Structura instituţională din pilonul 3

(Cooperarea în domeniul justiţiei şi afacerilor interne, JAI)

Universitatea Naţionala de Apărare "Carol I"

2010

1
Dezvoltarea JAI

Presiuni funcţionale în vederea cooperării

Încă de la jumătatea anilor 70 au existat unele premise în vederea organizării unei

cooperări - ce-i drept, doar interstatale - între statele CE, în care erau implicate şi
state terţe, în domenii precum lupta împotriva terorismului sau infracţiunile capitale.
Odată cu dezvoltarea tot mai mare a CE şi, ceea ce ne interesează pe noi aici, a
proiectului pentru o piaţă internă şi, implicit, a liberei circulaţii a persoanelor, a
devenit clar că era inevitabilă crearea unei entităţi care să se ocupe în mod
sistematic cu politica imigraţiei şi a azilului, a combaterii infracţionalităţii
(transfrontaliere) sau cu dreptul civil şi penal - pentru a numi doar câteva din cele mai
importante domenii. Şi aici ne vom întâlni cu presiuni funcţionale masive, aşa cum s-
a întâmplat deseori în cadrul acestui complex tematic.

posibile forme de cooperare

Era aşadar cât se poate de clară necesitatea unei cooperări, totuşi nu se ştia încă în
ce formă vor coopera statele membre. Existau două posibilităţi: fie trecerea
competenţelor necesare asupra comunităţii, fie păstrarea şi, dacă era cazul,
completarea şi modificarea cooperării interguvernamentale.

Structura JAI în Tratatul de la Maastricht

Rezultatul negocierilor nu a fost o soluţie unitară, ci o formulă mai degrabă mixtă.

2
Asupra CE au fost transferate doar câteva competenţe strict limitate din domeniul
politicii vizelor. Partea cea mai mare, politica justiţiei şi a afacerilor interne urma să
rămână în continuare la nivel interstatal, fiind încadrată, din pricina rezervelor
exprimate de unele state membre, în pilonul al treilea.

Domeniile JAI

Înainte de a privi mai îndeaproape structura instituţională concretă a JAI, aşa cum apărea ea
în Tratatul de la Maastricht, dorim să vă arătăm pe scurt prin intermediul schemei de mai jos,
ce include acest domeniu, care sunt domeniile vizate de acesta. Aceste informaţii sunt
înscrise în Tratat (Capitolul VI al Tratatului UE), următoarele nouă domenii apărând ca fiind
de interes comun.

3
cadrul instituţional al JAI în Tratatul de la Maastricht

Dar cum arată cadrul instituţional, în limitele căruia se va coopera în aceste domenii?
Schema de mai jos vă răspunde la întrebare.

Statele membre se consultă reciproc în Consiliu, pentru a-şi putea coordona demersurile.

4
Aşa se justifică cooperarea dintre administraţiile lor. Consiliul nu poate stabili puncte de
vedere comune decât în domeniile enumerate pe partea stângă a schemei, deasupra liniei,
la iniţiativa unui stat membru sau al Comisiei, în domeniile prezentate în jumătatea
inferioară, putând promova orice fel de cooperare care serveşte scopurilor Uniunii şi putând
lua măsuri comune doar atunci când acestea au rezultate mai bune dacă sunt luate în
comun decât dacă sunt luate de către un singur stat. Această limitare a dreptului de
(co)iniţiativă a Comisiei arată clar faptul că statele membre au opus o rezistenţă durabilă
implicării CE în domenii centrale ce ţineau de suveranitatea naţională.

O parte importantă din structura instituţională a celui de-al treilea pilon o reprezintă
Comitetul K4, alcătuit din înalţi funcţionari din statele membre. Numele acestui comitet a fost
dat după articolul din Tratat care l-a introdus. K4 seamănă foarte mult, din punct de vedere
al compunerii şi funcţiilor, cu Comitetul Politic din cadrul PCE, respectiv PESC. Acest comitet
trebuie să îndeplinească sarcini de coordonare, care pregătesc activităţile Consiliului şi, fie la
cererea Consiliului, fie de la sine putere, să elaboreze luări de poziţii. Deciziile se iau
aproape în totalitate prin unanimitate de voturi.
Parlamentul European este informat de către prezidiu şi Comisie despre stadiul lucrărilor şi
poate formula recomandări către Consiliu.

