd, atunci cénd se va pune problema dace Ministerul Public isi poate retrage actiunea. Se intelege, de asemenea, ed in actiunea introdusé de Ministerul Public se va indica autoritatea publica emitenta, care se va cita in calitate de péirdtd. Spre deosebire de alin. (3) al articolului comentat, unde, eazul aetiunitor introduse de Avocatul Poporului, se face vorbire numai despre autoritaile administrative, Art 1 Ee LEGEA CoNTENCIOSULUL ADMINISTRATIV alin. (4) se refer la autoritaile public, la modul generic, ntrucdt competenta Ministerului Public este generald. Din interpretarea sistematicd a Legii contenciosului administrativ, rezulta ed si Ministerul Public ne apare atét ca titular al actiunilor in contenciosul subiectiv —atunci cénd actioneazé in numele persoaneifizice sau juridice vatdmate-, edt sia titular al actiunilor in contenciasul obiectiv-atunci cénd actiunile vizeaza acte administrative cu caracter normativ. Aaeste din urmé actiuni, dupa cum rezulta din dispoziile art. 28 alin. (3) din lege, nu pot firetrase. De altfl, Ministerul Public, potrivit art. 14 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificata, poate fi si ttularul unei acfiuni aveind ea obiect suspendarea unui aet administrativ normativ. Inovatiile la care ne referim, prin implicarea Ministerului Public in contenciosul administrativ, au determinat unele comentari, Astfel, un autor susfine ed, in conditile art. 1 alin, (4) din Legea nr. 554/2004, ,.procurorul poate formula actiune numai pe calea unei exceptii, in cadrul exercitarii atributilor prevazute de legea organica, adic’ in cadrul unui proces penal sau civil, cdnd procurorul ia cunostinta de existenta unui act administrativ dividual, prin care se incalca drepturi ale partilor din procesul respectiv"). De asemenea, un alt teoretician al dreptului interpreteaze ca atributia de sesizare a instantei de contencios administrativ poate fi exercitatd numai de Procurorul General al Roméniei, pentru cd textul Legii nr. 554/2004 se referd la Ministerul Public, ca institute, sinu la procuror, luafi individual. Fata de prima opinie, unul din autorii comentariului de fafé a adoptat ozitie in ultima editie (a patra) a Tratatului sau de drept administrativ?): este evident ca procurorul poate introduce si actiuni care au ca obiect anularea actului administrativ, mai ales dupa ce constata ed fapta nu are caracter penal (dar poate fin discutie un act administrativ tntocmit cu exces de putere, cénd rocurorul poate introduce actiune in contencios administrativ pentru-a se edifica asupra caracterului penal al faptei). Cat priveste cea de-a doua opinie, ne rezumeim sé o calificdm drept un sofism: potrivit alin. (2) al art. 131 din Constitute, , Ministerul Publicis exercits atributiile prin procurori constituiti in parchete, in conditile legit 6. Calitatea procesuala a ,organismelor sociale” . In materia contenciosului administratv, legiuitorul a simit nevoia unui alineat special, respectiv alin. (5) din articolul supus analizei, pentru ipoteza D7. Avram, Parciparea procirondllatntanta de contencios administra, Dreptal nr. 7/2005, p. 104. 2 D.C. Dragos, op. cit, p. 37. » Antonie lorgovan, Tratat de Drept Administrativ, vol. Il, editia 4, Editura All Beck, Bucuresti, 2005, p. 517. Carirouut I 37 Art.1 cactului administrativ normativ, i situatia tn care temeiul acjiunii Ministerului Public mu-l reprezinta inedlearea unui drept sau interes legitim al unei persoane determinate, ea th cazul precedent, ci tnedilearea unui interes legitim public, privit in sensul aceste legi. Deoarece este vorba de un act normativ, care vatama interese publice si nu drepturi sau interese ale unei persoane, legiuitorul a gasit de cuviintat sa dea acest gen de litigit in. competenta instarfei de contencios administrativ de la sediul autoritatié publice emitente, care, se infelege, se va cita in ealitate de part. Inasemenea ltigi, dupa cum prevedea teza.all-a.a alin. (9), instanta, din oficiu sau la cerere, putea introduce in eauzit ,organismele sociale cu perso- nalitate juridic’ interesate”, fiind, aici, o alta inovatie a Legii contenciosului administrativ. Se stie cd actele administrative normative, care determina cel mai adesea proteste, sunt preponderent de sorginte guvernamentala si ministe- rial, protestele venind, in special, din partea organizatillor sindicale, a asociatillor profesionale, a difertelor fundatii. Tocmai de aceea, -asimtit nevoia ‘ca asemenea structuri neguvernamentale, nominalizate, de alfel de Constitutie, sé fie ,atrase” si in procesul care are ca obiect anularea unui act administrativ normativ dnurma adoptarii Legii nr. 262/2007, acest text din cadrul alineatului 9 al articolului comentat a fost abandonat, rdéméndnd, insd, posibilitatea ca organismele sociale si formuleze, potrivit Codului de procedurd civild, 0 cerere de interventie accesorie sau principala, ultima in conditiile art. 2 alin. (1) li. a) din Legea contenciosului administrativ. in schimb, s-a mentinut, cu unele modificdri, posibilitatea ca si diversele organisme sociale si poata intenta actiuni in contencios administrativ, icalitate de ,persoane vatmate”, prin invocarea inedledrii unui interes egitim public sau, dupa eaz, a drepturilor sau intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate Este, defapt, o concretizare in Legea contenciosului administrativ a garantiei realizatiiprineipiului consaerat de art. 102 alin. (2) din Consttutie. Desi aceastat regul este preudzutd expres numai pentru Guvern, se poate afirma, din coroborarea alin. (I) cu alin, (2) al acestui artico, ed ea reprezintd un principiu general al administratie publice Intr-adevar, art. 102 alin. (2) din Constitutie stabileste ed, in indeplinirea atributilor sale, Guvernul coopereazéi cu organismele sociale interesate, dar in alin, (1) se aratai ed Guuernul ,,exercita conducerea generalé a administratiei publice”. Rezulta, prin urmare, edt ceea ce este impus expres de Constitutie pentru Guver, ca , ef al executivului”, se impune, pe cale deconsecintd logicd, Art. 1 a LEGEA CONTENCIOSULUL ADMINISTRATIV, sipentrucelelalte organe ale administratiei publice fiind vorba, inre altel, si ie principiltransparentei, consacrat expres de uneleacte normative). Fasa eum unl din autorit prezentului comentari s-a exprimat si in av tucrare®, alin, (2) al art. 102 din Constitutie transforma .organismele Pn le’ in eoparticipanti ta aetul de guvernare si. Pe cale de consecintd, in icipanti la actul de administrare. arto pa si al administra se inchide tn jute, guverarea si administrareatrebuie fe conforme Consttuit seg trebue sé mu vardme interese publice, iar justtia, atunei ednd solutioneaze litt ce au ca obreC dete administrative nelegale, este frese st ascult si vocea societal cvle adi sd ofere posibilitatea sindicatelor, asocitilor sfundatilorinteresate st $i spund punctul de vedere in chestiuni de ordine public saw atunci cénit “rcestea urmadrese protejarea drepturilor sau intereselor legitime ale unor perso fizice determinate, pe care le reprezintd, conform actului lor consttutv. de actul administrativ in planul dreptului civil Tiree Pio sl analiza rezolvdovecke disput teoretic, care primitinpractica judiiar slut drt si anume, problema revoeérit actual vinta, carea dat raster la raportrjuraie ele, De regu, doctrina furidied, asemenea acte erau exceptat de la principul revocabiltai, find Sola consarat literatura jude de pace dea doles rézboimondial Pr di in monografia sa din “ ner cear ee pee ee anten revocdtit acestor acte de cditre autoritatea emitentd, se poate spune ‘ed s-a conturat o constant a doctrinei, ional in administratia TA ve vedeo Legea nr. 52/2008 privind transparenta decisional aa publct (ML OF rx. 70103.02.2003), OU.G. mr Sainoos arn aia conser iztie public, a contractelor de concesiune de lucriri publice sia contract ecaisre see lene fm M. Onn 418 dn 15.05. 2005), stl com a i confificatt gi completati prin Legea nr. 337/2006 (publicata in M. Of, nr. 625 din spor 2000 a IN, OF nr, 66 din 01.08.2006; Lege minlor 852003 (publicata tn M. OF. nr, 197/27.03.2003) cu modifica ulterioae; Legea Gozelor 351/2004 (publicata in M. Of. nr. 679/28.07.2004). Tanase 3) Mihai Constantinescu, Antonie lorgovan, loan Muraru, Elena Simina ; Conta Romane revit — comentari sepa, Elers Al Beck, Bucuret 08, pe. 135-222 si 159-160. Veri pentru interesullegitim recunoscut unct asociag Fen Peete entra satisfaceteainteresclor de grup ale membrilor si dei, 2034 ‘fn 28.03.2005 promnatd de Inala Cute de Casate guste, publicat& tn Jerspraden Seetiet de contencios administratiw si fiscal pe anu 2005, Ed. Hamangiu, Bucuresti - 68-70. - ; Flor Dedganu, Act de dept administra, Ba. Sings, Bucuresti, 1959, pp. 208-238. Carrrowut 1 aa Art. 1 ard sd existe, totusi, o norma care st o consacre in mod expres (acesta fiind un efect al inexistentei Codului de procedurd administrativd), referitor la competenta instantei de contencios administrativ de a ,revoca” si actele civile incheiate (spre exemplu de contracte de inchiriere) ca efect al emiterié actului administrativ, solutile sunt impeirtite, dar predomind teza dupa care anularea actelor civile este de competenta instantei de drept comun. Fata de noua reglementare, nu mai exist niciun dubiu th ceea ce priveste competenta instantei de contencios administrativ, atdt pe ,actiunea administrativa”, edt si pe ,actiunea civila” din cadrul procesului. Este de observat ca legiuitorul face cuvenitele nuanjari inte efectele juridice, ndscute din faptul juridie reprezentat de emiterea actului administrative s-a dovedit a fiilegal, si actele juridice (care, fireste, produc efecte), ndscute din acelasi fapt juridie, distinetie pe eare va trebui sd o facd si instanta. Chiar dacé legea aminteste despre intrarea actului administrtiv i ,circuitul civil”, aceasté formulare trebuie perceputd intr-un sens larg, fiind avute in vedere actele juridice si efectele juridice de orice naturd, néscute tocmai din aceasta integrare a actului de autoritate atacat, in cireuitul juridie, adiea nu doar actele si efectele de natura privata, ci si cele care tin, spre exemplu, de dreptul public (alte acte administrative subsecvente actului atacat, precum si efectele Juridice conerete, produse de acestea), Importanta principiului revocabilitatii actelor administrative in activitatea utoritatilor publice a fost intotdeauna recunoscuté, atat plan national, cét sith perspectiva europeanc. Chiar in lipsa unor prevederi exprese ale tratatelor constitutive, instanta comunitard admite prineipiul revocabilitatit actelor administrative ilegale. Cu toate acestea, revocabilitatea nu este discretionard si nu poate interveni decat {ntr-un termen rezonabil, variabil, dupa cum actele in cauzdi suntsau nu creatoare de drepturi in mod direct. Natura rezonabilé a termenului in care intervine revocarea, luarea ih considerare a eventualei asteptar legitime a celui interesat, balanta tntre interesul public de salugardare a legalitatii si interesele celui administrat én mentinerea unei situatii stabile sunt factorii care conditioneazat posibilitatea conferita institutie’ emitente de a revoca actul ilegal.) Revocarea retroactiva a unei decizii eronate sau cu lipsuri majore este supusd unor conditii extrem de stricte, ist abrogarea unei asemenea decizii pentru uiitor este totdeauna posibilé.) ™ Joel Rideau, Dratinstttionnel de Union et des CommumautésEuoopéernes, LODJ., Paris, 199, p. 145. idem, p. 145. Art. 1 40 LEGEA CONTENCIOSULU! ADMINISTRATIV Ca $i th dreptul franeez, instanta comunitardt distinge tntre actele care cconferit drepturi subiective sau avantaje simitare”—adied actele creatoare de drepturi- si alte tipuri de acte: numai ilegalitatea primelor poate conduce la revocarea lor.") Intrucdt Curtea de la Luxemburg nu a tinut seama de corelatia stabilita de Consiliul de Stat francez intre revocare si anulare contencioasd, modalitétile de exercitare a puterii de revocare sunt diferte in dreptul comunitar fate de dreptul francez, dupa cum urmeazét: 1) termenul in care revocarea actelor creatoare de drepturi este posibild nu este termenul de recurs contencios, ci un termen rezonabil, apreciat ca atare de etitre Curte (circa 6 luni); 2) revocarea actelor care nu sunt ereatoare de drepturi nu cunoaste nicio limitare temporald in dreptul francez, iar in dreptul comunitar nu poate interveni deedt intr-un termen rezonabil (2-3 ani); 3) tn dreptul comunitar, nelegalitatea actului nu este o conditie suficientd pentru a legitima revocarea retroactivd a acestuia: cutorul sau trebuie sc justifice necesitatea revoeétri, in contextul confruntarrit interesului public cu cel privat; in mod firese, aceasta veritabila ,balanta a intereselor” este susceptibild de a fi controlata de eatre Curte; in lipsa acestei necesitati a revocdrii, autoritatea competenta trebuie sd se limiteze la pronuntarea unei simple abrogari pentru viitor a actului ilegal.”) wand ca punet de pornire distinctia existenta tntre actele ,creatoare de drepturi” si actele ,recognitive” pur si simplu, regulile consacrate de jurisprudenta comunitard implied mai multe aspecte. Astfel, primele se definese a fiind actele prin care autoritatea publica exercitd o putere conferita de o lege sau de o reglementare, in vederea realizar serviciului public, a cdrui responsabilitate o are; din aceasta putere rezulta stabilirea unui raport juridie intre cel administrat si administratie, eum ar fi, de exemplu, numirea unui funetionar. Celelalte acte se limiteaza la aplicarea dreptului la o situatie particular.) Actele legale, indiferent de categoria din care fac parte, nu pot constitui obiectul unei revocdr. Intr-adevar, in acest caz, dreptul subiectiv este dobandit, iar necesitatea de a proteja increderea in stabilitatea situafiei astfel ereate se impune asupra interesului administratiei care ar dori sd revind asupra decizi V Decisie CJCE indicati de Guy Isaac, Marc Blanquet, Droit communautaire général, 8 Edition, Editions Dalloz, Paris, Armand Colin, 2001, p. 154. Guy Isaac, Mare Blanguet, op. cit, p. 154; a se vedea ¢i Claude Blumann, Louis Dubouis, Droit insttwionnel de l'Union Européenne, 2* édition, Manuels, Lexis Nexis, Litec, Paris, 2005, p. 335, Jean Boulois, Roger-Michel Chevallier Grands arvéts de la Cour de Justice des Commmanués Evropéennes, Tome I, 6écition Editions Dallo, Paris, 1994, pp. 218-219. Carrrowut I ml Art.1 iin aceste condi, revocarea retroactiva a unui act legal, care a conferit drepturi sau avantaje similare, este contrard principiilor generale de drept.”) Inprivinta actelor creatoare de drepturi, doctrina comunitard a considerat a revocarea lor este supusti unor conditii extrem de strcte, eu motivarea ed este necesard protejarea asteptarritlegitime a destinatarilor si a principiului securitaititjuridice.”) Daedi in opinia instantei de la Luxemburg revocarea unui act legal este contrard principilor generale de drept,?) Tribunalul de Prima Instanta a.ezumat {in mod corespunzeitor jurisprudenta comunitard referitoare la revocarea unui act ilegal creator de drepturi, care nu poate avea loc decd intr-un termen rezonabil; revocarea trebuie sd fie justifieata de un interes public si sa tind seama de asteptarea legitima a beneficiarului actului; ix mod coneret, \crederea legitima in actul revocat este dobandité atunci cind destinatarul siu poate si se bazeze pe aparenta legalitatii sale (..). Odat’ doban ‘ncrederea legitima in legalitatea unui act administrativ nu poate fi pus in discutie decat in situatia in care un interes public ar prevala in fata interesului beneficiarului actului, interes care const in mentinerea unei situatii pe care el o putea considera stabila”.) in Roménia, in contextul tn care Legea contenciosului administrativ, inainte de aparitia Legii nr. 262/2007, nu cuprindea o referire expresdi cu privire la termenul in care autoritatea publicd emitenta a unui act administrativ unilateral putea sesiza instanta competenta in vederea constatarii nulitatii acestuia, practica judiciard a statuat asupra acestei probleme de drept, semnalénd astfel lacuna legislative in acest sens, instanta supremd a ardtat, in cadrul unor solutii de unificare a practici judiciare,® faptul ca actiunile intemeiate pe disporitile art. | alin. (6) din legea anterior individualizatd trebuie sa fie formulate cu respectarea termenelor stabilite de art. 11 din acelasi act normativ. S-c avut in vedere faptul c& nu se face distinetie in dreptul administrativ itre nulitatea absolutd ‘sinulitatea relativd a actului, astfel cd nu poate fi acceptatd teza posibilitatii Deciait CJCE citate de Jean Boulois, Roger-Michel Chevallier, op. cit, p,219, 2 Jean Paul Jacqué, Droit insitutionnel de Union Européenne, 4 édition, Editions Dalloz, Pars, 2006, pp. 519-520. 9 Decait CJCE indicate de Jean Paul Jacque , op. cit, p. 520. * Decizii TPI mentionate de Jean Paul Jacqué, op cit, p. 520. 5) A se vedea solutile de unificare a practiciijudiciare adoptate de plenul judecatorilor Sectii de Contencios Administrativ si Fiscal a Inaltei Curt de CasatieiJusttie, indicate fn lucrarea Legea contenciosuli administratv nr. 554/204 adnotata de Gabriela-Victoria Birsan si Bogdan Georgescu, Ed. Hamangiu, Bucuresti, 2007, pp. 9-10. Art 1 i LEGEA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV de introducere a actiunii in cauza oriedind, motivata de existen{a unei nulitati absolute a actului side aplicarea termenelor preueizute de art. || din lege, doar fn cazul nulitatii relative a actului. Pe de alta parte, in aceeasi ordine de idei, s-a mai apreciat ct incidenta termenelor reglementate de art. 11, in cazul ‘actiunilor aflate in discutie, este in concordanta si cu jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului.") in optica instantei supreme nationale, posibilitatea de a ,anula” fara limita de timp un act administrativ individual, care, prin intrarea tn cireuitul civil, a produs efectejuridice specifice altor ramuri de drept, constituie o nesocotire a dreptului la justitie, garantat de art. 6 din Conventia Europeand a Drepturilor Omului. Cu acelasi prile Inalta Curte de Casatie si Justitie a precizat faptul e& prin acceptarea impreseriptibilitati actiunilor intemeiate pe prevederile art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ s-ar crea autoritatii emitente o situatie de favoare, care consta in posibilitatea de a exercita oriednd actiunea in anularea unui act propriu pe ceare nu la revocat la timp, ceea ce ar constitu’ o ineileare grava a principiului stabilitati si sigurantei raporturilor jurdice civile sia reprezenta o discriminare fatdide celaltisubiecti de drept, care nu ar putea beneficia de o astfel de favoare. Inplus, sa considerat de edtre instantai cat acceptarea tezei contrare ar reprezenta 0 inedilcare a principiului tnerederiilegitime a beneficiarului actului, care a cerezut in aparenta de legalitate a acestuia.”) Pentru a elimina speculatille si solutile contradictorii care au existat in literatura de specialitate sin jurisprudenta, prin Legea nr. 262/207 s-aprecizat expres ed actiunile avute in vedere de art. | alin. (6) din Legea contenciosului administrativ trebuie introduse intr-un termen maxim de | an, calculat de ta data emiteriiactului, Solutia adoptata de legiuitor a avut in vedere interpretarea realizatd de instanta de contencias administrativ, anterior rlevaté. De asemenea, a fost schimbata si terminologia utilizata: actualul alin. (6) utilizeaza formularea ,autoritatea publica emitenta ... poate sa solicite Yn cauza Brumdtrescu c. Romdniei (hotirdre publica in M. Of. nr. 414 din 31 august 2000), instanta de la Strasbourg a retinut ci, prin neimpunerea unui termen finuntrul c&tuia si poatd fi exercitati o actiune, se incalc& principiul securitacit raporturilorjuridice. 2 Tn acelasi sens, a se vedea gi deczia nr. 663 din 2 februarie 2007 pronuntat de Inalea Curte de Casati si Justitie— Sectia de Contencios Administrativ si Fiscal (nepublicata), care a atitat in considerente urmitoarele: gin dreptul administratv romdnesc, bava prepumyiei de legaitate a actu administratn regimad vidi al lita actelor administrative individuale este asemdinator, iar ceea ce privesteprocedura de sesicare a instante, legea ri dlstnge cw privie la termene, regina acestora find wnitar. Din aceasta perspectiv, teza tunica reginadi apical este unizarabordata, atte doctrin, ct ith jrispruenga.” Caprro.ut I 43 Art. 1 instantei anularea acestuia”, in timp ce, in varianta initiald, enuntul legal era in sensul ed aceeasi autoritate poate solicita ,constatarea nulititi Chiar dacdt acest text a fost introdus ia Legea contenciosului administrativ, nu inseamna cd problema efeetelor juridice si, implicit, a anularit actelor administrative, sau fe si numai a suspendairit acestora, va fi analizata sub aspectul regimuluijurdie aplicabil,rumai prin prisma acesteinorme, Nu trebuie uitat faptul e& dispozitia legala analizata reglementeazd o facilitate pentru organul emitent, care nu exista in legislatia anterioara.. Insd, aceasta prevedere nu oblige persoana veitémata sau alta autoritate publicd, indeosebi prefectul ca organ ce exeret controlul de tutela administrativd. Nu putine sunt situatile tn care se emit acte administrative, indeosebi autorizatii de construire, cu ineélearea unor dspoziti imperative ale legi, cum sunt situatile h care organele care s-au dat avizul,ca, de pilda, avizul sanitar”, retrag avizul dupa emiterea autorizatiei, ceea ce afecteaza legalitatea actului administrativ ca atare. In asemenea cazuri, dacd administratia emitentd nu introduce actiunea, este de la sine infeles ed aceasta poate fi introdusa de persoanele vataémate, de organismele sociale interesate sau de cditre autoritatile publice competente, dupa caz. Aceste cereri se udecd dupe celelatte reguli ale Legiicontenciosului administrativ, neputdndu-se sustine ed, odata ce actul a intrat ,in cicuitul civil", adied odata ce a ineeput sd producd efecte juridicecivile, nu mai poate V Ospetide acest gen a fost solupionats defini sirevocabil prin decir. 