1

UNIVERSITATEA „ŞTEFAN CEL MARE”

SUCEAVA
Facultatea de Ştiinţe Economice şi Administraţie Publică
Departamentul ID
Specializarea : Asistenţă Managerială şi Secretariat,
Anul I, Sem II

MANAGEMENT PUBLIC
Curs pentru învăţământ la distanţă
Conf. univ. dr. Camelia BĂEŞU
2009
2
CUPRINS
CAPITOLUL I FUNDAMENTELE MANAGEMENTULUI PUBLIC 5
1.1.NECESITATEA CUNOAŞTERII MANAGEMENTULUI PUBLIC.............. 5
1.2. DEFINIREA ŞI CARACTERISTICILE MANAGEMENTULUI PUBLIC.... 6
1.2.1. CONCEPTUL DE MANAGEMENT PUBLIC............................................ 6
1.2.2.CARACTERISTICILE MANAGEMENTULUI PUBLIC ........................... 7
1.3. PRINCIPIILE MANAGEMENTULUI PUBLIC............................................. 8
1.4. FUNCŢIILE MANAGEMENTULUI PUBLIC............................................... 9
CAPITOLUL II REPERE ISTORICE ÎN EVOLUŢIA MANAGEMENTULUI
INSTITUŢIILOR PUBLICE.................................................................................
15
2.1. ABORDĂRI MAJORE ALE MANAGEMENTULUI PUBLIC ................... 15
2.2. EVOLUŢIA MANAGEMENTULUI PUBLIC PE PLAN MONDIAL ŞI ÎN
ROMÂNIA.......................................................................................................
..... 16
CAPITOLUL III DOMENIUL MANAGEMENTULUI PUBLIC ....................... 21
3.1. CARACTERISTICILE DOMENIULUI MANAGEMENTULUI PUBLIC.. 21
3.1.1. INTERESUL
PUBLIC................................................................................ 21
3.1.2. SERVICIUL
PUBLIC................................................................................. 21
3.1.3. PUTEREA PUBLICĂ................................................................... 22
3.2. INTERDEPENDENŢELE MANAGEMENTULUI PUBLIC CU ALTE DOMENII
ALE
ŞTIINŢEI......................................................................................................
23
3.3 MODALITĂŢI DE GESTIONARE A SERVICIILOR PUBLICE................. 25
3.3.1.
INTRODUCERE......................................................................................... 25
3.3.2. CONCESIONAREA SERVICIILOR PUBLICE........................................ 25
3.3. ASOCIEREA ÎN PARTICIPAŢIE.................................................................
31
3.4. ARENDAREA SERVICIILOR PUBLICE ....................................................
32
3.5. PRESTAREA SERVICIULUI PUBLIC ÎN REGIE PROPRIE ..................... 33
3.6. SERVICIILE PUBLICE ÎN SISTEM FRANCHISING................................. 34
3.7. SERVICIUL PUBLIC ÎN LOCAŢIE DE GESTIUNE................................... 34
3.8. PRESTAREA SERVICIILOR PUBLICE ÎN GESTIUNE DELEGATĂ
UNILATERAL .................................................................................................
.... 35
CAPITOLUL IV ORGANIZAREA INSTITUŢIILOR PUBLICE....................... 39
4.1. CONCEPTUL DE ORGANIZARE ...............................................................
39
4.2. STRUCTURI ADMINISTRATIVE. TIPURI. CONŢINUT.......................... 41
4.3. TIPURILE DE RELAŢII ORGANIZATORICE EXISTENTE LA NIVELUL
INSTITUŢIILOR PUBLICE.................................................................................
43
CAPITOLUL V METODE ŞI TEHNICI UTILIZATE ÎN MANAGEMENTUL PUBLIC
......................................................................................................................
......... 48
5.1. NOŢIUNEA DE
METODĂ ........................................................................... 48
5.2. TIPURI DE METODE UTILIZATE ÎN MANAGEMENTUL PUBLIC....... 48
5.2.1. METODELE DE EXECUTARE................................................................
49
5.2.1.1. METODA CONSTRÂNGERII ...............................................................
49
5.2.1.2. METODA
CONVINGERII ..................................................................... 49
5.2.1.3. METODA COINTERESĂRII .................................................................
50
5.2.2 METODE DE ORGANIZARE ŞI FUNCŢIONARE.................................. 51
5.2.2.1. METODA ORGANIZĂRII RAŢIONALE A ACTIVITĂŢILOR
ADMINISTRATIVE ..........................................................................................
.. 51
5.2.2.2. METODA
ŞEDINŢEI.............................................................................. 52
5.2.2.3. METODA CONDUCERII EFICIENTE..................................................
52
5.2.2.4. METODA VALORIFICĂRII EXPERIENŢEI ÎN MUNCĂ .................. 52
5.2.2.5. METODA STRUCTURĂRII CORESPUNZĂTOARE A PROGRAMULUI
FUNCŢIONARILOR PUBLICI...........................................................................
52
3
5.2.3. METODELE DE CERCETARE ................................................................
53
CAPITOLUL VI SISTEMUL DECIZIONAL AL MANAGEMENTULUI PUBLIC
......................................................................................................................
......... 58
6.1. DECIZIA ADMINISTRATIVĂ. DEFINIRE. CONŢINUT. CATEGORII... 58
6.2. FUNDAMENTAREA DECIZIEI ADMINISTRATIVE ............................... 61
6.3. ABORDĂRI PRIVIND PROCESUL DE FUNDAMENTARE A DECIZIILOR
ADMINISTRATIVE ÎN INSTITUŢIILE PUBLICE............................................ 64
CAPITOLUL VII SISTEMUL INFORMAŢIONAL DIN INSTITUŢIILE PUBLICE
......................................................................................................................
......... 69
7.1. SISTEMUL INFORMAŢIONAL. DEFINIRE. TIPOLOGIA INFORMAŢIILOR.
......................................................................................................................
......... 69
7.2. FUNCŢIILE SISTEMULUI INFORMAŢIONAL ............................... 71
7.3. PRINCIPIILE SISTEMULUI INFORMAŢIONAL ............................. 72
CAPITOLUL VIII RESURSELE UMANE ÎN MANAGEMENTUL INSTITUŢIILOR
PUBLICE.........................................................................................................
..... 76
8.1. RECRUTAREA SELECŢIA ŞI ÎNCADRAREA PERSONALULUI DIN
INSTITUŢIILE PUBLICE....................................................................................
76
8.2. FORMAREA PROFESIONALĂ A SALARIAŢILOR ................................. 78
8.3. EVALUAREA ŞI PROMOVAREA SALARIAŢILOR ................................ 80
BIBLIOGRAFIE................................................................................................
..121
4
INTRODUCERE
Cursul „Managementul instituţiilor publice” îşi propune să facă cunoscut
modul în
care se desfăşoară organizarea şi conducerea activităţilor din instituţiile
publice.
SCOPUL CURSULUI
- Realizează o educare eficientă a studenţilor în domeniul
managementului din
instituţiile publice;
- Oferă cunoştinţe de bază necesare în cariera profesională, fiind adaptat
cerinţelor
practice din activitatea administrativă.
OBIECTIVELE CURSULUI
Cursul permite studenţilor:
- să descopere metodele de management utilizate în instituţiile publice;
- să se familiarizeze cu modul de organizare şi conducere din instituţiile
publice.
MOD DE EVALUARE
Activitatea didactică se finalizează printr-un examen scris şi oral la
sfârşitul
semestrului. Evaluarea cunoştinţelor va lua în considerare activitatea
fiecărui student
din timpul semestrului, respectiv participarea la orele de activitate
didactică în proporţie
de 80% şi realizarea unui proiect pe tematica generală ce va fi
comunicată de către
coordonatorul cursului.
5
Capitolul I Fundamentele managementului public
Managementul modern reprezintă sinteza dintre ştiinţă, practică şi artă. În
evoluţia
sa, conceptul de management şi-a îmbogăţit conţinutul de-a lungul unui
proces de
durată.
� A. Mackensie arată că managementul este „procesul în care
managementul
operează cu trei elemente fundamentale – idei, lucruri şi oameni,
realizând obiectivul
prin alţii ”1.
� Jean Gerbier consideră că managementul „înseamnă organizare, arta
de a
conduce, de a administra”2.
� Ion Petrescu, într-o lucrare de sinteză („Management”) scria:
„managementul
este ansamblul activităţilor, disciplinelor metodelor, tehnicilor care
înglobează sarcinile
conducerii, gestiunii, administrării şi organizării societăţii comerciale
(regiei autonome)
şi vizează ca, prin adoptarea deciziilor optime în proiectarea şi reglarea
proceselor
macroeconomice, să antreneze întregul colectiv de salariaţi pentru a lucra
cât mai
profitabil, pentru a organiza schimbări capabile să asigure unităţii un viitor
trainic şi
eficace pe plan economic şi social ”3.
� Ovidiu Nicolescu, în lucrarea „Management” este de părere că
managementul
„rezidă în studierea proceselor şi relaţiilor de management din cadrul lor,
în vederea
descoperirii de noi sisteme, metode, tehnici şi modalităţi de conducere, de
natură să
asigure ridicarea eficienţei”
Tranziţia spre economia de piaţă a determinat profunde mutaţii în toate
domeniile
vieţii sociale, inclusiv în sectorul public. Prin conţinutul său,
managementul public
reprezintă suportul teoretic şi practic necesar implementării schimbărilor
în instituţiile
publice.
Calitatea procesului de management şi de execuţie din instituţiile publice
este
influenţată în mod direct de nivelul de pregătire generală şi managerială a
funcţionarilor
publici, iar managementul public contribuie decisiv la aceasta.
1.1. Necesitatea cunoaşterii managementului public
Cunoaşterea managementului public permite identificarea şi analiza
structurilor din
instituţiile publice, a relaţiilor care există între componentele acestora, a
rolului fiecărei
unităţi în cadrul sistemului, a sarcinilor, competenţelor şi
responsabilităţilor care revin
managerilor publici.
Fig. nr. 1.1. Necesitatea managementului public
1 Mackensie A., Harward Business Review, nov-dec 1969.
2 Gerbier J., Organisation-Gestion, Dunod, Paris, 1995, p.9.
3 Petrescu Ion, Management, Editura Holding Reporter, Bucureşti,1991, p.16.

6
Managementul public defineşte principiile şi regulile de organizare a
sistemului
informaţional în instituţiile publice, particularităţile procesului de culegere,
înregistrare,
stocare, transmitere şi prelucrare a informaţiilor care circulă în cadrul
sistemului de
management al instituţiilor administrative.
Managementul public oferă posibilitatea cunoaşterii principalelor metode
şi tehnici
pentru înţelegerea şi perfecţionarea continuă a proceselor de
management şi de execuţie
din instituţiile publice şi a stilului de management al funcţionarilor publici
permanenţi
şi/sau aleşi din sectorul public.
1.2. Definirea şi caracteristicile managementului public
1.2.1. Conceptul de management public
În literatura de specialitate, în mod frecvent întâlnim noţiuni ca
administraţie,
administraţie de stat, activitate executivă, autoritate executivă, autoritate
administrativă
şi mai puţin management public.
Astfel, unii autori precizează că termenul „administraţie” desemnează o
activitate a unei persoane, care ajută la realizarea unui obiectiv; alţi autori
consideră că
administraţia locală, în baza principiului autonomiei locale, este, în esenţă,
administraţie
publică şi nu administraţie de stat. Specialiştii francezi sunt de părere că
autoritatea
administrativă este reprezentată de o persoană sau de un grup de
persoane, funcţionari
publici care au competenţe precizate de lege pentru a acţiona în sensul
aplicării
conţinutului legilor publice.
Într-o colecţie recentă de eseuri Hyde şi Shafritz încearcă să contureze o
definiţie a managementului public. Ei sunt de părere că managementul
public studiază o
largă problematică integrată în domeniul administraţiei publice şi vizează
metodele,
tehnicile manageriale, activitatea şi priceperea cu care acestea sunt
utilizate pentru a
transpune ideile şi politica în programe de acţiune.
OVERMAN susţinea în lucrările sale, că managementul public se
diferenţiază de
administraţia publică deoarece:
- tratează problematica executării funcţiilor managementului adaptate la
specificul sectorului public;
- urmăreşte orientarea activităţii desfăşurate în sectorul public, pe criterii
de
eficienţă;
- abordează, cu precădere, nivelul de mijloc al structurii sistemului
administrativ;
- are tendinţa de a generaliza problematica amplă a managementului în
sectorul public;
MANAGEMENTUL
PUBLIC
Procese şi relaţii de management
Principii şi legalităţi
Organizarea şi funcţionarea instituţiilor
Valorile economice, politice, sociale, culturale
Interesul public
studiază
formează
perfecţionează
este influenţat de
şi influenţează
Urmăreşte satisfacerea
7
- se află în strânsă legătură cu managementul tradiţional ca ştiinţă şi cu
alte
domenii distincte: ştiinţa politică, sociologia.
Prin urmare, managementul public nu numai că abordează aspecte ca
sistemul de
management în instituţiile publice, resurse umane, eficienţa pe care
administraţia
publică locală le menţionează ca părţi ale aceluiaşi întreg, ci analizează
modul de
exercitare a funcţiilor de management, într-un context bine definit de
administraţia
publică.
Managementul public reprezintă ansamblul proceselor şi relaţiilor de
management, bine determinate, existente între componente ale
sistemului administrativ,
prin care, în regim de putere publică, se aduc la îndeplinire legile şi/sau se
planifică,
organizează, coordonează, gestionează şi controlează activităţile
implicate în
realizarea serviciilor care satisfac interesul public.
Prin definiţie, se accentuează următoarele caracteristici ale
managementului
public:
- managementul public reuneşte un ansamblu de procese şi relaţii de
management, care apar între componentele sistemului administrativ;
- obiectul managementului public este satisfacerea interesului public prin
crearea unui cadru instituţional corespunzător care să permită aplicarea
actelor
normative;
- procesele desfăşurate în sectorul public sunt atât procese de
management, cât
şi, de execuţie;
- relaţiile de management din instituţiile publice reprezintă raporturile
care
apar în sistemul administrativ. În administraţia de stat, acestea se
realizează în regim de
putere publică, adică prin intermediul prerogativelor acordate de
Constituţie şi actele
normative care fac să prevaleze interesul public general atunci când
acesta este în
conflict cu interesul particular.
Concluzionând, definim managementul public ca fiind o disciplină
specializată
care are ca obiect cunoaşterea proceselor şi relaţiilor de management din
administraţia
publică în toată complexitatea lor în vederea formulării de principii şi
legalităţi pentru
perfecţionarea permanentă a organizării şi funcţionării structurilor
administrative, în
funcţie de valorile puterii politice, de necesităţile economico-sociale, de
gradul de
înzestrare tehnică, de nivelul general de cultură şi civilizaţie, cu scopul
realizării unor
servicii publice eficiente, corespunzătoare nevoii sociale generale şi
satisfacerii
interesului public.
1.2.2.Caracteristicile managementului public
Multidimensionalitatea managementului public, determină o serie de
caracteristici care contribuie la o bună înţelegere a conţinutului acestuia.
Figura de mai
jos (nr.2) schiţează caracteristicile managementului public:
A. Caracterul integrator. Managementul public studiază modul de
conducere a
instituţiilor publice dintr-o societate în sensul larg al termenului, integrând
elemente din
toate domeniile vieţii sociale: învăţământ, administraţie, asistenţă socială.
B Caracterul de diversitate. Managementul public are un caracter de
diversitate,
deoarece există instituţii cu competenţă materială generală şi instituţii cu
competenţă
specială, instituţii centrale şi locale. Astfel, alături de o teorie generală a
managementului public, care formulează principii şi legalităţi valabile
pentru întreaga
administraţie publică, atât centrală cât şi locală se poate delimita o
ramură a
managementului public în administraţia publică centrală de stat, respectiv
o ramură a
8
managementului instituţiilor publice locale autonome, dar şi o a treia
parte referitoare la
managementul celorlalte categorii de unităţi sociale, care aparţin
sectorului public.
C. Caracterul complex. Managementul public are un caracter complex
întrucât
reuneşte elemente specifice managementului în diferite domenii care
aparţin sectorului
public: învăţământ, cultură, asistenţă socială, sănătate.
D. Caracterul de sinteză. Managementul public preia din alte domenii
concepte,
metode teorii, care sunt folosite cu succes de funcţionarii publici. Prin
urmare, este
necesară o adaptare a cunoştinţelor din sociologie, psihologie, statistică,
drept,
economie la particularităţile sectorului public.
1.3. Principiile managementului public
La baza managementului public stau un ansamblu de principii, formulate
în
urma unor riguroase şi aprofundate cercetări, care asigură cadrul general
pentru o bună
desfăşurare a activităţii administrative.
1. Principiul conducerii unitare. Aplicarea consecventă şi cu fermitate a
acestui
principiu, asigură desfăşurarea, în condiţii din ce în ce mai bune a
activităţii în
administraţia de stat şi îndeplinirea cu succes a sarcinilor apărute în
procesul
schimbărilor continue, care se derulează pe parcursul timpului în
societate.
2. Principiul conducerii autonome. Acest principiu funcţionează corelat cu
principiul conducerii unitare. În timp ce conducerea şi organizarea unitară
asigură
coeziunea administraţiei de stat, unitatea de acţiune a acesteia,
autonomia managerială
fac posibilă adaptarea mai rapidă a administraţiei la condiţiile concrete, la
particularităţile de timp şi de loc şi stimulează iniţiativa personalului din
aparatul
administrativ în îndeplinirea sarcinilor. Nerespectarea principiului
conducerii unitare ar
atrage anarhia în activitatea administrativă, şi prin urmare dezorganizarea
administraţiei
publice în general şi administraţiei de stat, în special.
3. Principiul flexibilităţii. Acest principiu funcţionează în strânsă legătură
cu
principiul autonomiei. Permanentele schimbări care se petrec în societate
necesită, din
partea managerilor instituţiilor administraţiei de stat, capacitatea de a se
adapta cât mai
repede la transformările sociale pentru a putea răspunde noilor cerinţe ale
societăţii.
4. Principiul restructurării, este unul din principiile prin care se urmăreşte
crearea unui aparat administrativ eficient, atât din punct de vedere
organizatoric cât şi
funcţional corespunzător nevoilor sociale generale. Un prim aspect al
restructurării îl
constituie stabilirea structurii fiecărei componente a aparatului
administrativ din
sectorul public, a componentelor acestora, a numărului personalului şi a
repartizării pe
domenii a acestuia, în scopul utilizării corecte, după norme raţionale a
resurselor umane.
Există o restructurare internă a instituţiilor publice în raport cu sistemul,
dar şi o
restructurare externă a structurii administrative în ansamblu.
Restructurarea internă a
instituţiilor administrative implică asigurarea tuturor mijloacelor materiale
şi financiare,
a unei corespondenţe depline între mijloacele existente şi obiectivele
managementului
public pentru sectorul administrativ. În ansamblu, restructurarea
urmăreşte eliminarea
activităţilor paralele şi a verigilor întregului aparat administrativ, sporirea
eficienţei de
ansamblu a managementului public.
5. Principiul perfecţionării continue Alături de restructurare, perfecţionarea
continuă a managementului public se înscrie ca unul dintre principiile de
bază ale
acestuia, schimbările continue care au loc în viaţa socială impunând
respectarea lui.
6. Principiul legalităţii. Este evident faptul că organizarea şi funcţionarea
instituţiilor administrative, în general trebuie să se facă într-un anumit
cadru legal. Prin
urmare, legea publică este cea care delimitează coordonatele între care
acţionează
funcţionarii publici. Legea conţine în mod expres şi explicit atribuţiile
instituţiilor
9
administrative, competenţele decizionale ale acestora, sistemul de relaţii,
drepturile şi
obligaţiile funcţionarilor publici. Pornind de la cadrul legal constituit din
acte
normative, care trebuie respectate, managerii publici au libertatea de a
fundamenta
obiectivele pentru instituţiile pe care le conduc, de a descoperi cele mai
potrivite
modalităţi de acţiune pentru realizarea lor, de a identifica acele căi şi
mijloace de
culegere, înregistrare şi transmitere a informaţiilor, de a fundamenta
decizii
administrative eficiente şi de a utiliza cele mai noi metode de
management pentru a
satisface nevoile sociale generale. Specialiştii consideră principiul
legalităţii ca fiind
fundamental pentru managementul public.
Principiile managementului public nu pot fi tratate separat deoarece se
află într-o
interdependenţă continuă şi respectarea lor accentuează tot mai mult
caracterul
ştiinţific, teoretic şi pragmatic al managementului public.
1.4. Funcţiile managementului public
În literatura de specialitate, Luther Gulick şi Lyndal Urwick au definit şapte
funcţii distincte ale managementului public şi implicit ale sistemului
administrativ4:
1. Planificarea
2. Organizarea
3. Personalul
4. Conducerea
5. Coordonarea
6. Raportarea
7. Elaborarea bugetului
1. Planificarea, se referă la elaborarea de planuri care conţin obiective
finale şi
derivate.
2. Organizarea, constă în stabilirea structurii formale a autorităţii, prin
care
personalul şi componentele structurale mult orientate spre realizarea
obiectivelor.
3. Personalul, este în viziunea acestor autori, funcţia care constă în
atragerea
resurselor umane şi îmbunătăţirea continuă a condiţiilor umane din
instituţie.
L. Urwick şi L. Gulick sunt de părere că în managementul public este
necesară
apelarea la asistenţă de specialitate, prin intermediul consilierilor de
specialitate care să
desfăşoare activitate de planificare administrativă.
4. Conducerea constă în procesul de fundamentare a deciziilor
administrative şi de
formulare a ordinelor, a instrucţiunilor specifice sau generale necesare
pentru
conducerea instituţiilor publice în general. Prin urmare, funcţionarii publici
vor putea fi
numiţi într-un post public în funcţie de cerinţele necesare postului
respectiv şi de
specificul activităţii.
5. Coordonarea include organizarea funcţionării subsistemelor
componente,
orientarea salariaţilor şi/sau a managerilor spre realizarea de obiective
comune.
6. Raportarea constă în informarea continuă atât a superiorilor cât şi a
colaboratorilor prin întocmirea de evidenţe, rapoarte sau cercetări.
7. Elaborarea bugetului constă în structurarea bugetului, în identificarea
metodelor
şi tehnicilor folosite pentru a fundamentarea, controlul şi urmărirea
executării acestuia.
4Gulick L., Urwich L., Papers on the Science of Administration , Institute of Public
Administration, New
York, 1937, p. 739.
10
În literatura română de specialitate, Mihai Oroveanu consideră în lucrarea
„Introducere în ştiinţa administraţiei ” că „a administra înseamnă a
prevedea, a organiza,
a coordona, a controla şi a conduce”5.
Pe baza opiniilor diverşilor specialişti, considerăm că funcţiile
managementului public
sunt:
previziune, organizare-coordonare, motivare, administrare, control-
evaluare.
1. Funcţia de previziune constă în ansamblul proceselor de muncă, prin
intermediul cărora se determină principalele obiective ale instituţiilor
publice, în
general, mijloacele şi resursele necesare realizării lor.
Funcţia de previziune se concretizează în formularea şi implementarea de
strategii,
politici, programe şi planuri de dezvoltare pentru sectorul public.
Un exemplu concret, al exercitării funcţiei de previziune de către
managerii publici îl
constituie elaborarea strategiei de reformă în administraţia publică.
Obiectivul
principal urmărit în acest caz, managementul public constă în continuarea
procesului de
reformă în domeniile administraţiei, pentru realizarea acestui obiectiv
principal trebuie
parcurse următoarele etape:
- stabilirea unor relaţii funcţionale şi eficiente între decizia politică cu
caracter
strategic şi decizia tehnică, cu caracter administrativ;
- descentralizarea structurilor şi a deciziei administrative până la nivelurile
de
bază în vederea creşterii eficienţei şi operativităţii;
- asigurarea şi corelarea atribuţiilor şi responsabilităţilor cu resursele
existente
la dispoziţia instituţiilor administrative;
- colaborarea sistematică între autorizaţiile administrative de stat,
colectivităţile locale,
organizaţiile non-guvernamentale şi celelalte structuri sociale interesate.
2. Funcţia de organizare-coordonare presupune un ansamblu de procese
de
muncă prin intermediul cărora se asigură cadrul instituţional necesar
realizării raţionale
şi eficiente a obiectivelor previzionate în domeniul managementului public
prin alocare
raţională a resurselor.
Procesele de organizare şi coordonare care susţin exercitarea acestei
funcţii sunt
fundamentale şi indispensabile în managementul public. Organizarea şi
coordonarea
proceselor de muncă în administraţie trebuie să aibă un caracter realist şi
un temeinic
fundament ştiinţific, care se obţine printr-o amplă , profundă şi atentă
documentare
socială, tehnică.
3. Funcţia de motivare reuneşte ansamblul proceselor de muncă prin care
se
determină personalul instituţiei publice să contribuie la identificarea şi
satisfacerea
interesului public, pe baza luării în considerare a factorilor care îl
motivează pentru
realizarea obiectivelor.
Prin exercitarea acestei funcţii a managementului public se urmăreşte
implicarea
cât mai profundă, cât mai eficace a funcţionarilor publici de execuţie şi de
conducere de
pe toate nivelurile ierarhice ale structurii administrative pentru realizarea
obiectivelor
derivate din sistemul de interese publice. Prin urmare, gradul de implicare
şi rezultatele
obţinute de fiecare funcţionar public determină folosirea unui ansamblu
de recompense
şi sancţiuni; acestea reprezintă practic instrumentele motivării.
Principalele
caracteristici ale motivării sunt:
- complexitate , are în vedere utilizarea combinată a stimulentelor
materiale şi
morale;
- diferenţierea, adică motivaţiile considerate şi modul de folosire să ţină
seama
de caracteristicile fiecărui funcţionar public şi ale fiecărui grup de muncă
din instituţia
5Oroveanu M., Introducere în ştiinţa administraţiei, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică,
Bucureşti, 1994,
p.83.
11
publică, astfel încât să se obţină maximum de participare la determinarea
şi satisfacerea
interesului public general;
- gradualitatea, respectiv satisfacerea succesivă a necesităţilor
funcţionarilor în
funcţie de aportul lor la realizarea serviciilor publice.
4. Funcţia de administrare constă într-un ansamblu de procese de muncă
prin care
se asigură o gestionare riguroasă a tuturor resurselor existente şi atrase
în vederea
realizării obiectivelor sistemului administrativ, respectiv satisfacerea
intereselor publice
generale.
Dacă funcţia de organizare presupune dimensionarea corespunzătoare a
activităţilor şi resurselor atrase în sectorul public, funcţia de administrare
se reduce la o
riguroasă gestionare a resurselor umane, materiale, informaţionale şi
financiare în
funcţie de obiectivele previzionate.
5. Funcţia de control-evaluare reprezintă un ansamblu de procese de
muncă prin
care:
a) se compară rezultatele cu obiectivele iniţiale;
b) se verifică conformitatea acţiunilor instituţiilor publice cu
reglementările juridice
în vigoare şi cu misiunea angajaţilor săi de a satisface interesul general cu
respectarea
drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale persoanelor.
c) se determină abaterile de la situaţiile normale în vederea eliminării lor.
Exercitarea funcţiei de control se concretizează în:
- verificarea modului în care se execută deciziile administrative ale
managerilor
publici;
- corectarea unor decizii pentru ca ele să fie în corespondenţă cu
realităţile
sociale în continuă schimbare;
- iniţierea unor decizii în scopul soluţionării unor noi probleme care apar,
ca
urmare a schimbărilor pe plan social.
