Cuprins:

I Democraţia:
1. Definirea conceptului
2. Ce forme de democraţie există?
3. Democraţia ca formă de conducere
4. Democraţia ca metodă de legitimare a conducerii
5. Democraţia ca participare şi co-decizie

II Birocraţia
6. Definirea conceptului şi prezentarea celor trei accepţiuni ale
acestuia
7. Abordarea birocratică
8. Pericolul birocratismului
9. Contracararea birocratismului

III Democraţia şi puterea birocratică

2
 Democraţia

Prima formaţiune statală democratică a apărut în Grecia antică(sec. V-IV î.H.),

în care demosul – ţăranii şi orăşenii, ca cetăţeni cu drepturi depline ai oraşelor-state
greceşti (polisul) – prin Adunarea Populară, participă la elaborarea legilor şi la alegerea
funcţionarilor supremi. Ĩn continuare, experienţa politică a oraşelor-state greceşti( în
special a Atenei) a fost pusă la baza constituirii statelor democratice contemporane.
Trebuie facută o distincţie clară între democraţie şi ohlocraţie( gr. – „puterea
mulţimii”). Ohlocraţia se opune instituţiilor de stat, dreptului, substituind principiul
libertăţii civice cu cel al libertăţii abuzive totale. În cazul ohlocraţiei mulţimea devine
stăpâna situaţiei, iniţiind rebeliuni, masacre şi dezordini.
Democraţia este un fenomen social aferent puterii, constituind una din formele
posibile de organizare a acestei puteri. Democraţia înseamna în primul rând
recunoaşterea dreptului la egală participare a tuturor membrilor unui colectiv uman la
exercitarea puterii care funcţioneaza în acest colectiv. Democraţia poate fi atât politică
cât şi nepolitică. Societatea primitivă deja avea o organizare democratică, deoarece
reprezenta o autoadministrare firească.
Avraam Lincoln definea statul democratic ca pe o „guvernare a poporului, aleasă
de popor şi pentru popor”.
Democraţia este acea formă de guvernământ în care prerogativele puterii aparţin
poporului, iar acesta le exercită suveran. În democraţie toţi cetaţenii au drepturi şi
îndatoriri egale, fără privilegii sau discriminări, fapt ce relevă legătura indisolubilă
dintre drepturile fundamentale şi democraţie. Ştiinţele politice şi educaţia politică au
atras mereu atenţia asupra relaţiei de interdependenţă dintre aceste două componente:
drepturile fundamentale stau la baza democraţiei noastre, iar sistemul nostru
democratic acordă, la rândul său, drepturile fundamentale.
Principiile democratice orientează acţiunea politică în funcţie de anumite valori.
Pe baza lor sunt concepute şi puse în practică mecanismele democratice, precum votul
sau organizarea şi funcţionarea autorităţilor publice. Astfel de principii sunt:
• Autoritatea este prezentă în relaţiile dintre oameni atât în viaţa privată, cât şi
în viaţa publică. Autoritatea înseamnă puterea legitimă a cuiva de a-şi impune

3
 propria voinţa celorlalţi. În statul democratic autoritatea este mult diferită de
exercitarea puterii într-un regim totalitar sau autoritar.
• Libertatea este capacitatea persoanelor de a acţiona în conformitate cu
propria lor voinţa şi de a alege astfel modul de acţiune propriu. Într-o
societate democratică liberală, libertatea este valoarea fundamentală, dar ea
este asociată cu responsabilitatea pentru propriile acţiuni şi cu necesitatea ca
libertatea să nu fie folosită în dauna libertaţii celorlalţi.
• Responsabilitatea – fiecare cetăţean răspunde pentru faptele sale şi pentru
consecinţele acestora, iar cei aflaţi la putere trebuie să dea socoteală celor
care i-au ales sau i-au numit pentru îndeplinirea mandatului lor.
• Dreptatea – respectarea de către autorităţi şi de către cetăţeni a normelor
morale şi juridice bazate pe drepturile omului şi pe prevederile
constituţionale.
• Proprietatea este o relaţie între persoane şi bunuri care implică posesia,
utilizarea şi dispoziţia. Totodata, ea presupune puterea de a dispune şi
puterea de vânzare şi donaţie. În democraţiile liberale, dreptul la proprietatea
privată este general garantat prin Constituţie.
• Principiul pluralismului se referă la existenţa mai multor centre efective de
putere, în opoziţie cu unul singur, precum în statele nedemocratice. Forme ale
pluralismului în societăţile democratice sunt pluralismul politic( mai multe
partide, doctrine etc.) şi religios( mai multe biserici şi culte ).
• Principiul separării puterilor în stat asigură exercitarea puterii politice în
mod divizat de către mai multe autoritaţi publice diferite, care au funcţii
specifice. Acest principiu previne folosirea puterii în mod abuziv.
• Reprezentativitatea – democraţiile moderne funcţionează ca democraţii
reprezentative, în care deciziile politice sunt luate în numele cetăţenilor de
către reprezentanţi ai acestora, investiţi prin vot cu încrederea lor. În anumite
situaţii cetăţenii pot depinde direct.
• Participare – democraţiile participative se manifestă printr-un interes crescut
al cetăţenilor pentru treburile publice şi prin implicarea lor concretă în
luarea deciziilor care privesc soarta unei comunităţi.
• Domnia legii – cetăţenii unei societăţi democratice se supun legilor, deoarece
acestea sunt elaborate, chiar dacă indirect, de către ei înşişi. Într-o societate