2607 din 28 ‘ume 2001 a Cur Supreme deste, Seca de contencios aainsrai, publica in rsprudena (Caagi Supreme de Just, 2001, Ed. Economic, Bucuresti, 2002, pp. 131-133, Tnspetd, prin Ordinul Prefectului judetului Clyj ne. 764 din 22 noiembrie 2000, sa dispus servicilor publice descentralizate gi institutilor de profil din judey si intervina Pentru a stopa de indati lucririle de construire siamenajare a statii de benzind situatt {in Se, Plopior nr. 91 din municipiul Cluj-Napoca. __Primarul municipiului Chyj-Napoca a solicitatinstangei de contencios administrativ sidispunasuspendarea acestui ordi, iar Curtea de Apel Cluj-Napoca, Secia comercial side contencios administrativ, prin deciia nr. 35 din 30 noiembriz 2000, a admis cererea formula sn consecings, a dispus suspendatea executiri ordinulu atacat ___ Aceasti solute a fost atacata cu recurs de cite prefect, aratindu-se c& Directia de Sinatate Public ajudetului Cluj aanulat avizul sanitary, iar Agengia de Protectia Mediulut Cluj a suspendat acordl de mediu, eliberat pentru aceeagi hucrate. Prin deczia nr. 2607 din 28 iunie 2001, instanfa de control judiciar a admis recursul, retinind in motivarea acestei solutii ci Ordinul Ministrului Lucririlor Publice gi Amenajérii Teritoriale nr. 91/1991 prevede cX autorizaia de construire iyi pierde valabiltatea, tn situatia tn care se modifici condigile, datele sau conginutul documentulut care asta la baza eliberani acestela, find necesaré eiberarea unei no: autorizati Art, 1 ‘LEGEA CONTENCIOSULUL ADMINISTRATIV - fi absurda 0 i t printr-o actiune a autoritétit emitente. Ar fi al teomenea peter, aero st pufeczulehene artes emitental nu are interes sd introduedt 0 asemenea actiune, ci, dimpotriva, ar interes ea autorzatia de construire se menind ct maimul timp in vgoare. Fireste, ne referim la interesul persoanelor fizice care actioneaza in numel autoritatii, junile in eazul ordonantelor Guvernului tint Mitre motivele majore eare a condus la modifcarea at.126 ain Constitute ga cum s-a subliiat in comentariulconsaerat Legit derevizure Careprezentat cere! vicios la cares ajunsin azul ordonantelor, indeosebi genta cu caracter individual or ris ent roduc rnc dupa care instanfele de contencios administrativ sunt competente sii solutioneze cererile persoanelor vaimate prin ordonante sau, dupa caz, prin dispozitii din ordonante declarate neconstitutonale fart, 126 alin. (6) tezaa la}. cesta et, desir, un pinipiu de drept substantial, care nu poate fi, dst, conceput fare sou de orn procedural, iar alin.(7) atart.I din Legea nent on coroborat asi lege, vine cu asemenea princi Fe | oe atecwine art alin (7) ain Legea nr. 554/2004, modifiata, a interpretat ca un text cu valoare de prineipiu la o solufie concreta reglementat inart. 9, unde se aratd,fard echivoc, ed instanta de contencios administrativ va judeca ttgiul pe fond numai dup ce sa judeeat titi de contencios constitutional irumaidaetordonanta sauo dspectiaacestia au fot delaras neconstitutionale. in caz contrar, actiunea se respinge ca inadmisibila pe fon Astfel cum s-a explicat cu alt prile/?, a introduce aetiunea in, fata instantei de contencios administrati -ntrucdtseconsderd et ordonanta sau dspociti ale acesteia sunt neconstitufionale - pentru a se putea invoca exceptia de neconstitutionalitate, este una sia se rezolva de etre instanta in discutie cererea " forint fa rocesua strit necesar sesizdit Cutt Constitutional a doua este etapa judecdrii pe fond a litigiulu, solutionare care nu este posibila deedt th situatia tn care Curtea Constitutional a deelarat ordonanta ee dupa cz, dispciti di ordonante, ca find neconstujnale in aceasta lost alin. (7) al articolului comentat mu apare ca. find contrar Constituic, dimpotriva, ca un text care face aplicabilé norma constitutional, D Constantinescu, ie Iorgovan, Ioan Muraru, Revizuirea Constiuriet Romp seep ee ra Edis Rost Bucuresti 2003, pp. 105-106. 2) A. Torgovan, op. cit., 2006, p. 126. CaprroLut, “APITOLUL I G Art 1 legdtura procesuala intre instanta de contencios administrativ si cea de contencios constitutional. Alyfel, dupa cum se afirmat tn cele ce preced, textul constitutional conduce la alt blocaj institutional, tnlocuind un cere vieios cu altul, ceea ce este de neacceptat intr-un veritabil stat de drept. Pentrua seinlatura posibilitatea efectudrii de speculatit asupra constitutiona- lita textului tn versiunea definitivd a legii, adoptata de Senat, s-a inldturat cuvéntul ,considerate”, dar s-a introdus un alineat nou la art. 9. De altfel, alineatul (7) alart. 1 din Legea nr. 554/2004 nu a fost modificat prin Legea rv. 262/207; in schimb, dupa cum vom ardta, adéugiri semnificative au fost aduse articolului 9, Din redactarea finala a legil, rezulta existen{a a dowd categorii de actiuni fn contencios administrativ: una avdnd ca obieet ordonante (dispozitii ale acestora) estimate a fi neconstitutionale si care, potrivit art. 11 alin. (4) din {egea anatizata, poate fi introdusa oricdnd sio a doua avénd caobiect ordonante (dispozitt ale acestora) declarate deja neconstitutionale. Acest ultim tip de actiuni poate fi introdus, potrivit art. 9 alin. (4) din acelasi act normativ, intr-un termen de un an de la data publicarii deciziei Curtii Constitutionale, termen calificat de lege ca fiind unul de decddere. Profesorul fon Deleanu aduce in discutie cel putin doud probleme care, in final, duc la 0 complicare a situatiei. Mai intéi, se asociaza alin. (2) al art. 9 din Legea nr. 554/2004 cu art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 si se trage coneluzia ca ,exigenta” preudizuta de cele dowd texte trebuie inldturatd, fireste, pe cale legislative. Autorul interpreteazat ca formularea .,prin incheiere motivata” din alin. (2) al art. 9 din Legea contenciosului administrativ presupune exprimarec opiniei judecd- torutui a qua asupra exceptiei de neconstitutionalitate sid, asl, .el prejudecd fondul si este susceptibil de recuzare”, Interpretarea adauga la lege, intrucdt sintagma in discufie vizeazd motivarea posibilitatii de sesizare a Curtii Constitutionale din punct de vedere al exigentelor alin. (1) si (3) ale art. 29 din Legea nr. 47/1992 si nu fondul exeeptiei de neconstitufionalitate: in cuprinsul alin. (2) din art. 9 din Legea nr. 554/2004 nu se face referre sila alin. (4) al art 29 din Legea nr. 47/1992, care cere ca instanta sc-si exprime opinia asupra exceptiei. Ca atare, introducerea in discutie si a alin. (4) din art. 29 din Legea mr. 47/1992 apare ca fiind 0 pura speculatie. in al doilea rénd, se remarcd faptul ca, potrivitart. 147 din Constitute, dispozitile declarate neconstitutionale sunt suspendate de drept pe durata celor 45 de zile, iar instanta de contencios administrativ nu ar putea proceda in acest interval de timp la solutionarea Vion leanu, Modifica si completa -., op. cit, pp. 99-100. ‘Art. 1 46 ‘LEGEA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV cauzei, avénd ca reper dispozitii numai ,suspendate””, in realitate, aver. de-a face eu falsd problema, Dispoziile respective sunt suspendate, rin efectul Constitute, pentru cd au fost declarate neconstitutionale, iar ain. (6) al art 126 din legea fundamentalé a tarit dé dreptul instanfelor de contencios admi- nistrativ 8 solutioneze cererile persoanelor vatmate prin ordonante sau, dup’ caz, prin dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale”. in plus, art. 147 din aceeasi Constitulie muse poate, logic, interpreta deedtin consonant eu art. 126. Faptul ed Parlamentul si Guvernul vor da alté reglementare, care s- ar putea sé afecteze sau nu judecata tn fata instantei de contencias administrativ, va fiun efect inevitabil al joculut institutitlorreglementate de Constitute. 9. Subieetele de drept care pot formula aetiuni in contenciosul obiectiv Alineatul (8) al articolului 1 din legea comentata reprezinta un text de trimitere prin intermediul cdruia se face legdtura intre ,dreptul comun” in materia contenciosului administrativ si reglementarrile speciale tn aceasta materie, respectiv textul care clarified statutul subiectelor ,de drept public”. Astfel, prima parte a normei reconfirmed calitatea de reclamant a prefectului, care este prevatzutd de Constitutie fart. 123 alin. (3)],respectivinstituie aceasta calitate pentru Agentia National a Funetionarilor Publici, iar partea a doua reprezinté o dezvoltare a alin. (1) al art, 1, aréténd ed pot avea calitatea de reclamant si persoanele de drept public. Subiectele de drept public, inclusiv prefectul si Agentia Nationald a Funetionarilor Public, introduc actiuni in conditile prezentei leg, preeum si tn conditilelegilor speciale, Problema ealitatii de reclamant a persoanei de drept public a determinat controverse in literatura de specialitate si, respectiv,o practicd aiferita a instantelor de contencios administrativ, chiar si in baza Legit contenciosului administrativ din 1925. in temeiul Legii nr. 29/1990 si a normelor ,conexe” din Legea administrate’ publice locale, probleme teoretice si practice au ridicat actiunile introduse de primar impotriva hotarérilor consiliului local, mai ales ed, x multe situatii, asemenea actiuni eraufolosite drept arme ale disputei police”) D Jon Deleanu, Modifica si complenti... op it, p. 100. . 2).O speta de acest gen a fost solutionati definitiv si irevocabil de catre Inaia Curte de Casaie si Juste, Sectia de contencios administratv prin decizia nx. 765 din 24 februari 2004 (publicatan BudetnalJurisprudentei. Culegere de deci pe anul 2004, Edivura All Bele, Bucuresti, 2005, pp. 351-354). Reclamanta -8.C. Y.F. SRL. Bactu - a chemat in judecata pe Primarul General al Municipiului Bucuresti solicitind ca in temeiul disporitlor O.U.G. ne. 27/2003 st se Caprrouut I a7 Art.1 Dupa cum se observa, textul actual al art. alin.(6) din Le i o M r . egea contenciosului administrativ ingdduie persoanelor de drept publie sa introduc actiuni in nume ‘onstateaprobareatactacereritnregistratisubnr 49161 din 7 unie 2003, tonodath Bi fie cbligatparatul sl emiti documentele necesare entra scoatereaa lctatie plied a dreptului de concesiune, conform Hotatarii Consiiului General al Municipiului Bucuresti nt. 216 din 17 noiembrie 2002 privind terenul in suprfat de 2030 metti petri situat in Bucuresti, intersecia B-dul Constructorlor ~Calea Crangagi—Soseaua ‘Virtuti, sector 6, in motivarea actiunii, reclamanta a aritatc¥, la data de 22 noiembrie 2001, Primaria Sectorului 6 Bucurest a aprobat Planul de Urbanism de detalia pentru Centr! Comercial Expositional pe terenl in disci, iar prin Hotirtrea nt. 21672002, Consiliul General al Municipiului Bucuresti a dspus concesionarea, pe o duraté de 49 de ani, a terenului apartindnd domeniului public al municpiului, tn suprafata de 2030 met tain vedere rea Cen rit fapeului cl autorzata de construire a fost revocat prin diporiiaPrimarulut Sectoruli6 Bucurest reclamanta a fost obligate sexe here de constrctie. Instanta de fond a respins actiunea ca find neintemeiat, iar instanta de recurs a asin scorn et Prinarul Generals cleat alta de trate -xecutiva, implicit obligatia legal de a aduce la indeplinte hottirle ado cre Consul General. Mail nstanta de recut refit omer al sale, & Primaral General al Capitale, in mod abuciv a introdus actiunea la instanta de contenciosadministrativ, cerind suspendarea i, respecti, anulareahctérriiConsiligui General al Municipiului Bucuresti, pe care, de fpt, era obligat so pun in executare »Dreptul reclamantului de cere gia obtineaplicatea Hotatari Conslului General al Muni Bucuresti nr. 216 din 17 octombrie 2007, dei dn clans de petsoana juridic& romana de deepe privat, precum si din dispoctil at. 5 pet. 2 din Legea nr. 219/1996, privind regimul concesunilor, conform eitor, cate de concesionar 0 poate avea orice persoand fisica sau persoand juridia de drept priva roménd sau string anaes Este evident ci, in consi date, refuzul parttului de a da curs ceretilegitime a reclamantei, prin declangarea proceduri de concesionae intituits prin legea special, imine njuict webu snctinat ca att". ser 358) cale de consecint3,Primarul General al Municipiului Bucuresti aceast spe, fo obliga i emis ata administra neces penta ‘concesionarea prin lice publica terenuluitn lig, adic si pund in aplicare Fotdrdrea nr 216din 17 octombrie 2002 3 Consiuat General al Mails Bucurest Toston fell acesta,instanta de contencios administrati a sanctionat comportament abuziv al Primarului General in functiune. fomatconperanens Dincolo de subiectle de drepe implicate n cauza de contencios administrativ ceo comentim, se desprinde ideea de principiu dupa care, niin condiille lei vechi a contencisuluiadministratv,actiuileprimarulumpotriva hotiraior consul local nu eraujudecate, ficdndu-se abstractie de prevederile Leg administrage publice locale, {n speed, Legea nr. 215/201, cu modifica gi complete ulterioare, tn vigoare gi la oraactuald, Cu atic mai mult, aceast interferent dine drepul comunal contenciosalu Art, 1 48 LEGEA CONTENCIOSULU! ADMINISTRATIV propriu atunei efind le este incéileat un drept subiectiv, in infeles de .drept” ce aapartinesferei de competenta a persoanei publice respective, n sensul prevdizut deja, Se stie cd normele din Constitutie sau din lege. care reglementeaza organizareasifunctionarea persoanetor de drept public, stabilindu-teatributil, adicat drepturle si obligatiile in regim de putere publica, fundamenteaza si apacitatea acestor persoane de a intra in raporturilejuridice, proprio nomine, cerute de necesitatea realizdrii competentei. Ca atare, drepturilesubieetive sunt drepturile care formeaza continutul competentei. ‘Se nfelege ed inedlearea acestor ,drepturi” nu se poate face decét printr-un act administrativ abuziv, emis cu exces de putere, spre pilda, o hotirére guvernamentalet prin care se incaled atributiile prevdizute de Legea nr. 215/200! pentru consiliul judetean sau consiliul local. intr-o asemenea ipotezd, consiliul in eauzd poate avea calitatea de reclamant intro actiune de contencios administrativ. Sub acest aspect si cu luarea in considerare a precizarilor anterior expuse, puter afirma ed actiunea persoanelor de drept public se inserie numai formal in sera contenciosului subiectv; in realitate, este un contencios obiectiv, pentru ed realizarea competentei unei persoane de drept public este o chestiune de ordine publicé, dupa cum s-a ardtat in cele ce preced. inal doilea rand, este de observat cd persoanele de drept public pot introduce actiuni in contenciosul administrativ si pe temeiul vatemeirii unui interes leg rezultand, din logica interna a textului, ed este vorba de un interes legitim de natura publicd, iar actiunile cu acest obiect au caracterul unei actiuni in contenciosul obiectiv. Reiese, asadar, edt obiectul acestor cereri il reprezinta acte administrative normative. Din aceasta perspectiva, actiuni in contencios administrativ poate sa introdued si Avocatul Poporului, de ureme ce ele pot fi introduse de orice persoané de drept public, find actiunile vizate dealin. (3) al art. 28 din legea analizatd. EE ‘dministrativ «i Legea administratie publice locale se impune in conditile Legit nr. 5354/2004. Astle, art.97 alin, (3) start. 68 lt. b) din Legea nr. 215/2001 precizeaz 81% echivoc cd Primarul general ae oblgatia de a duce la indeplinire hotarérea Consilului General al Municipiului Bucuresti, obligatie care este de principiu pentru toti primar ‘Aga dupa cum s-a artat gin solul comentariului, in conditile Legii nr. $54/2004, actiunile primarubui impotriva hotiraror consilulu local pot fi fundamentate numa pe ideea de interes legitim public, in sensul in care legea defineste aceasta notiune, reiesind c¥, in estimarea primarului, hotirdrea consiliului local, atacaté fn spevt este tun act abusiv, contrat Consticutit seg, emis, prin urmare, cu exces de putere, Este clar cd asemenea actiuni nu pot fi respinse ca inadmisibil: de altel, ele n-au fost respinse, pe acest temei, nici in conditle Legii nr. 29/1990, dar pot fi respinse ca nefondate, Caprrouut 1 49 Art.1 JurispRUDENTA inate! CurTI De Casamie $i Justimie 1. Acflune intemeiatd pe art. I din Legea nr. 554/2004. Obiect. Constatarea edificarii unei constructil fir& autorizatie. Aplicarea sanctiunii amenzii ccontraventionale. Este inadmisibili, in materia contenciosului administrativ, actiunea avéind ca obiect constatarea edificdrii unei constructi fir& autorizatie si aplicarea sanctiunit amenzii contraventionale, intemeiaté pe dispozitile art. 1 din Legea nr. 554/204, intrucdt tn cauzii nu a fost atacat un act administrativ, n sensul art 2 alin. (I) lit. ¢) din actul normaly anterior indict Cu alte cuvinte, pentru a fl admisibilé o actiune in contencios administrativ, nu este suficient& condita ca pardtiichemati in judecat’ si fle autoritati publice notiune defini de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/204. Este necesar si se conteste un act administratv satis fie invocat un refuz nejustificat de solutionare a unei cereri ori sé se solicite constatarea nesolution’rii fn termenul legal a unel cereri. (decizia nr. 1879 din 30 martie 2007, nepublicaté) 2. Certficat de atestare a dreptului de propritate asupra terenurllor. Contestare la instanfa de contencios administrativ. Lipsa dovezii vitmarll unui drept Tecunoscut de lege reclamantulul. Problem’ de fond. ‘Asa-numita inadmisibiitate a actiunii in contencios administrativ pe motiv ci reclamanta nu a facut dovada vatimirli intr-un drept recunoscut de lege este 0 problem’ de fond, iar nu o exceptie procesuald care si fie solutionaté tn condifile art. 137 C. proc. civ. . (decizia nr. 4532 din 23 noiembrie 2007, nepublicati) 3. Act administrativ cu caracter normatlv atacat in contencios administrativ. Legitimare procesualé activ, Prin hotardrea nr.477 din data de 26 iunie 2007, Plenul Consiului Superior al Magistraturi a decis eliberarea din functie @ judecitorilor si procurorilor care au obtinut decizii de pensionare si au procedat la punerea tn plat a acestora, continudndu-sI activtatea fird a opera o reincadrare tn functie si cumulénd drepturile de pensie cu indemnizatia pentru exercitarea functilor respective. ‘Asa cum rezulti din interpretarea art. 29 alin. 7) din Legea nr. 317/2004, care reglementeazi o cale specialé de recurs lainstanfa de contencios administrativ, pentrua Art. 1 50 LEGEA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV obtine desfintarca totalé sau parialé a unei hotiréri a Plenulul Consiului Superior al -Magistraturi prvind caiera s drepturilejudecdtorull,recurentul, in calitate de persoand interesati,trebule si facd dovada existentei unel vitae a unui drept subiectiv sau a ‘unui interes legitim. Hotirdrea recuratd intruneste caracterele juridice ale unui act administrativ normati, intrucdt nu d& nastere, nu modifi si nici nu stinge drepturi sau obligati ‘nbeneficiul sau in sarcina une! persoane determinate. Ea confine dspozii cu caracter abstract, impersonal si obligatoriu pentru toti judecdtorii $i procuroril care se fncadreaza in ipoteza avut in vedere de emitent, firi ca destinatarii sf fle nominalizat fin aceste conditi, pentru a face dovada c& prin actul atacat i s-a produs 0 vvatimare, recurentul trebuia si prezinte inscrisuri din care sé rezulte cd este titularul unei decizit de pensionare pe care a pus-o in platé $1 a continuat sist destasoare activitatea fri a opera o reincadrare in functie, cumulénd drepturile de pensle cu indemnizatia pentru functia de judecator. (decizia nr. 4539 din 23 noiembrie 2007, nepublicat’) 4. Aviz. Natur’ juridicS. Inadmisibitatea acflunil in anulare tn contencios administratv. Avizul nu este un act administrativ, in sensul art. 2 alin. (1) lt. ) din Legea nr. 5354/2004, cl un act pregititor, care nu poate fl atacat de sine stitator. Legea prevede necesitatea fntocmirl ul, anterior emiteri actului administrativ, ‘ns legjuitorul nu reglementeazi posibiltateaatacri lui separat de actul administrativ in considerarea ciruia este emis. Este irelevant faptul c& avizul poate fl facultaiv, consultativ sau conform, chiar ddaci ultimul trebuie avut in vedere, in mod obligatoriu, de citre autoritatea publics ce urmeazi si adopte sau si emité actul administratv De altfel, inalta Curte de Casatie si Justitie are o jurisprudent’ constant in a considera cd actele preparatorl, indiferent de caracterul lor, nu au calitatea de acte administrative, conform Legii nr. 554/2004 si, ca urmare, nu pot fi atacate separat de actele administrative pe care le fundamenteaza Pe cale de consecinf&, actiunea fn anularea avizulul apare ca Inadmisibilé tn contencios administratv. (decizia nr. 4281 din 30 noiembrie 2006, nepublicat’) 5. Titlu executoriu. Anulare. Actiune inadmisibilé th contencios administrativ. Este inadmisibili, in materia contenciosulut administrativ, actiunea prin care se solicit8 anularea unul ttlu executoriu emis de Administratia Finantelor Publice, CAPITOLUL I 5 A {ntrucdt acest act intocmit in cadrul procedurti de executare slit! roate fi contestat in temeiul art. 169 C. proc. fisc., norma imperativa care instituie 0 procedurs special’ De altfel, actul atacat nu este un act administrativ, din perspectiva definiiel Jegale date acestel notiuni prin art 2 alin. (1) lit. ¢) din Legea nr. 554/204. (decizia nr, 2533 din 17 mai 2007, nepublicati) 6. Proces-verbal de adjudecare. Natur& uridic3. Contestare la instanta de ‘contencios administrativ. Inadmisibilitatea actiunil Cererea de constatare a nulitatit absolute a unui proces-verbal de adjudecare este inadmisibili in contencios administrativ, deoarece actul ataca: nu este un act, administrativ, ci un act de executare silt, care poate fi contestat potrvitregulilor de drept comun institute de Codul de procedura civil. (decizia nr. 2926 din 7 iunie 2007, nepublicaté) 7. Drept de deducere