Principalele cerinţe pentru exercitarea funcţiei de control a
managementului public
sunt următoarele:
- Controlul să fie continuu, realizat de personal din cadrul aparatului
administrativ care deţin funcţii de conducere;
- Controlul să atragă personal specializat care să fundamenteze soluţii
oportune
privind modul în care activităţile administrative ar trebui corelate raţional
şi eficient cu
resursele materiale, umane şi financiare existente;
- Controlul să fie operativ şi să se deruleze direct la locul desfăşurării
activităţii
respective spre a se putea identifica unele cauze şi a se verifica modul de
lucru şi
rezultatele obţinute;
- Controlul să fie eficient. Dacă verificarea activităţii se face în mod
sistematic,
conducerea instituţiilor administrative poate lua decizii administrative
eficiente;
- Controlul trebuie să fie preventiv, adică să permită o preîntâmpinare a
deficienţelor sau situaţiilor critice posibile şi probabile în sistemul
administrativ;
- Dacă efectele negative au apăru deja, este evident faptul că activitatea
de
control trebuie să aibă caracter corectiv;
- Controlul să aibă finalitate, să se concretizeze în decizii clare, coerente
care
urmează a fi executate de cei implicaţi în realizarea acestei funcţii a
managementului
public;
- Controlul să fie orientat, adică să urmărească exclusiv satisfacerea
interesului
general, public şi nu alte categorii de interese;
- Controlul să fie realist, obiectiv, adică să se bazeze pe informaţii reale
desprinse din observări şi analize directe.
12
Necesitatea exercitării funcţiei de control a managementului public este
evidentă
deoarece:
� Permite verificarea legalităţii şi oportunităţii deciziilor administrative,
respectiv a eficienţei măsurilor adoptate de organele centrale;
� Identifică acele cauze care constituie o frână în desfăşurarea normală a
activităţii;
� Oferă posibilitatea corectării conţinutului deciziilor astfel încât acestea
să fie
în concordanţă cu realităţile sociale;
� Determină iniţierea unor noi decizii;
� Verifică dacă sunt utilizate toate mijloacele juridice de care dispun
autorităţile administrative pentru realizarea pe cale democratică a
sarcinilor;
� Oferă posibilitatea informării exacte a administraţiei privind calitatea
funcţionarilor săi, în vederea aprecierii corecte a capacităţii acestora şi a
unei raţionale
repartizări a posturilor şi funcţiilor în sistem;
� pune bazele reorganizării nu numai a activităţii, ci şi a structurii
administraţiei.
Funcţionalitatea managementului public este determinată de modul în
care
funcţionarii publici permanenţi şi/sau aleşi în funcţii publice înţeleg să
exercite cu înalt
profesionalism funcţiile prezentate.
Eficacitatea managerilor publici condiţionată de abilităţile lor manageriale
manifestate în procesele de management cu ocazia exercitării acestor
funcţii.
În acest capitol sunt prezentate principalele caracteristici ale
managementului
public, principiile care stau la baza managementului public care asigură
cadrul general
pentru o bună desfăşurare a activităţii administrative precum şi funcţiile
distincte ale
managementului public. Pentru o bună înţelegere a conţinutului
managementului public,
un rol esenţial îl au principalele caracteristici ale acestuia: caracter
integrator, politic, de
diversitate, complex, de sinteză. Principiile managementului public
asigură, în ansamblu
cadrul general pentru o bună desfăşurare a activităţii administrative.
În ceea ce privesc funcţiile managementului public, acestea au fost
clasificate în
literatura noastră de specialitate, pe baza opiniilor diverşilor specialişti
astfel: funcţia de
previziune, funcţia de organizare-coordonare, funcţia de motivare, funcţia
de
administrare, funcţia de control-evaluare. Exercitarea acestor funcţii
prezentate cu înalt
profesionalism de către funcţionarii publici permanenţi din instituţiile
publice determină
funcţionalitatea optimă a managementului public.
Noţiunile prezentate în acest capitol oferă posibilitatea cunoaşterii
principalelor
metode şi tehnici pentru înţelegerea continuă a proceselor de
management şi de execuţie
din instituţiile publice precum şi a stilului de management al funcţionarilor
publici care
activează în sectorul public. Cunoaşterea managementului public permite
identificarea
şi analiza structurilor din instituţiile publice şi a relaţiilor care există între
componentele
acestora precum şi a sarcinilor şi competenţelor şi responsabilităţilor care
revin
managerilor din aceste instituţii.
REZUMAT
CONCLUZII
13
I.1. Managementul public reprezintă:
a) ansamblul proceselor şi relaţiilor de management existente între
componentele
sistemului administrativ;
b) ştiinţa tehnicilor de conducere a întreprinderii;
c) arta de a conduce, de a administra o firmă.
I.2. Managementul public are un caracter de diversitate deoarece:
a) este un domeniu al ştiinţei influenţat de factorul politic;
b) studiază modul de conducere a instituţiilor publice dintr-o societate;
c) există instituţii cu competenţă materială generală şi instituţii cu
competenţă
specială, instituţii centrale şi locale;
d) reuneşte elementele specifice managementului în diferite domenii care
aparţin
sectorului public.
I.3. Principiul restructurării urmăreşte:
a) crearea unui aparat administrativ eficient;
b) schimbările continue care au loc în viaţa socială;
c) stabilirea structurii fiecărei componente a aparatului administrativ din
sectorul
public;
d) îndeplinirea cu succes a sarcinilor în procesul schimbărilor continue.
I.4. Funcţiile managementului public sunt:
a) funcţia de previziune;
b) funcţia de organizare-coordonare;
c) funcţia de decizie;
d) funcţia de control evaluare;
e) funcţia de coordonare-antrenare;
f) funcţia de antrenare-motivare;
g) funcţia de motivare;
h) funcţia de administrare.
I.5. Funcţia de previziune:
a) se concentrează în formularea şi implementarea de strategii, politici,
programe şi
planuri de dezvoltare pentru sectorul public;
b) reuneşte ansamblul proceselor de muncă prin care se determină
personalul
instituţiei publice să contribuie la identificarea şi satisfacerea interesului
public;
c) presupune folosirea unui ansamblu de recompense şi sancţiuni;
d) constă în ansamblul proceselor de muncă prin intermediul cărora se
determină
principalele obiective ale instituţiilor publice, mijloacele şi resursele
necesare realizării
lor.
I.6. Care din următoarele afirmaţii referitoare la managementul public
sunt adevărate?
a) urmăreşte orientarea activităţii desfăşurate în sectorul public, pe criterii
de
eficienţă;
Teste de autoevaluare
14
b) are tendinţa de a generaliza problematica amplă a managementului în
sectorul
public;
c) nu se află în strânsă legătură cu managementul tradiţional ca ştiinţă şi
cu alte
domenii distincte: ştiinţa politică, sociologia;
d) abordează aspecte doar aspecte referitoare la sistemul de
management din
instituţiile publice;
I.7. Arătaţi care dintre afirmaţiile de mai jos sunt false?
a) managementul public are un caracter complex deoarece studiază
modul de
conducere a instituţiilor publice dintr-o societate în sensul larg al
termenului;
b) managementul public are un caracter de sinteză deoarece preia din alte
domenii
concepte, metode teorii, care sunt folosite cu succes de funcţionarii
publici;
c) managementul public are caracter integrator deoarece există instituţii
cu
competenţă materială generală şi instituţii cu competenţă specială,
instituţii centrale şi
locale
I.8. Principiul conducerii unitare prezintă următoarele particularităţi:
a) funcţionează corelat cu principiul flexibilităţii;
b) promovează perfecţionarea continuă a managementului public,
schimbările
continue care au loc în viaţa socială impunând respectarea lui.
c) aplicarea consecventă şi cu fermitate a acestui principiu, asigură
desfăşurarea, în
condiţii din ce în ce mai bune a activităţii în administraţia de stat;
d) asigură îndeplinirea cu succes a sarcinilor apărute în procesul
schimbărilor
continue, care se derulează pe parcursul timpului în societate
I.9. Funcţia de motivare:
a) include organizarea funcţionării subsistemelor componente, orientarea
salariaţilor şi/sau a managerilor spre realizarea de obiective comune.
b) reuneşte ansamblul proceselor de muncă prin care se determină
personalul
instituţiei publice să contribuie la identificarea şi satisfacerea interesului
public, pe baza
luării în considerare a factorilor care îl motivează pentru realizarea
obiectivelor;
c) constă în informarea continuă atât a superiorilor cât şi a colaboratorilor
prin
întocmirea de evidenţe, rapoarte sau cercetări;
d) determină folosirea unui ansamblu de recompense şi sancţiuni; acestea
reprezintă practic instrumentele motivării
I.1. a; I.2. c; I.3. a, c; I.4. a, b, d, g, h; I.5. a, d., I.6. a, b; I.7. a, c ;
I.8. c, d; I.9.
b,d
1. Definiţi managementul public.
2. Specificaţi caracteristicile managementului public.
3. Care sunt principiile managementului public?
4. Enumeraţi funcţiile managementului public.
Soluţiile testelor de autoevaluare
Teste de control
15
Capitolul II Repere istorice în evoluţia
managementului
instituţiilor publice
Pe plan mondial, începutul secolului al XX -lea semnalează identificarea
preocupărilor pentru perfecţionarea şi aşezarea pe baze ştiinţifice a
conducerii,
producţiei şi a muncii. Majoritatea cercetătorilor consideră că
managementul s-a
dezvoltat pe parcursul mai multor etape, în care activitatea de
management s-a
îmbogăţit cu noi metode şi tehnici perfecţionate.
În condiţiile internaţionalizării pieţelor şi firmelor, ale creşterii
interdependenţelor
dintre economiile naţionale, apar probleme noi în faţa managementului.
Este firesc ca
factorii care conturează procesul globalizării, ca şi formele prin care se
manifestă acest
proces să producă modificări însemnate în mediul de afaceri şi să
acţioneze şi în direcţia
adoptării managementului la noile condiţii, respectiv să contribuie la
evoluţia
managementului din instituţii.
2.1. Abordări majore ale managementului public
Există trei abordări cu privire la managementul public cunoscute pe plan
mondial6:
1. abordarea politică
2. abordarea legală
3. abordarea managerială
1. Abordarea politică a managementului public pune accent pe valori ca
reprezentativitate, sensibilitate, receptivitate, considerându-se că acestea
sunt esenţiale
pentru menţinerea democraţiei constituţionale şi pot fi integrate în
managementul
public. În acest context, abordarea politică pune accentul pe avantajele
pluralismului
politic, reprezentat în managementul public.
Pe plan mondial, această abordare a fost explicată şi susţinută de Wallace
Sayre
care consideră că problema fundamentală într-o societate democratică
este
responsabilitatea pentru un control total.
Această abordare a atras observaţiile diverşilor specialişti americani, care
şi-au
concentrat în mod deosebit atenţia, asupra gradului în care funcţionarii
publici cu
funcţie de conducere participă la politica publică.
1. Abordarea legală a managementului public.
Această abordare a fost uneori minimizată ca importanţă în special de
reprezentanţii
abordării manageriale. În S.U.A., însă abordarea legală este definită ca
fiind una dintre
cele mai importante abordări pentru înţelegerea şi definirea
managementului public.
Abordarea legală a managementului public reuneşte trei valori:
- Prima se referă la procedura utilizată pentru a desfăşura procesele
administrative. Aceasta trebuie să fie precis definită deoarece este
recunoscută ca
valoare care nu poate fi limitată la un singur set de cerinţe sau standarde;
- A doua valoare se referă la drepturile individuale reale ale fiecărui
funcţionar
public;
- A treia valoare se referă la aspectele juridice, care influenţează
rezultatele
conflictelor apărute între persoanele private şi stat.
-
3. Abordarea managerială a managementului public.
6Rosenbloam D., Public Administration, Understanding Management, Politics and Law in
the Public
Sector, Random House, New York, 1996, p. 181.
16
Înţelegerea acestei abordări este condiţionată de cunoaşterea teoriei
managementului ştiinţific şi a abordării birocratice.
A. Teoria managementului ştiinţific.
Managementul ştiinţific este reprezentat, în principal de Frederick W.
Taylor, soţii
Frank şi Lillian Gilberth şi Harrington Emerson.
Concepţia lui Taylor, expusă în lucrarea sa fundamentală, Principles of
Scientific
Management (1911) poate fi sintetizată în 11 principii, după cum
urmează:
1. Înlocuirea metodelor tradiţionale, bazate pe experienţă prin metode
ştiinţifice,
fundamentate pe analiza tuturor elementelor producţiei, structurilor,
proceselor şi
mecanismelor;
2. Selectarea salariaţilor pe baza unor metode fundamentate în mod
ştiinţific,
antrenarea şi instruirea lor;
3. Colaborarea între salariaţi şi administraţie în scopul aplicării unor
principii de
organizare ştiinţifică a întregii activităţi;
4. Diviziunea muncii intelectuale şi fizice;
5. Amplificarea conţinutului economic al muncii cadrelor tehnice;
6. Analiza procesului de muncă prin descompunerea în elemente
componente;
7. Evidenţa strictă a timpului de muncă şi normarea muncii;
8. Unificarea şi standardizarea S.D.V.-urilor, proceselor tehnologice;
9. Controlul tehnic al operaţiunilor tehnologice;
10. Aplicarea salarizării în acord pe baza unor indicatori specifici;
11. O strictă delimitare între funcţiile de conducere şi cele de execuţie.
Este interesant, de asemenea, punctul de vedere al lui Taylor cu privire la
rolul
leadershipului în cadrul organizaţiei. Abordarea leadershipului s-a
modificat
considerabil în timp, acest termen fiind definit în diverse moduri. De fapt,
leadershipul
reprezintă abilitatea managerului unei întreprinderi de a determina sau
influenţa una sau
mai multe persoane să acţioneze împreună cu perseverenţă şi
competenţă pentru
realizarea unui obiectiv comun. La baza leadershipului se află spiritul de
echipă, definit
ca fiind starea ce reflectă dorinţa oamenilor de a gândi, simţi şi comporta
armonizat în
vederea realizării unui scop comun.
B. Abordarea birocratică.
Această abordare, îl are ca reprezentant pe Max Weber, considerat a fi
fondatorul
managementului birocratic. Principalele elemente ale organizării
birocratice, conturate
în lucrarea sa reprezentativă: „The Theory of Social and Economic
Organizations” sunt
următoarele:
- diviziunea muncii şi definirea clară a autorităţilor şi responsabilităţilor în
procesul
complex de realizare a obiectivelor organizaţiei;
- compartimente specializate şi sarcini bine precizate în cadrul acestora;
- ierarhia bine determinată în cadrul organizaţiei care să asigure
coordonarea activităţilor
din compartimentele specializate;
- selectarea şi promovarea persoanelor pe baza calificării tehnice prin
examinare, în
concordanţă cu pregătirea şi experienţa;
- emiterea actelor administrative şi a deciziilor numai în scris;
- separarea managementului de proprietarii organizaţiei;
Abordarea managerială implică un înalt grad de formalizare a structurii şi,
în
acest sens, pentru fiecare angajat se precizează sarcinile, competenţele şi
responsabilităţile, selecţia angajaţilor realizându-se în funcţie de abilitatea
acestora.
2.2. Evoluţia managementului public pe plan mondial şi
în România
Managementul public, ca ştiinţă s-a constituit în decursul timpului datorită
preocupărilor continue ale specialiştilor pentru perfecţionarea activităţii în
domeniul
17
administraţiei publice. Termenul de management public a fost utilizat încă
din anii
1950.
Potrivit opiniilor diverşilor specialişti, conturate de-a lungul timpului,
ştiinţa
administraţiei şi implicit managementul public ar fi:
a) o ştiinţă politică7
b) o ştiinţă socială care cercetează intervenţia socială a statului8
c) o ştiinţă cu caracter economic privind gospodărirea bunurilor pentru
realizarea scopurilor statului9
d) o ştiinţă a managementului care formulează principii pentru
conducerea
întreprinderilor publice, care ar putea fi organizate şi în administraţia de
stat10.
În decursul timpului, au existat o serie de păreri conform cărora ştiinţa
administraţiei
ar avea un caracter tehnic, prin ea urmărindu-se să se găsească soluţii
pentru organizarea
raţională a muncii11 sau obţinerea unei eficienţe maxime prin
perfecţionarea organizării
administraţiei publice12.
În Marea Britanie, managementul public este abordat ca o cale de
dezvoltare a sferei
administrative, care pătrunde tot mai adânc în domeniul organizării
publice.
Deşi în România, conceptul de management public a fost introdus după
anul 1990,
remarcăm că problematica ştiinţei administraţiei şi a managementului
public implicit a
constituit obiect de reflecţie şi cercetare pentru o serie de reputaţi
specialişti. Astfel,
Constantin Dissescu, profesor la Facultatea de Drept din Bucureşti,
caracterizează
ştiinţa administraţiei ca o ştiinţă pluridisciplinară13. Acesta considera
ştiinţa
administraţiei ca fiind distinctă de dreptul administrativ, deoarece
formulează principii
menite să guverneze gestiunea afacerilor publice şi să asigure
cunoştinţele necesare unui
bun manager în administraţie.
În ultima perioadă şi îndeseobi începând cu anii ' 80 modelele de
organizare clasică,
inclusiv în ceea ce priveşte reţelele de servicii publice puse în discuţie în
condiţiile
internaţionalizării economiei şi pieţelor, câteva tendinţe principale fiind
puse în evidenţă
în acest sens. În acest sens este relevantă accentuarea procesului de
privatizare şi
creşterea rolului investiţiilor private, inclusiv în străinătate; liberalizarea
preţurilor şi
principiul ajustării preţurilor internaţionale. Reţelele publice au fost
organizate în
diverse forme, diferite de la o bază la alta; dintre aceste forme
exemplificăm trei modele
principale:
1. MODELUL AMERICAN; acest model este bazat în principal pe
întreprinderi
private care sunt supuse la o serie de limitări şi constrângeri prin diverse
reglementări;
2. MODELUL GERMAN; în cadrul acestui model se îmbină prestaţiile unor
întreprinderi municipale cu cele ale unor firme private, de regulă foarte
puţin constrânse
de caracteristicile tehnice ale serviciilor;
3. MODELUL FRANCEZ al monopolurilor publice integrate vertical.
7 Wilson W., The study of administration, in „Political science quaterley”, Londra, 1887,
p.197.
8 Ferraris C., La scienza dellamministratione, oggetto, limiti, fuzioni, Roma, 1880, p.131.
9 White L., Introduction to the study of PublicAdministration, New York, 1926, p.3.
10 Fayol H., Administration industrielle et generale, in Buletin de la societe de l'industrie
minerale, Paris,
1916, p.89.
11 Taylor W., Principles of scientific management, New York, 1926, p.213.
12 Gulick L., Sciences, values, public administration, in Papers on the science of
administration, New
York, 1937, p.43.
13 Dissescu C., Curs de drept public român, vol. 3, Dreptul administrativ, Bucureşti, p.822-
823.
18
Indiferent de natura lor, modelele adoptate de diferite ţări urmăresc
asigurarea unei
eficacităţi economice şi a politicii economice în ansamblu. Pentru
creşterea eficacităţii
diverselor servicii, practica economică evidenţiază trei direcţii principale:
1. creşterea funcţionării şi funcţionalităţii concurenţei;
2. reaşezarea structurilor organizatorice verticale;
3. introducerea de noi forme de reglementare.
Prima orientare urmăreşte creşterea rolului stimulativ al economiei de
piaţă, în acest
sens principala măsură vizează creşterea sectorului privat şi a rolului său
în diverse
activităţi de servicii.
Începând cu anii ' 80, se manifestă o nouă etapă, în care practica
economică şi teoria
economiei politice promovează privatizarea parţială sau inclusiv a
reţelelor publice. În
realizarea procesului de privatizare, pot interveni o serie de probleme, şi
obstacole, fiind
necesare în acest sens adoptarea unor proceduri legale şi reglementative
complexe.
După anul 1990, a devenit tot mai evidentă necesitatea dezvoltării
cercetărilor
pentru a demonstra că managementul public este un domeniu distinct,
care se
delimitează clar de celelalte domenii, respectiv administraţie publică,
drept
administrativ.
Capitolul de faţă îşi propune o scurtă analiză a evoluţiei managementului
public pe
plan mondial şi în România. În acest sens, un rol central revine diverşilor
specialişti
care au încercat să definească managementul public prin prisma abordării
politice,
legale şi manageriale. Este foarte important de înţeles şi aprofundat
noţiunea de
management ştiinţific şi abordarea birocratică, teoriile promovate de
Taylor şi Weber
contribuind la conturarea abordării manageriale a managementului public.
În literatura de specialitate internaţională există o mulţime de definiţii a
noţiunii
„ştiinţa administraţiei” şi implicit a managementului public. În România,
deşi conceptul
de management public este relativ nou (a fost introdus după 1990) sunt
remarcabile
eforturile depuse de diverşi specialişti în tratarea problematicii ştiinţei
administraţiei şi a
managementului public.
Noţiunile prezentate în prezentul capitol se referă la identificarea
principalelor
etape ale evoluţiei managementului public precum şi a abordărilor cu
privire la
managementul public cunoscute pe plan mondial.
management public, funcţionar, administraţie.
REZUMAT
CONCLUZII
Cuvinte cheie
Teste de autoevaluare
19
II.1. Abordarea managerială a managementului public:
a) este condiţionată de cunoaşterea teoriei managementului ştiinţific şi a
abordării birocratice;
b) are în vedere aspectele juridice care influenţează rezultatele
conflictelor
apărute între persoanele private şi de stat;
c) pune un accent deosebit pe valori ca reprezentativitate, sensibilitate,
receptivitate.
II.2. Modelul AMERICAN al reţelelor publice se bazează pe:
a) prestaţiile unor întreprinderi municipale cu cele ale unor firme private;
b) întreprinderi private care sunt supuse la o serie de limitări şi
constrângeri prin
diverse reglementări.
II.3. Potrivit opiniilor diverşilor specialişti conturate de-a lungul timpului
ştiinţa
managementului public ar fi:
a) o ştiinţă politică;
b) o ştiinţă socială,
c) o ştiinţă psihologică;
d) o ştiinţă cu caracter economic.
II.4. Termenul de management public a fost utilizat:
a) în anii 1950;
b) după 1990;
II.5. Care dintre afirmaţiile de mai jos sunt adevărate?:
a) abordarea politică a managementului public pune accent pe valori ca
reprezentativitate, sensibilitate, receptivitate, considerându-se că acestea
sunt esenţiale
pentru a fi integrate în managementul public;
b) teoria managementului ştiinţific a fost promovată în principal de Max
Weber.
c) managementul ştiinţific este reprezentat, în principal de Frederick W.
Taylor,
soţii Frank şi Lillian Gilberth şi Harrington Emerson.
II.6. Care dintre afirmaţiile de mai jos sunt adevărate?
a) modelul francez este cel al monopolurilor publice integrate orizontal;
b) modelul american este bazat în principal pe întreprinderi private care
sunt
supuse la o serie de limitări şi constrângeri prin diverse reglementări;
c) modelul german îmbină prestaţiile unor întreprinderi municipale cu cele
ale
unor firme private, de regulă foarte puţin constrânse de caracteristicile
tehnice ale
serviciilor;
II.1. a; II.2. b; II.3. a, b, d; II.4. a; II.5. a,c ; II.6. b,c;
Soluţiile testelor de autoevaluare
20
1. Enumeraţi abordările conturate pe plan mondial privind managementul
public.
2. Care sunt principalele elemente ale abordării birocratice?
3. Prezentaţi principalele caracteristici ale managementului public pe plan
mondial?
4. În ce perioadă a fost introdus conceptul de management public în
România?
Teste de autocontrol
21
Capitolul III Domeniul managementului public
Înţelegerea acestui domeniu distinct presupune cunoaşterea unor aspecte
particulare, menite să permită o prezentare a cadrului general, în care se
derulează
procesele de management din administraţia publică din România. Există
două sectoare
care oferă servicii publice: sectorul public, şi în acest caz se vorbeşte de
administraţia
publică, şi sectorul privat, iar în acest caz se vorbeşte de instituţii,
organizaţii
particulare.
3.1. Caracteristicile domeniului managementului public
3.1.1. Interesul public
Scopul managementului public în instituţiile administraţiei publice este
satisfacerea interesului general, fără a se avea în vedere un profit
material, în timp ce
managerii din organizaţiile particulare urmăresc în mod constant un
câştig material.
Este foarte important de precizat că obiectivul unei instituţii publice este
servirea
interesului public. În acest sens, precizăm referitor la interesul public
următoarele:
- presupune existenţa unui cadru legislativ care să precizeze limitele de
acţiune
ale funcţionarilor publici pentru satisfacerea nevoii sociale;
- are un anumit grad de generalitate;
- îşi schimbă conţinutul în diferite perioade istorice.
3.1.2. Serviciul public
Corelat cu conceptul prezentat anterior, serviciul public poate fi definit ca
un
ansamblu de activităţi organizate şi autorizate de administraţia publică
pentru a
satisface nevoi sociale în interes public. Nevoile sociale sunt nelimitate şi
diferă după
cele mai variate criterii: geografice, culturale, economice, de vârstă, sex,
grad de
civilizaţie. Sistemul de nevoi este diversificat şi nu se poate reduce numai
la serviciile
publice ale instituţiilor administrative. Prin urmare, devine evidentă
necesitatea de a
oferi servicii publice de către instituţii/organizaţii particulare a căror
funcţionare trebuie
să fie autorizată de instituţiile din cadrul sistemului administrativ.
Principalele caracteristici ale serviciului public sunt:
- satisface o utilitate socială;
- se află într-un raport juridic continuu cu administraţia publică care l-a
înfiinţat şi care-l conduce;
- furnizează bunuri şi/sau servicii care satisfac interesele unui grup sau ale
societăţii;
- este supus unui regim juridic, reglementat de principii de drept public,
care-l
diferenţiază de acelea ale întreprinderilor particulare.
În practică se pune problema administrării serviciului public care poate fi
controlat direct sau indirect de reprezentanţii instituţiilor publice care au,
potrivit legii,
autoritate publică.
Clasificarea serviciilor publice poate fi realizată după următoarele criterii:
1. După criteriu juridic există:
a. servicii publice administrative, acestea sunt reprezentate de o
activitate sau un
ansamblu de activităţi, prin care instituţiile din sistemul administrativ
acţionează într-un
cadru legislativ bine determinat, pentru a satisface interesul general
şi/sau individual al
membrilor unei societăţi;
b. servicii publice industriale şi comerciale.
22
2. Din punctul de vedere al modului de cooperare la satisfacerea
interesului publice pot
distinge:
a. servicii publice la realizarea cărora nu sunt implicate persoane din
rândul
clienţilor şi care au drept scop satisfacerea directă şi individuală a
particularilor. N
practică, aceste servicii sunt variate şi cuprind servicii industriale şi
comerciale, servicii
sociale, precum cele din domeniile: Învăţământ, sport, cultură dar şi
servicii
administrative. Această categorie de servicii se realizează prin:
� stabilimente publice; acestea sunt servicii publice oferite de o instituţie
publică care dispune de un patrimoniu distinct şi se constituie ca o
tehnică, un procedeu
pentru a realiza o mai bună satisfacere a interesului general;
� stabilimente de utilitate publică în domeniul învăţământului, al
asistenţei
sociale, acestea sunt instituţii create din iniţiativa particulară, cu fonduri
private şi fără
scop lucrativ pentru satisfacerea unui interes general, ca de exemplu:
universităţile
private, teatrele particulare.
b. serviciile publice la realizarea cărora participă indirect şi alte persoane
fără
ca beneficiarul să intre în contact cu serviciul respectiv; în acest caz,
clientul este
utilizator şi nu beneficiar. (Ex: întreţinerea reţelei de drumuri).
c. servicii la realizarea cărora sunt implicate persoane din rândul
cetăţenilor şi,
sunt destinate întregii colectivităţi umane, fără ca indivizii să cunoască în
mod
individual rezultatul (ca de ex: apărarea naţională, serviciul diplomatic ).
3. Din punctul de vedere al nivelului la care se realizează există:
a. servicii publice naţionale;
b. servicii locale care se organizează la nivel de judeţe, comune.
4. Din punctul de vedere al formei de proprietate există o diferenţă între:
a. serviciile publice monopolizate, oferite de instituţiile administrative care
deţin
şi monopolul asupra activităţilor respective;
b. serviciile publice realizate de agenţii economici publici şi/sau privaţi;
această
categorie de servicii sunt oferite atât de instituţii publice, cât şi de
organizaţii private.