4
 democratică, nimeni nu este mai presus de lege, iar controlul puterii se
realizează pe baza normelor de drept. Legile trebuie să fie cunoscute şi să aibă
stabilitate în timp.
Democraţia nu poate fi evaluată în sine, ci în corelaţia necesară cu o multitudine
de factori, între care: nivelul de dezvoltare economico-socială şi politică, contextual
istoric intern şi ambianţa internaţională, scopul fundamental al regimului instituţiilor-
• •
organisme şi al instituţiilor-mecanisme etc.
Democraţia directa este acea formă de guvernare în care poporul se
autoguvernează, legiuieşte el însuşi şi controlează executarea legilor. Ea semnifică
aplicarea integrală a ideii de democraţie.
Democraţia directă, în sensul strict şi originar al acestei sintagme, nu a existat
vreodata şi este puţin probabil să se înfăptuiască în viitorul previzibil. Ea este o formă
idilică de democraţie, o curiozitate istorică, o metaforă a retoricii, nu un fapt social
nemijlocit.
Democraţia reprezentativă – există o democraţie reală şi autentică atunci când, în
societate, cei ce îşi doresc libertatea şi egalitatea îi domină pe cei ce îşi doresc puterea. În
condiţiile geografice şi demografice a majorităţii statelor contemporane, democraţia
directă e o iluzie nostalgică. În mod obiectiv, în locul democraţiei directe s-a cristalizat
democraţia reprezentativă. Suveranitatea nu poate fi exercitată direct de titularul ei –
poporul sau naţiunea. Se impune, pragmatic, necesitatea reprezentării. În legătură cu
aceasta problemă, s-au conturat două concepţii, justificând două sisteme de
guvernământ reprezentativ.
a) Prima concepţie, originată în doctrina lui Rousseau, porneşte de la idea
suveranităţii populare, deci de la idea că suveranitatea aparţine poporului şi ca atare ea
trebuie repartizată în cote–parţi egale tuturor indivizilor care îl alcătuiesc.
Suveranitatea este inalienabilă şi imprescriptibilă. Exerciţiul ei nu implică însă, în mod
necesar, edificarea unor instituţii reprezentative, ea putându-se exprima în cadrul
procedurilor democraţiei directe sau semi-directe. Dacă, totuşi, asemenea instituţii sunt
constituite, pe calea exercitării dreptului cetăţenilor de a alege, cei aleşi sunt strict şi
direct legaţi de alegătorii lor.

institutiile-organisme sunt colectivitati umane, unite printr-o ideologie si fragiul universal, initiativa
legislativa, dreptul de revocare sau disolutie a organelor elective, veto-ul popular, referendum-ul, in primul rand
constitutional, institutionalizarea puterii deliberative( parlamentul), a puterii executive si a puterii judecatoresti.

institutiile-mecanisme sunt colectivitati umane, unite printr-o ideologie si un scop comun, supuse unei
autoritati recunoscute si unor reguli de organizare si functionare( de exemplu statul, organele de stat); institutiile-
mecanisme reprezinta sisteme de reguli de drept