TVA. Actiune promovatd de asociatul unic al unei societiti comerciale dizolvate de drept. Legitimare procesuali activ Calitatea procesual activi presupune existenta unei identititi intre persoana reclamantului si persoana care este titular al dreptului in report! juridic dedus judecati a sport de prevederile art. 145 C. fiscal, dreptul de deducere a taxei pe valoarea adliugati ia nastere la m ili i ori li ea a ast vomentul exigibilitti sale s orice persoand impozabilé are ‘Asadar, nu existd un drept recunoscut de lege in Favoarea persoanei fizice, care are calitatea de asociat unical une! societiti comerciale dizolvate de dept, nvederea restituril TVA, neflindtntrunite condiile impuse de art. | din Legea nr. 554/2004, in speta, nu s-a fcut dovada c&, prin refuzul de solutionate a cererit de Fambursare TVA, reclamantul a fost vatimat intr-un drept recunascut de lege. care ar fi determinat producerea unui prejudiciu, justficindu-se astfel legitimarea procesual activi (decizia nr. 2692 din 25 mai 2007, nepublicat’) 8. Certificat de atestare a dreptulul de proprietate. Actiune n anulae. Invocarea ___ nui drept recunascut de lege. Calltate procesualé activa. in cadrul unei actiuni avand ca obiect constatarea nultitii unui certificat de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor, emis in conformitate cu Prevederile H.G. nr. 834/1991, reclamantul, care invoc& vatimarea unui drept Art. ea LEGEA CONTENCIOSULU! ADMINISTRATIV 52 Ee OO eee recunoscut de lege sau a unui interes egitim, ae calitate procesuali activa, fn sensul art. | din Legea nr. 554/2004. ‘Airmarea existentei dreptului subiectiv sau a interesului egitim nu este sinonima cu existenta acestuia, . ‘in situatia fn care se probeaza vatmarca pretinsd, actiunea dedusd judeciti va filadmist de instanta de contencios administratv. (decizia nr. 1172 din 22 februarie 2007, nepublicatd) 9. Decizie emist de Comisia speciali de retrocedare a unor bunuri imobile ‘care au apartinut cultelor relgioase din Roménia. Actiune tn anulare formula de unitatea administrativ- teritoriald si semnat de primar. Calitate procesuali activi. ‘in temeiul art. 19 din Legea administratiei publice locale, republicata, orasele, comunele $i judetele sunt persoane juridice de drept public, care au patrimonti proprii si capacitate juridic’ {in plus, n raport de prevederile art. 21 alin. (2) din aceeasi reglementare legal unitatile administrativ-teritoriale sunt reprezentate in justi, dup’ caz, de primar sau de presedintele consiliululjudetean. Prin urmare, semndtura primarulul, aplicati pe cererea de chemare fn judecati promovati de unitatea administrativ-tritorialt sl avand ca obiect anularea unei decizil temise de Comisia specialé de retrocedare 2 unor bunurt imobile care au apartinut caultelor religioase din Romania, angajeaz unitatea administrativ-teritoriald, care are caltate procesualé activa, Intrucitinvocd un drept de proprietate asupra imobitulul aflat fn litigiv (decizia nr. 2298 din 3 mai 2007, nepublicat8) 10.Decizie emisi de Presedintele Casei Nationale de Asigurari de Santate pentru eliberarea din functia de Presedinte — Director General al unei case de asiguriri de stnitate judetene. Contestare. Lipsa vatémérll unui interes personal. Prioritatea interesulul public. Este legal decizia emist de Presedintele Casei Nationale de Asiguriri de ‘SSnitate prin care s-a dispus eliberarea reclamantului din functia de Presedinte — Director General al unei case de asiguriri de séndtate judetene, ca urmare a fncetérii mandatulul, in raport de prevederile art. 81 din O.U.G. nr. 150/2002, ale Statutului C.N.A.S. si ale Legii nr. 18/1999 privind Statutul functionarilor publici, republicata. ‘Aga cum rezulta din preambulul deciziei atacate, mésura luati face parte din planul de reorganizare a sistemulul de asigurdr de séndtate la nivel local, urmarindu- Caprrowut I Art.1 es 53 se functionarea unitara si coordonarea sistemului in discutie din intreaga far, in conformitate cu dispozitile O.U.G. nr. 150/2002, cu modificiile si completirile uterioare In vederea eficientizarii activitati caselor de asigurri de stnitate, au fost adoptate masuri structurale, prin deshinjarea, reducerea sau crearea de functil nol Din probele administrate in cauzi a rezultat ci functia de Presedinte ~ Director General a fost desfinat’ sia fost infin o nou functie, respectivaceea de manager al sistemului de asigurari sociale de stnatate, la nivel local Asadar, cu toate cd Ja data emiterit actului administrativ dedus judec reclamantul se afla in cursul executirii contractului de mandat, nu se poate retine vitmarea intereselor sale, intrucatnoile dispoziti normative vizau un interes public, prioritar, respectiv reorganizarea si eficientizarea sistemulul sanitar la nivel central si local, (decizia nr. 2383 din 8 mai 2007, nepublicata) 1 Decizie emisd de o Agentle Judetean’ pentru Protectia Mediulul. Contestare, Calitate procesuali pasiva. Condit. Calitatea procesual pasivi presupune existenta unet identi chematd in judecat dedus judectti Tn cadrul unui litigiu de contencios administrativ, calitate procesuald pasivi are, {n principiu, autortatea sau institutia public’, care emite actul administativ. In speta, fn raport de imprejurarea ci a fost contestat o decizie emis de o ‘Agentie judeteand pentru Protectia Mediului, Ministerul Agricuturi (In prezent, Ministerul Agriculturit si Dezvoltiri Rurale) nu are calitate procesuali pasivi, cu atat mai mult cu cit aceasta nu mai are in subordine agentia care a emis actul administrativ a cirei anulare s-a solicitat (decizia nr. 2431 din 10 mai 2007, nepublicatd) 12.Obligarea unui functionar din cadrul Administratiei Prezidentiale si rSspund la petit. Calitate procesuall pasiv2. Condit. Potrivit art. | alin. (1) din Legea nr. 554/204, orice persoand care se considera vtmat®intr-un drept al iu ori fntr-un interes legitim, de citre o zutoritate public printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unel cerer, se poate adresa instantei de contencios administrativ competente pentru anularea actulu recunoasterea dreptulul pretins sau a Interesuluilegitim si repararea pagubei ce i-a fost cauzaté Or, fn cauza, reclamanta nu a chemat in judecatd autoritate, care actioneazt {n regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes publc, ci o persoand fi intre persoana in calitate de parat si cel care va fi obligat in raportul juridic Art. 1-2 LEGEA CoNTENCIOSULUL ADMINISTRATIV 54 fizicd, alatd tn raporturi de functie cu Administratia Prezidentiall. Aceast’ persoand ru poate avea calitate procesuali pasivi intr-un litgit de contencios administratlv care are ca obiect obligarea pardtului la solutionarea unei petit (decizia nr. 2055 din 18 aprilie 2007, nepublicati) Articolul 2 Semnificatia unor termeni (1) in intelesul prezentei legi, termenii si expresiile de mai jos au urmtoarele semnificattis a) persoand vaitimati - orice persoand titular’ a unui drept ori a unui interes legitim, vatimati de o autoritate publica printr-un act administrativ sau prin nesoluti- onarea in termenul legal a unei cereri; in sensul prezentei, legi, sunt asimilate persoanei vatamate si grupul de persoane fizice, fird personalitate juridica, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum si organismele sociale care invoci vitimarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fiea drepturilor si intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate; b) autoritate publica - orice organ de stat sau al unititilor ‘administrativ-teritoriale care actioneazi, in regim de putere publicé, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorititilor publice, in sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publici sau sunt autorizate si presteze un serviciu public, in regim de putere publica ) act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de 0 autoritate publica, in regim de putere publica, in vederea organiziii legii sau a executiii in concret a legii, care di nagtere, modifica sau stinge raporturi juridice; suntasimilate actelor administrative, in sensul prezentei legi, i contractele fncheiate de autoritatile publice care au ca obiect punerea fn valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucriirlor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizitiile publice; prin legi speciale pot fi prevazute sialte categorii de contracte administrative supuse competentei instantelor de contencios administrativ; Caprrouut I 55 Art. 2 4) act administrativ jurisdictional - actul emis de o autoritate administrativa investits, prin lege organicd, cu atributi de jurisdicte administrativas un ©) jurisdictie administrativa speciala - activitatea {infaptuitx de o autoritate administrativacare are, conform legit organice speciale in materie, competenta de solutionare a unui conflict privind un act administrati dupa o procedurs bazatti pe principiile contradictorialitati, asiguririi dreptului la aparare siindependentei activitatii administrativ-jurisdictionale; . ) contencios administrativ- activitatea de solutionare de catre instantele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor in care cel putin una dintre parti este o autoritate public’, iar conflictul s-a nascut fie din emiterea sauincheierea, dup az, a unui act administrativ, in sensul prezentei legi fie din nesolutionarea in termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim; 8) instant de contencios administrativ, denumita in continuare instanta - Sectia de contencios administrativ si fiscal a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, sectiile de contencios administrativ gi fiscal ale curtilor de apel si tribunalele administrativ-fiscale; 1h) nesolufionare in termenul legal a unei cerer- faptul de a nu raspunde solicitantului in termen de 30 de zile de {a fnregistrarea cererii, daca prin lege nu se prevede alt termen; i) refuz nejustficat dea solutiona o cerere -exprimarea explicit’, cu exces de putere, a vointei de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilata refuzului nejustificat sinepunereain executare a actului administrativ emis ca urmare a solutionatii favorabile a cereriisauy dupa caz, a plingerii prealabile; i) plangere prealabila - cererea prin care se solicit autorititii publice emitente sau celei ierathic superioare, dupa caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter Art, 2 56 LeGEA CONTENCIOSULUL ADMINISTRATIV- individual sau normativ, n sensul revoccirii sau modificatit acestuias ) acte care privesc raporturile cu Parlamentul -actele emise de 0 autoritate publica, in realizarea atributiilor sale, previzute de Constitutie sau de o lege organica, in raporturile de naturi politica cu Parlamentul 1) act de comandament cu caracter militar - actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activitatii din cadrul fortelor armate, specifice organizarii millitare, care presupun dreptul comandantilor de a da ordine subordonatilor in aspecte privitoare la conducerea trupei, in timp de pace sau rizboi ori, dupa caz, la {ndeplinirea serviciului militar; ‘m) serviciu public - activitatea organizata sau, dupa az, autorizata de 0 autoritate publica, in scopul satisfacerii ‘unui interes legitim publ | 1) exces de putere - exercitarea dreptului de apreciere lor publice prin incalcarea limitelor competentei prevazute de lege sau prin incailcarea drepturilor si libertitilor cetitenilor; ; 0) drept vitamat- orice drept previizut de Constitutie, de lege sau de alt act normativ, ciruia ise aduce o atingere printr-un act administrativs p) interes legitim privat - posibilitatea de a pretinde o anumita conduits, in considerarea realizirii unui drept, subiectiv vitor si previzibil, prefigurat; 5 1) interes legitim public -interesul care vizeaz’ ordin de drept si democratia constitutional’, garantarea drepturilor, libertitior si indatoririlor fundamentale ale cetitenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competentei autorititilor publice; ; s) organisme sociale interesate - structuri neguvernamentale, sindicate, asociati, fundatii gi altele asemenea, care au ca obiect de activitate protectia drepturilor diferitelor categorii de cetziteni sau, dupa caz, buna functionare a servicilor publice administrative; §) paguba iminenta - prejudiciul material viitor si previcibil sau, dupa caz, perturbarea previribils grav a functionsrii uneiautoritii publice saua unui serviciu publics Caprrovut 1 57 Art. 2 #) cazuri bine justificate -imprejuriile legate de starea de fapt side drept, care sunt de naturi sk creeze 0 indoialat serioasa in privinta legalitatii actului administrati {) instangi de executare - instanta care a solutionat fondul litigiului de contencios administrativ. (2) Se asimileaza actelor administrative unilaterale si refuzul nejustficat de a rezolva o cerere referitoare la un dept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a xu raspunde solicitantului in termenul legal, _— COoMENTARII 1. Consideratii introduetive Se stie faptul ed doctrina clasicd a fost refractard solutiei definitilor date prin acte normative. Este celebré disputa din literatura juridiea interbelicd cu rivire la definitia actelor de guverndimédnt, data de Legea contenciosului administrativ din 1925" in plus, se eunoaste faptul cd, dupei cel de-al doilea rizboi mondial, in legislatia roméneased s-au admis doar definitiile necesare in Codul penal si in Codul de procedurd penala. Dupa revenirea dreptului roménese, urmare a Revolutiei din Decembrie 1989, in matea fireasedi a dreptului romano-germanic?) "Era vorba de ar. 2 din lege care preciza: in acele de guvemdimnt se cuprind tote masurile lute pentneocrotea tui interes general prvitor la ordinea publcd, la sguranta statu, internat sea exer, sat la ate cerine de odine speroard, cam arf declvavea sii decasedin,faptele de raxboi care ar rezulta diner-o fort majord sau chiar necesiatile mediate ale luptei, toate actele de comandament cx cavacter miliary, executarea gi interprearea tratateor gi conventior diplomatice cu stale strtine, mesure impatia epider, ecco, dation, Joameti, tlburavilorinteme, actele prin care se dole persoanee juriice sau li se intenice {unctionare, conform gi speciale, exridaea strdinor stele de aceecinatrd. Deine de expudzare a strtnlor vor putea fi atacate tn jusitie mumai pentru eroare asupa cata de stn.” Dup cum a aritat unul dintre autori crac de fay iin Trazatul de drepe adninistrati, vl. edigia a l-a (Editura All Beck, Bucuresti, 2002) citindu pe Anibal Teodorescu (nota 2, pp. 540-541), textul nua fost creat in 1925; Logea contenciosului administrativ din 1925 a preluat, cu ugoare modifica, textul Legi din 1912, De vreme ce Constituria din 1923, iar. 107 alin, final, preciza ci, ptereajudecttoreascit rs are cderea de a judeca actele de guverdmant sactle de comandament cu caracte rita, este lirapede ca Legea contenciosulutadministrativ nu putea inchude in sfera actelor de guvemamant siactele de comandament cu caracter militar. * Printre diversele fami care permit regruparea drepturilorcortemporane, fanilia omano-germanicd este foarte importants, deoarece ea reuneste drepturle statelor Art, 2 58 LEGEA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV- si pe fondul receptairi, in dreptul intern, a reglementérilor, tot mai tehnice, rnecesare admiterii Roméniei in N.A.T.O. si U.E., practica elabordrii de acte normative care sd confind sidefinitt ale notiunilor de bazd a devenit mu numai o procedurd obisnuitd, dar si o solutie de tehnicd legislativd strict necesara in anumite materi. inacest context, cadrele didactice de la Catedra de Drept public a Facultatii de Drept din Bucuresti au sugerat, chiar pentru versiunea Guvernului Radu Vasile a proiectului de lege privind contenciosul administrativ,solutiaincluderii unuiarticol care sé cuprinda definiii ale conceptelor de bazé, cu toate rseurile pe care le comport aceasta tehnica legislativa. La sfera notiunilor, dar mai ales fa continutul unora dintreele (de exemplu: nofiunea de refuznejustificat), nu s-a ajuns usor; a fost un proces de creatie permanent, la care sau adus contributia nu numaiteoreticieni, dar sipracticienii dreptului. Simpla comparare a textului art. 2, din proiectul publicat in Revista de Drept public nr. 2/2004, cu cel apdrut, ca text definitiv al Legii nr. 554/2004 (in forma initiald), an Monitorul Oficial, scoate in evidentat evolutia gandiri asupra sferei notiunilor care trebuie definite si, respectiv, asupra continutului unor definitit. Trebuie precizat faptul cd, in cazul unor eoncepte, cum este chiar nofiunea de ,act administrativ” sau notiunea de ,act de comandament cu caracter militar”, fn diferite faze ale discutilor, s-au conturat solutié restrictive, avdnduse in vedere si opinille exprimate de anumite autoritati publice (de pilda: Avocatul Poporului), pentru ca, in final, dezbaterea proiectului in Camera Deputatilor sd condued la concluzia mentinerii conceptiei extensive din proiect, solutie criticatd, insé, de Prof. Tudor Dréganu, dupa cum s-a aratat. Situate pe toate continentele. Expresia « romano-germanica » traduce dubla influent 1 dreptului roman sia cutumelor germanice. Sistemul de drept romano-germanic a format in Europa continental, aceasta fiind cea care fi conserva gi astici centr situ principal, chiar dact, prin efectul fenomenelor de expansiune sau de receptare, ‘umeroase ri extra-europene au aderat la acest sistem sau au tmprumutat unele din clementele sale. - René David, Camille Jauffret-Spinosi, Les grands systtmes de droit contemporains, 11° édition, Editions Dalloz, Paris, 2002, p. 27. Ceea ce unific’ sistemul romano-germanic este conceptia referitoare la regula de* rept. Aceasta nu este numai regula capabils de a asigura solufa unui caz concret. Ea devine, grafie sistematiziiiefectuate de doctrina, o regula de conduit generals. fn sistemul romano-germanic, regula de drept este conceput3 sub aspect legislativ gi dloctrinar, in timp ce in rile de Common Law, ea este conceputé sub aspectul sit jurisdictional. Aceastd conceptie a reguli de drept este fundamentul codifici,astfel ‘cum a fos el conceput in Europa continentali - Grands systdmes juridiques comparés, studiu aflat pe site-ul: tp: /Aveb.upmf-grenoblefr/cours/droitcomp. CAPITOLUL I = Art. 2 39 Dincolo de rezervele sau criticile deja formulate, raménem la pérerea ca ineluderea acestor definitit reprezintat un pas important pe drumul fortficdrii institutiei contenciosului administrativ in dreptul roménese, ea institutie de garda a drepturilor fundamentale ale cetdtearului, in fata comportamentelor abuzive ale autoritatilor publice. Totodata, este important de subliniat faptul ed notiunilor amintite li a dat o denumire si un continut anume, avdndurse in vedere fondul comun de {dei din doetrina administrativa, raportat la provocdirile ce stau in fata institutiei conteneiosului administrativ, rezultate din litera si, mai ales, din spiritul Const tutiei Roménie, astfel cum a fost revizuitd, dar si din continutul instrumentelor Juridice europene. Prin urmare, este vorba de o conventie asupra unei terminologii consacratd de aceasta lege. Procesul de receptare a dreptului comunitar sau de armonizare a legislatiei interme cu normele comunitare, care este complex $i dinamic, poate conduce, iar realitatile legislative confirma, si la aparitia de acte normative care dau alt sens unor sintagme cu care se opereaza in aceasta lege (de exemplu: interesul public). Este un proces care, din pdtcate, nu poate fi evitat, dar in operatiunea de interpretare si aplicare a Legit contenciosului administrativ trebuie sd avem, ea un punet de plecare, sermnificatia data de aceastd lege acelor notiuni. La aceasta coneluzie ne oblige nu numai principiile generale ale interpretérit dreptului, dar si norma specialdt de interpretare, ‘cuprinsd in art. 28 alin. (1) din reglementarea in discutie, problema la care vom reveni. in forma initiala a proiectului Legit nr. 554/2004, una din aceste notiuni nu a fost definita, fiind vorba chiar de o notiune nominalizatd th alin. (6) al art. 126 din Constitutie: ,actele administrative care privesc raporturile cu Parlamentul”, Redactori, in diferitele faze ale proiectului, dar si autoritaile avizatoare, ca sa nu mai vorbim de parlamentarii care au participat, in comisi si fn plen, la dezbaterea proiectului, au considerat edt este vorba de o categorie de acte de {a sine inteleasd. A trebuit sc apard, a inceputul anului 2005, o serie de litgii care aveau ca obiect constatarea nlite’ unui decret al Presedintelui Roméniei de revocare a unui decret anterior, auéind ea obiect acordarea graterit indi- viduale unor persoane fizice, ca sd rezultesinecesitatea acestei defini. Astfl, 5-a pus problema de a sti dace decretul Presedintelui Roméniei, contrasemnat de Primul-ministru, cum era si cazul decretului din speta, este sau nu un ,act administrativ care priveste raporturile semnatarilor cu Parlamentul”. Unele instante au rezoluat problema, achiesénd la teza din literatura de specialitate, dupa care decretul de gratiere nu este un act administrativ, ci un act complex Art. 2, 60 LeGEA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV de drept constitutional de dept administra 1 de dreptprocesual penal iar altele au preluat, in esenta, teza unuia dintre autor luerdri de fata”. Aeesta sa exprimat, in mod constant th Tratatul de drept administrati, in sensul eaifedri deeretelor Presedintelui Roméniei ca acte administrative”), insa, fata de dispoziile Constitutitrevizute, cu precizarea cd asemenea decrete, contrasemnate de Primul-ministru, intrd in sfera actelor administrative emise {nrelatia cu Parlamentul, contrasernnditura Primului-ministru atrégénd controlul parlamentar asupra actului administrativ respectiv. Toemai de aceea, s-a sugerat, de lege ferenda, urmeitoarea definitie a actelor administrative emise inraporturileeu Parlamentul— ,actele emise exclusiv de o