Capitolul III

Controlul legalităţii în activitatea administraţiei publice

§. 1. Controlul administrativ al activităţii administraţiei publice

Activitatea administraţiei publice presupune nu numai

respectarea legilor, ci şi a actelor normative emise de organele
administrative, în limitele competenţei lor.
Asigurarea legalităţii presupune un control exterior obiectiv,
dar şi existenţa unor forme de control în cadrul organelor
administrative însăşi1.
Astfel, Guvernul “exercită conducerea generală a
administraţiei publice” (art. 102 alin. 1 teza ultimă din Constituţie),
ceea ce implicit presupune un drept de control asupra actelor
organelor subordonate ierarhic. Tot aşa, “primul ministru conduce
Guvernul şi coordonează activitatea membrilor acestuia, respectând
atribuţiile ce le revin” (art. 107 din Constituţie). La fel, prefectul,
numit de Guvern, veghează, în teritoriu, la respectarea legalităţii
actelor emise de consiliul judeţean, consiliul local sau primar.
Specificitatea acestui control constă în faptul că este înfăptuit
în cadrul structurii şi ierarhiei administrative.
În spectrul sistemului nostru constituţional este de remarcat că
acest gen de control administrativ nu mai are aceeaşi importanţă ca în
reglementarea anterioară anului 1989, caracterizată printr-o
centralizare excesivă. Implementarea în activitatea administraţiei
publice centrale şi locale a principiilor descentralizării şi
deconcentrării, a autonomiei administrative a făcut să sporească
independenţa diferitelor organe administrative, iar competenţa lor să
nu mai fie supusă unei subordonări “fără frontiere”.

1
A se vedea Antonie Iorgovan, op.cit, vol. I, pag. 373.

185
 Aşa cum am mai arătat, după natura autorităţii care îl
înfăptuieşte, controlul administrativ poate fi săvârşit, fie de autorităţile
administraţiei publice, fie de anumite structuri din sistemul acestora.
Controlul administrativ exercitat în propriile structuri poate fi
un control intern sau un control extern2.

A. Controlul intern se exercită din interiorul organului

administrativ, de conducătorul acestuia sau de funcţionarii desemnaţi
de acesta, fie la cerere, fie din oficiu, fie la sesizare. În Legea nr.
84/2003 pentru modificarea şi completarea O.G. nr. 119/1999 privind
controlul intern şi controlul financiar preventiv3, la art. 2 lit. b este
definit controlul intern ca fiind ansamblul formelor de control
exercitat la nivelul autorităţii publice, inclusiv auditul intern, stabilite
de conducere în concordanţă cu obiectivele acesteia şi cu
reglementările legale, în vederea asigurării administrării fondurilor în
mod economic, eficient şi eficace; acesta include, de asemenea,
structurile organizatorice, metodele şi procedurile. În legislaţia de
specialitate, chiar s-a formulat conceptul de control financiar public
intern, ce are ca obiect întregul sistem de control intern, din sectorul
public, format din sistemele de control ale autorităţilor publice, ale
altor structuri abilitate de Guvern şi dintr-o unitate centrală, care este
responsabilă de armonizarea şi implementarea principiilor şi
standardelor de control şi audit4.
Controlul intern poate fi un control general sau unul
specializat.
1. Controlul intern general – se caracterizează prin
următoarele:
• este o consecinţă a subordonării ierarhice;
• se exercită asupra actelor şi faptelor
subordonaţilor;
• controlul se efectuează atât din punct de
vedere al legalităţii cât şi al oportunităţii activităţii5;
2
A se vedea Ilie Iovănaş, op. cit., pag. 108-109.
3
Publicată în M.Of. nr. 195 din 26 martie 2003
4
Art. 2 lit. c din Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern, publicată în M.Of.
nr. 953 din 24 decembrie 2002.
5
A se vedea Mihai T. Oroveanu, “Tratat de drept administrativ”, Bucureşti, 1994, pag.
142; Antonie Iorgovan, “Tratat de drept administrativ”, vol.II, ediţia a III-a, Editura “All Beck”,

186
 • funcţionarii ce efectuează controlul pot lua
următoarele măsuri:
- anularea sau suspendarea actelor
funcţionarilor subordonaţi sau se pot substitui
acestora;
- emiterea de dispoziţii obligatorii;
- aplicarea de sancţiuni disciplinare.
Potrivit art. 43 alin.1/1 din Legea nr. 188/1999 privind
Statutul funcţionarilor publici6, conducătorul unităţii sau al
compartimentului, poate da dispoziţii obligatorii subordonaţilor.
Funcţionarii publici subordonaţi au obligaţia să se conformeze
dispoziţiilor date de funcţionarii publici cu funcţii de conducere, cu
excepţia cazurilor în care apreciază că aceste dispoziţii sunt vădit
ilegale. Refuzul executării dispoziţiei superiorului se motivează în
scris, situaţie în care doar dispoziţia scrisă a superiorului îl mai poate
obliga pe subordonat în executarea unei măsuri.
Un particular, persoană fizică sau juridică, poate determina
efectuarea acestui control în interiorul organului administrativ pe calea
recursului graţios, care nu este altceva decât plângerea adresată
autorităţii administrative care a emis actul administrativ şi prin care se
solicită revocarea, modificarea sau revenirea asupra acestuia7.
Autorităţile publice au dreptul de a reveni şi retracta actele
administrative dacă acestea au fost date cu încălcarea dispoziţiilor
legale ori nu mai corespund intereselor sociale care au stat la baza
emiterii lor8.

2. Controlul intern specializat. În doctrină şi legislaţie acest

control a fost structurat pe un control preventiv, auditul intern şi pe un
control de gestiune9.

Bucureşti, 2002, pag. 456.

6
Publicată în M.Of. nr. 696 din 27 decembrie 2000, modificată şi completată prin
Legea nr. 161/2003, publicată în M.Of. nr. 279 din 21 aprilie 2003.
7
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, “Drept administrativ”, Editura “Cordial-Lex”,
Cluj Napoca, 2001, pag. 312.
8
A se vedea Constantin G. Rarincescu, “Contencios administrativ român”, Editura
Universală “Alkalay & Co”, Bucureşti, 1937, pag. 109.
9
Credem că în mod greşit titlul O.G. nr. 119/1999 lasă să se înţeleagă că există un
control intern şi separat un control preventiv financiar, controlul financiar preventiv propriu, ca
şi auditul intern, face parte din controlul intern.

187
 a). Controlul financiar preventiv propriu – controlul financiar
preventiv îl găsim în cadrul prevăzut de art. 23 din Legea nr. 500/2002
privind finanţele publice10 şi presupune ca angajarea şi efectuarea de
cheltuieli din sumele aprobate prin bugetul de stat, bugetul asigurărilor
sociale de stat, bugetul asigurărilor pentru şomaj11 sau bugetele
fondurilor speciale, să se aprobe de ordonatorul de credite şi să se
efectueze numai cu viza prealabilă de control financiar preventiv
intern dată de conducătorul compartimentului financiar-contabil sau
de către alte persoane cu atribuţii financiar-contabile, împuternicite de
acesta. Acest control specializat implică verificarea şi analiza
activităţii economice şi financiare a agenţilor economici şi instituţiilor
publice, sub aspectul legalităţii, oportunităţii, necesităţii şi
economicităţii actelor şi operaţiunilor, a utilizării cu eficienţă a
fondurilor materiale şi băneşti, precum şi pentru asigurarea integrităţii
acestora12. Ordonatorii principali de credite sunt conducătorii
autorităţilor publice, miniştrii, conducătorii celorlalte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale, conducătorii altor
autorităţi publice şi a instituţiilor publice autonome. Ordonatorii
secundari sau terţiari de credite sunt conducătorii instituţiilor publice
cu personalitate juridică din subordinea ordonatorilor principali de
credite13.
Prin definiţia legii dată în art. 2 lit. c din O.G. nr. 119/1999
privind controlul intern şi controlul financiar preventiv14, controlul
financiar preventiv constă în activitatea prin care se verifică legalitatea
şi regularitatea operaţiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau
a patrimoniului public, înainte de aprobarea acestora. Controlul
financiar preventiv este un control de delegaţie, de regularitate şi

10
Publicată în M. Of. nr. 597 din 13 august 2002; O.G. nr. 119/1999 privind controlul
intern şi controlul financiar preventiv, publicată în M.Of. nr. 430 din 31 august 1999, aprobată cu
modificări şi completări prin Legea nr. 301/2003, publicată în M.Of. nr. 195 din 26 martie 2003.
11
A se vedea Legea nr. 744/2001 privind bugetul asigurărilor sociale de stat pe anul
2002, publicată în M.Of. nr. 785 din 11 decembrie 2001.
12
A se vedea Mircea Ştefan Minea, Dreptul Finanţelor publice, Editura “Accent”, Cluj
Napoca, 1999, pag. 297.
13
A se vedea O.M.F.P. nr. 123/2001 pentru aprobarea Normelor metodologice
privind cadrul general al atribuţiilor şi exercitării controlului financiar preventiv propriu, publicat
în M.Of. nr. 79 din 15 februarie 2001.
14
Modificată şi completată prin Legea nr. 84/2003, publicată în M.Of. nr. 195 din 26
martie 2003.

188
bugetar (încadrare în limitele şi destinaţia creditelor şi
angajamentelor)15.
Controlul financiar preventiv nu este u control de oportunitate.
Controlul financiar preventiv se va integra treptat în sfera
răspunderii manageriale, proces ce trebuie finalizat până la data
aderării României la Uniunea Europeană, pe măsură ce controlul
managerial va asigura eliminarea riscurilor în administrarea fondurilor
publice16.
Controlul financiar preventiv poate fi un control preventiv
propriu, ce se organizează de conducătorii autorităţilor publice, în
cadrul compartimentului de specialitate financiar-contabil şi are ca
obiect toate operaţiunile cu impact financiar asupra fondurilor publice
şi a patrimoniului public17 sau un control financiar preventiv delegat
(nu face parte din controlul intern).
Controlul financiar preventiv propriu poate fi extins în raport
de natura operaţiunilor şi la decizia conducătorului entităţii publice18 şi
la nivelul altor compartimente. Controlul financiar preventiv se
exercită prin viză, de persoanele desemnate în acest sens de către
conducătorul entităţii publice. Viza are drept obiect semnătura
persoanei desemnate şi aplicarea sigiliului personal. Documentele
vizate se înscriu într-un registru special19.
Cheltuielile din bugetul de stat, din bugetul asigurărilor
sociale de stat, din bugetul asigurărilor pentru şomaj, din bugetele
locale precum şi din bugetele fondurile speciale se vor face numai pe
bază de documente justificative, întocmite în conformitate cu
dispoziţiile legale, care să confirme primirea bunurilor materiale,
prestarea serviciilor, achitarea salariilor şi a altor drepturi băneşti,
plata obligaţiilor către buget, precum şi a altor obligaţii, potrivit
dispoziţiilor legale.

15
A se vedea pct. 3.3 din N.M. referitoare la exercitarea controlului financiar
preventiv, aprobate prin O.M.F.P. nr. 522/2003, publicat în M.Of. nr. 320 din 13 mai 2003.
16
Art. 8 alin. 4 din O.G. nr. 119/1999, republicată în M.Of. nr. 799 din 12 noiembrie
2003.
17
Art. 8 alin. 3 coroborat cu art. 9 alin. 1 din O.G. nr. 119/1999.
18
Entităţile publice, sintagmă introdusă prin această legislaţie de specialitate, care
acoperă noţiunile de autorităţi publice, organe, instituţii, regii autonome, etc.
19
A se vedea O.M.F.P. nr. 522/2003, pentru aprobarea N.M. generale referitoare la
exercitarea controlului financiar preventiv, publicat în M.Of. nr. 320 din 13 mai 2003.

189
 Deşi în literatura juridică, avizul sau refuzul vizei de control
financiar preventiv are valoarea unui aviz conform, respectiv trebuie
cerut, iar opinia pe care o conţine este obligatorie20, refuzul vizei “nu
exclude dispoziţia ordonatorului de credite sau administratorului de a
se efectua pe răspunderea lor, operaţiunile financiare pentru care s-a
refuzat viza de control financiar preventiv”21. Potrivit pct. 6.3 din
N.M. aprobate prin O.M.F.P. nr. 522/2003, cu excepţia cazurilor în
care refuzul de viză se datorează depăşirii creditelor bugetare şi/sau de
angajament, operaţiunile refuzate la viză se pot efectua pe propria
răspundere a conducătorului entităţii publice.
Regimul refuzului de viză este nuanţat de către Normele
metodologice generale referitoare la exercitarea controlului financiar
preventiv propriu aprobat prin O.M.F.P. nr. 522 din 1 aprilie 2003 în
funcţie de apartenenţa ordonatorului de credite la administraţia publică
centrală, instituţii publice cu calitatea de agenţie de implementare
pentru fondurile comunitare sau la alte autorităţi publice sau persoane
juridice de drept privat care gestionează fonduri publice şi/sau
administrează patrimoniu public. De exemplu, în primul caz,
ordonatorul de credite primind refuzul de vize, poate cere
controlorului delegat un aviz consultativ, aceasta în ideea, probabil,
pentru a-şi putea continua operaţiunea până la executare22.
În toate cazurile în care, în urma unui refuz de viză de control
financiar propriu, conducătorul entităţii publice dispune printr-un act
de decizie internă efectuarea operaţiunii pe propria răspundere. Copia
deciziei se va comunica persoanei care a refuzat viza,
compartimentului de audit public intern şi, după caz controlorului
delegat.
Persoanele în drept să exercite controlul financiar preventiv
propriu răspund solidar pentru legalitatea, regularitatea şi încadrarea în
limitele angajamentului bugetar aprobat, în ceea ce priveşte
operaţiunile pentru care au acordat viza.
În afară de controlul financiar preventiv, se mai poate
desfăşura în cadrul organului administrativ, un control financiar
concomitent, denumit şi simultan, operativ sau curent, şi un control
20
A se vedea Ilie Iovănaş, op.cit., pag. 42, 109.
21
A se vedea Ioan Gliga, “Dreptul finanţelor publice”, Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1992, pag. 233.
22
Pct. 8.5 din N.M. aprobate prin O.M.F.P. nr. 52272003.

190
financiar posterior, după ce actele sau operaţiunile economico-
financiare au fost executate, ambele cu un rol preventiv.

b). Auditul intern este cuprins în ansamblul formelor de

control intern exercitat la nivelul entităţii publice23. Auditul public
intern se exercită asupra tuturor activităţilor desfăşurate într-o entitate
publică, inclusiv asupra activităţilor entităţilor subordonate, cu privire
la formarea şi utilizarea fondurilor publice, precum şi la administrarea
patrimoniului public (art. 13 din Legea nr. 672/2002). Tipurile de
audit sunt: 1. Auditul de sistem (care reprezintă o evaluarea de
profunzime a sistemelor de conducere şi control inter, cu scopul de a
stabili dacă acestea funcţionează economic, eficace şi eficient, pentru
identificarea dificultăţilor şi formularea de recomandări pentru
corectarea acestora); 2. Auditul performanţei; 3. Auditul de
regularitate.
Activitatea de audit public intern se organizează şi
funcţionează în compartimente anume specializate în cadrul unei
autorităţi publice la decizie conducătorilor sau a organului de
conducere colectivă. La instituţiile publice subordonate, auditul se
poate desfăşura de compartimentul specializat al entităţii ierarhic
superioare, iar la entităţile publice mici, fără subordonare, se
efectuează numai auditul de regularitate de către compartimentele de
audit public intern ale Ministerului Finanţelor Publice.

c). Controlul intern de gestiune – se efectuează

periodic, şi are în vedere verificarea integrităţii, păstrării, utilizării şi
pazei bunurilor şi valorilor existente la un moment dat în organul
administrativ sau instituţia publică, comparativ cu evidenţele scriptice
contabile. Un astfel de control poate să atragă răspunderea civilă a
persoanei vinovate de neregulile constatate şi de pagubele cauzate prin
neîndeplinirea atribuţiilor de serviciu, cu intenţie sau culpă.
Ministerele, departamentele, alte organe centrale de stat, prefecturile şi
Primăria municipiului Bucureşti sunt obligate să asigure organizarea şi

23
A se vedea art. 2 lit. b din Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern,
publicată în M.Of. nr. 953 din 24 decembrie 2002; a se vedea acelaşi conţinut în definirea
controlului intern din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv.

191
funcţionarea controlului financiar de gestiune privind patrimoniul
propriu24.

B. Controlul administrativ extern – poate fi un control

ierarhic, de tutelă administrativă, un control extern specializat25 sau un
control de supraveghere generală, această din urmă formă fiind
susţinută în opinia profesorului Antonie Iorgovan26.
Acest tip de control se caracterizează în general prin faptul că
se exercită de organe sau funcţionari din afara organelor controlate.
1. Controlul ierarhic. Se defineşte prin următoarele
caracteristici:
a. Este exercitat de organele superioare ierarhic, fără a fi
necesar să fie anume prevăzut în legi şi se face din oficiu sau la
sesizare.
b. Presupune un raport de subordonare, deci, nu întâlnim un
astfel de control în cazul autorităţilor administrative autonome
centrale şi nici în cazul autorităţilor administraţiei publice locale.
c. Se exercită asupra întregii activităţi, atât asupra actelor,
cât şi asupra faptelor şi vizează atât legalitatea cât şi oportunitatea
acestora. De exemplu, Guvernul exercită controlul ierarhic asupra
ministerelor, organelor de specialitate din subordinea sa, asupra
prefecţilor, având dreptul să anuleze actele administrative ilegale sau
inoportune ale acestora27.
d. Controlul ierarhic poate fi anterior, concomitent sau
posterior.
e. Orice măsură ilegală sau inoportună poate fi anulată
(abrogată), revocată (dacă o face organul emitent la dispoziţia
organului de control), modificată sau suspendată. Deşi organul de
control nu se poate substitui organului controlat, după anulare sau,
unde este cazul, revocare, poate chiar el să adopte o măsură
corespunzătoare dar, numai dacă are şi această atribuţie în competenţa
24
Art. 2 din Legea nr. 30 din 22 martie 1991 privind organizarea şi funcţionarea
controlului financiar şi a Gărzii financiare.
25
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., pag. 7.
26
A se vedea Antonie Iorgovan, “Tratat de drept administrativ”, vol.II, 2002, pag.
446.
27
A se vedea art. 28 din Legea nr. 90 din 26 martie 2001 privind organizarea şi
funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, publicată în M.Of. nr. 164 din 2 aprilie
2001.

192
sa. Organul de control, de asemenea, mai poate să dea îndrumări
obligatorii sau poate lua măsuri de sancţionare disciplinară.
f. Actele administrative adoptate în exercitarea atribuţiilor
de control ierarhic sunt mai sunt sustrase de la controlul judecătoresc -
potrivit art. 2 lit. e din Legea nr. 29/1990, conform art. 126 alin. 6 din
Constituţia revizuită – control ierarhic care nu se confundă cu recursul
ierarhic, care trebuie să fie prevăzut expres de lege28. Controlul
ierarhic are un caracter general, pe când recursul ierarhic, ce se
adresează organului superior, are caracterul unei părţi dintr-un întreg
care este procedura administrativă specială29.

