Pais2 Studiu 6 Ro

Institutul European din România
Studiul nr. 6
Cerinţe specifice ale gestionării instrumentelor

structurale şi implicaţiile pentru România
Autori:
Conf. univ. dr. Valentin COJANU - coordonator

Asist. univ. drd. Alina DIMA
Asist. univ. drd. Radu MUŞETESCU
Lect. univ. drd. Dragoş PÎSLARU
Drd. Manuela STĂNCULESCU
 Institutul European din România, Bucureşti, 2004

Institutul European din România – Studii de impact (PAIS II)
Cuprins
Mulţumiri............................................................................................................................ 4
I. Introducere ................................................................................................................. 4
II. Politica regională a Uniunii Europene ................................................................. 8
II. 1 Economia dezvoltării regionale în contextul Uniunii Europene................................ 8
Transferuri publice şi capabilităţi......................................................................................................... 8
Convergenţă şi dezvoltare regională................................................................................................... 10
II. 2 Politica dezvoltării regionale....................................................................................... 12
Fondurile structurale .......................................................................................................................... 14
Iniţiativele comunitare ........................................................................................................................ 17
Politica de coeziune ............................................................................................................................ 21
II. 3 Viitorul politicii regionale în spaţiul UE.................................................................... 23
II. 4 Experienţa Spaniei în dezvoltarea regională............................................................. 29
Programarea structurală .................................................................................................................... 30
Managementul şi monitorizarea programelor .................................................................................... 31
Evaluarea impactului intervenţiilor comunitare ................................................................................. 33
III. Problematica Fondurilor Structurale în procesul de aderare ............................ 35
III. 1 Rezultatele negocierilor .......................................................................................... 36
III. 2 Fondurile de pre-aderare........................................................................................ 37
Phare ................................................................................................................................................... 37
ISPA..................................................................................................................................................... 44
SAPARD .............................................................................................................................................. 48
III. 4 Experienţa Poloniei ................................................................................................. 50
Negocierile de aderare........................................................................................................................ 51
Rezultatul negocierilor şi provocările viitoare ................................................................................... 53
IV. Impactul aderării asupra gestiunii Instrumentelor Structurale în România .... 54
IV. 1 Capacitatea administrativă: legislaţie, instituţii, programare ............................ 55
Cadrul general al politicii de dezvoltare regională în România......................................................... 56
Regiuni de dezvoltare şi statistici regionale........................................................................................ 61
Administrarea fondurilor de pre-aderare............................................................................................ 69
Administrarea fondurilor structurale .................................................................................................. 78
Fondurile structurale şi politica de ajutor regional........................................................................... 82
IV. 3 Capacitatea managerială: finanţe şi buget............................................................ 83
Analize instituţionale........................................................................................................................... 85
Impactul programelor operaţionale de ţară PHARE 1997 şi 1998..................................................... 89
Competenţele manageriale şi tehnice în programarea structurală..................................................... 92
V. Concluzii şi implicaţii............................................................................................... 97
V. 1 Cadrul politicii regionale ............................................................................................ 97
V. 2 Implicaţii ale procesului de lărgire............................................................................. 98
V. 3 Implicaţii din experienţa României.......................................................................... 100
Bibliografie ..................................................................................................................... 103
2
Tabele şi Figuri
Tabel 1: Programe pentru dezvoltarea rurală finanţate din FEOGA........................................................... 16
Tabel 2: Reforma politicii de coeziune: instrumente şi obiective ................................................................. 28
Tabel 3: Efectele economice ale Fondurilor Structurale şi de Coeziune asupra produsului naţional brut
(PNB) şi ratei de ocupare a forţei de muncă (OFM) în ţările de coeziune (% din mărimea în cazul
neintervenţiei) ............................................................................................................................................... 33
Tabel 4: Autorităţile de management şi implementare în fostele state candidate......................................... 39
Tabel 5: Dificultăţi în adoptarea cerinţelor Fondurilor Structurale în Polonia .......................................... 54
Tabel 6: Prioritatea 5 – Dezvoltare regională: Indicatori de context .......................................................... 59
Tabel 7: Alocarea fondurilor regionale 2004 – 2006 în România, pe regiuni ............................................. 60
Tabel 8: Regiuni istorice şi arii culturale în România.................................................................................. 62
Tabel 9: Regiuni şi sub-regiuni de dezvoltare în România........................................................................... 64
Tabel 10: Re-definirea unităţilor teritoriale NUTS ...................................................................................... 68
Tabel 11: Desfăşurarea anuală a asistenţei PHARE faţă de România (mil. Euro)...................................... 72
Tabel 12: Stimulare şi solidaritate în alocarea banilor publici pe regiuni şi judeţe .................................... 88
Tabel 13: Matricea de evaluare tehnică – Extras din criteriile de selecţie financiară................................. 95
Figura 1: Indicele de dezvoltare la nivel de judeţ ........................................................................................ 67
3
Mulţumiri
Autorii mulţumesc domnului Leonard Orban, Secretar de Stat la Ministerul

Integrării Europene şi doamnei Magda Voinea, asistentă în negocieri la Ministerul
Integrării Europene pentru informaţiile furnizate ce au ajutat la elaborarea studiului de
faţă. Autorii îşi asumă însă în întregime conţinutul prezentului material.
Cercetarea a fost posibilă prin asistenţa financiară şi coordonarea logistică pe care
în mod profesional le-au oferit Institutul European din Romania.
I. Introducere
Politica de creştere în plan regional a Uniunii Europene (UE) a fost privită încă de
la început ca un complement esenţial al procesului de integrare. Formarea Comunităţii
Europene a Cărbunelui şi Oţelului (CECO) în 1951 urma să producă pentru prima oară la
nivel regional disfuncţionalităţi pe piaţa muncii ca rezultat al liberalizării industriei
siderurgice. Pentru a atenua un asemenea impact negativ, Comunicatul de la Messina din
1955 a subliniat nevoia unor acţiuni coordonate pentru armonizarea normelor sociale şi a
programelor de transferuri pentru ajutorarea regiunilor sărace.
Tratatul de la Roma (TR) din 1957 a încadrat juridic aceste preocupări prin
prevederile de înfiinţare a Comunităţii Economice Europene (CEE) sub forma unei
uniuni economice şi monetare cu o dimensiune socială. Membrii fondatori au inclus
Titlul III privind „Politica socială” în Tratat şi au decis ca resursele financiare pentru
dezvoltare să fie canalizate prin intermediul a două fonduri, Fondul European de
Orientare şi Garantare Agricolă (FEOGA) şi Fondul Social European (FSE).
Decizia de a introduce o politică regională a fost luată totuşi abia în 1973, iar
principalul instrument financiar – Fondul European pentru Dezvoltare Regională (FEDR)
– a fost creat în 1975. Un al patrulea instrument de redistribuire – Instrumentul Financiar
pentru Orientare Piscicolă (IFOP) – a completat setul Fondurilor Structurale (FS) în
1993, pentru ca în 1996 să fie lansat Fondul de Coeziune pentru a contribui la proiectele
în domeniul mediului înconjurător şi infrastructurii de transport trans-europene. Instituţii
precum Banca Europeană de Investiţii (BEI) şi Fondul European de Investiţii (FEI) au
primit suplimentar sarcini şi mijloace financiare în vederea promovării "unei dezvoltări
echilibrate şi stabile a pieţei comune" (Articolul 2671).
În afara argumentelor economice, fără îndoială că şi alţi factori au intervenit, iar
în unele cazuri au modelat decisiv politica regională în formare. Semnificaţia acestui
proces a făcut pe unii autori să declare că "UE nu dispune în mod clar de acele momente
istorice şi mituri care împletesc naţionalitatea cu solidaritatea" (Hine şi Kassim). În
1
Dacă nu este menţionat altfel, referinţele la Tratatele Uniunii Europene se fac din Treaty Establishing the
European Community amended by the Treaty of Amsterdam în "The Rome, Maastricht and Amsterdam
Treaties. Comparative Texts", La Documentation Française, Paris, 1999 (1998).
4
retrospectivă, se poate observa că politica regională a evoluat sinuos la confluenţa

intereselor naţionale puternice şi imperativelor unei organizaţii din ce în ce mai mare. În
anii '60 şi '70, compromisul era de natură pur internă. Politica transferurilor structurale
devenise condiţionată de obţinerea unor avantaje în ceea ce priveşte, de exemplu,
armonizarea legislaţiei sociale la cererea Patronatului francez sau realizarea unei pieţe
unice la solicitarea nu mai puţin influentului mediu de afaceri german (Moravcsik;
Hervey).
Valurile succesive ale lărgirii au arătat mult mai evident influenţa statelor membre
în formularea politicilor de redistribuire a fondurilor. Aderarea Marii Britanii în 1971,
împreună cu Irlanda şi Danemarca, a marcat deloc accidental startul asistenţei pentru
dezvoltare regională. Programele regionale extensive ce au urmat au fost potrivit lui
Moravcsik un rezultat al puterii de negociere britanice care urmărea să contrabalanseze
contribuţiile nete la bugetul comunitar cu transferuri financiare. Mai târziu, a devenit
evident că expansiunea fondurilor structurale a început să joace din ce în ce mai mult
rolul unei monede de schimb în sprijinul continuării procesului de integrare (Moravcsik;
Hervey; Richardson; Boldrin şi Canova). Plăţi în contrapartidă au fost cerute de state
membre mai sărace – Grecia, Irlanda, Spania şi Portugalia – şi promise de-alungul unor
discuţii "în culise" cu Germania, Marea Britanie şi Franţa "dacă acestea semnează
Tratatul de la Maastricht" (Moravcsik 446). Pe timpul negocierilor condiţiilor de aderare,
Spania a reuşit chiar printr-o "mişcare îndrăzneaţă" să obţină drept de veto asupra tuturor
deciziilor comunitare privind ajutorul regional (The Economist, Joining the West).
Ambiţiile Comunităţii pentru formarea unei uniuni economice şi monetare au
impus totuşi preocupări reale pentru consistenţa şi limitele unei politici regionale.
Acordul politic privind Actul Unic European (AUE) din 1986 care a condus în final la
crearea Pieţei Unice Europene (PUE) în 1992 a introdus libertatea totală de mişcare a
muncii. Aceasta impunea prin implicaţie reglementări noi în privinţa calificării, egalitate
de acces la beneficiile ocupaţionale şi alte avantaje sociale. Un răspuns a fost adoptarea
în 1989 a Cartei Drepturilor Sociale Fundamentale ale Lucrătorilor, care a devenit mai
târziu "capitolul social" din Tratatul Uniunii Europene (TUE) din 1993. TUE a inclus
coeziunea economică şi socială printre sarcinile Comunităţii (Articolul 2) şi a prezentat
într-un mod clar semnificaţia sa: "reducerea disparităţilor între nivelele de dezvoltare ale
diferitelor regiuni şi ale înapoierii regiunilor cel mai puţin favorizate şi insule, inclusiv a
celor rurale " (Articolul 158).
Lecţiile trecutului sunt în general un bun indicator al posibilelor evoluţii care
urmează. Se poate presupune în acest mod că politica regională va rămâne la convergenţa
proceselor integrării şi ale determinanţilor naţionali. Lărgirea către Est furnizează cel
mai recent exemplu al acestei implicaţii. Pe de o parte, aceasta a reînnoit interesul pentru
reorganizarea în continuare a Fondurilor Structurale în baza calculelor Comisiei
Europene care arată că din 53 de regiuni ale ţărilor din Europa Centrală şi de Est (ECE),
51 au un nivel mediu al PIB-ului pe locuitor sub 75% din media UE, ceea ce potrivit
regulilor actuale le califică imediat ca beneficiare ale ajutorului regional. Agenda 2000 şi
reforma PAC din 2003 au iniţiat schimbări care vor asigura un rol pe termen lung al
politicilor regionale. Sprijin sporit pentru dezvoltarea rurală pe seama subvenţiilor pentru
producţie, precum şi o concentrare substanţială a FS asupra obiectivelor prioritare
necesită abordări şi gândiri noi în privinţa politicilor structurale.
5
Pe de altă parte, este interesant de văzut cum procesul de lărgire pune din nou în
mişcare diferite interese în jurul problemelor regionale. Numărul mare de candidaţi mută
atenţia asupra formării coaliţiilor pe chestiuni mult mai restrâns definite. Nu există
aparent nici o explicaţie pentru faptul că principalii beneficiari ai fondurilor de dezvoltare
ale UE – Grecia, Spania, Irlanda şi Portugalia, plus Italia – se numără de asemenea şi
printre cei mai entuziaşti privind lărgirea, conform unui chestionar discutat de The
Economist (Reasons of state), deşi o parte apreciabilă din ajutorul destinat lor urmează să
fie redirecţionat către regiunile mai sărace din Est. De data aceasta, ţările membre mici
par a negocia transferuri prezente pentru puteri sporite de negociere în viitor. Chiar
înainte de primirea formală a noilor membri la 1 mai 2004, acest tip de aranjament se
poate distinge pe agenda politică posibilă: mai întâi, Polonia s-a alăturat Spaniei pentru a
se împotrivi unui nou proiect de Constituţie, mai ales datorită neînţelegerilor privind
drepturile de vot; apoi, Polonia din nou, plus Estonia au decis să facă parte dintr-un grup
de ţări ale UE – Spania, Olanda, Portugalia şi Italia – care se simt nedreptăţite în
aplicarea Pactului de Creştere şi Stabilitate de către două ţări membre mari – Franţa şi
Germania.
Ţările din primul val al aderării au încheiat negocierile asupra Capitolului 21 de
acquis ("Politica regională şi coordonarea instrumentelor structurale") între aprilie şi iulie
2002, cu excepţia Poloniei, cea mai mare dintre ele în funcţie atât de populaţie cât şi
suprafaţă, care a încheiat capitolul în octombrie 2002. Deşi o perspectivă corespunzătoare
asupra problemelor politicii regionale ar necesita includerea şi recomandărilor care pot
apare în aplicarea acquis-ului din alte câteva capitole (de ex., "Agricultură", "Politica
socială şi ocupare", "Transport", "Mediu", "Concurenţă"), abordarea de faţă îşi limitează
aria de interes la cerinţele şi implicaţiile care rezultă nemijlocit din obligaţiile expuse de
capitolul 21.
Acest studiu pune accent pe acele probleme care pot oferi o înţelegere a modului
de implementare a politicii regionale. Interesul cade pe rând asupra: bazei teoretice a
politicii regionale; administrarea fondurilor structurale şi experienţa câştigată cu ajutorul
unor analize comparative a unui stat membru (Spania), a unei foste ţări candidate
(Polonia) şi România; aspectele legate de gestionarea fondurilor de pre-aderare în
România; problemele curente cu privire la administrarea fondurilor structurale în
România. Alături de aceste subiecte principale, studiul se ocupă de asemenea de
prezentarea sistematică a instrumentelor structurale; o privire comparativă asupra folosirii
fondurilor de pre-aderare, precum şi asupra negocierilor privind capitolul 21 în ţările
candidate; şi o evaluare critică a experienţei României în domeniu. Sunt prezentate detalii
asupra câtorva aspecte practice, care sunt incluse pentru a ilustra tematica propusă. Ele
abordează două aspecte de un interes particular – pregătirea unei baze de proiecte şi a
unei statistici regionale – faţă de care Guvernul României depune eforturi considerabile.
Recomandările privind politica administrării fondurilor structurale în România sunt în
consecinţă sugerate în baza predicţiilor teoretice, experienţei statelor membre şi a
primelor evaluări ale procesului de lărgire.
Studiul este organizat după cum urmează: Secţiunea II oferă argumente teoretice
şi evidenţă empirică cu privire la efectele integrării economice asupra performanţei
creşterii regionale la nivel european, împreună cu rolul fondurilor structurale în acest
proces. Secţiunea III se ocupă de aspectele particulare pe care procesul de negociere a
6
aderării le-a pus în evidenţă. A fost aleasă o prezentare a cazului polonez pentru a
sublinia abordarea inovativă pe trei căi: redirecţionarea fondurilor de la destinaţii
structurale către plăţi directe; încheierea contractelor cu voivodatele; şi competenţa
timpurie în implementarea măsurilor de dezvoltare locală. Secţiunea IV indică stadiul
prezent al administrării FS în România şi subliniază aspecte spinoase ale managementului
financiar şi ale capacităţii de absorbţie la nivelul instituţiilor şi regiunilor. Secţiunea V
concluzionează şi oferă recomandări pentru mediul privat şi organismele publice.
O ultimă remarcă de privire cu rezervă a beneficiilor aşteptate din administrarea şi
planificarea adecvate ale FS apare necesară prin considerarea a două aspecte conexe.
Primul se referă la faptul că principiile de bază ale FS vor rămâne valide până în 2006.
Dincolo de acest termen, după cum este subliniat de discuţia din Secţiunea II, capacitatea
de a face faţă schimbărilor previzibile cu privire la forma şi numărul schemelor de
asistenţă solicită o flexibilitate adecvată în cadrul sistemului de programare structurală.
Al doilea aspect este sugerat de faptul că politica regională rămâne într-o măsură
considerabilă o alegere naţională şi este prin urmare bazată pe un set fundamental de
principii economice şi valori sociale care sunt detaşate de orice cerinţă de natură tehnică a
UE. Există o diversitate instituţională a regimurilor de bunăstare europene care străbat
tradiţii de la neo-liberalism la conservatorism. Deşi acest studiu sprijină o poziţionare
raţională pe acest continuum, dezbaterea cu siguranţă că de abia va începe.
7
II. Politica regională a Uniunii Europene
II. 1 Economia dezvoltării regionale în contextul Uniunii Europene

O întreagă tradiţie de cercetare a integrării economice pune în evidenţă o dilemă
economică de bază privind justeţea socială şi eficienţa economică. Ideea a fost transpusă
în contextul UE prin elaborarea unei politici regionale care, potrivit lui Hervey, ar trebui
să fie văzută ca un instrument de atenuare a dezavantajelor suferite de grupuri de oameni
şi regiuni geografice ca rezultat al schimbărilor tehnologice, industriale şi economice
impuse de crearea pieţei interne (5).
Încercarea de a înţelege cât de mare este sprijinul pe care teoria economică îl
oferă procesului de elaborare a politicii regionale se loveşte invariabil de două chestiuni:
eficacitatea măsurilor redistributive (transferuri financiare) către zonele sau populaţia
dezavantajată; şi decalajul de dezvoltare sau inegalitatea între regiunile sărace şi bogate.
Deşi mai pot fi amintiţi aici şi alţi factori, de exemplu planificarea spaţială sau
administrativă, o tratare a acestora ar depăşi tematica studiului de faţă.
Transferuri publice şi capabilităţi

Mare parte din tradiţia economică pune rezultatul unei pieţe concurenţiale în
legătură cu atingerea optimului Pareto, o condiţie în care nici o parte nu poate fi mai
prosperă fără ca altcineva să-şi înrăutăţească situaţia. Acest argument oferă raţionamentul
la baza integrării din ce în ce mai accentuate a pieţei, în care bunurile, lucrătorii şi alţi
factori ar trebui să se deplaseze liber peste graniţe, proces ce a caracterizat de altfel
evoluţia istorică a UE de la o uniune vamală în 1957 la o uniune economică şi monetară
în zilele noastre.
Nu este totuşi de aşteptat ca liberalizarea comercială să conducă la o distribuţie a
veniturilor mai larg acceptată sau chiar să sprijine reducerea disparităţilor de venituri
între regiuni. Teste empirice relative la experienţa integrării atât în plan european, cât şi
internaţional ajung de fapt la concluzia că "decalajele de venituri se măresc în timp"
(Ben-David et al.). În cele mai multe ţări, disparităţile regionale au crescut în timp ce
spaţiul comun european a păstrat un decalaj relativ constant între regiuni. A fost remarcat
(Reiner) că în 1958 nivelul PIB-ului pe locuitor era de cinci ori mai mare în cea mai
bogată regiune (Hamburg, Germania) faţă de cea mai săracă (Calabria, Italia); în 1996,
acelaşi raport era de mai mare de patru ori şi punea în comparaţie din nou Hamburg cu
Ipeiros (Grecia).
Nivelul distribuţiei veniturilor atât între ţări cât şi în interiorul ţărilor care să fie
acceptabilă din punct de vedere social a devenit astfel subiect principal de discuţie în
legătură cu impactul integrării economice asupra dezvoltării locale sau regionale. Soluţia
standard la îndemână este conceperea acelor politici care să promoveze egalitatea prin
transferuri de resurse către regiunile sau populaţiile mai sărace. Procesul se bucură de
multă popularitate; de exemplu, pachetul de reforme propus de Mitterand în 1981 a fost
etichetat "un prim pas către o Europă socialistă" (Moravcsik 341). Argumentul nu face
însă abordarea practică mai uşoară din punct de vedere economic. Guvernul se loveşte de
constrângeri informaţionale privind standardele de eligibilitate sau definirea
8
disfuncţionalităţilor pieţei (Stiglitz) sau poate recurge la judecăţi de valoare care

prejudiciază în mod deliberat clasa mai prosperă (Feldstein).
Aspectul cel mai controversat al politicilor redistributive constă probabil în faptul
că ele conduc inevitabil la inhibarea stimulentelor pentru muncă şi iniţiative productive şi
de aici către pierderi de eficienţă economică. Incidenţa reală a unui program public
depinde mult de gradul de realizare a unui compromis între influenţe provenind din
presiuni politice diverse. Politica regională poate ajunge astfel să fie privită ca o formă
extrem de ineficientă de redistribuţie: principalul ei efect se pare că este perceput ca o
formă nefirească de favorizare în zonele sărace a celor mai bogaţi (Hine and Kassim).
Liber de influenţe, răspunsul mediului privat ar putea fi mult mai eficace în
nivelarea discrepanţelor între venituri fără distorsionarea oportunităţilor competitive de
creştere. Aceasta implicaţie teoretică simulată pe cazul Spaniei şi discutată de Hallet,
pentru perioada 1981-1990, pare reală: rezultatul arată că o politică redistributivă extremă
în privinţa investiţiilor publice ar fi redus disparităţile regionale cu 13,54% pe seama unei
scăderi cu 1.62% a PIB-ului spaniol; politica alternativă orientată către eficienţă prin
alocarea investiţiilor publice potrivit folosirii celei mai bune ar fi mărit PIB-ul cu 1.58%
şi disparităţile regionale cu 18.29%.
Recursul la transferuri este în aparenţă o încercare mai uşoară de a rupe
cauzalitatea dăunătoare dintre şomaj, venituri mici şi ratele ale creşterii mici. În general,
asistenţa celor rămaşi fără lucru reprezintă determinantul cheie al oricărei politici
regionale (Armstrong and Taylor; Sen) în mod special deoarece aceasta face din nou
posibil accesul la surse de venit. Problemele legate de şomajul ridicat şi care era
concentrat mai ales în anumite regiuni din Marea Britanie în anii '20 au condus în
premieră la formulele moderne în care a fost concepută politica regională. Harta
europeană a inegalităţii regionale prezentată de Steinherr este ilustrativă pentru acest
punct de vedere: distribuţia geografică a nivelelor scăzute ale ocupării şi ale PIB-ului pe
locuitor coincid practic pentru toate regiunile din Grecia; Mezzogiorno italian;
majoritatea regiunilor din Portugalia şi sudul Spaniei; cele mai nordice regiuni europene;
regiunile estice din Germania.
Venitul poate fi un factor major în definirea inegalităţii, dar o imagine mai largă
este totuşi mai utilă pentru a înţelege cum este aceasta creată. Plecând de la expunerea
originală a lui Adam Smith privind integrarea activă în mediul social a individului,
cercetători contemporani (Sen; Sanford) pun sărăcia în legătură directă cu abilitatea unei
persoane de a se integra social. Argumentul lui Sen este că sărăcia reală (înţeleasă ca
lipsa abilităţii) poate fi într-o măsură semnificativă mai intensă decât cea indicată de
nivelul veniturilor. Factori formaţi fie social, fie cultural, precum vârsta unei persoane,
sexul, locaţia, profilul psihologic al beneficiarilor de fonduri pot fi consideraţi de
asemenea în mod plauzibil ca determinanţi ai sărăciei.
Din perspectivă economică, o strategie de depăşire a decalajelor ar fi mult mai
convingător determinată de obiective care trec dincolo de intervenţii pentru egalizarea
veniturilor. Păstrarea condiţiilor competitive ale pieţei şi folosirea abilităţilor locale
pentru generarea iniţiativelor ocupaţionale pot fi înţelese ca parte ale aceluiaşi obiectiv de
sprijin al dezvoltării regionale. De exemplu, autori precum Pelkmans consideră că
decalajul de dezvoltare îngrijorător între UE şi ţările aderente poate fi mai adecvat tratat
9
prin politici de încurajare a dezvoltării locale a capitalului uman, infrastructurii sau

iniţiativelor de mediu. Se înţelege astfel că principiile bazate pe 'abilitatea de a genera
venit' în opoziţie cu 'diferenţa de venituri' ar trebui să joace un rol mult mai decisiv în
stabilirea regulilor de eligibilitate şi transferuri în cadrul programelor politicii regionale.
Convergenţă şi dezvoltare regională

Obiectivele politicii regionale a UE au fost comentate prin intermediul unei
evidenţe controversate a testelor empirice (Casselas şi Galley; Barro şi Sala-i-Martin;
Funck şi Pizzati; Armstrong şi Taylor; Asheim şi Dunford; Vickerman et al.). Rezultatele
furnizate de aceste studii alternează viziunea optimistă a convergenţei sporite între
regiuni cu previziuni pesimiste ale unei dezvoltări regionale inegale din ce în ce mai
mari. Ceea ce prezintă de fapt analizele asupra regiunilor europene începând cu 1950 este
un tablou ale unei convergenţe reduse şi inconsistente punctată de tendinţe ale
disparităţilor de venit pe locuitor regionale de a creşte relativ mai repede pe perioade
mici.
Ipoteza reducerii decalajelor afirmă că în cadrul ţărilor periferice regiunile rămase
în urmă vor creşte mai repede decât cele avansate. Totuşi, datele pentru Italia şi Spania
prezentate de Andres arată că nu aşa stau lucrurile. În ambele ţări, regiunile cele mai
prospere au cunoscut creşterea cea mai rapidă. În cazul Italiei, singurele trei regiuni care
aveau un nivel al PIB-ului pe locuitor mai mare ca media CEE în 1980 (Vale d'Aosta,
Lombardia şi Emilia –Romagna) au crescut mai mult decât media pe ţară. În Spania,
creşterea a fost concentrată mai ales în cele mai bogate regiuni, precum Madrid,
Catalonia, sau Insulele Baleare.
Controversa continuă în domeniul rolului benefic pe care se aşteaptă să îl joace
cheltuielile structurale în ţările de coeziune. Potrivit estimărilor lui Reiner, legătura nu
este atât de evidentă uneori: Grecia a înregistrat cea mai notabilă reducere a decalajelor în
perioada 1960-73, în timp ce Irlanda nu a atras atenţia prin succesele înregistrate decât în
anii '90 (43, 46). Iar acolo unde este cazul, înţelegerea mai bună a rezultatelor politicii
structurale reclamă însă unele rezerve: de exemplu, ocuparea în Irlanda a sporit cu doar
0.2% în perioada 1983-93 (Bache 118) când a fost generată mare parte din creşterea sa
robustă.
În timp ce justificările economiei clasice şi-au arătat astfel limitele în abordarea
dezvoltării regionale, noi explicaţii au început în ultima vreme să fie avansate (Krugman;
Baldwin) pentru a evidenţia impactul comerţului asupra creşterii pe pieţe caracterizate
prin externalităţi. Din această perspectivă, integrarea comercială dă naştere unor
fenomene de aglomerare ale industriilor. Deşi impulsul iniţial poate fi accidental, iar
specializarea poate avea loc în principal accidental, efectele pozitive cumulate ale unor
astfel de aglomerări apar în condiţii precis delimitate: posibilitatea pe care o au
producătorii de a partaja furnizori specializaţi de inputuri; avantajele atât pentru
angajatori, cât şi pentru lucrători care provin de pe o piaţă a muncii specializată; şi
efectele de antrenare locale ale dezvoltării cunoştinţelor, în special prin interacţiune
personală.
10
Factori adiţionali de influenţă precum integrarea crescândă a pieţei de produs sau

acţiunea guvernamentală ajută la transformarea abilităţilor locale sau regionale într-un
proces auto-generator de cauzalităţi cumulative între industrii. Tabloul creşterii regionale
evidenţiază fenomene de anvergură spaţială: unele regiuni – centru – devin mai atractive
pentru industrii caracterizate de costuri medii mai mici pe măsură ce volumul producţiei
sporeşte deoarece locaţia serveşte o piaţă integrată mai mare, în timp ce altele – periferia
– suferă o acută de-localizare a activităţii economice.
Chiar dacă legăturile industriale moderne aşa cum sunt prezentate spre exemplu
de Puga şi Venables fac ca acest raţionament să fie în aparenţă fără greşeală, rămâne
totuşi problema dimensiunii geografice la care încep să se facă simţite beneficiile
aşteptate ale specializării regionale. Centrul continental al Europei este definit de un
coridor ale cărui capete sunt la Zürich şi Rotterdam, şi care se învecinează cu cele mai
dinamice din punct de vedere economic regiuni europene: Nord-Estul Spaniei, Estul
Franţei, Nordul Italiei, Vestul Poloniei şi Sud-Estul Marii Britanii. Cele mai puţin
prospere regiuni sunt adesea localizate cel mai departe de centru: Sud-Vestul Spaniei,
Sud-Vestul Franţei, Sudul Italiei, Estul Poloniei şi Nord-Vestul Marii Britanii. Evidenţa
unei efervescenţe spaţiale continue indică apariţia posibilă a unei noi centuri de creştere
din Nordul Italiei către Sudul Franţei şi Nord-Estul Spaniei (El-Agraa 371), precum şi a
unui spaţiu Scandinavic-Baltic ce cuprinde trei ţări nordice dezvoltate – Danemarca,
Suedia şi Finlanda – şi cele trei ţări aderente Baltice.
Paralela aparent folositoare între regiuni şi ţări ca actori ai schimburilor
economice are ca rezultat practic în UE politica de identificare a beneficiarilor ajutorului
regional în conformitate cu NUTS (Nomenclature des Unités Territoriales à des fins
Statistiques), o definire statistică potrivit căreia regiuni de mărimi, populaţii şi structuri
economice variate devin unităţi comparabile de analiză2. În anii '70, UE a adoptat trei
nivele regionale (NUTS 1-3) şi două nivele locale (NUTS 4 şi 5) corespunzătoare
graniţelelor administrative existente. La NUTS 2 de exemplu, care reprezintă nivelul
oficial de analiză a disparităţilor regionale între cel local şi cel naţional, diferenţele merg
de la 100.000 la 10 milioane locuitori.
Potrivit lui Martin şi Sunley, organizarea spaţială a industriilor este mai relevant
caracterizată de aglomerări mult mai mici şi mai localizate decât acele largi unităţi
spaţiale folosite fie de teoreticieni, fie de oficiali. Specializarea poate fi din acest motiv
mai puţin semnificativă pentru tendinţele de dezvoltare industrială decât proesele locale
de diversificare industrială. Nuclee puternice, competitive de grupuri de industrii prezintă
o capacitate mai bună să facă faţă şocurilor nefaste ale cererii şi crizelor structurale
localizate şi pot fi de aceea mult mai adecvate pentru a indica "cea mai potrivită cale a
politicii de dezvoltare regională" (Martin şi Sunley).
În acelaşi timp, mediul regional nu este neapărat mai important decât cel naţional,
mai ales atunci când ultimul încă joacă un rol central prin politici de inovaţie, iniţiative
legislative şi atitudini culturale în formarea spiritului întreprinzător şi supravegherea
legislativă. De exemplu, un studiu a lui Bjørn şi Dunford arată că o examinare a industriei
de ceasuri de fiecare parte a frontierei elveţiano-franceze indică diferenţe marcante ale
2
Zone comparabile la nivelul NUTS 1: oraşe şi arii metropolitane (Londra extinsă, Hamburg, Bremen,
Brussels), ţări (Luxemburg, Irlanda, Suedia) sau largi arii rurale (Calabria, Extremadura).
11
celor două sisteme de producţie regionale care reflectă sistemele naţionale diferite din
care aceste două economii regionale fac parte. În mod complementar, un model de
geografie economică bazat pe centre de creştere şi influenţă politică elaborat de Paelinck
şi Polese presupune o distincţie între naţiunile ale căror capitală politică (centrul naţional)
este situată lângă centrul continental (Marea Britanie) şi acelea în care capitala se află la
ceva distanţă (Austria, Spania, Italia, Polonia, ex-Yugoslavia). Pentru aceste naţiuni,
integrarea continentală va face să se audă mai puternic solicitările pentru autonomie
fiscală regională şi împotriva politicilor de redistribuire a veniturilor administrate central,
precum în cazurile din Nordul Italiei şi Catalonia.
Alte studii (Rodriguez-Pose; Peschel) de asemenea susţin ideea că un model
regional mai relevant de organizare spaţială ar trebui să depăşească imaginea familiară a
disparităţilor formate în decursul timpului – urban-rural, centru-periferie, agrar-industrial
– şi plasează totodată locaţiile mai puţin dezvoltate într-o perspectivă mai dinamică.
Organizarea modernă a afacerilor cere din ce în ce mai mult o configurare geografică
largă a activităţilor din lanţul valorii (Porter) pentru a folosi oportunităţi de creştere
dispersate geografic. Acest proces poate implica relocalizarea sistemelor de producţie –
colectarea datelor, centre de servicii financiare, unităţi de producţie sau centre de
cercetare şi dezvoltare – către arii periferice. Această flexibilitate sporită a sistemelor de
producţie permite apariţia unor noi poli de dezvoltare în zone anterior izolate sau rămase
în urmă. O redefinire a implicaţiilor de politică ar însemna, folosind un exemplu oferit de
Vickerman et al., ca alternativa cheltuielilor pe infrastructura care uneşte agomerările cu
regiuni mai sărace să fie mai credibil înlocuită cu programe de investiţii în conexiuni de
transport în cadrul şi între regiunile periferice.
II. 2 Politica dezvoltării regionale