autoritate executiva in realizarea atributilor sale, previzute de Constitutie, in raportutile cu Parlamentul sau, dupa caz, impreuna de doua autoritati executive, sub controlul politic expres, potrivit Constitutiei, al Parlamentului”. Chiar daca aceasta definite propusita fost avuta tn vedere, inital, de echipa care a elaborat proiectul vitoarei Legi nr. 262/2007, dupa indelungi discutii si dupdt analizarea posibilelor interpretar, s-a ajuns la solutia unei definitit mai sintetice, care pune accentul pe natura politicd a acestor acte. Astfel, sa ajuns la formularea din actualul art. 2 alin. (1) lit. k) din Legea contenciosului administrativ — ,actele emise de o autoritate publica, in realizarea atributillor sale, previzute de Constitutie sau de o lege organici, in raporturile de natura politicd cu Parlamentul” ; - Pentru ase evita orice speculatie sau discutie inutila cu privire la addugarea termenului de , politic’, tn ceea ce priveste calificarea raportuilor generate de asemenea acte, apreciem faptul cd aceasta precizare expresti este beneficd, tocmai pentru a nu da posibilitatea sa intre sub ineidenta finelui de neprimire Aver in vedere, in mod special, Deis nr1840 din 21 marte 2005 a LCC, sec de ae sa ed (pst add Cae ne. 22005 6-8) Aste, seretine i consderentele acestei hot judecatoretc rafunea obiztii de contrasemnare aacestoracte de cite Primul-ministno reprezinttocmai execitarea tanu control parlamentar indirect, ce tine de principiul democratelconsttutionale, institut prin ar. alin. (4) din Constittia Romniei, republicat fn consecin, fn ipotecancare decretele de rai sunt considerate act administrative (complexe sau tice), Acesea mu srt supuse controlubljudecdtoesc pe cae contenciosui administatu, find ‘plicable dispute art. 126 alin. (6) dn Const Romanie saat. Sai, (1) din Legea ee edea Antone lrgovan, Tat de dept inst, oI, ea 4, Al ck, Bucuresti, 2005, p. 323. oe re Rote Torgovan, Tratat ., vol II, editia 4, op. cit, 2005, p. 691. Caprrouut I ft Art.2 eg A acte administrative care tin efectiv de realizarea sarcinilor Executivului, chiar daca au o legaturd indirectd cu forul legiuitor. Dupa eum se stie, intreaga administrate se aflé sub un control politi al Parlamentului, astfel incét arumiti interpret ai legit, dacd s-ar fi pretuat definitia propusa tn cadrul Tratatului de drept administrativ, ar fi putut sustine, spre exemplu, ed si ordinele emise fn comun de doi ministri sunt exceptate de la controlul instantei de contencios administrativ, intrucét ministrii in cauzé, ca si Guvemul, in ansamblul sd, reéspund politic in fata Parlamentului. Oricum, natura politica a raporturilor, tn care intervin actele calificate de art, 126 alin, (6) din Constitutie ca fine de neprimire, se subintelegea, dar apre- ciem ed este utila precizarea acestui aspect in legea organicd. Practica administrative si judiciard din tara noastré, dupa aparitia Legti nv. 554/2004, a demonstrat cd era necesard interventia legiuitorului pentru imbundtdtirea cadrului normatiy aplicabil contenciosului administrativ. in acelasi registru de idei, trebuie amintit faptul cd realitatile uridice europene au generat acelasi demers legislativ intern, Doctrina europeand recenté a subliniat ed un eatalog al garantiilor esentiale pentru cetétenit Uniunii Europene ar finu numai de dorit, din motive de transpa- ‘en(a si securitate uridicé, dar acceptarea viitoare a ordinituridice comunitare extinse in mod constant depinde de crearea unui asemenea instrument.) Aipreciem cd este de dorit ca legislatia din Roméinia sé cuprindé un asemenea catalog al drepturilor procesuale in materia contenciosului administrativ, acesta constituind unul din argumentele care au pledat in favoarea perfectiondirii normative, realizate prin Legea nr. 262/2007 pentru modificarea si completarea Legii contenciosului administrativ nr. 54/2004”), De asemenea, nu trebuie ignorat faptul cd obiectivele nonnelor procesuale europene se focalizeazd, in cele din urmd,, pe garantarea aceesului cetdteanului {a justitie, pe dreptul la un judecdtor si la 0 bund justtie, dreptul procesual fiind pivotul garantaril acestor drepturi. Existenta unor drepturi fundamentale ale procesului asigura preeminen{a dreptului, specifica oriedreisocietati demo- cratice. In cadrul acestor norme, regulile procedurale Prezinté o importanta deosebita pentru realizarea drepturilor fundamentale ale omului, constatare fireaseé in cadrul misedrii generale de internationalizare a dreptului procesual. Toate aceste deziderate constituie tn sine argumente favorabile care pledeazd {n favoarea sistematizarit coerente si unitare a materiei contenciosului adminis. 3 Jangen Schwarze, European Administrative Law, Office for Oficial Publications of the Eueopean Communities, Sweet and Maxwell, 2006, p. cevi. ® Publicata in M, Of. nr. $10 din 30.07. 2007 Art. 2 62 LEGEA CoNTENCIOSULU! ADMINISTRATIV, trativ intr-un act normativ cu o fortd juridiea superioard, care sd contind reguli imperative aplicabile in domeniu.”” ; De altfel, un sistem juridic este apreciat din punctul de vedere al protectiei cetitenilor si al garantariélibertatilor acestora fata de puterea administrativa east realitate a determinat pe legiuitorul roman sd procedeze la o modificare desubstanta art. 2 din Legea contenciosului administrativ, in care seregaseste semnificatia termenilor cu care opereaza acest act normativ. jnacest context, nu trebuie uitat faptul ed o lege care guverneazé contenciosul administrativ trebuie sa fie tn atentialegiuitorului national, pentru ca aceasta ss contind reguliclare, in vederea reduceriiriscului de subiectivitate si arbitrar. Din ecturarea continutuluiart. 2 din legea analizatd,rezulté cds tnsistemul nostru juridie s-a manifestat 0 preocupare constanta pentru protejarea drepturilor si libertatlor fundamentale ale cetatenilor, ce sunt consaerate de Constitutie si legi, fata de puterea administrativd. De asemenea, pe fundalul earacterului dinamic al dreptului european, este de dorit ca dreptul procesual sa devine mesura efectvitati drepturilor substan- fiale recunoscute unui cetdtean, in calitate de justifiab 2. Preeizdiri speciale eu privire la notiunea de persoand vatémata est termen evocti regula in materia subiectelor de sesizare a instantelor de ontencios administrativ sau, altel spus, subiectele de sesizare in contenciosul subiectiv, De la aceastd regula, sunt insttuite exceptiile preudzute de art. pentru anumite autortati publice (Avocatul Poporului, Ministerul Public, pre fect. Agentia Nationale a Funetionarilor Public’), care pot introduce actiunt tn conteneiosul subieetiv pentru apdtrarea drepturilor si intereselor legitime ale cetditeanului sau, dupa caz, ale persoanei juridice de drept privat vatamate. Nofiunea de persoand vdtdémata se fundamenteaz pe ideea tncdledirit drepturilor subiective sau a intereselor legitime private prin acte administra- tive, in sensul in care Legea contenciosului administrativ defineste acest con cept (act unilateral, individual sau normativ; tacere; refuz nejustificat si con tract administrativ). . 7 Pe calede consecin, va trebu sé admiter cd reclamant, in sens de persoandt vdtaimata, poate fi siun tern raport cu autoritatea emitentd sicu beneficiarul actului, in eazul actului administrativ unilateral, individual, respectiv in raport T Verginia Vedinas, Liliana Vigan, Diana Tuliana Paste, Argumentare juridica ecropeand in favoarea necesietit modifcdrit Leg contenciosului administati. Succinta Dreeentare a Legii nr. 262/2007, in R.D-Pb. nr. 3/2007, p. 60. CapiToLuL 1 63 Art. 2 cu partite contractante, in cazul contractului administrativ, Pentru actiunile care au ca obiect acte administrative prin care s-a véttdmat un interes legitim public, in sensul prezenteilegi, calitatea de reclamant o pot avea oricare dintre cele patru autoritati citate, orice persoand de drept public, dar si ,organismele sociale interesate”. Alceste din urma subiecte reprezinta titularul interesului legitim public, adicd a difertelor colectivitati locale, profesionale ete. Rezulta cd actiunea unei persoane fizice sau a unei persoane juridice de drept privat, pe ideea apdirri interesului legitim public, este perfect posi daca se face dovada inedlearit acestui interes. Prof. Tudor Drdganu, criticénd solutia preconizata de Proiect cu privire la interesul public, ardta cd este vorba de o solutie neconstitutionald sn raport cu art, 52 alin, (1) din Constitute, unde se face vorbire despre un ctept al siu" si un interes legitim tot ,al su”, find evident c& vatimarea unui interes public feprezinta o atingere adusa unei expectative a colectivtati, iar nua unei persoa determinate”. inacelasisens, saevoeat siart.21 alin. (1) din Corstitutia Roménie unde se mentioneazat cd orice persoand se poate adresa justitiei ,pentru apararea drepturilor,alibertatilor sia intereselor sale legitime”, adica, preciza autonul, a nintereselor sale, ...ale persoanei, iar nu ale colectivitati". Inplus, aufost aduse pentru argumentarea interpretarié restrictive a textelor din Constitutia noastrd si argumente de drept comparat, respectiv art.19 alin. (4) din Constitutia RF.G., precum si Legea contenciosului administrativ din aceasta fara din 21 ianuarie 1960, ajungéndw-se la coneluzia dupa care concep- fia legiuitorului german se apropie de punctul de vedere imbrétisat tn doctrina noastra de Prof. Viorel Mihai Ciobanu, conform céruia aeliunea in justitie trebuie sii urméreased valorificarea, fie a unor drepturi subiective, fie a unor interese special ocrotite de lege”, Jn primul rand, asa dupa cum s-a reformulat, in Legea nr. 554/204, notiunea de persoand vétémata, in cazul interesului legitim, ru mai poate fi vorba de o actiune populard. In al doilea rénd, sintagma ,drepturile, libertatile si interesele sale legi- time” in cazul persoanelor juridice trebuie privita nuantat,fiind vorba de acele drepturi si interese legitime care, in situatia persoanelor de drept privat de utiltate publica, le asiguré realizarea ,obiectului de activizate”, care este, prin ipoteza, de interes general, iar, in cazul persoanelor de drept public, le asiguré realizarea competentei. Competenta unei persoane de drept public resupune tocmai drepturi si obligatit in regim de putere publied, adied in regimual juridic care face st triumfe, i fiecare situate, interesul public, M, Ciobanu, Tratatteoretc si practic de proceatr civil, vol. I, Teoria general, Editura National, Bucuresti, 1996, pp. 267-268. Art.2 a LEGEA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV in al treilea rand, dacd s-ar face si in cazul contenciosului administrativ o interpretare restrictivd, fundamentata pe logica ancestralé a procesului civ ar trebui sd admitem cd solutia consacrata de art. 123 alin. (5) din Constitutie reprezinté 0 aberatie juridica”, de ureme ce prefectul, atunci ednd atacd in fata instanfei de contencios administrativ actele administrative ale autoritatilor locale, nu poate invoca ,incalcarea drepturilor si libertatilor sale legitime”. Péind si ,parintele” tezei cu privire la antinomiileintraconstitutionale, Prof. Jon Vida, nu a sesizat ed tntre art. 21 alin. (1) siart. 52 alin. (1), pe de o parte, siart, 123 alin. (5) din legea fundamentala a tari, pe de alta parte, ar exista ontradicti). Sunt texte care se completeazd reciproc si nu intamplator in literatura de specialitate, in eazul actiunilor prefectului, se face vorbire despre »contenciosul obiectiv”. in al patrulea rand, fundamentul implicdrii ,organismelor sociale interesate” th opera de guvernare si de administrare este tot de ordin constitu- tional, asa cum s-a ardtat fart. 102 alin. (2)], ceea ce, tn mod logic, trebuie st le cconfere acestora si dreptul dea se plinge in instantele de contencios administrativ impotriva actelor administrative ale Guvernului si ale eelorlalte organe ale administratiei public, find evident ed interesul pe care is intemeiazat actiunea poate fisi unul , public” interes legitim public, in terminologia legi), dupa cum reiese din continutultezefinalea liteeis) aalin.(1) din art. 2 din legea comentatd. Inal cineilea rand, textele Constitufiei Romaniei trebuie interpretate, in timp, de asa natura, tnedt sit intre tn consonant cu instrumentele juridice europene, care reglementeazat dreptul cetdteanului la 0 bund administratie, ceea ce fundamenteaza si dreptul de ase plénge ih justitie, atunei edd apreciazet cd se inealed acest drept prin actele administrative emise (incheiate). Legea nr. 262/2007 a incereat sa contureze mai exact sfera de cuprindere a notiunii de persoand vatdmatd. in conceptia legiuitorului, prin persoand uditdimatit se intelege orice persoand titulard a unui drept ori a unui interes legitim, vatamata de o autoritate publied printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenut legal a unei cereri. Totodata, in sensul Legiiconten- ciosului administrativ, au fost asimilate persoanei vétdmate si grupul de per soane fizice, fara personalitate juridied, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum si organismele sociale care invoed vétémarea- prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor siintereselor legitime ale unor persoane fizice determinate, Pe de alta parte, trebuie sermnalat faptul cd, in unele aete normative cu caraeter special (de exemplu: 0.U.G. nr. 34/2006) s-a procedat la 1A se vedea 1. Vida, Antinomi intraconstiutionale, in Revista Pandectele Romine rn. 1/2004, pp. 182-196. Caprrotut I 65 Art. 2 definirea notiunii analizate, prin raportare a specificul materiei care constituie obiectul de reglementare al acestora. Atel, in cadrul unei pléngeri formulate tmpotriva unei decizit emise de Consiliul National de Solutionare a Contestatilor din eadrul Autoritatii Natio- nnale pentru Reglementarea si Monitorizarea Achiitilor Public"), contestatoarea 4 renuntat la contestatia depusd la C.N.S.C., ulterior pronuntatrii deeiziei de editre autoritatea administrativ-jurisdictionald. Cu aceasta ocazie, sa pus problema calitatiicontestatoarei de ,persoana vatamat 'in acest context, au fost amintite prevederile art. 278 alin. (7) din O.U.G. ny. 34/2006, potrivit cdirora consiliul poate lua act oriedind, in cursul solutiondirit contestatiei, de renuntarea contestatoarei (a calea de atac. in plus, la solutionarea eauzei, au fost avute in vedere si dispozitile art. 25Salin. (1) din acelasi act normativ care mentioneazdi urmétoarele: ,persoana care se considera vatamata fntr-un drept al sau ori intr-un interes legitim Printr-un act al autoritatii contractante, cu incalcarea dispozitillor legale in materia achizitiilor publice, are dreptul de a contesta actul respectiv pe cale administrativ-jurisdictionala, in conditiile prezentei ordonante de urgent a Guvernului, sau in justitie, in conditiile Legii contenciosului administrativ nr, 554/204, cu modificarile ulterioare”. nraport de art. 255 alin. (3) din aceeasi ordonantd, in sensul prevederilor alin. (1), prin persoana care se considera véitématd se ‘intelege orice persoand care indeplineste, in mod cumulativ, urmditoarele conditi: a) are un interes {egitim in legatura cu un anumit contract de achizitie publieé, pentru a cdrui atribuire se aplicd prevederile prezentei ordonante de urgenta: b) a suferit suferd sau risea sa sufere un prejudiciu, cao consecinfa a unui act al autoritati contractante, de naturd st producd efecte juridice. In speta de fata, instan{a de contencios administrativ a apreciat cd nu se poate nega interesul legitim al contestatoarei, nsd, audnd in vedere imprejurarea i aceasta societate a renuntat la contestatie sia fost de acord cu admiterea plangerii depuse la instanta, s-a putut prezuma cd nu este intrunita conditia prejudiciutui. Fata de faptul cd cele doud conditii anterior enuntate trebuiau intrunite cumulativ, s-a concluzionat ed societatea nu este 0 ersoand vatdmatd, in infelesul 0.U.G. nr. 34/2006, deci nu are calitate procesuala activa in Promovarea contestatiei.”) Pin continuare vai denumit CNS. Decizia nr. 1595 din 14.12.2006 a Curfi de Apel Bucuresti —Sectia de Contencios Administratv i Fiscal, (nepublicata). " Art. 2 66 LEGEA CONTENCIOSULU! ADMINISTRATIV 3. Notiunea de autoritate publied Constitutia opereazd cu mai multe notiuni si chiar una si aceeasi nofiune, cum ar fi cea de autoritate publica, este folositd in acceptiuni diferite. in Titlul iI al Constitutii, sintagma ,autoritatile publice” evocd clasicele puter nominalizate, de altfel, de alin, (4) alart. 1, mai precis ,autoritatile” prin eare se realizeaza fiecare putere in parte. Edificiul constitutional euprinde, insd, si alte autoritati,reglementate in alte titluri (Avocatul Poporului ~ én Titlul Curtea de Conturi - in Titlul IV: Curtea Constitutionala — in Titlul V), ce nu intrd in niciuna din clasicele puter (legislativa, executivd si judecditoreasea), avénd rolul de a asigura echilibrul in eadrul democratiei constitutionale, cur -a exprimat unul din autor’ tn alta luerare" La réndul stu, art, 52 din Constitutie, consacrat dreptului persoanei vat mate, face vorbire despre autoritati publice in general; se rezolvd o disputa teoreticd din literatura noastrd, aceea de a sti dacd acte administrative emit si alte organe ale statului decat cele ale administratiei publice. Pede alta parte, Constitutia opereaza si cu notiunea de organ : ,Guvernul sicelelalte organe ale administratiei publice ..” fart. 111 alin. (1)]: .Alte organe de specialitate se pot organiza in subordinea ...” fart. 116 alin. (2)]. De asemenea, in Constitutie se utilizeazd si notiunea de regie autonomé, alaturi de notiunea de institutie publied (art. 136 alin, (4) teza.a l-a), respectiv notiunea de ,institutii prevazute de Constitutie” fart. 155 alin. (2)]. Inliteratura de specialitate recentd, existd autori care depun eforturi serioase rua demonstra inconseeventa legiuitorului constituant, cu substratul preca- i pregatirilstintifice a celor care au redactat textele Constitutiei, stra- duindu-se sa demonstreze deosebiri de esentd de la autoritate la institut respectiv, la organ. ga cum unul dintre autoriiprezentei luerdrs-a pronuntat constant ih Tratatul ‘sau de Drept administrativ, asemenea eforturi sunt pure speculati, cu caracter de sofisme, intrucdt luerurile sunt mult mai simple: redactorii Constitute au unmétrit sd realizeze 0 conciliere a nofiunilor eu care se opereazd in Europa occidental, indeosebi dupa adoptarea, in 1958, a Constitute Frantei (Republica aV-a), pe de o parte, cu notiunile ineetatenite th literatura juridied romédneascd, dupa cel de-al doilea raizboi mondial, pe de alta parte. A fost un prim pas, iar prin revizuirea Constitutiei, 2003, prin introducerea alin. (4) la art. 1, s-a urméirit realizarea $i celui de-al doilea pas, si anume coneilierea notiunilor constitutionale cu terminologia clasied, specified teoriei separatiei puterilor. Este ooperatie logico-metodologico-lingvisted strict necesard, operatiecriticata dupa 1M, Constantinescu, A. Torgovan, I. Muraru, E. S. Taiisescu, op. cit, 2004, pp. 307-308, CaprroLut 1 ee 67 Art. 2 revizuirea Constitutiei, prin urmare, dupa realizarea pasului al doilea, de Prof. on Deleanu', coordonatorul grupului de experti in procedura de adoptare a Constitute’ in eadrul Adundrii Constituante”) In definitiv, semnificatia termenilor reprezinta rezultatul unui consens al doctrinarilor, la care achieseazd, treptat, si practica judiciara, ajungénduse, ddupé o indelungata utilizare, la notiuni cu valoare de constanté intr-o anumitd materie, preluate, ea atare, in legislate, Insa, procesul de impunere a constantelor dreptului poate sit aiba si un arcurs invers: punctul de plecare sd-t reprezinte tocmai adoptarea unui act normativ, indeosebi a Legit fundamentale, iar daca doctrina si practica vor confirma aceste soluti, atunei se va vorbi despre constantele prefigurate in lege, in spetd, in Constitutie, Dimpotrive, daca doctrina si practica judiciara vor infirma solutile legislative, se va ajunge la modificdri corespunzditoare in legislatie, inelusiv, daca va fi nevoie, in Constitutie, rémanénd deschisa problema constantelor in materia respectiva. Dupé parerea noastrd, notiunea de organ reprezinta liantul intre conceptul de autoritate sicel de institutie, organele find de stat (centrale si locale) sau ale unitdtilor administrativ-teritoriale, care realizeazd, in principal, autonomia locala, dar realizeazai si sarcini statale (cum sunt cele ale primarului in materie de stare civil, de exemplu). Prin urmare, Legea contenciosului administrativ, atunci eénd a tnteles sa defineasca autoritatile publice, care ar urma sé fie chemate ca péréte in instantele de contencios administrativ, a avut in vedere toate categorie de autoritati, adicd organele de stat, indiferent unde sunt acestea reglementate in Constitute, precum si organele administratiei publice locale (consiliu judetean, consiliu local, primar). ; Legiuitorul a infeles sat procedeze si la o fictiune juridicé, asimilénd ~autoritatilor publice” si structurile eare sunt de sorginte privatd, dar care sunt atrase, fie printr-o dispozitie expresc a legi, fe print-o autorizatie data de autoritatea administratiei publice competenta, in baza legi, la prestarea diferitelor servicti publice, cu aceleasi efecte juridice ea autoritatile publice. Aici } A se vedea Ion Deleanu, Revizuirea Constitute, in Revista Dreptul ne. 12/2003, pp. 5-36. 2) A se vedea pentru aménunte asupra organizirii si functionarii Comisiet parlamentare pentru elaborarea proiectului Constitutiei Rom@niei,hucrarea elaborat’ de Antonie longovan, ,Odiseea elaboraii Constituiei’, Editura ,Vacra RomSneasca, Targu-Mures, 1998, indeosebi: pp. 11-29; 85-88; 157-161; 182-183; 221-222; 304; 332-370; 688-692; 742-748; 760-763; 839-841. Art. 2 68 LEGEA CONTENCIOSULUL ADMINISTRATIV. este vorba despre categoria larga a »stabilimentelor de utilitate publica”, potrvit formularii din perioada interbelicd. In mod coneret, fata de dispozitile legale tn vigoare, avern in vedere organizatiile profesionale (cum este cazul Barourilor de avocatisial Uniunii Nationale a Barourilor din Roménia), precum si persoanele juridice de drept privat (asociatii, fundatii ete.) care, prin lege sau prin hotarre a Guvernului, au dobeindit statut de ,utilitate publics in alti termeni, sintagma ,persoane juridice de drept privat” evocd persoane juridice care intra tn sfera larg a organizatillor neguvernamentale (O.N.G.