2. Controlul de tutelă este un control special, exercitat de

autorităţile centrale (Guvern, ministere) sau reprezentanţii acestora
(prefect) asupra organelor administraţiei publice descentralizate şi
autonome (art. 102 şi art. 123 din Constituţie, art. 135 din Legea nr.
215/2001 privind administraţie publică locală).
Controlul de tutelă se deosebeşte de controlul ierarhic,
deoarece:
a) controlul de tutelă se poate exercita numai între
autorităţi publice între care nu există raporturi de
subordonare ierarhică;
b) controlul de tutelă trebuie reglementat expres prin
lege;
c) organul de control tutelar poate doar sesiza organul
emitent asupra legalităţii sau oportunităţii actelor
controlate, dar nu poate revoca sau anula actele
organului controlat şi nici nu se poate substitui
acestuia.
Controlul de tutelă poate fi exercitat de Guvern, prin prefect
asupra legalităţii actelor (art. 27 din Legea nr. 215/2001), Corpul de
Control al Guvernului (O.U.G. nr. 64 din 28 iunie 2003 pentru
stabilirea unor măsuri privind înfiinţarea, organizarea, reorganizarea
sau funcţionarea unor structuri din cadrul aparatului de lucru al
Guvernului, a ministerelor, a altor organe de specialitate din

28
A se vedea Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 458 şi urm.
29
Ibidem, pag. 459.

193
administraţie publică centrală şi a unor instituţii publice30, H.G. nr.
766/2003 privind organizarea şi funcţionarea Corpului de control al
Guvernului31) şi Ministerul Administraţiei şi Internelor32 în domeniul
administraţiei publice locale, serviciilor comunitare pentru evidenţa
persoanelor33, serviciilor publice pentru eliberarea şi evidenţa
paşapoartelor34, serviciilor comunitare pentru situaţii de urgenţă
(incendii, inundaţii, cutremure, etc.35), ş.a.
Nici o autoritate a administraţiei publice centrale – Guvern,
ministere – nu are competenţa să anuleze, să modifice sau să suspende
un act adoptat sau emis de consiliul local, consiliul judeţean sau de
primar, chiar dacă actul este ilegal. Este posibil însă ca Guvernul să
modifice, să anuleze sau să suspende un act emis de un minister sau de
către prefect (art. 28 din Legea nr. 90/2001). Ministrul poate să
procedeze identic cu actul emis de conducătorul serviciului
descentralizat al ministerului36.
Având în vedere că Guvernul exercită conducerea generală a
administraţiei publice, şi în această calitate numeşte în fiecare judeţ un
prefect, ca reprezentant al său, cu sarcina şi de a veghea la respectarea
legalităţii actelor administrative, se poate spune că în cele din urmă,
prin intermediul prefectului, Guvernul este în măsură să atace în
contencios administrativ actele normative şi individuale considerate
nelegale, ale consiliilor locale, judeţene şi ale primarilor.
Prefectul. În lumina prevederilor Legii nr. 215/2001 apare,
justificată opinia, formulată în literatura juridică, potrivit căreia
controlul efectuat de prefect nu este un control ierarhic, deoarece între
acesta şi consiliul judeţean, consiliul local şi primar nu există raporturi
30
Publicată în M.Of. nr. 464 din 29 iunie 2003.
31
Publicată în M.Of. nr. 497 din 9 iulie 2003.
32
O.G. nr. 207 din 29 decembrie 1999 privind înfiinţarea şi organizarea Ministerului
Funcţiei Publice, publicată în M.Of. nr. 649 din 30 decembrie 1999, minister care a înglobat în
organizarea sa Departamentul pentru Administraţie Publică Locală preluând atribuţia acestui
organism de a se pronunţa asupra legalităţii şi oportunităţii actelor controlate. Ministerul Funcţiei
Publice nu s-a regăsit pe lista supusă votului de încredere a Parlamentului, iar în M.Of. nr. din 10
ianuarie 2001 a fost publicată H.G. nr. 8/2001 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea
Ministerului Administraţiei Publice.
33
O.G. nr. 84 din 30 august 2001, publicată în M.Of. nr. 544 din 1 septembrie 2001.
34
O.G. nr. 83 din 30 august 2001, publicată în M.Of. nr. 543 din 1 septembrie 2001.
35
O.G. nr. 88 din 30 august 2001, publicată în M.Of. nr. 544 din 1 septembrie 2001.
36
A se vedea Mircea Preda, “Centralizarea şi descentralizarea în administraţia
publică”, în Revista “Dreptul”, nr. 9/1995, pag. 49.

194
de subordonare şi că, în acest caz, ne-am afla în prezenţa unui control
de tutelă administrativă37. În consecinţă, “în raporturile cu organele
locale alese, prefectul dispune numai de un control de tutelă
administrativă”38.
Prefectul exercită controlul cu privire la legalitatea actelor
administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale, organizate
la nivel de unitate administrativ-teritorială. Cum nu se face nici o
distincţie în lege cu privire la natura actelor administrative controlate,
este firesc ca acestea să fie atât individuale, cât şi normative. În
exercitarea controlului cu privire la legalitatea actelor autorităţilor
administraţiei publice locale, prefectul poate ataca, în faţa instanţei de
contencios administrativ, actele normative ale acestora, precum şi
actele preşedintelui consiliului judeţean şi ale delegaţiei permanente,
dispoziţiile emise de primar dacă le consideră ilegale. Actul
administrativ atacat este suspendat ope legis.
Înainte de a cere pe calea instanţei de contencios administrativ
anularea actului administrativ, prefectul poate cere autorităţii
administrative locale emitente, să reanalizeze actul considerat ilegal şi
ca atare să îl modifice sau să îl retracteze (această cerere îmbracă
forma recursului graţios).
În dreptul nostru se recunoaşte că actele administrative sunt,
de regulă, revocabile, indiferent dacă este vorba de acte normative sau
individuale39.
Corpul de control al Guvernului este o instituţie publică, cu
personalitate juridică sub directa conducere a primului-ministru şi în
subordonarea Autorităţii Naţionale de Control40. Corpul de Control al
Guvernului are, printre alte atribuţii şi competenţe41 şi pe cea privind
controlul administrativ intern prin care verifică respectarea
prevederilor legale în cadrul aparatului de lucru al Guvernului, în
37
Ibidem, pag. 52-53.
38
A se vedea Tudor Drăganu, “Drept constituţional şi instituţii politice - tratat
elementar”, vol. II, pag. 349.
39
A se vedea Tudor Drăganu, “Actele de drept administrativ”, pag. 193.
40
A se vedea H.G. nr. 746/2003 privind organizarea şi funcţionarea aparatului de
lucru al Guvernului, publicată în M.Of. nr. 493 din 8 iulie 2003; H.G. nr. 766/2003 privind
organizarea şi funcţionarea Corpului de Control al Guvernului, publicată în M.Of. Nr. 497 din 9
iulie 2003.
41
Art. 3 din H.G. nr. 766/2003 (Corpul de control al Guvernului a preluat structura şi
atribuţiile Corpului de Control al primului-ministru, care a fost desfiinţat).

195
ministere, instituţii publice centrale şi locale sau alte organe de
specialitate din subordinea sau conducerea primului-ministru sau a
Guvernului. Controlul administrativ intern se realizează prin
verificarea legislaţiei privind reforma economică şi administrativă, a
modurilor de constituire şi de administrare a stocurilor-rezervă de stat,
a modurilor de utilizare a creditelor guvernamentale, a celor garantate
de Guvern, verificarea alocaţiilor şi subvenţiilor bugetare, controlul
realizării investiţiilor, verificarea modului de administrare a
patrimoniului instituţiilor publice, etc42.
Lipsa raportului de subordonare dintre Guvern şi autorităţile
administrative locale, ne face să ne întrebăm cum Corpul de Control al
Guvernului va putea exercita controlul administrativ intern43.
Controalele sunt efectuate direct de autoritatea de control sau
în colaborare cu instituţiile de specialitate, iar rezultatele sunt
consemnate în note de control, note de informare şi sinteze. Corpul de
Control al Guvernului face parte din structura puterii executive, dar
colaborează şi cu autorităţile legislative şi judecătoreşti, fără însă a se
substitui în activităţile specifice acestora.
Ministerul Administraţiei şi Internelor a fost înfiinţat prin
O.U.G. nr. 64 din 28 iunie 2003 pentru stabilirea unor măsuri privind
înfiinţarea, organizarea, reorganizarea sau funcţionarea unor structuri
din cadrul aparatului de lucru al Guvernului, a ministerelor, a altor
organe de specialitate din administraţie publică centrală şi a unor
instituţii publice44, iar organizarea şi funcţionarea organului de
specialitate al administraţiei publice centrale s-a reglementat prin
O.U.G. nr. 63 din 28 iunie 200345, deci înainte ca ministerul să fi fost
înfiinţat.
Faţă de vechea reglementare se observă o dominare
considerabilă a controlului de tutelă administrativă exercitat de acest
minister, scoţându-se în evidenţă principiul colaborării cu autorităţile
administraţiei publice locale46. Pe de altă parte unităţile din aparatul
42
Art. 4 din H.G. nr. 766/2003.
43
Art. 123 alin. 4 din Constituţia României.
44
Art. 5 din O.U.G. nr. 64/2003, publicată în M.Of. nr. 464 din 29 iunie 2003.
45
Publicată în M.Of. nr. 462 din 28 iunie 2003; a se vedea şi H.G, nr. 725 din 28
iunie 2003 privind structura organizatorică şi efectivele Ministerului Administraţiei şi Internelor,
publicată în M.Of. nr. 478 din 4 iulie 2003.
46
Art. 2 din O.U.G. nr. 63/2003.

196
central al Ministerului Administraţiei şi Internelor coordonează,
controlează şi monitorizează potrivit competenţelor în domeniu
propriu de autoritate, modul de aplicare a prevederilor legale de către
structurile din subordine sau, după caz, colaboratoare (servicii publice
descentralizate, unităţi teritoriale, instituţii civile, etc).
Dintre atribuţiile Ministerului Administraţiei şi Internelor
reţinem: monitorizarea aplicării prevederilor cuprinse în strategiile şi
programele de reformă şi restructurare a administraţiei publice
centrale şi locale; îndrumă şi controlează autoritatea prefectului pentru
îndeplinirea Programului de Guvernare (această atribuţie constituie o
formă indirectă de exercitare a controlului de tutelă); îndrumă şi
sprijină autorităţile publice locale şi aparatul propriu al acestora în
aplicarea corectă şi unitară a prevederilor legale şi în îndeplinirea
atribuţiilor ce le sunt conferite de lege; avizează proiectele de acte
normative elaborate de ministere li alte organe de specialitate
referitoare la administraţiei publică locală; monitorizează acordurile şi
convenţiile de cooperare pe care autorităţile administraţiei publice
locale le încheie cu autorităţile ale administraţiei publice locale din
alte ţări, etc47.
Deşi Guvernul a delegat acestor autorităţi ale administraţiei
publice atribuţii de control în domenii importante ale administraţiei
publice locale, acestea nu au competenţa de a aplica sancţiuni
administrative sau de altă natură atunci când constată săvârşirea unor
abateri sau a unor ilegalităţi, putând numai să propună anularea unor
acte, suspendarea sau demiterea din funcţie, etc., sau să sesizeze
organele abilitate de lege pentru luarea altor măsuri48.

3. Controlul extern specializat se exercită de organe

specializate, autorităţi ale administraţiei publice, instituţii publice cu
atribuţii de control. Acest control se exercită doar dacă este prevăzut
de lege şi, numai în limita atribuţiilor stabilite pentru desfăşurarea
activităţii organului învestit cu acest tip de control.
Acest control poate să fie efectuat de organe, cu astfel de
atribuţii, dintr-un domeniu sau ramură, sau de către organe constituite
în mod special, cu atribuţii de control:

47
Art. 14 alin. 1 lit. a din O.U.G. nr. 63/2003.
48
A se vedea Mircea Preda, op. cit., pag. 154-155.

197
a) Controlul exercitat de organe ce îşi desfăşoară
activitatea într-un domeniu sau ramură.
În literatura juridică este definit ca un control înfăptuit de
inspecţii şi inspectorate de stat organizate în cadrul ministerelor sau al
altor organe de specialitate ale administraţiei publice49. Acest control
se caracterizează prin următoarele:
- se efectuează conform şi în limitele atribuţiilor;
- organele controlate nu sunt subordonate organelor
de control;
- organele de control nu pot anula, doar constata,
sesiza ori aplica propriile sancţiuni administrative. Pe
de altă parte însă, pot suspenda actele şi măsurile
ilegale şi au dreptul de a da îndrumări obligatorii50.
Aceste organe poartă denumiri diferite, cum ar fi, inspecţii,
inspectorate, direcţii, şi pot fi organizate pe plan central, sau/şi pe plan
teritorial, acţionând în diverse domenii: economic, sanitar, protecţia
muncii, etc. De exemplu, Inspectoratul de Stat în Construcţii – I.S.C. –
este instituţie publică cu personalitate juridică finanţată integral din
venituri proprii, preluată în subordine de la fostul Minister al
Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei, de Autoritatea
Naţională de Control51. Inspectoratul exercită, potrivit legii, controlul
de stat cu privire la respectarea disciplinei în urbanism şi a regimului
de autorizare a construcţiilor, precum şi la aplicarea unitară a
prevederilor legale în domeniul calităţii în construcţii52. Sau, Inspecţia
Muncii, aflată în subordinea Ministerului Muncii, Solidarităţii Sociale
şi Familiei, dar şi în directa coordonare a ministrului delegat pentru
coordonarea autorităţilor de control, ca de altfel şi Inspecţia Sanitară
din cadrul Ministerului Sănătăţii.
b). Controlul exercitat de organe speciale de control.

49
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., pag. 315-317.
50
A se vedea Ioan Santai, “Drept administrativ şi Ştiinţa Administraţiei”, vol. II, pag. 22.
51
Art. 16 din O.U.G. nr. 64/2003.
52
A se vedea Legea nr. 707/2001 pentru aprobarea O.G. nr. 63/2001 privind
înfiinţarea Inspectoratului de Stat în Construcţii – I.S.C. - publicată în M.Of. nr. 785 din 11
decembrie 2001.

198
 1. Prin Hotărârea Parlamentului nr. 16 din 19 iunie 200353
privind modificarea structurii şi componenţei Guvernului a fost numit
ca membru al Guvernului ministru delegat pentru coordonarea
activităţilor de control54. Practic această numire a însemnat actul de
naştere al unui nou minister, sui-generis, în fizionomia
guvernamentală.
Prin art. 16 din O.U.G. nr. 6472003 pentru stabilirea unor
măsuri privind înfiinţarea, organizarea, reorganizarea sau funcţionarea
unor structuri din cadrul aparatului de lucru al Guvernului, a
ministerelor şi a altor organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale şi a unor instituţii publice55, s-a înfiinţat Autoritatea Naţională
de Control, organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu
personalitate juridică, în subordinea Guvernului, condusă de un
ministru delegat pentru coordonarea autorităţilor de control.
Înfiinţarea acestui organ, de la început a avut caracterul unui
lucru făcut în pripă şi poate de aceea mai puţin fundamentat. Astfel,
înfiinţarea acestuia are ca izvor Hotărârea Parlamentului. Dar, o dată
ce Parlamentul a aprobat înfiinţarea unu organism de coordonare, cum
se face că acesta, imediat după ce a luat fiinţă şi-a trecut în subordine
Garda Naţională de Mediu, Inspectoratul de Stat pentru Construcţii,
Garda Financiară, Autoritatea Naţională a Vămilor, organe ce au fost
preluate cu totul în structura sa, iar în coordonare, au fost trecute
Inspecţia Muncii, Inspecţia Sanitară, etc. care au rămas în subordinea
altor ministere. Această concentrare, ce presupune subordonarea unor
instituţii, activităţi este necorformă cu Hotărârea nr. 16/2003 a
Parlamentului, adăugând la aceasta, cea ce implică nelegalitatea
organizării şi funcţionării acestei autorităţi. Pe de altă parte, în practica
de stat s-a invocat, în cazul Autorităţii Naţionale de Control, faptul că
nu îndeplineşte condiţiile legale de funcţionare prin lipsa avizului
Curţii de Conturi a României56. Potrivit art. 117 alin. 2 din Constituţia
revizuită, înfiinţarea unor organe de specialitate în subordinea
Guvernului se poate face numai cu avizul Curţii de Conturi. Avizul
53
. Publicată în M.Of. nr. 436 din 19 iunie 2003.
54
Decretul prezidenţial nr. 393/2003, publicat în M.Of. nr. 436 din 19 iunie 2003.
55
Publicată în M.Of. nr. 464 din 29 iunie 2003; H.G. nr. 745/2003 privind
organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Control, publicată în M.Of. nr. 496 din 9
iulie 2003.
56
Potrivit art. 117 alin. 2 din Constituţia revizuită.

199
are u caracter conform, şi nu consultativ, şi se constituie într-o formă
procedurală prealabilă (deci trebuia să se creară înainte de publicarea
O.U.G. nr. 64/2003). Avizul conform trebuie cerut, iar organul care îl
cere trebuie să ţină cont de punctul de vedere pe care îl conţine. Şi nu
în ultimul rând, este de observat că nu puţine dintre atribuţiile noi
înfiinţatei Autorităţi Naţionale de Control se suprapun cu o serie de
atribuţii ale Curţii de Conturi: cheltuirea fondurilor publice destinate
sănătăţii, subvenţiile acordate agriculturii, rambursările de TVA,
achiziţiile publice, etc. Autoritatea Naţională de Control are în
subordine: a) Corpul de control al Guvernului; b) Garda Naţională de
Mediu; c) Inspectoratul de Stat în Construcţii; d) Garda Financiară; e)
Autoritatea Naţională a Vămilor.
a) Garda Naţională de Mediu57 este instituţie publică şi
funcţionează ca organ de specialitate al administraţiei publice centrale,
cu personalitate juridică, având în structura Comisariatul general al
Gărzii Naţionale de Mediu, Comisariatul municipal Bucureşti al
Gărzii Naţionale de Mediu, Comisariatul de mediu al Administraţiei
Rezervaţiei Biosferei “delta Dunării”, inspectoratele teritoriale de
regim silvic şi cinegetic. Garda Naţională de Mediu se constituie într-
un corp specializat de control şi inspecţie cu statut specific şi atribuţii
în aplicarea politicii Guvernului în materia prevenirii, constatării şi
sancţionării încălcării prevederilor legale în domeniul protecţiei
mediului, silviculturii, pisciculturii, cinegeticii, apelor, solului, aerului,
biodiversităţii, precum şi celei prevăzute în legile specifice domeniului
controlului poluării industriale şi managementului riscului, fondului
de mediu şi alte domenii prevăzute de legislaţia în vigoare.
b) Garda Financiară58 se ca instituţie publică de control cu
personalitate juridică şi funcţionează pe întreg teritoriul ţării prin
Comisariatul general, comisariatele regionale şi Comisariatul
Municipiului Bucureşti.
Garda Financiară exercită un control operativ şi inopinant,
privind prevenirea, disciplinarea şi combaterea oricăror acte şi fapte
din domeniul economic, financiar şi vamal, care au ca efect evaziunea
şi frauda fiscală. Însă nu poate desfăşura acţiuni de control fiscal de

57
A se vedea O.U.G. nr. 64/2003, publicată în M.Of. nr. 464 din 29 iunie 2003.
58
A se vedea O.U.G. nr.<64/2003; O.G. nr. 91/2003, publicată în M.Of. nr. 712 din
13 octombrie 2003.