Baza legală a politicii comunitare de dezvoltare regională este stabilită prin Titlul
XVII al Tratatului Uniunii Europene, ce defineşte obiectivul politicii regionale –
„reducerea disparităţilor existente între nivelele de dezvoltare ale diferitelor regiuni şi a
rămânerii în urmă a regiunilor mai puţin dezvoltate, sau a insulelor, inclusiv a regiunilor
rurale” – şi principiile ce stau la baza realizării acestuia. La Tratat se adaugă
Regulamentul Consiliului No. 1260/1999, prin care sunt stabilite prevederile generale de
funcţionare a Fondurilor structurale (şi amendat prin Regulamentul No. 1447/2001)
precum şi alte reglementări privitoare la funcţionarea Fondurilor Structurale şi a Fondului
de Coeziune3.
Politica UE de dezvoltare regională se bazează pe principiul solidarităţii
financiare, fiind suţinută prin contribuţiile statelor membre la bugetul comunitar.
Fondurile adunate sunt mai apoi redirecţionate către regiunile mai puţin prospere şi către
grupurile sociale aflate în dificultate. Pentru perioada 2000-2006, aceste transferuri
reprezintă aproape o treime din bugetul UE, în total atingând suma de 213 miliarde Euro.
Din aceste resurse, 195 miliarde Euro vor fi cheltuite prin intermediul celor patru Fonduri
Structurale, iar 18 miliarde Euro vor fi împărţite prin Fondul de Coeziune.
3
Referinţe complete la Regulamentele citate în text se găsesc în Bibliografie.
12
Principiile care stau la baza operaţionalizării fondurilor structurale au fost şi ele

uşor modificate în urma reformei din 1999, fiind întărite sau devenind mai specifice.
Principiul concentrării nu se mai regăseşte în mod explicit, fiind însă principiul director al
reformei. Astfel, dacă pentru perioada 1994-1999 principiile operaţionale erau
parteneriatul, programarea şi coerenţa internă, adiţionalitatea (sau coerenţa externă ) şi
concentrarea, în noua variantă reprezentată de Agenda 2000, acestea au devenit: (a)
principiul programării; (b) principiul parteneriatului; (c) principiul adiţionalităţii; şi (d)
principiul monitorizării, controlului şi evaluării.
a) Principiul programării este unul din elementele esenţiale ale operaţionalizării
FS şi se referă la pregătirea planurilor multianuale de dezvoltare, care se realizează pe
baza deciziilor luate în parteneriat cu statele membre printr-o serie de etape succesive.
Astfel, într-o primă etapă, statele membre vor înainta Comisiei Europene planuri
naţionale de dezvoltare şi conversie bazate pe priorităţile naţionale şi regionale şi care
vor conţine:
descrierea detaliată a situaţiei curente în regiunea/statul respectiv,
descrierea strategiei celei mai potrivite pentru realizarea obiectivelor menţionate,
indicarea formei şi utilizării contribuţiei fondurilor structurale.
În etapa următoare statele membre trebuie să înainteze Comisiei aşa-numitele
documente de programare, documente realizate conform criteriilor trasate de aceasta şi
care pot fi de doua tipuri: Documente Cadru de Sprijin Comunitar (DCSC) – care sunt
apoi transpuse în Programe Operaţionale (PO), sau Documente Unice de Programare
(DUP), diferenţa fiind dată de amploarea lor şi nu nepărat de natura acestora.
b) Principiul parteneriatului presupune o strânsă colaborare între Comisie şi
autorităţile naţionale, regionale şi locale, parteneri economici şi sociali şi alte organisme
competente, în special prin implicarea acestora în toate etapele utilizării Fondurilor
Structurale – de la elaborarea şi aprobarea planurilor de dezvoltare la implementarea şi
monitorizarea acestora. Acest principiu subliniază gradul de descentralizare ce
caracterizează întreaga politică regională şi aplicabilitatea subsidiarităţii.
c) Principiul adiţionalităţii are în vedere completarea asistenţei comunitare prin
finanţare naţională, astfel încât fondurile comunitare să nu înlocuiască fondurile naţionale
alocate pentru dezvoltarea unui anumit sector, ci să vină în completarea acestora.
d) Principiul monitorizării, evaluării şi controlului este elementul de noutate adus
de reforma din 1999 în domeniul fondurilor structurale. Astfel, conform noului
regulament, statele membre au atribuţii administrative şi au obligaţia de a desemna4:
autoritatea naţională corespunzătoare fiecărui program al fondurilor structurale,
comitete de monitorizare.
Responsabilitatea autorităţilor naţionale acoperă aspecte legate de
implementarea, administrarea corectă şi eficacitatea programului respectiv, cum ar fi:
colectarea de informaţii statistice şi financiare, pregătirea şi transmiterea de rapoarte către
Comisie, organizarea de evaluări intermediare, etc. Comitetele de monitorizare sunt
4
Vezi HG 497/2004 modificând HG 1555/2002.
13
conduse de un reprezentant al autorităţii naţionale de implementare şi vin în completarea

activităţilor acestora prin asigurarea calităţii şi eficienţei în implementarea măsurilor
structurale.
Politica regională finanţează prin Instrumentele Structurale (IS) programe de
dezvoltare regională multianuale elaborate împreună de regiuni, State Membre şi
Comisie, pe baza orientării propuse de Comisie pentru întreaga Uniune Europeană.
Fondurile Structurale sunt concentrate pe anumite priorităţi clar definite, după cum
urmează:
70% din finanţare este destinată regiunilor rămase în urmă în procesul de dezvoltare.
Aceste regiuni concentrează 22% din populaţia Uniunii Europene (Obiectivul 1);
11,5% din fonduri sunt menite să susţină conversia economică şi socială a zonelor
care se confruntă cu dificultăţi structurale. În aceste zone trăieşte un procent de circa
18% din totalul populaţiei UE (Obiectivul 2);
12,3% din finanţare promovează modernizarea sistemelor de perfecţionare şi
calificare a forţei de muncă şi a măsurilor vizând ocuparea forţei de muncă
(Obiectivul 3)
În plus faţă de cele trei obiective mai sus menţionate, un procent de 5,35% din
finanţare este orientată către patru Iniţiative Comunitare, care încearcă să ofere soluţii la
probleme specifice: cooperare transfrontalieră, transnaţională şi inter-regională (Interreg
III); dezvoltarea durabilă a oraşelor şi declinul zonelor urbane (Urban II); dezvoltare
rurală prin iniţiative locale (Leader +); şi combaterea inegalităţilor şi a discriminării
accesului la piaţa de muncă (Equal).
În final, mai există două alocări speciale de fonduri pentru ajustarea structurilor
piscicole în afara regiunilor incluse în Obiectivul 1, cu un buget de 0,5% din totalul
Fondurilor Structurale, şi respectiv pentru susţinerea acţiunilor inovative şi de asistenţă
tehnică, cu scopul de a promova şi a experimenta unele noi idei de dezvoltare, cu un
procent de 0,51% din totalul resurselor existente.
Iniţiativele de dezvoltare finanţate prin intermediul Fondurilor Structurale trebuie
să întrunească cerinţele specifice identificate la nivelul regiunilor sau a statelor membre.
În abordarea politicii de dezvoltare regională în cadrul UE se pune accent pe ocrotirea
mediului înconjurător şi pe promovarea egalităţii de şanse. Implementarea este
descentralizată, ceea ce presupune că responsabilitatea revine, în întregime, autorităţilor
naţionale şi regionale.
Fondurile structurale
În prezent, patru Fonduri Structurale permit Uniunii Europene să ofere asistenţă
financiară nerambursabilă pentru a rezolva problemele structurale economice şi sociale.
Cele patru Fonduri Structurale nu constituie o sursă unică de finanţare în cadrul bugetului
Uniunii, ci fiecare fond acoperă zona sa tematică specifică.
14
Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR)5 a fost înfiinţat în 1975 şi a

devenit principalul instrument al politicii regionale a Comunităţii. Acest fond contribuie
la finanţarea Obiectivelor 1 şi 2. Obiectivele FEDR sunt, în principal, promovarea
dezvoltării şi ajustării structurale a regiunilor a căror dezvoltare este rămasă în urmă şi
susţinerea reconversiei economice, relansarea şi dezvoltarea zonelor cu probleme
structurale, inclusiv regiunile industriale în declin, zonele urbane în dificultate, zonele
aflate în criză, precum şi zonele dependente de pescuit sau de servicii. Poate finanţa
proiecte de infrastructură, investiţii care creează locuri de muncă, investiţii în tehnologia
informaţiei şi comunicare (ITC), proiecte locale de dezvoltare, ajutoare pentru IMM etc.
De asemenea, FEDR finanţează investiţii în educaţie şi sănătate, dar numai în ariile
cuprinse de Obiectivul 1.
Domeniile sprijinite prin aceste măsuri sunt: dezvoltarea societăţii informaţionale,
protecţia mediului, egalitatea de gen în domeniul ocupării forţei de muncă şi cooperarea
trans-frontalieră şi inter-regională.
Fondul Social European (FSE)6 a fost înfiinţat în 1958 şi a constituit, încă de la

început, principalul instrument al politicii sociale comunitare. În scopul de a întări
coeziunea economică şi socială şi de a contribui la implementarea “Strategiei europene
privind ocuparea forţei de munca”, FSE are ca sarcină îmbunătăţirea oportunităţilor de
angajare pentru şomeri şi muncitori în Piaţa Unică, prin creşterea mobilităţii lor şi prin
facilitarea adaptării la schimbările industriale, în particular prin instruire vocaţională şi
reinstruire, precum şi prin sistemele de recrutare.
Tipurile de măsuri finanţate prin FSE au în vedere reintegrarea profesională a
şomerilor pe termen lung, integrarea profesională a şomerilor tineri, itegrarea
profesională a persoanelor excluse de pe piaţa muncii. Tot prin FSE sunt sprijinite
măsurile menite să promoveze egalitatea de şanse în accesul la piaţa muncii, să
îmbunătăţească sistemele de educaţie şi formare.
În acelaşi timp, sunt acoperite trei aspecte orizontale ale politicilor comunitare:
promovarea iniţiativelor locale de ocupare a forţei de muncă, dimensiunea socială şi
ocuparea profesională în societatea informaţională şi crearea de oportunităţi egale între
femei şi bărbaţi.
Fondul European de Orientare şi Garantare Agricolă (FEOGA)7 a fost stabilit

în 1962 pentru finanţarea politicii agricole comune a Uniunii Europene.
Din FEOGA s-au cheltuit 45,5 miliarde euro în 2000, din care 40,4 miliarde
pentru Secţiunea de Garantare şi 5,1 miliarde pentru Secţiunea de Orientare. Condiţiile
generale de alocare a cheltuielilor pentru FEOGA şi Instrumentul Financiar de Orientare
în domeniul Pescuitului (IFOP), în ceea ce priveşte managementul, controlul,
monitorizarea şi evaluarea, sunt redate de Regulamentul Consiliului 1258 din 17 mai
5
European Regional Development Fund – ERDF.
6
European Social Fund – ESF.
7
European Agricultural Guidance and Guarantee Fund – EAGGF.
15
1999. Prevederile specifice pentru dezvoltarea rurală prin FEOGA sunt cuprinse de
Regulamentul Consiliului 1257 din 17 mai 1999, iar asistenţa pentru măsurile
informaţionale legate de PAC este descrisă de Regulamentul Consiliului 814 din 17
aprilie 2000.
Directoratul General pentru Agricultură (DG) este însărcinat cu elaborarea şi
aplicarea PAC, alături de comitete de management. Un astfel de Comitet asupra
Structurilor Agricole şi Dezvoltării Rurale asistă Comisia în administrarea Fondului şi
joacă un rol consultativ în redactarea opiniilor către Comisie. Comisia decide asupra unei
alocări indicative de la FEOGA pentru perioada planificată. De asemenea, Comisia
prezintă un raport financiar privind administrarea Fondului în atenţia Consiliului şi
Parlamentului înainte de iulie a fiecărui an şi unul asupra implementării măsurilor
informaţionale la fiecare doi ani. La nivel naţional, statele membre sunt obligate să
acrediteze 'o agenţie de plată', sau 'un organism de coordonare' dacă mai multe 'agenţii'
sunt necesare, cu responsabilitate în domeniul cheltuielilor generate de PAC.
FEOGA sprijină dezvoltarea rurală şi îmbunătăţirea structurilor agricole, fiind
structurat în două secţiuni: secţiunea de orientare şi secţiunea de garantare. Doar
secţiunea de orientare acţionează ca fond structural propriu-zis din care se acordă
asistenţă ajustării structurale a regiunilor mai puţin dezvoltate şi care se încadrează în
programele prevăzute pentru Obiectivul 1, precum şi iniţiativele comunitare în domeniu
(de ex., Leader+).
Secţiunea de garantare finanţează măsuri de organizare comună a pieţelor şi de
susţinere a preţurilor produselor agicole.
Tabel 1: Programe pentru dezvoltarea rurală finanţate din FEOGA
Secţiunea de Orientare Secţiunea de Garantare
Investiţii în exploatări agricole Scheme de pensionare în avans*
Sprijin pentru tinerii fermieri Scheme de mediu şi agricultură*
Calificare Scheme forestiere*
Anumite zone de procesare agricolă şi Asistenţă pentru zonele cele mai puţin
comerţ cu produsele agricole favorizate*
Alte activităţi privind managementul Asistenţă pentru fermele de semi-
forestier subzistenţă
Dezvoltarea rurală (de ex., subvenţii pentru Asistenţă pentru organizaţii ale
consolidări funciare şi pentru activităţi producătorilor
specifice agricole).
Asistenţă tehnică
* Măsuri de acompaniament prevăzute de reforma PAC (Agenda 2000) şi agreate de
Consiliul Miniştrilor pentru Agricultură din 26 iunie 2003.
Comisia pregăteşte un set de 'îndrumări pentru acordarea asistenţei' (indicative
policy guidelines) pentru a veni în ajutorul autorităţilor naţionale şi regionale competente
să elaboreze planurile de dezvoltare şi să pună în aplicare orice revizuire pe parcurs.
Regulamentul 1257 a introdus în categoria programelor eligibile noi măsuri care se întind
pe un spectru considerabil de larg, de la marketingul produselor de calitate, protecţia şi
16
conservarea moştenirii rurale, la diversificarea activităţilor agricole şi ne-agricole,

promovarea turismului şi artizanatului. Responsabilii naţionali pot selecta şi combina
dintre toate aceste măsuri pe acelea pe care ei le consideră că răspund cel mai bine
obiectivele dezvoltării rurale şi protecţiei mediului. În plus, prin programele
informaţionale se finanţează diseminarea practicii de asistenţă structurală prin activitiăţi
precum seminarii, vizite, publicaţii, atât pe o bază ocazională, cât şi în cadrul unui
program anual de activităţi.
Plăţile se fac potrivit regulilor generale de finanţare structurală, astfel:
(a) Maximum de 75% din totalul costurilor eligibile şi, în general, cel puţin 50% din
cheltuielile publice eligibile pentru măsurile în cadrul Obiectivului 1. Încadrarea ţării în
asistenţa Fondului de Coeziune oferă posibilitatea acoperirii unui maximum de 80%
(85% în regiuni extreme) din totalul costurilor eligibile;
(b) Maximum of 50% din totalul costurilor eligibile şi, în general, cel puţin 25% din
cheltuielile publice eligibile pentru măsurile în cadrul Obiectivului 2.
(b) Până la 50% sau chiar 75% din costurile generate de programele informaţionale.
Instrumentul Financiar de Orientare Piscicolă (IFOP)

Politica Piscicolă Comună (PPC), deşi a fost inclusă în prevederile Tratatului de
la Roma la Articolul 38, a apărut ca un set de reglementări specifice abia în 1983.
Instrumentul Financiar de Orientare Piscicolă (IFOP) a fost înfiinţat în 1993 şi
formalizat ca un element al politicii structurale prin Regulamentul Consiliului 1263 din
21 iunie 1999. Prin Regulamentul Consiliului 2792 din 17 decembrie 1999 se stabilesc
regulile asistenţei în domeniul piscicol. În perioada 2000-2006, resursele angajate
totalizează 1.106 milioane euro.
Directoratul-General pentru Piscicultură, ajutat de un Comitet privind Structurile
Piscicole şi de Acvacultură, elaborează şi pune în aplicare măsurile de politică structurală
în domeniul piscicol.
Măsurile structurale finanţate prin IFOP sunt cuprinse în programe multi-anuale
de orientare (PMAO) potrivit contextului regional în care se aplică. Acestea se referă
printre altele la procedura pentru adoptarea programelor la flotele de pescuit, conţinutul
planurilor (descrierea situaţiei, strategia, mijloacele, implementarea), precum şi regulile
de monitorizare a PMAO (informări anuale privind stadiul, etc.).
Măsurile structurale care pot fi cuprinse în PMAO se întind pe un spectru
substanţial de larg precum reînnoirea flotei, modernizarea vaselor piscicole, crearea de
societăţi mixte cu scopul de a preveni pescuitul în exces, susţinerea pescuitului de coastă
la scară mică, protecţia şi dezvoltarea resurselor acvatice, facilităţile pisciole portuare,
organizaţiile producătorilor sau compensaţii pentru încetarea temporară a activităţii.
Iniţiativele comunitare
Iniţiativele comunitare urmăresc realizarea obiectivelor prioritare şi sunt finanţate
din bugetul fondurilor structurale. Pentru perioada 1994 – 1999 au existat 13 iniţiative
17
comunitare, care prin reforma din 1999 au fost reduse la numai 4, pentru creşterea
eficienţei acţiunii fondurilor structurale. Fiecare iniţiativă din cele patru este finanţată
printr-un singur fond, iar împreună absorb 5,35% din bugetul total al fondurilor
structurale.
Iniţiativa comunitară Interreg III – este finanţată prin FEDR şi promovează
cooperarea trans-frontalieră (componenta A), trans-naţională (componenta B) şi inter-
regională (componenta C).
Componenta A are drept scop promovarea dezvoltării regionale integrate între
regiunile cu frontieră comună din Statele Membre, consumă aproximativ 50% din bugetul
Interreg şi are ca priorităţi: promovarea dezvoltării urbane, rurale şi a zonelor de coastă,
dezvoltarea spiritului antreprenorial, a turismului şi iniţiativelor locale în aceste zone,
cooperarea în domeniile juridic şi administrativ, cercetării, educaţiei, culturii, sănătăţii
etc., protecţia mediului, asigurarea infrastructurii de bază cu importanţă trans-frontalieră,
crearea unei pieţe integrate a muncii şi promovarea incluziunii sociale, îmbunătăţirea
condiţiilor de securizare a frontierelor şi pregătirea resurselor umane pentru cooperare
transfrontalieră.
Componenta B contribuie la integrarea teritorială armonioasă pe tot cuprinsul
Uniunii Europene, cu ţările candidate sau cu alte ţări învecinate. Cooperarea trans-
naţională consumă 14% din bugetul Interreg şi finanţează următoarele tipuri de acţiuni:
strategii de dezvoltare spaţială; dezvoltarea unor sisteme de transport eficiente şi durabile
şi îmbunătăţirea accesului la societatea informaţională; promovarea mediului şi a unui
management de calitate al moştenirii culturale şi resurselor naturale; asistenţă tehnică în
vederea stabilirii de parteneriate trans-naţionale. Această componentă este importantă
pentru dezvoltare spaţială şi ia în considerare recomandările ESDP (European Spatial
Development Perspective).
Componenta C acţionează în vederea îmbunătăţirii instrumentelor şi politicilor de
dezvoltare regională prin crearea de reţele în scopul asistării cooperării între diverse
regiuni, în special a celor aflate în curs de reconversie economică sau mai puţin
dezvoltate şi consumă minim 6% din bugetul Interreg. Priorităţile acestei componente au
în vedere schimbul de informaţii şi stabilirea de legături între autorităţile publice şi
organismele implicate diverse tipuri de proiecte, precum şi diseminarea celor mai bune
practici de dezvoltare urbană.
Iniţiativa comunitară Equal – este finanţată prin Fondul Social European, şi a
apărut ca program comunitar în anul 2000, având la bază iniţiativele comunitare
precedente Adapt şi Emplozment.
Scopul său este de a descoperi şi promova noi modalităţi de combatere a formelor
de discriminare existente pe piaţa muncii prin intermediul cooperării trans-naţionale şi de
a facilita integrarea socială şi profesională a azilanţilor.
Pentru a obţine finanţare în cadrul acestui program, fiecare Stat Membru trebuie
să înainteze Comisiei Europene un Program de Iniţiativă Comunitară (CIP), prin care
sunt prezentate strategia şi aranjamentele naţionale pentru implementarea Equal şi pe
baza căruia primesc un anumit buget.
18
Activităţile finanţate prin CIP sunt împărţite în arii tematice şi implementate prin
intermediul parteneriatelor de dezvoltare, care pot fi de 2 tipuri: parteneriate de
dezvoltare geografică, ce reprezintă beneficiarii ultimi ai acestui ajutor financiar şi aduc
împreună actorii dintr-o anumită zonă geografică; şi, respectiv, parteneriate de dezvoltare
sectorială, care acoperă un anume sector industrial.
Ariile tematice sub care pot fi grupate activităţile derulate prin acest program
urmează structura celor patru piloni ai Strategiei Europene de Ocupare a Forţei de
Muncă (European Employment Strategy) şi anume:
1) angajabilitatea – are în vedere facilitarea accesului pe piaţa muncii şi combaterea
rasismului şi xenofobiei la locul de muncă;
2) antreprenoriatul – are in vedere instrumentarea iniţierii unei afaceri şi identificarea a
noi oportunităţi de angajare în zonele urbane şi rurale, pe de o parte, şi întărirea
„economiei sociale”şi a serviciilor de interes public;
3) adaptabilitatea – promovează învăţarea continuă şi stimulează abilitatea muncitorilor
de a se adapta schimbării tehnologice şi utilizării noii tehnologii informaţionale;
4) egalitatea de şanse între femei şi bărbaţi – are în vedere reconcilierea vieţii
profesionale cu viaţa de familie şi creşterea angajabilităţii în rândul femeilor şi bărbaţilor
care au părăsit locul de muncă, precum şi reducerea diferenţelor de gen şi a segregării la
locul de muncă.
Măsurile din fiecare arie tematică pot fi implementate prin 4 tipuri de acţiuni:
stabilirea de parteneriate de dezvoltare şi cooperare trans-naţională; implementarea
programului de lucru a parteneriatelor de dezvoltare şi asistenţă tehnică
Fiecare Stat Membru trebuie să aleagă una sau mai multe arii tematice în cadrul fiecărui
pilon în care vor să coopereze, apoi trebuie să urmeze cele patru acţiuni ce conduc la
definitivarea programelor de iniţiativă.
Iniţiativa Comunitară Leader+ - este finanţată prin FEOGA în succesiunea
Iniţiativelor Comunitare Leader I (1991-94) şi Leader II (1994-99), care au jucat un rol
experimental în identificarea resurselor adaptate cel mai potrivit circumstanţelor locale
din zonele rurale şi care pot contribui substanţial la strategia dezvoltării prin proiecte la
scară mică. Iniţiativa Leader+ continuă aceste programe printr-un buget alocat pe
perioada 2000-06 în valoare de 2.020 milioane euro. Liniile directoare privind acordarea
asistenţei au fost prevăzute în Comunicarea Comisiei din 14 aprilie 2000 către statele
membre.
La nivel comunitar, Comisia a înfiinţat un 'Observator' cu rolul de a forma o reţea
a teritoriilor rurale a statelor membre care să facă posibile colectarea şi diseminarea
experienţelor de dezvoltare rurală şi să asiste autorităţile naţionale în coordonarea
activităţilor specifice. Autorităţile naţionale sunt responsabile pentru selectarea
concurenţială şi transparentă a zonelor eligibile pentru asistenţă – mici teritorii rurale,
omogene în termeni geografici, economici şi sociali, cu o populaţie cuprinsă între 10.000
şi 100.000 de locuitori. Beneficiarii finali sunt aşa numitele Grupuri de Acţiune Locală
(GAL), care îşi propun obiectivul elaborării şi implementării unei strategii a dezvoltării
pentru teritoriul lor. Aceste Grupuri cuprind reprezentanţi a diferitelor structuri
economice, sociale, voluntare sau non-profit ai societăţii locale.
19
Programele Leader+ cuprind măsuri eligibile în cadrul secţiunii de Orientare a

FEOGA, şi FSE. Trei categorii largi de iniţiative se pot bucura de finanţare: (1) care au
o natură 'pilot' în sensul că promovează noutatea prin produse, metode, tehnologii sau
servicii originale şi inovative care valorifică resursele economice, culturale sau naturale
locale; (2) care dezvoltă cooperarea între zonele rurale, inclusiv cea trans-frontalieră; şi
(3) care pun pe picioare reţele de coordonare şi diseminare a experienţelor de dezvoltare
rurală între teritoriilor rurale comunitare.
În baza alocării financiare primite, fiecare stat membru elaborează şi transmite
Comisiei Programul Iniţiativei Comunitare Leader+ (PIC), unde se găsesc menţionate
printre altele elemente de evaluare a măsurilor planificate precum procedura şi calendarul
selectării GAL, defalcarea anuală a surselor de finanţare, managementul economic şi
evaluarea.
În cadrul fiecărui GAL, există un comitet care monitorizează indicatorii financiari
şi structurali, precum şi impactul asistenţei în teritoriu. La nivel naţional şi regional, un
alt comitet se întâlneşte cel puţin o dată pe an pentru a analiza stadiul implementării PIC.
Iniţiativa comunitară Urban II – este finanţată prin FEDR şi are la bază un
program stabilit în 1994 (Urban I), pentru a răspunde nevoilor zonelor urbane
defavorizate.
Urban II are ca scop promovarea creării şi implementării unor modele inovatoare
de dezvoltare în vederea revitalizării economice şi sociale a regiunilor urbane în criză,
precum şi întărirea schimbului de informaţii şi experienţă privind dezvoltarea urbană
durabilă pe teritoriul UE.
Strategiile de regenerare propuse prin acest program presupun următoarele
aspecte:
- existenţa unei mase critice de populaţie (valorile de eligibilitate sunt între 10 –
20.000 locuitori) şi a structurilor de sprijin corespunzătoare în vederea facilitării
creării şi implementării programelor inovatoare de dezvoltare urbană;
- existenţa unor parteneriate locale puternice pentru definirea proiectelor de
intervenţie, monitorizarea şi evaluarea strategiilor;
- o abordare teritorială integrată;
- integrarea aspectelor economice, sociale şi de mediu;
- promovarea egalităţii de şanse între bărbaţi şi femei;
- complementaritatea cu FS şi cu celelalte Iniţiative Comunitare.
Aceste principii stabilesc cadrul general de acţiune şi au la bază priorităţile
identificate pentru perioada 2000-2006; domeniile acoperite de aceste priorităţi sunt:
economic, social, mediu, transport, etc. iar în cadrul lor sunt promovate proiecte ce
răspund unor nevoi specifice.
O trăsătură aparte a programului Urban este gradul înalt de implicare al
autorităţilor locale, ceea ce derivă în mod direct şi firesc din poziţia şi responsabilităţile
pe care le au, dat fiind că Urban se adresează exact problemelor cu care acestea se
20
întâlnesc şi cărora trebuie să le răspundă în activitatea lor curentă. Un alt aspect interesant
de menţionat este proiectul de creare a unei reţele a proiectelor dezvoltate în cadrul Urban
- URBACT, cu scopul schimbării de informaţii şi experienţă în domeniul dezvoltării
urbane durabile la nivel comunitar.
Politica de coeziune
Ideea de bază în spatele politicii de coeziune este aceea că disparităţile economice
afectează sentimentul de comunitate care se doreşte a prevala în cadrul Uniunii Europene.
Mai mult, disparităţile între ţări sau regiuni pot determina tensiuni mai mari decât cele
între bogaţi şi săraci într-o anumită zonă geografică determinată, în parte datorită
existenţei unui filon naţionalist puternic în spaţiul european.
Principiile acestei politici şi scopurile principale ale Uniunii Europene urmăresc
promovarea progresului economic şi social şi eliminarea diferenţelor care există între
standardele de viaţă la nivelul diferitelor regiuni şi State Membre. Conceptul de coeziune
economică şi socială s–a cristalizat ca politică europeană de sine stătătoare prin Actul
Unic European (în 1986), iar prin Tratatul de la Maastricht (1992) a fost corelat cu
realizarea uniunii economice şi monetare, având astfel un rol major în funcţionarea
eficientă a pieţei şi monedei unice europene.
Politica de coeziune se realizează printr-un instrument specific, numit Fondul de
Coeziune (FC). Fondul de Coeziune finanţează proiectele care urmăresc îmbunătăţirea
mediului înconjurător şi dezvoltarea infrastructurii în statele membre în care PNB pe cap
de locuitor este sub 90% din media comunitară. În acest mod, Fondul contribuie atât la
dezvoltarea durabilă a statelor membre avute în vedere, cât mai ales la întărirea coeziunii
în cadrul UE.
Statele membre eligibile pentru perioada 2000-2006 sunt aceleaşi ca şi cele din
perioada 1993-1999: Irlanda, Grecia, Spania şi Portugalia. La sfârşitul anului 2003 a avut
loc o evaluare a progresului înregistrat de aceste ţări, iar în urma rezultatelor acestei
evaluări se va decide dacă ele se vor mai califica încă pentru asistenţă. Bugetul Fondului
de Coeziune pe perioada 2000-2006 este de 18 milioane Euro.
Domeniile în care acţionează Fondul de coeziune sunt protecţia mediului
înconjurător şi reţelele trans-europene asociate infrastructurilor de transport. Sprijinul
financiar acordat nu este structurat pe programe ci pe proiecte, fiecare proiect primind
finanţare în proporţie de 80-85% din totalul costurilor eligibile. Finanţarea celor două
domenii este echilibrată, fiecare primind 50% din bugetul alocat acestui fond. Proiectele
sunt selectate şi implementate de către statele membre beneficiare, care sunt responsabile
şi de managementul şi monitorizarea lor financiară.
Bugetul alocat pentru perioada 2000 – 2006, este distribuit între cele patru state
beneficiare corespunzător procentajului stabilit de Consiliul European (Berlin, martie
1999), după cum urmează:
- Spania: 61-63.5%
- Grecia şi Portugalia: 16-18.0%
- Irlanda: 2-6%
21
Referitor la domeniile menţionate anterior, acestea sunt configurate în funcţie de

caracteristicile politicii comunitare aferente şi de direcţiile de dezvoltare prefigurate, ceea
ce înseamnă că sunt acceptate numai proiectele care contribuie la realizarea acestora, sau
care sunt compatibile cu alte politici comunitare sau acţiuni din cadrul FS. Astfel, în ceea
ce priveşte mediul, proiectele care vor fi finanţate trebuie să contribuie la realizarea
obiectivelor de mediu ale UE, şi anume:
- conservarea, protecţia şi îmbunătăţirea calităţii mediului;
- protecţia sănătăţii populaţiei;
- crearea condiţilor necesare utilizării prudente şi raţionale a resurselor naturale.
În particular, direcţiile prioritare în cadrul acestui domeniu sunt reprezentate de:
- rezerva de apă potabilă,
- tratarea apei menajere,
- depozitarea deşeurilor solide.
Alături de acestea, sunt eligibile şi proiecte ce vizează re-împădurirea terenurilor,
controlul eroziunii solului şi conservarea naturii.
În domeniul infrastructurii de transport sunt eligibile proiectele care îşi propun
să creeze sau să dezvolte infrastructura la nivelul Reţelei Trans-Europene de Transport
(TEN), sau care asigură acces la această reţea.
Fondul de Solidaritate al Uniunii Europene8 este cel mai nou fond al politicii
regionale şi a fost înfiinţat în noiembrie 2002, în urma inundaţiilor ce au afectat Franţa,
Germania, Austria şi Republica Cehă.
Obiectivul acestui fond este de a facilitata exprimarea solidarităţii UE faţă de
populaţia unui Stat Membru sau în curs de aderare, care a fost afectată de un dezastru
natural major. Astfel, acesta este un fond care permite reacţia imediată, eficientă şi
flexibilă, în funcţie de natura şi de amploarea situaţiei.
Acest fond va fi folosit numai în cazul dezastrelor naturale majore, cum sunt
inundaţiile din august 2002, care au dus la înfiinţarea sa (noiembrie 2002) sau incendiile
spontane din Portugalia (iulie 2003), şi care au repercusiuni importante asupra condiţiilor
de viaţă, mediului înconjurător sau economiei ţărilor afectate. Suma maximă alocată
anual Fondului de Solidaritate este de 1 mld. EURO.
Modalitatea de asistenţă a acestui fond constă în acordarea unei singure tranşe de
finanţare pentru ţara/regiunea solicitantă, care este complementară eforturilor naţionale şi
care nu necesită co-finanţare din partea statului afectat. Pentru a obţine acest sprijin,
statul în cauză trebuie să înainteze o cerere Comisiei Europene, în termen de 10
săptămâni de la înregistrarea primei pagube cauzate de dezastru. În cadrul acestei
aplicaţii trebuie oferite informaţii referitoare la amploarea şi impactul pagubelor
înregistrate, trebuie estimată suma solicitată şi indicate alte surse de finanţare naţională,
8
European Union Solidarity Fund.
22
comunitară şi/sau internaţională. În cazul în care estimarea finală a dezastrului este

semnificativ mai mică decât s-a prevăzut iniţial (şi s-a solicitat de către statul în cauză),
Comisia Europeană va cere rambursarea diferenţei. Fondul finanţează în general acţiuni
reparatorii pentru daune care nu pot fi asigurate.
Acţiunile eligibile pentru finanţare din cadrul acestui fond sunt
- reabilitarea imediată a infrastructurii, a uzinelor electrice, uzinelor de apă (atât de
alimentare cu apă, cât şi a staţiilor de epurare), a telecomunicaţiilor, transportului,
sănătăţii şi educaţiei; asigurarea de locuinţe temporare şi servicii de salvare, ca răspuns la
nevoile imediate ale populaţiei afectate;
- asigurarea imediată a structurilor şi măsuri imediate de protecţie a patrimoniului
cultural;
- curăţarea imediată a zonelor lovite de dezastru, inclusiv a zonelor naturale.
Implementarea grantului primit constituie responsabilitatea statului beneficiar,
precum şi coordonarea cu alte fonduri comunitare în vederea complementării finanţării,
cu menţiunea ca acestea să nu fie celelalte fonduri ale politicii regionale. Suma alocată
trebuie cheltuită pe parcursul unui singur an, iar ceea ce nu s-a utilizat în acest interval
trebuie rambursat.
II. 3 Viitorul politicii regionale în spaţiul UE