5
 În aceste condiţii, suveranitatea nu se poate manifesta decât prin voinţa celor ce o
deţin. Reprezentanţii acestora nu sunt, astfel, decât simpli mandatari ai celor
reprezentaţi, urmând să facă cunoscută voinţa imperativă a acestora. Am fi, aşadar, în
prezenţa unui mandat imperativ, din care decurg următoarele consecinţe:
• Mandatarul( de regulă, deputat) nu exprimă propria voinţă, ci voinţa celor care
l-au mandatat( corpul electoral dintr-o circumscripţie);
• Conduita lui în adunarea deputaţilor nu poate fi alta decât aceea care i-a fost
prescrisă expres de către mandanţi;
• Deputatul trebuie să raporteze periodic alegătorilor săi asupra modului cum îşi
îndeplineşte mandatul;
• Mandanţii pot retrage oricând mandatul, sub motiv că mandatarul nu a
respectat prescripţiile date sau pentru ca le-a depăşit.
Din acest sistem rezultă cel puţin două neajunsuri:
• Imposibilitatea deputatului de a reprezenta interesele generale, el fiind constrâns
să acţioneze în limitele intereselor unor anumite circumscripţii electorale;
• Îngrădirea libertăţii de acţiune a deputatului, el fiind cu totul subordonat voinţei
alegătorilor săi.
Viciul de fond, originar, al acestei construcţii juridice ingenioase rămâne în faptul că
prin referire la o instituţie esenţialmente de drept civil( contractul de mandat) se
încearcă a se explica raporturi de o cu totul altă natură, raporturi de drept
constituţional, cum sunt şi cele dintre alegători şi deputaţi, raporturi care iau naştere în
procesul exercitării puterii, iar nu în domeniul privat, al operaţiilor juridice
interindividuale.
b) A doua concepţie, originată în doctrina lui Montesquieu, porneşte de la ideea
suveranităţii naţionale, potrivit căreia suveranitatea aparţine naţiunii, ca entitate
colectivă. Suveranitatea este indivizibilă, inalienabilă şi imprescriptibilă. Naţiunea în
întregul ei deleagă, printr-un mandat colectiv şi general, reprezentanţei naţionale
constituite prin sufragiu exercitarea suveranităţii. Reprezentanţii desemnaţi de naţiune
nu traduc pur şi simplu voinţa generală, ci chiar o creează; “mandatul de drept public”
este general, liber, revocabil, prezumând totdeauna exercitarea lui în conformitate cu
voinţa mandatului.
Acesta este un sistem “ultra-reprezentativ”, din care decurg câteva consecinţe:

6
 • Întrucat suveranitatea e una şi numai una, indivizibilă şi inalienabilă,
reprezentanţa naţională în întregul ei devine mandatara naţiunii;
• Deciziile reprezentanţei nu trebuie ratificate de naţiune;
• Deputaţii, ca reprezentanţi ai întregii naţiuni, nu pot fi revocaţi de alegătorii
lor, nici nu au obligaţia de a da socoteală în faţa acestora;
• Deputatul nu are nevoie de instrucţiuni din partea corpului electoral, el
procedând după intima lui convingere;
• Demisia în alb a deputatului e nulă, chiar daca ea a fost dată ca o garanţie a
bunei sale credinţe în exercitarea mandatului.
Nu pot fi însă ignorate nici implicaţiile negative ale acestui sistem, între care:
• Excluderea oricărei subordonări juridice organizate a deputaţilor faţă de
alegători;
• Posibilitatea deputatului de a aluneca spre arbitrar şi voluntarism;

Corpul electoral devine doar un instrument de desemnare a deputatului, iar nu unul de

voinţa;

• Adunarea reprezentativă, considerată ca depozitară exclusivă a suveranităţii

naţionale, având omnipotenţa de a decide în numele naţiunii, se transformă
într-un infailibil al voinţei generale;
• Înlocuirea voinţei generale cu voinţa partidului sau formaţiunii căreia
deputatul îi aparţine şi la care, în principiu, el se conformează mai ales dacă
structurile de partid sunt stricte şi funcţionează sever.
Democraţia semi-reprezentativă constituie expresia şi rezultatul tentativelor de a
atenua consecinţele negative ale “ultra-reprezentativităţii”. Instituţionalizate sau nu,
legăturile deputatului cu corpul său electoral au devenit o practică constantă în aproape
toate sistemele parlamentare. Asupra deputatului planează totuşi ameninţarea refuzului
corpului electoral de a-l realege. Cu prilejul alegerilor, de regulă, prin votul lor,
alegătorii se pronunţă şi asupra unui program politic şi de guvernare pe care îl susţine
candidatul. Apoi, publicitatea vieţii parlamentare asigură, totuşi, o oarecare
supraveghere a activităţii parlamentarilor din partea celor care i-au ales. De asemenea,
durata mandatului este limitată.
Democraţia semi-directă reprezintă un sistem în care coexistă şi se realizează
prin mijloace tehnice adecvate principiul reprezentativităţii si aşa-zisa “democraţie

7
pură”( democraţie directă). Cu alte cuvinte, pe lângă organul legiuitor ales prin sufragiu
universal sunt instituţionalizate mijloace de intervenţie directă a poporului în procesul
legiferării şi, izolat, chiar în activitatea administrativă. Astfel de mijloace sunt: iniţiativa
populară, veto-ul popular, revocarea mandatului şi referendum-ul.

Democraţia ca formă de conducere

Dacă pornim de la ipoteza că democraţia nu înseamnă desfiinţarea principiului

de conducere, ci legitimarea puterii statale prin popor, drepturile fundamentale capătă (
chiar şi în această formă de conducere a oamenilor de către oameni) trăsături
eminamente defensive, pentru că chiar şi autoritatea legitimată de popor poate constitui
o sursă de abuzuri. Pentru că şi un guvern sau o administraţie instalată pe drept poate
comite nedreptăţi, prin urmare cetăţeanul are nevoie să fie apărat. Şi, deoarece,
procesul politic este susţinut în democraţie tocmai de contrastul dintre interese, se
înţelege că realizarea concomitentă a principiilor suveranităţii poporului şi a libertăţilor
individuale este un proces tensionat, în care libertăţile sunt mereu ameninţate.