200
natura celui privind stabilirea, urmărirea şi încasarea veniturilor
bugetare.
Controlul desfăşurat de Garda Financiară poate fi un control
curent sau un control tematic. Controlul curent se execută operativ şi
inopinant, pe baza legislaţiei de control, a insignei de împuternicire şi
a ordinului de serviciu. Controlul tematic se execută de către comisari
în baza ordinelor date de conducerea Autorităţii Naţionale de Control
sau de comisarul general. În cadrul controlului tematic se stabilesc
obiectivele de verificat, autorităţile supuse controlului, perioada
asupra căreia se efectuează verificarea, precum şi durata controlului.
În executarea atribuţiilor Garda Financiară încheie acte de
control (procese-verbale, note de constatare, etc) şi procese-verbale de
contravenţie, care pot fi atacate potrivit procedurii specifice
contenciosului administrativ sau regimului juridic al contravenţiilor.
c) Autoritatea Naţională a Vămilor59 se constituie ca organ de
specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică.
Prin O.U.G. nr. 90/2003 s-a înfiinţat Autoritatea Naţională a Vămilor
prin reorganizarea Direcţiei generale a Vămilor care a fost preluată de
Ministerul Finanţelor Publice. Autoritatea Naţională a Vămilor,
exercitând acest control, urmăreşte şi supraveghează pe teritoriul ţării,
respectarea legislaţiei vamale prin direcţiile regionale vamale şi
birourile vamale60.
2. Curtea de Conturi
Potrivit art. 140 din Constituţia revizuită, Curtea de Conturi
funcţionează pe lângă Parlamentul Românei, desfăşurându-şi
activitatea independent. Reglementarea organizării şi funcţionării
activităţii se face prin Legea nr. 94/199261, modificată prin Legea nr.
99 din 26 mai 1999 privind unele măsuri pentru accelerarea reformei
economice62, Legea nr. 204 din 30 decembrie 199963 pentru modificare
şi complectarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea
59
A se vedea O.U.G. nr. 90/2003, publicată în M.Of. nr. 712 din 13 octombrie 2003.
60
H.G. nr. 764 din 3 iulie 2003 privind organizarea şi funcţionarea Direcţiei generale
a Vămilor, publicată în M.Of. nr. 486 din 7 iulie 2003, trebuia modificată sau abrogată în 30 de
zile de la data apariţiei O.G. nr. 90/2003, publicată în M.Of. nr. 712 din 13 octombrie 2003, ceea
ce nu s-a realizat.
61
Publicată în M.Of. nr. 244 din 9 septembrie 1992, republicată în M.Of. nr. 116 din 16
martie 2000.
62
Publicată în M.Of. nr. 236 din 27 mai 1999.
63
Publicată în M.Of. nr. 646 din 30 decembrie 1999.

201
Curţii de Conturi, O.U.G. nr. 78 din 31 mai 200164, prin Legea nr. 77
din 31 ianuarie 200265. Revizuirea Constituţiei României aduce
schimbări în organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, reflectate şi
în O.U.G. nr. 117/2003 privind preluarea activităţii jurisdicţionale şi a
personalului instanţelor Curţii de Conturi de către instanţele
judecătoreşti66.
La 24 ianuarie 1864, în timpul lui Alexandru Ioan Cuza a fost
înfiinţată o Înaltă Curte de Conturi pentru toată România, după
modelul oferit de Curtea de Conturi din Franţa, înfiinţată în anul 1807.
Prin Legea din 26 iulie 1929 Înalta Curte de Conturi a fost
reorganizată ca organ administrativ şi jurisdicţional, Curtea de Casaţie
fiind competentă în a judeca recursurile date în contra deciziilor Curţii
de Conturi. În 1948 Curtea de Conturi a fost desfiinţată pentru ca în
anul 1973 să fie înfiinţată Curtea Superioară de Control Financiar,
asemănătoare prin unele atribuţii instituţiei Curţii de Conturi. Prin
Constituţia din 1991 s-a reînfiinţat practic Curtea de Conturi67.
Potrivit modificărilor aduse de revizuirea Constituţiei, Curtea
de Conturi reprezintă instituţia supremă de control financiar asupra
modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor
financiare ale statului şi ale sectorului public, precum şi asupra
modului de gestionare a resurselor publice, a patrimoniului public şi
privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale. Curtea de
Conturi nu mai exercită atribuţii jurisdicţionale, iar litigiile rezultate
din activitatea sa se soluţionează de instanţele judecătoreşti
specializate68.
Curtea de Conturi se compune din Secţiile de control financiar
preventiv ulterior, Secţia jurisdicţională, Colegiul jurisdicţional al
Curţii de Conturi şi Camerele de conturi judeţene şi a municipiului
Bucureşti. Curtea de Conturi are un Secretariat general.

64
Publicată în M.Of. nr. 298 din 7 iunie 2001.
65
Publicată în M.Of. nr. 104 din 7 februarie 2002.
66
Publicată în M.Of. nr. 752 din 27 octombrie 2003.
67
A se vedea Mircea Boulescu, “Curtea de Conturi – tradiţie şi actualitate”, Editura
“Expert-Consult”, Bucureşti, 1993.
68
A se vedea O.U.G. nr. 117/2003 – judecătorii financiari, la propunerea Consiliului
Superior al Magistraturii, vor putea fi numiţi la instanţele judecătoreşti, iar procurorii financiari
vor fi preluaţi de Ministerul Public.

202
 Membrii Curţii de Conturi (18) erau consilieri de conturi ce
alcătuiau Plenul Curţii de Conturi. Conducerea Curţii de Conturi se
exercita de către plen, de comitetul de conducere, de preşedinte şi de
vicepreşedinte.
În forma iniţială, Legea nr. 94/1992 prevedea în organizarea şi
atribuţiile de control ale Curţii de Conturi că aceasta efectua atât un
control preventiv cât şi un control ulterior.
Prin Legea nr. 99/1999 controlul preventiv a fost înlăturat din
atribuţiile de control ale Curţii de Conturi, rămânând în sarcina acestei
instituţii numai controlul ulterior. Secţia de control ulterior era
formată din 9 consilieri de conturi şi din controlori financiari. Ea era
organizată în divizii sectoriale şi direcţii teritoriale. Diviziile sunt
conduse de consilieri de conturi. În cadrul diviziilor puteau fi
organizate direcţii de specialitate.
Prin Legea de revizuire a Constituţiei, Curtea de Conturi a fost
organizată numai pe principiile controlului financiar a resurselor
financiare ale statului şi ale sectorului public.
În cadrul controlului, Curtea de Conturi are ca principală
atribuţie verificarea: a) contului general anual de execuţie a bugetului
de stat; b) contului anual de execuţie a bugetului asigurărilor sociale
de stat; c) conturilor anuale de execuţie a bugetelor locale; d)
conturilor anuale de execuţie a bugetelor fondurilor speciale; e)
conturilor fondurilor de tezaur; f) contului anual al datoriei publice a
statului şi situaţiei garanţiilor guvernamentale pentru credite interne şi
externe primite de către alte persoane juridice.
Prin verificarea conturilor, Curtea constată dacă conturile
supuse verificării sunt conforme cu realitatea, dacă inventarierea
patrimoniului public a fost făcută la termenele şi în condiţiile stabilite
de lege, dacă veniturile statului, unităţilor administrativ teritoriale,
asigurărilor sociale au fost legal stabilite şi încasate, la termenele
stabilite de lege, dacă cheltuielile au fost angajate, lichidate,
ordonanţate, plătite şi înregistrate conform reglementărilor legale şi în
concordanţă cu prevederile legii bugetare ş.a.m.d. De asemenea,
Curtea analizează legalitatea concesionării sau închirierii de bunuri
proprietate publică, calitatea gestiunii financiare, utilizarea fondurilor

203
provenite din asistenţa financiară acordată României de Uniunea
Europeană şi din alte surse de finanţare internaţională69.
În situaţia în care, în urma verificărilor efectuate pe parcursul
execuţiei bugetului la persoanele juridice supuse controlului potrivit
dispoziţiilor legii, organele de control ale Curţii de Conturi constată
fapte prin care au fost cauzate prejudicii sau abateri cu caracter
financiar se încheie un proces verbal de constatare.
Actele de constatare se trimit în termen de 5 zile procurorului
financiar de consilierii de conturi din Secţiile de control financiar
ulterior sau, după caz, de directorii direcţiilor de control financiar
ulterior ai Camerelor de conturi judeţene, însoţite de propunerile lor.
Procurorul financiar se va pronunţa, în termen de 10 zile,
întocmind fie actul de sesizare al colegiului de jurisdicţie competent,
fie actul de sesizare a organelor de urmărire penală ori actul de
clasare.
Investirea instanţelor judecătoreşti se realizează prin actul de
sesizare al procurorului financiar, prin încheierea completelor din
Cadrul Curţii de Conturi, precum şi prin alte modalităţi stabilite de
lege. Procurorii financiari vor participa obligatoriu la judecarea
cauzelor rezultate din activitatea Curţii de Conturi, apărând interesele
financiare al statului.

§. 2. Controlul judecătoresc asupra legalităţii actelor

administrative

A. Consideraţii preliminare

69
A se vedea art. 17 lit. g/1 şi h din legea nr. 94/1992, modificată prin Legea nr.
77/2002.

204
 La baza statului modern, care nu poate fi decât un stat de
drept, stă principiul legalităţii, care pretinde ca actele administrative
individuale sau normative să fie conforme atât legilor, cât şi actelor
administrative normative cu forţă juridică superioară.
Atunci când organele administrative încalcă dispoziţiile legii
sau ale actelor administrative superioare, se pune problema de a şti ce
sancţiuni se vor aplica, cine le va stabili şi cum se va asigura
restabilirea situaţiei anterioare, a stării normale de legalitate? Dacă
organul administrativ nu repară ilegalitatea propriului act, dacă
intervenţia organului superior nu are eficienţa scontată, înseamnă că
toate aceste procedee administrative de control şi de restabilire a
legalităţii nu sunt suficiente.
Iată de ce, în funcţie de specificul unor acte administrative şi a
unor raporturi sociale pe care le reglementează, pe lângă controlul de
constituţionalitate sau controlul administrativ, se impune completarea
acestora şi cu alte forme de control, unele mai directe şi chiar mai
eficiente prin faptul că asigură şi repararea daunelor cauzate, cum ar fi
controlul judecătoresc, pe calea acţiunii principale sau a excepţiei de
ilegalitate.
În statul de drept, activitatea executivă realizată de
administraţia publică este supusă unui control jurisdicţional, care
diferă în funcţie de sistemul constituţional adoptat70.
În sistemul anglo-saxon, tribunalele ca instanţe de drept
comun, pot fi sesizate de orice persoană pentru a decide dacă actul
normativ al puterii executive contravine sau nu legii, fără însă ca
judecătorul să poată decide anularea lui, ci numai înlăturarea lui din
cauza respectivă71.
Sistemul francez, anterior Constituţiei din 1958, recunoştea
competenţa tribunalelor administrative de a se pronunţa asupra
excepţiei de ilegalitate a actelor administrative individuale sau
normative. Instanţele civile puteau să se pronunţe la rândul lor asupra
legalităţii actelor administrative, dar numai în măsura în care puneau
în cauză libertăţile individuale şi dreptul de proprietate. Judecătorului
penal, acest drept îi era recunoscut, fără nici un fel de restricţii 72. În
70
A se vedea Ioan Santai, op. cit., pag. 35.
71
A se vedea Tudor Drăganu, “Introducere în teoria şi practica statului de drept”,
pag.158.
72
Ibidem, pag. 159.

205
sistemul actual, regulamentul ilegal poate fi anulat pe calea recursului
pentru exces de putere, de Consiliul de Stat, care judecă ca tribunal
administrativ, iar instanţelor de drept comun li se recunoaşte
competenţa de a se pronunţa pe calea excepţiei de ilegalitate şi, pe cale
de consecinţă, de a înlătura actul normativ ilegal din soluţionarea
cauzei73.
În ţara noastră, o dată cu desfiinţarea în 1866 a Consiliului de
Stat, care îndeplinea atribuţiile unui tribunal administrativ în cauzele
de contencios administrativ, controlul legalităţii actelor administrative
a trecut în sarcina instanţelor de drept comun (Legea din 12 iulie
1866), care, însă, nu puteau să anuleze actele administrative de
autoritate, ci numai să se pronunţe asupra legalităţii lor şi să oblige la
despăgubiri. Prin Legea Curţii de Casaţie din 1 iulie 1905 s-a
recunoscut secţiei a III-a, competenţa să soluţioneze pe calea acţiunii
directe şi principale, ilegalitatea actelor administrative, inclusiv
recursurile împotriva regulamentelor şi ordonanţelor atacate ca ilegale,
adoptate şi emise de autorităţile administrative centrale sau locale, sau
chiar de alte autorităţi publice74.
Prin Legea din 25 martie 1910 contenciosul în anulare a fost
desfiinţat, dar ulterior, potrivit art. 107 al. 3 din Constituţia din 1923 şi
art. 1 din Legea contenciosului administrativ din 1925, actele de
autoritate regulamentele puteau fi atacate din nou în faţa instanţelor de
contencios administrativ (Curţile de Apel) pe calea recursului direct în
anulare, cu drept de recurs la Curtea de Casaţie, iar instanţelor
judecătoreşti de drept comun nu le mai revenea decât competenţa de a
se pronunţa asupra ilegalităţii actelor de gestiune75.
În regimul de contencios subiectiv, consacrat de Legea nr.
1/1967, instanţele judecătoreşti examinau, pe calea excepţiei de
ilegalitate, legalitatea dispoziţiilor actului administrativ normativ, pe
care s-a întemeiat actul administrativ individual la care se referea
acţiunea, iar dacă constatau că acestea erau în neconcordanţă cu legea,
le puteau înlătura din soluţia procesului. Hotărârea rămasă definitivă,
era comunicată în copie organului administrativ local, ministerului sau
altui organ central al administraţiei de stat, autor al actului normativ.
73
Ibidem, pag. 160.
74
A se vedea Tudor Drăganu, “Drept constituţional şi instituţii politice”, 1993, vol. I,
pag. 270-271; C.G. Rarincescu, op.cit., pag. 89.
75
A se vedea Alexandru E. Silvian, op. cit., pag. 131.

206
Interesant de remarcat că Legea nr. 1/1967 obliga organul
administrativ, astfel sesizat, ca în termen de 15 zile de la primirea
hotărârii judecătoreşti, să revoce actul normativ, iar în cazul în care îl
socotea legal, să sesizeze organul ierarhic superior76.
Constituţia din 1991 revizuită (art. 52) stabileşte dreptul
persoanei vătămate într-un drept al său ori într-un interes legitim de o
autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea
într-un termen legal a unei cereri, de a obţine recunoaşterea dreptului
pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei,
dar textul constituţional nu merge mai departe şi nu spune cine, ce
organ, va avea competenţa să dispună anularea actului şi să acorde
despăgubiri77. Atâta timp cât prin Constituţie se lasă la aprecierea
Parlamentului condiţiile şi limitele de exercitare ale acestui drept, este
posibil ca printr-o lege organică viitoare, competenţa de soluţionare să
revină unor tribunale administrative, instanţei supreme sau chiar
autorităţilor superioare ale administraţiei publice, cu condiţia ca
accesul la justiţie să fie asigurat pe cale de recurs 78. Potrivit Legii nr.
29/1990 privind contenciosul administrativ, de regulă, instanţele de
contencios administrativ sunt competente să se pronunţe asupra
legalităţii actului administrativ individual pe calea acţiunii principale
şi directe, cu excepţia actului administrativ normativ. În cazul
acţiunilor promovate de prefect, conform art. 123 alin. 5 din
Constituţie, împotriva actelor administrative ale consiliilor judeţene,
ale consiliilor locale, ale primarului sau ale preşedintelui consiliului
judeţean, instanţa poate să se pronunţe asupra legalităţii acestora.
În schimb, instanţele de contencios administrativ, precum şi
toate celelalte instanţe de drept comun, inclusiv cea penală, pot
constata ilegalitatea unui act administrativ normativ (inclusiv a unui
act administrativ individual) pe calea excepţiei de ilegalitate şi să-l
înlăture din cauza pe care o judecă, fără însă să poată anula actul.
În sistemul nostru de drept, instanţele de contencios
administrativ nu sunt instanţe similare tribunalelor administrative, ci
sunt instanţe ce fac parte din sistemul instanţelor de drept comun, dar
judecă litigii ce au ca obiect acte administrative supuse regimului

76
A se vedea Antonie Iorgovan, “Tratat de drept administrativ”, 1996, pag. 403-405.
77
A se vedea Tudor Drăganu, op. cit., pag. 271.
78
Ibidem, pag. 271.