Deficitele structurii instituţionale

Această structură instituţională născută din tensiunea presiunilor funcţionale, precum

şi din amestecul de viziuni supranaţionale şi interstatale ale statelor membre, s-a
dovedit a avea totuşi foarte multe deficite. Astfel, neclarităţile şi suprapunerile care
vizau distribuţia competenţelor între pilonul CE şi pilonul 3 au îngreunat şi încetinit
enorm de mult procesele decizionale.

Deficite foarte grave a adus şi principiul - aproape atotprezent - al unanimităţii. În

primul rând, acesta a împiedicat obţinerea unor rezultate concrete în forma unor noi
norme legale. În plus — iar acest lucru a apărut foarte clar mai ales în cazul deciziilor
din domeniul legilor privind străinii — a împiedicat armonizarea reală a legilor
naţionale. Atunci când a putut fi luată o decizie, atunci acest lucru se făcea pe baza
celui mai mic numitor comun. Pentru că aproape întotdeauna au existat o mulţime de
excepţii, asupra cărora să insiste acele state membre, care aveau deja reglementări
naţionale în domeniul respectiv şi care nu doreau să le mai schimbe.

5
Recunoaşterea lipsei de eficienţă a anumitor reglementări şi necesitatea îmbunătăţirii
este un lucru, iar problema dacă şi în ce măsură această recunoaştere poate fi
transformată în soluţii practice, având în vedere diferitele poziţii ale statelor membre
şi fixarea în principiul suveranităţii naţionale este cu totul altul. În acest punct, haideţi
să vedem care au fost dispoziţiile Tratatului de la Amsterdam în ceea ce privea
domeniile justiţie şi afaceri interne.

cadrul instituțional al JAI în Tratatul de la Amsterdam

Elementul principal este aici faptul că părţi importante care până atunci făcuseră
parte din al treilea pilon — mai concret: politica azilului, prevederile privind trecerea
peste graniţele exterioare, politica imigraţiei şi politica faţă de cetăţenii statelor din
lumea a treia, precum şi cooperarea juridică pe probleme de drept civil şi penal — au
fost trecute în dreptul comunitar, mai precis în cadrul capitolului nou introdus în
Tratatul CE, Capitolul IV [Vize, azil, imigraţie şi alte politici privind libera circulaţie a
persoanelor], care cuprinde Articolele 61 - 69.

Restul domeniilor din pilonul 3 sunt cuprinse în noul Capitol mai restrâns „Dispoziţii

6
privind cooperarea poliţienească şi juridică pe probleme penale“, Capitolul VI din
Tratatul UE, Articolele 29 - 42 umfasst, acestea fiind — în mod cu totul surprinzător
— trecute, cel puţin parțial, în jurisdicţia Curţii Europene de Justiţie.

În plus, printr-un protocol, aşa numitul acquis Schengen este inclus, datorită
eliminării graniţelor interne, în cadrul UE. Excluse din această manevră rămân,
conform prevederilor unui alt protocol, Irlanda, Marea Britanie şi Danemarca.
Dezvoltarea instituţională a JAI

Înainte de a vedea care au fost cauzele acestei dezvoltări surprinzătoare în direcţia

supranaţionalizării, aflate într-o opoziţie clară cu felul în care este organizată
cooperarea din cadrul PESC/PESA, permiteţi-ne să ducem la capăt cronologia
dezvoltării instituţionale din JAI.