Trebuie reţinut faptul că nu orice activitate de interes public este serviciu
public, ci
numai acele activităţi, care, sunt necesare pentru satisfacerea unor nevoi
sociale
apreciate de puterea politică ca fiind de interes public. În acest context,
este important
de explicat conceptul de putere publică, respectiv în ce constă puterea
managerilor şi a
autorităţilor administrative.
3.1.3. Puterea publică
Puterea publică reprezintă ansamblul drepturilor speciale pe care le are o
instituţie
administrativă, în sens de autoritate care reprezintă şi apără interesul
public şi care, în
mod obligatoriu, trebuie să se impună interesului particular. Prin urmare,
instituţiile
administrative emit cate de autoritate, care se execută din oficiu şi/sau
aplicând direct,
dacă este nevoie, măsuri administrative de constrângere cu caracter
preventiv, de
sancţiune sau de execuţie silită.
Puterea publică are în vedere respectarea legilor, în acest sens precizăm:
- legea este cadrul general, de bază, care delimitează domeniul de
aplicativitate al managementului public;
- principiul legalităţii este principiul fundamental al managementului
public;
- aplicarea legii presupune şi adoptarea de acte normative de către
managementul instituţiilor din sistemul administrativ;
23
- actele administrative normative au forţă juridică inferioară legii şi se
ierarhizează în funcţie de poziţia şi competenţa instituţiilor care le-a emis.
-
3.2. Interdependenţele managementului public cu alte
domenii ale
ştiinţei
Multitudinea managementului public rezultă din numeroasele conexiuni cu
late
domenii distincte (fig. nr. 3.1.).
Fig. nr. 3.1. Interdependenţele managementului public cu alte
domenii ale ştiinţei.
A. Interdependenţa între managementul general şi managementul
public
Între managementul general şi managementul public există strânse
interdependenţe, deoarece o mulţime de principii şi legităţi ale
managementului îşi
găsesc aplicativitate în instituţiile publice.
O analiză atentă a acestei interdependenţe reliefează o serie de
asemănări:
- asemenea managementului general, managementul public are ca
obiectiv optimizarea
organizării şi funcţionării aparatului administrativ pentru obţinerea unei
eficienţe
ridicate;
- ambele domenii ale ştiinţei urmăresc descoperirea celor mai bune soluţii
pentru
utilizarea eficientă sa tuturor resurselor materiale şi umane, obţinerea de
rezultate
maxime cu cheltuieli minime.
B. Interdependenţa între managementul public şi ştiinţa politică.
Această interdependenţă este determinată de faptul că administraţia de
stat
constituie aparatul executiv al instituţiilor politice şi legislative, datorită
strânselor
legături dintre managementul în administraţia publică ţi ştiinţa politică, în
timp s-a
conturat ideea că ştiinţa administraţiei s-ar integra în sistemul ştiinţelor
politice. Legile
şi principiile ştiinţei politice influenţează legităţile şi principiile
managementului public.
În general, trebuie ă existe o permanenţă colaborare între managerii
publici din
administraţia şi instituţiile politice, deoarece administraţia reprezintă unul
din
instrumentele cele mai importante utilizate de instituţiile publice pentru
conducerea
societăţii.
MANAGEMENT
PUBLIC
MANAGEMENT
ALTE DOMENII GENERAL ŞTIINŢE POLITICE
DREPT
SOCIOLOGIE
ŞTIINŢE
ERGONOMIE
DEMOGRAFIE
PSIHOLOGIE
24
C. Interdependenţa între managementul public şi sociologie
Sociologia pune la dispoziţia funcţionarilor publici care lucrează în
compartimente
de personal o serie de metode şi tehnici specifice pentru cunoaşterea şi
testarea
capacităţii candidaţilor de a lucra în cadrul grupurilor, de a comunica mai
bine.
Între societate şi instituţiile publice există raporturi strânse de
intercondiţionare.
Sociologia permite o cunoaştere cât mai exactă şi mai completă a
realităţii din societate,
a mediului social în care funcţionează administraţia publică. De aceea,
reprezentanţii
managementului public şi sociologiei trebuie să cerceteze cu toată atenţia
mediul social,
atât din interiorul sistemului administrativ, cât şi din afara acestuia.
Metoda de cercetare
a celor două ştiinţe este diferită. Astfel, sociologia studiază fenomenele
sociale în
ansamblul lor, formulând concluzii generale fără a analiza, în detaliu,
raporturile dintre
subiecţii diferitelor sfere ale vieţii sociale, în timp ce managementul din
instituţiile
publice utilizează pe scară largă rezultatele cercetărilor din sociologie. Pe
baza acestor
rezultate, managementul public identifică particularităţile mediului social
al
administraţiei ş asigură funcţionarea cât mai eficientă a managementului
în instituţiile
publice dintr-o unitate administrativ-teritorială.
E. Interdependenţa managementului public cu ştiinţele economice
studiază în
detaliu toate aspectele activităţii economice-financiare. Managementul
public şi implicit
funcţionarii cu funcţii de conducere în domeniu folosesc rezultatele
obţinute de ştiinţele
economice, ca urmare a studierii unor probleme ca rentabilitatea
economică, profitul,
costurile, piaţa pentru a obţine o eficienţă cât mai ridicată a activităţilor.
Instituţiilor
publice le revin resurse financiare importante. Modul de utilizare a
acestora de către
funcţionarii publici responsabili influenţează evoluţia factorilor economici
în general.
F. Interdependenţa între managementul public şi psihologie
Managerii publici, şi numai ei apelează la rezultatele cercetărilor
psihologice
pentru a verifica aptitudinile, caracterul celor care urmează să intre în
sistemul
administrativ. Deoarece mentalitatea şi comportamentul celor care îşi
desfăşoară
activitatea în sectorul public influenţează relaţiile interumane, este
evidentă legătura
managementului public atât cu sociologia cât şi cu psihologia. Instituţiile
publice, în
general şi compartimentele de resurse umane, în special, furnizează
informaţii cu
ajutorul cărora specialiştii pot contura profilul psihologic al unui funcţionar
public care
îşi desfăşoară activitatea într-un compartiment dintr-o instituţie publică.
G. Interdependenţa dintre managementul public şi ergonomia
Cercetările din domeniul ergonomiei au ca scop principal adoptarea de
măsuri, prin
care să fie create condiţii de muncă confortabile pentru obţinerea unei
eficienţe maxime.
Specialiştii din ergonomie pot oferi cele mai bune variante de aranjare a
compartimentelor de lucru pentru ajustarea unor condiţii optime de lucru
de care are
nevoie orice persoană pentru a-şi realiza obiectivele. Managementul
public poate
contribui la dezvoltarea ergonomiei ca ştiinţă deoarece condiţiile specifice
din sectorul
public determină formularea unor noi abordări ergonomice care să aibă
aplicativitate şi
în instituţiile publice.
H. Interdependenţa managementului public cu demografia.
Demografia studiază diverse aspecte referitoare la populaţie legate de
structura
populaţie pe grupe de vârstă, pe sexe, diferite probleme
socioprofesionale, perspectivele
natalităţii, mortalitatea, nivelul cultural al populaţiei. Datele obţinute în
urma
cercetărilor demografice sunt utilizate în managementul public pentru
adaptarea
administraţiei la condiţiile specifice de loc şi timp, pentru satisfacerea într-
un grad tot
mai ridicat a cerinţelor sociale.
25
Managementul din instituţiile publice poate influenţa demografia nu
numai prin
intermediul deciziilor adoptate la nivel local, dar şi prin luarea în
considerare de către
funcţionarii publici a problemelor sociale care ar putea determina
schimbări importante
în evoluţia indicatorilor demografici.
3.3 Modalităţi de gestionare a serviciilor publice
3.3.1. Introducere
Există mai multe moduri de a gestiona un serviciu public, fie de către o
persoană
publică (stat, comunităţi locale, instituţii), fie de către o persoană privată
(fizică sau
juridică). Persoana publică poate gestiona un serviciu fie în regie proprie,
fie printr-o
instituţie specializată.
Persoanele private pot gestiona un serviciu public în mai multe moduri:
- în baza unui contract administrativ;
- în temeiul unui contract de locaţie;
- prin împuternicirea dată de autoritatea administraţiei publice locale sau,
altfel spus, prin
delegare;
- concesionare; (trebuie făcută distincţia faţă de arendarea recunoscută În
legislaţia altor
state, dar interzisă în România).
În afara unor dispoziţii contrare, autorităţile administraţiei publice locale
acţionează atât în beneficiul statului, cât şi al colectivităţilor locale şi au
posibilitatea de
a alege una din aceste forme de gestiune.
Autorităţile administraţiei publice locale au dreptul de a încredinţa
gestiunea unui
serviciu public „intuitu personae” indiferent dacă agentul este public sau
privat. Desigur
că această nominalizare a prestatorului de servicii trebuie făcută potrivit
unei proceduri
(ex. licitaţia), aspect pe care-l vom trata distinct.
Încredinţarea unui serviciu public către o persoană publică sau privată
trebuie să
respecte transparenţa sau, altfel spus, publicitatea necesară pentru a
pune candidaţii
interesaţi în concurenţă şi a permite celui mai bun să obţină gestiunea.
Chiar şi în
legislaţia comunitară s-a stipulat obligaţia transparenţei în toate cazurile
în care urmează
a se încheia „contracte de delegare”
În practică s-a pus problema de a excepta instituţiile publice de la
concurenţă pe
ideea că ele aparţin statului şi ca atare obligaţiile acestora sunt garantate;
nu putem
împărtăşi această idee deoarece scopul unui serviciu public este
satisfacerea unui interes
general la nivel cât mai ridicat calitativ. In plus, încheierea unui contract
direct între
administraţie şi altă instituţie publică lasă deschisă posibilitatea
favoritismului.
3.3.2. Concesionarea serviciilor publice
Practica transmiterii „sarcinilor” cu caracter administrativ către persoane
fizice/juridice private este lungă şi foarte diversă; tocmai de aceea vom
întâlni în
doctrină mai multe definiţii ale concesiunii.
În opinia lui Pierre Delvolve, prin concesiune se înţelege „o convenţie prin
care o
persoană publică însărcinează cu prestarea unui serviciu public o
întreprindere privată
care să asigure finanţarea lucrărilor, exploatarea lor şi care să fie
remunerată din
redevenţele percepute de la usageri” .
După alt autor francez, Gilles Lebreton, concesiunea serviciului public este
„Actul
administrativ prin care o persoană publică, numită concedent,
încredinţează unei
persoane private, numită concesionar, gestiunea serviciului public pe
riscul său,
recunoscându-i dreptul de a percepe redevenţa de la beneficiarii
serviciului .
26
În doctrina românească actuală, Antonie Iorgovan arată „Prin contractul
de
concesiune o parte - cedentul – transmite celeilalte părţi - concesionarul -
spre
administrare rentabilă, pe un termen determinat, în schimbul unei
redevenţe, o activitate
economică, un serviciu public, o subunitate productivă sau un teren
proprietate de stat.
După cum se poate observa, obiectul concesiunii poate fi diferit:
- o activitate economică;
- serviciile publice;
- unităţi de producţie aparţinând regiilor autonome;
- terenurile proprietate de stat.
O primă observaţie trebuie făcută cu privire la faptul că serviciile publice,
la
rândul lor, pot avea caracter economic (industrial sau comercial) tot aşa
cum şi regiile
au caracter economic, ceea ce nu justifică tratarea lor separată.
Ca atare, trebuie să restrângem sfera noţiunii de „activitate economică”
numai la
acele activităţi care satisfac un interes general pentru care este
responsabilă
administraţia publică. Jurisprudenţa interbelică şi mai puţin cea actuală a
considerat că
prin noţiunea de „activitate economică” trebuie avute în vedere două
situaţii.
Categoriile de bunuri ce vor fi utilizate de concesionar în derularea
concesiunii sunt următoarele:
a) Bunuri de retur4) care revin de plin drept, gratuit şi libere de orice
sarcini
concedentului, la expirarea contractului de concesiune:
b) Bunuri de preluare5) care la expirarea contractului pot reveni
concedentului, în măsura
în care acesta din urmă îşi manifestă intenţia de a le prelua, în schimbul
plăţii unei
compensaţii egale cu valoarea contabilă actualizată, conform caietului de
sarcini:
c) Bunuri proprii6) care la expirarea contractului de concesiune rămân în
proprietatea
concesionarului:
DURATA CONTRACTULUI
Durata concesiunii este de.......................... ani începând de la data
semnării
prezentului contract.
Contractul de concesiune poate fi prelungit pentru o perioadă egală cu cel
mult o
jumătate din durata sa iniţială prin simplul acord de voinţă al părţilor care
vor încheia un
act adiţional cu cel puţin .................................. ani/luni/zile înainte de
încetarea lui.
PREŢUL CONCESIUNII
Preţul concesiunii este de .................. lei indexabili în raport de rata
inflaţiei, cu o
redevenţă anuală în numerar/natură, în sumă/valoare de lei, care va fi
plătită/predată
de către concesionar concedentului, anual/semestrial/trimestrial/lunar,
conform
devizului desfăşurat în anexă, care face parte integrantă din prezentul
contract.
Neplata/nepredarea redevenţei sau executarea cu întârziere a acestei
obligaţii conduce
la retragerea concesiunii, cu toate consecinţele ce decurg din aceasta, aşa
cum se
prevede în caietul de sarcini.
OBLIGAŢIILE PĂRŢILOR
Relaţiile contractuale dintre concedent şi concesionar se bazează pe
principiul
echilibrului financiar al concesiunii, respectiv pe realizarea unei posibile
egalităţi între
avantajele care îi sunt acordate concesionarului şi sarcinile care îi sunt
impuse.
În consecinţă, concesionarul nu este obligat să suporte creşterea sarcinilor
legate de
executarea obligaţiilor sale, în cazul în care această creştere rezultă în
urma:
a) unei acţiuni sau a unei măsuri dispuse de o autoritate publică;
27
b) unui caz de forţă majoră sau unui caz fortuit.
Concedentul se obligă să pună la dispoziţia concesionarului, la data
începerii
concesiunii, inventarul complet, liber de orice sarcini, aşa cum se prevede
în caietul de
sarcini.
Concesionarul îşi execută obligaţiile potrivit termenilor şi condiţiilor
prevăzute în
prezentul contract şi în acord cu normele legale specifice domeniului de
activitate
respectiv, elaborate de instituţiile legal abilitate în acest scop, precum şi
cu cele
prevăzute în caietul de sarcini.
Concedentul are dreptul să verifice, în perioada derulării contractului de
concesiune,
modul în care se respectă condiţiile şi clauzele acestuia de către
concesionar, acesta din
urmă având obligaţia de a pune la dispoziţia concedentului toate
informaţiile,
documentele şi evidenţele solicitate.
GARANŢII
Concesionarul se obligă ca în termen de 90 de zile de la data semnării
prezentului contract să depună cu titlu de garanţie suma de .....................
lei
reprezentând cota-parte din suma obligaţiei de plată către concedent,
stabilită de acesta
şi datorată pentru primul an de activitate.
RĂSPUNDERI
În cazul nerespectării totale sau parţiale ori al executării
necorespunzătoare a
obligaţiilor stabilite în caietul de sarcini şi a clauzelor prezentului contract,
partea în
culpă este obligată la plata penalităţilor prevăzute în caietul de sarcini, iar
dacă acestea
nu acoperă paguba, pentru partea neacoperită este obligată la daune-
interese.
Denunţarea unilaterală a contractului atrage, de asemenea, după sine,
daune-interese,
astfel:............................................................................................................
....
MODIFICAREA CONTRACTULUI
Concedentul poate modifica, unilateral, partea reglementată a prezentului
contract, cu
notificarea prealabilă a concesionarului, din motive excepţionale legate de
interesul
naţional sau local, după caz.
a) în cazul în care modificarea unilaterală a contractului îi aduce un
prejudiciu, concesionarul are dreptul să primească în mod prompt o
despăgubire
adecvată şi efectivă.
b) în caz de dezacord între concedent şi concesionar cu privire la valoarea
despăgubirii,
aceasta va fi stabilită de instanţă judecătorească competentă.
c) Dezacordul dintre concedent şi concesionar cu privire la despăgubiri nu
poate să
constituie un temei pentru concesionar care să conducă la sustragerea
obligaţiilor sale
contractuale.
ÎNCETAREA CONTRACTULUI
Prezentul contract de concesiune încetează în următoarele situaţii:
a) la expirarea duratei concesiunii;
b) în cazul în care interesul naţional sau local o impune, prin denunţarea
unilaterală de
către concedent, cu plata unei despăgubiri juste şi prealabile în sarcina
concedentului;
c) în cazul nerespectării obligaţiilor contractuale de către concesionar,
cauză ce conduce la
rezilierea unilaterală a contractului de către concedent, cu plata unei
despăgubiri în
28
sarcina concesionarului;
d) în cazul nerespectării obligaţiilor contractuale de către concedent, prin
rezilierea
unilaterală a contractului de către concesionar, cu plata de despăgubiri în
sarcina
concedentului;
e) la dispariţia dintr-o cauză de forţă majoră a bunului concesionat sau în
cazul
imposibilităţii obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renunţare,
fără plata unei
despăgubiri.
FORŢA MAJORĂ
Nici una dintre părţile contractante nu răspunde de neexecutarea la
termen sau/şi de
executarea în mod necorespunzător - total sau parţial - a oricărei obligaţii
care îi revine
în baza prezentului contract, dacă neexecutarea sau executarea
necorespunzătoare a
obligaţiei respective a fost cauzată de forţa majoră, aşa cum este definită
de lege.
Partea care invocă forţa majoră este obligată să notifice celeilalte părţi, în
termen de
.......... (zile, ore), producerea evenimentului şi să ia toate măsurile
posibile în vederea
limitării consecinţelor lui.
Dacă în termen de ............................ (zile, ore) de la producere
evenimentul
respectiv nu încetează, părţile au dreptul să-şi notifice încetarea de plin
drept a
prezentului contract fără ca vreuna dintre ele să pretindă daune-interese.
NOTIFICĂRILE ÎNTRE PĂRŢI
În accepţiunea părţilor contractante, orice notificare adresată de una
dintre acestea
celeilalte este valabil îndeplinită dacă va fi transmisă la adresa/sediul
prevăzut în partea
introductivă a prezentului contract.
În cazul în care notificarea se face pe cale poştală, ea va fi transmisă, prin
scrisoare
recomandată, cu confirmare de primire (A.R.) şi se consideră primită de
destinatar la
data menţionată de oficiul poştal primitor pe această confirmare.
Dacă notificarea se trimite prin telex sau telefax, ea se consideră primită
în prima zi
lucrătoare după cea în care a fost expediată.
Notificările verbale nu se iau în considerare de nici una dintre părţi, dacă
nu sunt
confirmate, prin intermediul uneia dintre modalităţile prevăzute la
alineatele precedente.
LITIGII
În cazul în care rezolvarea neînţelegerilor nu este posibilă pe cale
amiabilă, ele vor fi
supuse spre soluţionare tribunalului arbitrai, conform regulilor de
procedură aplicabile
arbitrajului comercial ad-hoc, organizat de Camera de Comerţ şi Industrie
a României.
CLAUZE FINALE
Modificarea prezentului contract se face numai prin act adiţional încheiat
între părţile
contractante.
Prezentul contract, împreună cu anexele sale care fac parte integrantă din
cuprinsul său,
reprezintă voinţa părţilor şi înlătură orice altă înţelegere verbală dintre
acestea,
anterioară sau ulterioară încheierii lui.
În cazul în care părţile îşi încalcă obligaţiile lor, neexercitarea de partea
care suferă
vreun prejudiciu a dreptului de a cere executarea întocmai sau prin
echivalent bănesc a
obligaţiei respective nu înseamnă că ea a renunţat la acest drept al său.
29
Subiectele contractului de concesine
Având în vedere natura juridică a contractului de concesiune care poartă
totdeauna asupra unui bun/serviciu public rezultă că nu poate fi
concedent decât o
persoană publică (statul, colectivităţile locale, alte instituţii publice). Ca
atare, poate fi
concedent:
- o regie autonomă în cazul în care transmite folosinţa asupra unor unităţi
productive sau
activităţi economice ori servicii;
- autorităţile administrative publice, centrale şi locale, în cazul
concesionării terenurilor
din patrimoniul lor sau al unităţilor de producţie pe care le-au avut în
administrarea
directă.
în ceea ce priveşte concesionarul, legea permite practic oricăror persoane
să preia
în gestiune proprie un serviciu public. Potrivit legii poate fi concesionar:
„Orice
persoană fizică sau juridică, română sau străină, respectiv societăţi
comerciale (cu
capital de stat, cu capital privat sau cu capital mixt), comercianţi
persoane fizice, de
naţionalitate română sau străină, dacă profiturile obţinute din activităţi
comerciale sunt
destinate realizării scopului lor nelucrativ.
Structura contractului de concesiune
Având în vedere regimul juridic mixt aplicabil contractului de concesiune
se poate
face distincţia dintre clauze contractuale specifice dreptului administrativ
şi clauze
contractuale specifice dreptului civil/comercial.
Clauzele obligatorii sunt impuse de faptul că orice contract de concesiune
se
încheie având în vedere un interes general al colectivităţii. Tot în virtutea
acestui interes
general autorităţile administraţiei publice au dreptul de a modifica
unilateral aceste
clauze.
• aceste clauze care formează „partea reglementară” sunt prestabilite de
către
administraţia publică prin caietul de sarcini; participanţii cunosc dinainte
obligaţiile ce
le revin în cazul câştigării licitaţiei; ei nu se pot sustrage acestor norme
prestabilite decât
sub sancţiunea rezilierii unilaterale a contractului.
Contractul de concesiune conţine însă şi clauze care satisfac interesele
private ale
concedentului şi concesionarului, clauze de ordin comercial ce formează
„partea
contractuală”:
• aceste clauze pot fi modificate cu acordul autorităţii administraţiei
publice pe parcursul
desfăşurării licitaţiei prin negociere directă; după licitaţie clauzele vor
figura în
contractul de concesiune aşa cum au fost modificate prin acordul părţilor.
Drepturile şi obligaţiile concedentului
Autorităţile administraţiei publice locale în calitatea lor de concedente în
contractele de concesiune au următoarele obligaţii:
• stabilirea, urmărirea şi încasarea preţului stabilit; prin preţ se realizează
venitul garantat
al colectivităţii locale aşa încât el constituie element de fond al
contractului asupra
căruia nu se poate negocia. Facem distincţia între preţ şi redevenţă în
sensul că aceasta
din urmă constituie un venit suplimentar pentru autorităţile administraţiei
publice (de
exemplu, în cazul concesiunii unui teren, în cazul că acesta conţine bogăţii
în subsol,
administraţia are dreptul la un venit în natură sau bani, suplimentar faţă
de preţul
concesiunii);
• obligaţia de a plăti concesionarului o indemnizaţie în cazurile în care
intervine forţa
majoră şi concesionarul trebuie repus într-o situaţie normală (în cazul în
care
30
administraţia refuză plata acestei indemnizaţii concesionarul poate
renunţa la contract);
• dreptul concedentului de a controla pe concesionar cu privire la modul
în care-şi
execută obligaţiile contractuale; deşi în jurisprudenţă se consideră că
dreptul de control
decurge din calitatea de parte contractuală, credem că în ceea ce priveşte
administraţia
publică locală această clauză să fie înscrisă expres în contract;
• dreptul concedentului de a modifica unilateral clauzele contractuale ori
de câte ori este
periclitat interesul general; pe de altă parte, nimic nu se opune la acordul
concesionarului cu modificarea unor clauze atâta timp cât nu-i sunt lezate
interesele
comerciale;
• obligaţia concedentului de a dezdăuna pe concesionar în cazurile în care
se constată că
cheltuielile efectuate pentru prestarea serviciului public au depăşit
încasările. Acest
lucru este impus de faptul că prestatorul serviciului nu mai poate reveni
asupra tarifelor
încasate de la usageri. Diferenţa întru cuantumul tarifelor şi cuantumul
cheltuielilor
trebuie acoperită din bugetul local pentru faptul că serviciul public a fost
prestat în
interesul colectivităţii locale.
Drepturile şi obligaţiile concesionarului
• obligaţia de a-şi executa personal obligaţiile contractuale; (în cazul în
care se transmite
patrimoniul prin reorganizarea persoanei juridice sau prin succesiune în
cazul persoanei
fizice, atunci cel care preia serviciul public trebuie să aibă acordul expres
ale autorităţii
administraţiei publice);
• obligaţia de a exploata bunurile/serviciile în condiţii de eficienţă, pentru
a putea
conserva şi creşte valoarea lor; în cazul pagubelor produse din culpa sa
concesionarul va
trebui să despăgubească administraţia;
• dreptul concesionarului de a încasa tarifele/preţurile stabilite de la
usagerii serviciului
public; mărimea acestor tarife poate fi modificată de administraţie
unilateral sau de către
concesionar cu acordul autorităţii publice;
• obligaţia de a realiza investiţiile specificate prin caietul de sarcini, a
programului de
retehnologizare, a celorlalte condiţii tehnico-economice;
• concesionarul mai are o serie de obligaţii referitoare la respectarea
normelor legale din
sfera protecţiei mediului, încadrării şi concedierii personalului, protecţiei
mediului,
pazei etc;
• obligaţia concesionarului de a respecta principiile şi regulile de
funcţionare a serviciilor
publice: continuitatea, adaptabilitatea, egalitatea de tratament a
usagerilor, calitatea şi
cantitatea produselor/serviciilor.
Încetarea concesiunii
Încetarea concesiunii intervine la termenul prevăzut în contract.
Concesiunea
poate însă înceta mai înainte de împlinirea termenului în următoarele
cazuri:
• prin rezilierea contractului de către autorităţile publice în cazurile în care
concesionarul
nu-şi îndeplineşte obligaţiile contractuale; este evident că funcţionarea
defectuoasă a
serviciului public justifică retragerea concesiunii. Tocmai de aceea trebuie
înscrisă şi
clauza privind penalităţile datorate în cazul rezilierii contractului, precum
şi a daunelor;
• prin renunţarea concesionarului fie pentru că a dispărut obiectul
concesiunii, fie că este
în imposibilitate de a-şi desfăşura activitatea din cauze obiective;
autorităţile
administraţiei publice vor verifica însă aceste situaţii mai înainte de a
aproba renunţarea;
• există şi posibilitatea răscumpărării concesiunii atunci când intervin alte
interese ale
colectivităţii locale; trebuie precizat că răscumpărarea se va face la preţul
stipulat în
documentaţia tehnico-economică.
31
În situaţia încetării concesiunii asupra bunurilor folosite sau dobândite de
concesionar se aplică un regim juridic special:
• toate bunurile imobile şi mobile folosite de concesionar reintră în
patrimoniul
concedentului libere de sarcini;
• bunurile mobile aparţinând concesionarului şi folosite pe durata
concesiunii reintră în
patrimoniul acestuia (cu condiţia să nu fi devenit imobile prin destinaţie
cf. Cod civil
român);
• bunurile imobile edificate de concesionar pe terenul proprietate publică
(a statului sau a
colectivităţii locale) trec în proprietate publică potrivit principiului
accesiunii artificiale;
• bunurile mobile dobândite de concesionar prin exploatarea concesiunii
trec în
proprietatea acestuia; în cazul că aceste bunuri sunt „fructe” ele se supun
regimului
fondului de comerţ, iar dacă sunt „producte” ele revin proprietarului
fondului din care
au rezultat.
La expirarea termenului stipulat în contract concesionarul este obligat să
predea
autorităţilor administraţiei publice locale toate bunurile utilizate, precum
şi cele
rezultate din investiţiile făcute, în mod gratuit şi libere de sarcini.
Concesionarul nu va
putea primi despăgubiri pentru aceste bunuri.