207
juridic stabilit de Legea nr. 29/1990. Potrivit Legii nr. 29/1990 pentru
soluţionarea litigiilor prevăzute de această lege, se dispune fără nici o
altă condiţie, înfiinţarea unor secţii de contencios administrativ, pe
lângă tribunale şi Înalta Curte de casaţie şi Justiţie (cum înfiinţarea
Curţilor de Apel s-a dispus ulterior, logic a fost ca, astfel de secţii să
se înfiinţeze şi la instanţele corespunzătoare acestui grad de
jurisdicţie). În Legea de organizare judecătorească79 se arată că
numărul tribunalelor şi curţilor de apel se stabileşte de Ministerul de
Justiţie, în raport cu volumul de activitate şi după natura cauzelor
deduse judecăţii. În această ordine de idei însemnă că litigiile având ca
obiect legalitatea actelor administrative se pot judeca fie în secţii de
contencios administrativ constituite în cadrul instanţelor, fie de
judecători nespecializaţi din cadrul altor secţii ale instanţelor de drept
comun.
Contenciosul administrativ poate fi definit ca fiind conceptul
care reuneşte totalitatea litigiilor care au ca obiect legalitatea actelor
administrative emise de autorităţile publice şi care sunt soluţionate de
secţiile de contencios administrativ ale instanţelor judecătoreşti80.
a) După natura obiectului litigiului, contenciosul poate fi un
contencios obiectiv sau un contencios subiectiv81.
În cadrul contenciosului obiectiv judecătorul trebuie să se
pronunţe asupra legalităţii actului administrativ sau asupra legalităţii
unei situaţii juridice obiective82.
Contenciosul subiectiv urmăreşte să stabilească dacă, în speţă,
există sau nu o situaţie juridică subiectivă, adică un drept subiectiv şi
dacă acest drept subiectiv a fost sau nu vătămat printr-o acţiune sau
abţinere din partea administraţiei83. Contenciosul subiectiv poate să
aibă ca obiect şi stabilirea unor daune.
b) După natura hotărârii judecătoreşti, contenciosul
administrativ poate fi un contencios de anulare şi un contencios de

79
Legea nr. 92/1992, modificată prin Legea nr. 42 din 24 iulie 1997, publicată în
M.Of. nr. 170 din 1997.
80
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., pag. 328; Antonie Iorgovan, “Drept
administrativ – tratat elementar”, 1996, vol.II, pag. 156; Valentin I. Prisacaru, “Contenciosul
administrativ român”, Editura “All”, Bucureşti, 1996, pag. 7.
81
A se vedea Erast Diti Tarangul, op.cit., pag. 550.
82
Ibidem, pag. 551.
83
Ibidem, pag. 551.

208
plină jurisdicţie. În literatura juridică, unii autori consideră că în
această clasificare mai poate interveni şi un contencios penal
administrativ84.
Contenciosul de anulare se caracterizează prin faptul că
judecătorul, în urma unei acţiuni în anulare, dă o hotărâre prin care
anulează ca ilegal actul administrativ, fără să aplice alte sancţiuni.
Hotărârea are efecte erga omnes.
Contenciosul de plină jurisdicţie este acela în care judecătorul
se pronunţă asupra unor drepturi subiective şi ordonă măsuri pentru
apărarea, conservarea şi satisfacerea acestor drepturi şi poate uneori,
chiar reforma actul administrativ (de exemplu, stabilirea dreptului la
pensie), ceea ce nu se poate întâmpla în cazul actelor administrative
normative. În contenciosul de plină jurisdicţie, hotărârea organului
competent are efecte numai inter partes.
Contenciosul român este un contencios de plină jurisdicţie,
adică instanţa judecătorească poate anula un act administrativ, poate
obliga autoritatea administrativă să emită un act administrativ şi poate
să oblige la despăgubiri. Pe de altă parte, contenciosul reglementat de
Legea nr. 29/1990 este văzut şi ca un contencios subiectiv85. Art. 135
din Legea nr. 215/2001 stabileşte un contencios obiectiv în cazul
acţiunii prefectului îndreptată împotriva actelor ilegale ale autorităţilor
publice locale.

Acţiunea în anulare a actelor administrative ilegale

Acţiunea în anulare este o cale procedurală ce se

caracterizează prin faptul că se atacă direct actul administrativ,
pentru ilegalitate, în faţa instanţei de contencios administrativ, după
procedura prevăzută de Legea nr. 29/1990, printr-o cerere, al cărui
obiect principal este însuşi constatarea ilegalităţii actului şi, în
consecinţă, anularea lui86.
Practic, acţiunea în anulare are rolul de a învesti instanţa şi a
deschide calea procedurală pentru rezolvarea ei.
84
Ibidem, pag. 551.
85
A se vedea Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 319.
86
A se vedea pe larg în Tudor Drăganu, “Actele administrative şi faptele asimilate lor
supuse controlului judecătoresc potrivit Legii nr. 1/1967”, pag. 37 şi urm.

209
 În acţiunea directă se pune în discuţia instanţei conformitatea
actului administrativ individual sau normativ, în totalitate sau parţial,
cu actele administrative normative superioare, cu legea şi cu
Constituţia. Verificarea constituţionalităţii actului administrativ
normativ poate constitui obiect al controlului judecătoresc pe calea
acţiunii în anulare sau a excepţiei de ilegalitate87.
Acţiunea principală în anulare are unele caracteristici date de
sistemul nostru constituţional şi legislativ88.
Astfel, acţiunea se realizează pe o cale procedurală ce
presupune un atac direct, prin care se urmăreşte în principal anularea
actului administrativ ilegal.
Acţiunea se poartă în cadrul unui control de plină jurisdicţie89, în
care judecătorul poate să pronunţe nu numai anularea actului
administrativ ilegal, ci să şi ordone măsuri în vederea recunoaşterii sau
conservării unor drepturi subiective sau a satisfacerii unor cereri
privitoare la asemenea drepturi – restituiri, despăgubiri, etc. (art. 11 din
Legea nr. 29/1990). De altfel, nici nu ar putea fi considerat un simplu
contencios în anulare, atâta timp cât persoana vătămată poate cere daune
materiale şi daune morale o dată cu acţiunea în anulare, iar, în situaţia în
care la data introducerii acţiunii nu cunoaşte întinderea pagubei, poate să
o facă şi ulterior, pe calea unei acţiuni separate, supusă însă termenului de
prescripţie general, începând cu data la care a cunoscut sau ar fi trebuit să
cunoască întinderea pagubei (art. 12 din Legea nr. 29/1990). În literatura
juridică interbelică, pentru acţiunea directă se folosea termenul de recurs
în anulaţiune, iar acţiunea în daune era cunoscută ca un recurs în
indemnitate90.
În cazul actelor administrative normative credem că această
cale procedurală poate fi exercitată numai în cazurile expres arătate de
lege, aşa cum reiese, de exemplu, din prevederile art. 123 alin. 5 din

87
A se vedea Alexandru E. Silvian, op.cit., pag. 134.
88
A se vedea Tudor Drăganu, op.cit., pag. 37 şi urm.; Ioan Santai, op.cit., vol. III, pag.
38 şi urm.
89
Deşi controlul judecătoresc asupra actelor administrative a fost caracterizat ca un
control de plină jurisdicţie - a se vedea Ilie Iovănaş, op.cit., pag. 137 şi urm. - în acţiunea în
anulare purtată de prefect nu se pot cere daune.
90
A se vedea Alexandru E. Silvian, op.cit., pag. 130, 139.

210
Constituţie, când se referă la instituţia prefectului91 şi la actele
autorităţilor administraţiei publice locale.
Din cele de mai sus, se poate trage concluzia că, în situaţia în
care o altă persoană fizică sau juridică, în afara prefectului, încearcă să
promoveze o acţiune în anulare împotriva actelor normative ale
administraţiei publice locale, aceasta trebuie respinsă, deoarece,
singura cale procedurală de urmat, în aceste cazuri, este excepţia de
ilegalitate. În cazurile prevăzute de lege, instanţa judecătorească nu
poate decât să decidă anularea actului administrativ normativ, total sau
parţial, dar nu poate să oblige organul administrativ emitent să-l
modifice sau să-l înlocuiască cu un alt act normativ.
Pentru promovarea acţiunii directe în anularea actelor
administrative, se cer întrunite unele condiţii.
O primă condiţie este ca actul atacat să fie un act administrativ
individual sau normativ, cu precizarea pentru acest ultim act ca el să fi
fost emis de o autoritate a administraţiei publice locale (art. 123 alin. 5
din Constituţie; art. 22 din Legea nr. 215/2001). Această primă
condiţie se consideră îndeplinită şi în cazul nesoluţionării în termenul
legal a unei cereri.
Din interpretarea prevederilor Legii nr. 215/2001, rezultă că
pot face obiectul acestei acţiuni hotărârile consiliului local, ale
consiliului judeţean, dispoziţiile primarului sau ale preşedintelui
Consiliului judeţean, indiferent dacă sunt individuale sau normative.
Nu pot face obiectul acţiunii în anulare, actele administrative
normative emise de organele administraţiei publice centrale, actele
administrative de gestiune curentă, în acest ultim caz ale autorităţilor
administraţiei publice locale.
Prin modificările şi completările aduse de revizuirea
Constituţiei, se pare că acest punct de vedere, expresie a Şcolii de
drept administrativ clujene, a fost înfrânt. Potrivit art. 126 alin. 6 din
Constituţia revizuită, controlul judecătoresc al actelor administrative
este garantat, ceea ce face, în lipsa oricărei distincţii, cea ce face
posibilă deschiderea acestei căi jurisdicţionale în orice situaţie.

91
În cazul acţiunii în anulare a ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului nr. 22/1997 şi
36/1997, promovată de PUNR, Curtea de Apel Bucureşti s-a pronunţat printr-o decizie
(nepublicată şi nedefinitivă) că partidele nu pot să ceară anularea pe cale directă a unei
ordonanţe, cu atât mai mult pe motiv de neconstituţionalitate, subl. n. (a se vedea capitolul
privind controlul de constituţionalitate).

211
 Încă înainte de revizuire, profesorul Antonie Iorgovan a
susţinut că prin prevederile Legii nr. 29/1990, legiuitorul a permis ca
pe calea acţiunii directe să fie atacat orice act administrativ, inclusiv
normativ, indiferent de organul administrativ emitent, central sau
local92. Încercări în susţinerea acestei ultime opinii existau şi în
practica judiciară, care considera că, în articolul 1 din Legea nr.
29/1990, nu se face nici o distincţie dacă actul administrativ atacat ca
ilegal era normativ sau avea caracter individual, motivând că era de
principiu că acolo unde legea nu distinge, nici cel ce face interpretarea
legii nu poate distinge, astfel încât, pe cale de consecinţă, era posibilă
o asemenea extindere a sferei de aplicare a Legii nr. 29/199093.
Fosta Curte Supremă de Justiţie – secţia de contencios
administrativ, în Decizia nr. 932 din 9 mai 199694, formula, însă, şi un
alt punct de vedere, pe următoarele considerente: a) actul atacat pe
cale directă este un act administrativ cu caracter general şi impersonal,
deci normativ; b) pentru a putea constitui obiect al acţiunii în
contencios administrativ, potrivit Legii nr. 29/1990, actul
administrativ de autoritate (cum este şi actul administrativ normativ)
trebuie să vatăme drepturi recunoscute de lege în favoarea persoanelor
fizice sau juridice reclamante în aceste acţiuni; c) numai actele
administrative individuale, care se adresează unor subiecţi determinaţi,
individualizaţi, pot da naştere, modifica sau stinge, după caz, drepturi
şi obligaţii. Condiţia vătămării unor drepturi recunoscute de lege este
îndeplinită numai în cazul în care intervine un act administrativ
individual emis pe baza şi în aplicarea unui act normativ; d) în
concluzie, rezultă că în sistemul contenciosului subiectiv, consacrat de
legea organică română, acţiunea îndreptată împotriva unui act
administrativ normativ (de exemplu, hotărâre de guvern), nu era
admisibilă.

92
A se vedea Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 404
93
Decizia nr. 662 din 16 septembrie 1994 a CSJ - Secţia de contencios administrativ,
în Revista “Dreptul”, nr. 9/1995, pag. 87, Curtea de Apel Galaţi a anulat HG nr. 538/1993, în
ziarul “România liberă” din 21 martie 1994; Curtea de Apel Bucureşti a admis, prin decizie,
anularea parţială a H.G. 11/1997 cu motivarea că acest act “nu reprezintă un act normativ care
organizează executarea legii, aşa cum prevede Constituţia, ea fiind un act administrativ care
adaugă la lege. Prin urmare, Curtea, având în vedere şi decizia nr. 73/1995 a Curţii
Constituţionale, anulează în parte H.G. nr. 11/1997, respectiv art. 1 pct. 1-13”, în ziarul
“Naţional” din 17 martie 1998.
94
Nepublicată.

212
 Decizia citată, preciza însă, că nimic nu se opune ca într-un
eventual litigiu care ar pune în discuţie legalitatea unui act
administrativ individual, reclamanta sau intervenienţii, să ceară
instanţei pe calea excepţiei de ilegalitate, înlăturarea actului
administrativ normativ din soluţia procesului. În ipoteza admiterii
excepţiei, actul respectiv va continua să rămână în vigoare, dar el nu
va mai fi operant între părţile litigante.
De altfel, o parte a literaturii juridice şi-a exprimat şi, anterior
acestei decizii, opinia că actele administrative normative nu pot face
obiectul unor acţiuni în anulare, dar pot fi înlăturate din proces pe
calea procedurală a excepţiei de ilegalitate95.
Curtea Supremă de Justiţie, astăzi Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie, încorsetată în soluţii contradictorii, ca de altfel în nota
caracteristică întregului sistem legislativ şi judiciar, a pronunţat şi o
altă hotărâre, care se pare că a avut câştig de cauză, prin care
considera că cererea de anulare a unui act administrativ cu caracter
normativ este admisibilă, o dată ce textul din Legea nr. 29/1990 nu
face nici o distincţie între actele administrative normative şi cele
individuale. “Prevederea cuprinsă în art. 1 din Legea nr. 29/1990
referitoare la vătămarea unui drept, recunoscut de lege, prin actul
administrativ atacat are semnificaţie numai cu privire la cerinţele
existenţei unui drept recunoscut de lege sau a unui interes legitim a
cărui protecţie nu se poate realiza decât pe calea justiţiei şi a unei
vătămări aduse dreptului sau interesului legitim respectiv, printr-un act
administrativ, indiferent de caracterul individual sau normativ al
dispoziţiilor sale”96.
La rândul nostru, consideram că doar actele administrative
normative emise de autorităţile administraţiei publice locale puteau fi
atacate pe cale principală, în vederea anulării lor, şi anume de prefect,
respectiv indirect de Guvern, al cărui reprezentant este el 97, sau de alte
persoane în cazurile prevăzute de lege. Dacă legiuitorul constituant ar
fi dorit să lărgească sfera actelor administrative normative ce puteau fi

95
A se vedea Tudor Drăganu, “Drept constituţional şi instituţii politice”, vol. I, 1993,
pag. 268-269; Ioan Santai, op.cit., pag. 44.
96
C.S.J. – S.C.A., decizia nr. 141 din 27 ianuarie 1999 (dosar nr. 2585/1997), set
2/1999.
97
A se vedea “Sinteza de practică a Tribunalului judeţean Suceava”, în Revista
“Dreptul”, nr. 1/1993, pag. 63.

213
atacate direct la instanţele de contencios administrativ, ca şi sfera
persoanelor fizice sau publice care puteau să facă acest lucru, ar fi
arătat-o expres, ca şi în cazul actelor administrative normative emise
de administraţia publică locală, dar o dată ce nu a făcut-o, înseamnă că
nu a avut în vedere ca această cale procedurală să fie la îndemâna
oricui. Această teză era poate justificată, cu atât mai mult cu cât actele
normative, o dată suspendate de instanţele judecătoreşti, nu ar mai fi
produs efectele juridice urmărite.
O a doua condiţie pentru ca acţiunea în anulare a unui act
administrativ să fie admisibilă pretinde ca reclamantul să dovedească
vătămarea unui drept recunoscut de lege ori un interes legitim. Deci se
cer îndeplinite cumulativ trei condiţii: a) vătămarea într-un drept; b)
dreptul vătămat să fie recunoscut de lege; c) vătămarea într-un interes
legitim.
Se ştie că potrivit art. 1 din Legea nr. 29/1990, orice persoană
fizică sau juridică, ce se consideră vătămată în drepturile sale
recunoscute de lege, poate să se adreseze instanţei de contencios
administrativ.
În literatura juridică, s-a susţinut că potrivit Legii nr. 29/1990
numai actul administrativ cu caracter individual poate face obiectul
controlului judecătoresc pe calea acţiunii directe. Condiţia vătămării
unui drept subiectiv este îndeplinită “numai în cazul în care intervine
un act administrativ individual, pentru că numai un astfel de act poate
vătăma un drept care aparţine unei persoane fizice sau juridice. Un act
administrativ cu caracter normativ nu poate produce o astfel de
vătămare în mod direct. Trebuie să intervină un act individual care să
facă aplicaţiunea celui normativ”98. De altfel, o motivare similară
întâlnim în Decizia nr. 932 din 9 mai 1996 a Curţii Supreme de
Justiţie – secţia de contencios administrativ99, amintită mai sus şi, în
care se mai subliniază: “numai actele administrative individuale care
se adresează unor subiecţi determinaţi, individualizaţi, pot da naştere,
modifica sau stinge, după caz, drepturi şi obligaţii”. Iată că şi autorul
opiniei mai sus citate susţinea că, “numai dacă acţiunea ar fi
condiţionată de vătămarea unui interes personal şi legitim, actul
administrativ cu caracter normativ ar putea face obiectul unei
98
A se vedea Alexandru Negoiţă, “Contenciosul administrativ şi elemente de drept
administrativ”, Editura “Lumina Lex”, Bucureşti, 1992, pag. 95.
99
După revizuirea Constituţiei, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

214
asemenea acţiuni”100. Un autor interbelic, Alexandru E. Silvian spunea
că: “numai atunci când autoritatea publică, în executarea prevederilor
regulamentului, face un act de autoritate, vătămarea unui interes direct
şi actual este realizată”101. Tocmai pentru a găsi o justificare acţiunii
directe în general, având ca obiect acte administrative individuale sau
acte administrative normative, în literatura juridică s-a exprimat opinia
că aceasta este o acţiune bazată pe vătămarea unui drept recunoscut de
lege şi implicit pe vătămarea unui interes legitim, argument dedus din
coroborarea art. 21 şi 48 din Constituţie102 înainte de revizuire.
Raportat la coroborarea textelor art. 21 şi 48 din Constituţie,
înainte de revizuire, se pare că intenţia legiuitorului constituant nu a
fost de a identifica dreptul subiectiv cu interesul personal, situaţie în
care teza mai sus exprimată nu era e de acceptat103.
Într-o opinie, s-a exprimat părerea că raporturi juridice
administrative pot fi generate de acte juridice individuale
(administrative, civile sau de drept al muncii) sau normative. Actele
juridice normative sunt cele care dau naştere direct la drepturi şi
obligaţii subiective în favoarea sau în sarcina subiecţilor de drept104.
Prin Legea de revizuire a Constituţiei nr. 429/2003 s-a
introdus, ca o condiţie de exercitarea a acţiunii în contencios
administrativ şi vătămarea unui interes legitim. Sintagma de “interes
legitim” pare mai degrabă împrumutată din dreptul procesual civil105.
În literatura juridică s-a spus că între drepturile subiective şi interese
ocrotite de lege, există o distincţie, reflectată în ideea că, în timp ce
drepturile subiective reprezintă elemente ale unui raport juridic,
interesul, chiar ocrotit de lege, există independent şi în afara unui
astfel de raport106. În literatura de drept procesual civil s-a afirmat că

100
Ibidem, pag. 95.
101
A se vedea Alexandru E. Silvian, op.cit., pag. 131.
102
A se vedea Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 432; Despre interesul personal şi dreptul
la acţiune, în Tudor Drăganu, “Actele de drept administrativ”, pag. 253-259; pe larg despre
interesul legitim public în “Cuvânt înainte” a profesorului Tudor Drăganu în “Drept
administrativ şi instituţii politico-administrative – manual practic" de Verginia Vedinaş,
Editura “Lumina Lex”, Bucureşti, 2002.
103
A se vedea Ilie Iovănaş, op.cit., pag. 147.
104
A se vedea Ilie Iovănaş, op.cit., pag. 29.
105
A se vedea Viorel M. Ciobanu, “Tratat teoretic şi practic de procedură civilă”,
vol. I, Teoria generală, Editura “Naţional”, Bucureşti, 1996, pag. 271-273.