Democraţia ca formă de conducere mai presupune şi impunerea, în cadrul

alegerilor, a majorităţilor faţă de minorităţi. Opiniilor şi grupurilor minoritare le revin
cel puţin următoarele drepturi( fundamentale): ele trebuie să-şi continue existenţa în
sensul respectării dreptului la libertate şi să fie luate în considerare în sensul respectării
bunăstării comunităţii. În plus, ele deţin şansa ca la un moment dat să se transforme în
majorităţi.

Condiţia de bază pentru această transformare este libertatea de opinie şi de

asociere. Protecţia minorităţilor, deseori considerată trăsătura principală a democraţiei,
rezultă şi ea direct din drepturile fundamentale. Diversele sale faţete, protejarea
existenţei, participarea la bunăstarea comunităţii şi crearea premiselor pentru schimbul
de putere şi de opinii arată că drepturile fundamentale sunt în democraţie mai mult
decât simple drepturi defensive, ele devenind elemente constitutive ale acesteia. Dacă
înţelegem democraţia ca pe o formă de stat, limitată temporal, obiectual şi( prin
federalism) teritorial, drepturile fundamentale sunt semnale de alarmă trase atunci
când există pericole care ameninţă libertăţile individului. Funcţia lor este însă mai
amplă, prin intermediul acestora fiind fixate în Constituţie anumite proceduri care vin

8
să limiteze autoritatea statală. Printre aceste proceduri se numără separaţia puterii,
ancorarea în Constituţie şi garantarea statului de drept. Drepturile fundamentale nu
sunt astfel nimic altceva decât însăşi democraţia, ele nu se află într-o anumită "relaţie"
cu ea, ele sunt parte integrantă a acesteia.

Democraţia ca metodă de legitimare a conducerii

Democraţia este mai mult decât o formă de conducere, ea este "un instrument de
legitimare, control şi critică la adresa conducerii politice". Democraţia nu înseamnă
numani alegeri, de ea aparţin procesele de comunicare pe care le mai numim şi "procese
de formare a voinţei politice". Drepturilor fundamentale, care protejează şi promovează
acest tip de comunicare le revine un rol constitutiv într-o democraţie. Printre aşa
numitele drepturi fundamentale de comunicare, libertatea opiniei are o relevanţă
deosebită, pentru că fără aceasta, democraţia nu ar putea exista. Teoreticienii consideră
libertatea de opinie un criteriu pe baza căruia se poate măsura gradul de dezvoltare
democratică — acest lucru putând fi verificat foarte clar în cazul "tinerelor"
democraţii. Ea face posibilă critica la adresa deciziilor considerate nedrepte, transportă
dorinţele societăţii către domeniul de decizie politică şi cere justificări pentru hotărârile
luate. Aceste drepturi de comunicare nu protejează numai libertatea individuală de
opinie, ci şi pe cea a grupărilor de interese ( libertatea de asociere) (...).

Democraţia ca participare şi co-decizie

Istoria drepturilor fundamentale a arătat cum s-au dezvoltat acestea - de la

stadiul de libertăţi, mai apoi la cel de drepturi de participare (ele au prevăzut încă de la

început obligaţia responsabilităţii politice). Odată cu trecerea la suveranitatea

poporului, participarea s-a transformat în auto-guvernare, şi în acest caz fiecărui

individ revenindu-i o parte din conducere. Odată cu apariţia democraţiei s-a schimbat şi

sensul participării: omul nu mai primea doar o părticică de putere, dreptul egal la co-

decizie îi conferea, în plus, anumite posibilităţi politice. Drepturile fundamentale nu au

aşadar, aşa cum am arătat mai sus, doar o importanţă funcţională, ele devin "drepturi

9
democratice", ele transformă ordinea politică într-o "comunitate", conferind cetăţenilor

posibilitatea de auto-determinare şi de co-decizie politică.

Dacă drepturilor fundamentale ca drepturi de participare le revine într-o

democraţie o importanţă atât de mare, şi promovării lor în rândul persoanelor cărora le

vine greu să-şi dea seama de propriile posibilităţi îi rebine o relevanţă deosebită:

democraţia nu poate supravieţui ca ordine decât atunci când drepturile pe care se

bazează sunt recunoscute de către toţi cetăţenii nu doar ca posibilitate, ci practicate în

realitatea politică şi socială. Pericolul ca (...) aceste drepturi să fie scoase din uz este

destul de nesemnificativ astăzi — am putea spune chiar exclus. Ameninţarea mai mare o

constituie faptul că statul nu le promovează suficient şi că cetăţenii nu le iau în serios.

Drepturile fundamentale sunt indispensabile pentru ordinea democratică, ele

consolidează statul şi îl critică totodată. Statul şi cetăţenii trebuie să înţeleagă că

democraţia şi drepturile merg mână în mână şi că orice afirmaţie care ar veni să

sprijine doar una dintre cele două elemente ar pune în pericol atât drepturile

cetăţeanului cât şi existenţa ordinii democratice.