3.3. Asocierea în participaţie
Potrivit art. 251 din Codul Comercial: „Asociaţiunea în participaţiune are
loc
atunci când un comerciant sau o societate comercială acordă uneia sau
mai multor
persoane ori societăţi o participaţiune în beneficiile şi pierderile uneia sau
mai multor
operaţiuni sau chiar asupra întregului lor comerţ”.
Din păcate, în practica autorităţilor administraţiei publice locale s-a
generalizat
tipul de asociere în participaţiune cu diferite persoane private pentru a se
eluda în acest
mod obligaţia organizării licitaţiilor publice. O dată ce administraţia devine
„asociată”
ea nu-şi poate scoate la licitaţie propria prestaţie întrucât nu se află în
concurenţă cu un
alt prestator de servicii.
În fapt nu suntem nici măcar în prezenţa unui contract de asociere în
participaţiune
pentru că, de cele mai multe ori, administraţia publică pune la dispoziţia
comercianţilor
un spaţiu comercial contra unei sume de bani, adică o chirie „mascată”.
Este ştiut că atunci când una din părţi procură munca, iar cealaltă parte
se
foloseşte de această prestaţie remunerând-o, este vorba de un contract
de locaţie a
lucrărilor (locatio operarum)
Din însăşi definiţia codului comercial rezultă mai multe condiţii obligatorii
pentru
legalitatea încheierii unor asemenea contracte de asociere în
participaţiune.
În primul rând, persoana care se asociază trebuie să aibă calitatea de
comerciant
sau societate comercială, iar din acest punct de vedere autorităţile
administraţiei publice
nu convin definiţiei:
- este adevărat că art. 252 din codul comercial permite şi necomercianţilor
să încheie
astfel de contracte, dar precizează pentru „operaţiuni comerciale”;
- sarcinile administraţiei publice sunt însă expres stipulate în legea
organică fără a exista
nici o competenţă pentru desfăşurarea de „operaţiuni comerciale”.
În al doilea rând, pentru a fi în prezenţa unei participaţiuni trebuie ca
asociaţii să
participe atât la beneficii, cât şi la pierderi. Din acest punct de vedere,
administraţia
publică nu poate accepta încheierea unui contract în condiţii de risc
pentru că nu are
dreptul să accepte pierderi din patrimoniul colectivităţilor locale (întrucât
prin asocierea
în participaţiune nu se naşte o persoană juridică nouă urmează ca în cazul
pagubelor să
intervină răspunderea nemărginită şi solidară a asociaţilor).
32
În al treilea rând, asocierea în participaţiune are caracter ocult (fiind
cunoscută
numai de asociaţi) şi ca atare nu are nici firmă, nici sediu, nici semnătură
sau capital
social.
• activitatea desfăşurată în asociere are caracter ilicit pentru că lipsa de
publicitate şi a
înregistrării la administraţia financiară pentru plata impozitului pe profit
constituie
evaziune fiscală.
În sfârşit, implicarea autorităţilor administraţiei publice în asocieri cu
persoane
fizice/juridice private are ca efect scăderea imaginii acestora în faţa
cetăţenilor:
• prestarea de servicii în asociere cu agenţi economici privaţi duce atât la
scăderea
cantităţii şi calităţii bunurilor furnizate, cât şi la inechitatea în distribuirea
lor (asociatul
luând partea leului);
• administraţia publică nu are compartimente specializate pentru a urmări
contabilitatea
asociaţilor şi nici servicii de control financiar proprii pentru a putea urmări
în ce măsură
asociaţii îşi respectă obligaţiile;
• administraţia publică nu poate verifica modul în care asociaţii îşi
realizează investiţiile;
or, este de notorietate că orice comerciant are intenţia de a-şi creşte
valoarea investiţiilor
proprii cu scopul de a-şi micşora cota de participare pe care o plăteşte
primăriei;
• mai amintim doar faptul că mijloacele materiale, echipamente,
instalaţiile etc. sunt
utilizate de aşa-numiţii asociaţi în alte scopuri decât cele stabilite prin
contractul de
participaţiune.
Potrivit legii consiliile locale pot să hotărască: „în condiţiile legii, asocierea
cu
alte autorităţi ale administraţiei publice locale sau judeţene pentru
realizarea unor lucrări
şi servicii de interes public, precum şi colaborarea cu agenţii economici
din ţară sau din
străinătate, în scopul realizării unor acţiuni sau lucrări de interes comun”.
De altfel, chiar şi atunci când legea permite asocierea administraţiei cu
agenţi
economici privaţi scopul acesteia nu poate fi decât realizarea de lucrări şi
servicii de
interes public:
• este evident că asocierea cu un comerciant de băuturi nu se realizează
în interes public
atâta timp cât profitul se împarte între comerciant şi primărie;
• în practică s-a ridicat însă problema ca profitul încasat de primărie de la
comercianţi să
fie destinat unor lucrări publice; or, acest lucru nu este încă posibil (nu
există o lege a
bugetelor locale);
• nici asocierea cu agenţi economici furnizori de produse alimentare
(pâine, lapte, carne)
nu corespunde interesului public prevăzut de lege (comerciantul
desfăşoară într-adevăr
o activitate de interes social, dar în scopul obţinerii de profit).
În ceea ce priveşte „colaborarea” considerăm că sunt permise acele
contracte
economice prin care se realizează investiţii întrucât legea se referă la
execuţia unor
„lucrări” de interes comun (evident, pentru colectivitatea locală).
Contractele
comerciale nu intră aşadar în discuţie atunci când avem în vedere
„colaborări”.
Indiferent de asociere sau colaborare ele trebuie să fie încheiate „în
condiţiile
legii”; or, singura lege care reglementează asocierile este Legea 31/1990
privind
societăţile comerciale.
3.4. Arendarea serviciilor publice
În practica ţărilor occidentale este posibilă arendarea serviciilor publice
printr-un
contract de „affermage” adică printr-un contract administrativ prin care o
persoană
publică deleagă unei persoane private, numită fermier, gestiunea unui
serviciu public.
Forma de remunerare a fermierului este identică celei pentru concesionar
însă contractul
diferă sub trei aspecte:
- în primul rând, fermierul are obligaţia de a restitui autorităţii
administraţiei publice o
parte din încasările primite de la usageri;
33
- al doilea aspect constă în faptul că fermierul primeşte utilajele necesare
de la
administraţie şi le utilizează pe toată durata contractului (administraţia
păstrându-şi
dreptul de proprietate);
- al treilea aspect diferit de contractul de concesiune rezidă în caracterul
exclusiv
comercial al contractului (administraţia neavând dreptul de a-l rezilia
unilateral ca în
cazul concesiunii).
De regulă, aceste contracte de arendare survin după terminarea duratei
unei
concesiuni, adică după ce s-au realizat mijloacele necesare funcţionării
unui serviciu
public şi aceste mijloace pot fi arendate unui fermier.
Potrivit legislaţiei române pot fi date în arendă numai bunurile agricole
(terenuri
cu destinaţie agricolă) cu interdicţia expresă pentru regii, instituţii publice
sau staţiuni
de cercetare care administrează terenuri proprietate de stat şi de a
arenda aceste terenuri.
Per a contrario, rezultă că administraţia publică locală, instituţiile publice
pot da în
arendă terenuri aparţinând domeniului privat.
Legiuitorul român a definit arendarea ca un „Contract ce se încheie între
proprietar, uzufructuar sau alt deţinător legal de bunuri agricole şi
arendaş, cu privire la
exploatarea bunurilor agricole pe o perioadă determinată şi la un preţ
stabilit prin
acordul părţilor.
Contractul de arendare trebuie să cuprindă clauze referitoare la:
- părţile contractante, inclusiv domiciliul;
- obiectul contractului (descrierea exactă a tuturor bunurilor agricole
arendate);
- obligaţiile fiecăreia dintre părţi şi durata lor (minim 5 ani);
- arenda şi modalităţile de plată (în natură, în bani sau în natură şi bani).
Pentru a fi opozabile terţilor contractele de arendare se înregistrează la
consiliul
local în raza căruia se află situat bunul arendat; dacă bunul agricol se află
pe raza
administrativă a mai multor localităţi, contractul va trebui înregistrat la
fiecare consiliu
local din acele localităţi.
Specificul contractului de arendă rezidă în posibilitatea arendaşului de a
dobândi
dreptul de proprietate asupra bunurilor exploatate. Legea stipulează că:
„La expirarea
contractului se poate recunoaşte arendaşului, prin hotărâre
judecătorească, un drept de
retenţie cu privire la contraprestaţiile sale faţă de cealaltă parte, izvorâte
din contract”.
În plus, arendaşul persoană fizică are un drept de preemţiune înaintea
statului, în
cazul vânzării-cumpărării terenurilor arendate dacă sunt situate în
extravilan.
După emiterea titlurilor de proprietate de către comisiile judeţene asupra
terenurilor în echivalent arabil se pun în posesie persoanele îndreptăţite,
iar după
expirarea termenului arendei, persoanele rămân proprietare de plin drept.
3.5. Prestarea serviciului public în regie proprie
Un serviciu public se prestează în regie proprie atunci când este gestionat
direct de
către persoana publică, autoritatea care 1-a înfiinţat. Ca urmare, serviciul
public nu va
avea personalitate juridică distinctă faţă de persoana publică prin care s-a
înfiinţat. În
principiu, toate serviciile publice administrative sunt gestionate în regie
proprie. Unele
servicii publice cu caracter industrial sau comercial pot fi şi ele gestionate
în regie
proprie:
- potrivit legilor române, serviciul de spaţiu locativ se desfăşoară în regie
proprie, deşi el
poate fi mult mai eficient ca serviciu comercial (agenţie imobiliară). De
lege ferenda ar
fi utilă restructurarea acestor servicii publice şi transformarea lor în agenţi
comerciali
sub controlul administraţiilor locale.
Gestiunea serviciului public în regie proprie poate fi directă, adică pe baza
finanţării de către administraţie, sau indirectă pe baza unei autonomii
financiare.
Această distincţie este absolut necesară atunci când este vorba de servicii
cu caracter
34
industrial sau comercial deoarece acestea trebuie să-şi acopere
cheltuielile din veniturile
proprii (nu de la bugetul local).
Pentru satisfacerea unor necesităţi ale populaţiei, administraţia publică
locală
poate crea servicii publice, fără personalitate juridică, sub forma unor
departamente,
direcţii, birouri etc. a căror organizare şi funcţionare se caracterizează
prin:
- serviciile publice fără personalitate juridică nu au buget propriu de
venituri şi cheltuieli
şi ca atare nici autonomie financiară;
- conducerea serviciului public se face de către un funcţionar subordonat
direct
primarului ori preşedintelui consiliului judeţean, care nu se află într-un
raport juridic de
management, ci de muncă, faţă de administraţie;
- atât capacitatea de folosinţă, cât şi capacitatea de exerciţiu a acestor
servicii nu se pot
manifesta decât ca o ficţiune a legii, în sensul că recunoaşterea lor ca
subiecte de drept
civil se face prin intermediul persoanei juridice a consiliului local. Ca atare,
aceste
instituţii publice pot încheia acte juridice în nume propriu, urmând însă ca
răspunderea
să revină consiliului local în numele căruia acţionează. De aici, necesitatea
ca
autoritatea administraţiei publice să precizeze la înfiinţarea oricărui
serviciu categoriile
de acte pe care acestea le pot încheia.
3.6. Serviciile publice în sistem franchising
Conceptul istoric al acestui tip de comerţ se regăseşte încă din perioada
Evului
Mediu, iar după anii 1980 a cunoscut o largă răspândire în ţările
capitaliste, în special
SUA.
Contractele de franchising au ca obiect transmiterea sau concesiunea
mărcii, a
mijloacelor de comercializare a mărfii sau a serviciului. Franchisingul a
fost conceput
ca un tip de extindere a unei afaceri prin producerea şi comercializarea
unor
bunuri/servicii (deja cunoscute anterior în alte regiuni) în zone noi.
Avantajul
franchisingului constă în faptul că cel care concesionează marca unui
produs pune la
dispoziţia comerciantului toate informaţiile necesare (experienţa
anterioară) metodele
sale comerciale, copyright, îi asigură acces la sistemul de publicitate şi
reclamă, îi
asigură asistenţă tehnică şi pune la dispoziţie reţeaua de distribuţie.
În ţările occidentale, administraţia utilizează contractele de franchising
pentru a
menţine astfel simbioza dintre sistemul politic şi cel privat; faţă de
avantajele
prestatorului în franşiză enumerate mai sus, administraţia publică îşi
rezervă un singur
drept şi anume, acela de a stabili planul general de marketing. În acest
fel, administraţia
publică rămâne producătoare de servicii publice, dar distribuţia lor se face
prin
intermediul unui agent economic privat.
Pentru domeniul serviciilor publice contractul de franchising poate fi
benefic din
următoarele considerente:
• agentul economic privat are tot interesul să-şi mărească permanent
piaţa de desfacere
pentru a-şi creşte profiturile;
• administraţia este degrevată de riscuri atâta timp cât
producerea/desfacerea se realizează
cu banii agentului economic privat;
• agentul economic privat este obligat să respecte normele impuse, să
asigure
funcţionarea comercială, să efectueze investiţii, să plătească o redevenţă
(calculată în
procente sau cotă fixă) funcţie de desfacerile realizate.
O variantă foarte modernă constă în preluarea unui contract la cheie pe
baza
căruia agentul privat alocă fonduri, proiectează şi construieşte obiective
de interes
public pe care apoi le administrează pe termen lung.
3.7. Serviciul public în locaţie de gestiune
35
Locaţia de gestiune este un contract administrativ prin care o persoană
publică
încredinţează unei persoane private (pe care o plăteşte cu sume forfetare)
exploatarea
unui bun din domeniul public sau a unei afaceri (închirierea fondului de
comerţ).
Cele mai cunoscute în practică sunt contractele de locaţie a lucrărilor de
construcţii, încredinţate unor antreprenori specializaţi, care, după
terminarea lucrărilor,
beneficiază în continuare de exploatarea lor conform clauzelor stabilite
prin contractul
administrativ.
Spre deosebire de contractul de concesiune sau de arendă, titularul
contractului de
locaţie este remunerat direct de către administraţia publică, iar spre
deosebire de regie,
remuneraţia este forfetară (pe bază de comision calculat asupra facturii).
În România, după 1989, potrivit legii de transformare a întreprinderilor
socialiste
în regii autonome sau societăţi comerciale s-a permis locaţia de gestiune
în cazul unor
„secţii economice din structura regiei autonome”. Locaţia de gestiune se
atribuie
persoanelor fizice/juridice române sau străine prin decizia administraţiei
publice
centrale (în cazul regiilor autonome de interes naţional) sau decizia
consiliilor locale (în
cazul regiilor de interes local).
Prin noţiunea de „decizie” trebuie să înţelegem actul administrativ,
respectiv
Hotărârea de guvern (hotărârea consiliului local).
În practică s-a generalizat tipul locaţiei de gestiune care constă în ceea ce
priveşte
administraţia în economia de fonduri (comerciantul suportând toate
cheltuielile), iar
pentru comerciant în dreptul de a folosi domeniul public o perioadă relativ
mare de
timp.
În jurisprudenţă locaţia de gestiune a fost tratată ca regim juridic
asemănător
concesiunii din două considerente: întâi, că se bazează pe un contract
guvernat de
dreptul comercial şi apoi pentru că rezilierea lui unilaterală nu este
posibilă (în afara
clauzelor contractuale) ca în cazul oricărui contract comercial.
3.8. Prestarea serviciilor publice în gestiune delegată unilateral
Posibilitatea de a transmite gestiunea unui serviciu public nu se reduce
numai la
tipul actelor juridice bilaterale (contracte), ci se poate face prin act juridic
unilateral
(lege, hotărâre a autorităţii administraţiei centrale sau locale).
În ţările occidentale, acolo unde autorităţile administraţiei publice locale
deţin
capitalul majoritar în cadrul unei societăţi comerciale, se realizează
privatizarea acestora
prin act juridic unilateral; astfel, prin hotărârea autorităţii deliberative se
cedează cota de
participare la capital către ceilalţi acţionari, urmând ca serviciul public să
funcţioneze în
continuare în regim privat.
Un alt mod de prestare a serviciilor publice prin delegare unilaterală -se
realizează
ca urmare a dispoziţiilor legale:
• formarea unei asociaţii de comune în scopul realizării unor lucrări de
interes local prin
dispoziţiile legii;
• constituirea asociaţiilor, federaţiilor, cooperativelor ca urmare a unor
hotărâri de guvern;
• constituirea societăţilor mixte prin hotărârea consiliului local.
Procesul de privatizare a serviciilor publice fie prin transformarea regiilor
autonome în societăţi comerciale, fie prin cesiunea acţiunilor în cazul
societăţilor
comerciale cu capital majoritar de stat trebuie obligatoriu însoţită de
norme care să
garanteze supremaţia interesului general faţă de considerentele
comerciale.
În ceea ce priveşte instituţiile publice prin intermediul cărora se prestează
servicii
de interes general privatizarea se realizează conform dreptului comun, în
cazul nostru
administrativ, astfel încât prin actul unilateral de delegare să fie precizate
principiile de
organizare şi funcţionare a serviciului public respectiv.
36
În fapt, însăşi hotărârea autorităţii administraţiei publice de privatizare a
unui
serviciu constituie actul delegării; nu sunt necesare acte administrative
separate atâta
timp cât instituţia (cu sau fără personalitate juridică) funcţiona sub
autoritatea
administraţiei publice.
Administraţia publică locală are posibilitatea de a delega gestiunea unui
serviciu
public către o persoană juridică, de regulă un agent economic specializat,
prin
intermediul unui contract. Se poate afirma că elementul esenţial pentru
definirea
gestiunii delegate îl constituie contractul, deoarece, prin clauzele sale,
acesta trebuie să
precizeze atât drepturile, cât şi obligaţiile administraţiei şi prestatorului.
Fiind sub
aspect juridic un contract administrativ rezultă că autoritatea publică are
dreptul oricând
de a rezilia contractul cu prestatorul iniţial şi să-l continue cu alt prestator.
Indiferent de contractul juridic utilizat, între cel care deleagă
(administraţia) şi
cel delegat (prestatorul de servicii) trebuie fixată regula delegării, adică
măsurile
asigurătorii pentru fiecare din părţile contractante în cazurile în care nu se
respectă
clauzele contractuale.
Forma juridică a raporturilor dintre administraţie şi prestatorii de servicii
este
prima condiţie pentru realizarea cantităţii şi calităţii serviciilor publice; ea
este
obligatorie pentru că administraţia răspunde direct faţă de cetăţeni de
asigurarea
acestor servicii.
Capitolul de faţă analizează domeniul managementului public şi acordă o
atenţie
deosebită principalelor elemente care caracterizează managementul
public (interesul
public, serviciul public, puterea publică), accentuând rolul acestor
elemente în
cunoaşterea cadrului general în care se derulează procesele de
management în
instituţiile publice din România
De asemenea, este analizată interdependenţa managementului public cu
alte domenii
distincte: managementul general, ştiinţa politică, sociologia, ştiinţele
economice,
psihologia, ergonomia şi demografia, o mulţime de principii, metode şi
tehnici ale
acestor ştiinţe găsindu-şi aplicativitate în instituţiile publice.
Noţiunile prezentate în acest capitol oferă studenţilor posibilitatea
cunoaşterii unor
aspecte particulare cu privire la cadrul general în care se derulează
procesele de
management din administraţia publică din România.
interes public, putere publică, serviciu public, management public.
III.1. Interesul public:
a) are un anumit grad de generalitate;
REZUMAT
CONCLUZII
Cuvinte cheie
Teste de autoevaluare
37
b) satisfac o utilitate socială;
c) îşi schimbă conţinutul în diferite perioade istorice;
d) furnizează bunuri şi servicii care satisfac interesele unui grup sau ale
societăţii.
III.2. Stabilimentele publice sunt:
a) servicii publice care au drept scop satisfacerea directă şi individuală a
particularilor;
b) servicii publice oferite de o instituţie publică care dispune de un
patrimoniu distinct;
c) servicii publice monopolizate.
III.3. Serviciile publice administrative sunt clasificate după următorul
criteriu:
a) din punct de vedere al modului de cooperare la satisfacerea interesului
public;
b) din punct de vedere al formei de proprietate;
c) după criteriul juridic.
III.4. Între managementul general şi managementul public există
următoarele
asemănări:
a) ambele ştiinţe au ca obiectiv optimizarea organizării şi funcţionării
aparatului
administrativ;
b) ambele ştiinţe vizează descompunerea celor mai eficiente soluţii pentru
utilizarea eficientă a tuturor resurselor materiale şi umane;
c) ambele ştiinţe studiază în detaliu toate aspectele activităţii
economicefinanciare;
d) ambele ştiinţe studia apelează la rezultatele cercetărilor psihologice
pentru a
verifica aptitudinile şi caracterul salariaţilor din sistemul administrativ
III.5.Din punctual de vedere al nivelului la care se realizează deosebim
următoarele
tipuri de servicii:
a) servicii publice naţionale;
b) serviciile publice la realizarea cărora participă indirect şi alte personae;
c) servicii la realizarea cărora sunt implicate persoane din rândul
cetăţenilor;
d) servicii locale care se organizează la nivel de judeţe, commune.
III.6. Puterea publică :
a) are în vedere respectarea legilor;
b) reprezintă ansamblul drepturilor speciale pe care le are o instituţie
administrativă, în sens de autoritate care reprezintă şi apără interesul
public şi care, în
mod obligatoriu, trebuie să se impună interesului particular;
c) satisface o utilitate socială;
d) furnizează bunuri şi/sau servicii care satisfac interesele unui grup sau
ale
societăţii.
III.1. a, c; III.2. b; III. 3. c; III.4. a, b; III.5. a, d; III.6. a,b.
Soluţiile testelor de autoevaluare
Teste de autoevaluare
38
1. Precizaţi prin ce se caracterizează domeniul managementului public.
2. Enumeraţi principalele criterii de clasificare ale serviciilor publice.
3. Care sunt principalele domenii cu care ştiinţa managementului public
se află în
interdependenţă?
39
Capitolul IV Organizarea instituţiilor publice
Organizarea managerială are o sferă largă de cuprindere. Ea vizează în
mod
deosebit organizarea ansamblului activităţilor unei organizaţii, având
menirea de a crea
cadrul necesar acţiunii eficiente a salariaţilor şi armoniza activităţile care
au loc în
fiecare domeniu distinct al întreprinderii.
Remarcăm că organizarea managerială se bazează, pe de o parte, pe
diviziunea
muncii pe orizontală, care duce la precizarea şi fixarea atribuţiilor şi
sarcinilor ce revin
salariaţilor şi, pe de altă parte, pe diviziunea muncii pe verticală, care
asigură stabilirea
unor niveluri de autoritate şi precizarea raporturilor dintre ele.
4.1. Conceptul de organizare
Termenul de „a organiza” provine din limba franceză (organiser) şi
înseamnă a
acţiona metodic pentru asigurarea desfăşurării eficiente a unor
activităţi14. Nu se poate
desfăşura o activitate eficientă în cadrul unei colectivităţi fără existenţa
unei anumite
ordini în ce priveşte divizarea sarcinilor, stabilirea de responsabilităţi,
precizarea
legăturilor între acestea.
„Cei ce vor să coopereze vor lucra împreună mult mai eficient dacă vor
cunoaşte
ce trebuie să facă, ce activităţi de muncă le revin în parte din ansamblul
activităţilor
colectivului şi care este rolul lor, în raport cu ceilalţi. Acest lucru are
valabilitate atât în
domeniul afacerilor, cât şi în cel guvernamental. Să proiectezi şi să menţii
sistemul de
roluri în organizaţie este fundamental pentru organizarea managerială”15.
Organizarea managementului public reprezintă un ansamblu de procese
prin care
se delimitează elementele componente ale sistemului, se precizează
sarcinile şi
competenţele care revin componentelor acestuia, precum şi relaţiile care
se stabilesc
între ele în cadrul şi în afara sistemului.
În funcţie de nivelul la care se desfăşoară procesele se disting:
5. Organizarea compartimentelor unei instituţii din administraţia publică;
6. Organizarea instituţiei ca întreg;
7. Organizarea sistemului administraţiei de stat.
În funcţie de obiectul organizării, se delimitează:
1. Organizarea structurii, conţine modul de reprezentare şi dispunere a
elementelor sistemului administrativ ca ansamblu de instituţii.
2. Organizarea proceselor, care constă în stabilirea sarcinilor,
competenţelor şi
responsabilităţilor componentelor sistemului şi a relaţiilor dintre persoane,
compartimente, dintre administraţie şi persoane din afara acesteia, în
vederea
desfăşurării unor procese eficiente şi satisfacerii cerinţelor sociale.
Aşadar, organizarea în administraţie are ca scop crearea condiţiilor pentru
îndeplinirea atribuţiilor şi realizarea sarcinilor care revin instituţiilor şi
funcţionarilor
publici din cadrul sistemului administrativ.
Eficienţa organizării însă se apreciază după rezultatele acesteia şi se
regăseşte în
eficienţa activităţii din administraţia publică.
Amploarea şi complexitatea organizării sunt dependente de nivelul la care
se
realizează aceasta. Cu cât instituţia din administraţia publică are o sferă
mai largă de
atribuţii, competenţe şi responsabilităţi, cu atât şi organizarea acesteia
este mai
complexă.
14 Oroveanu M. – Organizare şi metode în administraţia de stat, Editura Ştiinţifică şi
Enciclopedică,
Bucureşti, 1978, p.10.
15 Kootz H., Weihrich – Management, ediţia a IX-a, Mc Graw-Hill Book Company, 1988,
p.162.
40
Figura nr. 4.1. Criterii şi forme de organizare
În ceea ce priveşte organizarea instituţiilor publice din administraţie există
trei
abordări fundamentale:
1. Abordarea lui Max Weber
2. Abordarea Frederick Taylor
3. Abordarea lui Henry Fayol.
1. Abordarea lui Max Weber
Weber considera că, în general procesele administrative evoluează în
progresie
geometrică spre raţionalismul tehnologic, ceea ce înseamnă că pe măsura
evoluţiei
ideile devin sistematice. Prin urmare Weber susţinea că birocraţia un
element major în
această evoluţie complexă (ideile de bază a lui Weber cu privire la modul
în care
birocraţia afectează sistemele administrative din diferite ţări le-am
prezentat în capitolul
II ale cursului )..
În opinia lui Weber, munca de funcţionar public poate însemna o carieră
care
permite valorificarea capacităţii individuale de muncă pe o perioadă
îndelungată.
2. Abordarea lui Frederich Taylor
În cadrul acestei abordări, Taylor a acordat o atenţie deosebită
departamentelor
funcţionale în care se desfăşoară cu precădere activităţile de planificare.
Departamentul de planificare ar trebui să se ocupe de organizarea
activităţilor, de
modul de folosire a timpului şi costurile necesare desfăşurării activităţii,
disciplina la
locul de muncă. (Precizăm că, contribuţia lui Taylor la dezvoltarea
managementului
ştiinţific a fost analizată detaliat pe parcursul capitolului al II-lea).
3. Abordarea lui Henry Fayol
Henry Fayol (1841-1925), considerat creatorul managementului
administrativ, a
abordat problemele managementului din punctul de vedere al
întreprinderii în ansamblul
ei. El a evidenţiat pentru întâia oară funcţiile întreprinderii – tehnică,
comercial,
financiară, de securitate, de contabilitate, administrativă-, arătând că între
acestea există
o strânsă interdependenţă şi că, importanţa lor poate fi diferită în raport
cu natura
activităţilor sau tipul întreprinderilor.
Criterii de
organizare
NIVELUL
OBIECTUL
Organizarea compartimentelor
Organizarea instituţiei
Organizarea domeniului
Organizarea sistemului
Organizarea structurii
Organizarea proceselor
41
Detaliind conţinutul funcţiei administrative, Fayol identifică cinci atribute
ale
acesteia – prevederea, organizarea, comunicarea, coordonarea şi controlul
– care au fost
păstrate până în prezent în teoria modernă a managementului.