215
interesul este legitim dacă nun vine în conflict cu legea107. În lipsa
interesului legitim, instanţa trebuie să respingă acţiunea în contencios
administrativ, ca efect a excepţiei invocate de părţi, procuror sau de
instanţă din oficiu108.
O a treia condiţie pretinde ca actul administrativ atacat sau
nesoluţionarea unei cereri să provină de la o autoritate publică (pot fi
atacate şi actele administrative prin delegaţie), iar dacă este normativ
să provină de la consiliul judeţean sau consiliul local, ori de la primar
sau preşedintele consiliului judeţean109.
O a patra condiţie necesară declanşării procedurii prevăzute
de Legea nr. 29/1990, atât în cazul actului administrativ normativ cât
şi individual, constă în îndeplinirea procedurii prealabile care, în cazul
prefectului, se supune unei reglementări speciale, respectiv unui
termen anterior de cinci zile, necesar recursului graţios (art. 50 alin. 2
coroborat cu art. 135 alin. 2 din legea nr. 215/2001).
Ca regulă generală, s-a statornicit în art. 5 al. 1 din Legea nr.
29/1990, că înainte de a cere instanţei competente anularea actului, cel
ce se consideră vătămat, va cere autorităţii emitente, în termen de 30
de zile de la comunicare (în măsura în care se aplică în cazul actelor
normative, este discutabil momentul din care se socoteşte curgerea
acestui termen, respectiv, de la publicare, de la luarea la cunoştinţă
dacă se face prin afişare, de la data vătămării efective, etc.) să acopere
ilegalitatea. Autoritatea administrativă este obligată să rezolve
reclamaţia administrativă în termen de 30 de zile, după care, cel
nemulţumit se poate adresa în alte 30 de zile organului ierarhic
superior şi ulterior instanţei sau direct instanţei judecătoreşti.
Sesizarea instanţei se poate face şi în cazul în care autoritatea
administrativă nu rezolvă reclamaţia în termenele arătate.
106
A se vedea Tudor Drăganu, “Liberul acces la justiţie”, Editura “Lumina Lex”,
Bucureşti, 2003, pag. 165.
107
A se vedea Viorel M. Ciobanu, op.cit., pag. 271.
108
A se vedea Viorel M. Ciobanu, op.cit., pag. 273.
109
În contextul acestei condiţii este de discutat în ce măsură prevederile art. 29 din
Legea concurenţei nr. 21 publicată în M. Of. nr. 88 din 30 aprilie 1996 (“Reglementările
Consiliului Concurenţei - regulamente şi instrucţiuni, n. n. - pot fi atacate în contencios
administrativ la Curtea de Apel în a cărui rază teritorială domiciliază petentul”) şi art. 17 din
Legea privind valorile mobiliare şi bursele de valori nr. 52 publicată în M. Of. nr. 210 din 11
august 1994 (“Regulamentele şi instrucţiunile adoptate de Comisia Naţională a Valorilor
Mobiliare, ca şi actele sale individuale pot fi atacate pentru ilegalitate cu recurs în faţa Curţilor
de apel “) se alătură acesteia sau deschid calea excepţiei de ilegalitate.

216
 În aplicarea acestei proceduri prealabile, prin Hotărârea
Guvernului nr. 555/2001 pentru aprobarea Regulamentului privind
procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre
adoptare Guvernului110, în art. 30 s-a prevăzut că, în situaţia în care
împotriva unei hotărâri a Guvernului se formulează o reclamaţie
administrativă, aceasta se face în condiţiile Legii contenciosului
administrativ nr. 29/1990. În urma reclamaţiei administrative doar
iniţiatorul propunerii poate solicita menţinerea, modificarea şi/sau
completarea ori abrogarea actului normativ. În funcţie de cele stabilite,
răspunsul la reclamaţia administrativă este elaborat şi comunicat prin
grija Secretariatului General al Guvernului. Dacă iniţiatorul îşi
menţine punctul de vedere, Secretariatul General al Guvernului va
susţine în instanţă această poziţie111.
Pentru a ilustra reglementările speciale în materia procedurii
administrative prealabile, vom prezenta instituţia prefectului şi
activitatea acestuia legată de sesizarea instanţelor judecătoreşti.
Procedura aplicată în cazurile în care prefectul sesizează
instanţa judecătorească este cea prevăzută în Legea nr. 215/2001
privind administraţia publică locală.
Potrivit art. 85 alin. 1 lit. h. din Legea nr. 215/2001 secretarul
consiliului local (municipal, orăşenesc sau comunal) comunică şi
înaintează în termen de zece zile, dacă legea nu prevede altfel,
autorităţilor şi persoanelor interesate, deci şi prefectului, actele emise
de către consiliul local şi primar. Ca o prevedere specială, hotărârile
consiliului local se comunică de către secretar, primarului şi
prefectului, de îndată, dar nu mai târziu de trei zile de la data
adoptării. Comunicarea, însoţită de eventualele obiecţii cu privire la
legalitatea actului, se face în scris de către secretar şi va fi înregistrată
într-un registru special, destinat acestui scop (art. 49 alin. 2 şi 3 din
Legea nr. 215/2001). De asemenea, prin Legea nr. 215/2001 s-a
introdus procedura potrivit căreia hotărârile consiliului local sunt
contrasemnate pentru legalitate de secretar, care poate refuza acest
lucru atunci când consideră că actul juridic este ilegal sau depăşeşte
competenţele ce revin, potrivit legii, consiliului local (art. 48 şi 49
alin. 1 din Legea nr. 215/2001).

110
Publicată în M.Of. nr. 334 din 22 iunie 2001.
111
Art. 3 lit. d din H.G. nr. 747/2003, publicată în M.Of. nr. 488 din 7 iulie 2003.

217
 În termen de 5 zile de la data comunicării, prefectul, dacă
consideră actul ilegal, este obligat să solicite motivat, autorităţii
publice locale sau judeţene emitente, reanalizarea actului, în vederea
modificării sau, după caz, a revocării acestuia.
Acest termen de 5 zile, în care prefectul poate cere
reanalizarea actului ilegal (art. 135 alin. 2 din Legea nr. 215/2001),
este un termen de decădere, în cazul hotărârilor cu caracter normativ
ale consiliului local sau judeţean, dispoziţiilor primarului sau
preşedintelui consiliului judeţean, deoarece potrivit art. 50 alin. 2
coroborat cu prevederile art. 71 alin. 2, art. 111 şi 117 alin. 2 din
Legea nr. 215/2001, actele administrative normative sunt aduse la
cunoştinţă publică în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale
către prefect, moment de la care devin obligatorii şi produc efecte
juridice. După trecerea celor cinci zile, de la data comunicării,
prefectul nu mai poate apela la procedura administrativă prealabilă.
Tot de la data comunicării, potrivit art. 135 alin. 1 din Legea
nr. 215/2001, se socoteşte şi termenul de 30 de zile în care prefectul
poate ataca actul ilegal în faţa instanţei de contencios administrativ.
Aceasta înseamnă că de la comunicare prefectul cere în 5 zile
reanalizarea actului, iar autoritatea emitentă, în mai puţin de 25 de
zile, va trebui să răspundă la acest recurs graţios, pentru a lăsa timp
prefectului să se încadreze în cele 30 de zile. Termenul de 30 de zile
nu este un termen de prescripţie, ci un termen de decădere, ceea ce
atrage consecinţa că o dată ce prefectul nu a atacat actul ca ilegal nu o
va mai putea face niciodată, nefiind aplicabilă instituţia repunerii în
termen ca în cazul prescripţiei. Dar, prefectul poate fi pus în
imposibilitatea de a ataca actul în faţa instanţei de contencios
administrativ în lipsa unui termen expres în care autoritatea publică să
fie obligată să emită răspunsul. Lipsa răspunsului va echivala cu
tăcerea administrativă, respectiv cu refuzul nejustificat, lăsând
deschisă calea acţiunii în contencios administrativ. Chiar şi în situaţia
în care prefectul nu a atacat actul ilegal, în termenele prevăzute de
lege, ilegalitatea actului va putea fi constatată şi ulterior, pe calea
excepţiei de ilegalitate.
Dacă pe calea acţiunii în anulare prefectul poate ataca pentru
ilegalitate un act administrativ normativ, constatând că acesta a
încălcat dispoziţiile Constituţiei şi supremaţia legii, acesta nu va putea

218
ataca actele de gestiune curentă (art. 135 alin. 1 din Legea nr.
215/2001).
La rândul său, aparatul tehnic de specialitate al prefecturii este
obligat să examineze legalitatea actelor administrative normative ale
autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene, a dispoziţiilor
emise de primari şi de preşedintele Consiliului judeţean, a deciziilor
delegaţiei permanente şi să facă propuneri corespunzătoare pentru
restabilirea legalităţii112. Însă, însărcinat cu executarea controlului cu
privire la legalitatea actelor administrative individuale şi normative
emise de autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene este
numai prefectul care singur este obligat să sesizeze instanţa de
contencios administrativ şi nu aparatul propriu de specialitate113, cum
greşit se arată în H.G nr. 9/2001 privind reoganizarea şi funcţionarea
prefecturilor.
Acest control de legalitate nu se referea iniţial, direct, şi la
activitatea normativă a primarilor şi a preşedinţilor consiliilor
judeţene, în înţelesul conferit de Legea nr. 69/1991114, care se limita să
spună că, actele acestora, “se aduc la cunoştinţa persoanelor
interesate”, dar oferea posibilitatea emiterii unor acte cu caracter
general şi impersonal115. De abia prin Legea nr. 215/2001 această
interpretare a primit un suport legal. În ceea ce priveşte delegaţia
permanentă, în urma interpretărilor, date în baza legii nr. 69/1991
credem că avea competenţa de a emite acte cu caracter normativ, pe
lângă cele individuale şi în consecinţă erau supuse, la rândul lor,
controlului de legalitate al prefectului.
În situaţia în care autoritatea administrativă emitentă, în urma
sesizării, modifică sau revocă actul atacat, secretarul autorităţii
administraţiei locale va comunica prefectului soluţia adoptată. Din
acest moment, pentru actul atacat, va începe să curgă o nouă
procedură cu noi termene.

112
H.G. nr. 9/2001, privind reorganizarea şi funcţionarea prefecturilor, publicată în M.
Of. nr. 18 din 11 ianuarie 2001.
113
Art. 9 alin. 1 pct. 3 din H.G. nr. 1019/2003 privind organizarea şi funcţionarea
Prefecturilor, publicată în M.Of. nr. 639 din 8 septembrie 2003.
114
Abrogată prin Legea nr. 215/2201 privind administraţia publică locală.
115
Tribunalul judeţean Maramureş, decizia nr. 50/1992, din care reiese că primarul
emite dispoziţii normative, a se vedea în Valentin I. Prisacaru, “Contenciosul administrativ
român”, pag. 416.

219
 La primirea acţiunii, instanţa de contencios administrativ va
dispune citarea părţilor şi va putea cere autorităţii al cărui act a fost
atacat, să-I comunice de urgenţă acel act, împreună cu întreaga
documentaţie care a stat la baza emiterii lui, precum şi orice alte
lucrări necesare pentru soluţionarea cauzei. În cazul în care autoritatea
administrativă, nu trimite în termenul stabilit, lucrările cerute,
conducătorul acesteia va fi obligat să plătească statului, o amendă,
pentru fiecare zi de întârziere nejustificată.
De precizat că, o dată cu sesizarea instanţei, actul
administrativ sau normativ este suspendat de drept şi nu mai produce
nici un efect juridic de la data înregistrării acţiunii la tribunal sau la
Curtea de apel, aceasta în baza dispoziţiilor art. 123 alin. 5 din
Constituţie şi ale art. 135 alin. 1 din Legea nr. 215/2001. Instanţa, de
această dată, nu poate decât să constate, fără să mai poată interveni,
deoarece dispoziţia este imperativă şi nu facultativă, ca cea cuprinsă în
art. 9 din Legea nr. 29/1990, care lasă la aprecierea judecătorului
luarea acestei măsuri116. În cazul în care acţiunea în anulare a fost
respinsă, suspendarea încetează, dar numai de la data rămânerii
definitive a hotărârii judecătoreşti.
Referitor la dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 29/1990, Legea
contenciosului administrativ, Curte Supremă de Justiţie – Secţiile
unite – a stabilit că este susceptibilă de a fi atacată cu recurs, atât
hotărârea prin care se soluţionează cererea de suspendare a executării
actului administrativ, formulată în cadrul acţiunii principale, având ca
obiect anularea acelui act, cât şi hotărârea prin care o atare cerere este
soluţionată separat117.
Acţiunile în anulare ale actelor administrative emise de
autorităţile publice locale sau judeţene, ale preşedintelui consiliului
judeţean sunt de competenţa tribunalelor în prima instanţă (art. 3 pct. 1
Cod de procedură civilă), numai actele emise de autorităţile
administrative şi instituţiile centrale se judecă în primă instanţă de
curţile de apel.
Acţiunile prefectului în anularea actelor administrative, în
contradicţie cu prevederile art. 7 din Legea nr. 29/1990, sunt scutite de
116
A se vedea Valentin I. Prisacaru, care nu este de acord cu suspendarea de drept,
“Tratat de drept administrativ român”, pag. 563.
117
C.S.J. – S.U., decizia nr. IV din 27 septembrie 1999, M.Of. nr. 636 din 27
decembrie 1999.

220
la plata taxelor de timbru, conform dispoziţiilor art. 135 alin. 1 din
Legea nr. 215/2001.
Deşi, potrivit art. 140 din Legea nr. 215/2001, în lipsa
prefectului, subprefectul îndeplineşte atribuţiile ce-I revin acestuia, în
toate cazurile prevăzute de actele normative în vigoare, subprefectul
nu va putea promova acţiunea în anulare a actelor normative ale
administraţiei locale, întrucât, Constituţia încredinţează acest atribut
exclusiv prefectului, astfel că nici chiar prin lege organică nu se poate
face acest transfer de competenţă.
Instanţa de contencios administrativ poate dispune, în
soluţionarea cauzei, anularea totală sau parţială a actului administrativ
individual sau normativ pe motiv de ilegalitate. Constatarea ilegalităţii
actului se trece în dispozitivul hotărârii şi nu în considerente, altfel
nici nu s-ar putea anula, ceea ce va presupune efecte erga omnes şi nu
inter partes118.
Sentinţa primei instanţe este supusă numai recursului (doar o
singură cale de atac ordinară), la instanţa imediat superioară, iar
decizia definitivă poate fi atacată pe căile extraordinare de atac, dacă
sunt îndeplinite, condiţiile cerute de Codul de procedură civilă, cu ale
cărui dispoziţii se completează Legea nr. 29/1990.
În cazul în care instanţa de contencios administrativ hotărăşte
că actul administrativ a fost atacat în mod abuziv, la cererea autorităţii
publice locale sau judeţene ale căror acte au fost atacate, prefectul
poate răspunde în condiţiile legii, administrativ, civil sau penal, după
caz (art. 27 alin. 2 din Legea nr. 215/2001).

B. Controlul judecătoresc al legalităţii actelor

administrative pe calea excepţiei de ilegalitate

În interpretarea art. 11 din Legea nr. 29/1990, instanţele de

contencios administrativ sunt competente să pronunţe anularea actelor
administrative individuale, dar, atunci când sunt puse în faţa unor acte
administrative normative (cu excepţia actelor normative atacate de
prefect), pot doar pronunţa ilegalitatea lor, fără să le anuleze, urmând

118
A se vedea Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 404.

221
să le înlăture din soluţia litigiului ca şi când acele acte nici nu ar
exista119. În literatura juridică, dându-se importanţa cuvenită excepţiei,
se spune că, înainte ca un drept să fie sancţionat printr-o acţiune, este
apărat printr-o excepţie, cu care, pârâtul dintr-un proces, paralizează
acţiunea adversarului său120.
Excepţia procesuală este un mijloc procedural, prin care, în
condiţiile legii, partea interesată, procurorul sau instanţa din oficiu,
invocă, în cadrul procesului, de regulă civil şi fără a pune în discuţie
fondul dreptului, neregularităţi procedurale privitoare la compunerea
şi constituirea instanţei, competenţa acesteia, la procedura de judecată,
lipsuri referitoare la exerciţiul dreptului la acţiune, la aplicarea
normelor legale referitoare la acestea, urmărind fie declinarea
competenţei, amânarea judecăţii, refacerea unor acte, anularea,
respingerea ori perimarea cererii121. Dar, în sintagma “excepţie de
ilegalitate”, noţiunea de excepţie, nu este utilizată în accepţia ei
procedurală, de obiecţie ridicată de pârât în faţa acţiunii reclamantului
care, fără să atingă fondul acesteia, o poate zădărnici, ci în sensul
potrivit căruia prin “excepţie” se desemnează toate posibilităţile de
apărare ale uneia dintre părţi şi nu numai ale acesteia122.
Prin urmare, excepţia de ilegalitate este mai mult decât o
excepţie de procedură, este un mijloc de apărare prin care, în cadrul
unui proces în desfăşurare, una dintre părţi, alte părţi interesate
(intervenienţii voluntari sau forţaţi, chemaţii în garanţie – art. 49-63
Cod procedură civilă), procurorul, dacă participă în cauză (art. 45 Cod
procedură civilă) şi chiar instanţa din oficiu, în baza rolului ei activ,
funcţionarul administrativ sau superiorul său ierarhic chemat în
garanţie, potrivit art. 13 din Legea nr. 29/1990, în faţa ameninţării de a
se aplica un act ilegal, se apără invocând acest viciu şi cere ca actul să
nu fie luat în considerare la soluţionarea speţei123.

119
A se vedea Tudor Drăganu, “Drept constituţional şi instituţii politice”, vol. I, 1993,
pag. 261-269.
120
A se vedea Alexandru E. Silvian, op.cit., pag. 106.
121
A se vedea Viorel M. Ciobanu, “Tratat teoretic şi practic de procedură civilă”, vol.
II, pag. 116.
122
A se vedea în Tudor Drăganu, “Actele de drept administrativ”, pag. 261.
123
Ibidem, pag. 260; de asemenea, Ioan Santai, op.cit., vol. III, pag. 89-90; Antonie
Iorgovan, op.cit., pag. 529.