Birocraţia

Termenul de birocraţie apare pentru prima dată în 1745 la de Gournay prin

adăugarea termenului grecesc kratos( a conduce) la cuvântul francez bureau( birou)
desemnând o conducere exercitată de funcţionari. Mai întâi termenul a fost utilizat
pentru a descrie activitatea funcţionarilor guvernamentali pentru ca mai apoi să fie
utilizat în cazul tuturor organizaţiilor mari.

Birocraţia a cunoscut o dezvoltare abia în vremurile moderne deşi organizaţii

similare pot fi întâlnite oricând în istorie. De la marile imperii din vechime şi până la

10
democraţiile şi dictaturile moderne, nici un stat nu a putut şi nu poate supraveţui fără o
structură organizata de funcţionari care să îndeplinească sarcini diverse absolut
necesare pentru asigurarea unei baze materiale şi sociale care să-i permită existenţa.
Organizaţiile, şi implicit birocraţia, joacă un rol din ce în ce mai mare în viaţa omului
modern, motiv pentru care interesul pentru studierea acestui tip de organizare devine
foarte important în vremurile actuale. În dinamica instituţională a administraţiei
publice se manifestă şi este necesar să se studieze problemele generate de fenomenul
birocratic indus de funcţionarea instituţiilor administrative, în scopul găsirii soluţiilor
de ameliorare a eficienţei şi de raţionalizare a activităţii respective; inclusiv a
semnificaţiilor sale în contextul dezvoltării societăţii pe baze democratice.

La rândul său, birocraţia poate fi interpretată din mai multe unghiuri, iar
literatura de specialitate consemnează opinii diferite despre fenomenul birocratic.

Astfel, în anii ΄30, Harold Laski definea birocraţia “ca o formă a guvernării în
care efectiv, domină funcţionarii publici” în timp ce F. Lane afirma că birocraţia
înseamnă un mod de administrare complexă, la scară lărgită, un anumit comportament
organizaţional. Dintr-un alt unghi de abordare, Michael Croazier caracteriza birocraţia
franceză prin formalism şi lipsă de personalitate.

Spre deosebire, Max Weber considera că birocraţia reprezintă tipul ideal de

organizare instituţională spre care tinde societatea modernă, datorită calităţilor sale,
care pot fi sintetizate astfel : a) birocraţia este caracterizată de competenţă, ierarhie şi o
diviziune a muncii pe birouri; b) organizarea birocratica facilitează progresul sistemelor
economice şi contravine stilurilor primitive de muncă, contribuind la dezvoltarea ştiinţei
administraţiei; c) birocraţia reprezintă modul cel mai eficient de organizare al
colectivităţii, în vederea atingerii anumitor scopuri. Eficienţa birocraţiei este rezultatul
modului de cooperare dintre om şi maşină.

Totodata, se constată că, în prezent, noţiunea de birocraţie are trei sensuri

principale, semnificând: puterea sau activitatea birocratică; categoria socială a
birocraţilor; modul de organizare birocratic.

Puterea birocratică apare ca un fenomen inevitabil, ţinând seama de elementele

generale ale exercitării puterii în societăţile moderne şi de trăsăturile caracteristice ale

11
sistemelor administrative pe care le generează. Astfel, pentru a îndeplini în mod eficient
sarcinile care îi sunt repartizate, orice organizare birocratică a administraţiei urmează
să-şi dezvolte trăsăturile caracteristice care favorizează manifestarea propriei puteri. O
dată ce este instituţionalizată, administraţia stabileşte cu mediul în care acţionează
relaţii care îi amplifică autonomia şi îi conferă o competenţă de iniţiativă şi legitimitate
proprie, independentă de aceea pe care o are puterea politică. De asemenea, perenitatea
organizării birocratice a administraţiei se explică prin necesitatea unei structuri
ierarhice în societate. Factorii organizaţionali operează în două moduri : într-un mod
pozitiv, ei asigură superioritatea relativă a serviciilor administrative asupra autorităţilor
politice care urmează să le controleze activitatea; într-un mod negativ, ei tind să scoată
administraţia de sub orice influenţă exterioară, astfel încât să prevaleze propriile
scopuri ale acesteia.

Noţiunea de birocraţie nu poate fi concepută în afara categoriei sociale a

birocraţilor. Funcţionarii publici contribuie la îndeplinirea misiunilor administraţiei,
beneficiind de drepturi, dar şi de îndatoriri. Astfel, ei trebuie să aibă stabilitate şi să fie
apăraţi împotriva presiunilor interne sau externe, supunându-se riguros reglementărilor
juridice. Administraţia trebuie să dispună, totuşi, de dreptul de apreciere, de aşa numita
putere discreţionară asupra momentului şi modalităţilor de acţiune. De asemenea,
administraţia are controlul mijloacelor juridice, materiale şi umane ale conducerii,
precum şi a concepţiei şi acţiunii sale.