În managementul public, aplicativitatea ideilor lui Fayol se bazează pe
cele cinci
elemente enunţate anterior. El a acordat o atenţie deosebită structurii
organizatorice,
conturând clar modul în care autoritatea şi responsabilitatea se corelează.
Fayol
consideră, că în orice tip de organizaţie, angajaţii trebuie să-şi cunoască
bine poziţiile în
structura organizatorică, iar managerii trebuie să-şi asume
responsabilităţile pentru
propriile acţiuni. Principala lucrare a lui Henry Fayol, intitulată
Administration
Industrielle et Generale, apărută în anul 1911, este şi în prezent una
dintre cărţile de
referinţă în teoria managementului.
4.2. Structuri administrative. Tipuri. Conţinut.
Structura administraţiei publice reprezintă configuraţia internă şi relaţiile
care se
stabilesc între componentele sistemului în procesul de realizare a
obiectivelor.
Structura diferă de la o instituţie la alta şi este determinată de obiectivele
pe care
le are de îndeplinit fiecare componentă.
Structura administraţiei de stat prezintă diferenţieri de la un stat la altul,
dar şi în
cadrul aceluiaşi stat, de la o etapă de dezvoltare la alta.
Structura administraţiei de stat poate fi abordată sub două forme:
funcţional şi
teritorial. (vezi figura nr. 4.2. Tipuri de structuri în administraţia publică).
Un sistem administrativ se poate organiza sub forma următoarelor tipuri
de
structuri:
- Structura ierarhică-funcţională asigură, în principal, unitatea de decizie şi
acţiune în cadrul sistemului şi este determinată de varietatea domeniilor
de activitate
reunite în administraţie;
- Structura teritorială este determinată de dispunerea diferitelor
componente
ale structurii sistemului administrativ în unităţi administrativ-teritoriale
distincte;
- Structura de tip mixt îmbină tipurile precedente de structuri.
Figura nr. 4.2. Tipuri de structuri în administraţia publică
Structura
Ierarhică-funcţională
Presupune organizarea
administraţiei de stat pe
categorii de instituţii în
funcţie de domeniul în
care îşi desfăşoară
activitatea
MIXTĂ
Teritorială
Presupune organizarea
administraţiei în raport
cu teritoriul pe care îşi
desfăşoară activitatea
şi îşi exercită
competenţa.
42
Nivelul ierarhic se defineşte ca ansamblu componentelor structurii
plasate pe linii
orizontale, la aceeaşi distanţă ierarhică faţă de managementul de vârf al
administraţiei
de stat. Factorul care influenţează numărul de niveluri ierarhice într-un
sistem
administrativ şi într-o instituţie publică sunt:
- Dimensiunea instituţiei publice;
- Diversitatea şi complexitatea activităţilor desfăşurate;
- Competenţa funcţionarilor publici.
De obicei, aceasta din urmă influenţează invers proporţional numărul
nivelurilor
ierarhice într-un sistem administrativ.
În administraţia publică din România numărul de niveluri ierarhice nu
diferă
foarte mult de la o instituţie la alta. În mod similar la nivelul administraţiei
locale
numărul de niveluri ierarhice diferă foarte puţin de la o instituţie la alta.
Ponderea ierarhică reprezintă numărul persoanelor conduse nemijlocit
de un
funcţionar public cu funcţie de conducere, ales sau permanent. Mărimea
ponderii
ierarhice este influenţată de numărul de niveluri ierarhice cu care se află
în raport invers
proporţional.
Compartimentul este o componentă rezultată din agregarea unor
posturi şi
funcţii publice cu conţinut similar şi/sau complementar. Compartimentul
este definit
prin ansamblul persoanelor care desfăşoară activităţi relativ omogene,
care solicită
cunoştinţe specializate de un anumit tip, precum şi un ansamblu de
metode şi tehnici
adecvate, situate într-un anumit spaţiu şi subordonate nemijlocit unui
singur funcţionar
public cu funcţie de conducere. Modul în care diversele compartimente
contribuie la
realizarea interesului public general determină diferenţierea acestora în
compartimente
operaţionale şi compartimente funcţionale. Compartimentele operaţionale
contribuie la
realizarea efectivă a unui serviciu public şi/sau executarea legii absolut
necesare
îndeplinirii sistemului de obiective al managementului public.
Compartimentele funcţionale contribuie la stabilirea obiectivelor proprii de
activitate desprinse din cunoaşterea realităţilor concrete din unităţile
administrativteritoriale.
În cadrul acestor compartimente se fundamentează decizii administrative,
asigurându-se, în acelaşi timp, şi asistenţa de specialitate necesară
tuturor
compartimentelor care aparţin unei instituţii publice. În această categorie
se includ, de
regulă: ministerele, agenţiile, departamentele, direcţiile şi serviciile.
Postul este alcătuit din ansamblul obiectivelor, sarcinilor, competenţelor
şi
responsabilităţilor desemnate, pe anumite perioade de timp, unor
funcţionari publici
permanenţi, numiţi şi/sau aleşi. Deoarece postul reprezintă elementul de
bază al
structurii organizatorice în funcţie de care configuraţia instituţiei publice
este mai mult
sau mai puţin raţională, în continuare prezentăm conţinutul său.
Obiectivele postului asigură îndeplinirea obiectivului fundamental al
oricărui
sistem administrativ, în acest sens, titularului de post îi sunt conferite
competenţe şi
responsabilităţi.
Competenţa organizaţională este o altă componentă a postului, care
exprimă
limitele în cadrul cărora funcţionarii publici, titulari de posturi au dreptul
de a acţiona în
vederea realizării obiectivelor individuale. Competenţa organizaţională în
managementul public se acordă titularului de post, fiind oficializată prin
acte normative
la nivel naţional şi/sau prin regulamente de organizare şi funcţionare
proprii, prin
regulamente de ordine interioară sau norme interne. Competenţa conferă
titularului
postului un anumit grad de autoritate formală. Există două forme de
autoritate formală.
a. – Ierarhică, de regulă exercită asupra funcţionarilor publici implicaţi în
procesele executive şi se concretizează în programe de acţiuni, acţiuni
sau decizii
43
administrative care exprimă clar ce şi când trebuie realizat.
b. – Funcţională, de regulă exercitată asupra unor funcţionari publici din
compartimentele funcţionale. Se materializează în proceduri, metodologii,
proiecte de
acte normative care exprimă cum trebuie executate diferite activităţi sau
aplicate
anumite decizii şi/sau acte administrative.
În afara autorităţii formale, funcţionarii publici titulari şi permanenţi în
sistem
trebuie să dispună şi de competenţă profesională, care este rezultatul
pregătirii şi
experienţei de care dispune un funcţionar public. Competenţa
profesională este condiţia
de bază, atât pentru realizarea sarcinilor de către titularului postului, cât
şi pentru
recunoaşterea meritelor şi a contribuţiei celorlalţi la realizarea obiectivelor
derivate şi
generale ale instituţiei publice.
Responsabilitatea este răspunderea care revine funcţionarului public
pentru
îndeplinirea anumitor sarcini derivate din obiectivele postului.
Funcţia constituie factorul de generalizare al unor posturi asemănătoare
din
punctul de vedere al ariei de cuprindere a autorităţii şi responsabilităţii.
Analizate după natura competenţelor, responsabilităţilor şi sarcinilor,
posturile şi,
respectiv, funcţiile publice pot fi grupate în:
- Posturi, respectiv funcţii de conducere, caracterizate printr-o pondere
ridicată a
competenţelor, sarcinilor şi responsabilităţilor care implică exercitarea
atributelor
managementului public;
- Posturi, respectiv funcţii de execuţie, în a căror componenţă se regăsesc
competenţe, sarcini şi responsabilităţi, a căror desfăşurare implică
executarea deciziilor
administrative emise de titularii posturilor, funcţiilor de conducere.
4.3. Tipurile de relaţii organizatorice existente la nivelul
instituţiilor
publice
În funcţie de natura şi modul de manifestare a competenţelor şi
responsabilităţilor,
relaţiile organizatorice sunt de trei feluri:
1. relaţii de autoritate;
2. relaţii de cooperare;
3. relaţii de control;
4. relaţii de reprezentare.
1. Relaţii de autoritate sunt acele relaţii instituite de conducerea
instituţiei prin
diferite acte şi norme emise de acestea (regulamente de funcţionare,
decizii, dispoziţii),
exercitarea acestora fiind obligatorie. În această categorie se includ
următoarele tipuri:
a) Relaţii ierarhice, prin care se stabilesc raporturile nemijlocite instituite
între
titularii posturilor de conducere şi titularii posturile de execuţie. În virtutea
acestor
relaţii, structura organizatorică a sistemului administrativ din România
poate fi
reprezentată sub forma unei piramide ierarhice în vârful căreia se află
organul superior
de management, iar la bază posturile de execuţie.
Relaţiile organizatorice ierarhice se stabilesc între organe ale
administraţiei
publice centrale şi locale, între instituţii şi/sau autorităţi ale administraţiei
centrale
situate pe niveluri ierarhice diferite.
b) Relaţiile funcţionale apar ca urmare a exercitării autorităţii funcţionale
de care
dispun anumite instituţii componente ale structurii administrative şi care
sunt
menţionate în regulamente proprii, elaborate pe baza legii sau în acte
normative
distincte.
44
Aceste relaţii se stabilesc între instituţii şi/sau compartimente care
desfăşoară
activităţi în domenii similare şi care, participă (concură) în mod direct la
realizarea unor
servicii publice în vederea satisfacerii interesului general.
c) Relaţiile de stat major, apar ca urmare a delegării sarcinilor,
competenţelor şi
responsabilităţilor de către instituţii sau autorităţi din administraţia
centrală sau de pe
nivelurile superioare ale administraţiei locale, în vederea descentralizării
sistemului
administrativ şi soluţionării unor probleme complexe care apar în
instituţiile publice.
Specificul acestor relaţii constă în faptul că ele se stabilesc ca urmare a
reprezentării
administraţiei centrale la nivel local sau a administraţiei locale la nivel
central.
Modul de manifestare a autorităţii şi a responsabilităţii în cazul celor trei
tipuri de
relaţii de autoritate se prezintă ca în tabelul de mai jos:
Tipuri de relaţii de
autoritate
Autoritatea
Responsabilitatea
Relaţii ierarhice Directă Generală
Relaţii funcţionale Indirectă Specializată
Relaţii de stat major Delegată Consultativă
2. Relaţii de cooperare se stabilesc între posturi situate pe acelaşi nivel
ierarhic
dar în compartimente diferite (care din punct de vedere ierarhi au o
conducere diferită).
Aceste relaţii contribuie la soluţionarea operativă a unor acţiuni sau
probleme de interes
comun.
3. Relaţiile de control apar între instituţiile specializate în efectuarea
controlului
şi celorlalte instituţii supuse controlului.
4. Relaţii de reprezentare se stabilesc între funcţionarii publici de pe
nivelurile
ierarhice superioare şi reprezentanţii unor organizaţii profesionale,
sindicate, între
autorităţi ale administraţiei unui stat şi autorităţi ale administraţiei altor
state.
După apartenenţă, relaţiile stabilite între componentele sistemului
administrativ,
se clasifică în:
- relaţii interne;
- relaţii externe.
Relaţiile interne se stabilesc între autorităţi şi în cadrul structurilor
organizatorice
ale instituţiilor administrative.
Relaţiile externe cuprind:
• relaţii cu autorităţile autonome, sunt relaţii de colaborare, existând
obligaţia de
coordonare a acţiunilor şi informare reciprocă;
• relaţii cu organizaţiile neguvernamentale, sunt raporturi de parteneriat,
de
colaborare care se stabilesc în cadrul dialogului social;
• relaţii cu agenţii economici, pot fi primite din două puncte de vedere:
- raporturile cu agenţii economici, alţii decât regiile autonome, sau care au
capital preponderent de stat;
- raporturile cu agenţii economici care au capitalul privat;
• relaţiile cu persoanele fizice.
REZUMAT
45
Acest capitol prezintă aspecte legate de organizarea instituţiilor publice
pe baza
celor trei abordări fundamentale (abordarea lui Max Weber, abordarea lui
Frederich
Fazol) şi o analiză succintă a structurii existente la nivelul administraţiei
publice şi în
administraţia de stat. Sunt evidenţiate de asemenea şi alte componente
structurale care
asigură funcţionarea sistemului administrativ din România, respectiv
nivelul ierarhic,
ponderea ierarhică, compartimentul, postul, funcţia, precum şi tipurile de
relaţii
organizatorice care există la nivelul instituţiilor publice (relaţii de
autoritate, de
cooperare, de control, de reprezentare).
Noţiunile prezentate în acest capitol oferă posibilitatea cunoaşterii unor
aspecte
particulare care vizează organizarea instituţiilor publice; tipurile de
structuri întâlnite în
administraţia publică şi tipurile de relaţii care se stabilesc la nivelul
instituţiilor publice.
organizare, structură administrativă, relaţii.
IV.1. Organizarea managementului public reprezintă:
a) o analiză a direcţiei pe care ar trebui s-o urmeze o instituţie public;
b) un ansamblu de activităţi de măsurare şi evaluare a rezultatelor atinse
de firmă;
c) un ansamblu de procese prin care se precizează sarcinile şi
competenţele ce
revin elementelor componente ale sistemului;
d) un ansamblu de procese care vizează relaţiile care se stabilesc între
elementele
din interiorul şi din afara sistemului administrativ.
IV. 2. Max Weber în cadrul abordării care-i poartă numele consideră că:
a) birocraţia reprezintă un element major în evoluţia proceselor
administrative;
b) există ă strânsă interdependenţă între funcţiile întreprinderii;
c) trebuie acordată o atenţie deosebită departamentelor funcţionale.
IV. 3. Nivelul ierarhic reprezintă:
a) numărul persoanelor conduse nemijlocit de un funcţionar public;
b) ansamblul componentelor structurii plasate pe linii orizontale la aceeaşi
distanţă
faţă de managementul superior al administraţiei de stat;
CONCLUZII
Cuvinte cheie
Teste de autoevaluare
46
c) ansamblul obiectivelor, sarcinilor, competenţelor şi responsabilităţilor
desemnate unor funcţionari publici.
IV. 4. Relaţiile de autoritate cuprind următoarele tipuri:
a) relaţii ierarhice;
b) relaţii funcţionale;
c) relaţii de control;
d) relaţii de stat major;
e) relaţii de cooperare.
IV. 5. Relaţiile de reprezentare se stabilesc:
a) ca urmare a delegării sarcinilor, competenţelor şi responsabilităţilor;
b) ca urmare a exercitării autorităţii funcţionale de care dispun anumite
componente ale structurii administrative;
c) între funcţionarii publici de pe nivelurile ierarhice superioare şi
reprezentanţii
unor organizaţii profesionale, sindicate;
d) între autorităţi ale administraţiei unui stat şi autorităţi ale administraţiei
altor
state.
IV.6. Arătaţi care dintre afirmaţiile de mai jos sunt adevărate:
a) ponderea ierarhică este o componentă rezultată din agregarea unor
posturi şi
funcţii publice cu conţinut similar şi complementar;
b) compartimentele operaţionale contribuie la realizarea efectivă a unui
serviciu
public şi/sau executarea legii absolut necesare îndeplinirii sistemului de
obiective al
managementului public.
c) postul este alcătuit din ansamblul obiectivelor, sarcinilor, competenţelor
şi
responsabilităţilor desemnate, pe anumite perioade de timp, unor
funcţionari publici
permanenţi, numiţi şi/sau aleşi;
d) competenţa organizaţională exprimă limitele în cadrul cărora
funcţionarii
publici, titulari de posturi au dreptul de a acţiona în vederea realizării
obiectivelor
individuale.
IV.7. Relaţiile funcţionale:
a) apar ca urmare a exercitării autorităţii funcţionale de care dispun
anumite
instituţii componente ale structurii administrative şi care sunt menţionate
în regulamente
proprii, elaborate pe baza legii sau în acte normative distincte;
b) se stabilesc între posturi situate pe acelaşi nivel ierarhic dar în
compartimente
diferite (care din punct de vedere ierarhi au o conducere diferită);
c) se stabilesc între instituţii şi/sau compartimente care desfăşoară
activităţi în
domenii similare şi care, participă (concură) în mod direct la realizarea
unor servicii
publice în vederea satisfacerii interesului general;
d) specificul acestor relaţii constă în faptul că ele se stabilesc ca urmare a
reprezentării administraţiei centrale la nivel local sau a administraţiei
locale la nivel
central.
IV.8. Relaţiile ierarhice:
a) stabilesc raporturi nemijlocite instituite între titularii posturilor de
conducere şi
titularii posturilor de execuţie;
b) se stabilesc ca urmare a reprezentării administraţiei centrale la nivel
local sau a
administraţiei locale la nivel central;
47
c) apar între instituţiile specializate în efectuarea controlului şi celorlalte
instituţii
supuse controlului;
d) se stabilesc între organe ale administraţiei publice centrale şi locale,
între
instituţii şi/sau autorităţi ale administraţiei centrale situate pe niveluri
ierarhice diferite.
IV.1. c, d; IV.2. a; IV.3. b; IV.4. a, b. d; IV. 5. c, d; IV.6. b,c,d;
IV.7.a,c; IV.8.a,d
1. Definiţi conceptul de organizare.
2. Delimitaţi principalele tipuri de organizare.
3. Prin ce se caracterizează tipurile de structuri ale unui sistem
administrativ?
4. Care sunt principalele relaţii care exercită la nivelul instituţiilor publice?
Soluţiile testelor de autoevaluare
Teste de autocontrol
48
Capitolul V Metode şi tehnici utilizate în
managementul
public
Desfăşurarea activităţii în instituţiile publice presupune utilizarea unui
ansamblu
de metode şi tehnici care să permită realizarea obiectivelor stabilite la
toate nivelurile
administraţiei.
Managementul organizaţiilor contemporane nu mai poate fi conceput fără
utilizarea unor metode şi tehnici ştiinţifice care să permită:
- cunoaşterea şi aplicarea eficientă a legilor economice obiective;
- utilizarea eficientă şi raţională a resurselor;
- stimularea şi utilizarea creativităţii personalului salariat şi a managerilor;
- aprecierea corectă a rezultatelor obţinute;
- optimizarea procesului decizional şi a tuturor funcţiilor managementului.
5.1. Noţiunea de metodă
Metodele de management reprezintă ansamblul de mijloace şi procedee
cu ajutorul
cărora managementul influenţează acţiunea elementelor sistemului
condus în vederea
realizării obiectivelor stabilite. Utilizarea metodelor moderne de
management a fost
impusă de creşterea complexităţii sistemelor conduse şi a devenit posibilă
datorită
realizărilor teoretice şi operaţionale obţinute de ştiinţa managementului.
Metoda administrativă reprezintă o modalitate sau un ansamblu de
modalităţi care
facilitează realizarea unor obiective ale instituţiilor di administraţia
publică.
De asemenea, metoda administrativă reprezintă un instrument utilizat de
funcţionarii publici, pentru a realiza sistemul de obiective al instituţiei în
care îţi
desfăşoară activitatea
Metoda administrativă presupune un mod organizat de gândire şi acţiune
în
vederea obţinerii unor rezultate maxime cu eforturi minime.
Concluzionând, putem afirma că utilizarea metodelor moderne de
management
trebuie făcută respectându-se unele condiţii şi cerinţe:
- metodele să fie integrate într-o concepţie generală justă despre
activitatea de
management, bazată pe cunoaşterea temeinică a legilor dezvoltărilor
sociale;
- formularea clară a obiectivelor şi scopurilor instituţiei publice,
organizarea
optimă a sistemului decizional;
- asigurarea concordanţei dintre conţinutul metodei şi situaţia în care se
aplică;
- utilizarea metodelor în mod eficient.
5.2. Tipuri de metode utilizate în managementul public.
În cadrul practicii şi ştiinţei managementului au fost formulate numeroase
metode.
Principalele metode utilizate în managementul public, în funcţie de
obiectivele
urmărite, se pot grupa 3 categorii (prezentate în figura 5.1.)16:
- metode de executare;
- metode de organizare şi funcţionare;
- metode de cercetare.
16 Brezoianu D., Ştiinţa administraţiei, Universitatea Bucureşti, 1991, p.98.
49
Figura 5.1. Principalele metode utilizate în managementul public
5.2.1. Metodele de executare
În ceea ce priveşte metodele de executare, se face distincţie între
metodele aplicate
în sistemul administraţiei publice din diferite state.
În categoria metodelor de executare sunt cuprinde:
- Metoda constrângerii;
- Metoda convingerii;
- Metoda coniteresării.
5.2.1.1. Metoda constrângerii
Se aplică în mod expres în statele totalitare; în statele nedemocratice,
metoda
constrângerii este principala metodă de asigurare a executării deciziilor
administrative, a
actelor organelor statului, în general. De aceea, metoda constrângerii este
modalitatea de
acţiune cel mai frecvent utilizată pentru executarea actelor organelor de
sta în regimurile
totalitare.
5.2.1.2. Metoda convingerii
Această metodă este folosită în ţările democratice; în aceste ţări deciziile
administrative, sunt respectate şi executate de bunăvoie de către
funcţionarii publici şi
de membrii societăţii, conştienţi fiind că prin aceasta acţionează în
propriul lor interes.
Necesitatea adoptării sau aplicării unei decizii administrative presupune
un proces de
informare a cetăţenilor şi funcţionarilor publici direct şi/sau indirect
implicaţi sau
METODE
EXECUTARE ORGANIZARE ŞI
FUNCŢIONARE CERCETARE
• CONSTRÂNGEREA
• CONVINGEREA
• COINTERESAREA
• ORGANIZAREA
ŞTIINŢIFICĂ
• ŞEDINŢA
• CONDUCEREA
EFICIENTĂ
• VALORIFICAREA
EXPERIENŢEI ÎN
MUNCĂ
• STRUCTURAREA
CORESPUNZĂTOARE
A PROGRAMULUI
• CONVINGEREA
• COINTERESAREA
• ANALIZA
DIAGNOSTIC
• SIMULAREA
• DIAGRAMA CAUZĂ-
EFECT
• ALTELE
50
interesaţi de conţinutul unor acte normative. În acest sens un rol
important îl are presa
scrisă, radioul şi televiziunea.
5.2.1.3. Metoda cointeresării
Pot fi utilizate pentru a determina funcţionarii publici şi cetăţenii să-şi
îndeplinească obligaţiile ce le revin, iar personalul implicat în sistemul
administraţiei să
fie eficace.
Astfel, se pot acorda recompense materiale pentru realizări deosebite în
propria
activitate. Stimulentele folosite amplifică gradul de cointeresare a
funcţionarilor publici,
în special. Metoda cointeresării presupune elaborarea unor sisteme de
indicatori pentru
sensibilizarea angajaţilor instituţiilor publice faţă de realizarea intereselor
publice
generale.
În cele mai multe state democratice se utilizează, în principal, metoda
cointeresării
şi convingerii. Dar, prin natura activităţii, se foloseşte şi metoda
constrângerii, după ce
au fost epuizate celelalte mijloace de acţiune în vederea îndeplinirii
obiectivelor.
soluţionării, în comun, a unor probleme cu caracter decizional,
informaţional, de
analiză şi cercetare.
Utilizarea metodei şedinţei atrage, în mod obligatoriu, parcurgerea a
patru etape:
1. Pregătirea
2. Deschiderea
3. Desfăşurarea
4. Finalizarea.
În cadrul fiecărei etape este necesar să fie respectate anumite reguli.
După cum rezultă din cercetările efectuate de diverşi specialişti,
pregătirea unei
şedinţe are un impact sensibil asupra eficacităţii managementului,
reclamând un
complex de decizii şi acţiuni, destinate asigurării premiselor pentru
desfăşurarea sa
eficientă.
Principalele reguli necesare respectate în această etapă:
- Stabilirea unei ordini de zi judicioase, care să nu corespundă mai mult de
două, maxim trei teme;
- Formularea problemelor înscrise pe ordinea de zi să fie clară, astfel încât
fiecare participant la şedinţă să cunoască cu precizie obiectivul şi
problema de abordat;
- Desemnarea persoanelor care urmează să întocmească materialele sau
să pună
la dispoziţia participanţilor anumite date şi informaţii trebuie să se facă cu
suficient timp
înainte;
- Invitaţia la şedinţă a persoanelor care sunt implicate nemijlocit în
problemele
abordate în cadrul şedinţei. Trebuie evitată mărirea nejustificată a
numărului de
participanţi;
- Materialele elaborate pentru şedinţă trebuie să fie cât mai scurte,
rezumând
strict informaţiile necesare, formulând chiar variante decizionale atunci
când este cazul.
Este recomandabil ca aceste propuneri să fie trimise participanţilor
înainte, pentru ca ei
să aibă suficient timp de analiză;
- Stabilirea locului de desfăşurare a şedinţei trebuie să se facă în funcţie
de
obiectivele şedinţei respective;
- Desemnarea, cu suficient timp înainte, a persoanelor care se ocupă de
înregistrarea discuţiilor din cadrul şedinţei.
• Reguli pentru deschiderea şedinţei:
- Respectarea orei de începere a şedinţei;
- Formularea clară a obiectivelor şedinţei;
- Prezentarea ideilor la modul pozitiv;
51
- Folosirea unui limbaj atractiv pentru a impune atenţiei participanţilor
ideile
formulate;
- Limitarea expunerii productive la 1-2 minute;
- Stabilirea, de comun acord cu participanţii, a duratei totale a şedinţei şi
a
duratei maxime a unei lucrări de cuvânt.
• Reguli pentru desfăşurarea şedinţei:
- Menţionarea în cadrul şedinţei a ideilor noi de către cel care conduce
şedinţa;
- Preîntâmpinarea şi soluţionarea cu tact a situaţiilor tensionate care pot
să apară
pe parcursul derulării şedinţelor;
- Imprimarea unui ritm în cadrul şedinţei care să asigure încadrarea în
perioada
stabilită iniţial şi realizarea obiectivelor şedinţei.
• Reguli pentru închiderea şedinţei:
- Limitarea duratei unui şedinţe la strictul necesar;
- Intervenţia conducătorului şedinţei trebuie să conţină punctele de
vedere
exprimate, facilitând reţinerea lor de către participanţi la şedinţă;
- Transmiterea informaţiilor relevante, în scris, participanţilor cel mai
târziu a
doua zi.
În instituţiile publice, utilizarea metodei şedinţei are o serie de
particularităţi,
determinate de specificul domeniului. Astfel, durata unei şedinţe poate
varia de a 15
minute la 2-4 ore, iar numărul participaţilor la şedinţă variază, de
asemenea, în funcţie
de nivelul pe care se utilizează metoda şi de tipul deciziilor administrative
care urmează
a fi adoptate.
În utilizarea acestei metode se constată o serie de abateri de la regulile
menţionate
mai sus, ceea ce are consecinţe atât asupra calităţii deciziilor
administrative, a
funcţionalităţii sistemului administrativ şi a eficacităţii managementului
public.
5.2.2 Metode de organizare şi funcţionare
Din această categorie fac parte cinci metode cunoscute în literatura de
specialitate
ca instrumente folosite în procesul de organizare a activităţii desfăşurate
în cadrul
instituţiilor administraţiei publice:
- Metoda organizării raţionale a activităţilor administrative;
- Metoda şedinţei;
- Metoda conducerii eficiente;
- Metoda valorificării experienţei în muncă;
- Metoda structurări corespunzătoare a programului funcţionarilor publici.
Precizăm, la metodele din această categorie că exceptând metoda
şedinţei, care,
constituie principala metodă folosită în sistemul administraţiei publice de
către
funcţionarii publici situaţi pe diferite niveluri ierarhice, toate celelalte
descriu de fapt
câteva proceduri şi activităţi prin care obiectivele administraţiei publice
pot fi realizate.