222
 Pentru exercitarea excepţiei de ilegalitate este indiferentă
calitatea pe care o are în proces partea care o ridică 124. În literatura
juridică s-a formulat şi opinia că excepţia de ilegalitate nu poate fi
ridicată decât în apărare, fie prin întâmpinare, de către pârât, fie prin
răspuns la întâmpinare, de către reclamant125. Această restrângere a
sferei persoanelor care pot invoca excepţia de ilegalitate, nu este în
concordanţă cu intenţia legiuitorului care recunoaşte acest drept
oricărei persoane fizice sau juridice, care figurează în proces.
Procurorul şi instanţa îşi justifică intervenţia pe calea excepţiei prin
necesitatea stabilirii adevărului obiectiv în cauză, iar părţile
participante în proces, prin interesul lor, direct, actual şi personal126.
În sistemul nostru de drept, chiar dacă problema exercitării
excepţiei de ilegalitate s-a pus mai de mult, a fost reglementată expres
doar prin Legea pentru Curtea de Casaţie şi Justiţie din 17 februarie
1912, care, în art. 35 prevedea că “tribunalele ordinare nu se pot
pronunţa asupra ilegalităţii unui act administrativ de autoritate decât
pe cale de excepţie”. De asemenea, art. 385 al. 9 din Codul penal de
atunci stabilea că, “se vor pedepsi cu amendă acei care vor încălca
regulamentele făcute după lege”127. Excepţia de ilegalitate a fost
invocată atât sub regimul Legii contenciosului administrativ din 1925,
cât şi, cu unele restricţii, sub imperiul Legii nr. 1/1967 şi a fost
consacrată sub imperiul Legii nr. 29/1990.
Fundamentul juridic al excepţiei de ilegalitate, în acest
mecanism al principiilor de drept, constă în afirmarea principiului
supremaţiei legii, ca normă de drept superioară128.
Pentru a se putea determina limitele de exercitare ale excepţiei
de ilegalitate, trebuie să desprindem care sunt trăsăturile
caracteristice ale acesteia129. 1) Excepţia de ilegalitate este un mijloc
124
A se vedea Tudor Drăganu, op.cit., pag. 261.
125
A se vedea Valentin I. Prisacaru, op.cit., pag. 380-387.
126
De altfel, mijlocul procedural indicat de autor pentru a fi folosit de reclamant şi
anume “răspunsul la întâmpinare” nu este cunoscut de Codul de procedură civilă, aşa cum este
cazul întâmpinării, ceea ce duce la concluzia că nici nu există, nici nu poate fi folosit, ştiut fiind
că regulile de procedură sunt de strictă interpretare; a se vedea şi Alexandru E. Silvian, op.cit.,
pag. 107.
127
A se vedea Valentin I. Prisacaru, op.cit., pag. 378.
128
A se vedea Alexandru E. Silvian, op.cit., pag. 108.
129
A se vedea Ioan Santai, op.cit., pag. 89 şi urm; Valentin I. Prisacaru, op.cit., pag.
384, Ilie Iovănaş, “Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei”, Editura

223
de apărare pe care o poate invoca orice parte dintr-un proces “pus deja
în curgere”130 în cadrul căruia şi cealaltă parte invocă în sprijinul
pretenţiilor ei un act administrativ normativ sau individual ilegal. 2)
Excepţia de ilegalitate este de ordine publică131, este o excepţie de
fond şi nu de procedură132, astfel ea poate fi ridicată în faţa oricărei
instanţe judecătoreşti, de orice fel, penale, civile, comerciale,
administrative şi în orice stadiu s-ar afla procesul (fond, apel, recurs,
căi extraordinare de atac133. 3) Excepţia de ilegalitate are ca obiect un
act administrativ individual sau normativ, şi, poate fi ridicată
indiferent care ar fi temeiul juridic al acţiunii, cu condiţia ca soluţia
cauzei să depindă de valabilitatea acestui act134. 4) Judecătorul
excepţiei de ilegalitate este judecătorul acţiunii, ceea ce rezultă şi din
faptul că soluţionarea excepţie de ilegalitate a unui act administrativ
normativ nu trebuie prevăzută anume într-o dispoziţie expresă a unei
legi135. De exemplu, deşi nici o dispoziţie normativă expresă nu există,
practica judiciară a confirmat, în cadrul soluţionării unor procese,
înlăturarea pe cale de excepţie a actelor administrative inexistente 136.
De asemenea, în temeiul principiului quae temporalia sunt ad
agendum perpetua sunt ad excipiendum, ori de câte ori legea prevede
că instanţele judecătoreşti au dreptul de a anula un anumit act
administrativ, ele vor fi competente să-I examineze legalitatea şi pe
cale de excepţie, arăta profesorul Tudor Drăganu137 şi, mai mult decât
atât, am adăuga, lărgind sfera actelor administrative ce pot fi supuse
excepţiei de ilegalitate dincolo de categoria actelor normative emise
de organele administraţie publice locale. Legalitatea unui act
administrativ normativ nu este o chestiune prejudicială de competenţa
altei instanţe, ci poate fi cel mult o chestiune prealabilă intrării în
fond138. 5) Stabilirea ilegalităţii actului administrativ individual sau

Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1977, pag. 306-307.

130
A se vedea Tudor Drăganu, op.cit., pag. 260.
131
A se vedea Alexandru E. Silvian, op.cit., pag. 106.
132
A se vedea Ioan Santai, op.cit., pag. 90.
133
A se vedea Paul Negulescu, op.cit., pag. 161; Valentin I. Prisacaru, op.cit., pag. 384.
134
A se vedea Tudor Drăganu, op.cit., pag. 261.
135
A se vedea Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 529; Tudor Drăganu, op.cit., pag. 267.
136
A se vedea Tudor Drăganu, op.cit., pag. 268.
137
Ibidem, pag. 269.
138
A se vedea Alexandru E. Silvian, op.cit., pag. 110.

224
normativ (în tot sau în parte) nu duce la desfiinţarea ori reformarea
acestuia, ci numai la înlăturarea lui din soluţia cauzei, astfel că
instanţa judecătorească pronunţă hotărârea făcând abstracţie de
existenţa acestui act. Actul administrativ individual sau normativ a
cărui ilegalitate a făcut obiectul excepţiei nu este anulat, rămâne
valabil şi va continua să producă efecte juridice faţă de terţii care nu
au figurat în proces şi chiar faţă de părţile din proces 139. 6) Constatarea
excepţiei de ilegalitate se face de instanţa judecătorească în
considerentele hotărârii, iar nu în cadrul dispozitivului acesteia, ca şi
în cazul anulării actului administrativ. Aceasta înseamnă că hotărârea
de admitere a excepţiei de ilegalitate a actului nu se bucură de
autoritate de lucru judecat şi, în consecinţă, nu va putea fi invocată ca
lucru câştigat în cadrul altor procese, chiar între aceleaşi părţi. Deci, în
orice alt proces, excepţia de ilegalitate, chiar dacă priveşte acelaşi act
administrativ, trebuie ridicată din nou, instanţa urmând să se pronunţe
şi putând chiar să o respingă. “Declararea ca ilegal a unui regulament,
nu conduce la anularea acelui regulament şi nu împiedică ca, cu ocazia
altui proces, acelaşi regulament să fie socotit legal”140. De aici
concluzia că, odată invocată, excepţia de ilegalitate a unui act
administrativ individual sau normativ (în tot sau în parte), fie admisă,
fie respinsă, nu poate produce efecte juridice decât între părţile acelui
proces (inter partes litigantes)141. 7) Instanţa este competentă să
cenzureze legalitatea atât a actului administrativ, cât şi a operaţiunilor
administrative ce au stat la baza emiterii lui142.
În ceea ce priveşte excepţia de ilegalitate ar fi de subliniat
unele aspecte care ţin de însăşi posibilitatea exercitării ei ca atare.
Astfel, excepţia de ilegalitate poate fi invocată în cadrul unor
procese în desfăşurare, de orice natură ar fi ele, în faţa instanţelor
judecătoreşti (civile sau militare). Dacă se admite teza potrivit căreia
actele administrative normative pot fi anulate ar însemna că, excepţia
de ilegalitate ar putea fi ridicată chiar şi în cazul în care pe rolul
instanţelor de contencios administrativ este în curs un proces bazat pe
o acţiune principală în anularea unui act administrativ normativ. Cel
139
A se vedea Tudor Drăganu, op.cit., pag. 260; Decizia nr. 932 din 9 mai 1996 a CSJ-
SCA, dosar nr. 1657/1995.
140
A se vedea Alexandru E. Silvian, op.cit., pag. 112-113.
141
A se vedea Tudor Drăganu, “Actele de drept administrativ”, pag. 260.
142
A se vedea Ilie Iovănaş, “Drept administrativ”, pag. 169.

225
puţin două situaţii se pot ivi de aici: a) dacă acţiunea în anulare a fost
respinsă, instanţele judecătoreşti nu sunt legate cu nimic şi pot hotărî
chiar contrariul cu privire la excepţia de ilegalitate, bineînţeles
întemeindu-se pe alte motive de ilegalitate; b) dacă acţiunea în anulare
a fost admisă, actul administrativ normativ nu mai există, iar excepţia
de ilegalitate urmează să fie respinsă ca fiind lipsită de obiect143.
În cazul proceselor penale, în măsura în care calificarea unei
fapte ca infracţiune sau stabilirea vinovăţiei inculpatului depinde de
aprecierea legalităţii sau ilegalităţii unui act administrativ normativ
(poate să fie şi un act administrativ individual), instanţa de judecată
este competentă, pe cale de excepţie, să declare ilegal actul
respectiv144. Mai mult, se spune în doctrină, instanţele judecătoreşti pot
paraliza pe cale de excepţie, efectele unui act administrativ, inclusiv
normativ, ori de câte ori un asemenea act este invocat ca probă în
vederea stabilirii cuantumului unui prejudiciu145, sau, am adăuga noi,
în orice alt caz în care concludenţa sau pertinenţa probei depinde de
legalitatea sau ilegalitatea unui act administrativ, fie el normativ.
Importanţa acestei instituţii a excepţiei de ilegalitate este
reliefată, cel puţin în contextul economic şi juridic actual şi de
folosirea ei ca mijloc de apărare, în cauzele care au ca obiect cererea
unor organe administrative de stat în vederea încuviinţării de către
instanţă a unor măsuri de executare silită.
De asemenea, este important de reţinut că, o dată invocată
excepţia, instanţa este obligată să se pronunţe asupra ei, ceea ce
declanşează practic discuţia într-un cadru de contradictorialitate,
asupra legalităţii sau ilegalităţii unui act administrativ individual sau
normativ, în totalitate sau parţial146.
Pe calea excepţiei de ilegalitate, pot fi supuse controlului
judecătoresc toate actele administrative individuale sau normative,
inclusiv cele care reglementează raporturi juridice exceptate de la
controlul direct şi prevăzute ca atare în art. 2 din Legea nr. 29/1990147.
143
A se vedea Alexandru E. Silvian, op.cit., pag. 113.
144
A se vedea Tudor Drăganu, op.cit., pag. 270.
145
Ibidem, pag. 271.
146
A se vedea şi Ioan Santai, op.cit, pag. 89.
147
Cum excepţia trebuie anume prevăzută de lege, este de observat că prin textul art. 2
din Legea nr. 29/1990 se interzice numai faptul de a fi atacate aceste acte în justiţie, în înţelesul
utilizării acţiunii principale în anulare; în sens contrar, că ilegalitatea actelor exceptate de la

226
“În ceea ce priveşte actele regulamentare – se arată în doctrina
interbelică – instanţele judecătoreşti române nu au refuzat niciodată
înlăturarea lor pe calea excepţiunii de ilegalitate sub cuvânt că această
excepţiune ar fi inadmisibilă”148.
Într-o opinie, se arată că excepţia de ilegalitate, fiind un mijloc
de apărare, poate fi invocată atâta timp cât acţiunea principală
împotriva unui act administrativ de autoritate, când legea prevede un
termen, nu este prescrisă, spunea profesorul Constantin G.
Rarincescu149. Dar, este de apreciat că excepţia poate fi invocată în
multe alte procese, distincte şi succesive, împotriva aceluiaşi act
individual sau normativ.
În literatura juridică s-a susţinut opinia că, invocarea excepţiei
de ilegalitate constituie un mijloc de apărare, astfel că trebuie să se
aibă în vedere că, mijloacele de apărare sunt imprescriptibile, deoarece
celor care se apără nu li se poate imputa pasivitatea şi trecerea
timpului în promovarea drepturilor lor150.
Într-o altă opinie, mai nuanţată, se spune că dreptul de a
invoca excepţia de ilegalitate se poate exercita atâta timp cât dreptul la
acţiune al reclamantului nu s-a prescris. În consecinţă, dreptul de a
invoca excepţia de ilegalitate nu ar fi imprescriptibil151. Termenul în
care se poate pretinde înlăturarea vătămării este cel de drept comun,
înăuntrul căruia se poate invoca şi excepţia152. În ceea ce ne priveşte,
ne raliem opiniei – exprimate în literatura juridică – potrivit căreia,
excepţiei de ilegalitate nu I se pot opune termene de prescripţie ori de
decădere153.
În cazul excepţiei de ilegalitate nu îşi găsesc aplicarea
prevederile art. 5 şi 12 din Legea nr. 29/1990. Procedura
administrativă prealabilă (art. 5 din Legea nr. 29/1990) nu poate fi
exercitată în cazul excepţiei de ilegalitate, deoarece aceasta nu
controlul judecătoresc pe calea acţiunii directe nu poate fi invocată nici pe calea excepţiei - Ilie
Iovănaş, “Drept administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei”, pag. 307-308.
148
A se vedea Alexandru E. Silvian, op.cit., pag. 109.
149
A se vedea Valentin I. Prisacaru, “Contenciosul administrativ român”, pag. 178.
150
A se vedea Gheorghe V. Tarhon, “Răspunderea patrimonială a organelor
administraţiei de stat şi controlul jurisdicţional indirect al ilegalităţii actelor administrative”,
Editura “Ştiinţifică”, Bucureşti, 1967, pag. 215.
151
A se vedea Valentin I. Prisacaru, op.cit., pag. 384.
152
A se vedea Ioan Santai, op.cit., pag. 92.
153
A se vedea Antonie Iorgovan, op.cit., vol. I, 1996, pag. 529.

227
constituie decât un mijloc de apărare, ulterioară acţiunii introductive
de instanţă, iar pe de altă parte, pe calea excepţiei nu se poate cere
organului administrativ emitent desfiinţarea sau reformarea actului,
aşa cum se poate cere în cadrul reclamaţiei prealabile, ci doar
înlăturarea lui din soluţionarea cauzei. Excepţia de ilegalitate poate fi
ridicată oricând, în cadrul unui proces, indiferent cât timp a trecut de
la publicarea actului administrativ normativ, deoarece nimeni nu poate
fi obligat să suporte la infinit consecinţele unui act juridic normativ
ilegal. Această cale asigură o rapidă şi eficientă armă de apărare. În
ceea ce priveşte aplicarea art. 12 din Legea nr. 29/1990, este de
observat că, pe calea excepţiei, nu se pot cere daune şi, cu atât mai
puţin, nici taxe de timbru, ci numai pe calea acţiunii directe în anulare
sau pe calea acţiunii reconvenţionale. Este adevărat, însă, că excepţia
de ilegalitate poate fi ridicată şi în cadrul unei acţiuni în daune prin
care se cere repararea prejudiciului.
În doctrina interbelică, motivele excepţiei de ilegalitate
(care sunt aceleaşi cu ale acţiunii – recursului – în anulare) au fost
încadrate în două categorii: motive de formă şi motive de fond 154.
Motivele de formă sunt: a. incompetenţa autorităţii care a făcut
actul individual sau normativ; b. viciile de formă rezultate din
nerespectarea condiţiilor procedurale cerute pentru perfectarea
actelor individuale sau normative (de exemplu, nepublicarea).
Excepţia bazată pe motive de formă, poartă denumirea de excepţie
de ilegalitate extrinsecă şi are la bază în consecinţă, însăşi
inexistenţa actului. Motivele de fond sunt: a. violarea legii, care
constă în neconformitatea actului normativ cu prevederile unei legi,
căreia nu-I poate contraveni, sau la care nu poate adăuga; b.
deturnarea de putere care are loc când autoritatea administrativă
care emite actul administrativ, “uzează de atribuţiunile sale
conferite de lege, pentru a obţine alt rezultat, decât acela pentru
care aceste puteri i-au fost conferite”155. Aceste motive de fond şi
de formă pot fi avute în vedere şi în contextul actualei legislaţii,
practici şi doctrine judiciare. De precizat că, în cazul actelor
administrative normative, excepţia de neconstituţionalitate se ridică
o dată cu şi în cadrul excepţiei de ilegalitate. În cazul în care un act
154
A se vedea Alexandru E. Silvian, op.cit., pag. 114; a se vedea şi Constantin G.
Rarincescu, op.cit, pag. 175-178.
155
A se vedea Alexandru E. Silvian, op.cit, pag. 115.

228
administrativ normativ este contrar unei legi neconstituţionale,
excepţia de ilegalitate poate fi paralizată prin declararea ca
neconstituţională a legii, ceea ce face, în acest caz, ca actul
administrativ normativ să-şi păstreze existenţa156.
Instanţa este obligată să se pronunţe asupra excepţiei, orice
cercetare a fondului cauzei fiind blocată până la soluţionarea
acesteia. Deoarece în cazul acestei excepţii, este atacat un act în
întregime sau o prevedere dintr-un act individual sau normativ, de
care este strâns legată rezolvarea cauzei, în mod obişnuit instanţa
nu va putea uni excepţia cu fondul, decât în mod cu totul
excepţional, şi anume atunci când, pentru soluţionarea excepţiei, ar
fi necesare aceleaşi probe ca şi pentru dezlegarea în fond a pricinii,
ceea ce credem că în cazul excepţiei de ilegalitate a unui act
administrativ normativ nu este cazul (art. 137 Cod de procedură
civilă). Dacă instanţa admite excepţia, ea se pronunţă prin încheiere
sau, atunci când admiterea excepţiei duce la respingerea acţiunii,
prin hotărâre. Hotărârea este supusă căilor ordinare de atac, iar
dacă este definitivă şi irevocabilă, căilor extraordinare. Dacă
instanţa respinge excepţia de ilegalitate printr-o încheiere, aceasta
poate fi atacată numai o dată cu fondul (art. 299 Cod de procedură
civilă).
Instanţa judecătorească va acorda despăgubiri pentru
prejudiciul cauzat printr-un act administrativ normativ ilegal, dar
numai după ce în prealabil va constata ilegalitatea actului, ilegalitate
care de fapt dă naştere dreptului la despăgubire157.

C. Actele administrative exceptate de la controlul

judecătoresc, prevăzute în Legea nr. 29/1990 privind contenciosul
administrativ

Art. 2 din legea nr. 29/1990 arată că “nu pot fi atacate în

justiţie” următoarele acte:
1. Actele care privesc raporturile dintre Parlament sau
Preşedintele României şi Guvern (art. 2 lit. a);
156
Ibidem, pag. 129.
157
A se vedea Tudor Drăganu, “Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse
controlului judecătoresc potrivit Legii nr. 1/1967”, pag. 49.