Pe data de 10 februarie 2004, Comisia Europeană a adoptat o propunere de buget
pentru o Uniune Europeană lărgită, cu 27 de state, pentru perioada 2007-2013.
Propunerea Comisiei este una curajoasă, în sensul recunoaşterii faptului că anumite
componente ale politicii comunitare ar trebui întărite. În mod special, Comisia a decis că
politicii de coeziune ar trebui să i se dea o importanţă sporită în noul pachet financiar,
prin alocarea unei categorii bugetare separate, transparente, care să permită stabilitatea şi
certitudinea necesară pentru planificarea următoarei generaţii de programe naţionale şi
regionale multi-anuale.
Decizia Comisiei reflectă demersul început încă de la publicarea celui de-al
Doilea Raport asupra Coeziunii Economice şi Sociale în anul 2001, care a lansat
dezbaterea privind viitorul politicii de coeziune într-o Europă lărgită. Recent, prin
concluziile celui de-al Treilea Raport asupra Coeziunii, Comisia Europeană a prezentat o
propunere detaliată pentru priorităţile şi mecanismele care ar trebui să stea la baza noi
politicii de coeziune în conformitate cu perspectivele bugetare sugerate anterior.
Raportul rezumă patru provocări importante la care ar trebui să răspundă politica
de coeziune în viitor, după cum urmează:
Mai multă coeziune într-o Uniune lărgită
Extinderea UE la 25 de state membre, şi nu peste mult timp la 27 sau chiar mai
multe state membre, reprezintă o provocare fără precedent pentru competitivitatea şi
coeziunea internă a Uniunii. Recenta extindere a UE a dus şi va duce în continuare la
adâncirea decalajelor de dezvoltare, la repoziţionarea geografică a problemelor
disparităţilor către estul continentului european, precum şi la tensiuni în procesul de
23
ocupare al forţei de muncă care pot accentua şomajul. Disparităţile socio-economice se

vor dubla conform estimării Comisiei, iar PIB-ul mediu al Uniunii Europene va scădea cu
12,5%.
Întărirea priorităţilor Uniunii
Întreaga Uniune Europeană se confruntă cu probleme serioase rezultate în urma
procesului de restructurare determinat de fenomenul de globalizare, de deschiderea
comercială, de dezvoltarea economiei bazate pe cunoaştere, de îmbătrânirea populaţiei şi
de accentuarea migraţiei. Creşterea economică slabă a ultimilor ani a condus la creşterea
şomajului în multe părţi ale UE, antrenând în acest mod o serie de probleme sociale deloc
de neglijat.
Pentru a răspunde acestor provocări, în anul 2000 a fost adoptată aşa numita
Strategie de la Lisabona, care propune transformarea UE în cea mai dinamică şi
competitivă economie bazată pe cunoaştere până în anul 2010. Politica de coeziune are
un rol semnificativ în atingerea obiectivelor stabilite la Lisabona, întrucât prin reducerea
disparităţilor, UE se asigură că toate regiunile şi grupurile sociale contribuie la şi
beneficiază de dezvoltarea de ansamblu al spaţiului comunitar. Mai mult, proiectul
tratatului de instituire a unei Constituţii pentru Europa menţionează clar dezideratul unei
„dezvoltări armonioase a Uniunii în ansamblu”9.
Promovarea unei dezvoltări echilibrate şi durabile
Cel de-al Treilea Raport asupra Coeziunii al Comisiei arată că disparităţile
productive şi sociale persistente între ţările şi regiunile UE provin din deficienţe
structurale legate de factorii cheie ai competitivităţii – înzestrarea inadecvată a capitalului
uman, lipsa capacităţii inovative şi a guvernanţei regionale, şi respectarea redusă a
mediului înconjurător. Costul de oportunitate al neaplicării unei politici de coeziune
puternice nu se măsoară doar prin reducerea bunăstării individuale şi colective, ci şi în
termeni economici, prin scăderea venitului potenţial şi a standardului de viaţă. Date fiind
interdependenţele definitorii ale unei economii integrate, aceste pierderi nu sunt limitate
doar la regiunile mai puţin competitive, sau la persoanele mai puţin productive, ci
afectează pe toţi cetăţenii UE. Prin asigurarea unei dezvoltări economice mai echilibrate
la nivelul UE, politica de dezvoltare regională contribuie la reducerea supra-încălzirii
zonelor dezvoltate, precum şi la prevenirea blocajelor şi crizelor potenţiale.
Un nou parteneriat pentru coeziune
Reforma politicii de coeziune aduce cu sine oportunitatea de a creşte eficienţa,
transparenţa şi responsabilitatea la nivel politic. Întreg procesul de definire a politicilor
economico-sociale la nivel comunitar trebuie să ţină seama de importanţa obiectivelor
legate de coeziune. În acest mod, reforma politicii de coeziune poate contribui la întărirea
capacităţii instituţionale la nivelul UE.
Conform obiectivelor Strategiei Lisabona, completată cu prevederile Consiliilor
Europene ulterioare, Comisia Europeană a propus concentrarea programelor regionale pe
un număr limitat de teme principale cum ar fi inovarea şi economia cunoaşterii, mediul
9
Proiectul tratatului de instituire a unei Constituţii pentru Europa, Partea III, Capitolul III, Secţiunea 3,
Articolele III-116-120.
24
înconjurător şi prevenirea riscului, accesibilitate şi servicii de interes general. Referitor la

programele legate de ocuparea forţei de muncă, obiectivele propuse sunt ocuparea totală,
creşterea productivităţii şi promovarea incluziunii şi coeziunii sociale, conform Strategiei
Europene de Ocupare.
Comisia Europeană propune definirea unui număr de trei priorităţi comunitare,
care să simplifice şi să facă mai transparentă politica de coeziune: convergenţa,
competitivitatea regională şi ocuparea forţei de muncă, şi respectiv cooperarea teritorială.
Programele privind convergenţa ar urma să vizeze statele membre mai puţin
dezvoltate şi regiunile cele mai defavorizate ale Uniunii, care au un nivel de PIB/cap
locuitor de sub 75% din media UE. Obiectivul principal al politicii de coeziune în acest
context ar fi promovarea factorilor şi condiţiilor de creştere economică care să conducă la
convergenţă reală.
Pentru a găsi un compromis între interesele statelor membre beneficiare ale
politicii de coeziune înainte de extinderea UE de la 1 mai 2004 şi noile state membre,
Comisia Europeană a propus ca reperul dat de media PIB/cap locuitor a UE să rămână cel
de dinainte de extindere, calculat pentru UE15. În acest fel se pot evita consecinţele aşa
numitului „efect statistic al extinderii”, care ar fi făcut ca regiuni eligibile pentru a
beneficia de politica de coeziune în UE15 să piardă acestă sprijin în favoarea regiunilor
din noile state membre, care datorită nivelului lor redus de dezvoltare duc la o reducere a
mediei PIB/cap locuitor a UE. Plecând de la premiza că procesul de extindere nu schimbă
condiţiile reale din regiunile care beneficiază în prezent de sprijin, Comisia a sugerat ca
transferul de fonduri dinspre regiunile mai puţin dezvoltate din UE15 spre noile regiuni
rămase în urmă din UE 25 să se facă mai gradual, permiţând menţinerea pe o anumită
perioadă de timp (până în 2013) a sprijinului existent. Acestă propunere, menţionată ca
alternativă încă din 2001, în cadrul celui de-al doilea Raport asupra coeziunii, pare a fi
cea mai riguroasă cale de a negocia noul cadru al politicii de coeziune, date fiind
divergenţele de interese existente între statele membre asupra eligibilităţii şi asupra
contribuţiilor bugetare presupuse.
Programele care ar fi propuse pentru această prioritate ar fi susţinute din resursele
financiare ale Fondului European de Dezvolatare Regională (FEDR), Fondului Social
European (FSE) şi prin intermediul Fondului de Coeziune.
Programele privind competitivitatea şi ocuparea forţei de muncă pleacă de la
premiza că statele membre, regiunile, cetăţenii comunitari, trebuie să se adapteze la o
lume care trece printr-o perioadă de schimbări şi restructurări economico-sociale
importante. Din acest punct de vedere, implementarea strategiei Lisabona este
dezamăgitoare până în prezent. Comisia Europeană consideră că sprijinul financiar prin
intermediul politicii de coeziune poate contribui la mobilizarea resurselor necesare pentru
accelerarea măsurilor necesare atingerii obiectivelor comunitare. În plus, implementarea
politicii de coeziune în întreg spaţiul UE contribuie la adâncirea procesului de integrare,
şi la generarea unui suport sporit pentru a atinge dezideratele comune de dezvoltare
economică. Chiar şi pentru zonele ceva mai dezvoltate ale UE, eligibile pentru sprijin
prin politica de coeziune, Comisia propune o abordare duală, atât la nivel regional cât şi
la nivel naţional, pentru o dezvoltare economică competitivă. Pentru programele la nivel
regional, menite să anticipeze şi să promoveze transformările competitive, singura sursă
25
de finanţare va fi FEDR. Pentru programele la nivel naţional, care vor căuta să ajute
populaţia să facă faţă transformărilor necesare, promovând reforme pe piaţa muncii şi
sprijinind incluziunea socială, finanţarea va veni prin intermediul FSE.
Programele privind cooperarea teriorială la nivel European sunt puternic
susţinute de Comisia Europeană în vederea promovării unei dezvoltări echilibrate şi
durabile. Plecând de la experienţa pozitivă a Iniţiativei INTERREG, se propune
intensificarea cooperării transfrontalieră, transnaţională şi inter-regională, prin crearea şi
instituţionalizarea unei autorităţi regionale transfrontaliere. Scopul propus este de a
transfera acestei noi structuri legale capacitatea de a iniţia şi gestiona activităţi de
cooperare în numele autorităţilor publice. Finanţarea acestor programe ar urma să fie
obţinută prin intermediul FEDR.
Pentru a creşte eficienţa activităţilor concentrate în zonele graniţelor externe ale
UE, Comisia propune instituţionalizarea unui Nou Instrument de Vecinătate (NIV)10, în
contextul Strategiei Europene de Vecinătate. Prin intermediul NIV, se doreşte întărirea
relaţiilor externe transfrontaliere, pe bază de parteneriat, programare multianuală şi
cofinanţare.
Una din trăsăturile cheie subliniate de Comisia Europeană ca fiind indispensabile
unei politici de coeziune eficentă este capacitatea de adaptare la nevoile şi caracteristicile
concrete teritoriale. Cel de-al Treilea Raport asupra Coeziunii scoate în evidenţă situaţiile
specifice ale zonelor izolate (zone muntoase, insule, zone nordice), dar şi ale zonelor
urbane, care sunt centre ale dezvoltării economice actuale, dar care se confruntă cu
poluare, excluziune socială şi restructurare economică.
În acest sens Comisia Europeană suţine integrarea Iniţiativei Comunitare URBAN
în cadrul programelor principale ale politicii de coeziune. În noul cadru, denumit
URBAN+, va sprijini o paletă largă de acţiuni la nivelul oraşelor selectate de către statele
membre la începutul perioadei viitoare de programare. Cooperarea între oraşe va fi la
rândul ei încurajată prin programele de cooperare teritorială.
Totodată, Comisia intenţionează, în cadrul obiectivului de convergenţă, să creeze
un program specific pentru sprijinirea regiunilor izolate, aşa cum a fost stabilit cu ocazia
Consiliului European de la Sevilla, 2002. În plus, prin acţiunea Grand Voisinage11, parte
a programelor de cooperare teritorială, se va putea promova cooperarea între zone vecine.
O altă linie de reformă importantă a politicii de coeziune se referă la clarificarea şi
simplificarea rolului diferitelor instrumente de sprijin pentru dezvoltare rurală şi pescuit.
Diferitele instrumente actuale legate de dezvoltarea rurală vor fi grupate într-un singur
instrument subordonat Politicii Agricole Comune (PAC), care va urmări creşterea
competititvităţii sectorului agricol, protejarea mediului şi a zonelor rurale, precum şi
îmbunătăţirea calităţii vieţii în zonele rurale. Actuala Iniţiativă Comunitară LEADER+ va
fi integrată în aceste programe. Similar, măsurile vizând restructurarea sectorului piscicol
vor fi grupate tot într-un singur instrument
Sistemul de programare va fi simplificat după cum urmează:
10
New Neighbourhood Instrument (NNI).
11
Traducere textuală din limba franceză: “Marea Vecinătate”.
26
La nivel politic: pe baza documentului strategic adoptat de Consiliu, fiecare stat

membru va pregăti un document de politică economică descriind strategia proprie de
dezvoltare, care va fi negociat cu Comisia Europeană şi va constitui cadrul de
pregătire pentru programele tematice şi regionale, dar care nu va mai avea rolul de
instrument de management; cum îl are în prezent Cadrul de Sprijin Comunitar;
La nivel operaţional: pe baza documentului de politică, Comisia va adopta
programele naţionale şi regionale pentru fiecare stat membru. Programele vor fi
definite doar la nivel agregat, conţinând doar priorităţile cele mai importante.
Detaliile adiţionale, ce se regăsesc azi în aşa numitele „programe complement”, vor fi
abandonate, laolaltă cu procedura de management măsură cu măsură;
Numărul instrumentelor structurale va fi limitat la trei (FEDR, FSE, Fondul de
Coeziune), faţă de şase câte sunt în prezent (vezi Tabel 2). Faţă de programele actuale
care pot fi finanţate din mai multe fonduri în paralel, în viitor sprijinul acordat prin FEDR
sau FSE va fi implementat doar printr-un singur fond pe program. Această reformă
propusă de Comisia Europeană va permite simplificarea şi eficientizarea programelor de
sprijin.
Fondul de Coeziune şi FEDR vor urma un sistem unic de programare, care va
viza infrastructura de transport şi de mediu. Proiectele mari de infrastructură vor fi
adoptate separat de Comisie, dar vor fi administrate împreună cu programele similare.
În ceea ce priveşte managementul financiar, Comisia propune ca plăţile să fie
făcute la nivelul înalt al priorităţilor, şi nu la nivelul de jos al măsurilor defalcate.
Sistemul de plăţi, ca şi regula “n+2” vor fi menţinute.
Controlul financiar va fi făcut pe baza principiului proporţionalităţii, depinzând
de nivelul cofinanţării comunitare şi a calităţii sistemului de control naţional. Sub un
anumit prag, controlul va reveni în sarcina statelor membre.
Principiul adiţionalităţii va rămâne un principiu de bază al politicii de coeziune.
Totuşi, în virtutea principiului proporţionalităţii, Comisia va verifica aplicarea sa doar
pentru obiectivul de „convergenţă”. Pentru celelalte obiective, statele membre vor fi
răspunzătoare cu aplicarea principiului adiţionalităţii.
În ceea ce priveşte parteneriatul, acesta va rămâne un principiu călăuzitor al
politicii de coeziune. Parteneriatul şi coordonarea între diferitele nivele de guvernare în
cadrul statelor membre vor fi întărite.
În plus, se va pune accent pe concentrarea sprijinului comunitar în vederea
realizării cât mai rapide a convergenţei la nivelul UE, iar standardele de performanţă şi
calitate vor fi ridicate.
Resursele financiare propuse de Comisie pentru implementarea politicii de
coeziune sunt de 0,41% din Produsul Naţional Brut (PNB) al UE cu 27 de state membre
(incluzând România şi Bulgaria). Dacă am lua în calcul transferurile către instrumentul
unic pentru dezvoltare rurală şi sectorul piscicol, procentrul alocat ar fi de 0,46% din
PNB al UE27. Procentajul corespunde unei sume de 336,3 miliarde Euro pe toată
perioada luată în calcul (din care au fost deja scăzute 8,6 mld Euro pentru cheltuielile
adminstrative şi pentru contribuţia la Fondul de Solidaritate).
27
Tabel 2: Reforma politicii de coeziune: instrumente şi obiective

2000 – 2006 2007 - 2013
Instrumente Instrumente
Obiective Obiective
financiare financiare
Fondul de
Fondul de coeziune
coeziune
FEDR Fondul de coeziune
FSE Convergenţă FEDR
Obiectivul 1 FEOGA – FSE
Orientare
IFOP
FEDR Competitivitate Fondul de coeziune
Obiectivul 2
FSE regională şi ocuparea
forţei de muncă
Obiectivul 3 FSE - Nivel regional FEDR
- Nivel naţional FSE
INTERREG FEDR
URBAN FEDR Cooperare teritorială
FEDR
EQUAL FSE europeană
LEADER+ FEOGA - Orientare
Dezvoltare rurală FEOGA –
şi restructurarea Orientare
sectorului piscicol,
în afara
Obiectivului 1 IFOP
9 obiective 6 instrumente 3 obiective 3 instrumente
Sursa: Al Treilea Raport asupra Coeziunii, Comisia Europeană, Bruxelles, 2004
Cu excepţia Fondului de Solidaritate, aceste resurse rămân doar fonduri angajate,
ele fiind supuse regulii „n+2”. Repartiţia acestor fonduri pe cele trei priorităţi identificate
ale politicii de coeziune este următoarea:
Aproximativ 78% din resurse sunt alocate priorităţii de „covergenţă”. Plafonul maxim
de absorbţie pentru oricare stat membru rămâne la nivelul actual de 4% din PIB,
incluzându-se sumele folosite pentru dezvoltare rurală şi sectorul piscicol. Importanţa
relativă a Fondului de Coeziune va creşte până la o treime din alocaţia financiară
pentru noile state membre. Motivaţia este acceea de a continua sprijinul pentru aceste
ţări în ceea ce priveşte infrastructura de transport şi de mediu;
Circa 18% din resurse sunt alocate priorităţii de „competitivitate regională şi ocupare”.
Raportul între finanţarea regională prin FEDR şi cea naţională prin FSE este de 50-50.
Restul de 4% din resurse sunt alocate pentru prioritatea „cooperare teritorială”.
În ceea ce priveşte alocarea resurselor între statele membre, subiect extrem de
disputat în prezent, mai ales datorită perspectivelor diferite între statele net beneficiare şi
cele net contributoare, Comisia propune următoarele soluţii:
28
Pentru prioritatea „convergenţă”, criteriul va fi bazat pe metoda obiectivă utilizată

cu ocazia Consiliului de la Berlin (1999), având în vedere necesitatea tratamentului
echitabil al regiunilor afectate de efectul statistic al aderării12.
Pentru prioritatea „competitivitate regională şi ocupare”, fondurile vor fi alocate
de Comisia Europeană statelor membre pe baza criteriilor comunitare economic, social şi
teritorial.
Pentru prioritatea „cooperare teritorială europeană”, mărimea populaţiei şi
condiţiile socio-economice relative vor ghida distribuţia resurselor financiare.
II. 4 Experienţa Spaniei în dezvoltarea regională

Alegerea Spaniei ca studiu de caz pentru gestiunea fondurilor structurale şi o
eventuală paralelă cu România este o demers analitic care implică o balanţă destul de
dificilă. Dacă dimensiunea acestei ţări, precum şi nivelul său relativ redus de dezvoltare
în momentul aderării la Comunităţile Economice Europene ar fi principalele argumente
în acest sens, de cealaltă parte stă existenţa unui regionalism funcţional şi dezvoltat în
această ţară, ceea ce nu este cazul României. Cele 17 Comunităţi Autonome spaniole –
echivalente nivelului NUTS II – sunt nişte entităţi politice bine definite între care există
chiar şi diferite grade de autonomie. Esenţial este că aceste structuri dispun de o
guvernanţă politică bine definită - o adunare legislativă regională unicamerală, precum şi
un preşedinte al comunităţii - care este responsabilă electoral pentru gestiunea tuturor
fondurilor publice.
Regionalismul spaniol s-a manifestat de timpuriu, în perioada interbelică guvernul
progresist al celei de-a Doua Republici (1931 - 1938) încurajând acest fenomen prin
recunoaşterea statutului autonom al Cataloniei (1932), Ţării Bascilor (1933) şi Galiţiei
(1936). Războiul Civil Spaniol a fost, pe lângă dimensiunea sa ideologică, şi un conflict
între centralişti (partida naţionalistă a lui Franco) şi susţinătorii federalismului spaniol
(stânga sprijinită de Internaţionala comunistă). Dar chiar şi sub regimul lui Franco (1938-
1975), promotorul centralismului şi „uniformismului” castilian, se menţine o
recunoaştere a statutului special al anumitor regiuni precum Catalonia.
Procesul de democratizare care a urmat căderii regimului franchist şi adoptarea
unei noi constituţii democratice în 1978 a însemnat şi un compromis între cele două
tabere: noua constituţie nu a amendat solicitările explicite ale Cataloniei şi Ţării Bascilor
privind recunoaşterea identităţii lor naţionale ci a optat pentru o „federalizare
simetrică”13, respectiv crearea a 17 comunităţi autonome, punând pe acelaşi picior de
egalitate regiuni bine individualizate (cele trei amintite) cu altele relativ artificial create.
Cu toate acestea, aritmetica politică la nivel naţional a permis afirmarea unor partide
politice regionale care au exploatat nevoia de suport în parlament a unor guverne
minoritare, obţinând prin acest mod o creştere a autonomiei regionale: în Catalonia, de
exemplu, partidul Covergencia i Union (CiU) şi preşedintele său Jordi Pujol au susţinut la
scară naţională atât guverne socialiste cât şi conservatoare, obţinând în final o creştere a
12
Media PNB/loc a UE15 va rămâne reperul de eligibilitate pentru sprijin prin intermediul politicii de
coeziune şi în cadrul UE25 până în anul 2013.
13
Sintagma de “cafea pentru toată lumea”.
29
autonomiei fiscale a acestei regiuni14. Descentralizarea spaniolă poate fi evidenţiată şi

prin ponderea în totalul cheltuielilor publice a diferitelor niveluri ale administraţiei
publice: lăsând la o parte asigurările sociale (42% din totalul cheltuielilor bugetare),
ponderea guvernului central era în 2001 de 25%, faţă de cea a autorităţilor regionale
(20%) şi locale (13%)15.
Chiar din perioada lui Franco au existat tatonări relativ la o posibilă aderare a
Spaniei la Comunităţile Economice Europene însă era evident că criteriile politice nu
erau îndeplinite. În final, Madridul este admis la 1 ianuarie 1986, simultan cu Portugalia.
Este de menţionat rolul jucat de către această ţară şi îndeosebi de către primul ministru
socialist Felipe Gonzales în crearea Fondului de Coeziune ca şi al întăririi politicii de
coeziune economică şi socială la nivel european. Se pare că negocierile privind Tratatul
Uniunii Europene au fost pe punctul de a fi suspendate datorită opoziţiei spaniole faţă de
discutarea Pieţei Unice fără a lua în calcul problematica coeziunii economice şi sociale,
viziune împărtăşită şi de către preşedintele Comisiei din acea perioadă, Jacques Santer.
Guvernul spaniol îşi va impune punctul de vedere, Spania – alături de Grecia, Portugalia
şi Irlanda – fiind, ca ţară beneficiară a Fondului de Coeziune, şi cel mai mare recipient de
asistenţă comunitară în mărime absolută. La nivel relativ însă (asistenţa pe cap de
locuitor), ierarhia se modifică.
Comunităţile autonome care se încadrează în obiectivul 1 acoperă în Spania 75%
din teritoriu. Acestea sunt: Andaluzia, Asturia, Insulele Canare, Cantabria16, Castilia la
Mancha, Castilia Leon, Valencia, Extramadura, Galiţia, Murcia, oraşele Ceuta şi Melilla.
În obiectivul 2, respectiv zonele de declin industrial, se includ regiunile Ţara Bascilor,
Rioja, Navara, Aragon, Catalonia, Madrid, Insulele Baleare şi Cantabria (până în 1993).
Este de menţionat că celelalte 3 ţări de coeziune (Irlanda, Portugalia şi Grecia) aveau în
momentul creării Fondului de Coeziune numai regiuni încadrate în obiectivul 1. Toate
aceste regiuni grupează 85% din populaţie, din care 60% sunt în prima categorie. Analiza
care urmează se va ocupa îndeosebi de regiunile care se încadrează în obiectivul 1 în
măsura în care paralela cu România este mai sugestivă în acest caz17.
Programarea structurală
Programarea operează în Spania pe o bază semnificativ descentralizată, la nivelul
fiecărei comunităţi autonome autorităţile regionale dezvoltă propriile planuri de
dezvoltare atât generale cât şi sectoriale. Astfel, între autorităţile centrale de la nivelul
naţional şi cele regionale funcţionează un proces de negociere pentru includerea în
strategia naţională a priorităţilor regionale ca şi a consultării altor categorii de beneficiari
14
Din 1997, guvernul regional catalan reţine 30% din fiscalitate, spre deosebire de celelalte comunităţi
(15%).
15
Conform „Spain 2003 – Main Social and Economic Characteristics”, Economic and Social Council,
Kingdom of Spain, 2003.
16
Care în perioada 2000 - 2006 se află în fază tranziţională de părăsire a acestui grup deoarece a depăşit
nivelul de 75% din media UE (criteriul de eligibilitate pentru obiectivul 1), după ce, în 1994, a ajuns
regiune de obiectiv 1 după ce fusese regiune de obiectiv 2.
17
Deşi şi în România ar exista regiuni care ar prezenta asemănări cu caracteristicile obiectivului 2 (marile
oraşe, regiuni industriale dezafectate sau restructurate, rată ridicată a şomajului), este de menţionat că PIB-
ul pe locuitor le menţine încadrarea în obiectivul 1.
30
care nu sunt autorităţi de stat. Această caracteristică este susceptibilă a motiva gradul
ridicat de absorbţie, în măsura în care se presupune că la nivel regional se cunosc mai
bine necesităţile de finanţare, iar responsabilitatea autorităţilor locale (atât la nivel de
gestiune financiară cât şi cu privire la utilitatea reală a proiectelor). Planul de Dezvoltare
Regională la nivel naţional este gestionat de către Ministerul Finanţelor.
Priorităţile strategiei naţionale de dezvoltare au fost pentru perioada 2000 – 2006,
de exemplu, următoarele:
- îmbunătăţirea competitivităţii prin diversificarea şi modernizarea producţiei, organizării
şi tehnologiei;
- promovarea societăţii informaţionale prin mărirea capacităţii tehnologice;
- utilizarea mai eficientă şi îmbunătăţirea calificării resurselor umane;
- dezvoltarea şi îmbunătăţirea infrastructurilor de energie şi comunicaţii;
- încurajarea potenţialului de creştere endogenă a regiunilor prin promovarea dezvoltării
urbane şi locale;
- luarea în considerare a problemelor de mediu prin promovarea unei dezvoltări durabile.
Planul Naţional de Dezvoltare Regională nu a fost singurul instrument care a stat
la baza programării. De exemplu, în Andaluzia, la baza programării pe exerciţiul 1995 -
1999 au mai stat: Planul de Infrastructură din Andaluzia, Programul Industrial 1994 –
1999, Planul Energetic 1993 – 2000, Planul Integrat pentru Sectorul Turistic, Planul
privind Mediul Înconjurător 1995 – 2000. La nivelul programelor orizontale, mai există:
- în agricultură: planurile de amenajări funciare, planurile naţionale de irigare, planurile
de dezvoltare regională;
- pescuit: planurile sectoriale;
- infrastructură: planurile privind căile rutiere, planul MEGA privind electrificarea, planul
de cooperare pentru dezvoltarea locală;
- combaterea şomajului: planurile naţionale, planurile de servicii integrate de angajare,
planurile de inserţie profesională, planurile de evaluare a centrelor de pregătire, etc;
- cercetare & dezvoltare: planurile naţionale R&D pe perioadele 1992 – 1995 şi 1996 –
1999;
- mediu înconjurător: planul de împădurire, planul energetic naţional, planul hidrologic
naţional, planul naţional de tratare a apei reziduale.
Toate aceste documente reflectă caracterul complex şi interdependenţa care
funcţionează în domeniul programării între diferitele niveluri ale autorităţilor publice.
Managementul şi monitorizarea programelor

Guvernul Spaniei a desemnat Directoratul General pentru Fonduri Comunitare şi
Finanţe Regionale (sp. „Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación
Territorial”) din cadrul Ministerului Finanţelor drept autoritate de management al
Cadrului de Sprijin Comunitar (CSC) pentru Obiectivul 1. Această autoritate va conlucra
31
cu unităţile de administrare a Fondurilor Structurale (sp. „Unidades Administradoras de

los Fondos Estructurales”) din cadrul Guvernului Central şi cu autorităţile din
Comunităţile Autonome. În cazul programelor operaţionale sectoriale multiregionale,
autoritatea de management va fi unitatea de administrare a Fondului Structural care are
cea mai mare contribuţie18. Programele uni-fond vor fi administrate de către unitatea din
Fondul Structural în cauză. Autoritate de Management al Cadrului de Sprijin Comunitar
va coordona implementarea întregii asistenţe structurale, cu accent pe simbioza dintre
programele operaţionale regionale şi cele multiregionale. Responsabilitatea generală
pentru coordonarea CSC o are Ministerul Afacerilor Economice şi a Trezoreriei prin
direcţia generală de planificare, care are resposanbilităţi mai mari în ceea ce priveşte
strategia de dezvoltare regională.
Coordonarea implementării asistenţei comunitare prin fondurile structurale va fi
asigurată de către:
- FEDER: autoritatea de management a CSC, direct sau prin subdirectoratul administrativ
FEDER;
- FSE: Ministerul Muncii şi al Afacerilor Sociale;
- FEOGA (secţiunea orientare) şi IFOP: Ministerul Agriculturii, Pescuitului şi
Alimentaţiei;
Comunităţile autonome desemnează o unitate de legătură între autorităţile de
management şi cele de plată pentru a coordona activitatea cu organismele regionale
implicate. Asociaţia Autorităţilor din Domeniul Mediului (sp. „Red de Autoridades
Ambientales”19) îşi dă girul din punctul de vedere al protecţiei mediului înconjurător.
Rolul de Autoritate de Plată – aşa cum specifică articolul 32 din Regulamentul
1269/1999 – este îndeplinit de către unităţile de administrare a fondurilor structurale din
cadrul Ministerelor Finanţelor; Muncii şi Afacerilor Sociale; şi Agriculturii, Pescuitului şi
Alimentaţiei.
Procesul de selectare a proiectelor diferă după natura proiectului. Acele proiecte
de utilităţi publice de valoare mare (autostrăzi, căi ferate, facilităţi de tratare a apelor
reziduale, etc.) au fost deja identificate prin Cadrul de Sprijin Comunitar şi programele
operaţionale datorită bazării lor pe planurile de dezvoltare naţionale şi regionale.
Proiectele de dimensiuni mai mici sunt selecţionate conform concordanţei lor cu
obiectivele şi priorităţile amintite în CSC. Printre cele mai importante criterii luate în
considerare se includ: concordanţa cu strategia naţională şi regională, aşteptările privind
locurile de muncă, contribuţia aşteptată la îmbunătăţirea condiţiilor socio-economice,
capacitatea ofertantului, colaborarea antecedentă cu autorităţile regionale, localizarea în
zonele cele mai puţin favorizate, utilizarea unor noi tehnologii, etc.
CSC este monitorizat de către un comitet înfiinţat la iniţiativa autorităţii de
management şi care include reprezentanţi ai tuturor organismelor implicate în
implementare CSC drept rmembri permanenţi, inclusiv ai Băncii Europene de Investiţii.
Comitetele de monitorizare a programelor operaţionale au un dublu nivel: regional şi
18
La nivelul fiecărei regiuni există o unitate de administrare a fiecărui fond structural european.
19
Începând cu 1998.
32
multiregional (toate regiunile din Obiectivul 1). În fiecare comitet sunt reprezentanţi ai
organismelor implicate, ai Comisiei Europene, ai Direcţiei de Planificare din Ministerul
pentru Afaceri Economice şi Trezorerie, reprezentanţi ai unităţii de administrare a
Fondului Structural, reprezentanţi ai autorităţilor regionale.
Utilizarea Fondurilor Structurale este controlată de către Departamentul de Stat al
Conturilor Publice (IGAO - Intervención General de la Administración del Estado) ca şi
la nivel de Comunităţi Autonome (Intervenciones Generales de las Comunidades
Autónomas). Un plan de control anual este aprobat de către fiecare Fond.
Evaluarea impactului intervenţiilor comunitare