-ur), dar care suntatrase, ie prin dispozitia expresé a legi fie prin autorizarea Guvernului, in baza leg, prestarea servcilor publice, in regim de putere publied, servict care apar ca obligatit ale statului la un drept fundamental al cetdteanului (de exemplu: dreptul la apétrare, dreptul la ocrotirea sdndtati, libertatea constiintei, dreptul la tnudtaturd, dreptul la un mediu sdnatos ete).” 4. Aspecte de drept comparat in legdturd cu notiunea de act administrativ - . Intotdeauna, subiectul reprezentat de nofiunea de ,act administrativ” sa regasit in doctrnele administrative nationale fiind 0 tem care, in mod necesar, se impune a fi abordata pentru infelegerea mecanismului decizional adminis- 1 jn practica instanjelor de contencios administrativ,s-a pus problema calitati de auortatepubles« unot organisme pivate-in acest ens, amin deca 161 din 25.10.2007 a Curtii de Apel Bucuresti — Sectia de Contencios Administrativ si Fiscal (nepublicat), in care s-a apreciat ci Asoctatia de proprietari nu poate fiprivta ca ‘oautoritate public, in sensul art. alin. (1) lt-b) din Legea nr. 5542004, intrucdt este ‘opersoana juridic& de drepr privat, care nu actioneaza in regim de putere publica. De ‘precizat faptul cd obiectul creriide chemare in judecataviza eliberatea unei adeverinte ain eae si reutecrelamantul ms fgresi cu debe, constind in cele de fntretinere, pentru apartamentul proprietate personals hu lop arent cl Prima Municip Buca are arb ele {n materia vanzisi spatilor comercial gia celor de prestir servci, in egim de putere publ pdr aecapactatejurditn plan dep adminis pra uma capacitatejuridicl de folosint’ side exerctiu in plan procesual In angumentarea acestei solu, s- pomit dela defini dat primitiei de art 91 din Legea nr. 21571001, cu luarea in considerare sia prevederilr art. Iain, (1), ar. alin, (1) lita) start. 1Oalin (J) din Legea nt. $50/2002. In plus, pe problema analizats s-au ardtat urmatostele: Consiliul General al Municipiului Bucuresti prin aparatul propriu de specialitate are ‘dminsrae seule supase ina in eel Legis. 30/2002 sare coltatea de vvanzStor al acestor spati primarul poate semna contractul de vanzate-cumpiirare a ‘porate nding “ase eden dco, 144 dn 23.11 2006 Cu de Apa Bucuresti ~ Sectia de Contencios Administra si Fscal(nepublicat). Carrrovut 1 5 Art.2 trativ si cele din urmé, a activiteit autoritatilor publice, eare au menirea de a organiza executarea si de a executa in coneret legea. Administratia publictt emite sau adopta acte administrative; in acelasi timp, realizeaza si operatiuni administrative in vederea indepliniriisarcinilor sale. Literatura juridicé de specialitate trebuie sd contureze definitii acestor ter- meni, pornind de (a simpla realitate cd exista regimuri juridice diferite pentru cele doud forme de activitate ale organelor administratiei publice. Conceptul de act administrativ se regdseste, bineinteles, si in cadrullegislatiilor nationale, recum sin jurisprudenta administrativd. Interpretarile realizate de doctrinari, legiuitori sau judectitori in aceasta materie sunt necesare, intrucdit s-a constatat in practica administrativd si judectitoreascd faptul cd, uneor, este dificil sa se realizeze incadrarea juridicd a unui act emis de o autoritate publicd. Nutrebuie uitat faptul cd este necesar sd existe o doctrind sio legislate suficient de bine dezvoltate cu privire la conceptul aflat in discutie, tomai datorita importante’ actului administrativ in ansamblul actelor juridice emise de administratia publica simutatilor produse de acesta in eadrul raporturilorjuridice statale Din perspectiva forméirii actului, se distinge: actul unilateral, care este of era unei singure vointe, fie individuald, fe colectiva (deliberarea unei adundiri actul bi sau plurilateral, care se formeazé prin intdlnirea a dowd sau mai multe vointe (actul tipie pentru aceasta categorie este contractul)."” Doctrina administrativd franeezd apreciazd ed actul unilateral ocupa {n dreptul administrativ un loc mult mai important decat in dreptul privat: sub forma deciziei executorii, el constituie modalitatea principalé de actiune a administratiei. Decizia executorie,”) care confera administratiei privilegiul prealabilului, este 0 decizie care modifica ordinea juridicat existenta, conferd prerogative particularilor saw insttuie obligaiiin sarcina acestora. in mod coneret, ea imbracdt diverse forme (de pilda: autorizatie, interdictie ete.) si actioneaza asupra ordinii Juridice in diferite modalitat, fie cdi ea creeaza o reguldi noua, fie cd ea modified sau suprimd o reguld existentd, fie ce ea mentine ordinea juridicé existenta atunei edind cel administrat se afla in fata unui refuz. Principala consecinté a acestei calificdri consta in aceea ed numai decizille vatdmétoare ar putea fi supuse cenzurii judecdtorului excesului de putere, cu scopul de a obtine aruilarea lor. } Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 1 édition, Editions Dalloz, Paris, 2002, p. 9. 2) Tn optica Consiliulut de Stat francez, caracterul executoriu al decizillor administrative este regula fundamentalé a dreptului public. Jacqueline Morand-Deviller, Cours de dot administra, * dition, Montchrestien, Paris, 2005, p. 328 gi urm. Art.2 a Lecea CoNTENCIOSULUL ADMINISTRATIV ‘Atul administratv, privit ca mijloc juridie de actiune a administratie, are in vedere: 1) actul administrativ unilateral, destinat sé reglementeze situatia persoanelor straine emiterii sale, edrora le impune drepturi si obligati: 2) contractul, care are ca obiect de reglementare relatiile reciproce ale autorilor sti, edrora le determind dreptur si obligatii pe baza unui acord de vointe."? in ranta,textele legislative sau reglementare nu au dat nicio definite actului administrativ unilateral Inopinia doctrinei recente, aceasta lacuna rezultd din doud moti gente: mai intai, aceste acte sunt atat de diverse, ineét este dificil gd formule destul de cuprinzatoare pentru a ingloba varietatea lor aproape infiniti: inal doilea rénd, legea sau deeretul are un obiect bine precizat, respectiv acela deedictare a regulti de drept simu de cizelare a uneinotiuni abstrate, cu precizie si coneizie. Judecditorul administrativ trebuie sa rezolve litigii declansate de ‘dtre un act unilateral sau printr-un joc, mai mult sau mai putin complex, de ‘acte, Jurisprudenta permite, prin urmare, sd se ldmureasea regimul aplicabil unei categorii sau alteia de acte. Asadar, doetrinei i-a revenit aceasta sareind delicata.” in optica literaturii juridice din Franfa, actul administrativ unilateral apare ca o manifestare unilaterald de vointd, care emand de la 0 autoritate adminis- trativd si care modificé ordinea juridied. El se aplicd altor subiecte de drept si nu autorului actului. Aceasta definitie clasice data de Georges Vedel, Pierre Delvolué, Jacques Moreau, René Chapus impune céiteva precizari: facultatea de a crea in mod unilateral drepturi si obligatii, insotita de privilegiul preala- bilului, este adesea prezentata ca prima dintre prerogativele de putere publicé. Daca actul administrativ unilateral este adesea asimilat cu decizia, trebuie remarcat cd nu orice act administrativ unilateral este o decizie. Anumite‘acte administrative unilaterale nu au caracter de decizie, pe motivul slabei for incidente asupra ordinii juridice (mésuri de ordine interioara , circulare inter- pretative, directive, mdsuri preparatori).”) Agathe Van Lang, Genevitve Gondouin, Véronique Inserguet-Brisset, Dictionnaire, de Droit Administranf, 3 é, Editions Dallos, Paris, Armand Colin, 2002, p. 6 2} Jacques Moreau, Droit pubic, Tome I, 3 édition, Editions Economica, Paris, 1995, p. 524; pentru detalii a se vedea acelagilucrare, pp. 522-525. 3) Agathe Van Lang, Genevizve Gondouin, Véronique Inserguet-Briset, op. cit, p. 6) lta definite a actului administrativ unilateral poate fi urmtoarea: un act fie uate edtre o autoritate administrativa in exercitiul une prerogative de putere public’, fie luat de catre o persoand privat cireia ‘2 fost incredintatf executarea unui servicit public, in cadral misiunii cu care este investi ~ a se vedea Charles Debbasch, Capiro.ut 1 To n Art. 2 utatiautorifrancezi de drept administrativ au ardtat cd definirea i " loa i forit actulud administrativ poate fealizata din diferite puncte de vedere. Cu aceasta ocazie, s-a subliniat cd defintile care rezultd nu coineid, dar et fiesdreia dintre ele ise altura interesejuridice precise. Acesta este motivul pentru care este obligatoriu stse fina seama de coexistenta mai multor nofiuni ale actului administratv, rucdt fiecare prezinta iul i il aril e intrudtfecareprecitspropril interes, prin stint scare la cre Aceeasi literaturd juridied realizeaza o distinetie i i st lite ie intre actele private si actele administratiei existénd posibilitatea mai multor ecnceptit: |) sepoate apreeia cf este un act adminstrativ actu care erand de (a un organism cdiministrativ (conceptia organicd): 2) se poate considera cf este un act admi- nistrativ actu eare este supus dreptului administrativ (coneeptia functionala).) _ Dinperspectiva eriteriului organie sau formal, rumai actele administra- tive unilaterale — unde ,.decizia executorie” reprezinta ilustrare tipicd - pot fi ntr-adever, considerate cd emand dela administratie”;eontractele incheiate de catre administratie cu particulari implied coneursul a dcué vointe, din care ua Singur exe cen amin. lat dec et desl de obit de a limita nofiunea de act administrativ, cel putin sti i ee ‘puti ricto sensu, numai la actele Analizénd interesul nofiunii formate a actului adminis i . iz Dt iministrativ, doctrina admi- nistrativa francezé a mentionat cd, spre deosebire de ac'ele formal legisla- tive, toate actele formal administrative sunt supuse unui control jurisdictional si, in particular, de indata ce au efecte de drept, ele sunt susceptibile de a fi alacate pe cles recursulu pentru exces de puter, clas concep est mai important prin conseeinfele pe care el le adt regimulu ju import ele pe luce asupra regimului juridic al Prin urmare, apare deosebit de imy a preci juli rin , portanta precizarea criteriului organelor administrative are sunt opuse, pe de o parte, altor organe ale statului, iar pe de alta parte, organismelor private. " jnmod traditional, actele care emand de la adunadrile perlamentare nu fac arte din categoria actelor administrative. Acestea sunt legi formale, atunei Jean-Claude Ricci, Contentiewx administratif, 8° édition, Editions "a a Bene if, 8° édition, Edi Dalloz, Paris, 2001, André de Laubadére, Yves Gaudemet, Traité de droit adminstrc uipsagndal,16 tion, LGD}, Paris, 2001, p. 513. Sah Tome Dros = a Peiser, Droit administraif général, 22° édition, 2004, Editions Dalloz, 2) André de Laubadére, Yves Gaudemet, op. 5 Idem, p. 514, “ Soh pe S13 514 Art. 2 R ‘LEGEA CONTENCIOSULU! ADMINISTRATIV_ ‘end sunt adoptate de cdtre cele doudi Camere, conform procedurii legislative, ‘sau acte denumite .parlamentare”, atunci cénd sunt adoptate izolat, defiecare din cele doud adundiri (reglementiri interioare, rezolutit etc.) in aceeasi doctrind nationalais-a considerat ed actele organelor interne ale adundrrilor parlamentare (presedinte, birou, secretariat) constituie o varietate de acte parlamentare, desi aceste organe iau decizii de administrate interioard.> Teoreticieni dreptului administratv francez au facut distinctia dintre actele administrative si aetele legislative.” Astfel, din punct de vedere formal, legile sunt actele Parlamentului, elaborate i adoptate conform unei anuite proceduri (procedura legislativd), asa cum s-a amintit anterior, iar actele administratiei emand de la organisme administrative. Interesul distinetei este fundamental, intrucét regimul juridie al actelor legislative este dferit: mu exista controlul judecd- torului administrativ; regimul responsabilité contine trdséturi particulare; in principiu, aceste acte au o valoare superioard fata de actele administratiel. Din punet de vedere material, continutul lor este identic, deoarece legile siactele administratii pot avea,fieo aplicabiltate general, fie na individual Cu aceasta ocazie, au fost amintiti anumiti autori (Duguit,Jéze) care, totusi, au procedat la 0 clasificare a actelor juridice doar in acte cu aplicabilitate ‘generald si acte cu aplicabilitate individuala. in acest caz, se vor considera ca ‘acte materialmente legislative, toate actele cu aplicabilitate generalé (maj ritatea legilor, reglementarile administrative) si ca acte materialmente admi nistrative, toate actele cu aplicabilitate individuala (acte subiective: contracte; cacte-conditi, in teoria fui Duguit: 0 rumire)®. in conceptia teoreticienilor francezi, distinctia actului administrativ reglementar de actul administrativ individual este usor de realizat. Primul tip de acte reglementeazé o situafie considerata in termeni generali; cea dea doua ceategorie de acte caracterizeazd situatia de drept a unei persoane adminis- trate, desemnate nominal in act. Cu toate acestea, nu trebuie sd se deduce faptul c& delimitarea intre reglementare si actul individual se sprijind pe pluralitatea sau unicitatea destinatarilor actului. Astfel, un act reglementar poate sa nu vizeze decit 0 persoand administratd; cu toate acestea, anumite acte care afecteazd situatia ‘mai multor persoane administrate apar ea un ansamblu de acte individuale sau ea un ,act colectiv".® idem, p. 515. D Pentru detalii ase vedea André de Laubadere, Yves Gaudemet, op. ct, p.515. 3 Gustave Peiser, Droit administratif général, op. cit, p. 20. Idem. 5) André de Laubadre, Yves Gaudemet, op. cit, p. 521, © Ider, p. 522. Capirouut I 73 Art. 2 _Jurisprudenta administrativa francezt a considerat od acelasi i nisirativ (in spetd, un deeret de autorizare a unei itll mle) poate "earapa dpociinereglementar dsp regleetare Inumite acte, care nu apar ca reglementare, par, in egaid mas apartnd categorie acelorindviduatesau coletvessareeve asl octege enum act eelertentae carecombina regimurile respective ale actului lal si ale actului reglementar. it ", individual sce aut elmertar. Sut dow: cee parle indreptul administrativ francez, conceptia functionala considerd c@ adm tratia poate incheia contraete supuse dreptului privat si contracte administra tive, supuse dreptului public. Cu toate acestea, contractele tr care persoanele private sunt singurele parti nu pot fi niciodata contracte administrative.>) Inaceeasi doctrng, s-a preeizat ed toate contractele administrate’ nu sunt contracte administrative. O distinctie capitald opune contractelor administra: {ive propriv-zise contractele de drept privat (sau de drept comun) ale adminis- tratiei. Interesul realizriéacestei delimitar este urmadtorul: primele sunt supuse regulilor speciale de drept administrativ, diferite de normele dreptului civil materia obligatior, iar regulil lr eontencioase se refer la tribunalele adminis- trative, in timp ce contractele de drept eomun se supun normeiorjuridicecivile siatrag competenta instantelor judiciare. in practicd, totusi, se constatd o anu- itd convergentd a regimurilor juridice ale acestor doudi categori de contracte. Teoreticienii dreptului administrativ din aceasta tard au precizat ed anumite contracte ale administrate’ sunt intotdeauna contracte administrative, deoarece legiuitorul a dorit aceasta. Pe de alta parte, anumite contracte ale acestor autoritatipublice sunt considerate ca fiind contracte administrative, in functie de diverse eriteri jurisprudentiale.® oo Conditile de principiu sunt urméttoarele:® 1) una dintre parle con tebe sd flo pesoand public) unaeau ata dine doer condi bute Deva ale Conslala de Sat frances mentionate de Andeé canst Coal cez mentionate de André de Laubadee, Yves $A de Laubudire, Yes Gaulemet pcp. 522 stave Peser, Droit administra genral, op. ci, p. 203 se vetea i Agathe Van Lang, Genevitve Gondouin, Veonte acne Beane mane 5 Andeé de Laubadtre, Yves Gaudemet, op. . 671 3 Que Fees Det admins eto tp. 6 Sustave Peser, Contents administra, 13° edition, 2004, Editions Dello, Pais, 65; Gustave Peis, rot admins senda op ct pl; pert etal ~ a vedea deczile instanfelor administrative franceze indicate de Gustave Peiser, Droit aainistatif général, oct, p. 61; exceptileconsacrate pe calejuisprudentald au fost rmentionate de Gustave Peisr, Dri administra general, op ct, pp. 61-62 Art.2 LEGEA CONTENCIOSULU! ADMINISTRATIV aa 14 a fi a: a) fie acel contract cuprinde elauze exorbitante dreptului comb fe scactut areca obec char exerutareaservcul publi Ct privet eontractele de parteneriat puble-privat, art. 6 din gen adapta a2 ile 2003, eareabilteazd Guvernul sa simplifce dreptu, permit erearea prin ordonanta noi forme de contracte pent coneepere,realizarea transfommare, exploatare 'finantarea echipamentelor public sau gestiunea sifinantareasertllor sau 0 combinare a cel doud. este partenariat ar trebui sd faclteze comands publics”. De conan ea model poli i te in mai multe tari ; “ sem jure german, foloseste in aceasta materie cuvinteleitrebuintate de dreptul france, dar expres respective se refer lao reaitate dfrta. In doctrinds, s-a statuat ed un act administrativ este un act de autoritat prin care administratia stabileste sau modified drepturi subiective sau, prin extensie, constitu oaispciie general, conereta prin obietul su sau prin cereul de persoanevizate; actu adminstatiy se opune normeijurdic, care este general abstract nacelas content, apreciated noiunea german a contractulut de drept public este foarte diferit de conceptiafrancezd. Dupd cum este defini prin Legea din 25.05.1976 asupra Procedurti Administrative’) contractul de drept public este o solutie altemativd a actului administrativ. Se poate afirma of acesteconstatdri estate anterior elevate, rezentes tn plan eoreti* fn sensu ed actul administra seapune norme iar contract de rept publi exe o alterativa« atulul adminstrativ) permit inelegeres faptului cd sfera de utilizare a uneia sau alteia din aceste forme de actiun ‘administratei este mult mai restrénsdi decdt tn dreptul francez. defntia Raportindu-ne la legislatia germana, trebuie sa amintim ca definit notiunii de act administrativ este cuprinsd in art. 35 din Legea asupra i tive de Se fajlege prin claure exorbitante:clauze care pun in aplicare prerogative de putere publi (de exemplu: puterea de sanctionare)clauze elise in convene tinee particular (exempt: iar preunilor de cre administra), claus inspiratt de preocupazeaevidenta pentru ineresul genera, refering ln un cae de sarin Cu toate acestea, 0 clauzl nu este exorbitant dec dact ea permite yrealcaren prior a interesului general’, distinct de interesulfinanciar al persoanelor de drept public. * Fcauelie Morand Devil, Cours de rt adap. $19 Tariled nia, Portugalia, Marea Britane, Italia 1 Vege supe ced oinsatenecnencionse din 25.05.1916 erwaltungsverfahrensgesetz) (Vw\V{G) din Germania; a se vedea site-ul Centrului Sree ema ft juan sb. dell Shrvgeeset hom . S)G. Marcou ~citat de Christian Autexier ~ huroduction ax droit publi allemand, 64, Presses Universitaires de France, Pais, 1997, p. 236. © Christian Autexie, op. ci, p- 236 Carrrowut I a Procedurii Administrative Necontencioase, dupa cum urmeaztt: un act admi- nistrativ este orice prescripte, decizie sau orice alta méisurd de putere publi luata de eatre o autoritate administrativa, pentru a reglementa un caz special in domeniul dreptului public si destinata sa produed in mod direct efecte de rept in exteriorul administratei 0 preseriptie colectve este un act administratiy care se adreseazdt unui cere de persoane determinat sau determinabil in functie de criteri generale, sau care se refer a natura dreptului public @ unui bun sau (a utilizarea sa de catre colectivitate, Doctrina administrativa din aceasta tard a remarcat edt este vorba de cea ‘mai energicd dintre formele de actiune a administratiei si ed, in afara eazului inexistentei, regimul sdu contencios ii permite sd-si manifeste imediat efectele; dae nu este contestat in formele gi termenele recursului administrativ prealabil si ale actiunii in anulare, actul administrativ beneficiazd de autoritatea de lucru des sipoatefiexecutat in mod direct de cdtre autoritatea care -a emis.) In optica unui alt teoretician german®?, actul administratv este actul de utere publica care reglementeaza un caz special, emandi de la o autoritate administrativd si are un efect direct fat de tert. Art.2 5. Precizati speciale ale Legii nr. 554/2004, modifieatd, eu privire la notiunea de act administrativ Pentru conturarea unei imagini complete asupra continutului si sfereinotiunii de act administrativ, in sensul notiLegi a contenciosutui administratiu,trebuie auut in vedere atat textul de la litera ¢) a alin. (1), edt sicel al alin. (2) din art. 2, la care ne referim. In literatura noastré juridied, diseutille cu privire la actul administrativ sunt vechi sinuantate, incepdind cu aspectele de ordin terminologie si termindnd cu elementele de continut ale regimului juridic aplicabil. De exemplu, intr-o tezt fundamentatai de Prof. Tudor Drdganu, in monografia din 1970), nofiunea de act administrativ urmeaza s fie folosita pentru a evoca manifestarea expres de vointa in scopul dea produce efecte juridice, in timp ce refuzul de a solutiona, dict refuzul nejustficat, respectiv tacerea administrafie, ar avea semnificatia doar de ,fapte asimilate actelor administrative”. Ati teoreticieni, opinie lacare sa raliat unul dintre autori ucrari de fat (profesorul Antonie lorgovan), refer sa vorbeasea despre acte administrative tipice si acte administ tive atipice, teza care este confirmata de actele normative elaborate in ultimit 9 Idem, p. 237, 2) Hartmut Maurer tradus de Michel Fromont, Droit administratifalemand, L.G.D4J, Patis, 1995, p. 186. » Tudor Driganu, Actele administrative si faptele asimilate sxpuse controhului judecatoresc, potrvit Legi nr. 1/1967, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1970. :A CONTENCIOSULUL ADMINISTRATIV_ Art, 2 76 LEGE: = ani” care, dupd modelele occidentale”, asimileazd tacerea administratiei ic izarea tacita. . ratte cet conten amintim ed legislatia administrativa francezd statueazti. in principiu, cd técerea administratiei echivaleaza cu un refuz: la expirarea unui termen de 2 luni®, técerea administrate’ sesizaté cu o cerere este asimilatd cu emiterea unei deciziimplicte de espingere, impotrivaeareia este posibild promovarea unui recurs pentru exces de putere.")Acest termen de 2 luni — termen de drept comun — poate sa fie inlocuit si ew alte termene. De all, trum anurit rumar destuati,tdeereaeehivaleaza cu 0 decizie implicita de acceptare. . imran Constatonal francez a apreciat cd regula tdcerii administratie, care echivaleazi cu o respingere tact, reprezintd un principiu general de drept, in timp ce Consiliul de Stat i-a refuzat o asemenea calitate.”” _ Fatéi de aceste realitai legislative, noua Lege a contenciosului administrativ din fara noastra dé 0 de iva notiunit de act administrativ, introducéind in sfera acesteia aldturi de manifestarea unilaterald exprestt de vointd (actul administrativ tipie) si tacerea, respectiv refuzul nejustficat (actele administrative atipice). oo Mai mult, legea comentata asimileazd, sub aspectul naturii juridice litigiulu, actelor administrative si anumite eontracte administrative, expres rnominatizate,fiind vorba de contractele incheiate de autoritatile publice care TA se vedea O.U.G. nr. 27/2003 privind procedura aprobitiiracite (publicata fn Monitorul Oficial nr. 291/25.04.2003 si intratd in vigoare la 19.09.2003) aprobat& cu ‘modifica prin Legea nr. 486/2003 (publicata tn Monitorul Oficial ne. 827/22. 