Modul de organizare birocratic este o condiţie a autonomiei statului însuşi,

asigură tradiţia în domeniul funcţiei publice şi întăreşte disciplina reglementată de
actele normative. Faţă de un personal politic schimbător, instituţiile administraţiei
reprezintă continuitatea, permanenţa şi stabilitatea, astfel încât ea îşi sporeşte influenţa
asupra societăţii. Organizarea birocratică are o legitimitate proprie, fiind adevărata
apărătoare a interesului general faţă de interesele oamenilor politici.

La începutul secolului al XVI-lea Machiaveli a identificat termenul de stat cu

birocraţia care asigură funcţionarea şi continuitatea acestuia, birocraţia fiind de fapt
deţinătoarea puterii reale( puterea birourilor) şi nu guvernele care au o existenţă
efemeră şi nu pot face nimic fără colaborarea personalului însarcinat să difuzeze şi să
aplice deciziile guvernelor, aşadar să organizeze executarea sau să execute direct aceste
decizii.

12
 Aşa numita birocraţie nu a apărut decât în momentul în care s-au cumulat
urmatoarele caracteristici: posturile au devenit permanente sau cvasipermanente; apare
un statut juridic protector( stabilitate, retribuţie, carieră); ocupanţii posturilor scapă de
orice responsabilitate directă. În cursul secolului al XIX-lea şi al XX-lea, progresiv,
realizarea acestor trei condiţii a generat un fenomen nou şi fără precedent în istorie:
Birocraţia.

Abordarea birocratică

Acesta abordare se fundamentează pe teoria generală asupra birocraţiei

formulată de Max Weber. Dupa cum cunoaştem, Weber a fost un sociolog de origine
germană care a elaborat un model tipizat de a caracteriza structura, procesele şi
comportamentul organizaţiilor birocratice. Deşi utilizat în epocă, chiar de la apariţie, cu
sens peiorativ, Weber a găsit termenului de birocraţie valenţe pozitive fără să cadă nici
în extrema acceptării exclusiv pozitiviste a birocraţiei. Aceasta desemnează, în accepţia
clasică dată de Weber, tipul ideal de organizare caracterizat prin autonomia funcţiilor
în raport cu persoanele ce le îndeplinesc şi prin proceduri tehnice raţionaliste. În această
accepţiune ideal nu semnifică dezirabilitatea socială, ci o formă pură a organizării
birocratice. În opinia lui Weber, o caracteristică esenţială a tuturor organizaţiilor de
mare întindere este tendinţa acestora de a deveni birocratice. De altfel, birocraţia este
unicul mod de a organiza în mod eficient mase largi de oameni, motiv pentru care
aceasta se dezvoltă o dată cu creşterea economică şi politică a unui stat sau a unei
organizaţii în general. Dezvoltarea birocraţiei a fost descrisă, alături de dezvoltarea
ştiinţei şi a tehnologiei, ca un proces de raţionalizare în vederea organizării vieţii sociale
şi economice conform principiilor eficienţei.

Caracteristicile birocraţiei ideale aşa cum sunt descrise de Weber apar a fi

următoarele:

• Ierarhia bine determinată în cadrul organizaţiei, care să asigure

coordonarea activităţilor din compartimentele specializate. Se referă la
construcţia birocraţiei în formă piramidală, în vârf aflându-se poziţia cu
cea mai mare autoritate. În cadrul ierarhiei, fiecare departament şi
angajat este supravegheat de nivelul superior ierarhic;

13
 • Reglementarea prin reguli – comportamentul funcţionarului este
reglementat prin reguli precise. Acestea au scopul de a asigura stabilitate
şi predictibilitate activităţilor;
• Specializarea – se referă atât la specializarea organizaţiilor cât şi la cea a
funcţionarilor. Organizaţiile sunt specializate în domenii clar delimitate,
iar funcţionarii trebuie să posede competenţele necesare pentru a-şi
îndeplini sarcinile şi au posibilitatea să promoveze pe baza competenţei şi
a experienţei;
• Impersonalitatea – viaţa personală a salariatului este separată de sarcinile
sale de muncă, iar interacţiunea sa cu fiecare client trebuie să se bazeze pe
rolul său oficial, pe regulile şi regulamentele organizaţiei, fără implicarea
sentimentelor personale;
• Resursele materiale cu care se operează nu se află în posesia
funcţionarului. Resursele materiale utilizate de funcţionari aparţin
organizaţiei, iar accesul funcţionarului la acestea este limitat la exercitarea
atribuţiilor de serviciu.