În timp, datorită accentului pe care funcţionarii publici îl pun pe
organizarea
ştiinţifică a activităţii, pe valorificarea experienţei personalului care îşi
desfăşoară
activitatea în acest sistem şi pe structurarea judicioasă a programului de
lucru al
resurselor umane, aceste proceduri au fost generalizate şi sunt prezentate
în literatura de
specialitate17 ca metode administrative de organizare şi funcţionare.
5.2.2.1. Metoda organizării raţionale a activităţilor administrative
Metoda organizării raţionale a activităţii administrative presupune
conceperea
unor planuri de activitate pe ansamblul sistemului administrativ şi a unor
planuri de
17 Brezoianu D., Op. Citată, p.120.
52
detaliu pentru fiecare instituţie publică. Rolul acestor planuri este de a
asigura o bună
coordonare a activităţii în cadrul sistemului prin valorificarea continuă a
posibilităţilor
de realizare a obiectivelor existente la nivelul fiecărei componente a
sistemului
administraţiei publice.
5.2.2.2. Metoda şedinţei
Întrucât cea mai mare parte a deciziilor administrative sunt adoptate în
cadrul
grupului, respectiv prin consultarea managerilor publici o deosebită
importanţă prezintă
metoda şedinţei. În esenţă, utilizarea şedinţei în instituţiile publice constă
în reuniunea
mai multor persoane din sistemul administrativ, pentru un interval de
timp, în vederea
5.2.2.3. Metoda conducerii eficiente
Metoda constă într-un ansamblu de modalităţi orientate spre desfăşurarea
unor
activităţi eficiente de către administratorii publici implicaţi în procesele de
management
şi de execuţie din instituţiile publice. Pentru aceasta, ei trebuie să posede
cunoştinţe în
domeniul în care îşi desfăşoară efectiv activitatea, calităţi morale, dar şi
calităţi şi
cunoştinţe în domeniul economic, al managementului, sociologiei şi
psihologiei. Pentru
o conducere eficientă este necesară o foarte bună cunoaştere a realităţii
sociale, a
intereselor sociale care stau la baza stabilirii obiectivelor din cadrul
sistemului
administrativ. De asemenea, metoda conducerii eficientei presupune
stabilirea unor
raporturi de muncă eficiente între funcţionarii publici cu funcţii de
conducere în sistem
şi ceilalţi colaboratori şi subordonaţi. Conducătorii trebuie să cunoască
performanţele
subordonaţilor, să identifice cauzele în situaţiile în care performanţele
acestora şi gradul
lor de implicare sunt reduse şi să intervină cu măsuri concrete pentru
eliminarea lor. Un
rol esenţial într-un proces de management eficient revine comunicării.
Comunicarea
trebuie să fie deschisă, să se facă direct sau indirect, dar ori de câte ori
este necesar
pentru a se asigura fondul informaţional de bază, necesar fundamentării
unor decizii
administrative (hotărâri, legi, decrete, ordonanţe etc.) coerente, corecte,
clare şi
conforme cu realitatea socială, cu interesul social general care le-a
determinat.
5.2.2.4. Metoda valorificării experienţei în muncă
O influenţă considerabilă asupra calităţii proceselor de management şi de
execuţie
din sistemul administrativ şi asupra rezultatelor activităţii funcţionarilor
publici are
experienţa în muncă, care provine din derularea într-un timp îndelungat a
aceloraşi
operaţii sau a unora foarte apropiate în ceea ce priveşte particularităţile
lor.
Experienţa imprimă funcţionarului public o foarte bună abilitate, ceea ce
conduce
la realizarea rapidă şi eficientă a sarcinilor.
Efectuarea permanentă a aceloraşi operaţii poate avea însă şi efecte
negative în
momentul în care intervine rutina, comoditatea, lucrările fiind executate în
mod mecanic
fără nici un fel de efort intelectual. Rutina are efecte cu atât mai grave cu
cât cel
efectuat de ea ocupă o funcţie mai înaltă. Acesta începe să manifeste un
stil autoritar,
tendinţe evidente de a rezolva toate problemele potrivit propriilor
concepte şi de a
soluţiona singur orice problemă.
5.2.2.5. Metoda structurării corespunzătoare a programului
funcţionarilor publici
Această metodă constituie o importantă modalitate de sporire a
eficacităţii muncii
tuturor funcţionarilor publici.
53
Această metodă a apărut ca urmare a multiplelor situaţii de prelungire
exagerată a
duratei zilei de muncă, în special a funcţionarilor publici cu funcţii de
conducere şi de
utilizarea necorespunzătoare a timpului de către funcţionarii public
implicaţi atât în
procesele de management, cât şi de execuţie.
De fapt, metoda structurări corespunzătoare a programului funcţionarilor
publici
presupune asigurarea condiţiilor corespunzătoare de desfăşurare a
activităţii, a unor
locuri de muncă care să creeze cele mai adecvate condiţii de muncă
necesare executări
sarcinilor şi funcţiilor din cadrul sistemului administraţiei publice.
Un aspect pe care îl are în vedere această metodă se referă la o
structurare
corespunzătoare a programului de lucru al funcţionarilor publici atât în
cadrul unui an
calendaristic, ca şi pentru o săptămână sau zi de lucru.
Programarea corespunzătoare a timpului de lucru al funcţionarilor publici
presupune şi stabilirea unui raport optim între consumul efectiv de
energie şi de
perioada de odihnă necesară.
Pentru a se putea preîntâmpina apariţia oboselii exagerate şi premature a
personalului din administraţie este necesar, în primul rând, să fie
cunoscute cauzele care
provoacă, starea de oboseală pentru ca, în funcţie de ele, să se adopte
măsurile
corespunzătoare de eliminare sau dacă nu este posibil, cel puţin pentru
diminuarea
intensităţii acestora.
Printre cauzele care pot determina starea de oboseală pot fi menţionate:
- Monotonia şi lipsa de interes pentru activitatea prestată;
- Condiţiile în care se desfăşoară activitatea, respectiv organizarea
naţională a spaţiului, în sensul supraîncărcării acestuia, dotării cu mobilier
neadecvat,
surse de iluminat necorespunzătoare;
- Particularităţile activităţilor desfăşurate, în special, cele de la nivelurile
inferioare ale structurii administrative, dar şi cele ale activităţilor de
conducere, în care
răspunderea pentru rezultatele muncii unui grup de funcţionari publici
provoacă
tensiune nervoasă etc.
Dintre factorii care determină un consum nervos de energie menţionăm:
- Gradul de complexitate al activităţilor desfăşurate;
- Diversitatea proceselor de muncă în care sunt implicaţi funcţionarii
publici;
- Climatul general în care se desfăşoară procesele administrative,
relaţiile dinte funcţionarii situaţi pe nivelurile ierarhice superioare în cadrul
sistemului
administrativ etc.
Acţiunea acestor factori este determinată atât de cauze obiective: modul
de
exercitare a funcţiilor managementului public, maniera de constituire a
echipelor de
muncă, gradul de încărcare a funcţionarilor cu funcţii de conducere,
perspectivele de
promovare, cât şi de cauze subiective: emotivitate, susceptibilitate,
personalitate, putere
de aprofundare, conştiinciozitate, iniţiativă, spirit de răspundere,
capacitatea de a lucra
în echipă etc.
Acestora li se adaugă unii factori psihosociali, cu influenţă hotărâtoare
asupra
stilului de management, a calităţii procesului de conducere din
administraţia publică.
5.2.3. Metodele de cercetare
Aşa cum am precizat la început, în cadrul tipologiei metodelor utilizate în
sistemul
administraţiei de stat am prezentat o a treia categorie, cea a metodelor
de cercetare.
Din această categorie face parte metoda analizei diagnostic. Acesta
presupune
parcurgerea mai multor etape, după cum urmează:
1. Documentarea sau investigarea documentului care urmează a fi
abordat;
54
2. Analiza cauzală detaliată a datelor şi informaţiilor, folosindu-se
diagrama
cauză-efect;
3. Identificarea deficienţelor şi aspectelor pozitive;
4. Formularea propunerilor de perfecţionare.
Schimbările rapide din cadrul societăţii contemporane impun ca fiecare
instituţie
din sistemul administraţiei publice să se adapteze noilor condiţii pentru a
servi în mod
corespunzător cerinţelor prezente şi de viitor ale societăţii18.
Metoda analizei diagnostic aplicată în managementul public; utilizarea
acesteia
ar trebui să fie permanentă şi să reprezinte un instrument de reglare a
funcţionalităţii
instituţiilor publice.
Orice investigaţie ştiinţifică trebuie să pornească de la culegerea de date,
care
ulterior sunt supuse unei aprofundate analize în vederea formulării unor
concluzii, pe
baza cărora vor fi adoptate ulterior deciziile de efectuare a unor
schimbări. Prima etapă
pe care o presupune metoda analizei diagnostic este aceea a
documentării prealabile
asupra domeniului investigat.
Procesul de observare şi culegere a datelor trebuie să vizeze, în principal,
următoarele aspecte:
- Structura instituţiei publice cu toate elementele cuprinse în organizarea
structurală;
- Sistemul informaţional al instituţiei publice cu toate componentele
acestuia:
date, informaţii, circuite informaţionale, mijloace de tratare a informaţiilor,
fluxuri
informaţionale, proceduri informaţionale;
- Sistemul de decizii formulate pe nivelul ierarhic pe care se situează
instituţia
publică respectivă, ce tipuri de decizii se adoptă şi ce periodicitate au,
fundamentul
acestora, care sunt metodele şi tehnicile folosite în procesul decizional
etc;
- Metodele şi tehnicile de management public folosite în cadrul celor
desfăşurate în sistem;
- Stilul de conducere al funcţionarilor publici cu funcţii de conducere;
- Climatul de muncă în care funcţionarii publici îşi desfăşoară activitatea.
Informaţiile culese vor fi completate cu datele obţinute prin observări
directe,
lansări de chestionare referitoare la modul de desfăşurare a activităţii în
instituţiile
publice analizate şi discuţii cu cei care îşi desfăşoară activitatea în sistem.
A doua etapă a metodei analizei diagnostic, respectiv analiza cauzală a
datelor şi
informaţiilor, presupune un proces amplu de interpretare a informaţiilor
finale.
Identificarea cauzelor care au generat situaţiile de fapt, pozitive sau
negative, constituie
o operaţie deosebit de utilă pentru o interpretare realistă a situaţiei
existente, dar şi
pentru fundamentarea propunerilor de îmbunătăţire.
În etapa a III-a sunt identificate aproape toate punctele forte şi slabe ale
activităţii
administrative. Pentru aceasta sunt analizate principalele categorii de
informaţii şi date
culese în prima etapă, respectiv cele referitoare la structură, sistemul
informaţional din
unitatea administrativă, sistemul deciziilor administrative, stilul de
conducere al
funcţionarilor publici cu funcţii în instituţia publică şi informaţii despre
climatul
organizaţional din cadrul acesteia.
În etapa a IV-a sunt formulate propunerile de restructurare şi
perfecţionare a
activităţilor administrative desfăşurate în cadrul instituţiei respective.
Sunt avute în
vedere, în primul rând, cauzele care au generat situaţiile critice, dificile,
problemele din
sistem şi, în continuare, situaţiile pozitive identificate.
Această abordare are în vedere, în primul rând, diminuarea până la
eliminare a
punctelor slabe constatate în cadrul instituţiei publice analizate şi, în al
doilea rând,
18 Sfez V., L'Administration Prospective, Paris, 197, p.510.
55
extinderea, dezvoltarea, perfecţionarea situaţiilor considerate pozitive,
favorabile
desfăşurării activităţilor din instituţia publică analizată.
Metodele management reprezintă ansamblul de mijloace şi procedee cu
ajutorul
cărora managementul influenţează acţiunea elementelor sistemului
condus în vederea
realizării obiectivelor stabilite.
În managementul public sunt aplicate o serie de metode şi tehnici
specifice la fel
ca şi cele care se regăsesc în alte domenii ale ştiinţei: metode de
executare, metode de
organizare şi funcţionare, metode de cercetare. Pentru realizarea
sistemului de obiective
dintr-o instituţie publică, funcţionarii publici pot utiliza metode
administrative.
În derularea eficientă a activităţii angajaţilor dintr-o instituţie publică
trebuie
avute în vedere o serie de elemente (care se regăsesc în cadrul metodelor
analizate pe
parcursul acestui capitol), cum ar fi: acordarea de recompense materiale
pentru rezultate
deosebite obţinute de funcţionarii publici; utilizarea în scris a şedinţei în
instituţiile
publice (cu respectarea regulilor de bază), experienţa în muncă a
funcţionarului public
care permite acestuia realizarea rapidă şi eficientă a sarcinilor;
documentarea prealabilă
asupra domeniului investigat.
Noţiunile prezentate pe parcursul acestui capitol permit
cunoaşterea şi analiza principalelor metode şi tehnici utilizate în
managementul public:
metode de executare (constrângerea, convingerea, cointeresarea);
metode de organizare
şi funcţionare: - (organizarea ştiinţifică, şedinţa, conducerea eficientă,
valorifcarea
experienţei în muncă, structurarea corespunzătoare a programului);
metode de cercetare
(analiza diagnostic, simularea, diagrama cauză-efect).
metodă, executare, management public, organizare, funcţionare,
conducere.
V.1. Metoda constrângerii:
a) se aplică în mod expres în statele totalitare;
b) se aplică în ţările democratice;
c) se aplică prin consultarea managerilor publici.
V.2. O desfăşurare eficientă a unei şedinţe are în vedere:
REZUMAT
CONCLUZII
Cuvinte cheie
Teste de autoevaluare
56
a) nesoluţionarea situaţiilor tensionate care pot să apără pe parcursul
derulării
şedinţei;
b) depăşirea perioadei stabilite iniţial pentru desfăşurare;
c) intervenţia promptă pentru evitarea momentelor neplăcute;
d) menţinerea ideilor noi de către cel care conduce şedinţa.
V. 3. Utilizarea metodei conducerii eficiente presupune:
a) calităţi, cunoştinţe, aptitudini şi deprinderi specifice ale funcţionarilor
publici;
b) transmiterea informaţiilor relevante înscris participanţilor;
c) selectarea funcţionarilor publici după anumite criterii în ceea ce
priveşte
pregătirea de specialitate şi managerială;
d) valorificarea experienţei în muncă a salariaţilor.
V. 4. Metoda analizei diagnostic aplicată în managementul public:
a) reprezintă un instrument de reglare a funcţionalităţii instituţiilor publici,
b) presupune documentarea prealabilă asupra domeniului investigat;
c) implică cunoaşterea influenţei factorilor de solicitare fizică şi nervoasă a
mediului ambiant asupra salariaţilor din sistemul administrativ;
d) vizează identificarea deficienţelor şi aspectelor pozitive ale activităţii
administrative.
V.5. Arătaţi care dintre afirmaţiile de mai jos sunt adevărate:
a) metoda valorificării experienţei în muncă are o influenţă considerabilă
asupra
calităţii proceselor de management şi de execuţie din sistemul
administrativ şi asupra
rezultatelor activităţii funcţionarilor publici;
b) metoda conducerii eficiente constă într-un ansamblu de modalităţi
orientate spre
desfăşurarea unor activităţi eficiente de către administratorii publici
implicaţi în
procesele de management şi de execuţie din instituţiile publice;
c) metoda şedinţei constă în reuniunea mai multor persoane din sistemul
administrativ, pentru un interval de timp, în vederea soluţionării în comun
a unor
probleme.
V.6. Arătaţi care dintre afirmaţiile de mai jos sunt adevărate:
a) metoda organizării raţionale a activităţii administrative presupune
conceperea
unor planuri de activitate pe ansamblul sistemului administrativ şi a unor
planuri de
detaliu pentru fiecare instituţie publică;
b) metoda cointeresării poate fi utilizată pentru a determina funcţionarii
publici şi
cetăţenii să-şi îndeplinească obligaţiile ce le revin, iar personalul implicat
în sistemul
administraţiei să fie eficace;
c) metoda structurări corespunzătoare a programului funcţionarilor publici
presupune asigurarea condiţiilor corespunzătoare de desfăşurare a
activităţii, a unor
locuri de muncă care să creeze cele mai adecvate condiţii de muncă
necesare executări
sarcinilor şi funcţiilor din cadrul sistemului administraţiei publice.
V. 1. a; V. 2. c, d; V. 3. a, c; V. 4. a, b, d; V.5. a,b,c ; V.6. a, b, c
Soluţiile testelor de autoevaluare
Teste de autoevaluare
57
1. Definiţi noţiunea de metodă.
2. Caracterizaţi metoda de executare.
3. Precizaţi care sunt principalele tipuri de metode de organizare şi
funcţionare.
4. Identificaţi etapele metodei de analiză diagnostic.
58
Capitolul VI Sistemul decizional al
managementului public
Managementul nu poate exista fără decizie şi, dacă avem în vedere rolul
jucat de
acesta, putem aprecia că în practică conţinutul principal al activităţii de
management îl
constituie procesul de luare a deciziilor.
Decizia ocupă în cadrul procesului de management un loc central; ea este
prezentă
pe toate treptele ierarhice de management constituind un act de
autoritate, un act
normativ cu caracter obligatoriu pentru toate cadrele la care se referă.
După opinia majorităţii specialiştilor decizia este definită ca fiind o
variantă de
acţiune aleasă în mod conştient dintr-un anumit număr de posibilităţi
pentru a atinge un
obiectiv în anumite condiţii de resurse alocate. Prin urmare, într-o
abordare globală
activitatea decizională implică mai multe elemente:
a) obiectivele vizate;
b) alegerea variantelor optime de acţiune pentru atingerea obiectivelor;
c) stabilirea posibilităţilor de acţiune.
6.1. Decizia administrativă. Definire. Conţinut. Categorii
În managementul public, deciziile sunt adoptate de către organele
administraţiei
de stat şi sunt reprezentate printr-o persoană sau un grup de persoane.
Decizia administrativă poate fi definită ca un proces complex de alegere a
unei
variante decizionale din mai multe posibile, în vederea realizării unui
obiectiv al
administraţiei publice şi care influenţează activitatea a cel puţin unei alte
persoane din
sistem, a sistemului administrativ în ansamblul lui sau a societăţii, în
general.
Subliniem faptul că decizia administrativă trebuie să fie orientată
totdeauna spre
realizarea unuia sau mai multor scopuri, prin derularea de acţiuni, în
majoritatea
cazurilor.
Eficienţa şi valoarea unei decizii administrative depinde de:
- Modul cum este înţeleasă problema care trebuie rezolvată;
- Realismul soluţiei adoptate;
- Oportunitatea acesteia;
Îndeplinirea la timp a acţiunii, care trebuie întreprinsă pentru realizare
soluţiei la care sa
ajuns.
Orice decizie administrativă trebuie să răspundă următoarelor cerinţe:
(vezi
figura nr. 6.2. Cerinţe ale deciziei administrative).
1. Să fie fundamentată ştiinţific
În procesul decizional din cadrul instituţiei publice, pentru a asigura
integrarea eficientă
a activităţilor, este necesară luarea în considerare a intereselor cetăţenilor
şi influenţa
celorlalte categorii de factori, pe baza studierii modalităţilor concrete de
manifestare în
perioada actuală şi în viitor.
Pentru a putea realiza acest deziderat major este necesar ca persoanele
cu
competenţă decizională din sistemul administraţiei publice să posede atât
cunoştinţe,
respectiv metode, tehnici şi deprinderi manageriale, cât mai ales
capacitatea de
înţelegere a mecanismelor specifice vieţii sociale.
2. Să aibă un caracter realist
Acesta presupune rezolvarea unei situaţii prin fundamentarea unei decizii
administrative
care implică în prealabil o evaluare cât mai completă a situaţiei de fapt,
respectiv a
contextului naţional şi/sau a particularităţilor înregistrate în unitatea
administrativ59
teritorială unde urmează a fi aplicată. În acest sens, se recomandă luarea
în considerare a
problemelor specifice zonei şi prin urmare a intereselor sociale generale
locale.
3. Să intervină în timp util
Pentru ca deciziile să poată fi adoptate în perioada optimă de timp, este
necesară o
previzionare a schimbărilor sociale, a mutaţiilor care pot interveni în timp
în sistemul
nevoilor sociale.
4. Să fie integrată în ansamblul deciziilor administrative adoptate anterior
Presupune luarea în considerare de către decidenţi a conţinutului
deciziilor deja
adoptate pentru nu a interveni suprapuneri sau, dimpotrivă, contradicţii.
Deciziile administrative pot fi orientate asupra problemelor interne ale
organelor
administraţiei de stat, respectiv organizarea interioară a acestora,
repartizarea de
atribuţii şi sarcini de serviciu pe compartimente, pe funcţionari public etc.
5. Să fie oportună
Prin urmare, pentru ca o decizie administrativă să contribuie pe deplin la
realizarea
scopului pentru care a fost emisă este necesar ca organul emitent să
cunoască situaţia,
respectiv conjunctura care a declanşat procesul decizional. Această
condiţie de bază a
oportunităţii deciziei administrative ridică o problemă de cea mai mare
însemnătate,
anume cine este cel mai competent să sesizeze momentul potrivit pentru
adoptarea
deciziei administrative.
Figura nr. 6.2. Cerinţe ale deciziei administrative
Această abordare se bazează pe faptul că organele şi instituţiile de la
nivel local cunosc
cel mai bine nevoile sociale, problemele care privesc colectivităţile
respective, de aceea
este bine ca numai aceste organe să adopte deciziile privind problema în
cauză. Pe de
altă parte, funcţionarii publici din administraţia centrală, respectiv din
instituţii şi
autorităţi, trebuie să aibă o viziune sistematică, holistică asupra
realităţilor din sistemul
administrativ şi o capacitate ridicată de analiză şi sinteză a informaţiilor
provenite de la
administraţia locală şi/sau de la cetăţeni. Datorită ierarhizării din sistemul
administrativ,
deciziile organelor de pe nivelurile superioare sunt obligatorii pentru
organele de pe
DECIZIA
ADMINISTRATIVĂ
Fundamentată ştiinţific
Fundamentată ştiinţific
Fundamentată ştiinţific
Fundamentată ştiinţific
Fundamentată ştiinţific
60
nivelurile inferioare, care trebuie să le execute. Frecvent, acestea au un
grad apreciabil
de generalitate, ceea ce atrage o prelungire a termenelor de aplicare a
lor.
Există o tipologie a deciziilor, determinată de specificul acestui domeniu
distinct
pe care îl reprezintă managementul public din administraţie (vezi figura
nr. 5.3.
Tipologia deciziilor administrative).
1. După situaţia concretă la cere se referă:
a) Decizii normative, care se fundamentează în situaţiile cu caracter de
generalitate şi
se regăsesc în conţinutul diferitelor acte normative integrate în cadrul
general al
managementului public; de obicei, aceste decizii sunt rezultatul efortului
comun al mai
multor funcţionari publici şi apar sub forma actelor normative;
b) Decizii individuale, care se fundamentează în situaţii concrete,
particulare de către
funcţionari publici care au competenţe decizionale în acest sens.
2. După nivelul ierarhic pe care se află decidentul:
a) Decizii de nivel superior, fundamentate de către preşedinte, parlament,
guvern;
b) Decizii de nivel mediu, fundamentate de regulă de instituţiile
administrative situate
pe nivelul mediu la managementului;
c) Decizii de nivel inferior, fundamentate în instituţiile publice de
funcţionari publici
ai instituţiilor şi autorităţilor administraţiei locale situate pe nivelurile
inferioare ale
structurilor organizatorice din administraţia centrală şi locală.
3. După orizontul de timp la care se referă:
a) Decizii administrative pe termen nelimitat şi în această categorie sunt
incluse, în
mod expres, deciziile fundamentale la nivel de parlament şi guvern care
îmbracă forma
decretelor, legilor, ordonanţelor de urgenţă etc.
b) Decizii administrative pe termen lung fundamentate la nivelul
administraţiei
centrale şi locale.
c) Decizii administrative pe termen mediu fundamentate la nivel de
guvern, dar şi la
nivelul administraţiei locale.
d) Decizii curente, fundamentate la toate nivelurile sistemului
administrativ şi care
vizează orizonturi scurte de timp.
4. După frecvenţa adoptării:
a) Decizii periodice, adoptate la anumite intervale de timp, regulate, de
către organele
administraţiei de stat.
b) Decizii aleatorii, care se adoptă la intervale neregulate de timp, sunt
determinate de
o serie de variabile puţin cunoscute sau necunoscute, foarte dificil de
anticipat la nivelul
administraţiei de stat.
c) Decizii unice, care au un caracter excepţional, nerespectându-se într-un
viitor
previzibil. Reprezentanţii administraţiei fundamentează astfel de decizii
atunci când în
domeniul condus sau unitatea administrativ-teritorială pe care o
administrează se
înregistrează situaţii neobişnuite, determinate de realităţi obiective, dificil
de previzionat
şi/sau de evitat.
5. După amploarea sferei decizionale a decidentului:
a) Decizii integrale, care se adoptă din iniţiativa decidentului, un posibil
reprezentant
al administraţiei locale, fără a fi necesar avizul unor funcţionari publici de
pe nivelul
ierarhic superior, respectiv administraţia centrală.
b) Decizii avizate, a căror aprobare şi aplicare sunt condiţionate de
avizarea de către
funcţionarii publici de pe nivelul ierarhic superior. Se adoptă în mod
expres la nivelul
administraţiei locale, dar şi la nivelurile medii ale structurii sistemului
administrativ.
61
6. După numărul persoanelor la procesul de fundamentare:
a) Decizii de grup, care se fundamentează atât la nivelul central, cât şi
local al
administraţiei, la elaborarea acestora participă mai multe persoane
reunite în birouri,
comisii sau consilii, ministere, guvern, parlament.
b) Decizii individuale sunt fundamentate cu precădere la nivelul
administraţiei locale.
Acestea sunt elaborate de un funcţionar public cu scopul de a rezolva
problemele
curente ale unui compartiment şi/sau ale instituţiei publice în ansamblul
ei.
7. Din punct de vedere al conţinutului şi al modificărilor pe care le
aduc în
ordinea juridică se disting:
a) Decizii generale, acestea cuprind diferite reglementări, care se
raportează la o
situaţie generală şi contribuie la crearea unui cadru juridic corespunzător
desfăşurării
proceselor de management şi de execuţie din instituţiile publice.
b) Decizii specifice, care statuează o persoană, un funcţionar public
nominal desemnat
pentru a se implica în procesul de realizare a obiectivelor
compartimentului şi/sau
instituţiei publice în ansamblu.
c) Decizii determinate de cererea de servicii publice. Acestea creează, în
beneficiul
particularilor, drepturi şi facilităţi, de exemplu decizi de eliberare a
autorizaţiilor
administrative. Prin aceste decizii se impun diferite obligaţii fie de a da –
de exemplu
rechiziţii de bunuri – fie de a face – precum rechiziţiile de servicii – fie de a
nu face –
precum interdicţiile.
d) Decizii determinate de schimbările în structura unei instituţii publice şi
care
conferă funcţionarilor publici un statut în care coexistă drepturi şi obligaţii.
De exemplu,
numirea funcţionarilor publici.
8. Din punct de vedere al competenţei decidentului:
a) Decizii executorii, care au un accentuat caracter practic şi sunt
fundamentate
numai de autorităţile administrative. Competenţa autorităţii
administrative pentru a lua
decizii executorii este înţeleasă într-un sens larg. Ea nu se limitează la
autorităţile
învestite cu atribuţii generale de decizii. Primul ministru, miniştrii de stat,
prefectul şi
primarii, dar şi şefii de pe diferite niveluri pot lua decizii executorii.
Frecvent, aceste
decizii vizează prin conţinutul lor modul de desfăşurare a activităţilor în
instituţiile
publice implicate cu precădere în procesul de participare efectivă la
realizarea unui
serviciu public.
b) Decizii de administrare, care au un accentuat caracter teoretic
deoarece vizează,
prin conţinutul lor, în general procesul de management, respectiv
desfăşurarea unor
activităţi de planificare, organizare, coordonare, gestionare, control şi
modul de aplicare
a conţinutului deciziilor în procesul de realizare a obiectivelor
managementului public.