Evaluarea efectelor produse de fondurile structurale în economiile statelor
membre este un demers destul – dacă nu „extrem” - de contradictoriu.
Tabel 3: Efectele economice ale Fondurilor Structurale şi de Coeziune asupra
produsului naţional brut (PNB) şi ratei de ocupare a forţei de muncă (OFM) în ţările de
coeziune (% din mărimea în cazul neintervenţiei)
An Grecia Irlanda Spania Portugalia
PNB OFM PNB OFM PNB OFM PNB OFM
1989 4,1 -3,2 2,2 -1,4 5,8 -3,6 0,8 -0,5
1993 4,1 -2,9 3,2 -1,0 7,4 -4,1 1,5 -0,8
1999 9,9 -6,2 3,7 -0,4 8,5 -4,0 3,1 -1,6
2006 7,3 -3,2 2,8 0,4 7,8 -2,8 3,4 -1,7
2010 2,4 0,4 2,0 0,5 3,1 -0,1 1,3 -0,4
Sursa: European Union, Third Cohesion Report (2004)
Este de menţionat că niciodată Spania nu a deţinut prima poziţie, dintre ţările de
coeziune, în ceea ce priveşte asistenţa primită pe cap de locuitor. Pentru obiectivul 1,
această poziţie a fost deţinută de către Irlanda între 1989 şi 1999 cu o sumă în jurul a 250
Euro. Mai mult, pe perioada 2000 – 2006, Spania primeşte dintre aceste ţări cea mai
redusă asistenţă pe cap de locuitor (104 euro). Evident, ca mărime absolută, ea îşi
menţine prima poziţie datorită mărimii populaţiei. După cum se observă însă în Tabelul
3, efectul pe care îl joacă asistenţa comunitară asupra Produsului Naţional Brut din ţările
de coeziune pare a fi, în medie pe întreaga perioadă, cel mai ridicat în Spania, semn în
esenţă al bunei programări realizate, se poate deduce, îndeosebi prin capacitatea
autorităţilor locale de la nivelul Comunităţilor Autonome de a identifica cele mai bune
priorităţi şi proiecte de dezvoltare. Pe întreaga perioadă, media naţională a PNB pe cap de
locuitor (paritatea puterii de cumpărare) creşte în Spania de la 72,5% în 1988 la 83,8% în
2003, putându-se argumenta că asistenţa comunitară a avut pe ansamblu un efect pozitiv.
Este evident că instrumentele structurale folosite de către politica de coeziune
reprezintă doar una din componentele mixului de politică publică, alături de altele care,
din anumite perspective, sunt cu mult mai importante: sistemul juridic al drepturilor de
proprietate, fiscalitatea, politicile privind piaţa forţei de muncă, ş.a.m.d. A spune că
33
dinamica PNB este datorată intervenţiei este forţată în măsura în care aceasta nu este
singurul factor determinant, şi nici măcar poate cel mai important.
Extinderea către est a Uniunii Europene şi includerea unor regiuni slab dezvoltate
din noile state membre – fapt ce va implica scăderea mediei PIB-ului la nivel european –
va determina aşa numitul „efect statistic”, respectiv pierderea de către anumite regiuni a
eligibilităţii la asistenţa europeană (în termeni absoluţi, Spania va avea cel mai mult „de
pierdut”). Unele ţări din Europa de Est chiar s-au temut de o opoziţie a ţărilor „de
coeziune” faţă de procesul de extindere. Uniunea Europeană a identificat o soluţie de
compromis prin stabilirea unei perioade de tranziţie în care aceste regiuni vor continua să
primească asistenţă deşi nu se mai califică pentru aceasta.
34
III. Problematica Fondurilor Structurale în procesul de aderare
Politica regională nu este un fenomen cu totul nou în ţările candidate la UE din

centrul şi estul Europei. Planificarea spaţială într-un cadru sectorial a fost prezentă în anii
socialismului, iar acţiunile de politică regională din vestul Europei au fost preluate (într-o
anumită limită) în unele ţări cu abordări economice mai liberale, precum Ungaria sau
Slovenia. Există de asemenea o lungă şi bogată tradiţie intelectuală în dezbaterea şi
cercetarea dezvoltării regionale în CEE. În anumite privinţe, tendinţele actuale trebuie să
fie văzute ca parte a unei lungi istorii a dezvoltării regionale în ECE, deşi au fost afectate
considerabil de modificări sistemice politice, economice şi instituţionale fundamentale.20
După 1990, principala prioritate a fost acordată reformelor politice şi politicilor
maroeconomice, aşa încât efectele sociale şi spaţiale ale transformării au apărut ceva mai
târziu. Iniţiativele de dezvoltare regională au fost restrânse de disputele în privinţa
responsabilităţii ministeriale, necesitatea reformării structurilor teritoriale administrative
şi lipsa resurselor financiare. Studiile efectuate în prima jumătate a anilor 90 au indicat
apariţia limitată a unei politici regionale de substanţă, o structură instituţională slabă şi
aspecte nesoluţionate ale administrării teritoriale.21
În ultimii ani, situaţia s-a schimbat în mod esenţial. Politicile regionale sunt
operaţionale în toate ţările CEE, au fost create instituţii la nivel naţional şi regional,
precum şi o serie de instrumente de politică regională. Procesul de definire a politicii
regionale post-liberalizare a fost puternic influenţat de prespectiva aderării la Uniunea
Europeană. Iniţierea negocierilor de aderare a accelerat acest proces odată cu necesitatea
pregătirii structurii instituţionale necesare pentru administrarea asistenţei structurale în
cadrul UE. Agenda 2000, publicată în 1997 a propus o strategie de pre-aderare pentru
toate ţările candidate incluzând sprijin pentru dezvoltare agricolă şi ajutor structural
pentru infrastructură şi adaptare instituţională în valoare de 45 miliarde Euro.
Obiectivele politicii regionale sunt similare pentru toate statele ECE, lipsind un
fundament conceptual explicit sau o bază teoretică (vezi Tabelul din Anexă). Politica
regională urmăreşte să asigure creşterea economică optimală, condiţii de viaţă echitabile
în toate regiunile în ceea ce priveşte ocuparea forţei de muncă, servicii de bază şi un
mediu curat) sau să îmbunătăţească condiţiile de viaţă şi de muncă în toate zonele rurale,
să reducă disparităţile regionale sau să rezolve probleme regionale specifice (sprijin
pentru zonele de graniţă, conversia fermelor deţinute de stat etc). În felul acesta,
obiectivele politicii regionale tind să urmărească atât eficienţa cât şi egalitatea. Conceptul
Naţional pentru dezvoltare regională în Ungaria este cel mai bun exemplu (el se aplică în
anumite limite şi Cehiei, Estoniei, Poloniei), prezentând o multitudine de obiective,
principii, linii orientative, sarcini care apar adeseori confuze, contradictorii şi ambigue
având în vedere resursele limitate şi prioritatea acordată politicului în acest domeniu.
Slovenia este o excepţie. Refectând disparităţi regionale limitate prin faptul că este o ţară
20
John Bachter, Ruth Downes, Ewa Helinska-Hughes, John Macquarrie, Regional Development and Policy
in the transition countries, Regional and Industrial Research Paper no 36, December 1999, European
Policies Centre, University of Strathclyde.
21
Bachtler 1991, Gorzelak şi Kuklinski 1992, Hajdu şi Haorvath 1994, Downes 1996, Gorzelak 1996,
Bachter et al. 1997.
35
mică, politica regională este concentrată pe sprijinul acordat zonelor în pericol

demografic, în special rurale - unde măsurile au în vedere să îmbunătăţeasă condiţiile de
viaţă şi de muncă, să promoveze oportunităţi pentru venituri suplimentare şi un mediu
social mai atractiv cu scopul de a reduce migraţia, în special a tinerilor.
Existenţa unor obiective, principii, priorităţi neclar definite sau contradictorii
reflectă o serie de motivaţii. În primul rând faptul că disparităţile regionale se
accentuează şi că există concentrări de probleme economice, sociale, de mediu serioase în
aproape toate regiunile, iar ţările CEE au nevoie de o infrastructură fizică şi de afaceri
pentru a sprijini dezvoltarea întreprinderilor şi iniţiativelor private. Pe de altă parte, până
nu demult, în ţările candidate au lipsit acţiunile de dezvoltare regională, precum şi
autorităţi locale şi regionale în comparaţie cu ţările din vestul Europei.
În ultimul rând, influenţa UE a început să devină cât mai vizibilă în creionarea
politicilor regionale, iar legislaţia şi obiectivele actuale au în vedere satisfacerea
cerinţelor legate de politicile structurale comunitare în perspectiva aderării. Astfel, toate
statele candidate au stabilit ca obiective principale ale politicii regonale, pe lângă
îmbunătăţirea calităţii vieţii şi creşterea competitivităţii economice în general, reducerea
disparităţilor semnificative a venitului pe locuitor faţă de media UE (în Ungaria) şi
pregătirea pentru administrarea fondurilor structurale (Lituania). De asemenea, au fost
stabilite mult mai clar priorităţile cuprinse în Planul Naţional de Dezvoltare, care în
general are următoarele direcţii: dezvoltarea economică şi socială sau competitivitate
economică, dezvoltarea resurselor umane, dezvoltarea sectorului agricol/rural şi/sau
pescuit, protecţia mediului şi infrastructură/dezvoltarea sectorului productiv.
III. 1 Rezultatele negocierilor

Acquis-ul la capitolul 21 nu defineşte în mod specific cum trebuie stabilite în
ţările candidate structurile pentru managementul fondurilor structurale şi de coeziune,
lăsându-le la latitudinea acestora. De asemenea, structurile administrative înfiinţate diferă
de la statele candidate mici fără regionalizare, la cele mari cu o regionalizare puternică.
În prezent, FS au un cadru de reglementare, care cuprinde atât prevederi generale
(cum ar fi Regulamentul 1260/1999), cât şi o serie de regulamente şi decizii privind
implementarea acestora, care însă nu presupun transpunerea în legislaţia naţională.
Negocierile la capitolul 21 au fost deschise cu Cipru, Republica Cehă, Estonia,
Ungaria, Polonia şi Slovenia în aprilie 2000, iar cu Letonia, Lituania, Malta şi Slovacia în
martie 2001; negocierile cu Bulgaria au fost deschise în noiembrie 2001 şi cu România în
martie 2002. Negocierile au fost închise provizoriu în aprilie 2002 cu Cipru si Republica
Cehă, în iunie 2002 cu ţările baltice, în iulie 2002 cu Ungaria, Malta, Slovacia şi Slovenia
şi în octombrie 2002 cu Polonia şi au fost închise definitiv în decembrie 2002 cu toate
ţările.
36
Nu au fost solicitate nici un fel de perioade de tranziţie la acest capitol. Centrul de

greutate al negocierilor s-a axat pe capacitatea administrativă, eligibilitate şi alocări
financiare.22
Comisia a determinat eligibilitatea celor zece state candidate pentru FS de la data
aderării până la 31 decembrie 2006 în felul următor:
-Obiectivul 1: Eligibilitatea pentru sprijin în cadrul Obiectivului 1 a fost determinată pe
baza PIB-ului pe locuitor regional (în PPP) la nivelul NUTS 2 având ca ani de referinţă
1997-1998-1999.
-Obiectivul 2: 31% din populaţia care nu este eligibilă în cadrul Obiectivului 1 (Praga,
Bratislava, şi Cipru) sunt eligibile pentru obiectivul 2. Comisia a determinat marja
populaţiei în felul următor: Republica Cehă 370 000, Cipru 213 000, Slovacia 192 000.
-Obiectivul 3: În conformitate cu acquis-ul, toate regiunile care nu sunt cuprinse la
Obiectivul 1 (Praga, Bratislava, Cipru) vor fi eligibile pentru sprijin în cadrul
Obiectivului 3.
Iniţiativele comunitare: Cele zece ţări candidate sunt de asemenea eligibile pentru sprijin
în cadrul programelor de iniţiativă comunitară INTERREG şi EQUAL. Din motive de
simplificare, programele de iniţiativă comunitară LEADER+ si URBAN nu vor fi
implementate în noile state membre în perioada 2004-2006. Acţiunile şi proiectele
eligibile în cadrul acestor iniţiative vor fi integrate în documentele de programare
corespunzătoare.
Fondul de Coeziune: Eligibilitatea pentru asistenţă în cadrul Fondului de Coeziune de la
data aderării până la 31 decembrie 2006 a fost determinată pe baza ultimelor date
disponibile privind PIB-ul pe locuitor (în PPP), având ca referinţă anii 1998-1999-2000.
Pe baza acestor date, toate cele zece ţări vor fi eligibile pentru asistenţă în cadrul fondului
de coeziune.
Valoarea alocărilor pentru acţiunile în cadrul fondurilor structurale şi de coeziune
pentru noile state membre de la data aderării până la sfârşitul lui 2006 a fost stabilită la
21,75 miliarde euro (din care 14,155 miliarde pentru fondurile structurale şi 7,590
miliarde pentru fondul de coeziune). Angajamentele pentru cele zece ţări se găsesc în
tabelul din anexă.
III. 2 Fondurile de pre-aderare

Phare
Înfiinţat la începutul anului 1989 pentru a ajuta Polonia şi Ungaria în procesul de
tranziţie de la regimul comunist la democraţie, Phare s-a extins treptat încluzând mai apoi
13 state din Europa Centrală şi de Est, din care zece candidate la UE: Bulgaria, Estonia,
Lituania, Letonia, Polonia, Republica Cehă, România, Slovacia, Slovenia şi Ungaria, iar
rolul său a evoluat gradual. După Consiliul European de la Copenhaga din 1993, când
22
Report on the results of the negotiations on the acession of Cyprus, Malta, Hungary, Poland, the Slovak
Republic, Latvia, Estonia, Lithuania, the Czech Republic and Slovenia to the European Union, prepared by
the Commission departments.
37
ţările din centrul Europei au fost invitate să adere la UE, sprijinul Phare a fost reorientat
în special către investiţiile din infrastructură.
Totuşi, ţinta principală a pre-aderării a fost evidenţiată in 1997 ca răspuns al
lansării procesului de extindere de către Consiliul European de la Luxemburg. În felul
acesta, Phare a fost îndreptat exclusiv către finanţarea priorităţilor procesului de pre-
aderare stabilite în cuprinsul Parteneriatelor de Aderare.
Orientarea de bază a fost ajustată în 1999 pentru a reflecta introducerea a altor
două programe de finanţare pentru statele candidate şi anume SAPARD pentru
agricultură şi dezvoltare rurală şi ISPA in domeniul infrastructurii de mediu si transport.
Principala modificare a reflectat redirecţionarea fondurilor Phare către aspectele de
coeziune economică şi socială în contextul extinderii23.
În perioada 2000-2006, Programul Phare are în vedere două priorităţi principale:
construcţia instituţională24 şi sprijinirea investiţiilor. Phare contribuie la finanţarea
construcţiei institutionale în toate sectoarele, iar asistenţa financiară este asigurată pentru
a ajuta statele candidate:
-să implementeze aquis-ul comunitar şi să pregătească participarea la politicile UE,
precum coeziunea economică şi socială;
-să îndeplinească cerinţele formulate de primul criteriu de la Copenhaga: stabilitatea
instituţiilor care garantează democraţia, statul de drept, drepturile omului şi respectul
pentru protecţia minorităţilor. În acest sector, se acordă sprijin şi pentru autorităţile
publice şi organizaţiile non-guvernamentale25.
Aproximativ 30% din resursele Phare sunt alocate acestui obiectiv şi sunt în
principal utilizate de statele membre prin instrumentele de twining.26
Cea de-a doua prioritate, şi anume investiţiile imbracă două forme:
-investiţiile pentru alinierea la normele şi standardele UE (infrastructura de reglementare)
-investiţiile în coeziunea economică şi socială prin măsuri similare celor aplicate în
statele membre prin intermediul fondurilor structurale. Acestea promovează funcţionarea
economiei de piaţă şi capacitatea de a face faţă presiunilor competitive şi a forţelor pieţei
23
Celelalte trei ţari candidate: Cipru, Malta şi Turcia au beneficiat sau beneficiază de asistenţă de pre-
aderare separat.
24
Prima prioritate este definită ca procesul de sprijinirea a statelor candidate pentru dezvoltarea structurilor,
strategiilor, resurselor umane şi abilităţilor manageriale necesare pentru întărirea capacităţii lor economice,
sociale, legislative şi instituţionale
25
European Commisssion, Commission Decision on the review of the guidelines for implementation of the
Phare programme in candidate countries for the period 2000-2006 in application of Article 8 of Regulation
3906/89, Brussels, 6.09.2002
26
Twining şi twining light. Primul, care este un mecanism pe termen lung, vizează formarea şi pregătirea
funcţionarilor publici din statele candidate prin asistenţa oferită de experţii europeni în toate domeniile
acoperite de acquis-ul comunitar. În 2001, măsurile privind întărirea capacităţii administrative au fost
suplimentate prin introducerea unui nou instrument, twining light, care să asigure pe termen mediu
îndeplinirea obiectivului privind dezvoltarea instituţională.
38
din interiorul UE. Aproximativ 70% din resursele Phare sunt alocate celor două forme de
investiţii.27
Din anul 2000, Comisia a iniţiat procesul de extindere a descentralizării
programului Phare pentru a întări capacitatea ţărilor candidate de a administra asistenţa
de pre-aderare şi de a se familiariza cu principiul responsabilităţii comune care
guvernează aplicarea FS. Obiectivul urmărit de Comisie este ca ţările candidate care vor
adera în 2004 să aplice Sistemul de Implementare de Descentralizare Extins (EDIS) cel
mai târziu în prima zi a aderării. În acest sens, Comisia Europeană a transferat gradual
responsabilitatea pentru managementul şi implementarea programelor Phare către
autoritaţile din statele candidate.
Tabel 4: Autorităţile de management şi implementare în fostele state candidate
Ţara Autoritatea de Autoritatea de Autorităţi de implementare
management plată
Cehia Ministerul Ministerul de UCFC28, Centrul pt Dezvoltare Regională,
Dezvoltării Finanţe Organizaţia pentru Dezvoltarea Societăţii
Regionale Civile
Ungaria Oficiul naţional Ministerul de UCFC, Agenţia Naţională pentru
de Dezvoltare Finanţe Dezvoltare Regională şi Agenţia Naţională
Polonia Ministerul Ministerul de Cinci agenţii de implementare (UCFC
Economiei Finanţe pentru proiectele Phare de construcţie
instituţională)
Slovenia Ministerul Ministerul de UCFC pentru Phare şi ISPA
Economiei Finanţe
Slovacia Ministerul Ministerul de Cinci agenţii de implementare: UCFC,
Construcţiei şi Finanţe Fundaţia pt dezvoltarea societăţii civile,
Dezvoltării Fondul slovak post-privatizare, Agenţia
Regionale Naţională pt dezvoltarea IMM-urilor,
Agenţia pt sprijinirea dezvoltării regionale
Tările Ministerul de Trezoreria Autoritatea centrală pt managementul
baltice Finanţe (Estonia) proiectelor (Lituania)/nr limitat din care
Fondul National pt. principala este UCFC
FEDR şi Ministerul
Muncii (pt. FSE)
Sursa: European Commission, General Report on Pre-acession Assistance (PHARE – ISPA – SAPARD) in
2002, Brussels, 5.01.2004; Regular Reports from the Commission on candidate countries’ progress
towards accession, 2000, 2001, 2002, 2003.
Dacă legislaţia în ţările candidate are un caracter omogen (Legea privind
dezvoltarea regională29 constituie principalul act legislativ care stabileşte principiile
dezvoltării regionale, structura instituţională, competenţele şi responsabilităţile în
domeniu ale organismelor la nivel naţional, regional şi local), alocarea minsterială are un
27
Împărţirea între cele două priorităţi este doar indicativă şi nu reflectă importanţa relativă acordată celor
doua priorităţi. Aceste proporţii sunt aplicate cu flexibilitate de la ţară la ţară, acordând prioritate
necesităţilor reflectate în Rapoartele Anuale şi Planurile de Acţiune.
28
Unitatea Centrală de Finanţare şi Contractare
29
Cu unele excepţii (Letonia in 2002, Slovacia 2001, Slovenia 1999), în majoritatea statelor candidate,
legea a fost adoptată în 2000 şi a constituit baza pentru formularea şi implementarea politicii regionale, ca
şi planificarea şi coordonarea viitoarelor fonduri structurale.
39
caracter neomogen. Astfel, politica regională este coordonată invariabil de ministerul

dezvoltării regionale, al economiei, finanţelor etc. Aceasta reflectă influenţa factorilor
politici - lucru demonstrat şi de faptul că responsabilitatea privind managementul
fondurilor de pre-aderare a fost transferată de la o institutie la alta (cum a fost cazul
Poloniei de la Ministerul Dezvoltării Regionale la Ministerul Economiei sau în cazul
Lituaniei de la Ministerul Reformei pentru Administraţia Publică şi Autorităţi Locale la
Departamentul de Dezvoltare Regională din cadrul Ministerului de Interne şi mai apoi la
Departamentul de Asistenţa Financiară din Ministerul de Finanţe). Un aspect relativ unic
(atât în centrul cât şi în vestul Europei) este înfiinţarea ministerului dezvoltării regionale
în Cehia, ceea ce demonstrează importanţa acordată dezvoltării regionale.
Caracterul omogen este prezent şi în privinţa stabilirii Autorităţii de plată, care în
majoritatea statelor candidate este Ministerul de Finanţe pentru toate fondurile sau un
departament în cadrul Ministerului de Finanţe (excepţie fac statele baltice). Fondul
Naţional localizat în cadrul Ministerului de Finanţe administrează toate fondurile de pre-
aderare (inclusiv Phare) şi este aflat în responsabilitatea Ofiţerului Naţional de Autorizare
în toate statele candidate. Rolul esenţial în managementul şi coordonarea Fondului Social
European a fost atribuit Ministerului Muncii şi Afacerilor Sociale sau după caz al Muncii,
Afacerilor Sociale şi Familiei în toate statele candidate.
Ca autorităţi de management sau de plată în cazul programelor sectoriale
operaţionale au fost create o serie de organisme intermediare specifice pentru fiecare stat
candidat fie în cadrul ministerelor de linie, fie în subordinea unor ministere.
Pentru implementarea programului Phare a fost creat un număr limitat de Agenţii
de Implementare în majoritatea statelor candidate, cea mai importantă fiind Unitatea
Centrală de Finanţare şi Contractare (pentru proiectele Phare de construcţie instituţională
inclusiv cele de twining). În Cehia de exemplu s-au înfiinţat Unitatea Centrală de
Finanţare şi Contractare pentru proiectele de investiţii în cadrul programului Phare,
Centrul pentru Dezvoltare Regională pentru proiecte de cooperare transfrontalieră şi
proiecte în domeniul coeziunii economice şi sociale şi Organizaţia pentru Dezvoltarea
Societaţii Civile pentru sprijinirea societăţii civile.30
Tranziţia eficientă şi fără probleme către Fondurile Structurale necesită întărirea

capacităţii administrative şi de programare a ţărilor candidate. Dar în ciuda eforturilor
întreprinse până acum, nici pentru statele care au devenit membre în 2004 evaluările
Comisiei din ultimul raport anual nu sunt foarte optimiste.
Între 1998 şi 2001, Comisia a finanţat prin intermediul Phare 503 programe de
twining31, care printre alte obiective au avut în vedere şi pregătirea pentru managementul
FS. Totuşi, concluziile unui Raport publicat în luna iulie 2003 privind eficienţa
30
Regular Reports from the Commission on andidate countries’ progress towards accession, 2000, 2001,
2002, 2003.
31
Bugetul total a fost de 471 milioane de euro, fiecare proiect având în medie un buget de un milion de
euro. Cu o durată medie de 18 luni, cele mai multe proiecte din prima rundă au fost finalizate în a doua
jumatate a anului 2001 sau la începutul lui 2002.
40
proiectelor de twining de către Curtea Europeană de Audit au indicat că rezultatele sunt

sub aşteptări. Deşi, acestea au acţionat ca un catalizator pentru reformele din statele
candidate, aducând laolaltă specialişti din administraţiile statelor membre şi candidate,
rezultatele proiectelor, considerate ca fiind garantate au fost obţinute numai parţial şi cu
întârziere, fiind necesară în unele cazuri o prelungire a timpului de execuţie a proiectului
sau lansarea unor noi proiecte. Astfel, deşi procesul de adoptare a legislaţiei comunitare a
înregistrat un progres semnificativ în toate domeniile, instituţia europeană a subliniat
faptul că statele candidate trebuie să-şi intensifice eforturile de implementare şi de
consolidare a acesteia.
Sintetic, criticile oferite de instituţia europeană se referă la: diminuarea eficienţei
şi eficacităţii prin crearea unei administraţii complexe pentru un singur proiect,
consumarea timpului cu aspecte administrative în detrimentul principalelor obiective,
perioadele lungi dintre stabilirea obiectivelor şi finalizarea proiectelor, sistemul complicat
de plăţi32, derularea în continuare a unor proiecte cu rezultate nesatisfăcătoare pentru a
evita disensiuni de ordin politic33. Aceste deficienţe de ordin administrativ sunt pe de o
parte rezultatul supraestimării proiectelor de twining în detrimentul altor mecanisme care
ar putea ajuta mai eficient statele candidate în procesul de întărire a capacităţii
instituţionale (participarea la programe comunitare, schemele de sprijin orizontal pentru
serviciile publice etc.).34
Capacitatea administrativă nu este echivalentă cu twiningul, ci presupune şi
adoptarea unor programe de pregătire şi recrutare în concordanţa cu angajamentele luate
în cursul negocierilor la capitolul 21. În cele mai multe dintre ţările candidate, recrutarea
personalului suplimentar a fost întârziată, aflându-se totodată în etape preliminare privind
elaborarea unor ghiduri şi manuale pentru programele operaţionale.
O problemă particulară în ţările candidate – subliniată şi în ultimele Rapoarte
anuale ale UE - este lipsa unui număr suficient de proiecte de calitate pentru a fi lansate,
precum şi dificultatea şi complexitatea pregătirii tehnice a proiectelor, pentru a putea
beneficia la maxim de creşterea finanţării începând din 2004.
Autorităţile naţionale sunt responsabile de asemenea cu identificarea şi
dezvoltarea proiectelor în concordanţă cu priorităţile cuprinse în documentele de
programare (Parteneriatele de Aderare, Programul naţional de adoptare a acquisului
32
La început plăţile în cadrul proiectelor de twining s-au efectuat direct de Comisia Europeană către statele
membre, responsabilitate care apoi a fost transferată statelor candidate, în cadrul politicii de descentralizare
promovate de Comisia Europeană. Cu toate acestea, administraţiile din statele membre se plâng de faptul că
rambursarea costurilor durează cel mai adesea luni de zile. De exemplu, în Ungaria, fondurile Phare sunt
administrate de bugetul central, iar procedura de plată urmează 27 de etape, inclusiv în ceea ce priveşte
programele de twining.
33
Cu toate că părţile contractante în proiectele de twining sunt statele membre şi candidate, fondurile sunt
asigurate de Comisia Europeană. De aceea nici o parte nu are interesul de a rezilia contractul, în cazul în
care una dintre ele nu-şi respectă obligaţiile.
34
European Communities, Court of Auditors, Special Report no. 6/2003 (pursuant to Article 248(4),
second subparagraph, EC) concerning Twining as the main instrument to support institution-building in
candidate countries together with Commission’s replies.
41
(PNAA)35, Programul naţional de dezvoltare (PND)36, Rapoartele anuale ale UE şi

procesul de negociere).
Asistenţa financiară pentru priorităţile identificate în documentele de programare
se acordă în urma deciziilor de finanţare anuale luate de Comisie. Aceste decizii de
finanţare sunt urmate de un Memorandum de Finanţare semnat cu fiecare dintre ţările
candidate. Ca urmare a politicii de descentralizare, licitaţia proiectelor, contractarea
precum şi managementul financiar şi administrativ sunt preluate în grija structurilor de
implementare naţionale ale statelor candidate sub supravegherea Comisiei şi a
Delegaţiilor UE din statele candidate.
La începutul anului 2002, majoritatea statelor candidate au reuşit să finalizeze şi
să transmită Comisiei Europene Planurile Naţionale de Dezvoltare (cu excepţia Ungariei
care l-a transmis în 2003), împreună cu Programele Operaţionale. Acestea au fost
evaluate de către Directoratul General pentru Extindere şi cel pentru Politica Regională
cu scopul de a formula unele recomandări pentru pregătirea documentelor de programare
privind FS.37
În pofida unor întârzieri în transmiterea documentelor de programare, ţările
candidate au reuşit să facă progrese semnificative în acest domeniu. Mai mult, în
concordanţă cu recomandările Comisiei, acestea au adoptat o abordare simplificată de
programare cu un număr redus de programe operaţionale, măsuri şi priorităţi
corespunzătoare perioadei scurte de programare până în 2006.38 Astfel, Polonia a
transmis şase programe operaţionale sectoriale, un program operaţional regional integrat
şi un program operaţional de asistenţă tehnică, în timp ce Ungaria a transmis doar un
singur program operaţional central de dezvoltare regională.39 Majoritatea programelor au
fost subiectul unei consultări pe scară largă între actorii de la nivel central, regional şi
local, partenerii economici şi sociali şi alte instituţii relevante. Deşi pregătirea
Documentelor de Programare Unice a început încă din 2001 în toate statele candidate,
acestea au fost transmise Comisiei Europene în martie 2003 împreună cu evaluarea ex-
ante.40
35
Fiecare ţară candidată are propriul program naţional de Adoptare a Acquis-ului, care stabileşte în detaliu
cum intenţionează să îndeplinească priorităţile cuprinse în Parteneriatul de Aderare şi să se pregătească
pentru integrarea în UE. PNAA completează Parteneriatul de Pre-aderare deoarece conţine un calendar
pentru atingerea priorităţilor şi obiectivelor, iar acolo unde este posibil şi relevant menţionează resursele
financiare şi umane care trebuie alocate.
36
Programul Naţional de Dezvoltare este programul de acţiuni pentru dezvoltare regională şi stabileşte
strategia, priorităţile şi calendarul pentru promovarea coeziunii economice şi sociale în fiecare ţară
candidată.
37
European Commission, General Report on pre-acession assistance PHARE-ISPA-SAPARD in 2001,
Brussels, 4.06.2003Comisia Europeană.
38
European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament and the
Council on the implementation of commitments undertaken by the acceding countries in the context of
accession negotiations on chapter 21- Regional policy and coordination of structural instruments, Brussels,
16.7.2003Comisia Europeană.
39
Mai multe detalii se gasesc în Rapoartele anuale ale Comisiei Europene din 2000, 2001, 2002, 2003
40
în practică, procedura descentralizată de control ex-ante realizată de Delegaţiile CE implică patru
verificări esenţiale: 1. aprobarea conţinutului dosarului de licitaţie atunci când este lansată licitaţia; 2.
aprobarea compoziţiei comitetului de evaluare (care este responsabil să recomande ofrertantul Autorităţii
42
Managementul financiar şi bugetar

În ceea ce priveşte aspectele bugetare, caracterul omogen se poate remarca nu
numai în privinţa structurii instituţionale, cât şi a procedurilor, ceea ce demonstrează că
statele candidate au respectat îndeaproape cerinţele UE privind viitoarele FS.
Astfel, o caracteristică comună pentru toate statele candidate este faptul că
managementul financiar al fondurilor de pre-aderare se realizează de către Ministerul de
Finanţe, prin intermediul Fondului Naţional, coordonat de Ofiţerul Naţional de
Autorizare.
În ceea ce priveşte Controlul Financiar Intern Public, până în 2002, ţările
candidate au reuşit să adopte legislaţia compatibilă cu cerinţele UE (Legea Controlului
Financiar şi a Auditului Intern). În toate statele candidate au fost stabilite unitaţi de audit
la nivelul autoritaţilor de plată şi de management şi au fost realizate aranjamente
specifice pentru coordonarea interministerială atât pentru programele în derulare, cît şi
pentru cele viitoare.
La nivel central, pentru coordonarea sistemelor de audit intern, a fost creată o
structură la nivelul Ministerului de Finanţe (Departamentul Central de Armonizare în
Lituania, Polonia, Departamentul pentru Control Financiar şi Audit Intern în Slovacia,
Serviciul de Supraveghere Bugetară în Slovenia). În ceea ce priveşte controlul extern al
fondurilor publice şi comunitare, problema în toate statele candidate este asigurarea
independenţei organismului abilitat să efectueze acest control (organism denumit în
majoritatea statelor Oficiul Suprem de Audit, cu excepţia Poloniei: Camera Supremă de
Control sau Oficiul de Stat privind Auditul în Ungaria).
Legea privind Regulile Bugetare aprobată în majoritatea ţărilor în 2003 reprezintă
cadrul pentru asigurarea transparenţei financiare, pentru eficienţa şi transferul fluxurilor
de la şi către bugetul comunitar, pentru co-finanţarea fondurilor comunitare şi introduce
principiul programării multianuale. Excepţie face Ungaria, unde a existat o programare
multianuală a cheltuielilor bugetare încă din 1997, bugetul fiind întocmit pentru următorii
doi ani.41
Ca urmare a reorientării programului Phare către strategia de pre-aderare şi
descentralizarea implementarii deciziilor, Sistemul iniţial de Monitorizare şi Evaluare a
fost înlocuit în septembrie 2000 cu un Sistem de Monotorizare Descentralizat şi o
Schemă de Evaluare Interimară. Aceasta modificare se bazează pe faptul că ţările
candidate şi-au asumat responsabilitatea pentru monitorizarea progresului privind
măsurile Phare, în timp ce Comisia păstrează responsabilitatea pentru evaluarea
progresului prin Evaluări Interimare sectoriale regulate realizate de evaluatori
independenţi.
de Contractare); 3. verificarea şi aprobarea raportului de evaluare; 4. semnătura şefului Delegaţiei pe

contract, nu ca parte contractantă ci pentru a confirma că proiectul va primi finanţare din partea UE.
41
European Commission, Regular Reports from the Commission on candidate countries’ progress towards
accession, 2003.
43
Astfel, în fiecare ţară candidată au fost stabilite noi structuri de Monitorizare: un