Eficienţa unei organizaţii poate fi prognosticată prin gradul de apropiere de

caracteristicile prezentate mai sus. Deşi consideră birocraţia drept cea mai eficientă
formă de organizare, Max Weber nu a ezitat să îşi exprime îngrijorarea cu privire la
pericolul reprezentat pentru democraţie de perspectiva guvernării de către birocraţi
impersonali. Problema ridicată de Weber se referă la contradicţia dintre necesitatea
existenţei birocraţiei şi puterea crescândă a acesteia. Supravegherea exercitată de
eşaloanele ierarhice superioare asupra celor inferioare, necesară pentru asigurarea
eficienţei organizaţiei, pare a se extinde şi în afara organizaţiei, tinzând să controleze
aspecte din ce în ce mai particulare ale vieţii private.

Pericolul birocratismului

Prin birocraţie înţelegem structura administrativă formală care asigură

planificarea, supervizarea şi coordonarea activităţii diverselor segmente ale unei
organizaţii; birocraţia este aceea care conferă unitate şi consecvenţă acestor activităţi.
Tocmai din acest rol care este îndeplinit de birocraţie în societatea modernă şi din
caracteristicile sale apar riscurile birocratismului pe care birocraţia le implica. Ca orice

14
sistem social, ea este într-o continuă pendulare între tradiţie şi inovaţie. Schimbarile se
produc lent şi nu întotdeauna în direcţia ideală.

În literatura social politică actuală birocraţia a dobândit un sens peiorativ

echivalent cu munca rutinieră şi lipsa de iniţiativă. Pentru a face o distincţie între
conceptul de birocraţie aşa cum este descris de Weber şi acest nou înţeles atribuit
birocraţiei, preferăm utilizarea pentru aceasta din urmă a termenului de birocratism.
Acesta reprezintă metoda de conducere sau activitatea caracterizată prin rezolvarea
strict administrativă a problemelor publice, prin ruperea lor de realitate, preocupare
excesivă pentru latura formală a problemelor şi lipsa de interes pentru fondul lor.

O parte din caracteristicile „ideale” descrise de Weber s-au dovedit a fi mai puţin
eficiente în realitate: de exemplu, deşi necesară într-un anumit grad pentru a asigura
eficienţa activităţilor, reglementarea excesivă se constituie uneori într-o piedică pentru
atingerea scopurilor organizaţiei, determinând tocmai ineficienţa. Relaţiile informale
constituie în cadrul birocraţiilor pot denatura scopul organizaţiilor înspre satisfacerea
unor interese individuale sau de grup. Prin constituirea de adevarate „clanuri” în
interiorul organizaţiei se poate ajunge la îndepartare din ce în ce mai mare de scopul
iniţial al organizaţiei, până la ceea ce sociologii numesc înlocuirea scopurilor.

Contracararea birocratismului

Se vorbeşte din ce în ce mai mult de modelul japonez de organizare, sistem care

implică functionarea unui alt fel de caracteristici:

• Luarea deciziilor de jos în sus prin consultările conducerii cu baza

piramidei privind politicile organizaţiei;
• Specializare redusă, care asigură funcţionarului o privire de ansamblu
asupra organizaţiei, scopurile acesteia şi funcţionării ei;
• Siguranţa postului, care este de natură să reducă competiţia pentru
promovare;
• Orientarea catre grupul de lucru, care încurajează colaborarea între
angajaţi prin evaluarea performanţelor grupului şi nu ale angajatului;

15
 • Contopirea muncii cu viata privată, care asigură un nivel maxim de
loialitate a angajaţilor faţă de organizaţie prin implicarea acesteia din
urmă în rezolvarea problemelor lor.

În privinţa organizaţiilor statului, o altă posibilă rezolvare a birocratismului este

asigurarea unui control exterior neutru şi obiectiv, control ce poate fi exercitat doar de
societatea civilă. Prin urmare, reducerea birocratismului se poate realiza tocmai prin
întărirea democraţiei pe care acesta o pericliteaza.

Democraţia şi puterea birocratică

Este de real interes tratarea birocraţiei în literatura germană, care a pus

problema legăturii dintre birocraţie şi democraţie, formandu-se două curente: unul care
consideră cele două fenomene compatibile şi un altul care susţine ideea că acestea nu au
nimic în comun.

În opiniile pro se afirmă că birocraţia are nevoie de competenţă, or numai

democraţia asigură promovarea talentelor, formarea de specialişti şi recunoaşterea
valorii. În plus, în perioada modernă, ambele concepte au promovat progresul societăţii(
de exemplu, facilitatea accesului burgheziei la putere, în defavoarea nobilimii).

În opiniile contra se consideră că această legatură dintre birocraţie şi democraţie

va genera permanent o stare conflictuală, din două motive. Cel dintai motiv susţine că
disciplina şi controlul specifice birocraţiei lezează principiul libertăţii umane
caracteristic democraţiei. Cel de-al doilea motiv care susţine ideea că cele două
fenomene nu sunt compatibile este reprezentat de faptul că regulile ierarhiei birocratice
contravin în principiul democratic al egalităţii în drepturi.