Orice decizie administrativă trebuie să fie legală, adică să respecte cadrul
legal în
vigoare pentru ca să aibă valabilitate.
Acest fapt impune din partea funcţionarilor care adoptă decizii
administrative
după o cunoaştere temeinică şi la zi a legislaţiei.
Fundamentarea juridică a deciziilor administrative constituie o condiţie
hotărâtoare pentru aplicarea lor.
Faptul menţionat evidenţiază rolul important al juriştilor din toate
instituţiile
sistemului administrativ. Nici o decizie administrativă nu poate să fie
adoptată fără
consultarea acestora, întrucât ei au competenţa să exprime un punct de
vedere cu privire
la fundamentarea juridică a unei decizii administrative.
6.2. Fundamentarea deciziei administrative
62
Procesul de fundamentare a deciziei administrative este complex, şi
presupune
derularea opt etape succesive în care sunt implicate mai multe persoane.
Prezentăm în continuare aceste etape, în succesiunea lor (vezi figura nr.
6.3.
Etapele procesului decizional).
1. Iniţierea deciziei administrative
Această etapă constă în crearea unui cadru care să determine formularea
unei
decizii. Cadrul este constituit din iniţiativele decizionale. Iniţiativa
decizională poate să
aparţină organului care o va emite, dar la fel de bine poate să aparţină şi
altor factori,
exteriori organului emitent.
Astfel, o decizie administrativă poate fi iniţiată de reprezentanţii unui alt
organ al
administraţiei de stat, fie superior, fie inferior celui care o va adopta.
2. Definirea obiectivului decizional şi a mijloacelor de realizare a acestuia
Mai întâi este necesar să se stabilească în mod precis nevoia socială care
trebuie
satisfăcută, modalităţile şi mijloacele necesare pentru satisfacerea
acesteia. Prin urmare,
este evidentă determinarea obiectivului de înfăptuit, a scopului, a
modalităţilor şi
mijloacelor corespunzătoare. Astfel pe parcursul procesului se va avea în
vedere gradul
de prioritate, adică urgenţa satisfacerii unei anumite nevoi sociale.
3. Documentarea în vederea formulării deciziei administrative
Adoptarea unei decizii administrative presupune un proces complex de
culegere a
unui volum mare de informaţii realiste. Cu cât acest proces este mai
riguros şi mai
detaliat cu atât va creşte şi calitatea deciziei. Fundamentarea deciziei
administrative
trebuie să se bazeze pe o amplă şi aprofundată documentare.
Documentarea se realizează prin cercetarea unor lucrări ştiinţifice,
statistici,
rapoarte, procese-verbale, dări de seamă, anchete, documentaţie străină
pe problematica
abordată.
Operaţiile de documentare pot fi mult simplificate dacă în cadrul
instituţiilor
administrative există un sistem informaţional bine pus la punct şi o bancă
de date la care
să aibă acces persoanele împuternicite să realizeze documentarea.
4. Selectarea şi analiza informaţiilor culese
După ce s-a încheiat procesul de culegere a informaţiilor urmează două
activităţi
la fel de importante: selectarea doar a informaţiilor strict corelate cu
obiectivul
decizional şi analiza acestora.
În această fază se folosesc metode şi tehnici complexe de prelucrare a
datelor, de
elaborare a variantelor decizionale şi se recurge frecvent la simulări pe
calculator, acolo
unde există suficiente dat, o bază materială corespunzătoare şi personal
calificat, bine
pregătit în domeniul informaticii şi managementul public.
63
Fig. nr. 6.3. Etapele procesuluil decizional
5. Conturarea şi analiza alternativelor decizionale
Esenţială în această etapă este conturarea unor soluţii, variante clare bine
fundamentate pentru problema analizată.
De asemenea, se precizează resursele umane, materiale, financiare,
informaţionale atrase în aplicarea fiecărei alternative decizionale, dacă
decizia implică
elemente de cost.
6. Adoptarea deciziei
Cunoscut fiind obiectivul decizional, în continuare se trece la alegerea
variantei
care corespunde cel mai bine acestuia.
Procesul este deosebit de complex şi presupune transmiterea propunerilor
formulate-alternativelor decizionale-în timp util membrilor organului de
decizie, pentru
ca aceştia să le pată analiza şi să formuleze, fie alte variante, fie puncte
de vedere pentru
completarea materialelor rezultate în urma şedinţelor de dezbatere atunci
când acestea
sunt discutate.
Pe baza confruntării diferitelor opinii, în final, este aleasă şi avizată o
variantă
decizională, considerată optimă, care ulterior dobândeşte caracter
obligatoriu pentru a fi
implementată.
Pentru ca decizia să aibă eficienţa dorită, este necesar ca la adoptarea ei
să se ia în
considerare un număr cât mai mare de variabile implicate în situaţia-
problemă care
trebuie rezolvată.
7. Urmărirea aplicării şi respectării deciziei administrative
INIŢIEREA DECIZIEI
DEFINIREA OBIECTIVULUI
DECIZIONAL ŞI A MIJLOACELOR DE
REALIZARE
DOCUMENTAREA
SELECTAREA ŞI ANALIZA
INFORMAŢIILOR
CONTURAREA ŞI ANALIZA
ALTERNATIVELOR DECIZIONALE
ADOPTAREA DECIZIEI
URMĂRIREA APLICĂRII ŞI
RESPECTĂRII DECIZIEI
FORMULAREA CONCLUZIILOR
REZULTATE DUPĂ APLICAREA
DECIZIEI
ETAPELE
PROCESULUI
DECIZIONAL
1
2
3
4
5
6
7
8
64
Aceasta se face de către persoane specializate sau de reprezentanţii
instituţiilor
publice, care exercită funcţia de control în cadrul sistemului administraţiei
de stat la
nivel central şi local.
Un element important în procesul de executare a deciziei şi de urmărire a
executării este oportunitatea acesteia. Întârzierea în executare poate
avea consecinţe
deosebit de grave, conducând chiar la imposibilitatea executării.
Este necesar un control riguros şi permanent asupra modului de
executare a
deciziei administrative spre a se evita eventualele abateri, întârzieri, chiar
erori.
Controlul este necesar şi pentru a de verifica în ce măsură decizia
corespunde
situaţiei-problemă. Astfel, se poate interveni în timp util cu unele corecturi
asupra
conţinutului deciziei respective.
8. Formularea concluziilor rezultate după aplicarea deciziei administrative
În procesul executării deciziilor administrative, este posibil să se constate
că o
decizie nu reuşeşte să ofere cea mai bună rezolvare problemelor care au
generat-o.
Există mai multe cauze generatoare: scopul şi/sau obiectivele nu au fost
realist
stabilite, ori nu corespundeau unei cerinţe sociale reale, modul de
realizare a
obiectivelor, mijloacele locale considerate sau modul în care s-a derulat
executarea au
prezentat deficienţe, ceea ce a avut urmări negative asupra satisfacerii
nevoilor sociale.
În această etapă sunt formulate şi concluzii care privesc procedura
folosită pentru
aplicarea deciziei administrative, cheltuielile implicate cu documentarea,
cu pregătirea
şi motivarea personalului.
Procesul de fundamentare a deciziilor administrative este deosebit de
complex şi
de durată, necesitând o permanentă legătură cu realitatea socială, cu
obiectivele
economice, socială, cu obiectivele economice, sociale şi politice ale
societăţii în
perioade distincte de timp.
6.3. Abordări privind procesul de fundamentare a
deciziilor
administrative în instituţiile publice
A. Abordarea managerială a procesului decizional
Abordarea managerială a procesului decizional din administraţia publică
oferă
posibilitatea managerilor publici de a fundamenta decizii raţionale luând
în considerare
aspectele de eficienţă şi eficacitate. Abordarea managerială presupune, în
esenţă,
proiectarea unui sistem care să ofere administratorilor publici posibilitatea
de a alege
cele mai bune alternative decizionale. În acest sens, este permisă:
- reducerea numărului de alternative luate în considerare;
- reducerea numărului de variabile care trebuie luate în considerare în
procesul
de fundamentare a uneia sau alteia dintre acestea;
- asigurarea că funcţionarii cunosc criteriile pentru o alegere raţională a
variantei decizionale;
- informarea corespunzătoare a funcţionarilor pentru a avea competenţa
să
selecteze o alternativă din mai multe posibile.
În sistemul administraţiei publice americane există aşa-numitele agenţii
publice
care desfăşoară activităţi specifice, fiind specializate într-un anumit
domeniu al
managementului public. Specializarea limitează uneori posibilitatea
managerilor din
instituţiile publice de a alege o alternativă sau alta şi, de asemenea,
limitează
cunoaşterea variabilelor, pe care un manager public trebuie să le ia în
considerare,
pentru promovarea interesului social. Prin urmare, managerii publici din
aceste instituţii
nu au totdeauna libertatea să aleagă o alternativă decizională. Un alt
punct de vedere
65
luat în considerare de specialişti pentru a prezenta abordarea managerială
este ierarhia,
poziţia în ierarhie determinând limitele de competenţă ale funcţionarilor
publici. De
asemenea un aspect deosebit de important pentru înţelegerea abordării
manageriale este
abilitatea decidentului sau a decidenţilor din administraţia publică, care
trebuie să
aleagă cele mai raţionale alternative decizionale.
Abordarea managerială este de multe ori limitată de aşa-numita cultură a
instituţiei
publice, care se formează de regulă în cadrul organizaţiilor administrative;
fiecare
instituţie publică are propria ei cultură şi un sistem intern de valori care
orientează
acţiunile întreprinse, influenţând politica acesteia şi a sistemului din care
face parte.
B. Modelul raţional-comprehensiv de fundamentare a deciziilor
administrative
În strânsă legătură cu cele prezentate mai sus despre abordarea
managerială, în
literatura de specialitate americană a fost conceput un model de
fundamentare a
deciziilor care să permită obţinerea unor decizii eficiente şi implicit a unei
raţionalităţi
maxime într-o instituţie publică.
Acest model este cunoscut sub denumirea de modelul raţional-
comprehensiv şi
cuprinde mai multe etape:
- Prima etapă este de determinare a obiectivelor
Aceste obiective sunt precizate într-o formă operaţională, pentru a putea
fi
cunoscute şi măsurate. Este foarte important să subliniem că
administratorul sau
funcţionarul public nu are libertate în stabilirea acestor obiective.
- A doua etapă presupune formularea alternativelor decizionale ţinând
seama de
modurile diferite de realizare a obiectivelor stabilite.
Conform modelului raţional comprehensiv, funcţionarul public trebuie să
anticipeze consecinţele pentru fiecare din alternativele luate în
considerare şi să le
analizeze. Prin urmare, se realizează analize factoriale şi se întocmesc
simulări, scenarii
decizionale pornind de la contextul existent.
Etapa se încheie cu identificarea şi definirea doar a modalităţilor prin care
obiectivele pot fi implementate.
- A treia etapă constă în înţelegerea celei mai bune alternative dintre
variantele
decizionale posibile de aplicat.
În concordanţă cu abordarea managerială, în alegerea unei alternative
decizionale
se are în vedere maximizarea eficienţei şi eficacităţii.
Principalele avantaje ale modelului raţional-comprehensiv sunt
următoarele:
a) Este cuprinzător;
b) Oferă posibilitatea identificării modalităţilor potenţiale de realizare a
obiectivelor;
c) Determină funcţionarul public să gândească asupra unei situaţii
problemă şi
să folosească experienţa sa;
d) Facilitează procesul de identificare a variantei decizionale optime.
Modelul raţional-comprehensiv prezintă şi o serie de limite:
a) Presupune consum de timp mare pentru identificarea celor mai
potrivite
modalităţi de realizare a obiectivelor ţinând seama de criteriile: eficienţă,
raţionalitate şi
eficacitate;
b) Atrage costuri ridicate;
c) Presupune specializarea funcţionarilor publici, care devine în cele din
urmă o
obligaţie pentru personalul instituţiilor publice.
Deseori, funcţionarii afirmă că ei cunosc foarte bine ce se întâmplă într-o
anumită
parte a instituţiei publice în care lucrează, dar nu ştiu aproape nimic
despre ceea ce se
întâmplă în cealaltă parte sau sferă de activitate a acesteia.
66
De asemenea, specializarea pe care o presupune modelul raţional-
comprehensiv
face dificilă determinarea costului total al diferitelor activităţi desfăşurate
în diferitele
instituţii administrative, întrucât aplicarea unei decizii influenţează
activitatea şi implicit
costurile altei organizaţii, complicând astfel procesul de identificare a
costului unei
decizii administrative.
C. Abordarea legală a procesului decizional
Abordarea legală a procesului de fundamentare a deciziilor administrative
presupune o procedură distinctă de adjudecare.
Adjudecarea este o formă de decizie costând în elaborarea unor reguli şi
proceduri
formalizate pentru a identifica: factorii situaţionali, pentru a servi interesul
public.
Abordarea legală privind fundamentarea deciziilor administrative
presupune
luarea în considerare a interesului public pe termen lung şi urmăreşte
crearea unui
pachet de legi care să permită cunoaşterea şi satisfacerea interesului
public.
Principalele limite ale acestei abordări:
a) Presupune consum mare de timp;
b) Limitează participarea în procesul decizional a altor persoane din afara
sistemului;
În prezent, la nivelul managementului instituţiilor publice, se acordă o
atenţie tot
mai mare eficienţei sistemului decizional, pentru asigurarea integrităţii
eficiente a
tuturor activităţilor, în vederea soluţionării tuturor problemelor interne dar
şi externe. În
acest sens, pe parcursul acestui capitol, sunt prezentate cerinţele
necesare pentru
fundamentarea unei decizii administrative eficiente, tipurile de decizii în
funcţie de
specificul instituţiilor publice precum şi etapele principale de
fundamentare a deciziei
administrative.
Noţiunile prezentate în acest capitol permit studenţilor cunoaşterea şi
aprofundarea elementelor care concură la existenţa unui sistem decizional
eficient într-o
instituţie publică.
decizie administrativă, decident.
REZUMAT
CONCLUZII
Cuvinte cheie
67
VI. 1. Decizia administrativă poate fi definită ca:
a) un proces complex de alegere a unei singure variante decizionale
posibile;
b) un proces complex de alegere a unei variante decizionale din două sau
mai
multe posibile;
c) procesul de realizare orientate spre realizarea unuia sau mai multor
scopuri;
VI. 2. Deciziile normative:
a) se fundamentează în instituţiile cu caracter de generalitate;
b) se fundamentează în situaţiile concrete, particulare;
c) sunt rezultatul efortului comun al mai multor funcţionari publici;
d) apar sub forma actelor normative.
VI: 3. Deciziile periodice se adoptă:
a) la anumite intervale de timp regulate;
b) la intervale neregulate de timp;
c) din iniţiativa decidentului.
VI. 4. Abordarea managerială a procesului decizional din administraţia
publică:
a) nu oferă administratorilor publici posibilitatea de a alege cele mai bune
alternative
decizionale;
b) oferă administratorilor publici posibilitatea de a alege cele mai bune
alternative
decizionale;
c) este limitată la cultura instituţiei publice.
VI. 5. Arătaţi care dintre afirmaţiile de mai jos sunt adevărate:
a) deciziile individuale, se fundamentează în situaţii concrete, particulare
de către
funcţionari publici care au competenţe decizionale în acest sens;
b) deciziile periodice, se adoptă la intervale neregulate de timp, sunt
determinate de
o serie de variabile puţin cunoscute sau necunoscute, foarte dificil de
anticipat la nivelul
administraţiei de stat;
c) deciziile integrale, se adoptă din iniţiativa decidentului, un posibil
reprezentant
al administraţiei locale, fără a fi necesar avizul unor funcţionari publici de
pe nivelul
ierarhic superior, respectiv administraţia centrală;
d) deciziile de grup, sunt elaborate de un funcţionar public cu scopul de a
rezolva
problemele curente ale unui compartiment şi/sau ale instituţiei publice în
ansamblul ei;
e) deciziile specifice, statuează o persoană, un funcţionar public nominal
desemnat
pentru a se implica în procesul de realizare a obiectivelor
compartimentului şi/sau
instituţiei publice în ansamblu.
VI. 1. b, c; VI. 2. a, c, d; VI. 3. a; VI. 4. b, c; VI.5. a, c, e
Teste de autoevaluare
Teste de autoevaluare
Teste de autocontrol
68
1. Definiţi decizia administrativă.
2. Prezentaţi cerinţele deciziei administrative.
3. Evidenţiaţi principalele etape derulate în procesul de fundamentare a
deciziei
administrative.
4. Care sunt principalele etape ale modelului relaţional-comprehensiv de
fundamentare
a deciziilor administrative.
69
Capitolul VII Sistemul informaţional din
instituţiile publice
La nivelul instituţiilor publice circulă o mulţime de informaţii. Dintre
acestea
managementul trebuie să selecteze şi să le utilizeze pe acelea care sunt
obiective şi
necesare.
Informaţiile cele mai importante sunt:
- informaţiile privind atitudinea personalului faţă de unele probleme cu
care se
confruntă instituţiile publice;
- informaţii privind situaţia realizării indicatorilor previzionaţi.
7.1. Sistemul informaţional. Definire. Tipologia
informaţiilor.
În administraţia publică, sistemul informaţional cuprinde ansamblul de
date,
informaţii conţinute în documente, circuite informaţionale, fluxuri
informaţionale şi
mijloace de tratare a informaţiilor, implicate în procesul de fundamentare
a deciziilor
elaborate de organele care fac parte din sistemul administraţiei publice şi
care
contribuie, prin conţinutul lor, la satisfacerea necesităţilor generale ale
populaţiei.
Există o clasificare a informaţiilor (vezi figura nr. 7.1. Tipologia
informaţiilor în
managementul public) care circulă în sfera administraţiei publice luându-
se în
considerare mai multe criterii:
1. Modul de exprimare:
- Orale, expuse de regulă prin viu grai;
- Scrise, consemnate de regulă pe hârtie;
- Audiovizuale, implică aparatură specială, calculatoare şi terminale.
2. Gradul de prelucrare:
- Primare, care anterior nu au suferit un proces de prelucrare
informaţională.
Se întâlnesc la nivelul organelor administraţiei locale;
- Intermediare, care se află în diferite faze de prelucrare circulă atât la
nivelul
administraţiei locale centrale, cât şi la nivelul organelor administraţiei
locale;
- Finale, care au trecut printr-un număr de prelucrări prevăzute şi se
regăsesc
în decrete, hotărâri, ordonanţe, legi.
70
Figura nr. 7.1.Tipologia informaţiilor în managementul public
3. Direcţia vehiculării:
- Descendente, care se transmit de la nivelul administraţiei centrale la
organele
administraţiei locale. Se regăsesc în decizii, instrucţiuni, legi, decrete,
ordonanţe;
- Ascendente, care se transmit de la organele administraţiei publice locale
la
cele ale administraţiei publice centrale şi reflectă, de regulă, rapoarte cu
privire la gradul
de realizare a obiectivelor previzionate şi sunt precizate prin diverse acte
normative;
- Orizontale, care se transmit între persoane încadrate în diverse
compartimente situate pe acelaşi nivel al unui organ al administraţiei
publice.
4. Destinaţie:
- Interne, care circulă în interiorul instituţiilor administraţiei publice
centrale şi
locale;
- Externe, care circulă în afara componentelor sistemului administrativ.
5. Obligativitatea pentru beneficiar:
- Imperative, emise de către Preşedintele României, guvern, Parlament;
- Nonimperative, acele informaţii care au caracter preponderent
informativ şi
care circulă, în mod curent, în cadrul instituţiilor componente ale
sistemului
administraţiei publice
6. Natura proceselor reflectate:
- Financiare, reflectă sau au în vedere activităţi financiare;
- Comerciale, reflectă sau au în vedere activităţi comerciale;
- Culturale, reflectă în mod expres activităţi cu caracter cultural;
- Turistice, reflectă activităţile turistice în mod deosebit;
- Sportive, oglindesc în mod deosebit activităţile sportive;
COMPONENETELE
SISTEMULUI
INFORMAŢIONAL
DATE
INFORMAŢII
MIJLOACE DE
TRATARE A
INFORMAŢIILOR
PROCEDURILE
INFORMAŢIONALE
CIRCUITE
INFORMAŢIONALE
FLUXURI
INFORMAŢIONALE
71
Alte categorii de informaţii după acest criteriu: cercetare-dezvoltare,
protecţia
mediului, învăţământ, asistenţă socială, agricultura, amenajarea
teritoriului, transport,
comunicaţii, sănătate.
7. Modul de evidenţă a informaţiilor:
- Evidenţă curentă, care reflectă anumite situaţii existente la un moment
dat;
- Statistice, reflectă nivelurile realizate la principalele obiective şi activităţi
într-o formă sintetică.
Utilizarea informaţiei în procesul de elaborare a actelor normative şi
transmiterea acestora din urmă către autorităţile administrative locale,
spre execuţie
implică un circuit şi/sau flux informaţional. Fluxul informaţional, care
reprezintă
cantitatea de informaţie vehiculată între emiţător şi beneficiarul de
informaţie. Acesta
este caracterizat de lungime, viteză de deplasare, fiabilitate, cost etc.
Tipologia circuitelor informaţionale este structurată după următoarele
criterii:
1. Direcţia de vehiculare, caracteristicile emiţătorului şi, respectiv,
ale
beneficiarului de informaţii:
- Verticale se stabilesc între instituţii ale administraţiei publice situate la
nivel
central şi cele situate la nivel local între care există relaţii de subordonare;
- Orizontale se stabilesc între posturi, respectiv compartimente, instituţii
situate pe acelaşi nivel ierarhic în cadrul sistemului administrativ;
- Oblice se stabilesc între instituţii ale administraţiei publice situate pe
niveluri
ierarhice diferite, între care nu există relaţii de subordonare nemijlocită.
2. Frecvenţa producerii:
- Periodice se repetă la anumite intervale, an, trimestru cu ocazia
întocmirii
unor rapoarte, dări de seamă statistici solicitate de organe ale
administraţiei situate pe
niveluri ierarhice superioare în cadrul sistemului;
- Ocazionale se stabilesc cu o frecvenţă aleatoare ori de câte ori este
cazul, iar
fundamentul producerii lor îl reprezintă situaţiile inedite care se produc în
interiorul sau
în afara instituţiilor care compun sistemul administraţiei publice.
Procedurile informaţionale desemnează, în esenţă, un ansamblu de
elemente
prin care se stabilesc modalităţile de culegere, înregistrare, transmitere şi
prelucrare a
unei categorii de informaţii cu precizarea operaţiilor de efectuat şi
succesiunea lor, a
suporţilor şi mijloacelor de tratare a informaţiilor.
În cadrul sistemului informaţional al administraţiei publice există o serie
de
mijloace de culegere a informaţiilor, de înregistrare a acestora, de
transmitere şi
prelucrare a lor.
Aceste mijloace de tratare a informaţiilor utilizate şi în sistemul
administraţiei
publice sunt de trei tipuri:
- Manuale: maşina de scris, maşini de calcul, instrumente clasice;
- Mecanizate: minicalculatoare;
- Automatizate: computere, terminale, reţele de calculatoare etc.
7.2. Funcţiile sistemului informaţional
Sistemul informaţional al instituţiilor publice îndeplineşte următoarele
funcţii.
1. Funcţia decizională constă în aceea că sistemul informaţional trebuie
să
asigure elementele informaţionale necesare fundamentării actelor
administrative la
nivelul Parlamentului, guvernului şi tuturor categoriilor de decizii
administrative.
72
Decizia administrativă este rezultatul unui proces amplu de culegere,
înregistrare,
transmitere, prelucrare a informaţiilor. Fără informaţii, mijloace de tratare
a
informaţiilor, fără fluxurile şi circuitele informaţionale descrise de
circulaţia
informaţiilor în sistemul administrativ nu se poate vorbi de condiţii minime
pentru
fundamentarea unor decizii administrative eficiente şi a unor acte
normative care să
contribuie la crearea unui cadru corespunzător aplicării deciziilor,
desfăşurării activităţii
în instituţiile publice şi în societatea românească, în general.
2. Funcţia operaţională este cea prin care sistemul informaţional
asigură
operaţionalizarea actelor administrative: legi, decrete, hotărâri, decizii
administrative
etc.
Prin urmare, totalitatea datelor, informaţiilor care circulă în sistemul
informaţional
al administraţiei publice, circuitele şi fluxurile informaţionale existente
contribuie în
mod decisiv atât la înţelegerea corectă a conţinutului unui act normativ
sau al unei
decizii administrative, cât mai ales la aplicarea acestora. Din punct de
vedere practic,
sistemul informaţional influenţează în mare măsură desfăşurarea
activităţilor implicate
în executarea sarcinilor cu care au fost investiţi funcţionarii publici şi în
aplicarea unor
acte normative şi/sau decizii administrative.
3. Funcţia de documentare a sistemului informaţional exprimă menirea
acestui
sistem de a înregistra informaţii necesare personalului angajat în sistem
pentru a
fundamenta sistemul de obiective şi implicit deciziile derivate din acesta.
Astfel, punctul de vedere susţinut de majoritatea specialiştilor în domeniu
potrivit
căruia sistemul informaţional al managementului public se reduce la
activitatea de
documentare reprezintă, în accepţiunea noastră, una din cele mai
importante funcţii a
sistemului informaţional.
Există diferite criterii de clasificare a documentelor, după: conţinut; formă;
dată;
alfabet; limbă etc.
Din punct de vedere pragmatic, documentele administrative pot fi
grupate în două
categorii.
- Prima categorie este alcătuită din documente folosite exclusiv de
funcţionarii
publici interesaţi.
- A doua categorie cuprinde acele documente folosite mai rar şi care
rămân la
dispoziţia funcţionarilor din compartimentul de documentare al instituţiilor
publice.
Ca şi activitate care permite exercitarea uneia din funcţiile sistemului
informaţional din administraţia publică, documentarea administrativă este
integrată în
sistemul naţional de documentare.
Între cele trei funcţii ale sistemului informaţional există strânse
interdependenţe,
buna funcţionare a acestuia fiind determinată de utilizarea cu
profesionalism de către
managerii publici a tuturor componentelor sistemului informaţional şi de
revalorificarea
funcţiilor acestuia.
7.3. Principiile sistemului informaţional
Sistemul informaţional în instituţiile publice se fundamentează pe un
ansamblu de
principii care permit realizarea funcţiilor sale specifice.
1. Principiul conceperii şi restructurării sistemului informaţional potrivit
cerinţelor
managementului unei instituţii publice.
Conceperea şi restructurarea sistemului informaţional se fundamentează,
în mod
expres, pe cerinţe specifice ale managementului unei instituţii publice
care sunt strâns
73
corelate cu sistemele de nevoi, respectiv de interese ale societăţii.
Raţiunea existenţei
sistemului informaţional o reprezintă asigurarea bazei informaţionale
necesare pentru
derularea eficientă atât a proceselor de management, cât şi de execuţie
în cadrul unei
instituţii publice sau a sistemului administrativ în ansamblul lui.
2. Principiul corelării strânse a sistemului informaţional cu organizarea
structurală şi
cu sistemul decizional din instituţiile publice care compun sistemul
administrativ.
În proiectarea structurilor organizatorice specifice instituţiilor publice din
ţara
noastră, trebuie să se ţină seama de faptul că fiecare componentă a
sistemului reprezintă
şi un emiţător şi un beneficiar de informaţii, că tipurile de relaţii
organizatorice, care
apar între posturi, între compartimente, între instituţii şi/sau autorităţi ale
administraţiei
publice descriu circuite informaţionale.
Fiecare componentă a sistemului dispune, pentru realizarea obiectivelor
atribuite,
de anumite mijloace de tratare a informaţiilor şi trebuie să folosească
anumite proceduri
informaţionale.
3. Principiul unităţii metodologice a tratării informaţiilor
În vederea asigurării compatibilităţii între toate componentele sistemului
informaţional al administraţiei publice este necesar ca modul de culegere
şi prelucrare a
informaţiilor să fie unitar din punct de vedere metodologic. O asemenea
abordare
asigură sistemului informaţional un plus de rigurozitate şi facilitează
funcţionalitatea sa.