Comitet de Monitorizare comun şi Sub-comitete de Monitorizare Sectorială. Comitetul de
Monitorizare Phare acţionează de asemenea şi în calitate de Comitet de Monitorizare
comun pentru toate cele trei instrumente de pre-aderare. Rapoartele anuale ale
Comitetului de Monitorizare pentru fiecare instrument sunt transmise acestui Comitet
Comun de Monitorizare.
Stabilirea unor indicatori de monitorizare, precum şi a unui sistem computerizat
de colectare şi schimb de date în concordanţă cu cerinţele de management, monitorizare
şi evaluare a întârziat în majoritatea statelor candidate. Rapoartele Anuale ale CE din
2003 subliniază existenţa unui sistem informatic de monitorizare a implementării FS într-
un stadiu preliminar şi necesitatea dezvoltării acestuia pentru a deveni operaţional
imediat după aderarea statelor din primul val.
ISPA
Prin sprijinul acordat infrastructurii în domeniile prioritare comunitare - transport
şi mediu - ISPA contribuie la pregătirea pentru aderare a ţărilor din Europa Centrală şi de
Est în două direcţii:
-prin accelerarea îmbunătăţirii celor două sectoare până la standardele comunitare,
sprijinind astfel ţările beneficiare să adopte şi să implementeze legislaţia comunitară
relevantă şi
-prin familiarizarea cu procedurile UE privind managementul eficient şi transparent al FS
şi de coeziune, de care aceste ţări vor beneficia după aderare42.
Programul ISPA se concentrează pe investiţii masive legate de directivele de
mediu a căror implementare solicită costuri importante. Aceste domenii sunt: rezerva de
apă potabilă, tratarea apelor reziduale, administrarea deşeurilor solide şi a celor
periculoase şi poluarea aerului. Implementarea acestor directive este strâns legată de
îmbunătăţirea sănătăţii şi calităţii vieţii populaţiei şi are un impact pozitiv în procesul de
coeziune economică şi socială. In plus, ISPA ajută statele candidate să-şi întărească
capacitatea de implementare a legislaţiei cheie în domeniul mediului.
În ceea ce priveşte transportul, ISPA contribuie la construirea şi reabilitarea
infrastructurii din ţările candidate şi legarea la reţelele de transport ale UE. Acesta este un
element cheie al strategiilor de dezvoltare economică şi reprezintă un element esenţial
pentru integrarea cu succes a acestor ţări pe piaţa internă comunitară şi pentru
promovarea eficacităţii şi eficienţei pe această piaţă43.
42
Intrucât crearea ISPA s-a bazat pe Fondul de Coeziune, aceste instrumente au un număr mare de
caracteristici comune, precum abordarea în cadrul unui proiect, gradul ridicat de asistenţă, concentrarea
asupra mediului şi transportului, teritoriul statelor membre, alocările indicative pe ţări, aplicaţii de proiect
similare, proceduri de monitorizare şi evaluare. De aceea este de aşteptat, ca din punct de vedere
procesural, tranziţia de la un instrument la altul să fie relativ uşoară. Pentru ţările beneficiare ISPA, care
vor adera la UE în 2004, ISPA va înceta la sfârşitul lui 2003 şi se va aplica Fondul de coeziune începând cu
2004. In felul acesta, angajamentele ISPA care se vor distribui în perioada 2004-2006 pentru proiecte
aprobate înainte de 2004 vor deveni angajamente în cadrul Fondului de Coeziune.
43
Delegaţia Comisiei Europene în România, Programe ale UE în România: ISPA în România
44
În mod special pentru implementarea ISPA, toată legislaţia relevantă în domeniul

mediului şi transportului trebuie să fie respectată în ceea ce priveşte specificaţiile tehnice
şi standardele de calitate în domeniul mediului.
În ceea ce priveşte protecţia mediului, toate statele candidate au făcut progrese
semnificative, prin adoptarea Legii privind evaluarea impactului asupra mediului.
Totuşi, încă mai există un număr de prevederi legislative şi etape de implementare
atât în ce priveşte evaluarea impactului asupra mediului, cât şi în domeniul protecţiei
naturii, gestiunea deşeurilor care trebuie completate şi a căror aplicare este o pre-condiţie
a implementării FS şi de coeziune.44
Gestionarea şi coordonarea fondurilor ISPA are un caracter omogen, ea fiind
atribuită ministerelor sectoriale relevante sau unor agenţii situate în cadrul acestor
ministere (Ministerul Mediului/ Ministerul Transporturilor şi Managementul Deşeurilor
în Ungaria, Ministerul Protecţiei mediului şi Dezvoltării Regionale/Ministerul
Transporturilor în Letonia etc).
În ceea ce priveşte implementarea, lucrurile stau exact invers, existând o varietate
privind numărul şi denumirea agenţiilor responsabile. În Cehia, pentru implementarea
proiectelor de mediu a fost creat Centrul pentru Dezvoltare Regională în cadrul
Ministerului Dezvoltării Regionale, iar în Slovenia, UCFC situată în Ministerul de
Finanaţe este singura agenţie reponsabilă pentru implementarea proiectelor ISPA, dar şi
Phare. În Slovacia există trei agenţii de implementare (pentru mediu, pentru transport
rutier şi transport feroviar) şi trei ofiţeri de autorizare sectorială, în timp ce în Estonia,
Centrul pentru Investiţii în domeniul mediului se ocupă de implementarea proiectelor de
mediu, iar Administraţiile Naţionale pentru Drumuri şi cea pentru căi ferate de proiectele
de infrastructură în domeniul transporturilor45.
În unele cazuri agenţiile de implementare pot delega anumite atribuţii
beneficiarului final cum este cazul Agenţiei pentru căi ferate pentru transport şi
municipalităţilor pentru proiectele de mediu în Ungaria46 sau organismele de
implementare sunt în acelaşi timp beneficiarii finali pentru anumite proiecte, cum este
Fondul Naţional pentru protecţia mediului pentru proiectele de mediu, în Ungaria.
Totuşi, în pofida eforturilor întreprinse de statele candidate, fragilitatea
instituţională a afectat gestiunea proiectelor ISPA. La sfârşitul anului 2001, majoritatea
statelor candidate nu aveau structuri funcţionale în totalitate pentru managementul ISPA.
Acest lucru s-a reflectat în calitatea slabă a unora dintre strategiile naţionale ISPA şi în
problemele întâmpinate de statele candidate în depunerea proiectelor prioritare la
standardele cerute de UE. Astfel, deşi Comisia a adoptat trei proiecte ISPA pentru deşeuri
solide în Ungaria, în 2000, cu o contribuţie în valoare de 29,6 milioane de euro, planul
44
European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament and the
Council on the implementation of commitments undertaken by the acceding countries in the context of
accession negotiations on chapter 21- Regional policy and coordination of structural instruments,
Brussels, 16.7.2003
45
European Commission, Regular Reports 2000, 2001, 2002, 2003.
46
European Commission, General Directorate for Enlargement, General Assistance Document, Brussels 9
April 2003.
45
naţional de gestiune a deşeurilor a fost adoptat abia în septembrie 2001, iar planurile
regionale şi locale erau în pregătire în 2002.47
Parteneriatele de pre-aderare adoptate de Consiliu pe 13 noiembrie 2001 rămân
cadrul general pentru asistenţă în cadrul celor trei instrumente de pre-aderare. Ele sunt
completate, în cazul programului Phare de Planurile Naţionale de Dezvoltare, iar în cazul
ISPA de strategiile naţionale pentru mediu şi transport pe care fiecare ţară candidată le-a
elaborat şi prezentat Comisiei. La acestea se adugă Memorandumul Financiar Multianual,
care în cazul ISPA, este semnat pentru fiecare proiect în parte.
Îndeplinirea cerinţelor legale pentru o precedură corectă, transparentă şi loială în
ceea ce priveşte achiziţiile publice a fost una din cele mai dificile probleme în
implementarea ajutorului de pre-aderare. Asigurarea concordanţei cu pricipiile UE a dus
în cele mai multe cazuri la întârzieri în implementarea proiectelor ISPA, astfel încât
serviciile Comisiei - în special Delegaţiile UE - au trebuit să intervină frecvent, nu numai
pentru a verifica că procedurile au fost corect aplicate, dar şi pentru a rectifica erori, să
menţină legătura cu ofertanţii nemulţumiţi sau pentru a explica agenţiilor de
implementare cum trebuie aplicate anumite proceduri. In cele mai multe cazuri, a trebuit
îmbunătăţită calitatea documentelor de licitaţie, fie repetată evaluarea ofertelor, iar uneori
- licitaţiile au fost anulate sau relansate.
Comisia a organizat o serie de seminarii despre Directiva Cadru privind
Distribuţia Apei, cu scopul de a asista ţările candidate în elaborarea unor noi politici
privind gestiunea apei şi în pregătirea proiectelor ISPA (şi a viitoarelor proiecte în cadrul
Fondului de Coeziune) corespunzător cerinţelor acestei Directive privind elaborarea
documentelor de licitaţie, evaluarea ofertelor şi supervizarea contractelor.
Potrivit Curţii Europene de Conturi, sprijinul financiar oferit de Comisie în
vederea întăririi capacităţii administrative în domeniul mediului a avut un succes parţial.
Această situaţie reflectă în parte nivelul limitat al fondurilor alocate problemelor de
mediu, dar şi impactul modest pe care l-au avut proiectele de asistenţă tehnică şi de
twining.
În cele mai multe cazuri s-a constatat deficienţe de ordin adminsitrativ: lipsa
experienţei tehnice de specialitate în cadrul Ministerului de Mediu, dificultatea
personalului de a îndeplini sarcini suplimentare derivate din convenţia de twining datorită
timpului şi a resurselor limitate.
Pentru a finanţa cât mai multe proiecte, Comisia a încercat să reducă nivelul
granturilor sub plafonul de 75% din valoarea totală a proiectului vizat. Dar creşterea
finanţării a condus de fapt la apariţia unor noi probleme legate de capacitatea de absorbţie
în majoritatea statelor candidate, în ciuda necesităţilor lor uriaşe de finanţare.
47
European Communities, Court of Auditors, Special Report no. 5/2003 (pursuant to Article 248(4),
second subparagraph, EC) concerning Phare and ISPA Funding of Environmental Projects in candidate
countries together with Commission’s replies.
.
46
Astfel, în cele mai multe cazuri, măsurile de contractare ISPA nu au respectat

calendarul stabilit în agenda stabilită în Memorandumul de Finanţare. Motivele au vizat
pe lângă faptul că pregătirea licitaţiilor pentru proiectele mari de infrastructură necesită
eforturi complexe, un calendar nerealist, lipsa de experienţă pentru majoritatea
beneficiarilor atât la nivel central cât şi local, precum şi probleme legate de cofinanţarea
proiectelor (din cauza unor diferenţe existente în procedurile de licitaţie ale Comisiei şi
ale altor cofinanţatori, precum BERD), precum şi neînţelegeri între părţile implicate.48
Astfel, în Slovenia, la sfârşitul anului 2001, a fost încheiat un singur contract ISPA în
valoare de 1,9 milioane de euro.

În perioda 2000-2004, Comisia Europeană a aprobat 324 de proiecte cu o
contribuţie financiară de 7 miliarde de euro, din care mai mult de un miliard de euro a
fost deja alocat pentru investiţii (vezi tabelul din Anexă).
Structura instituţională, procedura de control şi implementarea prin intermediul
DIS în cazul proiectelor Phare este valabilă şi în cazul proiectelor ISPA.
Obiectivul urmărit de Comisie pentru statele care vor adera în 2004 este trecerea
cât mai curând posibil (până la momentul aderării) la Sistemul de Implementare
Descentralizat Extins (EDIS) pentru a le permite acestora să acumuleze suficientă
experienţă practică în managementul fondurilor complet descentralizat49. Implementarea
ISPA este guvernată de aprobarea ex-ante a licitaţiilor şi contractării proiectelor:
receptorii locali şi beneficiarii finali sunt în rolul Autorităţii de Contractare responsabile
pentru implementarea proiectului în timp ce Comisia trebuie să aprobe fiecare pas în
timpul procesului de achiziţie. Astfel, deşi Comisia nu este partener de contractare, ea
poartă o parte din responsabilitatea corectitudinii procedurale a procesului de achiziţie
(fără aprobarea Comisiei, contractele încheiate între beneficiar şi contractori nu sunt
valide). Partea principală de responsabilitate este atribuită Delegaţiilor din ţările
beneficiare50.
Toate proiectele ISPA fac obiectul prevederilor Regulamentului ISPA şi
Acordului de Finanţare pentru fiecare măsură ISPA în ceea ce priveşte monitorizarea şi
evaluarea. Progresul implementării este revizuit sistematic şi periodic de către serviciile
Comisiei, în special prin intermediul Comitetelor de Monitorizare. Acestea se
organizează de două ori pe an de către autorităţile naţionale, sub coordonarea
Coordonatorului Naţional ISPA51. Rezultatele întâlnirilor sunt comunicate Comitetului de
Management ISPA.52
48
În România şi Polonia.
49
Până la sfârşitul lui 2002, cele zece state candidate iniţiaseră deja primul pas către EDIS (Gap
Assessement), trei dintre acestea erau în a doua fază (Gap plugging) şi una finalizase cea de-a treia fază
(Compliance assessement).
50
European Commission, Report from the Commission, Annual Report of the instrument for structural
policy for pre-acession (ISPA) 2002, Brussels, 4.11.2003.
51
De exemplu, în anul 2001 s-au organizat 2 runde a Comitetului de Monitorizare în toate statele candidate.
52
Printre responsabilităţile Comitetului se numără: monitorizarea şi implementarea tuturor proiectelor în
interiorul ţării, monitorizarea şi implementarea fiecărui proiect în ţara beneficiară (pe baza unor indicatori
47
Cerinţele privind evaluarea ex-post sunt stipulate în Secţiunea XIII a Anexei la

Memorandumul de Finanţare, care este încheiat pentru fiecare proiect între Comisie şi
statul beneficiar ISPA. După finalizarea fiecărui proiect, Comsia şi statul beneficiar
evaluează modul în care acesta s-a derulat, inclusiv utilizarea efectivă şi eficientă a
resurselor, precum şi evaluarea impactului actual al implementării, pentru a stabili dacă
obiectivele iniţiale au fost atinse. Evaluarea urmăreşte, printre altele, contribuţia
măsurilor luate la implementarea politicilor comunitare privind mediul sau transportul
comun şi extinderea reţelelor trans-europene. Analiza ex-post nu trebuie să aibă loc
imediat după finalizarea unei investiţi; este necesară trecerea unei anumite perioade
potrivit Comisiei, între doi şi patru ani după recepţia provizorie a lucrărilor). Având în
vedere stadiul timpuriu al implementării ISPA, nu au fost lansate evaluări ex-post53.
SAPARD
Programul SAPARD reprezintă cel de-al treilea instrument financiar la Uniunii
Europene care sprijină ţările candidate în procesul de pregătire pentru aderarea la UE. La
data de 21 iunie 2000, Comisia Europeană a propus o alocare orientativă a fondurilor
pentru fiecare din statele candidate. Aceasta a fost realizată pe baza următoarelor criterii
obiective: populaţia din mediul rural, suprafaţa agricolă, produsul intern brut pe cap de
locuitor raportat la paritatea puterii de cumpărare şi situaţia teritorială specifică existentă
în fiecare din statele candidate.
Având un buget anual de peste un miliard de euro în perioada 2000-2006,
principalele priorităţi ale SAPARD, care se regăsesc în Regulamentul SAPARD54, sunt
acelea de a contribui la implementarea acquis-ului în ce priveşte politica agricolă comună
şi alte politici relevante şi de a rezolva problemele specifice pentru adaptarea sustenabilă
a sectorului agricol şi a zonelor rurale din ţările candidate.
Baza legală pentru instrumentul SAPARD este Regulamentul Consiliului
1268/1999 (Regulamentul de bază SAPARD) pentru care există două regulamente de
implementare ale Comisiei (CE nr. 2759/1999 şi CE 2222/2000). Deoarece legislaţia
comunitară nu este direct aplicabilă în statele candidate, esenţa acestora se regăseşte într-
un instrument special, şi anume Acordul de Finanţare Multianual încheiat cu fiecare ţară.
În toate statele candidate, Fondul Naţional situat în cadrul Ministerului de
Finanţe, aflat în responsabilitatea Ofiţerului Naţional de Autorizare (ONA) este
responsabil pentru administrarea fondurilor SAPARD şi de acreditarea agenţiei
SAPARD.
Pentru majoritatea statelor candidate, autoritatea de management în cazul
programului SAPARD este situată în cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării
Rurale/Dezvoltării Regionale/Pădurilor şi Alimentaţiei sau este chiar acest minister
financiari şi fizici), examinarea rapoartelor privind progresul înregistrat şi aprobarea rapoartelor anuale,
propunerile privind diverse modificări a sumelor şi condiţiilor pe baza rezultatelor monitorizării etc.
53
European Commission, General Report on pre-acession assistance PHARE-ISPA-SAPARD in 2001,
Brussels, 4.06.2003, COM(2003) 329 final.
54
The Council Regulation No. 1268/1999 concerning communitary support for pre-accession measures for
agriculture and rural development in the candidate countries.
48
(Estonia, Lituania). În cazul Cehiei, autoritatea de management este un departament în

structura Agenţiei SAPARD.
Pentru implementarea măsurilor din programul SAPARD, în toate statele
candidate a fost creată Agenţia SAPARD (denumită Biroul de Informare şi pentru
Registrele Agricole în Estonia, Agenţia pentru Restructurare şi Modernizare Agricolă în
Polonia, Agenţia pentru pieţe agricole şi Dezvoltare Rurală în Cehia şi Slovenia). In
unele cazuri ea este situată în Ministerul Agriculturii, ca un departament sau serviciu
distinct (Serviciul de Sprijin Rural în Letonia, Agenţia Naţională de Plată în Lituania). În
cazul Cehiei, Agenţia a delegat anumite atribuţii-cele legate de selecţia proiectelor-
Ministerului Dezvoltării Regionale.
Structura organizaţională a Agenţiei SAPARD urmăreşte modelul agenţiilor de
plată din statele membre care face obiectul Regulamentului Comisiei 1663/95.
UE a aprobat eliberarea fondurilor SAPARD şi a conferit gestiunea lor
adminstraţiilor din statele candidate numai după îndeplinirea a trei condiţii: aprobarea
Planului Naţional de Dezvoltare, semnarea Acordurilor internaţionale de Finanţare şi
acreditarea Agenţei SAPARD.
Comparabil în cea mai mare parte cu programul de dezvoltare agricolă şi rurală
din statele membre exerciţiul programării a fost în întregime nou pentru administraţiile
din ţările candidate. Astfel, deşi planurile au fost aprobate55 şi negocierea acordurilor a
fost finalizată în 200056, eforturile privind înfiinţarea Agenţiilor SAPARD nu au fost
complete până la sfârşitul acestui an. Pentru a nu se pierde fondurile alocate pentru 2000,
perioada limită pentru cheltuirea lor a fost extinsă până în 2003.
Noutatea exerciţiului programării şi a managementului descentralizat reflectă
lipsa unor evaluări unitare pentru toate statele candidate în ceea ce priveşte utilizarea
fondurilor şi nivelul capacităţii de absorbţie. După primul an de implementare,
principalul motiv în absorbţia redusă a fondurilor în cadrul măsurii 1 este asigurarea de
fonduri proprii de către beneficiari pentru investiţii, la care s-a adăugat caracterul
restrictiv al criteriilor de eligibilitate pentru depunerea proiectelor. Răspunsul slab al
beneficiarilor s-a datorat şi faptului că în paralel cu sprijinul acordat prin intermediul
SAPARD, au existat şi alte posibilităţi de finanţare oferite în cadrul schemei naţionale.
Astfel, în perioda 2002-2003, în Slovenia din totalul de fonduri aprobat la măsura
1 a fost absorbit cca 50%. Agenţia SAPARD a primit în anul 2002 19 proiecte, din care
55
Programele din toate cele zece state candidate (fără Malta şi Cipru) au fost pregătite şi aprobate de
Comisie în toamna anului 2000, şi numai cel pentru Letonia a fost modificat în 2001. Conţinutul fiecărui
program reflectă priorităţile stabilite de autorităţile naţionale, care depind de circumstanţele specifice şi
necesităţile din fiecare ţară, limitate de prevederile Regulamentului SAPARD.
56
În deplină concordanţă cu Regulamentul SAPARD, Comisia a negociat Acordurile de Finanţare
Multianuală (AFMA) şi Acordurile de Finanţare Anuală (AFA) cu fiecare dintre statele candidate Acordul
de Finanţare Multianual stabileşte regulile comunitare, inclusiv de coordonare şi control al alocării
fondurilor pentru toată perioada de derulare a programului. Acordul de Finanţare Anual stabileşte
angajamentele financiare ale Uniunii pentru fiecare an (din 2000 până în 2006).
49
12 au fost aprobate. O parte din proiectele care au fost respinse fie nu au fost complete
sau nu au îndeplinit în totalitate cerinţele, fie au fost depuse în afara termenului limită.

O diferenţă semnificativă faţă de celelalte două instrumente de pre-aderare Phare
şi ISPA, unde cel puţin câteva elemente sunt controlate de Comisie, în cazul programului
SAPARD, Comisia nu se implică nici la nivelul managementului, şi nici al selecţiei
proiectelor. Astfel, în cazul SAPARD, autorităţile naţionale din ţările candidate îşi asumă
întreaga responsabilitate, prin intermediul managementului total descentralizat57.
Motivele principale care stau la baza acestei decizii de descentralizare sunt în
primul rând necesitatea familiarizării de către statele candidate cu aplicarea unor
mecanisme similare celor existente în statele membre pentru implementarea FEOGA, iar
în al doilea rând numărul mare de proiecte care ar fi făcut practic imposibil din punct de
vedere adminstrativ evaluarea ex-ante a Comisiei.
În 2002, programul SAPARD a devenit operaţional în toate cele zece ţări
beneficiare, odată cu Deciziile Comsiei de a acorda gestiunea ajutorului Cehiei (pentru 7
măsuri în aprilie 2002), Slovaciei (pentru 5 măsuri în aprilie 2002), Poloniei (pentru 5
măsuri în iulie 2002), României (pentru 3 măsuri în iulie 2002), şi Ungariei (pentru 4
măsuri în 2002).
Până în 2001, în toate statele candidate au fost înfiinţate Comitete de Monitorizare
SAPARD. În anul 2002, acestea au discutat primele rezultate ale implementării şi au
aprobat propunerile făcute de Autoritatea de Management privind unele modificări aduse
programelor SAPARD. Rapoartele anuale ale Comitetelor de Monitorizare sunt
prezentate Comitetului Comun de Monitorizare, care discută aspectele privind
coordonarea monitorizării în timpul reuniunii sale anuale.
III. 4 Experienţa Poloniei

Moştenirea comunistă nu s-a dovedit neapărat dăunătoare pentru dezvoltarea
activităţii economice în regiunile poloneze. Hallet ajunge la concluzia că planificarea
centralizată a susţinut deciziile de investiţie şi producţie potrivit localizării istorice
tradiţionale. La momentul aderării, Polonia prezinta totuşi o performanţă a dezvoltării
slabă la ca. 31% din nivelul mediu al PIB-ului pe locuitor în UE, chiar dacă disparităţile
între regiuni ating nivele comparabile cu cele ale UE de la rapoarte de 1:2 între voivodate
(voivodships) la 1:5 între sub-regiuni (NUTS 3).
În 1990, Polonia reintroduce guvernarea locală şi acordă drepturi de auto-
guvernare către municipalităţi (gminas) relative la o arie largă de competenţă care
cuprindea formularea programele de dezvoltare locală finanţate parţial de la bugetele lor
semi-autonome. Independenţa guvernelor regionale a fost întărită prin introducerea în
57
Comisia a aprobat principiile pentru managementul descentralizat SAPARD pe data de 26 ianuarie 2000.
Regulamentul Comisiei care explică detaliat regulile financiare Nr. 2222/2000 a fost aprobat pe 7 iunie
2000 şi amendat de Regulamentul CE nr. 2252/2001 din 20 noiembrie 2001 şi Regulamentul CE nr.
188/2003 din februarie 2003.
50
1993 a Camerelor de Cliring regionale prin care era permisă supravegherea independentă
a finanţelor locale. În urma reformei Administraţiei de stat din 1999, noile create
autorităţi independente provinciale (voivodate/voivodship) şi regionale (powiat) au
devenit operaţionale şi au început să pună în aplicare funcţii importante ale politicii
regionale în Polonia. Un sub-comitet guvernamental pentru politică regională şi
dezvoltare rurală (KERM) era însărcinat cu redactarea propunerilor şi coordonarea
iniţiativelor de dezvoltare regională de la nivelul central. Agenţia Poloneză pentru
Dezvoltare Regională (APDR) a fost înfiinţată în 1993 pentru administrarea asistenţei
străine în domeniul politicii regionale.
Aceste experienţe timpurii cu administrarea regională a dat posibilitate Poloniei să
facă o evaluare a eficienţiei instituţionale a guvernării locale încă înainte ca ţara să
înceapă negocierile de aderare. Cercetări empirice conduse în anii '90 şi prezentate de
Banasinski Cezary et al. indică o diferenţiere considerabilă a autorităţilor locale în ceea
priveşte formarea capacităţii lor de alocare a fondurilor pentru dezvoltare. Succesele
relative puse pe seama părţii de Vest a ţării în opoziţie cu partea de Est au fost în
principal explicate de factori precum infrastructura economică modernă, bune
comunicaţii internaţionale, bază educaţională şi ştiinţifică. Atuuri complementare ale
locaţiei au fost identificate de asemenea în partea deţinută de sectorul privat în economie
şi dezvoltarea societăţii civile. Impactul asupra deciziilor investitorilor asupra alegerii
locaţiei şi nivelul activităţii economice este remarcabil: 54,5% din toţi agenţii economici
activi în Polonia, 63,3% din companiile comerciale şi 68,8% din companiile cu capital
străin sunt concentarte în doar 4 voivodate vestice (Mazowieckie, Slaskie, Dolnoslaskie,
Pomorskie).
Negocierile de aderare
Reorganizarea administrativă, precum şi activitatea unei unităţi speciale (Task
Force) pentru politica regională constituită la sfârşitul lui 1996, au format punctul de
plecare pentru introducerea principiilor Comunitare ale coeziunii economice. Comisia a
remarcat auspiciile bune pentru o politică regională în Polonia: "Sistemul aşa cum există
el astăzi oferă o bază solidă pentru dezvoltările ulterioare" (Agenda 2000). Polonia a
început negocierile de aderare în 1998, a deschis Capitolul 21 în 2000 şi l-a închis
temporar în 2002.
Contextul instituţional
Adoptarea în mai 2000 a Legii privind Dezvoltarea Regională (LDR) a introdus
regulile generale privind programarea, managementul şi structurile instituţionale, iar în
particular a definit conceptul contractului regional (contractul de voivodat) ca bază pentru
finanţarea programelor de dezvoltare regională în toată ţara. Această lege stabilea şi
înfiinţarea unui Consiliu al politicii regionale de stat care urma să aibă un rol consultativ.
În iunie 2000, a fost creat Ministerul Dezvoltării Regionale (MDR) cu principale atribuţii
în programarea, monitorizarea şi evaluarea programelor.
Între 2000 şi 2002, Polonia a convenit cu UE asupra clasificării NUTS, prin care
se stabilea o structură ierarhică pe 5 nivele formată din 2489 municipalităţi (gminas)
51
(similare cu NUTS 5), 373 powiats (NUTS 4), 44 grupuri de powiats (NUTS 3) şi 16
voivodate (NUTS 2).
'Contractele regionale' se încheie între fiecare Marshal (reprezentantul ales al
voivodatului) şi MDR. Prin intermediul acestora se determină valoarea asistenţei
furnizate către auto-guvernarea regională pentru atingerea priorităţilor de dezvoltare, sub
supravegherea unui Voivod ca reprezentant al guvernului central. Voivozii împreună cu
organismele de conducere ale voivodatelor (steering committees), care includ şi partneri
sociali, pot participa efectiv la pregătirea planurilor.
În martie 2002, printr-o decizie a Guvernului se desemna Ministerul Economiei,
Muncii şi Problemelor Sociale ca autoritate de management pentru viitoarele programe
de asistenţă comunitară şi pentru Fondul de Coeziune. Ministerul de Finanţe a fost ales ca
autoritate de plată pentru toate fondurile. Un amendament la Legea Finanţelor Publice din
1998 a fost introdus în vederea asigurării programării bugetare multi-anuale şi a celorlalte
nevoi specifice privind cofinanţarea FS şi a Fondului de Coeziune.
În domeniul agriculturii, Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale (MADR) a
iniţiat coordonarea fondurilor de pre-aderare pentru dezvoltarea rurală. Principalele
atribuţii au fost împărţite între două agenţii de plată: ARMA (Agenţia pentru
Restructurare şi Modernizare a Agriculturii) şi AMA (Agenţia de Piaţă pentru
Agricultură). MADR a fost ales ca instituţie de management, iar ARMA ca unitate de
plată pentru şi organism de implementare pentru măsurile de dezvoltare rurală. Aproape
40% din bugetul agricol este în mod curent alocat către ARMA pentru investiţii şi măsuri
de dezvoltare rurală, iar 14% către AMA pentru măsuri de piaţă.
În 1999, Departamentul Piscicol a fost înfiinţat în cadrul MADR şi a devenit
responsabil, împreună cu cele trei Inspectorate Regionale pentru Pescuit Maritim şi
ARMA, pentru elaborarea planului operaţional al Instrumentului Financiar pentru
Orientare Piscicolă (IFOP). Legea asupra Pisciculturii intrată în vigoare în 2001
constitutie baza juridică pentru implementarea acquis-ului în domeniu.
Planul Preliminar de Dezvoltare Naţională (PPDN) 2000 – 2002 a fost aprobat în
decembrie 1999. În decembrie 2000, Polonia a adoptat Strategia Naţională pentru
Dezvoltare Regională în 2002-2006 care a devenit baza pentru Planul de Dezvoltare
Naţională (PDN) în 2002-2006. La începutul lui 2003, Polonia a înaintat Comisiei şase
propuneri ale Programelor Operaţionale (PO)58 şi un PO pentru Asistenţă Tehnică.
Polonia a dezvoltat un proces extensiv de parteneriat pentru redactarea
documentelor de programare. Au fost organizate întâlniri şi seminarii, iar multe
documente au devenit accesibile pe Internet. Un prim pas important a fost făcut de
Guvern prin derularea unor evenimente care să atragă şi să implice parteneri locali şi
socio-economic din toată Polonia. Autorităţile regionale şi locale au organizat şi ele
centre de discuţii a problemelor ridicate de implementarea viitoare a Fondurilor.
58
Acestea sunt: "Îmbunătăţirea Competitivităţii Economiei"; "Economia de Transport şi Maritimă";
"Dezvoltarea Resurselor Umane"; "Dezvoltarea Rurală şi Modernizarea Sectorului Alimentar";
"Piscicultura şi Procesarea Peştilor"; şi "PO Regional Integrat".
52
La nivelul politicii agricole, Polonia a urmat “Strategia pe Termen Mediu pentru

Agricultură şi Dezvoltarea Zonelor Rurale“ adoptată în Aprilie 1998 şi "Politica de
dezvoltare structurală coerentă pentru agricultură şi zonele rurale" adoptată în iulie 1999.
“Pactul pentru Agricultură şi Zonele Rurale”, adoptat în septembrie 2000, a pregătit
cadrul pentru două programe: un Program Operaţional - ‘Restructurarea şi Modernizarea
Sectorului Alimentar şi Dezvoltării Rurale' (SOP), finanţat de la Secţiunea de Orientare,
şi 'Planul de Dezvoltare Rurală' (RDP) finanţat de Secţiunea de Garantare. Măsurile
structurale piscicole sunt planificate în baza a două documente: 'Politica Structurală
Poloneză în domeniul piscicol pentru 2000-2006' şi 'Strategia Pisciculturii Naţionale'.
Management f inanciar
Ministerul de Finanţe a stabilit cadrul pentru programele de finanţare potrivit
principiilor din LDR şi Legea Finanţelor Publice. Oficialii UE au fost încântaţi să
constate că "înfiinţarea contractelor regionale … a contribuit într-o oarecare măsură la
dezvoltarea ulterioară a managementului financiar şi a controlului" (Raport de ţară
2001). Priorităţile de dezvoltare au fost susţinute cu un buget de mai puţin de 1,5 miliarde
euro în perioada 2001-2003 şi au finanţat în special investiţiile de infrastructură în
municipalităţile ameninţate de şomaj ridicat şi programele de restructurare locale
selectate de Guvern.
Polonia a trebuit să facă eforturi susţinute pentru a implementa sistemul de fluxuri
financiare între Autoritatea de Plată, Autorităţile de Management, organismele
intermediare şi beneficiarii finali. Au fost înfiinţate un serviciu central de audit în cadrul
Ministerului de Finanţe, precum şi unităţi de audit interne independente la nivelul tuturor
ministerelor şi organismelor intermediare. Un manual pentru procedurile de audit intern a
fost adoptat în noiembrie 2002. Un sistem de monitorizare computerizat - ‘SIMIK’ – a
fost realizat sub conducerea Ministerului de Finanţe pentru a permite accesul la
informaţia privind progresul financiar şi fizic al proiectelor şi programelor.
Rezultatul negocierilor şi provocările viitoare