229
 În literatura juridică s-a arătat că actele adoptate de Parlament
în relaţiile sale cu Guvernul sunt acte politice şi nu întrunesc
trăsăturile unor acte administrative, situaţie ce caracterizează şi actele
ce intervin în raporturile Preşedintelui României cu Guvernul158.
Referitor la actele Guvernului în raporturile sale cu
Parlamentul, acestea sunt considerate acte de guvernământ şi, prin
urmare, potrivit art. 2 lit. a din legea nr. 29/1990 sunt exceptate de la
acest control. Actele Guvernului în raporturile sale cu Preşedintele
României, sunt considerate ca propuneri, care se referă la negocierea
unor tratate internaţionale şi, ca atare, nu sunt acte administrative159.
2. Actele administrative de autoritate şi actele de gestiune ale
organelor de conducere din cadrul Parlamentului (art. 2 lit. a).
Această prevedere a fost preluată din Legea pentru
contenciosul administrativ din 1925, care la timpul respectiv a fost
criticată ca neconstituţională şi declarată ca atare de Înalta Curte de
Casaţie în Secţiile Unite160. În perioada interbelică, Înalta Curte de
Casaţie a admis că actele emise de preşedinţii corpurilor legiuitoare, în
cadrul activităţii administrative pe care o desfăşoară, sunt acte
administrative supuse controlului judecătoresc161.
În literatura juridică s-a exprimat opinia că hotărârile
Parlamentului, care sunt considerate acte administrative de autoritate,
vor putea fi controlate de instanţele de contencios administrativ162.
3. Actele administrative referitoare la siguranţa internă şi
externă a statului, precum şi cele referitoare la interpretarea şi
executarea actelor internaţionale, la care România este parte.
În literatura juridică s-a exprimat opinia conform căreia numai
actele administrative determinate referitoare la siguranţa internă şi
externă a statului, emise de organele centrale de specialitate, cu
atribuţii stabilite de lege în acest sens, sunt exceptate de la controlul
legii contenciosului administrativ163.

158
A se vedea Alexandru Negoiţă, op.cit., pag. 103; Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 256.
159
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., pag. 374.
160
A se vedea Constantin G. Rarincescu, op.cit., pag. 329.
161
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., pag. 374-375.
162
Ibidem, pag. 376.
163
A se vedea Tudor Drăganu, “Introducere în teoria şi practica statului de drept”,
pag. 218; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., pag. 374.

230
 Probabil, ca o consecinţă a faptului că sunt considerate acte de
guvernământ, actele administrative referitoare la interpretarea şi
executarea tratatelor internaţionale la care România este parte, au fost
exceptate de la controlul legii contenciosului administrativ, excepţie
pe care o regăsim şi în legea contenciosului administrativ din 1925.
4. Actele privind măsurile urgente luate de organele puterii
executive pentru evitarea sau înlăturarea efectelor unor evenimente
prezentând pericol public, cum sunt actele emise ca urmare a stării de
necesitate sau pentru combaterea calamităţilor naturale, incendiilor
de păduri, epidemiilor, epizotiilor şi altor evenimente de aceeaşi
gravitate.
Starea de necesitate, ca şi instituţie, este exprimată în
Constituţie, prin starea de asediu şi starea de urgenţă 164. Organele
puterii executive pot lua măsuri urgente pentru evitarea sau înlăturarea
unor evenimente prezentând pericol public şi în cazul combaterii
calamităţilor naturale, incendiilor de păduri, epidemiilor, epizotiilor.
Textul cuprins în art. 2 lit. a are şi o redactare mult prea generală,
introducând categoria altor evenimente de aceeaşi gravitate”. Această
formulare, neîndoielnic, constituie un front de exprimare fără limite
pentru puterea discreţionară a guvernanţilor şi care dau
disponibilitatea să se sustragă controlului judecătoresc prevăzut de
Legea nr. 29/1990 acte administrative care în altă situaţie nu ar putea
beneficia de acest lucru.
Fără îndoială că în privinţa tuturor actelor emise sub imperiul
iminenţei sau producerii unui pericol public, se poate spune că deşi nu
fac obiectul contenciosului administrativ, guvernanţilor le revine
răspunderea pentru prejudiciile cauzate prin măsurile luate, în faţa
instanţelor de drept comun165.
5. Actele de comandament cu caracter militar.
Potrivit literaturii interbelice, actele de comandament cu
caracter militar erau caracterizate ca fiind actele ce emană de la o
autoritate publică cu caracter de comandament militar, care sunt în
legătură directă cu serviciul şi îndatoririle militare şi conţin puterea de
a ordona, de a comanda. Din categoria acestor acte sunt excluse actele
cu caracter contractual sau actele de gestiune. În practica judiciară s-a
164
A se vedea O.U.G. nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de
urgenţă, publicată în M.Of. nr. 22 din 21 ianuarie 1999.
165
A se vedea Tudor Drăganu, op.cit., pag. 216.

231
considerat, mai recent, că ordinul ministrului apărării naţionale de
trecere în rezervă, nu este un act de comandament cu caracter militar,
deoarece el exprimă ideea de ordin, de comandă, act a cărui executare
să asigure disciplina militară şi ca atare nu este exceptat de la
controlul legii contenciosului administrativ166.
6. Actele administrative pentru desfiinţarea sau modificarea
cărora se prevede, prin lege specială, o altă procedură judiciară.
Prin diferite legi sunt prevăzute alte proceduri de control, şi ca
atare legea specială derogă de la legea generală. De exemplu, în cazul
constituirii şi reconstituirii dreptului de proprietate, în conformitate cu
dispoziţiile Legii fondului funciar nr. 18/1991, hotărârile comisiei
judeţene sunt supuse controlului instanţelor de drept comun, actele de
procedură civilă sunt verificate de instanţele de drept civil, etc.
7. Actele de gestiune săvârşite de către stat în calitate de
persoană juridică şi pentru administrarea patrimoniului său.
Deşi Constituţia din 1991 nu se mai opreşte la diferenţierea
actelor administrative în acte de autoritate şi de gestiune, odată impusă
această caracterizare prin Legea nr. 29/1990, ea a perpetuat atât în
doctrină cât şi în practica judiciară. Curtea Suprema de Justiţie s-a
pronunţat în sensul că actele de gestiune sunt acte juridice cu caracter
contractual ori, făcute pentru valorificarea unor drepturi contractuale
săvârşite de stat, în calitate de persoană juridică şi pentru
administrarea patrimoniului său167.
Deşi Constituţia din 1991, nici chiar după revizuire, în art. 123
alin. 5, nu face nici o distincţie între actele de autoritatea şi actele de
gestiune, în art. 135 al. 1 din Legea nr. 215/2001 sunt exceptate de la
controlul de legalitate al prefectului şi, deci, implicit al instanţelor
judecătoreşti de contencios administrativ, actele de gestiune curentă
emise de autorităţile administrative locale ori judeţene, precum şi de
preşedintele consiliului judeţean.
8. Actele administrative adoptate în exercitarea atribuţiilor de
control ierarhic.

166
A se vedea Valentin I. Prisacaru, “Contenciosul administrativ român”, Editura “All
Beck”, ediţia a II- a, Bucureşti, 1998, Pag. 355-356; C.S.J.- S-C-A., decizia nr. 2263/1997,
publicată în Valentin I. Prisacaru, op.cit., pag. 354; sentinţa nr. 1457 din 7 noiembrie 2001
pronunţată de Tribunalul Mureş în dosarul nr. 6094/2001, nepublicată.
167
CSJ – SCA, Decizia nr. 109/23 martie 1992 în Revista “Dreptul” nr. 11/1992, pag.
78-79.

232
 Am arătat anterior că organul superior are dreptul de a verifica
legalitatea şi oportunitatea actelor emise de funcţionarii organului
inferior, cu dreptul de a le anula, suspenda sau modifica. Aceste acte,
în virtutea subordonării ierarhice nu pot fi atacate în contencios
administrativ.
În art. 3 Din Legea nr. 29/1990 se prevede că nu pot fi atacate
în justiţie “cererile referitoare la stabilirea şi scăderea impozitelor şi a
taxelor, precum şi a amenzilor prevăzute în legile de impozite şi taxe”
deoarece acestea se rezolvă de către organele prevăzute în legea
specială şi în condiţiile stabilite de aceasta. În art. 4 din Legea nr.
29/1990 se arată că actele administrative jurisdicţionale, cu excepţia
celor prevăzute la art. 3 din legea nr. 29/1990 şi a celor din domeniul
contravenţiilor, pot fi atacate cu recurs, după epuizarea căilor
administrative jurisdicţionale, în termen de 15 zile de la comunicare,
la secţia de contencios administrativ a Curţii Supreme de Justiţie.
Curtea Constituţională prin decizia nr. 34/4 iunie 1993, a stabilit că
prevederea ce se referă la excepţia de neatacate prin recurs a unor acte
administrative menţionate în art. 3 din Legea nr. 29/1990 şi a celor din
domeniul contravenţiilor, este neconstituţională, şi ca atare este
abrogată potrivit art. 150 alin. 1 din Constituţie, deoarece încalcă
accesul liber la justiţie. Tot aşa, de exemplu, decizia Ministerului
Finanţelor Publice prin care s-a soluţionat contestaţia privind stabilirea
şi încasarea impozitelor şi taxelor poate fi atacată în contencios
administrativ pe calea acţiunii directe, şi ulterior, după caz, prin recurs
la Secţia de contencios administrativ a Curţii Supreme de Justiţie.
Finele de neprimire, rezultate din prevederile art. 2 din Legea
nr. 29/1990, în prezent trebuie să fie analizate prin prisma dispoziţiilor
art. 126 alin. 6 din Constituţie revizuită, care arată că exercitarea
controlului judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor
publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu
excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a
actelor de comandament cu caracter militar. Mai mult, aşa cum am
arătat şi într-un capitol anterior, se merge până acolo încât, se
stabileşte competenţa de control a instanţei de contencios
administrativ şi în cazul ordonanţelor sau, după caz, a dispoziţiilor din
ordonanţe declarate neconstituţionale.

233
 §. 3. Controlul exercitat de autoritatea parlamentară asupra
legalităţii actelor administrative

Mijloace ale controlului parlamentar

Respectând principiul separaţiei puterilor în stat, dar urmărind

în fapt realizarea colaborării şi echilibrului între puteri, Parlamentul
exercită un control, care are prin excelenţă un caracter politic, asupra
legalităţii şi oportunităţii actelor administrative în general şi a celor
normative în special168. Justificarea unui astfel de control rezidă în
faptul că actele administrative se emit în baza şi cu respectarea actelor
normative cu forţă juridică mai mare, în fruntea ierarhiei cărora stă
Constituţia şi legea. Iată de unde provine interesul exercitării unui
control realizat în scopul de a promova conformitatea actului
administrativ individual sau normativ cu legea şi de a apăra drepturile
şi libertăţile cetăţenilor în raport cu autorităţile publice.
Acest control al Parlamentului nu poate însă decât să constate
ilegalitatea unui act administrativ deoarece Parlamentul nu se poate
substitui organului emitent, ci va putea cel mult cere sau recomanda
reformarea sau revocarea actului, de către organul emitent.
Controlul parlamentar se înfăptuieşte asupra Preşedintelui
(controlul de plină competenţă: declararea mobilizării generale sau
parţiale se supune ulterior aprobării Parlamentului; măsurile luate
în cazul unei agresiuni armate îndreptate împotriva ţării (3 zile);
controlul de sesizare: în cazul săvârşirii unei fapte grave
Preşedintele poate fi suspendat din funcţie de Parlament, punerea
sub acuzare a Preşedintelui pentru înaltă trădare; controlul prin
avize sau aprobări prealabile sau ulterioare: Preşedintele poate cere
corpului electoral să se pronunţe prin referendum numai după
consultarea Parlamentului – aviz consultativ); Guvernului (prin
intermediul comisiilor permanente sau ad-hoc ale celor două
Camere ale Parlamentului sau direct de Parlament, prin întrebări,
interpelări, solicitări de informaţii adresate Guvernului, miniştrilor
168
A se vedea pe larg în Tudor Drăganu, “Drept constituţional şi instituţii politice”,
vol. I, 1993, pag. 274.

234
şi conducătorilor celorlalte autorităţi administrative de către
senatori şi deputaţi, anchete parlamentare, moţiuni de cenzură);
unor servicii publice aflate direct sub control parlamentar
(Serviciul Român de Informaţii, Consiliul Suprem de Apărare a
Ţării, Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare); cât şi
Administraţiei Publice (prin intermediul Avocatului Poporului)169.
Această activitate se caracterizează prin faptul că este un
control politic asupra activităţii executivului, si că se înfăptuieşte
practic doar în sesiunile Parlamentului, fiind lipsită de
continuitate170.
De asemenea, Parlamentul, prin controlul specific ce-l exercită
nu urmăreşte nici să înlocuiască şi nici să-şi subordoneze controlul
exercitat de autorităţi ale administraţiei publice171.
Controlul Parlamentului, care este un control exterior
structurii sale, se poate realiza prin mai multe modalităţi172:
a) controlul de plină competenţă prin care organul de control
are atribuţii de a face operaţii tehnico-materiale de verificare şi
constatare, dar şi să aplice sancţiunile legale;
b) controlul de constatare şi sesizare în care organul de
control nu are dreptul decât să efectueze operaţii tehnico-materiale de
verificare şi constatare, pentru ca ulterior să sesizeze organul
competent să ia măsurile ce se impun pentru reintrarea în legalitate şi
să aplice sancţiunile ce se impun persoanelor vinovate. Cel ce
efectuează controlul din partea Parlamentului nu are dreptul de a
aplica sancţiuni;
c) controlul de sancţionare presupune că organele de control
să nu efectueze operaţii tehnico-materiale de verificare şi constatare a
situaţiei de fapt, limitându-se în a aplica sancţiuni pentru violările de
lege constatate de alte organe;
d) controlul prin aprobare (aprobarea este tot o formă de
control), prin care un organ de control ierarhic superior celui controlat

169
Pe larg despre acest control în Ilie Iovănaş, “Drept administrativ”, pag. 101-107.
170
A se vedea în Tudor Drăganu, op.cit., pag. 274.
171
A se vedea Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, “Drept parlamentar”, Editura
“Gramar”, Bucureşti, 1994, pag. 148.
172
Ibidem, pag. 160.

235
se declară de acord cu un act deja emis de un organ inferior şi fără de
care actul nu ar putea produce efecte juridice173.
Controlul desfăşurat de Parlament se poate desfăşura într-una
sau alta din formele arătate mai sus şi consacrate de Constituţia din
1991.

A. Avocatul Poporului

Pentru a da eficienţă acestui control şi în ideea creşterii

autorităţii Parlamentului, legiuitorul constituant a implanta, în sistemul
nostru constituţional, instituţia Avocatului Poporului, cu un rol clar
stabilit, de supraveghere a respectării legalităţii în activitatea
administraţiei publice174.
Instituţia ca atare a fost cunoscută pentru prima oară în
sistemul constituţional al ţărilor nordice, mai precis în Suedia, care în
jurul anului 1809 a introdus un sistem numit ombudsman
(împuternicit, delegat). Autoritatea ombudsman-ului a fost exploatată
mai ales după anul 1950, astăzi constituind o realitate în peste 85 de
ţări. Desigur că, în aceste ţări instituţia cunoaşte reglementări şi
modalităţi de soluţionare diferite, adaptate la sistemul de drept specific
fiecăreia175. Acest sistem a fost adoptat şi adaptat în 1967 în Marea
Britanie, sub denumirea de comisar parlamentar, în Franţa prin Legea
din 3 ianuarie 1973, sub titlul de Mediator al Republicii, în Polonia ca
apărător al drepturilor civile, în Spania ca apărător al poporului, în
mod direct prin Legea din 17 octombrie 1997 a avocatului
parlamentar, ş.a.m.d. Prin Legile din 24 decembrie 1976 şi 13 ianuarie
1989, în Franţa instituţia Mediatorului Republici a primit atribuţii
sporite, controlul exercitându-se asupra ansamblului administraţiei (a
colectivităţilor, cât şi a serviciilor descentralizate), constituindu-se

173
A se vedea Tudor Drăganu, “Drept constituţional şi instituţii politice - tratat
elementar”, vol. II, 1998, pag. 159-160.
174
Despre instituţia Avocatului Poporului, a se vedea Tudor Drăganu, “Avocatul
Poporului”, articol în “Curentul juridic” serie nouă, nr. 2/1997, Revista Fundaţiei “Pro Iure”
Târgu-Mureş, pag. 7-14; Ilie Iovănaş, op.cit., pag. 104-107.
175
A se vedea Monica Vlad, “Ombudsman-ul în dreptul comparat”, Editura “Servo-
Sat”, Arad, 1998.

236
într-un control original, cu totul diferit de controlul jurisdicţional şi de
controlul administrativ tradiţional176.
Ineditul instituţiei a făcut probabil ca între data adoptării
Constituţiei României (1991) şi data apariţiei legii organice (1997) să
treacă o lungă perioadă de timp, care în mod sigur nu a dus la
limpezirea multora dintre problemele pe care le ridica noua autoritate.
În esenţa ei, instituţia ombudsman-ului177, sau indiferent cum
s-ar numi, are o competenţă generală de a se sesiza din oficiu sau la
cerere, de a investiga, orice plângere a cetăţenilor împotriva abuzurilor
şi exceselor organelor administraţiei publice. Principala funcţie a
Ombudsman-ului este şi în prezent aceea de a proteja drepturile
indivizilor care se consideră victime ale unei injustiţii din partea
administraţiei178. În urma constatărilor, ombudsman-ul poate cere
restabilirea ordinii de drept încălcate179 cu observaţia că prin această
instituţie se consacră convingerea în detrimentul constrângerii180.
La noi în ţară reglementarea instituţiei Avocatului Poporului
s-a făcut prin Constituţia din 1991 (titlul II cap. IV), prin Legea
organică nr. 35 din 13 martie 1997181, modificată şi completată prin
Legea nr. 181/2002182 şi prin Regulamentul de organizare şi
funcţionare a instituţiei Avocatului Poporului183. Regulamentul
stabileşte structura organizatorică, procedura de desfăşurare a
activităţilor instituţiei, atribuţiile şi statutul personalului de specialitate
şi administrativ din serviciile generale ale instituţiei, precum şi
răspunderea disciplinară în caz de abateri (art. 2 din Regulamentul de
organizare şi funcţionare a instituţiei Avocatului Poporului). Implicit,

176
A se vedea Jean Rivero şi Jean Waline, “Droit administratif”, 15e edition, Editions
Dalloz, Paris, 1994, pag. 303
177
Agent al statului care are învestirea de a acţiona pentru altul.
178
A se vedea Constantin Brânzan, op.cit., pag. 53.
179
A se vedea Tudor Drăganu, “Drept constituţional şi instituţii politice”, vol I, 1993,
pag. 174.
180
A se vedea Monica Vlad, op.cit., pag. 5.
181
Publicată în M.Of. nr. 48 din 20 martie1997.
182
Publicată în M.Of. nr. 268 din 22 aprilie 2002.
183
Publicat în M.Of. nr. 347 din 9 decembrie 1997, modificat şi publicat în M.Of. nr.
393 din 19 august 1999, prin Hotărârea nr. 5 din 17 aprilie 2002 Parlamentul României a aprobat
noul regulament de organizare şi funcţionare a instituţiei Avocatului Poporului, publicat în M.Of.
nr. 326 din 16 iunie 2002.