11.2003) 2A se vedea Daiana Vesmas, Nicolae Scutea, Problema pasiviti administrate in Areptul german. Aspecte de ordin substantial si procedural, in R.D.Pb. nt. 3/2003, pp. 27-44. De asemenea, in ceea ce priveste procedura aprobiitacte, a se veclea Ana Rozalia Last, Aspecte procedurale ale emitei actelor administrative. Catena considerente privind procedura aprobeiitacite, in R.D.Pb. nr. 3/2003, pp. 84-102. A se vedea pentru teza contrara a neces motive decicilor: Liliana’ Vigan, Principia moti fr materia luni administrative, Aspecte de drept compara, in R-D.Pb. nr, 4/2005, pp. 24-40. > Jacqueline Morand-Deville,o. ct, p. 354; pe aceras ide, a se vee Georges Dupuis, Marie-José Guédon, Patrice Chrétien, Droit administra, 10* édition, Sirey Unigersie Pais 2007p 472 rm, “9 Instituit de Legea din 12.04 . Decretee din 20.06 2001 gi 03.10.2001 stabilese Baa camorin cae trmenl geste 2 luni, mai ales in situatia unor proceduri complexe. oer an complica nacet ven autora tacit de constr side deftare 7 Jean Rivero, Jean Waline, Droit administra, 21° édition, Editions Dallos, Paris, 2006, p. 569 si pp. 357-358. Garmoue a are au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publied, executarea luerdirilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizitile publice. Inplus, art. 2 alin. (1) lit. ¢) din Legea nr, 554/2004, modificata, precizeaza dt prin legi speciale pot fi prevatzute si alte eategorli de contracte administra- tive supuse competentei instantelor de contencios administrativ. In felul acesta, in legislatia roméneascd s-a impus institutia contractelor ad- ministrative, cu toate consecintele de ordin teoretc si practic, stede neconeeput, atunei eénd ne referim la bunurile proprietate publicd, de pildé, care trebuie conservate si transmise generatillorvitoare, ea punerea acestorain valoare st se facd prin contracte de concesiune, guvemate de regulile dreptului comercial, care au ca fundament ideea de profi. Proftul concesionarului, in cazul bunului pub- lic sau al serviciutui public, nu este un seop in sine, ci un mijloe de realizare a interesului public, care inseamna si interesul generatiilor viitoare. Nu mai putin, concesiunea sau prestatia la care s-a angajat persoana de rept privat nu trebuie sa fie mpouardtoare si sao conduct la faliment. Trebuie sétexiste un echilibru rezonabilinre interesul concesionarului st interesul public, in consideratiunea edruia s-a realizat coneesiunea, iar acest echilibru nu-l pot {nfaptui decat instantele specializate in contencios administrativ. Mentinerea unui regim jurisdictional comercial pentru asemenea contracte, ca in legistatia anterioaréiLegi nr. 554/2004, conduce sla situatia de neaeceptat, sub aspectul principiului suveranitatii nationale, ca litigiile ce privese valorificarea bogatiilor subsolului Roméniei, bunuri proprietate publicd, sc fie solutionate de diferite organe de arbitraj comercial din afara tari, urmare a clauzelor compromisorii din respectivele acte juridice. Formularile utlizate pentru identificarea categoriilor de contracte adminis- trative sunt generice. Este clar ed, in final, va fi vorba despre optiunea legiui- torului de a include un anume contract de exeeutare a unei luerdri de interes public, de exemplu, in sfera contractelor administrative, ceea ce va atrage competenta instanfelor de contencios administrativ sau, dupa caz, th sfera contractelor de drept privat, ceea ce va determina competenta instantelor co- merciale, Sunt chestiuni care se vor ,regla” in timp, urmare a clarficérilor doctrinare, a acumulatilor in practica judiciara si, in final, a perfectiondiilor legislative, avéindu-se in vedere si ,spititul” comunitar, care este in ,sensul privatizarii”, in mod evident. De aici rezultd ,moda” reglementérilor si in legislatia roméneased din ultimii ani, pe ideea ,parteneriatului pu- blic-privat”.inplus, este la el de pregnanta si tendinfa{drilor UniuniiEuropene de a-si pastra cét mai multe din elementele ce le defineau péind la integrare. Ce poate ajuta mai mult Romédnia in aceasta necesard si inevitabilat competitie: un regim exelusiv comercial al concesiunilor sau 0 nuantare a Art. 2, 78 LEGEA CONTENCIOSULU! ADMINISTRATIV_ normelor juridice aplicabile, dupdt cum este vorba de bunuri proprietate publicé a statului (unitatlor administrativtertoriale) sau de bunuri proprietate privat? Este oprovocare la care Legea contenciosului administrativ nu a putut réméne {fir un réspuns, care apare doar ca un now ineeput si nu ca un eapat de drum. 6. Notiunea de act administrativ — jurisdictional Includerea, prin Legea de revizuire a Constitutiei, a prineipiului dupa care _ jurisdictile speciale administrative sunt facultative si gratuite” nu putea sd ‘Riméind férd consecinte in ceea ce priveste nofiunea de act administrativjuris- dictional si, corespunzator, regimul juridic aplicabil. Desigur, jurisdietia administrativa (implicit actul administrativ cu caracter jurisdictional prin eare aceasta se finalizeazd), nu are un continut sau altul, dupa cum este obligatorie sau facultativd. Problema este ca in literatura de specialitate existe mai multe opinit cu privire a ceea ce inseamna jurisdictie administrativa. Astfl, unii autori includ in sfera acesteinotiuni si activitatile de control specializat sau ierarhic, eare tin de esenta administratiei active sinu administrate’ contencioase, iar alti considera cd sfera ,jurisdictiilor spe ciale administrative” ar cuprinde si actiunile prealabile sau ineercdrile de conciliere, ceea ce este 0 exagerare, cum s-a ardtat in doctrina recent.” Optiunea pentru definirea conceptului de act administrativ-jurisdictional 5-4 dovedit a fi inspirata, intrucdt conferd criteiile legale pentru calificarea naturijuridice a unor astfel de acte, supuse controlului de legalitate a instantei de contencios administrativ. ‘Asadar, suntem in prezenta unui act administrativ-jurisdictional si, im- plicit, a une.,jurisdicti speciale administrative” dacd sunt intrunite eumulativ urméitoarele eonditi: a) actul sa fie emis de cdtre o autoritate administrativd, died de un organ al administratie de stat sau al administratiei locale (deci nu orice autoritate publicd, inelusiv din fera ,puteri judecatoresti” simu autoritati ale structurlor nestatale —organizatii profesional, fundatii ete): b) autoritatea administrativa emitentd sd aibd atributit, conform legit organice speciale in materie, de a solutiona un conflict privind un act administrativ, deci sa fie un organ cu atributi administrativ-jurisdictionale; c) conflictul sé se solutioneze. TW Ase vedea : Rozalia-Ana Lazit, Considerati asupra Proiectul Legi contenciosului cadministratv, in R.D.Pb. n-3/2004, pp. 66-83; Comeliu Liviu Popescu, Contenciosul administrativ potrivitdspozitilor constituionale revizuite, in Revista Dreptul nr. 3/2004, p. 19 siurm, respectv,Jursdicle administrative port dspoctilor constzusionale revizuite, fn Revista Dreptul nr. 5/2004. In aceeasi ordine de idei, este si Decizia Curtit Constitutionale nr. 188 din 27.04.2004 (M. Of. nt. 498 din 02.06.2004), respectiv Decisia nr. 220 din 2004 (M. Of nr. 539 din 16.06.2004). Carrrotut ULL 79 Art, 2 cucitarea partilor, in baza principiului contradictorialtait: d) peirtilor sali se asigure dreptul la apdtrare, care include si dreptul de a fireprezentate sau asistate de un avocat; e) partilor sa li se garanteze independenta acestei activitafi cu caracter administrativ jurisdictional. : Neindeplinirea uneia din aceste conditii conduce la alte realitati juridice, care exced sfera notiuni de , jurisdictie speciala administrativa”. Avem in vedere comisiile disciplinare din cadrul diferitelor corpuri profesionale, care au, de reguld, structurd bipartida (sindicate si administratie), comisiile diseiplinare din cadrul asociatilor sportve si federatillor, comisille de coneiliere in materie comerciala, s.a.m.d. 7. Aspeete de drept comparat in legdturd cu notiunea de act administrativ ~ jurisdictional Inoptica doetrinei franceze, actelejurisdictionale sunt deciziil pronuntate de tribunale pentru a rezolva litigile cu care sunt investite. Acestea se bucurdi de autoritatea de lueru judecat, ceea ce presupune ed, in momentul fh care devin definitive, ele au valoarea unui adever legal. in acelasi timp, in practicd,trebuie a se stabileasca in ce condi un organism indeplineste atributt jurisdictional, In ceea ce priveste criteriul ealitatii de jurisdictie, doctrina precizeaza cd trebuie si existe doud conditii cumulative: a) organismul trebuie sd dispundt de o putere de decizie; b) organismul trebuie sc actioneze ca 0 autoritate colegiala.” _ Aceeasi literatura administrativd nationala” arata ca tréséturile juris- dictiei administrative sunt independenta si specializarea. Acestea sunt puse in aplicare prin: separarea judeccitorilor administrativi si a administra- torilor activi; competenta consultative a jurisdietiilor administrative; consa- crarea constitutionald a acestei independente.”) _Procedura specifica jurisdictiei administrative franceze trebuie sat respecte prineipiul contradictorialitatii, care este esential. Fiecare parte este chemata sisi exprime punctul de vedere cu privire la sustinerile si probele patrtii ad- verse. Linia jurisprudentiald a Consiliului de Stat este in sensul ea regula se plied chiar in cazul recursului pentru exces de putere: emitentul actului atacat este chemat sét-si facdt apdirdirile necesare, desi nu este parte in litigiu. Acest prineipiu prezinta o importanta deosebitd, intrucdt fundamenieazé si procedura administrativd necontencioasd.?) Jean Rivero, Jean Waline, op. cit, 2006, p. 349. > Tdem, p. 514 "Pr Consul Constitutional rancer a aritatXindependenga jurisdtii administrative "eprint un princpiv ca valare constitutional Jean Rivero, Jean Waline, op. ct, 2006, p. 566. Art.2 a Lees CONTENCIOSULU! ADMINISTRATIV EE 8. Delimitarea actului administrativ de actul administrativ-ju- risdietional Problema delimitari actului administrativ de actul administrativ-jurisdictio- nal prezinta importanta teoreticd si practic, intrucat ele au un regim juridic difert. inmod frecvent, jurisprudenta a trebuit sd stabileased natura juridicd a actelor emise de autoritatile publice pardte, in contextul in care aceasta opera- une este, uneor, dificil de realizat. eth degblata romdreast unele acte normative calified tn mod expres natura actelor emise de autoritatile administrative, precum sia activitatii desfaisurate ie organisme. - “ tel Oil G.nr, 34/2006”precizeazd in art. 256 cd, in vederea solutiondirit contestatiilor pe cale administrativ-jurisdictionala, partea care se considerd vitémata are dreptul si se adreseze Consiliului National de Solutionare a Contestafiilor. Articolul urmator stabileste natura juridicd a acestui organism, in sensul ed este unul cu aetivitate administrativ-jurisdictionald, care functio neazé pe langd Autoritatea Nationalat pentru Reglementarea si Monitorizarea Aehizitiilor Publice.” a Trebuie remarcat faptul cd aceasta califeare expresa facut de legiuitor este consolidata si prin alte texte normative. Astfel, in art. 257 alin. (4) din reglementarea in discutie se arata ed, tn ceea ce priveste decizille sale, Consiliul este independent si nu este subordonat Autoritatii Nationale pentru Reglemen- tarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice, Pe de alta parte, art. 262 alin. (1) din ordonanta prevede ca membrit Consiliului sunt functionari public cu statut special, ceea ce denotdé natura administrativd a organismului mai sus mentionat. Relevant pentru problema analizata este si art. 269 din aceeasi ordonanta care impune ca procedura de solutionare a contestailor se desfésoare cu respectarea principiilorlegalitatii, ceeritatt, contradictorialitatiOsi a dreptului la aparare.® 1 O.U.G, nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizivie publica, a contractelor de concesiune de lucrat public gia contractelor de concesiune de servic (publicats tn M. Of. nr. 418 din 15.05.2006), aprobat’i cu modificari prin Legea ne. 337/2006 (publicata in M. OF. ne. 625 din 20.07.2006); ulterios, au existat modificiri prin Legea nr. 128/2007 si 0.U.G. nr. 94/2007. - 2A se vedea art 257 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006, modificat. >) Cuprivie la continutul acestui principiu,art.275 alin. 1) din ordonanta analizat arati ci, in vederea solutions contestatiei, Consiiul are dreptul de a soliita lamuriti partir, de a administra probe gi de a solicita orice alte date/documente, in masura in care acestea sunt relevante in raport cu obiectul contestatiei. ‘Art. 275 alin. (6) din ordonant’ menfioneseS ci parle pot fi reprezentate de avocati gi pot depune concluai scrise fn cursul proceduri Caprrovut I a Art.2 Fata de imprejurarea ed activitatea Consiliului National de Solutionare a Contestariilor se ineadreaza in sfera jurisdictiei administrative i sunt respectate eriterile impuse de art. 2 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 554/2004, modificata, deciziile emise de aceasté autoritate pot ficalifieate ca acte administrativ-juris- diction Inacest sens, s-a exprimat si practica judiciard, care a ardtat cdi art. 266 - 291 din O.U.G. nr. 34/2006 reglementeazd o procedurd administrativ-juris- dietionala, dar si o procedurd de contestare a actelor administrativ-juris- dictionale emise de Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor in fata instantei de contencios administrativ. in plus, instanta a retinut ea nu poate primi sustinerea potrivit edreia prevederile mai sus indicate eontravin dispo- zifiilor art. 126 alin, (5) din Constitute, deoarece completele din cadrul Consil- ului i discutie nu fac parte din sisternul instantelor judecdtorest: aceste com- plete realizeazt o jurisdictie administrativa specialé, de care aminteste art. 21 alin. (4) din Legea fundamentalé.) Unalt act normativ care instituie o jurisdictie administrativd speciala este 0.G. nr. 121/1998 privind raspunderea materialé a militariler.2” Din punctul de vedere analizat, putem retine prevederile art. 31 si art. 32 din ordonanta, care se referdt la comisiile de jurisdictie a imputatiilor. Desi actul normativ nu precizeazd in mod expres natura administrativ-jurisdictionald a acestor orga- nisme, din interpretarea sistematice a reglementariérezultd o asemenea calificare. Elemente ale principiului contradictorialitati si ale drepiului a apétrare ‘sunt prezente tn art. 38 din ordonanta comentatd.>) in mod firese, hotdirdrea comisiei de jurisdictie a imputatiilor, de care aminteste art. 31 alin. (4) din ordonanta, este un act administrativ jurisdictional. O problema ivita in practica judiciard recentd este aceea a naturiijuridice a actelor emise de autoritatile administrative independente, inirucat prineipiul contradictorialitati se regdiseste si in procedura de emitere a unui se vedea incheievea pronuat la data de 08.03.2007 tn dosarulnr. 569/2/2007 de catre Curtea de Apel Bucuresti ~ Sectia de Contencias Administrativ si Fiscal > Publicata in M. Of. nr. 328 din 29.08.1998. 5) Art. 38 din O.G. nr. 121/1998 aratd c, a solutionarea cauzelor de cite comisia de jurisdictie a impatattlr, persoanele obligate la plata vor fi citate; dupa deschiderea sedintei, presedintele comisieidispune prezentarea rezumativ’ a documentelor din dosar sida cuvantul partlor prezente; pentru stabilrea adevarului, comisia va folosi toate Iijloacele de proba admise de lege; cand persoanele citate nu se pot prezenta din motive temeinic jusiicate ori procedura nu a fost indeplinita pentru termenul de judecatS fixat sau din alte motive obiective, comisia amfind cauz. Art.2 a LEGEA CoNTENCIOSULUI ADMINISTRATIV ne NISTRATIY act administrativ, privit din perspectiva art. 2 alin. (1) lt. ¢) din Legea conten- ciosului administrativ. Prezenta acestei reguli fundamentale in cadrul procedurii administrative necontencioase are ea scop final asigurarea unei protect efective a celui administrat in relatia sa cu autoritatea publicd. De altfel, in Rezolutia (77) 31 din 1977 a Consiliutui Europei se argu- menteazd ed dezvoltarea statului modern a avut ea rezultat eresterea impor- tantei activitatilor administratiei publice; cetétenti erau mai frecuent afectati de procedurile administrative. Sarcina principal a Consiliului Europei fiind aceea de a proteja drepturile si libertatile fundamentale ale persoanei, s-auu intreprins eforturi de imbundtdiire a pozitiei procedurale a individului fata de administrate prin tneurajarea adoptatri de legi tn scopul asiguréiri corectitudini. {in relatiiledintre cetateni si autoritatile administrative. Alu fost enuntate urma- toarele principii : }) dreptul de a fiaudiat; 2) accesul a informatie; 3) asistarea sireprezentarea; 4) expunerea de motive; 5) indicarea remediilor. in scopul de a restrdinge aria de aplicabilitate a acestor reguli esentiale, Consiliul a afirmat a principiile propuse sunt incidente pentru ,protectia persoanelor, fizice sau Juridice, in procedurile administrative cu privire la orice masura sau decizie individualé luata in exercitiul autoritatii publice si care este de natura a afecta in mod direct drepturile,libertatile sau interesele persoanelor fizice sau juridice (actul administrativ)”, d, principiul in procedura administrativat necontencioasa, are urme- dreptul fa audiere al parti interesate; reptul de a consulta dosarul; dreptul de a prezenta observatille in legdturd cu emiterea actulyi: obligatia de motivare a deciziei administrative. Trebuie aratat cd principiul contradictorialitatt in materia procedurii ad- ministrative necontencioase a primit 0 consaerare constitutionala si legala fn statele membre ale Uniunii Europene. Astfel, in Spania, art.105 din Constitutie araté ce legea reglementeaza 4) dreptul cetatenilor de afiascultati, direct sau prin intermediul organizatilor siasociatilor reeunoscute de lege, in cadrul procesului de elaborare a dispozitlor administrative; b) accesul cetéitenilor la arhivele si registrele administrative, eu exceptia celor care privese securitatea si apdrarea statului, cercetarea infrac- fiunilor si intimitatea persoanelor; ¢) procedura ce trebuie urmaté pentru elaborarea actelor administrative, garanténduse ascultarea celui interesat. |in Grecia, art. 20 alin, (2) din Constitutie a instituit dreptul la audiere inainte de emiterea deciziei administrative. Caprrouut I eS Art.2 De asemenea, in Germania, Legea asupra procedurii administrative necontencioase a reglementat in paragraful 28 alin, (1) principiul dreptului la audiere: ,Inainte de edictarea unui act administrativ ce aduce atingere drepturilor unei parti trebuie sa: fie asigurat acesteia posbbilitatea de a-si expune punctul de vedere asupra actelor pertinente pentru decizie.” In Olanda, in Legea administrativa generalé (denumita in continuare GALA), nu se regdiseste un catalog sistematie al subcategorillor de drepturi ce intra sub incidenta’ acestui principiu, faérd a se intelege, insd, ed aceasta reglementare nu acordd importanta euvenita principiului anaiizat. Peste tot in GALA pot fi depistate diverse dreptur, ca de exemplu: partea poate fiasistatat de un avocat pe parcursul intregii proceduri administrative (art. 2:1 si art. 2: 2din GALA) ; autoritatile administrative au obligatia de aaudia partile in cursul pregdttirii deciziei (sectiunea 4.1.2. din GALA). $i Grecia, in art. 6 din Codul de proceduré administrativa, reglementeazt dreptul la audiere inainte de emiterea deciziei administrative In Romania, putem afirma cd, la nivel sectorial, existe reglementdtri cu caracter special care consaerd prineipiul contradictorialitati. in acest sens, amin O.G, nx 137/2000, epublica, privind preveniea si sanctionarea tuturor formelor de diseriminare (art. 20). " Cu