În 2004-2006, Polonia urmează să beneficieze de o asistenţă financiară de ca. 11,3
miliarde euro în cadrul FS şi FC. Fondurile structurale pentru regiuni (2,9 miliarde euro)
au fost alocate pentru dezvoltarea infrastructurii (55,9%), dezvoltarea unei baze
economice şi a resurselor umane (21%) şi dezvoltării locale (22.4%). Acestea vor fi
suplimentate prin cheltuieli publice naţionale de 1,13 miliarde euro şi contribuţii private
care se ridică la 0,39 miliarde euro. În ceea ce priveşte FC, părţi egale de 1,9 miliarde
euro plus 0,33 miliarde euro din fonduri naţionale sunt destinate fiecare către mari
proiecte de mediu şi către sectorul de transport.
Pentru agricultură, cheltuielile pentru dezvoltarea rurală sunt distribuite în 2004-
2006 între RDP şi SOP, respectiv, în valoare de 3,1 miliarde euro, inclusiv peste 2,5
miliarde euro de la bugetul UE, şi 1,9 miliarde euro, inclusiv 1,0 miliarde euro de la
bugetul UE. Aproape 51% din fondurile pentru RDP au luat destinaţia asistenţei pentru
agricultură în zonele mai puţin favorizate (LFA), care reprezintă ca. 55% din suprafaţa
agricolă utilizată. Negociatorii polonezi au reuşit în utlima fază a negocierilor să
redirecţioneze o parte din fondurile structurale către completarea celor destinate plăţilor
53
directe într-o proporţie de 80% fonduri UE şi 20% fonduri poloneze. În ceea ce priveşte
SOP, finanţarea s-a concentrat în proporţie de 90% asupra a două priorităţi: sprijin pentru
schimbări şi ajustări; şi ajustări la standardele de procesare ale UE. Ca şi în alte ţări
candidate, agricultura va beneficia de asemenea de un ajutor anual temporar pentru
fermele de subsistenţă care atinge nivelul maxim în Polonia de 1.250 euro pe fermă.
Eligibilitatea depinde de transmiterea unui plan de afaceri care să prezinte viabilitatea
economică viitoare a întreprinderii, detalii asupra investiţiilor necesare, obiective şi
termene de referinţă.
În privinţa managementului asistenţei, Polonia a ales o abordare mixtă. În jur de
80% din fonduri sunt administrate de programe naţionale, iar restul sunt alocate astfel:
80% către toate regiunile în proporţie cu populaţia, 10% către regiunile cu un PIB pe
locuitor mai mic de 80% din media naţională, iar 10% către regiunile cu o rată a
şomajului cu 50% mai mare decât media naţională (Funck and Pizzati).
Polonia a trebuit să treacă peste câteva obstacole în efortul de adoptare a
procedurilor acquis-ului comunitar şi programării structurale (Tabel 5). Un recent
chestionar al experienţei acumulate până în prezent (Grosse şi Olbrycht) pune în evidenţă
absenţa aproape totală a unei viziuni poloneze asupra priorităţilor de dezvoltare a ţării ca
una dintre cele mai clare vulnerabilităţi ale Planului Naţional de Dezvoltare. Procesul de
integrare a accelarat probabil ritmul mai repede ca o strategie de dezvoltare coerentă să
poate fi pusă în mod adecvat în aplicare.
Tabel 5: Dificultăţi în adoptarea cerinţelor Fondurilor Structurale în Polonia
•µ Dezvoltarea unui sistem adecvat de monitorizare şi evaluare, inclusiv identificarea unor indicatori
de monitorizare
•µ Împărţirea clară a responsibilităţilor la nivelul central, între nivelele centrale şi regionale, iar la
nivelul regional între Voivodate şi Marshals
•µ Disponibilitatea unei co-finanţări suficiente, mai ales la nivelul local în zonele mai sărace ale
Poloniei
•µ Clasificarea zonelor mai puţin favorizate
•µ Nivelul de educaţie a populaţiei rurale
•µ Eligibilitatea asistenţei structurale condiţionată de acquis-ul relevant în domenii precum achiziţiile
publice, ajutorul de stat şi protecţia mediului
•µ Stabilirea unui registru al navelor piscicole
•µ Pregătirea tehnică a proiectelor (the project pipeline)
•µ Dezvoltarea sistemului informatic general al fondurilor structurale
•µ Lipsa de informaţie din partea beneficiarilor potenţiali cu privire la condiţiile de asistenţă
structurală
IV. Impactul aderării asupra gestiunii Instrumentelor Structurale în România
Documentul de poziţie al României privind capitolul 21 a fost aprobat prin şedinţa

de guvern din 6 decembrie 2001. El face o trecere în revistă a poziţiei generale precum
acceptarea în întregime a acquis-ului în acest domeniu ca şi aşteptarea ca toate regiunile
României să fie incluse în cadrul obiectivului 1 al politicii de coeziune economică şi
54
socială (decalajul de dezvoltare), după care se prezintă organizarea teritorială a României

(conform nomenclaturii Uniunii Europene), cadru legislativ şi instituţional în domeniul
politicii regionale ca şi cel al implementării instrumentelor structurale ca şi al principiilor
care stau la baza formulării politicii în domeniu (principiile programării, parteneriatului,
adiţionalităţii) şi un capitol distinct dedicat managementului financiar şi controlului.
Negocierile privind acest capitol au fost deschise pe durata preşedinţiei spaniole (primul
semestru al anului 2002), nefiind finalizate până la începutul anului 2004.
Este de menţionat finalizarea negocierilor şi închiderea provizorie până la
începutul anului 2004 a capitolelor 12 „Statistică”, 8 „Pescuit”, 13 „Politici sociale şi
ocuparea forţei de muncă”, 9 „Politica în domeniul transporturilor” şi 28 „Control
financiar”, domenii relativ conexe problematicii dezvoltării regionale şi a coeziunii
economice şi sociale. Capitolul 7 „Agricultura” şi 22 „Protecţia mediului înconjurător”
rămân deschise.
Pe întreaga perioadă 1998 – 2003, Rapoartele Comisiei Europene referitoare la
progresele realizate de către România către aderare relativ la capitolul 21 au amintit în
general de un „progres limitat”. Respectivele rapoarte fac trimiteri la instabilitatea
instituţională, îndeosebi la cea legată de determinismul politic (îndeosebi schimbările de
guvern), fapt care pune sub semnul întrebării locul şi rolul politicii regionale în viziunea
factorului politic. Deşi se recunoaşte în general progresul realizat în construirea unui
cadru legislativ şi chiar instituţional, lacunele calitative (capacitatea de administrare,
coordonare între instrumente, auditul şi controlul, politica privind achiziţiile publice etc.)
sunt notate insistent de către Comisie.
Abia în prima parte a anului 2004 s-a reuşit accelerarea progresului în ceea ce
priveşte politica de dezvoltare regională şi gestiunea fondurilor structurale. Astfel, după
ce documentul de poziţie a fost revizuit pentru a se lua în cont redefinirea cadrului
instituţional al gestiunii fondurilor structurale (HG 497/2004), la sfârşitul lunii aprilie
acesta a fost transmis Comisiei pentru evaluare. Răspunsul Comisiei a fost unul
încurajator, astfel încât se pare că nu au mai rămas multe puncte de divergenţă între
poziţia României şi poziţia comună a UE. De altfel, în luna mai 2004, documentul de
poziţie a fost completat şi retransmis la Bruxelles.
Perspectivele de a încheia provizoriu negocierile la capitolul 21 sunt pozitive,
existând posibilitatea finalizării procesului în toamna anului 2004. Lipsa unui acquis clar
în domeniul dezvoltării regionale lasă însă destule ambiguităţi în ceea ce priveşte politica
de dezvoltare regională în România. Se pare că deciziile politice majore în acest sens vor
fi luate după alegerile generale, adică la sfârşitul anului 2004, sau cel mai probabil, la
începutul anului 2005.
IV. 1 Capacitatea administrativă: legislaţie, instituţii, programare

Importanţa asistenţei financiare acordată de către Uniunea Europeană României în
perioada tranziţiei nu se rezumă doar la mărimea ajutorului financiar acordat, care
reprezintă pentru perioada 2000 – 2006 circa 2% din Produsul Naţional Brut şi circa 7%
55
din mărimea bugetului public59. Ca intrări de valută forte, mărimea acestei asistenţe a
depăşit în unii ani volumul investiţiilor străine directe în economia românească. În plus,
dacă România va adera la UE în 2007, va putea beneficia în perioada 2007-2009 de cca. 6
miliarde Euro proveniţi din fonduri structurale. Cel mai semnificativ impact rămâne însă
cel al condiţionalităţii, asistenţa jucând rolul de principal mecanism de „disciplinare” a
politicilor publice guvernamentale şi, chiar mai mult, de principal factor în
fundamentarea, formularea şi planificarea strategică în ceea ce priveşte strategiile
naţionale de dezvoltare economică generală şi sectorială.
Pentru a analiza capacitatea administrativă de gestiune a Fondurilor Structurale,
trebuie întâi de toate evaluat cadrul general al politicii de dezvoltare regională în
România, mai apoi trebuie urmărite rezultatele administrării fondurilor de pre-aderare, ca
în final discuţia să se refere la provocările şi problemele instituţionale pe care le implică
administrarea fondurilor structurale.
Cadrul general al politicii de dezvoltare regională în România

Dezvoltarea regională - ca politică publică - a apărut în perioada tranziţiei în
România, cel puţin formal, în întâmpinarea asistenţei financiare europene, cadrul legal,
arhitectura instituţională ca şi abilităţile tehnice ale funcţionarilor publici fiind în mod
esenţial construite cu sprijin comunitar. Există mai mulţi factori care pot concura la
explicarea acestei lipse: faptul că subdezvoltarea era şi încă mai este „egal distribuită” pe
teritoriul României, de unde şi lipsa nevoii de transferuri geografice, dar şi tradiţia
centristă a statului naţional român are un cuvânt de spus. Nu în ultimul rând, lipsa
resurselor bugetare în condiţiile unei tranziţii anevoioase nu a permis „luxul” unei politici
regionale, singurele măsuri – evident modeste – de politică publică cu iz regional fiind
cea a promovării unor facilităţi fiscale şi de altă natură orientate zonal (zone libere,
porturi libere, zone defavorizate, etc.) ş.a.m.d.
Legea 151 / 15 iulie 199860 privind dezvoltarea regională este legea fundamentală
a politicii publice din România în acest domeniu. Completată cu OU 268 / 2000, acest act
normativ va stabili cadrul politicii regionale din România precum şi arhitectura
instituţională implicată. Astfel, la nivelul fiecărei regiuni de dezvoltare61, se stabilesc
Consiliile pentru Dezvoltare Regională (CDR)62 precum şi Agenţiile pentru Dezvoltare
Regională (ADR).
59
Conform comunicatului comun de presă Ministerul Integrării Europene – Delegaţia Comisiei Europene
în România din 29 octombrie 2002, referitor la evaluarea comună a progresului în utilizarea fondurilor
europene de către Bucureşti.
60
Publicată în MO 265 / 16 iulie 1998.
61
Regiunile de dezvoltare nu au personalitate juridică şi nu sunt unităţi administrative teritoriale, fiind
constituite pe baza unor convenţii voluntare semnate între reprezentanţii consiliilor judeţene interesate ca şi
ai Consiliului General al Municipiului Bucureşti. Cu avizul Guvernului, aceste regiuni vor deveni cadrul de
reglementare al politicilor în domeniul dezvoltării regionale.
62
CDR nu au personalitate juridică şi joacă un rol deliberativ. Sunt alcătuite din preşedinţii consiliilor
judeţene şi din câte un reprezentant al fiecărei categorii de consilii locale, municipale, orăşeneşti şi
comunale, desemnaţi din fiecare judeţ pe perioada mandatului. În cazul regiunii de dezvoltare Bucureşti –
Ilfov, CDR este alcătuit din preşedintele Consiliului Judeţean Ilfov, primarul general al municipiului
56
Agenţiile de Dezvoltare Regională sunt conform acestei legi „organisme

neguvernamentale, nonprofit, cu personalitate juridică, care acţionează în domeniul
dezvoltării regionale”. Aceste instituţii funcţionează după un anumit statut de organizare
şi funcţionare aprobat de către CDR iar directorul fiecărei agenţii este numit pe bază de
concurs de către CDR.
Agenţiile de Dezvoltare, printre altele:
- elaborează şi propun CDR spre aprobare strategia de de dezvoltare regională, programe
de dezvoltare regională şi planuri de gestionare a fondurilor;
- pun în aplicare programele de dezvoltare regională şi planurile de gestionare a
fondurilor în conformitate cu hotărârile adoptate de CDR;
- joacă rolul de Autorităţi de Implementare pentru programele PHARE – componenta
Coeziune Economică şi Socială.
La nivel naţional, legea prevede înfiinţarea Consiliului Naţional pentru Dezvoltare
Regională (CNDR) care are în componenţă preşedinţii şi vicepreşedinţii CDR şi „la
paritate cu numărul acestora”, reprezentanţi ai Guvernului desemnaţi prin HG.
Preşedintele CNDR este Primul Ministru. Printre altele, CNDR are în atribuţii:
- aprobarea strategiei naţionale pentru dezvoltare regională şi a Programului Naţional de
Dezvoltare Regională;
- aprobarea criteriilor, a priorităţilor şi a modului de alocare a resurselor financiare;
- aprobarea utilizării fondurilor de tip structural atât din perioada de pre-aderare cât şi
după aderare; etc.
Aceeaşi lege prevede înfiinţarea Fondului Naţional pentru Dezvoltare Regională
care va avea ca sursă de finanţare, pe lângă alocaţiile de la bugetul de stat, şi asistenţa
financiară externă (în speţă, a Uniunii Europene). Agenţia Naţională de Dezvoltare
Regională (ANDR), înfiinţată ca urmare a acestei legi ca organ executiv al CNDR, este
desfiinţată în anul 2000, rolul său fiind preluat de către Ministerul Dezvoltării şi
Prognozei, care la rândul său va fi desfiinţat în anul 2002, structurile implicate în
dezvoltarea regională fiind transferate Ministerului Integrării Europene. În prezent –
primul trimestru al anului 2004 - există în stadiul de discuţie un proiect de lege pentru
modificarea legii 151 / 1998.
Pentru mărirea capacităţii administrative de utilizare a fondurilor comunitare, în
ultimii doi ani, România a întreprins câţiva paşi fermi.
În data de 8 decembrie 2003, sub preşedinţia Ministrului Integrării Europene,
Consiliul Naţional pentru Dezvoltare Regională a avizat Planul Naţional de Dezvoltare
(PND) 2004-2006, document transmis spre aprobare guvernului şi, ulterior, Comisiei
Europene. PND 2004-2006 este un document programatic de maximă importanţă pentru
finanţarea şi utilizarea finanţărilor nerambursabile ale Uniunii Europene. Documentul a
fost redactat conform metodologiei utilizate de statele membre ale Uniunii Europene şi
elaborat, pentru prima dată, în conformitate cu practicile comunitare specifice Fondurilor
Bucureşti, din câte un reprezentant al fiecărui consiliu local de sector şi din reprezentanţi ai consiliilor
locale din judeţul Ilfov, la paritate cu reprezentanţii sectoarelor capitalei.
57
Structurale. S-au utilizat principiile programării multianuale a măsurilor care urmează să

fie finanţate din fonduri comunitare şi care se regăsesc în priorităţile de dezvoltare a
României pe perioada 2004-2006. În plus, programarea financiară pe priorităţi regionale
şi sectoriale a fost realizată împreună cu elaborarea proiectul de buget pentru anul 2004 şi
a avut în vedere proiecţiile bugetare până în 2006. Astfel, sunt identificate sursele de
finanţare pentru toate tipurile de măsurile preconizate.
În conformitate cu decizia Comitetul Executiv de Integrare Europeană (decembrie
2003) a fost demarat procesul de trecere la Sistemul de Implementare Descentralizată
Extinsă (EDIS) pentru fondurile alocate de Uniunea Europeană prin programele PHARE
şi ISPA. Procesul este coordonat de către ministrul Finanţelor Publice şi este planificat a
se încheia până în anul 2005. EDIS este sistemul în care operează statele membre ale
Uniunii Europene şi trecerea la EDIS presupune îndeplinirea anumitor criterii privind
gestionarea programelor, controlul tehnic si financiar, precum şi achiziţiile publice.
În cazul specific al României măsurile de tip tehnic nu sunt de ajuns. Asigurarea
cofinanţării pentru programele europene de la bugetul public rămâne o provocare serioasă
în condiţiile sărăciei. Fragilitatea instituţională în condiţiile absenţei unui control
sistematic şi eficient reprezintă de asemenea o problemă structurală dificil de rezolvat
fără măsuri drastice luate complementar cu cele de natură tehnică precum cele prezentate
mai sus.
Documentele de programare ale politicii regionale naţionale în perspectiva aderării
la UE au ca document principal Planul Naţional de Dezvoltare (PND), ce conţine
priorităţile strategice de dezvoltare, regionale şi sectoriale, pentru o perioadă dată. Până
în prezent, România a elaborat trei planuri naţionale de dezvoltare (PND 2000-2002;
PND 2002-2005 şi PND 2004-2006). Planul Naţional de Dezvoltare 2004-2006 introduce
câteva elemente de noutate atât privind priorităţile de dezvoltare, cât şi privind finanţarea
şi utilizarea fondurilor nerambursabile ale Uniunii Europene. Astfel, sunt identificate
cinci priorităţi de dezvoltare articulate pe trei piloni, şi anume: 1. stimularea sectoarelor
generatoare de creştere economică, 2. adresarea constrângerilor pentru generarea de
creştere din perspectiva ofertei (supply-side constraints) şi 3. adresarea deficitelor sociale
şi promovarea unei dezvoltări regionale echilibrate. Fiecare dintre cei trei piloni este
realizat prin implementarea uneia sau a două priorităţi de dezvoltare.
Promovarea unei participări echilibrate a tuturor regiunilor din România la procesul
de dezvoltare socio-economică (pilon 3) reprezintă prioritatea 5 din PND 2004-2006. În
cadrul priorităţii 5 următoarele măsuri vor fi finanţate cu prioritate:
•℘dezvoltarea infrastructurii regionale şi locale, inclusiv a turismului
•℘dezvoltarea sectorului IMM-urilor, cu precădere a micro-întreprinderilor
•℘reabilitarea spaţiilor urbane şi investiţii în servicii municipale
•℘suport pentru investiţii în training vocaţional (TVET) orientat către autorităţile locale
din mediul rural
•℘îmbunătăţirea protecţiei mediului la nivel local şi regional (măsură finanţată
complementar şi în cadrul altei priorităţi).
58
Dezvoltarea rurală este în prezent finanţată în cadrul unei alte priorităţi decât
prioritatea 5 privind politica regională. Totuşi, se preconizează ca începând cu 2007
măsurile de dezvoltare rurală să fie finanţate în cadrul politicii regionale.
În PND 2004-2006, pentru prima dată, sunt identificaţi „indicatorii de context”,
care urmează să fie monitorizaţi în mod sistematic pentru a identifica măsurile corective
necesare la nivel regional.
Tabel 6: Prioritatea 5 – Dezvoltare regională: Indicatori de context
Valoare ţintă
Valoare de
(sfârşitul
Indicatori de dezvoltare regională referinţă (an)
2006)
•℘ Populaţia urbană % din populaţia totală 53.3 1) (2002) 53.3
•℘ Proporţia populaţiei active din alte regiuni
90.6 2) (2001) 93.0
decât Bucureşti
•℘ PIB per capita Bucureşti-Ilfov / PIB per capita
2.96 2) (2000) 2.96
Nord-Est
Proporţia populaţiei din regiuni NUTS 2 al căror
PIB per capita este 15% mai mic decât media 43.2 2) (2000) 43.2
naţională
Proporţia populaţiei din regiuni NUTS 3 al căror
PIB per capita este 15% mai mic decât media 27.8 2) (2001) 25.0
naţională
•℘ Ponderea FDI atrase în afara regiunii Bucureşti-
48.9 2) (2001) 53.0
Ilfov
Ponderea satelor şi oraşelor cu sistem de apă
24.2 1) (2002)
curentă din totalul de sate şi oraşe
•℘ Ponderea satelor şi oraşelor cu sistem de canalizare
5.1 1) (2002)
din totalul de sate şi oraşe
Sursa: PND 2004-2006: 265. Note: 1) Date INS; 2) Date din Anuarul Statistic al României 2000.
Impactul direct al proiectelor finanţate din fonduri europene va fi monitorizat prin
următorii indicatori de impact, ce urmează a fi folosiţi şi pentru programarea
documentelor Phare: spaţii de faceri înfiinţate (m²), drumuri locale sau regionale
modernizate (km), suprafaţa zonelor urbane renovate (m²), numărul oraşelor mici şi
mijlocii cu sistem de apă sau sistem de management a deşeurilor modernizate, numărul
oraşelor cu sistem de transport extins sau modernizat, numărul centrelor TVET dezvoltate
sau renovate. Indicatorii de impact privind mediul local de afaceri sunt de genul: numărul
IMM-uri nou create (dintre care în mediul rural), ponderea investiţiilor productive pentru
IMM-uri, numărul de locuri de muncă nou create în IMM-urile asistate.
Priorităţii 5 privind politica regională îi sunt alocate 8,52% din totalul resurselor
financiare, din care, fondurile PHARE ESC reprezintă aproximativ 40%. În perioada
următoare asistenţa europeană va fi alocată la nivelul regiunilor de dezvoltare, pe baza
unui indice complex compus din următoarele două componente (PND 2004-2006: 265):
1. „sub-dezvoltare structurală” estimată prin venitul per locuitor (PIB/locuitor) şi
volumul populaţiei, plus rata şomajului;
59
2. „sub-dezvoltarea infrastructurii” evaluată prin indicatori referitori la infrastructura de

transport şi de utilităţi publice.
Pentru a reflecta diferenţele regionale, modelul utilizează două categorii de
indicatori: indicatori demografici (volumul populaţiei, suprafaţa teritoriului şi număr total
de localităţi) şi indicatori economici (PIB pe locuitor, rata şomajului, densitatea
drumurilor şi a căilor ferate, numărul de localităţi conectate la reţeaua de gaz, cu
instalaţie de apă potabilă şi cu sistem de canalizare). Alţi indicatori nu au fost incluşi
deoarece s-au dovedit redundanţi (puternic corelaţi cu cei prezentaţi) sau deoarece nu au
fost consideraţi relevanţi, alegerea pentru perioada 2004-2006 fiind de orientare a
investiţiilor către zonele urbane aflate în declin.
Pe baza unei metodologii de calcul (vezi PND 2004-2006: 266) elaborată în
cooperare cu reprezentanţii ADR-urilor s-a convenit ca alocarea asistenţei europene să fie
concentrată în regiunile cu valori reduse ale indicelui de dezvoltare, după cum urmează:
Tabel 7: Alocarea fondurilor regionale 2004 – 2006 în România, pe regiuni
Fonduri regionale 2004 – 2006
Ţară / Regiune
(% din total fonduri regionale)
România 100.00
1. Nord – Est 21,57
2. Sud-Est 13,92
3. Sud - Muntenia 16,07
4. Sud-Vest Oltenia 11,99
5. Vest 8,84
6. Nord – Vest 11,57
7. Centru 11,03
8. Bucureşti – Ilfov 5,01
Sursa: Ministerul Integrării Europene, (PND 2004-2006: 266).
Totuşi, dacă o regiune nu produce un portofoliu de proiecte eligibile suficient
pentru a absorbi fondurile disponibile (regiunile mai sărace au nevoi mai mari, dar şi
capacitate de absorbţie mai redusă), fondurile vor fi realocate la nivel naţional. Astfel,
pentru a maximiza capacitatea de absorbţie mecanismul de alocare descris mai sus va fi
administrat într-o manieră flexibilă.
Pentru corelarea cadrului instituţional regional la cerinţele Capitolului 21 de
negociere se intenţionează modificarea63 Legii 151/1998 prin:
- nominalizarea explicită a celor 8 regiuni de dezvoltare existente in Romania;
- definirea clară a tuturor atribuţiilor CNDR şi CDR, precum şi a ADR;
63
Friptu Gabriel, Politica de dezvoltare regională în procesul de integrare europeană, material prezentat la
prima întâlnire a task-force privind regionalizarea în România, Sinaia, 15-16 ianuarie 2004.
60
- menţionarea clară a contribuţiilor financiare ale consiliilor judeţene şi/sau locale la

bugetul ADR ca poziţii distincte în bugetele anuale proprii;
- reglementarea procedurilor de schimbare a denumirii şi/sau sediului ADR, precum şi
obligativitatea constituirii în fiecare judeţ a unei filiale a ADR;
- posibilitatea delegării, pe baze contractuale, de către instituţiile administraţiei centrale
sau locale a unor atribuţii către ADR şi necesitatea prevederii, în acest caz, în
bugetele anuale proprii, la capitolul „cheltuieli” a unei poziţii distincte denumita
“Finanţarea Agenţiilor pentru Dezvoltare Regională”;
- obligativitatea constituirii în cadrul fiecărei ADR a unei unităţi de audit intern;
- eliminarea tuturor referirilor la zone defavorizate;
- posibilitatea ca fondurile alocate prin bugetul de stat pentru programele de dezvoltare
regională neutilizate în execuţia bugetara curentă să se reporteze în anul următor;
- asigurarea presedinţiei CNDR de către conducătorul instituţiei naţionale cu atribuţii în
domeniul dezvoltării regionale.
Faptul că Ministerul Integrării a introdus în Parlament şi la Guvern propunerile de
modificare prezentate anterior fără a solicita părerea actorilor regionali (consiliile
judeţene) a produs proteste din partea unor reprezentanţi regionali la prima întâlnire a
task-force privind regionalizarea în România (Sinaia, 2004). Este cert însă că amendarea
legii în sensul acestor propuneri va duce la schimbări serioase ale mecanismelor de
gestionare a asistenţei europene. Pe de o parte, modificările propuse corectează o serie de
disfuncţionalităţi prezente (sub-finanţarea ADR, inexistenţa obligativităţii bugetării ADR
la nivel local, posibilitatea de delegare a mai multor responsabilităţi la nivel de ADR,
scăderea încărcăturii de muncă a personalului ADR prin înfiinţarea de filiale etc.). Pe de
altă parte, anumite judeţe vor interpreta noile responsabilităţi, mai ales cele financiare, ca
o povară în plus.
Regiuni de dezvoltare şi statistici regionale

După formarea statului unitar român prin unirea Transilvaniei cu Regatul
României (1 Decembrie 1918) până la trecerea ţării noastre în zona de influenţă sovietică,
teritoriul României era împărţit în mai multe ţinuturi sau provincii, fiecare cuprinzând
mai multe judeţe. La începutul anilor '50, a fost adoptat modelul sovietic de organizare
administrativ-teritorială în regiuni şi raioane. Întregul teritoriu cuprindea 16 regiuni,
fiecare regiune conţinând 12-18 raioane. Modelul specific centralismului birocratic
sovietic a fost schimbat la 1 ianuarie 1968 cu actuala forma de organizare, cu 39 de
judeţe plus municipiul Bucuresti, la început, şi 41 de judeţe plus municipiul Bucuresti, în
prezent.
În strânsă legătură cu evoluţia istorică, în România, termenul de regiune se referă
cel mai frecvent fie la regiunile istorice, fie la judeţe (unităţi teritorial-administrative).
Regiunile istorice nu sunt unităţi administrative, ci au la bază criteriul teritorial şi criteriul
61
social-politic. Cele opt regiuni istorice64 din România sunt: Moldova, Muntenia,
Dobrogea, Oltenia, Banat, Crişana-Maramureş, Transilvania şi Bucureşti.
Primul studiu de definire şi identificare a unor regiuni statistice omogene în
România a fost elaborat pe baza datelor statistice de la Recensământul Populaţiei din
1992. Cum la momentul respectiv nu exista interes politic pentru dezvoltarea de politici
regionale, demersul „De la regiuni istorice la arii cultural-istorice” (Sandu, 1996: 229-
255) a fost unul academic. „Ariile culturale” reprezintă „grupări de similitudine culturală
continue sub aspect teritorial”. „Similitudinea culturală” este sinonimă cu „aceeaşi
configuraţie de orientări valorice dominante” rezultate din „acelaşi profil sub aspectul
structurilor şi fenomenelor demografice, sociale, culturale, de mediu fizic şi rezidenţial”
(Sandu, 1996: 231). Judeţele au constitutit unitatea de analiză a autorului, iar distanţele
între „profilurile structural-fenomenale” ale judeţelor au fost măsurate cu ajutorul a 22 de
indicatori grupaţi pe 10 dimensiuni (vârstă, educaţie, etnie, urbanizare, locuire, relief,
migraţie, populaţie, ocupare şi politică). Pentru fiecare dintre cele 10 dimensiuni a fost
construit un index ca scor factorial. Apoi, pe baza unei analize de tip cluster, judeţele ţării
au fost empiric grupate în 18 subseturi omogene, denumite „arii culturale” (Tabel 8).
Rezultatele analizei au fost reconfirmate de către acelaşi autor pe baza datelor din
1995-1996, precum şi de o analiză incluzând un indicator adiţional, anume ponderea
populaţiei ortodoxe în totalul populaţiei judeţului (Sandu, 1999a: 131-167). Distribuirea
judeţelor ţării pe „arii culturale” s-a dovedit consistentă şi cu distribuţia acestora în
funcţie de capitalul uman, precum şi cu agro-regiunile.
Tabel 8: Regiuni istorice şi arii culturale în România
Regiuni istorice Arii culturale şi judeţe Regiuni istorice Arii culturale şi judeţe
1. Moldova 1. Bacău, Neamţ, Suceava, 5. Transilvania 10. Alba, Hunedoara
Vrancea
2. Galaţi, Iaşi 11. Braşov, Sibiu
3. Botoşani, Vaslui 12. Cluj, Mureş
2. Muntenia 4. Argeş, Dâmboviţa, Prahova 13. Covasna, Harghita
5. Buzău, Brăila 14. Bistriţa-Năsăud, Sălaj
6. Călăraşi, Giurgiu, Ialomiţa, 6. Crişana- 15. Maramureş, Satu-
Teleorman Mare
Maramureş
16. Arad, Bihor
3. Oltenia 7. Dolj, Olt, Mehedinţi
8. Gorj, Vâlcea 7. Banat 17. Caraş-Severin, Timiş
4. Dobrogea 9. Constanţa, Tulcea 8. Bucureşti 18. Bucureşti-Ilfov
64
Moldova s-a aflat de-a lungul timpului în principal sub influenţa Imperiului Otoman şi al celui Ţarist.
Regiunile din sudul ţării s-au unificat în 1859 şi au câştigat independenţa faţă de Imperiul Otoman în 1877.
Transilvania, Banat şi Crişana-Maramureş au fost parte a Imperiului Austro-Ungar până în 1918.
62
Conform concluziilor lui Sandu, există discrepanţe substanţiale intra-regiunilor

istorice, între „ariile culturale” (subseturile omogene de judeţe):
- România este împărţită în două mari blocuri culturale: (intra-carpatic) Transilvania,
Banat şi Crişana Maramureş, pe de o parte, şi (extra-carpatic) Moldova, Muntenia,
Oltenia şi Dobrogea pe de altă parte.
- Muntenia este singura regiune istorică “spartă” în grupări puternic diferenţiate pe axa
nord-sud (aria culturală 4 versus aria culturală 6 din Tabelul 8).
- Moldova este cea mai omogenă regiune istorică şi include aria culturală formată din
judeţele Botoşani şi Vaslui cu cel mai mare grad de asemănare a profilurilor.
- Transilvania este segmentată în cinci arii culturale cu profiluri puternic diferenţiate:
aria montan-românească, aria de influenţă germană, aria mixtă româno-maghiară şi
aria predominant maghiară (în Tabel 8 ariile 10, 11, 12 şi 13).
În prezent, ariile culturale sunt utilizate drept criteriu de stratificare al
eşantioanelor reprezentative naţional şi la nivel de regiune în majoritate anchetelor
sociologice (indiferent de organizaţia care le realizează).
Totuşi, nici regiunile istorice şi nici ariile culturale (ca regiuni statistice) nu au
fost considerate instrumente adecvate pentru dezvoltarea politicii regionale în România.
Pe de altă parte, nici actuala împărţire a teritoriului în judeţe nu satisface criteriile impuse
de Uniunea Europeană pentru funcţionarea instrumentelor de solidaritate la nivel
regional; judeţele României se înscriu în categoria NUTS 365. În plus, împărţirea
teritoriului în judeţe nici nu încurajează existenţa unui raport de nesubordonare între
autorităţile centrale şi locale şi nici nu constituie un suport adecvat pentru dezvoltarea
economică locală.
De aceea, elaborarea şi implementarea unei politici de dezvoltare regională în
România a început (odată cu funcţionarea programului PHARE 1996) cu conturarea unor
regiuni de dezvoltare. Astfel, în 1997, o echipă PHARE-Guvernul României a elaborat
„Carta Verde a Dezvoltării Regionale”. Cele 42 de judeţe ale ţării au fost ierarhizate pe
baza unor indici sectoriali şi globali, iar în urma analizelor au rezultat 8 regiuni de
dezvoltare. Procesul de definire a celor opt regiuni de dezvoltare a implicat identificarea
judeţelor vecine cu profiluri sociale şi economice similare, urmată de re-gruparea
regiunilor de similitudine pe baza relaţiilor funcţionale între judeţe, cum ar fi
infrastructura de comunicaţii, în regiuni de dezvoltare.
În plus, au fost determinate 15 sub-regiuni de dezvoltare – prezentate în Tabel 9 –
reprezentând “judeţe sau grupări de judeţe de similaritate care aparţin aceleiaşi regiuni şi
care se confruntă cu probleme severe de dezvoltare, globale sau specifice” (Carta Verde,
1997: 34), precum şi o serie de “arii prioritare” (“grupări de comune sau oraşe”) cu
probleme specifice de dezvoltare cum ar fi zonele miniere, degradarea solului, declin
industrial sau arii de poluare.
65
Sistemul NUTS (Nomenclatorul Unităţilor Teritoriale pentru Statistică) al Uniunii Europene, ultima dată
amendat în luna mai 2003 (Regulation (EC) NO.1059/2003), clasifică regiunile UE, în funcţie de populaţia
lor, în trei categorii NUTS: NUTS 1 – cu o populaţie între 3.000.000 – 7.000.000 locuitori; NUTS 2 - cu o
populaţie între 800.000 –3.000.000 locuitori; NUTS 3 - cu o populaţie între 150.000 – 800.000 locuitori.
63
Tabel 9: Regiuni şi sub-regiuni de dezvoltare în România