237
după revizuirea Constituţiei, instituţia Avocatului Poporului – art. 58,
art. 60 – a suferit unele modificări.
Numit pe o durată de cinci ani (prin revizuire s-a prelungit
mandatul de la patru la cinci ani), în şedinţa comună a Camerelor
(deci, nu numai Senatul, ca înainte de revizuire), potrivit art. 65 alin. 2
lit. i din Constituţia revizuită, Avocatul Poporului este obligat să
prezinte anual sau la cerere un raport celor două Camere ale
Parlamentului, conţinând recomandări privind legislaţia sau măsuri de
altă natură, pentru ocrotirea drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor.
Avocatul Poporului nu este subordonat Parlamentului, fiind
independent faţă de orice autoritate publică (este considerat o
autoritate administrativă autonomă). Pe de altă parte, în literatura
juridică s-a spus că prin însăşi concepţia legii organice, Avocatul
Poporului este totuşi dependent faţă de Parlament. Astfel, potrivit art.
9 din legea organică, Avocatul Poporului poate fi revocat chiar înainte
de expirarea mandatului, iar art. 5 stabileşte obligaţia acestuia de a
prezenta în şedinţa comună a celor două Camere, rapoarte, fie anual,
fie la cererea Parlamentului, posibil urmate de adoptarea unor hotărâri
care să conţină şi “anumite indicaţii cu privire la activitatea sa
viitoare”184.
Avocatul Poporului nu se poate substitui, în exercitarea
atribuţiilor, autorităţilor publice (art. 2 al. 2 din Legea nr. 35/1997).
Avocatul Poporului în situaţia constatării ilegalităţii unui act
administrativ, nu va putea să-l anuleze sau suspende, sau să dispună
măsuri reparatorii, ceea ce însă poate face organul administrativ
emitent sau instanţa de judecată, ci poate doar să sesizeze organul
administraţiei publice competent pentru a restabili legalitatea185.
Înainte de completarea adusă de Legea nr. 181/2002, din
conţinutul legii organice şi a regulamentului de organizare şi
funcţionare se desprindea că organizarea instituţiei se făcea numai la
nivel central, nu şi în structuri teritoriale, ceea ce făcea dificilă
comunicarea către centru şi lipsea de eficienţă controlul asupra
administraţiei publice locale186. Prin art. 26/1 din Legea nr. 35/1997
184
A se vedea Tudor Drăganu, “Avocatul Poporului”, articol în “Curentul juridic” nr.
2/1997, pag. 10; Monica Vlad, op.cit., pag. 158.
185
A se vedea Tudor Drăganu, op.cit, pag. 10-11.
186
A se vedea Ioan Leş, “Avocatul Poporului instituţie a statului de drept”, articol în
Revista “Dreptul”, nr. 7/1997, pag. 3-12.

238
modificată şi completată prin legea nr. 181/2002, Avocatul Poporului
poate organiza birouri teritoriale, în funcţie de necesităţile realizării
atribuţiilor.
În exercitarea atribuţiilor legate de activitatea internă a
instituţiei Avocatul Poporului poate emite ordine, instrucţiuni, norme
metodologice şi regulamente, acte care au, vădit, caracterul unor acte
administrative normative187.
Instituţia Avocatului Poporului este structurată pe două
departamente (unul privind protecţia drepturilor civile şi politice, altul
privind protecţia drepturilor sociale, economice şi culturale), conduse
de către un adjunct al Avocatului Poporului, şi, la nevoie, în direcţii,
servicii, birouri, compartimente, etc. adjuncţii Avocatului Poporului
sunt specializaţi pe domenii de activitate (art. 58 din Constituţia
revizuită).
Activitatea instituţiei se desfăşoară după o procedură
considerată în literatura juridică de specialitate ca fiind de natură
administrativă188.
Dispoziţiile procedurale cuprinse în Legea nr. 35/1997 care
formează cadrul de realizare a atribuţiilor Avocatului Poporului, au ca
obiect învestirea lui, activitatea de investigare şi de soluţionare a
sesizărilor de către acesta.
Învestirea se face din oficiu (atunci când află că au fost
încălcate drepturile şi libertăţile cetăţeneşti189) sau la cererea
persoanelor ce susţin că au fost lezate prin încălcarea drepturilor sau
libertăţilor cetăţeneşti de către autorităţile administraţiei publice.
Lezarea se poate face prin acte şi fapte administrative. Din contextul
legii rezultă că cererile pot fi adresate numai de persoane fizice, fără
deosebire de cetăţenie, sex, convingeri politice sau religioase. De aici
se desprind cel puţin două concluzii: a) cererea poate fi adresată
Avocatului Poporului şi de un cetăţean străin, dar cu condiţia ca
lezarea drepturilor sau libertăţilor sale să se fi făcut pe teritoriul
187
A se vedea ordinul nr. 52/2002 privind aprobarea Cerinţelor minime de securitate
a prelucrărilor de date cu caracter personal, publicat în M.Of. nr. 383 din 5 iunie 2002, Ordinul
nr. 75/2002 privind stabilirea unor măsuri şi proceduri specifice care să asigure un nivel
satisfăcător de protecţie a drepturilor persoanelor a căror date cu caracter personal fac obiectul
prelucrărilor, publicat în M.Of. nr. 449 din 26 iunie 2002.
188
Ibidem, pag. 8.
189
Art. 23 şi art. 15 din Regulamentul de organizare şi funcţionare a instituţiei
Avocatului Poporului.

239
României, sub imperiul legislaţiei naţionale, de către o autoritate
administrativă publică românească190; b) persoanele juridice nu au
dreptul de a adresa astfel de cereri, ceea ce vine în contradicţie cu
prevederea art. 1 din Legea nr. 29/1990, în care se consacră că şi
persoanele juridice pot fi vătămate într-un drept subiectiv printr-un act
administrativ ilegal. Prin Legea din 6 februarie 1992, în Franţa au
dobândit dreptul de a sesiza Mediatorul Republicii şi persoanele
juridice (morale), dar nu direct (de altfel, ca şi în Marea Britanie),
astfel încât reclamaţia trebuie adresată unui parlamentar, deputat sau
senator, care va proceda la sesizarea mediatorului, nu însă înainte de a
face unele demersuri prealabile la autorităţile administrative. Pe de
altă parte, parlamentarii pot sesiza direct mediatorul cu unele
probleme ivite în raza lor de competenţă. Este interesant de observat
că în Franţa, mediatorul nu se poate sesiza din oficiu, el acţionează
numai la cerere191.
Cererile adresate Avocatului Poporului se fac în scris şi
trebuie să conţină numele şi domiciliul persoanei, drepturile şi
libertăţile încălcate, precum şi autoritatea administrativă vinovată, ori
funcţionarul public incriminat. Petiţionarul este obligat să dovedească
întârzierea sau refuzul administraţiei de a soluţiona cererea prin orice
mijloc de probă. Pentru motive temeinice, la solicitarea petiţionarului,
acestuia i se poate încuviinţa să-şi prezinte oral cererea, care va fi
consemnată de personalul de serviciu (art. 15 al. 3 din Regulament).
Nu sunt luate în considerare plângerile anonime. Noţiunile de
cerere sau plângere sunt folosite în lege cu conţinut sinonim, dar cum
a doua noţiune se leagă mai mult de posibilitatea anulării unui act
administrativ, ceea ce nu stă în puterea Avocatului Poporului, ar fi fost
preferabil, pentru consecvenţa legiuitorului ca acesta să fi folosit doar
prima noţiune192. Este de remarcat că în cadrul noului Regulament
aprobat în 2002 se foloseşte numai noţiunea de cerere, nu şi de
plângere.
În lege se mai precizează că, plângerile îndreptate împotriva unor
încălcări ale drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti mai vechi de un an de
190
Pentru identitate de noţiune în cazul sesizării Curţii Constituţionale pe calea
excepţiei de neconstituţionalitate, a se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 49 din 10 martie
1998, publicată în M.Of. nr. 107/1998.
191
A se vedea Jean Rivero şi Jean Waline, op.cit., pag. 304
192
A se vedea Ioan Leş, op.cit., pag. 9

240
la data la care s-au produs sau de la care persoana în cauză a luat
cunoştinţă despre actele sau faptele care fac obiectul plângerii, nu mai
pot fi luate în considerare. Acesta nu este un termen de recomandare,
ci un termen de decădere, cu toate efectele ce le poate produce 193. Data
de la care începe să curgă termenul de un an, trebuie să fie certă şi,
poate fi: data comunicării actului administrativ individual sau a
publicării actului administrativ normativ.
În cazul în care cererile sunt incomplete, Avocatul Poporului
poate cere petentului suplimentarea datelor.
Din cele de mai sus rezultă că obiectul cererii îl poate constitui
fie un act administrativ individual sau normativ, fie un fapt
administrativ, cu o singură condiţie, să fi produs o vătămare
drepturilor sau libertăţilor unei persoane, recunoscute şi garantate de
Constituţie.
Avocatul Poporului, din oficiu sau la cerere, are dreptul să
efectueze anchete proprii şi să ceară autorităţilor administraţiei publice
orice informaţii sau documente necesare anchetei, să audieze şi să ia
declaraţii de la conducătorii autorităţilor administraţiei publice şi de la
orice funcţionar care poate da informaţiile necesare soluţionării
cererii. Dacă din examinarea cererii şi a documentaţiei rezultă
necesitatea unei anchete proprii, Avocatul Poporului va aproba şi va
împuternici persoana care o va efectua (se vor face audieri, se vor lua
declaraţii, ş.a.m.d.)194. Legea precizează că dispoziţiile ei se aplică
autorităţilor administraţiei publice, instituţiilor publice, precum şi
oricăror servicii publice aflate sub autoritatea autorităţilor
administraţiei publice, prin aceasta fixându-se practic limitele
competenţei sale. Avocatul Poporului are de asemenea acces la
documentele secrete deţinute de autorităţile publice, în măsura în care
le consideră necesare în soluţionarea cererii. În caz de refuz, legea nu
stabileşte care sunt măsurile ce pot fi luate împotriva funcţionarilor
vinovaţi.
Finalizarea lucrărilor se face prin întocmirea unei propuneri de
răspuns care va cuprinde faptele constatate, recomandări cu privire la
măsurile ce se impun a fi luate în vederea înlăturării ilegalităţii
comise, a reparării daunelor produse şi a repunerii persoanei lezate în
193
Ibidem, pag. 9
194
Art. 18 din Regulamentul de organizare şi funcţionare a instituţiei Avocatului
Poporului.

241
drepturile sale, pe care îl supune aprobării şi avizării organului ierarhic
superior competent195.
În rezolvarea sesizării, Avocatul Poporului are, în înţelesul
legii, la îndemână mai multe soluţii:
- poate respinge nemotivat cererile care au ca obiect acte
emise de Camera Deputaţilor, de Senat, sau de Parlament, actele şi
faptele deputaţilor şi senatorilor, ale Preşedintelui României şi ale
Guvernului, precum şi ale Curţii Constituţionale, ale preşedintelui
Consiliului Legislativ şi ale autorităţii judecătoreşti. Actele emise de
aceste instituţii, sau de funcţionarii publici indicaţi, sunt exceptate de
la controlul de legalitate şi oportunitate exercitat de Avocatul
Poporului.
În opinia noastră, actele Guvernului nu ar trebui să fie excluse
de la acest control, pentru că ele, fie acte administrative individuale,
fie normative, pot avea în caz de ilegalitate sau neoportunitate o
considerabilă înrâurire asupra respectării drepturilor sau libertăţilor
individuale ale persoanei. Din cele de mai sus rezultă că, pot fi
controlate doar actele administrative individuale şi normative ale
miniştrilor şi celorlalţi conducători ai organelor administraţiei publice
centrale şi locale. Din textul legii reiese că nu sunt excluse de la acest
tip de control actele administrative ale regiilor autonome. Practic, prin
prevederile cuprinse în art. 15 al. 4 şi art. 26 din Legea nr. 35/1997, se
fixează limitele competenţei avocatului poporului.
- poate respinge motivat cererile vădit nefondate (plângeri
anonime, sau mai vechi de un an de când s-au produs aceste încălcări
sau de când persoana a luat cunoştinţă de ele).
- admite cererea, constatând că plângerea persoanei lezate
este întemeiată, motiv pentru care Avocatul Poporului va cere în scris
autorităţii administrative publice care a încălcat drepturile acesteia să
reformeze sau să revoce actul administrativ şi să repare paguba
produsă şi, totodată să pună persoana lezată în situaţia anterioară. În
acest caz, ne aflăm într-o situaţie asimilată recursului graţios, prin care
Avocatul Poporului desfăşoară o activitate de sesizare, dublată de
obligaţia de a urmări modul de soluţionare196.

195
Art. 17 din Regulamentul de organizare şi funcţionare a instituţiei Avocatului
Poporului.
196
A se vedea Tudor Drăganu, op.cit., pag. 11.

242
 Autorităţile publice incriminate, sunt obligate să ia de îndată
măsurile necesare şi dispuse pentru înlăturarea ilegalităţilor constatate
de către Avocatului Poporului, după care îl vor informa despre
aceasta.
Totodată, Avocatul Poporului poate emite recomandări
adresate autorităţilor administraţiei publice pentru îndreptarea
ilegalităţilor actelor sau faptelor administrative, recomandări care nu
pot fi supuse controlului parlamentar sau judecătoresc.
Este de subliniat că în lege se arată expres că tăcerea
organelor administraţiei publice sau emiterea tardivă a actelor este
asimilată actelor administrative (art. 20 alin. 2).
Dacă autoritatea administrativă publică sau funcţionarul
public, nu se conformează măsurilor dispuse de Avocatul Poporului,
într-un termen de 30 de zile de la data sesizării, la expirarea acestui
termen, va fi sesizat organul ierarhic superior, care este obligat ca într-
un alt termen, de cel mult 45 de zile, să comunice măsurile luate.
Aceasta este calea recursului ierarhic, proprie Avocatului Poporului.
În cazul actelor organelor autorităţii publice locale sau a
funcţionarului public aparţinând acesteia, Avocatul Poporului va
sesiza prefectul care într-un termen de 45 de zile va trebui să
comunice măsurile luate. Prefectul, potrivit art. 135 din Legea nr.
215/2001, şi competenţei ce i-a fost conferită de lege, va cere
autorităţii administrative îndreptarea actului, iar în caz de refuz va
putea ataca în faţa instanţelor de contencios administrativ actul cu care
a fost sesizat pentru ilegalitatea acestuia, solicitând anularea lui.
Neluarea măsurilor de către organul ierarhic sau de prefect, îl
îndreptăţeşte pe Avocatul Poporului să sesizeze Guvernul cu privire la
orice act sau fapt administrativ ilegal, care, la rândul său, în cel mult
20 de zile de la sesizare, trebuie să ia măsurile ce se impun, privitoare
la ilegalitatea actelor sau faptelor administrative despre care a fost
încunoştinţat. Neadoptarea de măsuri de către organul administrativ
încunoştinţat, se comunică Parlamentului de către Avocatul Poporului.
Legiuitorul nu prevede însă care sunt consecinţele sau măsurile care
pot fi luate de către autoritatea legislativă în această situaţie.
Modul de soluţionare a cererii se aduce la cunoştinţa
petiţionarului.
În situaţiile în care Avocatul Poporului constată că
soluţionarea cererii este de competenţa Ministerului Public, va sesiza

243
Procurorul general sau Consiliul Superior al Magistraturii care îi vor
comunica măsurile luate. Este de remarcat că Avocatul Poporului nu
poate sesiza instanţa de contencios administrativ, cu atât mai mult cu
cât acesta nu se poate substitui persoanei fizice şi nici nu o poate
obliga să introducă o acţiune în justiţie197.
Toate cererile adresate Avocatului Poporului sunt scutite de
taxa de timbru.
Desigur, procedura de soluţionare a cererilor adresate
Avocatului Poporului este detaliată prin Regulamentul de organizare
şi funcţionare a acestei instituţii.
Prin modificările aduse prin Legea de revizuire a Constituţiei,
Avocatul Poporului poate să sesizeze direct Curtea Constituţională
pentru a se pronunţa asupra constituţionalităţii legilor, înainte de
promulgarea acestora sau asupra excepţiilor de neconstituţionalitate
privind legile şi ordonanţele (art. 146 lit. a şi d din Constituţie).
Avocatului Poporului, prin măsurile pe care le are la
îndemână, prin eficienţa pe care încearcă să i-o confere legiuitorul pe
calea recursului graţios sau ierarhic, poate deveni o cale mult mai
practică, mai rapidă şi uşor de realizat, la îndemâna oricărui cetăţean,
în locul unor obositoare, costisitoare şi lungi procese judiciare. Totul
rămâne ca mijloacele procedurale puse la îndemâna Avocatului
Poporului să-şi dovedească eficienţa în faţa imobilismului şi
birocraţiei aparatului administrativ.
De altfel, nici Mediatorul francez nu are putere de decizie,
însă are dreptul să emită unele instrucţiuni, iar în cazul în care I se
pare reclamaţia fondată, chiar recomandări. Cum Mediatorul
Republicii este numit de Consiliul de Miniştri, practic, în timp, acesta
a devenit parte integrantă a sistemului administrativ francez198.
Doctrina franceză în general caracterizează instituţia mediatorului ca o
autoritate administrativă independentă199, iar actele sale ca acte
administrative, într-o opinie antrenând competenţa de control

197
A se vedea Ilie Iovănaş, op.cit., pag. 107.
198
A se vedea Jean Rivero şi Jean Waline, op.cit., pag. 305.
199
A se vedea André de Laubadère, Jean Claude-Venezia, Yves Gaudemet, “Traité
de droit administratif”, Tome 1, “Droit administratif général”, 15e édition, 1999, pag. 100.

244
administrativ200, într-o altă opinie fiind excluse de la controlul
jurisdicţional al actului administrativ201.

200
A se vedea G. Braibant, “Les rapports des Médiateur et du juqe administratif”,
A.J.D.A., 1977, pag. 283.
201
A se vedea Yves Gaudemet, “Le Médiateur est - il une autorité administrative?”,
Mel Charlier, pag. 117.

245