alte cuvinte, faptul ed principiul contradictorialitajit apare in regle- ‘mentarea anterior individualizaté nu poate conduce la concluzia cd autoritatea competenta in materie - Consiliul National pentru Combaterea Discrimindrii ~ este 0 autoritate administrativd cu activitate jurisdictionala, Apreciem cd este vorba despre 0 autoritate administrativd autonom@a?) care, prin colegiul director, constata si sanctioneazd fapte contraventionale. Membrii sai au calitatea de agenti constatatori, conform art. 25 alin, (5) din 0.G. nr, 137/200. Calificarea Consiliului National pentru Combaterea Discrimindirii sub aspectul naturi sale juridice este data si de art. 30 alin. (2) din ordonanta in discutie, care aminteste edt este 0 autoritate publica autonema aflata sub controlul Parlamentului. Dintoate aceste prevederi anterior indicate, rezultd cdi C.N.C.D. desfasoard © activitate de solutionare a unor sesizari, in urma cérora aplicé sanetiuni contraventionale, in cazul constatarii existentei unor diserimindri. D Pablicatd in M. OF nr. 99 din 8.02.2007. ® Potrivit art. 16 din ©. G. nr. 137/2000, republicat, CN.C.D. este autoritatea de stat n domeniul discrimindrii, autonom’, cu personalitate juridica, «flaca sub control parlamentar si, totodata, garant al respectati si aplicSriprincipiului nediscriminaii in conformiate cu legislatia intern’ fn vigoare si cu documentele internasionale la care Romania este parte. Art.2 LEGEA CoNTENCIOSULUL ADMINISTRATIV 84 AAlifel spus, el nu desfisoard activitate administrativ jurisdictionald, ci emite acte administrative, in sensul art. 2 alin. (1) lit.) din Legea nr. $54/2004. #lnuanalizeazd legalitatea unui act administraiv, asa cur impune definitia data jurisdictiei administrative, respectiv, at. 2 alin. (1) lt. e) din Legea conten ciosului administrativ. De asemenea, trebuie ardtat faptul cd hotdrérea C.N.C.D. prin care se respinge sesizarea unei persoane cu privire la constatarea unei forme de diseriminare i aplicarea unei sanectiuni contraventionale este un act adminis- trativ tipie, supus controlului de legalitate al instantei de contencios adminis- trativ, in conditiile Legii nr. 554/2004, modificata. in acest sens, putem aminti ed art. 20 alin. (9) din ordonantatprecizeazd ed hotdrdrea Colegiului director poate fi atacatd la instanta de contencios administrativ, potrivit legt. 9. Notiunea de refuz nejustificat si coneeptul de exees de putere In literatura noasté juridied s-afolositfrecvent notiunea de ,refuz nejus- tificat”, dar nu s-a conturat foarte clar o definitie a acesteia. in condifile in care egiuitorul nu a indréznit sé o realizeze, o anume semnificatie -a impus in practiea instantelor de contencios administrativ. in schimb, notiunea de ,exces de putere” apare in doetrina noastrd ea o nofiune cheie, itr-o cercetare mono- sgafied, doar in ultimul deceniu”. Legea nr. 54/2004, modificatd, a inteles sd lege notiunea de refuz nejustificat de notiunea de exees de putere. Excesul de putere apare atunci ednd administratia are dreptul de apreciere, cdind legea ti ingdiduie sa adopte o solutie din mai multe posibile, chestiune discutatd ih literatura noastra de dupa cel de-al doilea razboi mondial, sub tema ,oportunitatea actelor administrative”. De aic, disputa cunoscuta intre Seoala de la Cluj a Profesorului Tudor Draganu si Scoala de la Bucuresti a Profesorului Romulus lonescu pe ideea ,oportunitatea este o conditie a valabilitatii actului administrativ, alaturi de legalitate, sau este o dimensiune a legalitatii? Dincolo de disputele teoretice fata de principiul consacrat de art. 16 alin, (2) din Constitutie, nu este de conceput exereitarea dreptului de apreciere in afara legii. Cum administratia publica urmetreste st presteze servicit publice et mai eficiente pentru ,cei administrati”, este de la sine infeles cd limitele dreptului ei de apreciere sunt date tocmai de limitele drepturilor cetdifenilor, prevéizute de Constitute side lege. Unde incepe dreptul cetdteanului, se incheie Dana Apostol Tofan, Puterea dscretionard si exceul de putere al autritailor publice, Editura All Beck, Bucuresti, 1999. CapiToLut I 8 dreptul de apreciere al administratiei. Emiterea unui act administrativ pe ideea dreptului de apreciere, dar cu inedlearea unui drept, de pildd, dreptul de pro- prietate al unui cetdtean, reprezintd, desigur, un abuz de drept, adice un exces de putere. Pe aceasta linie de idei, Inalta Curte de Casatie si Justitie a retinut cd," intr-un stat de drept, puterea diseretionard conferita autoritati publice nu poate fiprivita ca o putere absoluta si fard limite, intrucdt exercitarea dreptului de apreciere prin inedlearea drepturilor si libertatilor cetatenilor, preveizute de Constitutie sau de lege, constituie exces de putere, conform dispozitiilor art. 2 din Legea contenciosului administrativ. Totodata, instanta suprema a mentionat faptul c& oportunitatea exprimdi un element al legalitatil, care deriva din eapa- citatea pe care 0 are autoritatea emitenta de a alege dintre mai multe solutii posibile pe aceea care corespunde cel mai bine vointei legiuitorului. Prin urmare, chiar daca legiuitorulutlizeazd sintagme ce semnified puterea discretionard a administratiei (de pildt: ,poate”, ,are voie”, ,at trebui”), aceasta nu poate fi interpretatd ca o libertate in afara legi, ci una in limitele acesteia.”) Art.2 8 Decitia nr. 4868 din 14.12.2007 pronungata de IOC) Administrati i Fiscal (nepublicat) In speta deduss judecifi, s-a pus problema existengei sau nu a unui drept de acordare a unui grad profesional. Pe acest aspect, Curtea Consttufional a statuat c& textul art 73 alin. (3) din Legea nr. 360/2002 prevede posiblitatea ca, la incetarea raportuilor de servic, fn cazul indepliniri cumulative a mai multe conditi, 33 se corde comisarilor sefi de polite gradul profesional de chestori de polite. Instanta de Contencios constitutional a apreciat ci acesti comisari au doar o vocatie i nu un drept de care beneficiazd tn mod automat, iar autortatile publice competente au dreptul, iar ru obligatia, de a acorda gradul profesional respectiv. Acceasi Curte a observat ci ‘obtinerea si acordarea gradului profesional ori militar superior nu sonstituie un drept fundamental prevézut de Constitutie si nu instituie o obligatie corelativa pentru autoritag, Pornind de la aceste considerente, instanta de contencios administrativ a apreciat ci, tn urma interpret textului legal aflat in discutie, nu ezultd existenta ‘unui drept de care si beneficieze cei aflaiin sfera de adresabilitate aacestua, Pede alt parte, Inalta Curte a aritat 3 interpretarea data sintagmei ,se poate acorda’ seranifict tocmai puterea discretionard a autoritatii publice, care, asa cum s-a mai aritat, nu poate dep limitelelegalitti. Altflspus, cei administra au vocati, respectivinteresul legitim, la aplicarea justa a dreptului de apreciere a administrafie si pot soicita, la randul lor, sancrionarea utilizarii abuzive sau gregite a puterii discretionare. in caus’, Tnalta Curte a constatat cinstanta de fond trebuias8 oblige autortatea ssi motiveze ‘optiunea in cadrul permisivitati legale prevazute de art. 73 alin. (3) din Legea nr. 360/ 2002 si si arate daca recurentul-reclamant indeplineste sau na conditile legale coneretizate pentru afi propus. Sectia de Contencios Art.2 fe LEGEA CoNTENCIOSULUT ADMINISTRATIV Atat instanfele nationale, edt si cele comunitare nu exclud controlul puter Jjudiciare asupra actelor administrative emise in cadrul marjei de libertate acor- date autoritatilor publice, adeseori eroarea manifesta de apreciere sau nerezo- nabilitatea find utilizate de judecdtori in cadrul unui minim control al puter discretionare detinute de autoritate. insd, pentru a efectua controlul actului administrativ emis in cadral marjei de libertate acordata de legiuitor autoritaiiemitente, actul respect trebuie st conting motivele opfiunii pentru una din variantele permise de legiuito. 0 detaliere a motivelor este necesard si atunei edind autoritatea emitenta dispune de o larga putere de apreciere, deoarece motivarea conferd actului transparent, iar particularii pot verifica dace actul este corect fundamentat. Nu orice refuz de a rezolva favorabil o cerere este un refuz nejustficat, refuzul are earacter nejustifieat numai eéind se intemeiaza pe excesul de putere. O simpla adresa din partea autoritatii emitente, prin care pettionarul este instiintat cd cererea sa nu a fost solutionata favorabil, nu este 0 ,dovada” a refuzuluinejustificat. Or, ,dovada” trebuie sd rezulte din motivare, dacd aceasta se comunicd solicitantului. De altfel, aceste anunturi in legdturdt eu pozitia ‘utoritéiti’ publice urmeaza sd facd obiectul probatoriului ce se va administra in fata instanfei de conteneios administrativ. Refinem, insd, cd, pentrua fivorba de un refuz nejustficat, trebuie sfim in prezenta unei comunicdri exprese a pozitei autortatii publice cdreiais-a adresat cererea, deci in prezenfa unei veritable notified, pe de o parte, iar pe de alta pare, refuzul dea solutiona favorabil cererea sa se bazeze pe depasirea limitelor dreptului de apreciere, adied pe exees de putere Se nfelege ed numai instanta de judecata, in final, va aprecia, in urma solutiondrii fondului litigiului de contencios administrativ, dace refuzul de a solutiona favorabil cererea recla- ‘mantului a fost, in mod real, un refuz nejustifieat; pana la acest moment, refuzul respeetiv apare ca nejustficat doar in estimarea reelamantului, norma care contureazd aceasta defnitie ajuténdu-l sd facd o apreciere edt mai aproape de realitate. Cu toate acestea, existenta acestei nofiuni nu este lipsité de relevant practiced, pentru cd, odatd ce s-a facut dovada refuzului nejustifieat, actiunea urmeaza sd fie admisa in tot sau in parte. Motivarea hotdrérii judecdtoresti trebuie sd precizeze cauzele pentru care refuzul autoritétii administrative apare ‘canejustificat, in opinia instanfei de specialitate. Dovada refuzului nejustificat este proba culpei administrate’ sia caracteruluiilegal al actului atacat, cand actiunea are ca obiect un act administrativ individual, fiind vorba, aici, de refuzul nejustficat de revocare sau de modificare a actuluiatacat. in asemenea CaprroLuL I 87 Art. 2 ipoteze, practic, se ataed un act administrativ propriu-zis (actul tipie) sinu un act administrativ atipie (refuzul nejustifieat). Dacti obiectul cererii cttre administratie La reprezentat tocmai solicitarea emiterii unui act administrativ, de pilda, a unei autorizatit iar autoritatea public refuzd nejustificat sa emita acest act, in contenciosul administrativ, logic, se va ataca numai actul administrativ atipic (refuzul). Instanta, daca apreciazé in considerente cd refuzul este nejustificat, prin dispozitiv va obliga autoritatea pardta sé elibereze actul administrativ (autorizatia), eventual, {ntr-un anumit termen sicu sanetiunea unei amenzi pentru conducdtorul organis- mului administrativ pentru fiecare zi de intérziere. Nu in ultimul rand, trebuie amintit ea Legea nr. 262/2007 a extins sfera de cuprindere a notiunii de ,exces de putere”, intrucdt a prevdzut cd prin cesta se infelege exercitarea dreptului de apreciere al autcritatilor publice prin inedlearea limitelor competentei preveizute de lege sau prin incdlearea drepturilor i libertatilor cetatenilor.") ‘Asadar, trebuie sd subliniem ideea ct orice drept al cetdtearului sau libertate a acestuia, prevdzutd de lege, trebuie ayuta in vedere cu ccazia analizarii excesului de putere si nu doar un drept sau o libertate fundamentala, dupa cum era precizat in reglementarea anterioard. Pe de alta parte, elementul de noutate adus de Legea nr. 262/2007 in conceptului analizat este reprezentat de ineluderean sfera acestuia i dreptului de apreciere al autoritatilor publice prin inedlearea limitelor competentei legale. in plus, legiuitorul roman si-a schimbat optica cu privire la notiunea de »refuz nejustificat dea solutiona o cerere”, prin introducerea in cuprinsul acesteia a situatiei de nepunere in exeeutare a actului administrativ emis ca urmare a solutionaritfavorabile a cererii sau, dupa caz, a plangerii prealabile.”) Pe cale de consecinta, ipoteza neexecutarii unui act administrativ emis de autoritatea public, ca raspuns la cererea petentului, a fost ineadrata tn notiunea de refuz nejustficat. in plus, putem desprinde cele doud laturi ale refuzului nejustificat, care se rmentin si in conditile noii legi a contenciosului administrativ. anume refuzul nejustifieat proeesual (adicd refuzul de a rdéspunde motivat la cererea ceta teanului) sirefuzul nejustificat substantial (adicd refuzul de a rezotva favo- rabil cererea cetdteanului). Problema relatiei dintre refuzul nejustifieat, dreptul subiectiv si excesul de putere apare doar in aceasté din urmé situatie, Ase vedea art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, modifcata. 2) A se vedea art. Zain, (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, modifcata Art.2 ea LEGEA CoNTENCIOSULUI ADMINISTRATIV 10. Sueeint comentariu al practic in termenul legal a unei cereri Potrivit art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, modificata, nesolutio narea in termenul legal a uneicerer reprezinta faptul de a nu réspunde solicitan tului in termen de 30 de zile de la inregistrarea cereri, dacd prin lege nu se prevede un alt termen. Cualte cuvinte, termenul de drept comun in care trebuie solutionaté cererea petitionarului de céitre autoritatea publica investité cu aceasta este de 30 de zile de la momentul depunerii. Cu toate acestea, existd reglementar speciale in care au fost precizate termene mai scurte, ca de pildd, Legea nr. 54/2001 privind liberul acces la informatiile de interes public”) care, in art. 7, mentio- neazd cd autoritatile si institutiile publice au obligatia s& rdspunda in scris la solicitarea informatiilr de interes public in termen de 10 zile sau, dupa caz, in cel mult 30 de zile de la inregistrarea solicitari, i functie de dificultatea, com- plexitatea, volumul lucrdrilor documentare si de urgenta solicitarii In cazul in care termenele legale nu sunt respectate, petiionarul are deschisti calea la instanta de contencios administrativ pentru a se da curs cererii sale. Cu titlu exemplificativ, amintim sentinta nr. 1784 din 21.06.2007 prin care Curtea de Apel Bucuresti ~Sectia Contencios Administrativ si Fiscal? a obligat pérdta Comisia pentru Constatarea Conditilor de Acordare a Cetéifeniei Roméne din cadrul Ministerului Justtiei s& procedeze la analizarea cererii reclamantului de redobandire a cetdteniei roméne, avdndu-se in vedere urmétoarele considerente: prin cererea inregistrata la data de 14.07.2003 la Ministerul justitiei — Serviciul Cetatenie, reclamantul a solicitat redobdndirea cetdifeniei roméne, iar aceasta cerere a fost publicata in Monitorul Oficial la 0 perioada de peste 3 ani de la tnregistrare, Instanta a apreciat cd, din probelé dosaralui, nu a rezultat ed nesolufionarea cererii s-a datorat eulpei reclaman. tului, prin neprezentarea acestuia la Comisia competent in vederea completari aetelor, pentru orice explicatie sau pentru interviu, si nic atitudiniialtor auto- rite, earora Comisia le-ar fi putut solcita relat in vederea rezolueiri cereit Totodata, instanta a retinut ed dispozitile Legit nr. 21/1991 nu prevéd un termen de solutionare a cererilor de acordare ori de redobiindire a cetateniei roméne. Cu toate acestea, {a pronuntarea solutiei au fost avute in vedere preve- derile art. 6 parag. | din CEDO, motiv pentru care solutionarea cererlor de judiciare in situatia nesolutionarit Publicata in M. Of nr. 663 din 23.10.2001, modifcati prin Legile nr. 371/2006, nr. 380/2006 gine. 188/2007. 2) Rasmastirevocabilt prin deciga nr. 4876 din 14.12.2007 promungatétde Inala Curte de Casaties Juste ~ Sectia de Contencias Administatv i Fiscal. CaprroLut I 89 Art. 2 acordare ori de redobandire a cetateniei roméne trebuia efectuata intr-un termen rezonabil, termen care nu a fost respectat in cauza dedusdi judecdtii de eatre autoritatea pardta. Aspectele invocate de aceasta din urmé in justificarea nesolutionérii cererii reclamantului ce vizeaza numarul foarte mare de cereri inregistrate, personalul insuficient si programul Comisiei — sunt de naturd organizatoried si nu puteau fi imputabile deedt acestei autor 11. Notiunea de plangere prealabila. Elemente de drept comparat Potrivit doctrinei administrative franeeze, suntem in prezenta unui re- eurs administrativ atunei eéind cel administrat, care intentioneazd sd de- elanseze controtul, prezintet administrate’ un recurs, care repune in discutie 0 decizie adoptata in privinta sa, atat pentru motive de legalitate, edt si pentru motive de oportunitate. in situatia tn care recursul este tnaintat emitentului deciziei administrative, suntem in prezenta unui reeurs gratios; daca el este prezentat superiorului ierarhic al autorului decizie’initiale, pute vorbi de un recurs ierarhie. Cele douct tipuri de recursuri constituie, ceea ce se cheamdi, recursuri administrative, intrucat ele sunt adresate administrate. In temeiul unei formule elasice, autorul recursului recurge la acesta ,pentru ca adminis tratia sa fie mai bine informata”.) InFranta, aceasta procedurd gratioasd sau ierarhicti se apropie de coneiliere, dar, in practice, ea nu prezinta importanta pe care ar trebui sa o capete, fie pentru cdi cei administrati nu reeurg, in mod suficient, la aceasta, fie cd, de multe ori, administratia nu realizeazat decdt un examen superjicial al cerert, datorita tnaintarii sale in procedura gratioasé.”) Recursul administrativ trebuie sd reprezinte o veritabild alternatives la recursul contencios. Aceasta presupune elaborarea unui veritabil Cod al procedurii administrative necontencioase, care sd ofere garantii persoanei ad- ministrate, i ceea ce priveste efectivitatea examindiriicereri sale. Un prim pas a fost realizat de legislatia roméneasea prin stabilirea unui termen determinat in care administratia este tinutd sa se pronunte asupra recursului si, respectiv, prin existenta unei obligatii corelative in acest sens.>) Jean Rivero, Jean Waline, op. cit, 2006, p. 462 ‘Trebuie amintit clegislatia administrativa francez§instituie cazurifn care procedura administrativi prealabila este obligatorie inate de sesizarea judecatorului administrativ in acest sens, a se vedea Jean Rivero, Jean Waline, op. ct, 2006, p. 511 si urm. 2 Jacqueline Morand-Deviller, op cit, p. 51 9) Conform art. 7 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, modifica, plangerea prealabila trebuie solutionatd de autoritatea public in termen de 30 de zie de la data fnregistritii sale Art.2 eo LEGEA CONTENCIOSULUL ADMINISTRATIV Recomandarea Ree (2001) 9 (adoptata la 05.09.2001) a Comitetului de Ministri edtre Statele Membre ale Consiliului Europei asupra modalititilor alternative de reglementare a litigiilor intre autoritatile administrative si persoanele private’ statueazd cd, in prineipiu, recursul in fata administrate trebuie sci fie accesibil subiectului oricdrui act, si poate avea ca obiect oportunitatea si/sau legalitatea unui act. in plus, se araté cat recursurile fata de administratie pot fi obligatorit, ix anumite cazuri, ainte de sesizarea instante, iar acestea trebuie sd faced obiectul unei examindri atente si sa condued la 0 decizie din partea autoritatilor competente, ‘in acest context, se considera ed principalele avantaje ale modurilor alter- native de reglementare a diferendelor administrative pot fi, eventual si dupa caz, procedurile simplificate, celeritatea mai mare si costul mai mic, reglemen- tarea amiabila, interventia unor specialist, recurgerea la echitate si nu numai {a legalitatea stricta, si diseretia mai mare. In acelasi timp, se apreciazdt cd i respeetarii drepturilor partilor. Inoptica acestui instrument international, reglementarea poate sd prevada a utilizarea anumitor modalitéi alternative conduce th anumite cazuri la suspendarea executdrit unui act fie automat, fie prin decizia autoritéiti com- petente. Recomandarea precizeazti cf aceste moduri alternative au avantajul apro- pierii administratiei de utilizatori sc, eviténd suscitarea antagonismului intre artile diferendului si, prin aceasta, furnizarea de solutit in mod corespunzeitor adaptate anumitor tipuri de lita Au fost amintite si alte avantaje: rapiditatea in tuarea deciziei,formalismul minimal, diseretia si caracterul amiabit al proceduri, posibilitatea de a avea acces fa specialist side a se baza pe echitate pentru rezolvarea litigiului, precur si caracterul economic al proceduri Acelasi act juridic european arata ed, in multe cazuri, reclamatiile celor administrati nu necesita nici solemnitatea, nici rigiditatea justitiei Privit din perspectiva revocdiri, recursul in fata administratiei vizeaza reexa- minarea unui act administrativ. Recomandarea mai sus citata aminteste si un alt aspect: plata unei indemnizati. Se precizeazé, totodatd, edt un asemenea recurs are ca scop sd ofere administrate’ publice posibilitatea de a-sireconsidera aetul pentru motive de legalitate sau oportunitate, precum si faptul et el ar trebui sa fe posibil pentru orice act find, uneori, o conditie prealabila, necesard sesizarii lterioare a unui tribunal, "A se vedea site-ul https/ivww.coe.int. Carrrouut I a Art.2 éinet la aparitia Legit nr. 554/2004, revocabilitatea actelor administrative era recunoscutd de cditre toti specialistii dreptului public roménese, ca o regula fundamentala ce guverna activitatea autoritatilor publice. Acest principiu este {ntdlnit in practica administrativd, fara a avea, ins, o reglementare normativa. inprezent, Legea contenciosului administrativ contine o definitie a plangerit prealabile, care face trimitere la aceasta notiune." 