Tratatul de la Nisa, intrat în vigoare în anul 2003, prevede ca statele UE să poată

decide, în anumite probleme privind libera circulaţie, aplicând principiul votului
majoritar şi cu participarea Parlamentului European. Tratatul vizează aşadar un nou
pas clar în direcţia supranaţionalizării, făcând-o însă să depindă de consensul obţinut
în prealabil de statele membre în ceea ce priveşte domeniile imigraţie şi azil. Tratatul
constituţional ar fi adus cu sine şi mai mult progres pe calea de "mai multă Europă"
în politica afacerilor interne şi a justiţiei, din păcate, după rezultatele negative
obţinute la referendurile din Franţa şi Olanda, tot ce ne rămâne este să mai
aşteptăm.

Analiza dezvoltării instituţionale a JAI

Având în vedere presiunea considerabilă a problemelor, Tratatul de la Maastricht a

reuşit să aducă domeniile justiţie şi afaceri interne sub umbrela celui de-al treilea
pilon; reglementările s-au dovedit însă a fi insuficiente, din pricina diferitelor poziţii
fundamentale adoptate de statele membre, expresie a îngrijorării în ceea ce privea
golirea de conţinut a conceptului de suveranitate naţională, a deosebirilor din
structura organizatorică a poliţiei şi justiţiei din statele membre etc., iar vocile care
cereau creşterea gradului de eficienţă şi de control democratic, prea slabe. Aici ne
confruntăm aşadar o „situaţie amestecată de variabile“, aşa cum s-a mai întâmplat
deseori: pe de o parte există factori, care urgentează dezvoltarea în direcţia
comunizării; această comunizare însă nu este posibilă într-o măsură suficientă pe

7
planul statelor naţionale, din cauza factorilor determinanţi care acţionează exact în
direcţia contrară.

Deosebiri faţă de PESC/PESA

Deosebirea principală faţă de PESC constă în faptul că, după doar câţiva ani, s-a
putut ajunge, în Tratatele de la Amsterdam şi de la Nisa, la corecturi extensive în
ceea ce privea modul de organizare a cooperării. Aceste corecturi pot fi ele însele
considerate a fi fost mici puncte de cotitură; ele lasă să se întrevadă - deşi destul de
neclar - o tendinţă în direcţia supranaţionalizării, lucru pe care îl putem constata şi în
multe alte domenii din cadrul pilonului UE, vezi de ex. politica mediului sau politica
monetară.

Cauzele acestor deosebiri: presiunea problemelor şi cooperare sporită

De ce? Ce s-a schimbat în situaţia variabilelor? Din punctul nostru de vedere, au

existat două elemente care au jucat un rol decisiv: în primul rând, presiunea
problemelor crescută enorm după referendurile de la Maastricht şi prin piaţa internă,
precum şi în urma încetării conflictului dintre est şi vest, precum şi a implicaţiilor
privind migraţia şi securitatea internă; în al doilea rând, faptul că odată cu
Danemarca şi Marea Britanie, apar ţări care nu sunt implicate sau nu sunt decât
parţial implicate - ţări care în trecut au împiedicat, din pricina poziţiilor adoptate faţă
de principiul suveranităţii naţionale şi a organizării UE atingerea consensului în cele
mai diverse domenii.

Trăsăturile principale ale structurii instituţionale ale UE

Particularităţi ale structurii instituţionale a UE

În încheiere, vom încerca să obţinem o imagine de ansamblu asupra celor discutate în

Cursul 4. Obiectivul aflat în centrul preocupărilor noastre era următorul: am încercat să
cunoaştem acele trăsături ale structurii instituţionale a UE, care au dus la clasificarea
acesteia ca structură supranaţională şi prin care aceasta se deosebeşte de organizaţiile
internaţionale clasice. Vom rezuma în cele ce urmează cele mai importante aspecte în
ceea ce priveşte particularităţile structurii instituţionale a UE. Care sunt particularităţile

8
structurii instituţionale a UE?

sistemul juridic
În primul rând, sistemul juridic şi Curtea Europeană de Justiţie, ambele semănând foarte
mult cu instituţiile similare din sistemele naţionale.