Administraţia publică este instrumentul fundamental cu ajutorul căruia

guvernele înţeleg de ce beneficii sau politici noi ori revizuite are nevoie societatea pentru
a furniza acele beneficii publice şi a determina efectele politicilor de guvernare.
Utilitatea birocraţiei într-o democraţie este anormal de dificilă, pentru că birocraţia şi
democraţia sunt opuse. Prima este ierarhică, elitistă, restrânsă şi documentată. Cea de-a
doua este comună, pluralistă, generalizatoare şi prost documentată, dacă nu chiar

16
ignorantă. O reconciliere a acestor două părţi este esenţială, dacă societăţile doresc să fie
în continuare avansate, industriale şi democratice. Locul în care elita intelectuală se
întalneşte cu masele democratice este birocraţia publică. Administraţia publică este
procedeul utilizat pentru reconcilierea dintre birocraţie şi democraţie. Administraţia
publică este o combinaţie largă şi amorfă de teorie şi practică. Scopul ei este acela de a
promova o înţelegere superioară a guvernării şi a relaţiei acesteia cu societatea pe care o
conduce, dar şi de a încuraja politicile publice, mai mult sensibile la nevoile sociale, şi de
a institui practici manageriale în acord cu eficacitatea şi cu caracterul uman al
cetaţenilor.

Pe măsură ce statul naţional s-a dezvoltat întinzându-şi atribuţiile şi competenţele

asupra cvasitotalităţii zonelor societăţii, transformându-se în stat providenţial,
birocraţia pe care el se sprijină sporeşte permanent ocupând un procent din ce în ce mai
mare din populaţia activă şi absorbând o parte din ce în ce mai mare din buget. Această
evoluţie a cunoscut împlinirea în statele totalitare, cum a fost şi Romania până în
decembrie 1989, în care puterile: politică, economică, socială şi culturală au fuzionat şi
în care birocraţia statală era dublată la toate nivelurile de către Partidul Comunist.
Astfel, administraţia publică nu era decat pionul politicului. Birocraţia se substituia
statului avand ca unic scop să se perpetueze la putere, să-şi păstreze şi chiar să-şi
dezvolte privilegiile şi dacă este posibil să-şi transmită aceste privilegii descendenţilor.

După cum se constată de către unii doctrinari „situaţia nu este fundamental

deosebită în democraţiile occidentale în care instabilitatea instituţiilor politice
contrastează cu stabilitatea birocraţiei şi unde deşi exista o întărire a executivului,
guvernele au devenit prizonierele unei birocraţii omniprezente şi atotputernice,
1
fundamental conservatoare şi corporatiste” . Totuşi, trebuie să observam că spre
deosebire de realitaţile dintr-un stat totalitar, în statele democratice existenţa unei
opoziţii democratice şi oficiale, adică legal constituită, precum şi programele politice pe
baza cărora au fost aleşi, ii obliga pe cei de la putere, pe guvernanţi, să iniţieze măsuri
de reformare a administraţiilor birocratice. In astfel de situaţii se naşte un conflict ori
de cate ori se incearcă maăsuri care atentează la interesele şi obisnuinţele deja
stabilizate ale birocraţiilor, iar guvernanţii de cele mai multe ori capitulează şi fie işi


M.Marc-Lipiansky – Crises et crise, Presses d’Europe, 1997, p 48

17
modifică proiectele iniţiale şi astfel se pierde caracterul novator şi eficienţa acestora, fie
renunţă.

Administraţia publică apare cu atât mai redutabilă şi dificil de stăpânit cu cât ea

reprezintă o putere apreciabilă prin numărul de agenţi pe care îi are şi prin faptul că
este organizată într-o mulţime de citadele şi bastioane fiecare conştiente şi mândre de
particularităţile, privilegiile şi forţele sale şi care nu comunică între ele decat rareori şi
cu dificultate. Conflictele care persistă în zilele noastre între puterea politică şi
administraţie, dovedesc faptul că în ciuda accentuării birocratizării statale, procesul nu
este finalizat în statele democratice aşa cum a fost în cele totalitare, unde puterile
fuzionează, creându-se aşa după cum vom vedea „sisteme administrative cu integrare
absolută”.

Putem conchide, aşadar, că definirea statului ca o birocraţie şi a birocraţiei ca

întruchipând în realitate statul, este o definire tendenţială, care indică doar o tendinţa
fundamentală a evoluţiei aflate în curs, potrivit căreia statul ca organizaţie politică tinde
să fie redus la neputinţa de a acţiona de catre birocraţie pe care, de altfel, el a creat-o, a
dezvoltat-o şi a favorizat-o.

După părerea mea, relaţia dintre democraţie şi puterea birocratică poate fi

echivalată cu cea dintre întreg si parte. Birocraţia, la fel ca şi democraţia, este un
fenomen legat indivizibil de putere. În acelaşi timp birocraţia şi democraţia reprezintă
doua modalităţi diametral opuse de organizare a puterii în colectivul social.

18