12, Notiunea de act de comandament cu earacter militar Aceasté notiune, desi cercetatd de aproape un secol tn literatura noastra”), a declansat tot timpul discutii si interpretari, atét in doetrind, in procesul de elaborare a normelor legale, edt si, mai ales, in practicd. Aceste controverse nau ocolit nici procesul de geneza siadoptare a prezentei Legi a contenciosului administrativ. in colectivul de cadre didactice al Facultatii de Drept din Bucuresti, care a elaborat prima varianté a proiectului, sa adoptat o pozitie extensive, sprea se pune in acord Legea contenciosului administrativ cu noile realitati consti- tutionale referitoare la fortele armate. Alceasta conceptie teoreticd a fost criticatd, atat in punctul de vedere al naltei Curti de Casatie si Justitie, eat si tn cel al Awocatului Poporului, ceea ce l-a determinat pe initiatorul Legii nr. 554/204 sa sustind, in Comisia juridicd a Camerei Deputatilor, o pozitieresrictiva asupra YW Potrivicar. 2alin. (1 lit) din Legeanr. 554/204, modifcatt, plangerea prealabilt este cererea prin care se solicit autortatipublice emitente sau celetierathic superioare, dupa caz, rexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normatiy, in sensul revocdri sau modificdri acestuia. 2) A se vedea C. G, Rarincescu, op. cit, pp. 309-315, C. G. Rarincescu, Actele de comandlament ce caractermiltar, in Revista Pandectele Romine, 1925, partealV, Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, editia a I-a, vo. l, 1929, p.431 siurm., Paul Negulescu, Tratat de drept administrati, editia a IV-2, Bucuresti, 1934, p. 467 si urm., 1D. Macovescu, Actele de comandamentmilzar, n RD.Pb. 1930, p. 11¢siurm. Pentru doctrina actual, a se vedea Antonie lorgovan, Floarea Serban, Despre actele de comandament cu carter milzar, in R.D.Pb. nr. 1-2/1997, pp. 41-55. 3) Este vorba, de exemplu, despre problemele create prin emiterea Oxdinului M-126/ 18.12.1990 al Ministrului Apart Nationale, conform cdrui: pln scopul interpreta ‘exacte a nor prevedei ale Leg ne. 29 din 07.11.1990 priv contenciosl administatv, (..) actele de comandament cu caracter militar care mx ot fi atacate in juste, buelesul a. 2 lit. b) din Legea nr, 29/07.11.1990 privind contenciosul administran, includ toate actele administrative emise potrivt lei de orgamele Ministerului Apart Nayonale. (.)”. Pentru un examen critic in acest sens, a se vedea A. lorgovan, F. Serban, articolul anterior cita, pp. 41-55, respectiv A. lorgovan, Tratat. ool. I, edits a Il-a, op cit, pp. 560-565, Art. 2 92 LEGEA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV sferei conceptului de acte de comandament cu caracter militar. Cu toate acestea, Comisia a optat penira textul initial, cu unele modificdri de ordin redactional, area devenittextul vesiunii adoptate de Camera Deputatitor, ca prima Camera sesizata. Intre diseutia din Camera Deputatilor a proiectului si prima diseutie tn Comisia juridied a Senatulu, inifiatorul legit in discutie a intrat in posesia studiului Prof. Tudor Draganu, care, in mod independent, aduce critici serioase idei dea extinde notiunea de acte de comandament cu caracter militar, dincolo de elementele care, traditional, au fost incluse in sfera acestui concept: «Trebuie observat, de altfel, ci, daca s-ar admite teza cd toate actele administrative emise in timp de rézboi sunt exceptate de la controlul prevazut de Legea contenciosului administrativ, ar insemna s& se consacre o regult, potrivit cdreia, in asemenea imprejurari exceptionale, organele administratiei Publice ar fi plasate deasupra legilor si ar deveni libere sa incalce, fara nicio restrictie, drepturile si libertatile fundamentale ale cetatenilor. De asemenea, art. 2 alin. (1) lit. h) este profund criticabil in masura in care, combinat cu art. 5 alin. (1) lit. b), duce la concluzia ca nu pot fi atacate in conditille Le contenciosului administrativ toate actele administrative, fara distinctie privitoare la apararea si securitatea national’, participarea Roméniei la actiuni de mentinere a securitatii internationale si la apérarea colectiva, in sisteme de aliant militars, precum si in acfiuni de mentinere sau restabilire a pacii. Este limpede, insé, cd, daca se vrea s8 se rimana in limitele statului de drept, asemenea actiuni nu vor putea fi sustrase de la controlul jurisdictional prevazut de Legea contenciosului administrativ, decdt daca aplicarea lor imediata se impune pentru evitarea unor pericole care ar ameninta existenta si buna functionare a statului, O reglementare circumstantiala a acestei materii se impune in mod necesar”.”) ° Asadar, opinia prof. Draganu este in sensul cd legiuitorul nu trebuie sa exagereze, ci este mai indicat sd se mentind pe linile si solufile traditionale in aceasta materie. Unul din autorii luerdri, ea initiator al proiectutui de lege, a fost de acord cu aceasta opinie, iar o dovada in acest sens este aceea cd s-a sugerat Comisiei juridice a Senatului numai prima parte a textului, care, ulterior, a devenit text de lege. Nu mai putin adevarat este faptul cd regdindirea sferei acestei nofiuni, findnd seama si de sugestia finala a Prof. Tudor Drdganu, citatd mai sus, a condus la necesitatea introducerii unei categorii noi de acte administrative, A se vedea studiul Profesorului Tudor Driganu intitulat Cateua refecti pe marginea sen recent proiect de lege a contenciosului administratv, in R.D.Pb. nr. 3/2004, pp. 57-65. Caprrovut I 93 Art. 2 cele emise in citcumstante exceptionale, ca sdi ne exprimdm generic, care pot fiatacate doar pentru exces de putere, fara a se putea solicita suspendarea executdri lor. inurma acestor clarificdri si delimitari conceptuale, urmeazd si convenim ca notele dominante, conturate de doctrina si de jurisprudenta de-a lungul anilor, pentru a identifica continutul si sfera notiunii de acte de comandament cu caracter militar, note sintetizate de textul ce-l comentam, raémén actuale, chiar dae, intre timp, Roménia a intrat in NATO si trupele roméne participa {a actiuni in afara granitelor nationale, asa cum acestea sunt definite prin teza allaalin. (1) al art. 118 (fost 117) din Constitutie, teze introdusa, in 2003, prin Legea de revizuire a Constitutiet: ,In conditiile legit si ale tratatelor inte nationale la care Romania este parte, armata contribuie la apararea colectiva in sistemele de aliant’ militard si participa la actiuni privind mentinerea sau restabilirea pacii”. Am putea spune ea este clasicd discutia tn legdturdt cu ineadrarea actelor de trecere in rezervd a unui cadru militar. in pofida discutiilor si clarificarilor din doctrind, precum si a abrogéirii exprese a Ordinului nr. M 24/1994, administratia militard fneé mai manifesta rezerve fata de posibilitatea atacdtrit ordinului de trecere in rezervdt a unui cadru militar la instanta de contencios administrativ. Astfel, prin actiunea inregistrata la data de 14 iunie 2000, D.N. a chemat {injudecata Ministerul de Interne si Inspectoratul de Politie a judetului Vrancea, soliciténd ca, in baza Legii nr. 29/1990, in vigoare la data introducerii actiunii, instanta sa dispund: a) anularea ordinului de trecere in rezerva; b) obligarea celui de-al doilea pérat sd-| integreze in locul si functia detinutd anterior cu plata drepturitor salariale la zi si e) obligarea pérdtilor, in solidar, la plata unor daune morale sila cheltuieli de judecata. Curtea de Apel Galati, Sectia Comereial si de Contencias administrativ, prin sentinta civild nr. 3256 din 18 decembrie 2000, a admis actiunea astfel cum a fost formulata. Aceastat decizie a fost atacata cu recurs de cdtre ambi péirdti, nvocdndu-se, in special, prin recursul Ministerului de Interne, finele de neprimire reglementat de art. 2 lit. b) din Legea nr. 29/1990, in vigoare la data respectivd, si anume aetele de comandament eu caraeter militar. Interesant este de retinut, pentru problema ce o comentdém, cd, in urma solufiondirit recursului, Curtea Suprema de Justitie ~ Sectia de Contencios Adzministrativ, prin Decizia nr. 1737 din 8 mai 2001," a acmis recursul, a Publicar in jurisprudenta Cur Supreme de Justi ~Secyia Contercios Administra ‘be anul 2001, Editura Economics, Bucuresti, 2002, pp. 102-106. Art.2 m4 LEGEA CoNTENCIOSULUL ADMINISTRATIV ‘casat sentinta Curtii de Apel Galati, iar pe fond a respins actiunea in contencios administrativ ca neintemeiatd, dar nu pe argumentul ed a fost vorba de un act de comandament cu caracter militar, ci pe argumentul cd abaterile disciplinare comise cu vinovatie de reclamant, retinute in Hotdrérea Consiliului de judecata 1.29 din 6 aprilie 2000, sunt grave, justifiedind mdisura extreme de trecere a reclamantului in rezervd. Cu privire la natura actului, s-a apreciat ca fiind corecta pozitia instantei de fond, intrucdt ordinul de trecere tn rezervé nu intra in sfera actelor de comandament cu earacter militar: A admite punctul de vedere exprimat de recurent ar insemna sa se nege, practic, pe calea unei exceptii, posibilitatea fostului ofiter de a-si valorifica dreptul fundamental la apSrare, respectiv, dreptul legitim la cariera militar’, demonstrand caracterul vatamator al actului administrativ atacat in fata instantei de contencios administrativ competente, ceea ce nu este de conceput"), Spunem noi, nu este de conceput fata de principiile statului de drept, reglementate de Constitutie. 13. Notiunile de serviciu public si interes legitim publie Notiunea de ,serviciu public” si, respectiv, cea de ,,interes pul reprezintd notiuni traditionale, dar si cardinale ale Dreptului public, ineé din perioada Romei antice, find suficient sd ne referim la celebrul adagiu al ui Ulpian: ,publicum ius est quod ad statum rei romanae spectat, priva- tum quod singularum utilitatem” (dreptul public este cel care se refer la organizarea statului roman, iar cel privat la interesele particularilor) Numai putin, vechimea, fara exagerare, multimilenard, a termenutui ,pub- lic”, prin opozitie cu conceptul , privat”, nu inseamnd si identificarea acelorasi note ale notiunilor juridice care au rezultat din aléturarea altor ewvinte la cuvéntul ,public”. Simtim nevoia, in sfera acestor explicati, sa retinem atentia cititorului asupra unui adevar de necontestat: institutile de Drept privat, din sistemul de Drept roman, au condus, cu nuantarile cunoscute, in dreptul farilor din Europa continentala, (a sistemul de drept romano-germanie”, in timp ce institutile de Drept public din acelasi sistem de drept n-au supraviefuit decdt ca denumire (de exemplu: Senatul), dar cu alta semnificatie si, desigur, ca principiu, instituti’ opuse celor ale dreptului privat. 1 Idem, p. 104. 214 se vedea: Victor Dan Zlitescu, Panorama marilorsisteme contemporsme de drept, Editura Continent XI, Bucuresti, 1994, Mario G. Losano, Marie sisteme juridice Inroducere n Dreptl european si extraeuropean, Editura All Beck, Bucuresti, 2005;René David, Camille Jaufitet-Spinosi, op. cit, pp. 27-49. CarroLut I ee Art. 2 Cate organizarr statale au fost pe teritoriul actual al Italie, fe si numai de la Cezar pana la Constitutia th vigoare, din 1947? Céite asemenea organizeri au fost pe teritoriul actual al Roméniei, de la Decebal péind la Constitutia din 1991? intrebarrile pot continua cu oricare tard care are teritorii ce au facut parte, {ntr-un fel sau altul, din Imperiul roman, cu nuantele sale, la un moment dat. Este evident ed semnificatia actuald a institutiilor Dreptului privat roman nu este aceeasi cu cea a institutiilor Dreptului publie roman. Primele s-au impus prin continuitate, conturdindu-se un sistem actual al Dreptului comparat ~ sistemul romano-germanie, in timp ce institutle Dreptului public roman au dispdrut odatd cu imperiul. ‘Acest adevéir ne conduce la coneluzia metodologicd dupa care notiunea cheie de ,public” si apoi, derivatele acesteia, fie prin addugarea de substan- tive, fie prin adaugarea de adjective, urmeaza sti fie analizata tn functie de realitatilejuridice conerete Ceea ce intr-un anumit sistem constitutional si tntr-o anumita legislate este exclusiv domeni public, tn alta legislatie poate sa fie considerat domeniu privat, de exemplu. Din cele expuse mai sus, trebuie admisd regula metodologicd dupa care termenul de ,,public” si derivatele acestuia isi au fundamentul in textele Constitutiei si ale legilor, eare dezwolta prineipii constitutionale, {in sistemul nostru — legile organice. in acest context logico-metodologic, ni s-a parut firese sit se afirme tn cuprinsul legii cd interesul legitim publie vizeaze in primul rand, ordinea de drept si demoeratia constitutional. Succesiunea nu este intémplatoare, intruedt ea rezulta din art. | alin. (3) al Constitutiei, unde se mentioneazd, mai tntdi, caracterul statului roman de a fi un stat de drept si, apoi, caracterul acestuia de a fi un stat democratic. Deaici, nu trebuie tnteles ed, potrivit legit fundamentale, statul roméin poate fiun stat de drept, dar nedemocratic: sunt aspecte de mare sensibilitate si de mare notorietate, find cunoscuta, in istori, teoria ,despotilor luminati.Con- form Constitutiei din 1991, revizuita in 2003, statul romén nu poate fi decdt unul demoeratic intrebarea care se pune este aceea de a sti ce pret trebuie sd pldteasea cetdtenii care suportd ,excesele de putere” ale administratiel, dar eare, din considerente procedurale, nu pot sesiza direct instantele de contencios adminis- trativ? Statul de drept, in temeiul Legit fundamentale a Romériei, nu poate fi conceput in afara democratiei, realizata potrivit regulilor statornicite de Constitutie, Pe cale de conseeinta, orice manifestare a libertatii, adicd a Art.2 a LEGEA CONTENCIOSULUL ADMINISTRATIV democratiei reglementata de Constitute, pentru a filuata in seamed, trebuie sd respecte rigorile statului de drept. S-arefinut, apoi, in sfera notiunii de interes legitim public sinota care vizeazdt .-garantarea drepturilor,libertatilor 51 indatoririlor fundamentale ale cetite- nilor”, pentru ed acestea reprezinté continutul raportului juridic de cetditenie care, numai sub aspect didactic, ne apare ea un suport juridic eoneret; in reali- tate, este vorba de o situatie juridied ce vizeaza toti cetditenii,fiind de interes general. ede alta parte, sfera drepturilorsilibertétilor fundamentale ale cetéfenilor, ca si garantiile acestora, preveizute de Constitutia adoptatd de citre Adunarea Constituanta, in 1991, nu pot forma obiectul revizuirli. find una din limitele revizuirli, prevdizutd de art. 152 alin, (2) din Constitutie. Cu atat mai mult, se deduce ed limitarea garantilor drepturilor fundamentale nu se poate face nici prin lege si, corespurzator, nici prin acte administrative. Textul constitutional anterior indicat consacra, de altfel, teoria drepturilor, implicit, @ garantiilor acestora, e@stigate. Cum garantiile drepturilor si libertatilor fundamentale vizeazd pe toti cetditenii, este de la sine inteles ct apéirarea impotriva actelor administrative, care inealed aceste garantii, trebuie sii fie de interes legitim public. Prinsintagma , satisfacerea nevoilor comunitare” se au in vedere necesi- tatile sociale, care reclamé restructurdri ale organizarii administratiei publice, perfectiondri ale sistemului de servicii publice de la nivelul localitailor, ceartierelor ete. Doetrina administrativi franeezd a analizat sfera notiunii de interes publie, ocazie cu care a precizat cd in cuprinsul acesteia sunt ineluse necesitati vitale pentru intreaga comunitate si pentru fiecare din membrii sdi, la care initiativa privat nu poate réspunde si care constituie domeniul propriu al administratiei. Pe de alté parte, interesul public a fost privit ca motor al actiunii administrative. Este vorba de urméirirea interesului general, a utilitatié publice sau, dintr-o perspective! mai filosoficd,, a binelui comun. Continutul sau variazdt in funetie de perioada istoried, formele sociale, datele psihologice, tehnicile existente; cu toate acestea, scopul sdu raméne acelasi: actiunea administrative care tinde la satisfacerea interesului general." in fine, in legea roméné a contenciosului administrativ s-a mentionat ca element al continutului notiunii de interes legitim public si ,realizarea compe- tentei autoritatii publice”, intruccit exercitarea competentei, adicd a dreptu- Y Jean Rivero, Jean Waline, op. cit, 2006, p. 2 Caprrovut 1 97 Art. 2 rilor si obligatilor in regim de putere publied, ne apare ea o probiem@ de ordine Publica si, deci, de interes publ Din aceasta perspectivd, serviciul publie este definit prin raportare la lege sila autorizare: serviciile publice sunt fie organizate prin lege, fie autorizate de autoritatile administratiei publice, in baza legii.") Prin urmare, trebuie sd avem in vedere earacterul oficial al unei activitati pentru a0 considera servieiu publie, in sensul la care ne referim. De aici, rezulta edt servicile publice sunt, in primul rand, actvitai realizate de organe de stat, respectiv de autortafi ale administratiei publice locale. Pentru auto- ritdtle publice, prestarea serviciului publie apare ca ftind realizarea ratiunii lor de a fi, adied indeplinirea competentei,potrivit Constitutiei si legit Desigur revenind (a spatiul semantic al sintagmei ,serviciu public”, trebuie sa admitem ed sunt posibile mai multe acceptiuni, dupa eum ne raportam ta un criteriu de referinta sau atu, la un sens mai larg sau la unul mat restréns. Legea contenciosului administrativ are in vedere © aeceptiune tehnicé, specified, anotiunii de ,serviciu public” criteriul de referintd pentru delimitarea sferei acestui concept il reprezinta ,,interesul legitim public”, asa cum, la réndul sau, aceasta nofiune este definita de legea analizata, Tn conseein{a, vom considera cdi suntem in prezenta unui serviciu pub- lie atunei eéind activitatea la care ne referim, respectiv cea a autoritatii publice, vizeaza ordinea de drept, democratia constitutionala, garantarea drepturilor si libertatilor fundamentale, satisfacerea nevoilor comunitare. in aceasta viziune, activitatea politiei este un serviciu public, activitatea Primarului este un serviciu public, ativitatea de alimentare cu apd este un serviciu public $.a.m.d.2) ) Potrvit doctrine’ administrative franceze, existenta serviciului public se stabileste fn raport cu cele tei elemente care sunt cuprinse in definita sa: activitate de interes general, asigurata de catre o persoand juridic& de drept public (sau privat), supusd unui regim juridic special, in care preponderenta dreptului public este mai rault sau mai putin pronuntats. Totodata, s2 aritat cA serviciul public este guvernat de 3 principi: cel al continuitatii, cel al adaptii gi cel al egalittii. Aceste reguli fandamentale se confrunti cu alte principi, cade pid: dreptul utiliatorilorla continuitatea serviciului, {in opozitie cu dreptul la grevai al functionarilor publici. — a se vedea Jacqueline Morand-Deviller, op. cit, p. 481. De asemenea, Jean Rivero si Jean Waline definesc notiunea de serviciu public astfl:o forma a actiunii administrative fn. care 0 persoana juriict de drept public are in competenta sau deleaga, sub controlul su, satisfacerea tunei nevoi de interes general. ~ op. cit, 2006, p. 311. Pentru alte detalii, a se vedea si Georges Dupuis, Marie-José Guédon, Patrice Chrétien, op cit, pp. 520-522. 2” Si in practica judiciaré ssa apreciat ci o societate comercial este operator al serviciilor de gospoditire comunalé, astfel ci activitatea sa se inscre in sfera notivnit Art. 2, 98 LEGEA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV nal doilea rand, serviciul public ne apare ca 0 aetivitate autorizata de editre autoritatile publice eompetente. Este aici problema atragerii agentilor economiei privati, a persoanelor de drept privat, in general, intr-o activitate de prestarea serviciilor publice, cu aceleasi efecte, ca si cum respectiva activitate ar fi indeplinita de 0 autoritate publied. Este si problema, ,,la moda”, a parteneriatului publie-privat. and unde poate merge atragerea unei persoane de drept privat in prestarea unui serviciu public? Aceasta este o intrebare care nu poate primi un réspuns categorie, Raspunsul da viata, evolutia organizarii statale si sociale, cresterea ‘gradului de coeziune social, de cultura si civilizatie. Cert este ed paradigmele lasice ale drepturilor regatiene ale statului au cam disparut, dace ne raportm fie simumai la faptul ca deja in lume serviciul public de executare a pedepselor privative de libertate se exercita si de edtre agenti privati. Exista penitenciare private! Este in afarai de orice indoiala cat anumite limite, in ceea ce priveste «Privatizarea” servicillor publice, vor exista mereu; altfel se va pierde ratiunea dea fia statului sia autoritatilor sale. Nu se poate concepe o primarie privatd, 0 prefecturd privat, o politie privata etc. Cu toate acestea, se poate concepe institufia imputernicitilor primarului, care sai constate contraventit; se poate concepe un sistem de ,cooperare” cu persoanele far funeti publice, are dorese sa sprijine politia si parchetul in activitatile de combatere a fenomenului infractional s.a.m.d. Tocmai aceasta realitate a prestarii de servicii publice si de cditre persoane de drept privat, in sens de structurd neguvernamentala, autorizate th acest sens, a determinat si definitia, explieatd anterior, a notiunii de autoritate publica. 14, Notiunea de serviciu public in cazul cultelor religioase Se intelege cd in sfera nofiunii de ,,autoritate publica asimilata”, care este autorizata de lege si presteze un serviciu publi, in sensul de asigurare a cadrului de exercitare a unor drepturi fundamentale, intra si strueturile profesionale, ca de exemplu, Uniunea Barourilor din Romédnia, care garanteazt cetditenilorexercitarea dreptului de aparare, previzzut deart. 24 din Constitute, respectiv eultele religioase, recunoscute de lege, care garanteazé exercitarea libertaiti de credinta, drept fundamental preudzut de art. 29 din Constitut ori partidele politice, care ,contribuie !a definirea si la exprimarea vointei Pentru derali asupra acestei cai de atac, a se vedea Jean Rivero, Jean Waline, op. «it, 2006, pp. 539-565,