diferenţiere funcţională
În al doilea rând, un factor de diferenţiere funcţională, devenit între timp extrem de
marcant, parcurgând toate nivelele, şi care a dus la rezultatul că formularea politicii UE din
cadrul statelor membre şi-a pierdut din ce în ce mai mult caracterul de politică externă
clasică.
supranaţionalizare succesivă în nenumărate domenii

În fine, în al treilea rând, trecerea treptată, în cadrul Consiliului, la majoritatea calificată,

creşterea enormă a importanţei Parlamentului European, devenit între timp în multe
domenii un partener cu drepturi egale, precum şi faptul că prin Tratatul de la Amsterdam,
pilonul a treilea, ultima redută a principiului suveranităţii naţionale, a început să
dovedească tendinţe, ce-i drept încă timide, de supranaţionalizare.

Asemănări cu sistemele politice naţionale

Pe lângă toate acestea, se păstrează în continuare indiciile în favoarea caracterului
interstatal al UE, mai ales în ceea ce priveşte Politica Externă şi de Securitate Comună.
Cu toate acestea, din analiza pe care am efectuat-o asupra sistemului instituţional al UE a
rezultat clar faptul că această formă de cooperare între state marchează unul din polurile
extreme ale politicii internaţionale, un pol care are analogii nenumărate cu politica dusă în
cadrul sistemelor politice naţionale.

Aprofundarea cunoştinţelor
Pentru a aprofunda cele învăţate în Cursul 4 vă recomandăm să accesaţi internetul. Un
punct de plecare excepţional în acest sens este, de exemplu, indicele Google pentru
instituţiile UE, care cuprinde aproape 200 de linkuri!

Structura instituţională din pilonii 2 şi 3

Particularităţile structurii instituţionale a UE

Scopul principal al Cursului 4 este de a analiza caracterul inovator al UE şi în ceea ce priveşte

structura sa instituţională. Am descoperit, de-a lungul discursului de faţă, foarte multe

9
particularităţi: să ne amintim doar de modul fără precedent în care sunt alcătuite instituţii
precum Consiliul de Miniştri, Comisia sau Parlamentul European, precum şi de felul în care
acestea înţeleg să interacţioneze, sau de arhitectura unică a sistemului cu multiple nivele al
UE.

şi cauzele acestora
În acest context, am înţeles şi motivele care stau la baza acestei arhitecturi deosebite - un
grad sporit de presiuni funcţionale care forţează în direcţia cooperării. În plus,mai există şi
viziunile foarte diferite ale statelor membre asupra felului în care ar trebui să decurgă această
cooperare (interstatal - supranaţional). Toate aceste lucruri au dus la apariţia unor structuri
instituţional-procedurale foarte diferite în diversele domenii politicii, fiind responsabile în mare
măsură pentru complexitatea sistemului UE.
Analiza pilonilor 2 şi 3

Aceste informaţii, bazate exclusiv pe studierea pilonului UE, vor fi completate în cele ce
urmează de rezultatele analizei celorlalţi doi piloni ai Uniunii, şi anume Politica Externă şi de
Securitate Comună (PESC) şi Politica Europeană de Securitate şi Apărare (PESA) - pilonul 2, şi
Cooperarea din domeniul Justiţiei şi Afacerilor Interne - pilonul 3.

10
completează imaginea structurii instituţionale şi a dinamicii procesului de integrare
În cazul ambelor domenii este vorba despre portanţi centrali ai principiului suveranităţii
naţionale, care au fost trecuţi în apanajul Uniunii de abia odată cu Tratatul de la Maastricht -
adică după decenii întregi de cooperare în cadrul CE -, fiind prevăzuţi cu competenţe
instituţionale şi procedurale speciale, altele decât cele specifice pilonului CE. Este extrem de
important să le studiem mai îndeaproape, pentru a dobândi o imagine completă asupra
structurii instituţionale a UE şi a dinamicii procesului de integrare.

11