Regiune Sub-regiune de dezvoltare Regiune Sub-regiune de dezvoltare
de dezvoltare şi judeţe de dezvoltare şi judeţe
1. Nord-Est 1. NE1: Botoşani, Vaslui, Iaşi 5. Vest 9. V1: Arad, Timiş
2. NE2: Bacău, Neamţ, Suceava 10. V2: Caraş-Severin,
Hunedoara
2. Sud-Est 3. SE1: Brăila, Galaţi, Constanţa, Tulcea 6. Nord-Vest 11. NV1: Cluj, Bihor
4. SE2: Buzău, Vrancea 12. NV2: Bistriţa-Năsăud, Sălaj,
3. Sud 5. S1: Argeş, Dâmboviţa, Prahova Maramureş, Satu-
Mare
6. S2: Călăraşi, Giurgiu, Ialomiţa, 7. Centru 13. C1: Braşov, Sibiu
Teleorman
4. Sud-Vest 7. SV1: Dolj, Olt, Mehedinţi 14. C2: Covasna, Harghita,
8. SV2: Gorj, Vâlcea Alba, Mureş
8. Bucureşti 15. Bucureşti-Ilfov
Sursa: Cartea Verde a Dezvoltării Regionale, 1997: 35.
Cele opt regiuni de dezvoltare prezentate mai sus au fost recunoscute prin Legea
151/1998 privind politica de dezvoltare regională, devenind astfel atât cadrul de
concepere, implementare şi evaluare al politicilor de dezvoltare regională, cât şi cadrul de
culegere a statisticilor europene. Astfel, structura administrativă a României, din punct de
vedere al organizării teritoriale, corespunde următoarelor structuri NUTS: NUTS 1 –
România, NUTS 2 – cele 8 regiuni de dezvoltare, NUTS 3 – cele 42 de judeţe, NUTS 4 –
neidentificat şi NUTS 5 – municipii, oraşe şi comune.
Cele opt regiuni de dezvoltare sunt unităţi teritoriale, dar nu şi administrative, fără
personalitate juridică, fiind create prin acorduri de asociere între 4-6 judeţe. Regiunile de
dezvoltare nu se suprapun cu regiunile istorice, dar urmează structura tradiţională de
distribuire policentrică („favorabilă dezvoltării”, OECD, 1998) a acestora în interiorul
ţării. Pe de altă parte, sub-regiunile de dezvoltare sunt foarte asemănătoare cu „ariile
culturale” discutate anterior.
De remarcat, regiunile de dezvoltare sunt înalt eterogene, fapt ce face ca
statisticile la nivelul acestora să ascundă de fapt discrepanţe interne considerabile.
Tocmai din cauza acestei eterogenităţi, regiunile de dezvoltare nu sunt considerate
instrumente adecvate nici pentru combaterea sărăciei comunitare/regionale şi nici pentru
colectarea statisticilor regionale, unde nivelul omogen al sub-regiunilor de dezvoltare este
considerat mai adecvat realităţii din ţara noastră.
Primele două PND au operat pe lângă regiunile de dezvoltare şi cu „arii
prioritare” determinate de către experţii fostului Minister de Dezvoltare şi Prognoză în
baza unui exerciţiu de zonare. Astfel, PND 2000-2002 distinge între trei tipuri de arii
prioritare:
1. arii tradiţional sub-dezvoltate – caracterizate prin şomaj ridicat şi proporţie ridicată a
populaţiei ocupate în agricultură, corelate cu rată înaltă a mortalităţii infantile, plecări
către alte zone ale forţei de muncă şi infrastructură săracă. Aceste sub-regiuni sunt
localizate în regiunile Nord-Est, Sud (Câmpia Română), Sud-Vest şi Nord-Vest. O
64
parte dintre aceste sub-regiuni sunt recomandate drept arii prioritare şi de către autorii
Cartei Verzi.
2. arii în declin industrial – caracterizate de restructurări masive cu precădere în
industria manufacturieră şi în minerit. Aceste sub-regiuni sunt mai dezvoltate decât
primele din punct de vedere al infrastructurii şi au şanse mai mari de redresare
economică. Nota lor distinctivă este dată de potenţialul ridicat de tulburări sociale din
cauza restructurărilor în sectoare înalt sindicalizate şi bine organizate profesional.
Astfel de arii au fost identificate de către autorii PND în şase din cele opt regiuni de
dezvoltare; excepţie fac Bucureşti-Ilfov şi Nord-Vest.
3. arii cu structuri economice fragile – caracterizate prin proporţii “periculos de
ridicate” de forţă de muncă ocupată în industria grea (metalurgică, chimică şi
minerit), predominant mono-industriale sau mono-întreprindere. Aceşti factori sunt
puternic corelaţi cu număr mic de IMM-uri. Prin urmare, astfel de zone sunt expuse
unui risc ridicat de a deveni arii de tip 2 (descrise anterior). Cinci regiuni de
dezvoltare (excepţii: Bucureşti – Ilfov, Vest şi Centru) includ acest tip de arii.
În plus, PND 2000-2002 face referire şi la zone-D66 (zone defavorizate) care, prin
definiţie, reprezintă entităţi teritorial delimitate ce îndeplinesc cel puţin una dintre
următoarele două condiţii:
a. proporţia şomerilor înregistraţi la Agenţiile de Ocupare a Forţei de Muncă în totalul
populaţiei de 18–62 ani este în zonă de cel puţin trei ori mai mare decât la nivel
naţional în ultimele trei luni înainte de depunerea aplicaţiei pentru obţinerea statutului
de zonă-D;
b. este o zonă izolată cu infrastructură săracă şi lipsită de mijloace de comunicaţii.
PND 2002-2005 operează cu toate tipurile de arii deja prezentate şi introduce
conceptul de „zone asistate”. Zonele prioritare de declin industrial sunt specificate şi
identificate. Relaţiile dintre toate aceste tipuri de zone prioritare, precum şi relaţiile
acestora cu regiunile de dezvoltare nu sunt analizate şi nici explicitate. De reţinut este
însă concluzia PND 2002-2005 cu privire la existenţa unor disparităţi majore intra-
regiune de dezvoltare.
Pe baza acestei concluzii este justificată schimbarea de paradigmă a politicii
regionale din România de la regiuni de dezvoltare la arii prioritare, mai precis la zone de
restructurare industrială (ZRI). ZRI nu sunt regiuni statistice, fiind determinate pe baza
unei analize SWOT. Acestea sunt localizate în şapte din cele opt regiuni de dezvoltare şi
concentrează un sfert din populaţia ţării. Analiza SWOT pentru identificarea ZRI a
utilizat două categorii de criterii: 1. „probleme severe de restructurare industrială” şi 2.
„potenţial de creştere economică” (deci, ZRI se suprapun în mare măsură cu ariile de tip
2 utilizate în PND 2000-2002). ZRI sunt, prin definiţie, teritorii delimitate de concentrare
urbană, care îndeplinesc o serie de opt caracteristici (vezi PND 2002-2005: 217, 218).
66
Politica zonelor defavorizate reprezintă o componentă distinctivă a politicii de dezvoltare regională din
România. Cadrul legislativ a fost stabilit în 1998 prin OU Nr. 24/1998 şi amendat în 1999, 2000 şi 2001.
Zonele care au obţinut statut oficial de zone defavorizate în România sunt zonele miniere unde au avut loc
restructurări masive de personal. Pentru o analiză comprehensivă vezi Drăgan, 2003.
65
Pascariu et al. (2003: 145-151) au analizat acest exerciţiu de zonare şi au arătat că

volumul populaţiei şi includerea în programul european RICOP (şi nu nivelul de
dezvoltare sau profilul regiunilor) sunt cei doi factori care au jucat rolul decisiv în
identificarea celor 11 zone de restructurare industrială. Relaţia dintre zonele de
restructurare industrială şi profilul regiunilor/judeţelor este mai degrabă ambiguă. Balogh
et al. (2002: 56) subliniază de asemenea lipsa de armonizare dintre zonele de
restructurare industrială şi regiunile/judeţele ţării, căci oraşele care formează aceste
grupări aparţin mai multor judeţe învecinate şi uneori mai multor regiuni. Prin urmare,
ZRI nu sunt compatibile cu aranjamentele instituţionale regionale existente. Mai mult,
spun autorii, politica regională este una „fragmentată” din moment ce operează simultan
cu regiuni de dezvoltare şi cu o întreagă paletă de zone, coerenţa şi sinergia diferitelor
instrumente nefiind asigurată.
Planul Naţional de Dezvoltare 2004-2006 renunţă la diversele tipuri de „arii
prioritare” promovate anterior revenind la regiunile de dezvoltare pentru exerciţiul de
programare financiară. Criticilor de natură academică li s-a adăugat recomandarea
Comisiei Europene de renunţare/„evitare” a schemelor de asistenţă sub-regionale şi
alinierea României la principiile europene de acordare a asistenţei. „Excepţiile vor fi
posibile în acord cu Comisia doar pentru iniţiativele de dezvoltare rurală şi, în mod
limitat, pentru fazele pilot de implementare, astfel încât comunităţile locale să aibă
suficient timp de pregătire graduală sau pentru situaţii speciale de şocuri ale pieţei muncii
care cer măsuri de urgenţă” (PND 2004-2006: 267).
Un număr mare de studii empirice includ un capitol privind disparităţile regionale,
fie că analizează aspecte demografice, dezvoltarea economică sau sărăcia, ocuparea sau
şomajul, capitalul uman, comportamentul de consum sau cel electoral şi aşa mai departe.
Aceste studii nu propun noi „decupaje” teritoriale, ci dezvoltă analiza la nivelul mediilor
rezidenţiale, al ariilor culturale, al regiunilor istorice sau al regiunilor de dezvoltare
(NUTS 2), la nivelul judeţelor (NUTS 3) sau al localităţilor (NUTS 5). Majoritatea
studiilor care includ analize în profil teritorial iau drept cadru de referinţă regiunile
istorice sau judeţele, şi nu regiunile de dezvoltare. Pe lângă apariţia de dată recentă a
regiunilor de dezvoltare justificarea invocată cel mai frecvent se referă la natura acestora
de zone statistice care însă nu reprezintă unităţi funcţionale nici de ordin administrativ,
nici de ordin economic şi cu atât mai puţin nu reprezintă unităţi în conştiinţa comună a
locuitorilor respectivelor zone.
În România există o bogată experienţă în privinţa cercetărilor regionale sau
zonale. Dezechilibrele regionale din România sunt documentate încă din perioada
interbelică. După 1990 au existat preocupări sistematice pentru analiza regională, fiind
deja elaborate atlase etnografice (Ghinoiu, 2004), geografice, sociologice (spre exemplu,
Abraham, 2000) şi religioase.
Deşi de-a lungul perioadei socialiste dezechilibrele în profil teritorial s-au
diminuat, convergenţa regională a fost mai degrabă superficială. După 1990, în contextul
transformărilor structurale, economice şi sociale, dezechilibrele regionale au început să se
accentueze.
Ca regulă generală, majoritatea studiilor, indiferent de nivelul de analiză, pun în
opoziţie nord-estul, sudul şi sud-estul ţării cu vestul, centrul şi capitala. Majoritatea
66
autorilor subliniază că disparităţile între regiuni sunt mai mici decât cele între judeţele
componente, care la rândul lor sunt mai mici decât disparităţile între localităţi. Mai mult,
discrepanţa cea mai puternică este înregistrată între mediul rural şi mediul urban. Prin
urmare, România este marcată de multiple disparităţi teritoriale care trebuie adresate de
către politica regională.
Cea mai recentă analiză (PND 2004-2006: 195) pune în evidenţă aspectele cheie
ale disparităţilor între regiunile de dezvoltare, şi anume:
- dezechilibru în creştere între regiunea Bucureşti-Ilfov şi celelalte regiuni;
- dezechilibru accentuat de dezvoltare între estul şi vestul ţării;
- sub-dezvoltare severă a regiunilor Nord-Est, la graniţa cu Republica Moldova, şi Sud,
de-a lungul Dunării;
- dezechilibre intra-regionale (inter-judeţene) substanţiale, majoritatea regiunilor având
un aspect de mozaic din punctul de vedere al dezvoltării economice;
- declin economic al oraşelor mici şi mijlocii;
- impact negativ puternic al restructurărilor asupra zonelor mono-industriale.
La nivelul Uniunii Europene, cel mai important şi relevant indicator statistic
privind nivelul disparităţilor regionale este considerat valoarea PIB /locuitor. În această
privinţă, ponderea PIB/locuitor (PPP) din valoarea medie UE este una foarte redusă, între
19.1% în cazul regiunii Nord-Est şi 35.3% pentru regiunea Bucureşti-Ilfov, ceea ce indică
o convergenţă economică redusă (date 200067) cu UE.
Figura 1: Indicele de dezvoltare la nivel de judeţ
Foarte
Satu MareMaramures
Botosani dezvoltat
Suceava
Bistrita- Dezvoltat
Salaj Iasi
Bihor Nasaud
Neamt Sărac
Cluj Foarte sărac
Mures Vaslui
Arad Alba Bacau
Harghita
Timis Hunedoara Covasna Galati

Sibiu
Brasov
Vrancea
Caras Severin
Arges
Buzau
Gorj Vilcea Prahova Braila Tulcea
Mehedinti Dimbovita
Ialomita
Dolj Olt Giurgiu
Calarasi
Sursa: Banca Mondială, Sandu (coord.),
Teleorman
1999c.Constanta
Prin comparaţie cu regiunile relativ sub-dezvoltate, regiunile dezvoltate atrag

investiţii, atât interne, cât şi străine, considerabil mai mari; au piaţă de muncă mai
funcţională, ofertă de locuri de muncă mai mare şi salarii mai mari; au pondere mai
ridicată a populaţiei ocupate în sectorul de servicii şi mai scăzută în agricultură; au o
pondere mai redusă a populaţiei rurale în total populaţie; nu includ judeţe cu deficit de
capital uman (stoc redus de educaţie, participarea şcolară, mortalitate infantilă etc.) faţă
67
Comisia Europeană, 2002, The first report on economic and social cohesion, citat în PND 2004-2006:
166.
67
de media naţională; au modele de sociabilitate caracterizate în mai mare măsură de

încredere interpersonală, toleranţă şi capital relaţional ridicat; au incidenţă mai redusă a
gospodăriilor şi comunităţilor sărace (vezi studiile din Referinţe).
Aproape jumătate din populaţia României, mai exact 47%, trăieşte în mediul rural
(Recensământului Populaţiei din 2002, INS), ceea ce diferenţiază ţara noastră în spaţiul
european. După 1989, în contextul schimbărilor structurale, diferenţele dintre mediul
urban şi mediul rural s-au adâncit, zonele rurale fiind dezavantajate în ceea ce priveşte
infrastructura, confortul şi accesul la serviciile de educaţie şi sănătate. (PNUD, 1996,
2000; Chircă şi Teşliuc, 1999; EuroBarometru Rural, 2002).
Începând din anul 1998, Institutul Naţional pentru Statistică (INS) colectează, în
concordanţă cu sistemul EUROSTAT, date statistice la nivelul regiunilor de dezvoltare
(NUTS 2). Pe baza acestor date sunt analizate şi monitorizate disparităţile regionale.
Datele statistice la nivel regional, conform PND 2004-2006, sunt relativ limitate. În
cadrul unui proiect PHARE (RO9703-01), precum şi prin proiectul de asistenţă tehnică
„Suport pentru analiza socio-economică pentru Planul Naţional de Dezvoltare” a fost
stabilit un sistem de Directorate Generale pentru Statistici Regionale la nivelul celor opt
regiuni de dezvoltare şi a fost creată o bază de date care include o varietate de indicatori
referitori la: populaţie, infrastructură (economică şi socială), structura economică
(agricultură şi silvicultură, industrie şi sectorul IMM-urilor), ocuparea forţei de muncă
(structura pe sectoare ale economiei naţionale, şomaj, egalitatea şanselor) şi, mai recent,
mediu (calitatea apei şi aerului, nivelul poluării, gestionarea deşeurilor şi defrişarea
pădurilor).
Reglementarea 1059/2003 introduce schimbări esenţiale referitor la definirea
unităţilor teritoriale NUTS în statele membre Uniunii Europene. În baza acestei
reglementări va fi elaborat un sistem de indicatori comuni şi obligatorii tuturor statelor
membre, determinaţi pe baza unor metodologii comune. În plus, statele membre au
obligaţia până în anul 2006 să reorganizeze statisticile regionale în concordanţă cu
unităţile NUTS redefinite conform unui set de criterii, dintre care criteriul principal este
mărimea populaţiei. De asemenea, este recomandat ca unităţile teritoriale NUTS să
reprezinte unităţi administrative, cu precădere NUTS 2 eligibile pentru Fondurile
Structurale.
Tabel 10: Re-definirea unităţilor teritoriale NUTS
Structură NUTS NUTS 1 NUTS 2 NUTS 3
Mărimea populaţiei 3-7 milioane 800.000-3.000.000 150.000-800.000
stabile
(număr locuitori)
Redefinirea clasificării NUTS induce o serie de probleme şi de decizii politice

extrem de dificile. Dacă România aderă la UE în 2007 conform calendarului, atunci
probabil că va trebui să se conformeze acestui nou sistem începând din 2010. Conform
noilor definiţii, două dintre actualele regiuni de dezvoltare ale României – Nord-Est şi
Sud – nu s-ar mai încadra în categoria NUTS 2, ci în categoria NUTS 1, deoarece au
peste trei milioane de locuitori. Cu alte cuvinte, cele două regiuni nu ar mai satisface
68
condiţiile de eligibilitate pentru Fondurile Structurale. Pe de altă parte, judeţele Iaşi (din
Nord-Est) şi Prahova (Sud), cu populaţie de peste 800.000 de locuitori, s-ar încadra în
categoria NUTS 2, în timp ce restul judeţelor din ţară rămân la aceeaşi categorie ca şi cea
din prezent, şi anume NUTS 3. Prin urmare, redefinirea regiunilor de dezvoltare
reprezintă o problemă de decizie politică şi de negociere cu Uniunea Europeană de
maximă importanţă pentru eligibilitatea la Fondurile Structurale. În concordanţă cu
decizia politică finală, construcţia instituţională la nivel regional, bazele de date,
schemele de eşantionare (elaborate în vederea reprezentativităţii regionale), în fine, tot ce
s-a construit până acum în relaţie cu statisticile regionale va trebui modificat.
Administrarea fondurilor de pre-aderare

Phare
Programul PHARE rămâne orientat şi în prezent către o asistenţă generală în
direcţia aderării, oferind cadrul mai larg de coordonare a acestei asistenţe din partea
Comisiei, cu ajutorul Comitetului de management PHARE. Programul PHARE a
cunoscut în 1997 importante reforme, prin care a fost reorientat în ceea ce priveşte
obiectivele precum şi modificat pentru a opera într-o manieră mai eficientă. Printre aceste
măsuri, s-a prevăzut canalizarea şi managementul tuturor fondurilor PHARE prin
intermediul unui singur organism (Fondul Naţional din cadrul Ministerul Finanţelor
Publice) al cărui şef este responsabilul naţional cu autorizarea finanţării (engl. „National
Authorising Officer”), direct răspunzător către Comisie pentru utilizarea fondurilor
primite.
Prin HG 1011 / 24 decembrie 1999 a Guvernului României, se aprobă
Memorandumul de Înţelegere dintre Uniunea Europeană şi România privind Înfiinţarea
Oficiului de Plăţi şi Contractare PHARE (OPCP funcţionând ca şi „Central Finance and
Contracts Unit” - CFCU68) semnat la 16 iulie 1998 precum şi a Memorandumului de
Înţelegere privind Înfiinţarea Fondului Naţional, semnat la 20 octombrie 1998. Ambele
unităţi funcţionează în cadrul Ministerului Finanţelor Publice. Această infrastructură
instituţională înlocuieşte vechiul sistem bazat pe Unităţile de Management al Proiectelor
(engl. „Project Management Unit” - PMU), specific „vechiului” PHARE69. OPCP are în
responsabilitate aspectele procedurale şi administrative ale proiectelor, organizarea şi
supervizarea licitaţiilor şi încheierea şi administrarea contractelor, executarea plăţilor şi
raportarea financiară70. Fondul Naţional încheie cu OPCP Acorduri de Finanţare.
La nivelul programării, Parteneriatul de aderare, semnat la 13 noiembrie 2001 de
către România alături de toate celelalte ţări candidate cu ocazia Consiliului European,
oferă cadrul general de asistenţă pentru toate cele trei instrumente de preaderare. În cazul
PHARE, se adaugă Planul Naţional de Dezvoltare, Programul Economic de Pre-aderare
68
OPCP a fost înfiinţat în 1997 prin HG 865 în afara Ministerul Finanţelor Publice însă din anul 1998 este
încadrat în acest minister.
69
Dorindu-se ca agenţiile de implementare să joace rolul de „centre de excelenţă”, respectiv să permită
dezvoltarea capacităţii de implementare a proiectelor în contextul integrării.
70
Regulile, reglementările şi procedurile urmate de către OPCP sunt cele incluse în Manualul SID, pentru
proiectele lansate după 1 ianuarie 2001 conform Ghidului Practic pentru Proceduri contractuale (care
înlocuieşte primul manual).
69
ca şi Planul Naţional de Adoptare a Acquis-ului şi Rapoartele regulate oferite de către

Comisie asupra progresului realizat de către fiecare stat candidat. Programarea PHARE
este responsabilitatea principală a Coordonatorului Naţional al Asistenţei (în cazul
României, Ministerul Integrării Europene), de la faza de pregătire până la cea de
coordonare a memorandumurilor financiare anuale.
Responsabilul Naţional cu Autorizarea este numit de către Guvernul României, el
având ca responsabilitate principală managementul financiar al Fondului Naţional. El este
responsabil cu numirea oficialilor cu autorizarea programelor (Project Authorising
Officer - PAO) care conduc Autorităţile de Implementare. PAO sunt responsabili cu
managementul financiar al programelor implementate de către Agenţiile de Implementare
(în mod specific, mai ales cu licitarea, contractarea şi monitorizarea).
Implementarea programelor Phare implică două dimensiuni:
- implementarea tehnică - se realizeazã la nivelul diferitelor autorităţi de implementare /
instituţii publice din România prin intermediul unor structuri specializate, unităţile de
implementare a proiectelor (engl. „Project Implementation Unit” – PIU);
- implementarea financiară - se realizeazã prin intermediul agenţiilor de implementare. În
România există patru astfel de agenţii: Oficiul de Plăţi şi Contractare Phare (OPCP) din
Ministerul Finanţelor Publice, Ministerul Integrării Europene (care a preluat întreaga
structură aparţinând fostului Minister al Dezvoltãrii si Prognozei în ceea ce priveşte
politica regională), Administraţia Naţională a Drumurilor şi S.N. CFR S.A.
Până în prezent, atât PHARE cât şi ISPA au fost implementate prin Sistemul
Descentralizat de Implementare (engl. „Descentralized Implementation System” - DIS71),
introdus pentru PHARE începând din 1990 şi revizuit în 1998. Ca urmare a
recomandărilor Summit-ului de la Nisa, Comisia şi statele beneficiare vor depune eforturi
pentru transferarea gestiunii reponsabilităţilor către acestea din urmă prin implementarea
Sistemului Descentralizat Extins de Implementare (engl. „Extended Decentralized
Implementation System” – EDIS). În prezent, Comisia a delegat anumite responsabilităţi
Delegaţiilor sale din ţările candidate pentru simplificarea procedurală (aşa numitul proces
de „deconcentrare”)72.
„Foaia de parcurs a implementării EDIS”73 trece în vedere cele patru etape pe care
trebuie să le parcurgă statele candidate pentru a implementa EDIS: evaluarea decalajului
(engl. „gap assessment”), reducerea decalajului (engl. „gap plugging”), evaluarea
conformităţii (engl. „compliance assessment”) şi decizia Comisiei. Delegaţia Comisiei
Europene în România a comandat în 2001 un raport asupra evaluării primei etape pentru
aplicarea EDIS. Raportul, finalizat în ianuarie 2002, a fost acceptat de către
Responsabilul naţional cu autorizarea finanţării (NAO) în noiembrie 2002 ca repezentând
71
Care în realitate nu este prea „descentralizat” – vezi diferenţa faţă de EDIS, care funcţionează efectiv pe
baze descentralizate.
72
Prin acest proces, început în 1998 şi finalizat în toate ţările candidate în iunie 1999, Şeful Delegaţiei
Comisiei Europene din fiecare ţară candidată avea responsabilitatea de a aproba contractele de până la
concurenţa sumei de 5 milioane euro (iniţial era vorba dar de 500.000 euro). Din 2000, această limită
superioară a fost înlăturată, accentul punându-se pe urmărirea procedurilor şi a documentelor standard.
73
Acest document (engl. “Roadmap to EDIS in ISPA and PHARE”) a fost trimis statelor candidate în
octombrie 2001.
70
poziţia oficială a autorităţilor române. Prin urmare, România a intrat în cea de-a doua
etapă de implementare a EDIS. Priorităţile în acest sens74 au în vedere, pentru luna iunie
a anului 2004, finalizarea etapei a II-a a trecerii la EDIS, iar pentru luna noiembrie 2004,
a celei de-a III-a75.
Monitorizarea şi evaluarea intermediară
Ca urmare a reorientării PHARE către o strategie de preaderare ca şi a
descentralizării responsabilităţilor de implementare, sistemul anterior centralizat de
supraveghere şi evaluare (engl. „PHARE Monitoring and Assessment System”) a fost
înlocuit în septembrie 2000 de un sistem descentralizat prin care statele candidate îşi
asumă responsabilitatea pentru progresul general al măsurilor PHARE, în timp ce
Comisia, prin intermediul unor evaluatori independenţi, pune accentul pe evaluarea
intermediară sectorială.
În fiecare stat candidat sunt stabilite76 noi structuri de supraveghere: un Comitet
Comun de Monitorizare (engl. „Joint Monitoring Committee”) şi Subcomitete de
Monitorizare Sectorială (engl. „Sectoral Monitoring Sub-Committees”). Comitetul de
monitorizare PHARE acţionează ca şi Comitet Comun de Monitorizare pentru toate cele
trei instrumente de preaderare, rapoartele anuale ale celorlalte două Comitete de
Monitorizare pentru fiecare instrument fiind supuse acestuia.
În cazul României, monitorizarea programelor se realizeazã efectiv începând din
luna septembrie 2000 prin Comitetul Comun de Monitorizare PHARE şi a 8 subcomitete
sectoriale. Comitetul Comun de Monitorizare este format din reprezentanţi ai Comisiei
Europene şi ai ţărilor candidate (respectiv coordonatorul naţional al asistenţei financiare
nerambursabile ca şi responsabilul naţional cu finanţarea). În cazul României, Ministerul
Integrării Europene şi Ministerul Finanţelor Publice îndeplinesc cele două funcţii.
Subcomitetele sectoriale de monitorizare sunt formate din reprezentanţi ai
Delegaţiei Comisiei Europene şi ai ţării candidate (alături de cei doi reprezentanţi de mai
sus adăugându-se responsabilul cu finanţarea programelor, reprezentat de conducătorul
agenţiei de implementare care efectuează plăţile în cadrul unui program). Fiecare sub-
comitet are două întâlniri pe an, organizate de către Ministerul Integrării Europene în
calitate de responsabil la nivel naţional cu coordonarea asistenţei financiare
nerambursabile oferită de către Uniunea Europeană.
Concomitent cu procesul de descentralizare a controlului şi monitorizării
implementării programelor, Comisia Europeană şi Curtea Auditorilor îşi menţin dreptul
de a efectua oricând consideră necesar verificări şi auditări ale conturilor şi operaţiilor
desfăşurate de către Fondul Naţional şi, atunci când este cazul, al agenţiilor de
implementare sau a CFCU (în cazul României. OPCP), conform Reglementării 2185 /
1996.
74
Conform documentului „Priorităţi în procesul de pregătire pentru aderarea la Uniunea Europeană –
decembrie 2003 – decembrie 2004”, emis de către Guvernul României;
75
Această intenţie este justificată cel mai probabil de „puternica încurajare” din partea Comisiei Europene
de a implementa EDIS până la finalul anului 2004, conform Foii de parcurs oferită României şi Bulgariei
pe 31.11.2002.
76
Din septembrie 2000.
71
Comisia Europeană a propus introducerea unei noi abordări în ceea ce priveşte

programarea, respectiv renunţarea la programarea anuală şi opţiunea către programarea
multi-anuală. În cazul României, această programare a fost adoptată în 2004 (respectiv
pentru perioada 2004 – 2006, întreaga perioadă rămase până la sperata dată a integrării).
Structura acestei programări va fi diferită, axându-se pe finanţarea următoarelor
programe: programe sectoriale prioritare identificate prin foaia de parcurs, programe
vizând adoptarea şi implementarea acquis-ului comunitar în alte domenii decât cele
prioritare, coeziunea economică şi socială şi participarea României la programele
comunitare.
Mărimea asistenţei PHARE
Între 1990 şi 2000, mărimea angajamentelor Uniunii Europene faţă de România
prin programul PHARE a fost de 1.440 milioane euro. Contractele încheiate au atins o
valoare de 917 milioane euro iar plăţile efecuate efectiv au atins 785 milioane euro77.
Tabel 11: Desfăşurarea anuală a asistenţei PHARE faţă de România (mil. Euro)
An Mărime Componenta coeziune Construcţie Investiţii
asistenţă economică şi socială Instituţională
PHARE
2003 275 112 13 93
2002 242 107 20 87
2001 287 109 15 85
2000 225 88 13 75
Ar fi de amintit, cu efect în domeniul programării, HG 399 din 19 aprilie 2001

privind „concentrarea fondurilor PHARE 2001 – componenta coeziune economică şi
socială – şi a fondurilor de co-finanţare corespunzătoare de la bugetul de stat în zone de
restructurare industrială cu potenţial de creştere economică”, definite drept „concentrări
geografice cu localităţi aflate în dificultate, nivel ridicat al şomajului, probleme de
poluare a mediului şi care au totodată potenţial de creştere economică”78.
Studiile79 pun toate în evidenţă variatele probleme ale programelor operaţionale
PHARE pentru România. Majoritatea analizelor se centrează pe aspectele tehnice privind
procesul de selecţie, contractare, monitorizare, implementare şi managementul finaciar.
Principalele probleme specifice în derularea programelor PHARE în România:
1. procesul de selecţie: Ghidul pentru aplicanţi şi Cererea de finanţare au conţinut
exprimări neclare; personalul ADR a trebuit să facă faţă proceselor paralele de
formare şi implementare de proiecte, deci au „învăţat” din mers.
77
Conform „PHARE Programme Annual Report 2000”.
78
Zona industrială a Moldovei de Nord-Est, Zona de industrie complexă a Moldovei central-vestice, Zona
industrială a Subcarpaţilor de Curbură, Zona industrială şi de servicii a Dunării de Jos, Zona industrială a
Subcarpaţilor Munteniei, Zona industrială a Olteniei Centrale, Zona industrială a Podişului Mehedinţi,
Zona industrială a Banatului de Sud şi a Bazinului Petroşani, Zona industrial extractivă a Carpaţilor
Apuseni, zona de industrie extractivă a Maramureşului şi de industrie uşoară a Transilvaniei de Nord, Zona
de industrie complexă a Transilvaniei Centrale.
79
Cum ar fi Pascariu şi Trăistaru, 2001, Delegaţia Comisiei Europene în România, 2002, Conpendium - Ex-
Post Evaluation, Balogh, 2002 sau Pascariu, 2003.
72
2. procesul de contractare: termenul de semnare a contractelor a fost mult întârziat;