Aplicarea acestui principiu atrage apelarea la funcţionarii publici
specializaţi în
domeniul informatic.
4. Principiul concentrării asupra informaţiilor esenţiale
Potrivit acestui principiu, informaţiile trebuie transmise, ori de câte ori
este
posibil, selectiv întrucât aceasta înseamnă economie de timp, resurse şi
implicit
operativitate în fundamentarea unor decizii şi/sau elaborarea unor
documente
administrative.
5. Principiul flexibilităţii
Presupune adaptarea continuă a parametrilor sistemului informaţional din
administraţia publică la caracteristicile mediului extern. Este necesară în
acest sens o
abordare modulară a sistemului informaţional din administraţie. Acesta ar
facilita
accesul rapid şi selectiv la informaţiile relevante. De asemenea, este
posibilă
actualizarea
permanentă a datelor şi informaţiilor, care compun sistemul la un moment
dat.
Principiul flexibilităţii necesită o permanentă reacţie a instituţiilor din
administraţia publică, în special a celor din administraţia locală faţă de
opiniile
membrilor societăţii şi adoptarea rapidă a deciziilor pe care le atrage
sistemul de nevoi
şi preferinţe ale populaţiei.
Sistemul informaţional din instituţiile publice cuprinde un ansamblu de
date,
informaţii conţinute în documente circuite informaţionale, fluxuri
informaţionale şi
mijloace de tratare a informaţiilor, implicate în procesul de fundamentare
a deciziilor
elaborate de organele care fac parte din sistemul administraţiei publice şi
care
REZUMAT
74
contribuie, prin conţinutul lor, la satisfacerea necesităţilor generale ale
populaţiei. Un alt
component al sistemului informaţional este fluxul informaţional, care
reprezintă
cantitatea de informaţie vehiculată între emiţător şi beneficiarul de
informaţie. Sistemul
informaţional al instituţiilor publice îndeplineşte următoarele funcţii:
funcţia
decizională, funcţia operaţională, funcţia de documentare. Realizarea
acestor funcţii are
la bază un sistem de principii prezentate în cadrul acestui capitol, pe care
se
fundamentează sistemul informaţional în instituţiile publice.
Noţiunile prezentate în acest capitol au în vedere: tipurile de informaţii
care
circulă în administraţia publică; prezentarea funcţiilor şi principiilor
sistemului
informaţional. Cunoaşterea acestora permite evaluarea exactă a modului
în care se
desfăşoară sistemul informaţional în instituţiile publice.
sistem, flux, informaţie, circuit.
VII.1. În administraţia publică sistemul informaţional cuprinde:
a) un ansamblu de date;
b) circuite informaţionale;
c) informaţii care provin din compartimentele existente la nivelul
instituţiei.
VII.2. În funcţie de gradul de prelucrare, informaţiile care circulă în sfera
administraţiei
publice pot fi:
a) orale;
b) primare;
c) descendente;
d) intermediare;
e) imperative;
f) finale.
VII.3. Sistemul informaţional al instituţiilor publice îndeplineşte
următoarele funcţii:
a) funcţia decizională;
b) funcţia de organizare;
c) funcţia de control-evaluare;
d) funcţia operaţională;
e) funcţia de documentare.
VII.4. Funcţia de documentare a sistemului informaţional:
CONCLUZII
Cuvinte cheie
Teste de evaluare
75
a) se referă la faptul că sistemul informaţional trebuie să asigure
elemente
informaţionale necesare fundamentării actelor administrative;
b) este funcţia prin care sistemul informaţional asigură operaţionalizarea
actelor
administrative: legi, decrete, hotărâri, decizii administrative;
c) Exprimă menirea sistemului informaţional de a înregistra informaţii
necesare
personalului angajat în sistem.
VII.5. Principiul flexibilităţii presupune:
a) adaptarea continuă a parametrilor sistemului informaţional la
caracteristicile
mediului extern;
b) utilizarea unor proceduri şi mijloace variate pentru tratarea
informaţiilor;
c) transm
d) iterea selectivă a informaţiilor
VII.1. a, b; VII.2. b, d, f; VII.3. a, d, e; VII.4. c; VII.5. a;
1. Definiţi sistemul informaţional.
2. Definiţi fluxul informaţional.
3. Caracterizaţi funcţia decizională a sistemului informaţional.
Soluţiile testelor de autoevaluare
Teste de autocontrol
76
Capitolul VIII Resursele umane în managementul
instituţiilor
publice
Obiectivele principale ale managementului în legătură cu resursele umane
sunt
principalele:
- atragerea şi asigurarea unui număr de salariaţi conform nevoilor
instituţiei
publice;
- preocuparea ca toate posturile de muncă să fie ocupate de către salariaţi
bine
pregătiţi profesional, în concordanţă cu cerinţele posturilor de muncă;
- pregătirea şi perfecţionarea profesională a salariaţilor;
- asigurarea mobilităţii salariaţilor prin crearea condiţiilor de evaluare şi
promovare a acestora;
- urmărirea integrării socio-profesionale a salariaţilor şi crearea unui
climat de
muncă adecvat performanţei;
- stimularea potenţialului creativ al salariaţilor, prin utilizarea unor
procedee
adecvate;
- asigurarea unor condiţii sociale şi culturale în cadrul organizaţiei care să
să
permită dezvoltarea personalităţii fiecărui salariat.
8.1. Recrutarea selecţia şi încadrarea personalului din
instituţiile
publice.
Personalul salariat din instituţiile publice este constituit din diferite
categorii de
lucrători care au vârste, calificări, specializări, poziţii ierarhice diferite,
trăsături de
caracter şi personalitate diferite, aspiraţii şi experienţe diverse.
Principalele caracteristici ale politicii de personal în instituţiile publice
sunt:
- Fundamentarea pe principiile etico-morale şi profesionale de apreciere,
de
repartizare şi de promovare;
- Caracterul unitar pentru toate instituţiile publice;
- Situarea raţionalizării pe prim-plan.
Sistemul administraţiei publice atrage politici de resurse umane care au
anumite
particularităţi determinate de specificul activităţilor desfăşurate în
instituţiile publice.
Persoanele care deţin funcţii publice, în administraţia de stat poartă
denumirea de
funcţionari publici.
Funcţionarul public este o persoană care, în conformitate cu dispoziţiile
actelor
normative, este numită de autoritatea publică competentă sau aleasă
potrivit normelor
legii şi investită în mod legal cu atribuţiile funcţiei sale, prestând în mod
permanent o
activitate, cu scopul de asigura funcţionarea continuă a unui serviciu
public.
Recrutarea salariaţilor urmăreşte atragerea de către instituţia publică a
resurselor
de muncă neocupate existente pe piaţa muncii în vederea ocupării
posturilor vacante.
Recrutarea trebuie astfel organizată de către fiecare instituţie publică
încât să se asigure
în timp util categoriile de salariaţi necesare realizării obiectivelor stabilite.
Activitatea de recrutare a funcţionarilor publici cuprinde:
2. Analiza cerinţelor postului vacant;
3. Întocmirea specificaţiilor aferente activităţii în postul liber;
4. Cercetarea posibilităţilor privind locurile unde pot fi găsiţi posibilii
candidaţi;
5. Atragerea candidaţilor pentru posturile care urmează a fi ocupate.
77
Selecţia personalului constă într-un ansamblu de procese de analiză a
calităţilor şi
a pregătirii profesionale a candidaţilor în scopul numirii pe posturi şi/sau
funcţii într-o
instituţie publică.
În practică se utilizează mai multe tipuri de selecţie şi anume:
• Selecţia filtraj, prin intermediul căreia se reţin dintr-un număr oarecare
de
candidaţi aceia care au trecut probele de selecţie. Acest tip de selecţie
face departajarea
clară între candidaţii admişi şi respinşi.
• Selecţia în vederea orientării, îndrumării şi informării profesionale, care
presupune: admiterea pe baze anumitor criterii – a unui număr mare de
persoane care
doresc să fie încadraţi într-o instituţie publică, urmând apoi orientarea
acestor persoane
spre acele profesii sau locuri de muncă pentru care au aptitudini.
• Selecţia clasament, utilizată nu numai în direcţia stabilirii concordanţei
dintre oameni şi profesiune, ci şi pentru calificarea celor acceptaţi.
Acest tip de selecţie, oferă informaţii suplimentare factorilor de decizie în
vederea
repartizării celor admişi la diferite locuri de muncă.
În funcţie de strategia care se aplică, se întâlnesc două forme de selecţie
profesională şi anume:
• forma admitere-respingere, prin care sunt admişi acei candidaţi în
ordinea reuşitei lor la probele examenului de selecţie pentru ocuparea
numărului de
locuri vacante;
• forma selecţiei multiple, în care selecţia se face nu numai pentru un
singur loc de muncă, ci pentru mai multe, urmând ca cei admişi să fie
orientaţi şi
repartizaţi în funcţie de aptitudinile lor.
În România, metodele şi tehnicile folosite cu precădere pentru selecţia
personalului din instituţiile administraţiei de stat sunt următoarele:
e) Convorbirea cu candidaţii recrutaţi - Interviul;
f) Cercetarea referinţelor şi calificativelor candidaţilor;
g) Satisfacerea unor criterii formale de către candidaţi;
h) Probele de verificare a cunoştinţelor;
i) Testele.
a) Convorbirea cu candidaţii recrutaţi-interviul
Desfăşurarea liberă a discuţiilor constituie una din metodele cele mai
eficiente de
selecţie a candidaţilor. Aplicând-o, se asigură de obicei stimularea
candidatului de a
relata despre experienţa în domeniu, opiniile şi obiectivele sale. În timp ce
se evaluează
rezultatele discuţiilor şi se acordă calificativul pe baza lor, comisia de
examinare trebuie
să identifice factorii care au determinat, în mod cert, o asemenea
interpretare.
Limitele acestei metode sunt în principal următoarele:
- Dificultăţi în conceperea unui sistem unitar de apreciere a candidaţilor;
- Dificultatea în respectarea unor cerinţe către funcţionarii implicaţi în
această
activitate;
- Caracterul subiectiv al interviului.
Avantajul pe care îl prezintă acest sistem rezidă în încrederea personală în
candidat a examinatorilor care efectuează selecţia. Încrederea constituie
o condiţie
esenţială de natură să asigure eficienţa în activitatea desfăşurată în
instituţiile publice, în
general, şi în cele din administraţie, în special.
b) Cercetarea referinţelor şi calificativelor candidaţilor
Din cercetarea referinţelor, un funcţionar cu experienţă poate obţine
informaţii
suplimentare despre activitatea candidatului, unele detalii ale
comportamentului
acestuia, domeniile în care a întâmpinat dificultăţi, relaţiile cu colegii şi
superiorii săi şi,
în general eficienţa realizărilor sale.
78
Astfel de informaţii urmează a fi confruntate şi interpretate în funcţie de
datele
înscrise în formularele completate de candidat. Se pot obţine referinţe
utile de la alte
persoane, cum ar fi foştii colegi sau şefi ai candidatului.
c) Satisfacerea unor criterii formale de către candidaţi
Frecvent această formă de selecţie a funcţionarilor publici este utilizată la
numirea
în funcţii, pentru care pregătirea de specialitate are o însemnătate
decisivă, diploma de
absolvire a instituţiei de învăţământ superior oferind garanţia că
funcţionarul are
competenţa profesională necesară îndeplinirii sarcinilor.
d) Probele de verificare a cunoştinţelor
Faţă de tehnicile prezentate, probele de verificare a cunoştinţelor sunt
metode
specifice de selecţie a funcţionarilor publici şi constau în participarea
candidaţilor la un
examen sau concurs, uneori utilizându-se şi testele de cunoştinţe.
Ca orice tehnică, selecţia funcţionarilor prin concurs are şi limite, cum ar
fi:
posibilitatea unor denaturări în ceea ce priveşte organizarea concursului
doar de formă
pentru a se acorda şi cu mai multă certitudine postul vacant candidatului
ale cu
anticipaţie, sau eventualitatea unei evaluări părtinitoare a cererilor
prezentate.
Pentru eliminarea deficienţelor posibile ale procesului de recrutare
folosind
probele de verificare a cunoştinţelor se recomandă:
- Constituirea unor comisii mixte de examinare formate din persoane
reprezentative din conducerea instituţiei publice, care a organizat
concursul, şi din
specialişti în domeniu din afara organizaţiei;
- Generalizarea examenelor scrise urmate de probele orale de verificare a
cunoştinţelor.
În scopul eliminării subiectivismului la selecţia funcţionarilor se utilizează
şi
testele de aptitudini şi deprinderi.
Finalitatea lor constă în măsurarea şi aprecierea unor elemente privind
aptitudinile şi calităţile candidaţilor.
8.2. Formarea profesională a salariaţilor
Pregătirea profesională
Pregătirea profesională este un proces complex şi de durată, care se
materializează pentru fiecare individ în calificarea acestuia pentru o
anumită profesie
din multitudinea de profesii existente în societate. Calificarea poate fi
privită ca
dobândirea totalităţii cunoştinţelor ştiinţifice de bază, tehnice, generale şi
de
specialitate, ca şi a deprinderilor necesare pentru exercitarea unei profesii
în anumite
condiţii economice şi tehnico-organizatorice.
Pregătirea profesională cuprinde, în general, două mari procese distincte
şi anume:
- educaţia profesională;
- formarea profesională propriu-zisă.
Educaţia profesională se prezintă ca un proces prin intermediul căruia se
pun în
evidenţă aptitudinile fiecărei persoane şi, în acelaşi timp, se realizează
orientarea
acesteia spre una din profesiile care se corelează cu aptitudinile
respective.
Formarea profesională este procesul prin intermediul căruia se realizează
în
mod efectiv pregătirea fiecărei pentru meseria aleasă, utilizându-se o
serie de metode şi
forme pentru însuşirea de cunoştinţe ştiinţifice de bază, tehnice, generale
şi de
specialitate şi pentru formarea deprinderilor de muncă. Prin urmare,
formarea
deprinderilor de muncă. Prin urmare, formarea profesională trebuie să
realizeze o
79
adevărată simbioză (corelare) între procesul de învăţare propriu-zis
(asimilare teoretică)
şi procesul de muncă, acţionând pentru aceasta în două direcţii şi anume:
- asigurarea fiecărei persoane cu volum sporit de cunoştinţe generale şi
de
specialitate;
- formarea unor deprinderi practice de muncă.
Personalul care îşi desfăşoară activitatea în sistemul administraţiei de stat
trebuie
să aibă o anumită pregătire, deoarece eficienţa serviciilor publice din
administraţia
statului este determinată şi de nivelul de pregătire al funcţionarilor publici
implicaţi în
desfăşurarea activităţilor.
Unii specialişti consideră că funcţionarul public cu funcţie de conducere
trebuie
să devină un manager public. În lucrarea „New public manager” sunt
menţionate că
există următoarele categorii de competenţe ale managerilor publici:
1. Competenţa profesională;
2. Competenţa managerială;
3. Competenţa politică;
4. Competenţa etică.
Competenţa este capacitatea unei persoane de a realiza, în mod
corespunzător şi
cu eficienţă maximă, sarcinile care îi revin. Competenţa este cea care
generează
performanţa, respectiv productivitatea şi eficacitatea.
Competenţa profesională se îmbină în mod armonios cu competenţa
managerială,
respectiv capacitatea unui funcţionar public de a conduce un grup d
persoane, un
domeniu distinct, o instituţie publică sau un sistem format din mai multe
instituţii
specializate.
În prezent se conturează în prezent din ce în ce mai mult o nouă abordare
a
problematicii funcţionarului public, în care competenţa este criteriul cel
mai important
pentru aprecierea eficacităţii unui manager public.
În acest sens, sunt necesare abilităţi, care înseamnă îndemânare,
capacitatea de a
conduce, talent, capacitatea de a comunica, capacitatea de inovare,
capacitatea de
raţionament logic. Toate acestea conduc la obţinerea performanţei de
către un manager
public şi a eficienţei într-o instituţie.
Varietatea activităţilor desfăşurate în instituţiile publice ar putea
determina o
abordare diversificată a pregătirii funcţionarilor publici, în general. Pe de o
parte,
multidimensionalitatea şi caracterul de sinteză al managementului public
determină o
specializare a funcţionarilor publici pe posturi şi funcţii publice, iar, pe de
lată parte,
acestea determină o pregătire generală diversificată care se dezvoltă prin
rotaţia pe
posturi şi funcţii a funcţionarilor publici.
Este necesară o pregătire medie, de bază pe care trebuie să o aibă orice
funcţionar
public, indiferent de postul şi/sau funcţia publică pe care le ocupă. La
aceasta se adaugă
pregătirea de specialitate, într-un domeniu distinct şi nu numai pentru
funcţionarii
publici de conducere.
În ceea ce priveşte sistemul motivaţional, precizăm că formele de
motivare a
funcţionarilor publici din sistemul administrativ din România sunt.
1. Acordarea unui salariu mai mare;
2. Avansarea pe post sau funcţie;
3. Promovarea unui sistem de indicatori de performanţă.
1. Acordarea unui salariu mai mare
Diversitatea activităţilor administrative poate determina prin lege
utilizarea unor
sisteme suplimentare de salarizare, precum: salarii majorate sau sporuri,
premii
speciale, recompense sau premii anuale.
Prin forma salariului majorat sau a sporului se corelează salariul cu
condiţiile
deosebite în care se desfăşoară activitatea.
80
Sporurile de salariu acordate pentru continuitate, în aceeaşi instituţie,
reprezintă
un mijloc de combatere a mobilităţii personalului.
Prin lege se pot acorda premii anuale sub formă de gratificaţii pentru
ansamblul
realizărilor obţinute şi creşterea eficienţei în instituţiile administrative.
Premiile se repartizează între membrii colectivului de funcţionari.
2. Avansarea pe post sau funcţie
Prin trecerea funcţionarilor pe osturi, respectiv funcţii superioare se
realizează
majorarea salariilor şi stimularea pentru formarea unor funcţionari, care
au u anumit rol
în structură influenţând direct activitatea din cadrul sistemului.
3. Promovarea unui sistem de indicatori de performanţă reprezintă un pas
recent
în politica de personal a sistemului administrativ din România. Sistemul
indicatorilor de
performanţă are un dublu rol: stimulează funcţionarii publici să obţină cele
mai bune
rezultate şi permite o evaluare a contribuţiei fiecăruia la rezultatul final.
8.3. Evaluarea şi promovarea salariaţilor
În vederea cunoaşterii posibilităţilor şi a perspectivelor de dezvoltare a
salariaţilor
se impune desfăşurarea unei acţiuni de evaluare a acestora.
Evaluarea personalului salariat serveşte nu numai la cunoaşterea cu mare
precizie
a potenţialului uman dintr-o instituţie publică, ci şi ca suport de informaţii
pentru
manageri în vederea luării deciziilor privind repartizarea judicioasă a
fiecărui salariat,
modalităţile de perfecţionare profesională care se impun.
În practică, în procesul de evaluare a salariaţilor, managerii trebuie să
respecte o
serie de cerinţe metodologice şi organizatorice precise după cum
urmează:
• Criteriile de evaluare ale personalului trebuie să fie diferenţiate, în
funcţie
de natura posturilor deţinute, potenţialul şi obiectivele instituţiei publice;
• Evaluarea trebuie să fie unitară, adică pentru personalul de aceeaşi
specialitate sau care ocupă posturi identice este necesar să aibă în vedere
aceleaşi criterii
de evaluare;
• Pentru a fi edificatoare, evaluarea trebuie efectuată pe perioade
suficient de
lungi în care persoana respectivă să se confrunte cu principalele probleme
specifice
postului respectiv;
• Evaluarea trebuie să se bazeze numai pe informaţii certe, verificate,
informaţiile nesigure trebuind respinse;
• Rezultatul evaluării trebuie comunicat şi persoanei în cauză. Totodată se
impune transmiterea şi a recomandărilor necesare pentru îmbunătăţirea
activităţii
salariatului.
Pentru evaluarea activităţii funcţionarilor publici se foloseşte sistemul
aprecierii
anuale.
Evaluarea efectivă a activităţii funcţionarilor publici presupune luarea în
considerare a următoarelor aspecte:
1. Precizarea evaluatorilor care vor analiza activitatea funcţionarilor
publici;
2. Determinarea limitelor între care trebuie făcută cunoscută activitatea
de
evaluare;
3. Precizarea modului în care se va derula activitatea de control şi cea de
evaluare;
4. Identificarea eficienţei activităţii de evaluarea a contribuţiei
funcţionarilor publici la obiectivul final.
Principalele caracteristici ale procesului de evaluare sunt enumerate în
tabelul:
81
Promovarea profesională constă în acordarea, unu salariat dintr-o
instituţie publică
a unei funcţii cu nivel de responsabilitate superior celei deţinute anterior.
La baza promovării personalului salariat stau aprecierile şi calificativele
obţinute
de acesta precum şi condiţiile legale prevăzute prin legislaţia în vigoare.
De asemenea,
trebuie să se ţină seama de o serie de criterii generale cum sunt:
a) modul în care cel în cauză se ocupă de perfecţionarea pregătirii sale
profesionale;
b) rezultatele obţinute în realizarea sarcinilor ce îi revin,
c) calităţile de organizator, capacitatea de analiză şi previziune;
d) modul cum adoptă decizii eficiente;
e) atitudinea faţă de colectiv.
Tabelul nr. 1. Principalele caracteristici ale procesului de evaluare
Nr.
crt.
CARACTERISTICILE EVALUĂRII
1. Nominalizarea persoanelor care vor derula evaluarea activităţii
funcţionarilor
publici
2. Determinarea limitelor între care trebuie popularizată activitatea de
evaluare
3. Precizarea modului în care se va derula activitatea de control şi cea de
evaluare
4. Identificarea eficienţei activităţii de evaluare
5. Implicarea şefilor direcţi în proces
6. Asupra şefului direct se restrâng calificativele funcţionarului public
7. Atragerea, în proces, a unor specialişti în domeniul relaţiilor cu
personalul
8. Integrarea, în echipa de cercetare, a unor colegi ai persoanei evaluate
9. Informarea funcţionarului în legătură cu rezultatele evaluării
10. Acceptarea şi soluţionarea contestaţiilor formulate
În instituţiile publice personalul salariat este constituit din diferite
categorii de
lucrări care au vârste, calificări, specializări, poziţii ierarhice diferite,
aspiraţii şi
experienţe diverse. Sistemul administraţiei publice promovează o serie de
politici de
resurse umane care au anumite particularităţi determinate de specificul
activităţilor
desfăşurate.
Persoanele care deţin funcţii în administraţia publică, sunt cunoscute sub
denumirea de funcţionari publici. Există o serie de metode şi tehnici
folosite cu
precădere pentru selecţia personalului din instituţiile administraţie de
stat: convorbirea
cu candidaţii recrutaţi, cercetarea referinţelor şi calificativelor
candidaţilor, satisfacerea
unor criterii formale de către candidaţi; probele de verificare a
cunoştinţelor testele.
Managementul resurselor umane din instituţiile publice are în vedere o
serie de procese
complexe şi de durată care se referă la pregătirea profesională a
angajaţilor, evaluarea şi
promovarea salariaţilor.
REZUMAT
82
Noţiunile prezentate în acest capitol, permit cunoaşterea şi aprofundarea
unor
aspecte ale managementului resurselor umane în instituţiile publice, se
referă la:
- recrutarea, selecţia şi încadrarea personalului;
- formarea profesională a salariaţilor;
- evaluarea şi promovarea salariaţilor.
recrutare, selecţie, încadrare, pregătire.
VIII.1. Selecţia personalului constă:
a) într-un ansamblu de procese de analiză a calităţilor şi a pregătirii
profesionale,
pentru numirea pe posturi şi/funcţii într-o instituţiei publică;
b) în calificarea individului pentru o anumită profesie;
c) cunoaşterea cu mare precizie a potenţialului uman dintr-o instituţie
publică.
VIII.2. Metoda cu mare precizie a potenţialului uman dintr-o instituţie
publică:
a) obţinerea informaţiilor suplimentare despre activitatea candidatului,
b) desfăşurarea liberă a discuţiilor;
c) participarea candidaţilor la un examen sau concurs.
VIII.3. Educaţia profesională reprezintă:
a) procesul prin intermediul căruia se realizează în mod efectiv pregătirea
fiecărei
persoane pentru meseria aleasă;
b) procesul prin intermediul căruia se pun în evidenţă aptitudinile fiecărei
persoane;
c) procesul prin care se realizează o corelare între procesul asimilate
teoretică şi
procesul de muncă;
d) procesul prin care se realizează orientarea angajatului spre una din
profesiile
care se corelează cu aptitudinile persoanei.
VIII.4. Promovarea profesională constă:
a) în acordarea unui salariat dintr-o instituţie publică a unei funcţii cu nivel
de
responsabilitate superior celei deţinute anterior;
b) respectarea unor cerinţe metodologice şi organizatorice legate de
rezultatele
obţinute;
c) în acordarea unor calificative pe baza rezultatelor obţinute.
CONCLUZII
Cuvinte cheie
Teste de autoevaluare
83
VIII.5. Arătaţi care dintre informaţiile de mai jos sunt adevărate:
a) informaţiile scrise sunt consemnate de regulă pe hârtie;
b) informaţiile intermediare, se află în diferite faze de prelucrare circulă
atât la nivelul
administraţiei locale centrale, cât şi la nivelul organelor administraţiei
locale;
c) informaţiile ascendente se transmit de la nivelul administraţiei centrale
la organele
administraţiei locale;
d) informaţiile externe circulă în interiorul administraţiei publice centrale
şi locale;
e) informaţiile culturale, reflectă în mod expres activităţi cu character
cultural;
f) informaţiile sportive oglindesc în mod deosebit activităţile sportive;
g) informaţiile de evidenţă curentă reflectă anumite situaţii existente la un
moment
dat;
h) informaţiile turistice reflectă activităţile turistice în mod deosebit.
VIII.1. a; VIII.2. a; VIII.3. b, c; VIII.4. a; VIII.5. a, b, e, f, g, h
1. Specificaţi principalele caracteristici ale politicii de personal din
instituţiile publice.
2. Definiţi procesul de pregătire profesională.
3. Arătaţi cum se realizează procesul de recrutare a personalului.
BIBLIOGRAFIE:
1. Brezoianu D.- Ştiinţa administraţiei, Universitatea Bucureşti, 1991;
2. Dissescu C.- Curs de drept public român, vol. 3, Dreptul administrativ,
Bucureşti,
3.Fayol H.- Administration industrielle et generale, in Buletin de la societe
de
l'industrie minerale, Paris, 1916,
4. Ferraris C.- La scienza dellamministratione, oggetto, limiti, fuzioni,
Roma,
1880
5. Gerbier J.- Organisation-Gestion, Dunod, Paris, 1995
6. Gulick L., Urwich L.- Papers on the Science of Administration , Institute
of Public
Administration, New York, 1987,
7. Matei, Ani-Economie Publică, Analiza economică a deciziilor publice, Ed.
Economică 2003
8. Oroveanu M.,- Introducere în ştiinţa administraţiei, Editura Ştiinţifică şi
Enciclopedică, Bucureşti, 1994,
9. Paralagi P., Iftimoaie, Cristian- Serviciile publice locale, Ed. Economică
2001
10. Petrescu Ion- Management, Editura Holding Reporter, Bucureşti,1991
11. Profiroiu , Alina- Economia sectorului public, Ed. Economică, 2001
12. Rosenbloam D.- Public Administration, Understanding Management,
Politics and
Law in the Public Sector, Random House, New York, 1996
Soluţiile testelor de autoevaluare
Teste de autoevaluare
84
13. Stănciulescu, Gabriela- Managementul utilităţilor publice, Ed. Uranus,
Bucureşti,
2002
14. Taylor W., Principles of scientific management, New York
15. Wilson W.- The study of administration, in „Political science
quaterley”, Londra
16. White L., Introduction to the study of PublicAdministration, New York