pe durata contractării, colaborarea cu ANDR a fost dificilă şi greoaie.
3. procesul de monitorizare: mărirea perioadei de contractare a rezultat în scurtarea
duratei de implementare.
4. implementare: scurtarea duratei de implementare a proiectelor a dus la dificultăţi
şi chiar nefinalizarea proiectelor în perioada contractată; lipsa de training a
personalului; diviziunea neclară a responsabilităţilor instituţionale.
5. monitorizare: dificultăţi induse de insuficienţa resurselor umane şi materiale ale
ADR; indicatori de realizare (şi evidenţe în acest sens) neclari şi neprevăzuţi cu
claritate la semnarea contractului.
6. management financiar: procedurile de raportare financiară modificate de mai
multe ori pe parcursul implementării proiectelor; efectuarea plăţilor în lei şi
conversia în euro au redus substanţial valoarea iniţială a grantului; carenţe de
comunicare între instituţiile relevante şi absenţa unui sistem comun şi integrat de
informare şi raportare.
La aspectele tehnice Balogh (2002) adaugă rolul foarte important pe care mediul
politic îl are în elaborarea, implementarea si controlul acestor proiecte şi implicarea
limitată a actorilor din spaţiul privat.
ISPA
Cel de-al doilea instrument de pre-aderare, după PHARE, este ISPA, ca mecanism
de asistenţă din partea Uniunii Europe în domeniul coeziunii economice şi sociale80. Din
punctul de vedere al programării, implementării ca şi al monitorizării, cele două forme de
asistenţă sunt extrem de apropiate în sensul în care ISPA utilizează multe dintre
mecanismele PHARE. Deoarece criteriile luate în considerare de către Uniunea
Europeană pentru repartizarea fondurilor se bazează pe populaţie, Produsul Naţional Brut
pe cap de locuitor (după Paritatea Puterii de Cumpărare) ca şi suprafaţa teritorială,
România beneficiază între 20 – 26% din totalul fondurilor ISPA, care totalizează 1040
milioane euro pe an pentru toate ţările candidate (respectiv între 208 şi 270 milioane euro
anual pentru România). Din mai 2004, o dată cu aderarea la Uniunea Europeană a
primului val de state candidate, finanţarea anuală pentru România şi Bulgaria va creşte
din 2004 până în 2006 cu 20%, 30% si 40% pe an. Odată obţinută calitatea de membră a
Uniunii Europene, România va beneficia prin Fondul de coeziune de un sprijin de 7-8 ori
mai mare decât asistenţa furnizată în perioada de preaderare prin ISPA.
Documentele de programare care stabilesc obiectivele de ansamblu la care fac
apel proiectele finanţate prin această facilitate sunt Parteneriatul pentru aderare şi
Strategiile Naţionale în domeniul mediului înconjurător şi al transporturilor, integrate în
Strategia Naţională de Dezvoltare.
80
Din acest punct de vedere, ISPA este un premergător al Fondului de Coeziune operabil în Uniunea
Europeană (inclusiv prin utilizarea aceloraşi principii în stabilirea mărimii asistenţei pentru fiecare ţară
candidată). Diferenţa constă însă în menţinerea controlului ex ante al Comisiei, cel puţin pînă la
implementarea EDIS – vezi în continuare.
73
În sectorul mediului înconjurător, ISPA se va concentra pe aşa numitele directive

ale UE dificil de finanţat, care presupun investiţii masive (engl. „investment heavy
directives”) şi care abordează problemele semnificative de mediu (apă potabilă, apă
reziduală, gestiunea deşeurilor solide şi poluarea atmosferică). Este de menţionat
orientarea semnificativă către „proiectele mature”, respectiv cele cărora le lipseşte
îndeosebi finanţarea81.
Orientarea componentei de transport a ISPA este aceea de a contribui la
construirea viitoarei Reţele de Transport Trans-European (Decizia 1692 / 1996 a
Parlamentului European şi a Consiliului European din 23 iulie 1996), aşa cum este ea
definită de către Raportul TINA (engl. “Transport Infrastructure Needs Assessment”).
Conform acestor documente, la nivel European au fost identificate 10 Coridoare de
Transport Pan-European, dintre care trei traversează teritoriul României.
Guvernul României a definit ca şi priorităţi în cazul finanţării ISPA modernizarea
celor trei coridoare de transport pan-europene care traversează teritoriul naţional,
menţinându-se în acelaşi timp o balanţă echilibrată şi între mijloacele de transport (rutier,
cale ferată şi fluvială).
Programul de pre-aderare pentru infrastructură de transport şi mediu (ISPA) a
acordat atenţia primordială către asigurarea portofoliului de proiecte. Cu sprijinul
financiar şi asistenţa tehnică oferită de Guvernul Danemarcei, România a realizat cel mai
mare portofoliu de proiecte dintre ţările candidate, obţinând şi cele mai mari finanţări pe
acest program. Prin urmare, România este pregătită să cheltuiască pe proiecte de transport
şi mediu un buget mai mare decât cel alocat prin comparaţie cu alte programe unde
capacitatea de a cheltui fondurile este mult mai redusă. (Stănculescu, 2002) Aprecierile
pozitive în acest sens vin şi de la reprezentanţii UE: „România a demonstrat o bună
capacitate de pregătire a proiectelor şi a asigurat un echilibru corect între proiectele de
transport şi cele de mediu. Totuşi, este nevoie de eforturi mai mari pentru îmbunătăţirea
capacităţii administrative, în special prin asigurarea personalului şi stabilirea de reguli
transparente.”82 Prin urmare, în prezent factorii care ar putea pune în pericol buna
funcţionare a programului ţin tot de fragilitatea instituţională, de instituirea unor reguli
clare pentru selecţie şi a unui control riguros asupra modului de cheltuire a fondurilor.
Structură instituţională
Autorităţile de implementare a proiectelor ISPA sunt Ministerul Transporturilor,
Construcţiilor şi Turismului – pentru elementul infrastructură de transport – şi Ministerul
Agriculturii, Pădurilor, Apelor şi Mediului – pentru dimensiunea de mediu. În fiecare
minister există unităţi speciale de coordonare a programului ISPA.
Agenţiile de implementare au ca responsabilitate organizarea licitaţiilor,
contractarea şi monitorizarea proiectelor. Agenţiile de Implementare trebuie să primească
aprobarea Delegaţiei Comisiei Europene pentru derularea proiectelor la fiecare pas al
81
Este şi motivul pentru care poluarea atmosferică – sector în care nu există companii de utilitate publică
deşi problemele din Europa de Est sunt impresionante – nu a constituit obiectivul vreunuia dintre proiectele
ISPA.
82
Comunicat de presă al Delegaţiei Comisiei Europene în România, Bucureşti, 11 octombrie 2002.
74
procedurii. Pentru proiectele în derulare, există patru Agenţii de Implementare: pentru

componenta de mediu, rolul este îndeplinit de către OPCP din cadrul Ministerului
Finanţelor Publice83 iar pentru componenta de transport, rolul este jucat de către
Administraţia Naţională a Drumurilor, Compania Naţională de Căi Ferate S.A. precum şi
recent înfiinţata Agenţie de Implementare a Proiectelor Dunării.
Ministrul Integrării Europene este Coordonatorul Naţional ISPA, fiind desemnat
în acest sens prin decizia Primului Ministru 189 / 2001. MIE transmite cererile de
finanţare către Comisia Europeană, organizează Comitetele de Monitorizare şi realizează
medierea între ministerele implicate (prin Secretariatul Naţional ISPA). Beneficiarii
finali ai proiectelor ISPA sunt autorităţile publice locale (consilii judeţene, primării) ca şi
companiile naţionale din sectorul utilităţilor publice.
Ca urmare a acordului din 20 octombrie 2000 dintre România şi Uniunea
Europeană (aprobat prin Hotărârea de Guvern 1328 / 14 decembrie 2000), Fondul
Naţional din cadrul Ministerului Finanţelor Publice va fi utilizat şi în cazul programului
ISPA. De altfel, ISPA „copiază” într-un anume sens programul PHARE atât în ceea ce
priveşte implementarea cât şi controlul. Toate proiectele ISPA au nevoie de un acord ex
ante al Comisiei, existând mai multe eforturi de făcut din partea autorităţilor române până
la adoptarea EDIS.
Activitatea de supraveghere este realizată de către Comitetul de Monitorizare
ISPA84, înfiinţat prin decizia Primului Ministru 272 / 2001, în baza Memorandumului de
înţelegere dintre România şi Uniunea Europeană privind utilizarea Fondului Naţional
pentru ISPA. În acest Comitet de Monitorizare sunt reprezentate principalele instituţii ale
administraţiei publice centrale implicate în derularea programului (MIE, MFP, MAPAM,
MLPTL), beneficiarii, repezentanţi ai Uniunii europene şi a principalelor instituţii
financiare internaţionale care cooperează la finanţarea proiectelor (Banca Europeană
pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare, Banca Europeană pentru Investiţii, BM, etc.).
Preşedintele acestui comitet este minstrul integrării europene, care a fost desemnat prin
Decizia Primului Ministru 189 / 2001 drept coordonator naţional ISPA. În cadrul
Ministerului Integrării Europene, funcţionează Secretariatul Naţional ISPA, responsabil
cu organizarea reuniunilor Comitetului de Monitorizare.
Până în prezent (primul trimestru 2004), în cadrul programului ISPA, au fost
semnate Memorandumuri de Finanţare pentru un număr total de 33 de proiecte, iar altele
6 au primit o opinie favorabilă, valoarea totală ridicându-se la € 1.635.002.151, din care
asistenţa neramburabilă ISPA reprezintă 74,4%, adică € 1.210.084.896. Astfel, România
utilizează în totalitate fondurile alocate până la această dată, repartiţia lor fiind relativ
echilibrată între cele două sectoare. Implementarea proiectelor ISPA a inceput la
jumătatea anului 2000, şi până in prezent există 66 contracte semnate, suma alocată
ridicându-se la € 494.650.532.
83
Deoarece cea mai mare parte a beneficiarilor finali (municipalităţile şi companiile de utilitate publică) nu
au capacitatea de a realiza contractarea şi implementarea unor proiect de mari dimensiuni, acest rol este
jucat de către OPCP din cadrul Ministerului Finanţelor Publice. Aspectele de monitorizare tehnică vor fi
delegate beneficiarilor finali.
84
Până în prezent au fost organizate 6 reuniuni, ultima în perioada 26- 27 noiembrie 2003.
75
Un rol important în ceea ce priveşte finanţarea proiectelor ISPA este jucat de către
instituţiile financiare internaţionale. În cazul României, în sectorul de mediu, Banca
Europeană de Investiţii a cofinanţat 8 proiecte (2 în 2000 – Craiova şi Brăila –, 3 în 2001
– Cluj, Focşani şi Paşcani - şi 3 în 2002 – Satu Mare, Buzău şi Piatra Neamţ) iar Banca
Europeană de Reconstrucţie şi Dezvoltare 8 proiecte (2 în 2000 – Constanţa şi Iaşi –, 4 în
2001 – Arad, Oradea, Timişoara şi Târgu Mureş - şi 2 în 2002 – Braşov şi Sibiu). Un
proiect – Piatra Neamţ – va fi cofinanţat de către Agenţia de Protecţie a Mediului din
Danemarca85.
SAPARD
Baza programării în cazul SAPARD o constituie, pe lângă Parteneriatul de aderare
valabil şi în cazul celorlalte instrumente de preaderare, Planul Naţional pentru
Agricultură şi Dezvoltarea Rurală (PNADR). Planul a fost aprobat în cazul României de
către Parlament prin Legea 157 / 28.09.2000, înaintat Comisiei Europene într-o formă
iniţială pe 27 aprilie 2000 şi acceptat de către aceasta la data de 12 decembrie 2000
(decizia 3742 / 2000). Programul Naţional pentru Agricultură şi Dezvoltarea Rurală a fost
amendat prin Hotărârea Comisiei 638 / 2002.
PNADR stabileşte 11 măsuri de intervenţie86 considerate de interes pentru
România, selecţionate dintr-un număr de 15 oferite orientativ de către Comisie87 (prin
Reglementarea SAPARD), încadrate în 4 priorităţi: 1. îmbunătăţirea activităţilor de
prelucrare şi comercializare a produselor agricole şi de pescuit; 2. dezvoltarea şi
îmbunătăţirea infrastructurii rurale; 3. dezvoltarea economiei rurale (investiţiii în
companii cu profil agricol, diversificare economică, infrastructură); 4. dezvoltarea
resurselor umane (îmbunătăţirea activităţii profesionale, asistenţă tehnică, inclusiv studii
menite să spirjine pregătirea şi monitorizarea programului, campanii de informare şi
publicitate).
Este de menţionat acordul Comisiei Europeane în favoarea Agenţiei SAPARD
pentru dreptul de management separat pentru fiecare dintre aceste măsuri88. În iulie 2002,
s-a primit acreditarea pentru primele trei măsuri (1.1, 2.1 şi 4.2)89. În prezent (primul
trimestru al anului 2004), Agenţia SAPARD este acreditată şi pentru managementul
măsurilor 3.1, 3.4 şi 4.1.
85
În sectorul mediului, peste € 494 milioane sunt finanţaţi de către instituţiile financiare internaţionale până
la sfârşitul anului 2002.
86
Cele 11 măsuri de intervenţie luate în considerare de către România sunt: 1.1 „Îmbunătăţirea procesării şi
marketingului produselor agricole şi piscicole”; 1.2 „Îmbunătăţirea structurilor implicate în controlul
calităţii, a sănătăţii animalelor şi plantelor, a alimentelor ca şi al protecţiei consumatorilor”; 2.1
„Dezvoltarea şi îmbunătăţirea infrastructurii rurale”; 2.2 „Managementul resurselor de apă în agricultură”;
3.1 „Investiţii în holdinguri agricole”; 3.2 „Înfiinţarea de asociaţii de producători”; 3.3 „Metode de
producţie agricole concepute pentru a proteja mediul înconjurător şi zona rurală”; 3.4 „Dezvoltarea şi
diversificarea activităţilor economice ca şi a obţinerii de venituri alternative în mediul rural”; 3.5
„Silvicultură”; 4.1 „Îmbunătăţire training-ului vocaţional”; 4.2 „Asistenţă tehnică”.
87
Prin Reglementarea SAPARD, respectiv 1268 / 1999.
88
Prin Reglementarea 2222 / 7 iunie 2000 se stabilesc criteriile financiare de aplicare a reglementării
SAPARD privind gestiunea şi delegarea managementului (engl. „conferral of management”), modificată
ulterior prin Reglementarea Comisiei 2252 / 2001.
89
Prin Regulamentul 638 / 2002.
76
Deoarece managementul tehnic şi financiar, ca şi responsabilitatea gestionării

fondurilor revin în totalitate ţărilor candidate (spre deosebire de celelalte două
instrumente – PHARE şi ISPA), este necesar un sistem instituţional specific, cu o
descentralizare extinsă a gestiunii asistenţei comunitare. Accesul la fondurile puse la
dispoziţie prin acest instrument se obţine după acreditarea de către Uniune a sistemului
instituţional responsabil cu implementarea tehnică şi financiară. Din această cauză, anul
2001 a înregistrat pentru România un efort legislativ şi de reajustare instituţională
remarcabil, neurmat însă la acelaşi tempo şi de o îmbunătăţire a calităţii şi independenţei
mecanismelor de audit.
Agenţia SAPARD (din cadrul Ministerului Agriculturii, Apelor, Pădurilor şi
Mediului) îndeplineşte funcţia de agenţie de implementare şi de plată. Agenţia a fost
înfiinţată prin OU 142 / 2000 şi aprobată prin Legea 309 / 2000. Dispune de opt Birouri
Regionale de Implementare a Programului SAPARD (BRIPS), fiecare acoperind una din
cele 8 regiuni de dezvoltare stabilite prin normele metodologice de aplicare a Legii
dezvoltării regionale 151 / 1998. Prin Decizia Comisiei Europene 638 / 31 iulie 2002 se
conferă managementul programului către Agenţie.
La sfârşitul anului 2001, acestea erau concluziile Raportului de Avertisment
privind Potenţialul de Criză privind programul SAPARD de preaderare pentru
agricultură şi dezvoltare rurală: „SAPARD nu s-a bucurat încă de la început de atenţia
cuvenită. Întârzierile acumulate atunci continuă să afecteze buna desfăşurare a
programului chiar dacă există unele încercări de recuperarea a decalajului. (...)
Dezvoltarea întârziată a programului SAPARD reflectă interesul redus pe care toate
guvernele – inclusiv cel prezent - l-au avut pentru problema agriculturii. (...) Autorităţile
române sunt foarte optimiste şi cred că fondurile din 2000, returnate spre 2001 cu
condiţia folosirii lor până la sfârşitul anului 2002, nu sunt fonduri pierdute. Nu ţin însă
cont de faptul că în 2002, în primul an de funcţionare a agenţiei, instituţia va trebui să
gestioneze un fond dublu de bani (150 + 150 milioane euro) în condiţiile în care
procedurile de lucru nu sunt rodate, funcţionarii la început, iar ofertele pentru proiecte
limitate la trei domenii şi aproape deloc popularizate.” (PNUD şi SAR, 2001)
În anul 2002, agenţia SAPARD a fost acreditată, iar volumul de asistenţă
financiară pentru piaţa internă şi agricultură s-a triplat. Programul SAPARD este deja dat
drept exemplu de succes de către reprezentanţii Delegaţia Comisiei Europene în România
(2002): „România a fost ultima ţară în care s-a lansat acest program, dar întârzierea a fost
în întregime recuperată. În cea mai scurtă perioadă, România a parcurs cel mai lung drum
către acreditare, depăşind astfel ţări care începuseră demersurile necesare cu mult
înainte.”
Instituţional, rămânerea în urmă pare să fie recuperată. În anul 2004, Agenţia avea
deja un număr de 542 de proiecte contractate privind dezvoltarea şi îmbunătăţirea
infrastructurii rurale. Totuşi, imaginea pozitivă se întunecă la citirea celui mai recent
raport al Agenţiei Sapard dat publicităţii (Adevărul, 2004). Au fost controlate 156 de
proiecte SAPARD (256 se află în curs de verificare) şi dintre acestea 5890 (37%)
ascundeau conflicte de interese. Ancheta Agenţiei SAPARD a arătat că membrii comisiei
de evaluare a proiectelor sunt, ori au fost, fie acţionari, asociaţi, administratori sau
90
Cele mai multe dintre acestea sunt localizate în 5 judeţe: Suceava, Dâmboviţa, Buzău, Vâlcea şi Argeş.
77
angajaţi la una dintre societăţile participante la licitaţie, fie angajaţi ai Consiliului

Judeţean, fie angajaţi ai firmelor de proiectare, fie experţi în cadrul firmelor de proiectare
sau construcţii, fie verificatori ori diriginţi de şantier ai unor proiecte pe care trebuiau să
le avizeze sau să le evalueze. Deci, în ciuda eforturilor de a construi instituţii, de a
reglementa activitatea, de a co-finanţa, eficienţa acţiunii este pusă în pericol tocmai de
fragilitatea instituţională dată de influenţa considerabilă a grupurilor de interese
informale.
Cât de pregătită este populaţia rurală pentru aderare, ce ştie despre SAPARD sau
PAC? (Luca în EuroBarometru Rural, 2002) :
•℘Peste 44% din populaţia rurală consideră că agricultura României nu este încă pregătită
pentru aderare, iar 29% nu au opinii referitor la această problemă esenţială a
modernizării satului românesc.
•℘Aşteptările celor din rural privind Politica Agricolă Comună, aproximate prin efectele
previzionate asupra veniturilor gospodăriei, arată că: 37% nu ştiu la ce să se aştepte,
dar 32% cred că vor creşte. Această creştere este pusă pe seama subvenţiilor: 38% se
aşteaptă ca acestea să crească în comparaţie cu situaţia curentă (iar 41% nu pot
aprecia ce se va întâmpla). Pe acelaşi model de reacţie, cea mai largă categorie (41%)
a populaţiei nu găseşte de interes discuţia referitoare la şansele de a organiza o fermă,
prin urmare nu răspund la această întrebare. Doar puţin peste un sfert (27%) din
populaţia rurală speră că în noul context definit de PAC, şansele lor de a organiza o
fermă agricolă sau zootehnică vor creşte considerabil.
•℘Ţinând cont de faptul că la momentul culegerii datelor începuse procesul de selecţie a
proiectelor finanţate prin Agenţia SAPARD, gradul de informare cu privire la acest
program finanţat substanţial de către Uniunea Europeană este relativ redus: 68% din
populaţia rurală nu a auzit de SAPARD. Dintre cei 32% care au auzit de SAPARD
doar jumătate cred că programul li se adresează.
•℘Principala sursă de informare a populaţiei în legătură cu programul SAPARD o
reprezintă mass media şi nu primăria, deşi una din măsurile pentru care a început
selecţia proiectelor este cea de investiţii în infrastructură, pentru care primăriile
pregătesc dosarele, iar participarea populaţiei este un criteriu în acordarea finanţării.
Nivelul de informare este considerabil mai ridicat în rândul autorităţilor locale. În
doar 21% dintre comunele în care s-a desfăşurat EuroBarometrul Rural o altă instituţie
locală decât primăria a aplicat pentru programe /fonduri de dezvoltare. În cele mai multe
dintre cazuri a fost şcoala, un întreprinzător local sau un comitet sătesc de iniţiativă.
Administrarea fondurilor structurale

Hotărârea de Guvern nr 497 din aprilie 2004 abrogă HG nr.1555/2002 privind
desemnarea instituţiilor şi organismelor responsabile cu coordonarea, implementarea şi
gestionarea asistenţei financiare comunitare prin instrumentele structurale.
Prin acest act legislativ Guvernul defineşte instrumentele structurale (Fondurile
Structurale şi Fondul de Coeziune) prin care Uniunea Europeană acţionează pentru
78
eliminarea disparităţilor economice şi sociale între regiuni, în scopul realizării coeziunii

economice şi sociale.
De asemenea, sunt transpuse în legislaţia românescă definiţiile documentelor
programatice, a instituţiilor şi actorilor cheie implicaţi în implementarea instrumentelor
structurale. Astfel:
Cadrul de Sprijin Comunitar reprezintă documentul aprobat de Comisia
Europeană, negociat în prealabil cu România ca stat membru, în urma evaluării Planului
Naţional de Dezvoltare. Cadrul de Sprijin Comunitar conţine contribuţia din Fondurile
Structurale şi celelalte resurse financiare pentru realizarea priorităţilor şi măsurilor
conţinute în Planul Naţional de Dezvoltare. Prevederile acestui document se
implementează prin intermediul Programelor Operaţionale.
Programele Operaţionale sunt documente aprobate de Comisia Europeană pentru
implementarea acelor priorităţi sectoriale şi/sau regionale din Planul Naţional de
Dezvoltare care sunt aprobate spre finanţare prin Cadrul de Sprijin Comunitar;
Programul Complement reprezintă documentul elaborat de Autoritatea de
Management din Statul Membru (respectiv România după aderare) pentru detalierea
implementării măsurilor programului operaţional sectorial sau regional;
Principala instituţie care asigură gestionarea asistenţei financiare din
Instrumentele Structurale este Autoritatea de Management, desemnată de România.
Conform cerinţelor europene, în România s-a constituit o Autoritate de Management
pentru Cadrul de Sprijin Comunitar şi câte o Autoritate de Management pentru fiecare
Program Operaţional şi Fondul de Coeziune, precum şi Autorităţi de Management pentru
iniţiativa comunitară INTERREG.
Organismul care asigură coordonarea instrumentelor structurale, precum şi
urmărirea eficacităţii şi calităţii implementării asistenţei comunitare, modul de utilizare şi
impactul acesteia, cu respectarea prevederilor comunitare în materie este Comitetul de
Monitorizare.
Cadrul instituţional de administrare a instrumentelor structurale cuprinde un
Comitet de Monitorizare pentru Cadrul de Sprijin Comunitar şi câte un Comitet de
Monitorizare pentru fiecare Program Operaţional, precum şi pentru Fondul de Coeziune.
Organismul care elaborează şi înaintează cererile de plată şi primeşte de la
Comisia Europeană sumele aferente Fondurilor Structurale şi Fondului de Coeziune este
Autoritatea de Plată.
Autorităţile de management şi autorităţile de plată pot delega atribuţii
Organismelor intermediare pentru implementarea măsurilor din programele operaţionale,
precum şi proiectele finanţate din fondul de coeziune. Delegările se fac pe bază
contractuală, dar autorităţile de management şi autorităţile de plată rămân responsabile
pentru îndeplinirea corespunzătoare a atribuţiilor delegate, precum şi a operaţiunilor
finanţate prin instrumentele structurale.
Prin aceeaşi hotărâre (HG 497/2004), Guvernul României desemnează deja
instituţiile responsabile cu implementarea instrumentelor structurale în România, după
aderarea acesteia la Uniunea Europeană.
79
Autoritatea de management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar va fi Ministerul

Finanţelor Publice, având responsabilitatea coordonării implementării asistenţei
comunitare prin Fondurile Structurale.
Printre atribuţiile sale se numără:
elaborarea, în parteneriat cu instituţiile centrale şi regionale implicate, precum şi cu
parteneri socio-economici, a Planului Naţional de Dezvoltare şi negocierea Cadrului
de Sprijin Comunitar cu Comisia Europeană
coordonarea şi supravegherea respectării şi implementării politicilor comunitare, în
special în domeniile concurenţei şi ajutorului de stat, achiziţiilor publice, protecţiei
mediului, egalităţii de şanse între femei şi bărbaţi;
asigurarea implementării transparente, efective şi eficiente a Cadrului de Sprijin
Comunitar;
elaborarea raportului anual de implementare a Cadrului de Sprijin Comunitar şi, după
aprobarea acestuia de către Comitetul de Monitorizare al Cadrului de Sprijin
Comunitar, îl înaintează Comisiei Europene spre analiză, observaţii şi recomandări;
organizarea, în parteneriat cu Comisia Europeană, a evaluării intermediare a Cadrului
de Sprijin Comunitar şi transmite Comitetului de Monitorizare al acestuia, rezultatele
şi concluziile evaluării;
participarea, în parteneriat cu Comisia Europeană la realizarea evaluării ex-post a
Cadrului de Sprijin Comunitar şi prezintă Comitetului de Monitorizare rezultatele şi
concluziile acestei evaluări.
Ca autorităţi de mangement pentru Programele operationale au fost desemnate
următoarele instituţii:
- Ministerul Integrării Europene pentru Programul Operaţional Regional
- Ministerul Economiei şi Comerţului pentru Programul Operaţional Sectorial
pentru creşterea competitivităţii economice
- Ministerul Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului pentru Programul
Operaţional Sectorial pentru infrastructura de transport şi energie
- Ministerul Mediului şi Gospodăririi Apelor pentru Programul Operaţional
Sectorial pentru infrastructura de mediu
- Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei pentru Programul Operaţional
Sectorial pentru dezvoltarea resurselor umane
- Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale pentru Programul
Operaţional Sectorial pentru agricultură, dezvoltare rurală şi pescuit
Cadrul instituţional pentru administrarea instrumentelor structurale în România
este prezentat în Figura A1 din Anexă.
Principalele sarcini ale Autorităţilor de management pentru programele
operaţionale sunt:
- elaborarea prgramelor operaţionale şi a programelor complement
80
- corelarea măsurilor din programele operaţionale sectoriale cu cele din programul

operaţional regional, sub coordonarea Autorităţii de Management a Cadrului Sprijin
Comunitar
- implementarea programelor operaţionale în concordanţa cu recomandările comitetelor
de monitorizare, cu reglementările Uniunii Europene şi cu principiile şi politicile
comunitare, în special în domeniile concurenţei, achiziţiilor publice, protecţiei mediului
şi egalităţii de şanse între femei şi bărbaţi;
- răspund pentru utilizarea eficientă, efectivă şi transparentă a fondurilor care finanţează
programul operaţional, precum şi pentru îndeplinirea atribuţiilor delegate organismelor
intermediare.
Pentru coordonarea si managementul Fondului de Coeziune, a fost desemnat, în
calitate de Autoritate de Management, Ministerul Finanţelor Publice, iar pentru iniţiativa
comunitară INTERREG, Ministerul Integrării Europene are rolul de Autoritate de
Management.
Ministerul Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului şi Ministerul Mediului şi
Gospodăririi Apelor îndeplinesc funcţia de organism intermediar pentru proiecte de
infrastructură din domeniul transporturilor, respectiv pentru proiectele de infrastructură
din domeniul mediului, finanţate prin Fondul de Coeziune.
Cadrul legal defineşte totodată autorităţile de plată ca organismele care primesc
de la Comisia Europeană sumele aferente plăţilor către beneficiarii finali. Pentru Fondul
European de Orientare şi Garantare în Agricultură - secţiunea Orientare şi pentru
Instrumentul Financiar de Orientare Piscicolă, funcţiile Autorităţii de plată vor fi sarcina
Ministerului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale.
Pentru celelalte componente ale instrumentelor structurale - Fondul European de
Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi pentru Fondul de Coeziune – rolul de
autoritate de plată va fi îndeplinit de Ministerul Finanţelor Publice.
Autorităţile de plată primesc de la beneficiarii finali cererile de rambursare a
cheltuielilor şi trebuie să se asigure că respectivele cereri reflectă în mod corespunzător
operaţiunile selectate şi includ numai cheltuieli realizate efectiv în perioada de referinţă şi
care pot fi dovedite în mod corespunzător.
În cazul în care rămân sume neutilizate sau, în mod eronat, au fost făcute plăţi din
fondurile structurale şi fondul de coeziune, Autoritatea de plată este responsabilă cu
restituirea sumelor respective către Comisia Europeană.
Pentru fiecare Autoritate de Management, Autoritate de Plată şi organism
intermediar, se constituie câte o unitate de audit intern independentă.
Autorităţile de management pentru programele operaţionale sectoriale şi regionale
au posibilitatea să desemneze organismele intermediare pentru implementarea măsurilor
finanţate din fondurile structurale.
În funcţie de modificarea priorităţilor şi/sau măsurilor identificate în Planul
Naţional de Dezvoltare, precum şi a politicii comunitare în domeniul politicii regionale şi
al instrumentelor structurale, poate fi analizată posibilitatea adăugării altor programe
81
operaţionale şi/sau măsuri în Cadrul de Sprijin Comunitar, precum şi a ajustării cadrului

instituţional.
Fondurile structurale şi politica de ajutor regional

Prin intermediul Fondurilor Structurale, Uniunea Europeană urmăreşte să reducă
disparităţile între nivelele de dezvoltare ale diferitelor regiuni şi rămânerea în urmă a
regiunilor defavorizate, inclusiv zonele rurale.
Ajutorul regional este destinat dezvoltării regiunilor defavorizate prin sprijinirea
investiţiilor şi a creării de locuri de muncă într-un context durabil. Prin intermediul
ajutorului regional se promovează extinderea, modernizarea şi diversificarea activităţilor
întreprinderilor localizate în acele regiuni şi se încurajează noile firme să se stabilească
acolo. În scopul de a întări această dezvoltare şi de a reduce potenţialele efecte negative
ale relocalizării, este necesar ca obţinerea granturilor să fie condiţionată de menţinerea
investiţiei şi a locurilor de muncă create pentru o perioadă minimă în regiunea
defavorizată.
În cazul în care problemele structurale ale regiunii sunt prea mari pentru ca
ajutorul acordat să declanşeze un proces de dezvoltare regională, poate fi acordat un
ajutor de operare, cu scopul de a reduce cheltuielile curente ale firmei (ex. costuri
salariale, costurile de transport, chirii etc.).
Ajutorul regional trebuie să adere la anumite principii şi să se supună anumitor
reguli. În fapt, un astfel de ajutor este admis în Uniunea Europeana numai dacă este
folosit cu economie şi rămâne concentrat pe cele mai defavorizate regiuni. Dacă ajutorul
ar tinde să se generalizeze şi-ar pierde calitatea sa de stimulent şi impactul său economic
ar fi anulat. În acelaşi timp, ajutorul ar interfera cu acţiunea normală a forţelor pieţei şi ar
reduce eficienţa spaţiului economic comunitar.
Bineînţeles, activităţile finanţate de Fondurile Structurale trebuie să fie
compatibile cu alte politici Comunitare şi trebuie să se conformeze legislaţiei europene,
cum ar fi regulile privind mediul înconjurator, protecţia consumatorului, achiziţiile sau
concurenţa.
Prin tratatul CE, ajutorul de stat care distorsionează concurenţa pe Piaţa Unică,
este interzis. Totuşi, anumite excepţii sunt permise (Articolul 87 din Tratat), acolo unde
schemele de ajutor propuse pot avea un impact benefic pentru întreaga Uniune.
În contextul operării Fondurilor Structurale, cele mai relevante clauze de excepţii
sunt următoarele:
•℘ Articolul 87(3)(a) acoperă ajutorul pentru promovarea dezvoltării economice a
zonelor unde standardul de trai este anormal de scăzut sau unde există un şomaj
serios;
•℘ Articolul 87(3)(c) se referă la ajutorul pentru facilitarea dezvoltării de anumite
activităţi economice sau anumite zone economice, unde un astfel de ajutor nu
“afectează negativ condiţiile de comercializare contrar interesului comun”.
Putem distinge câteva categorii principale de exceptii:
82
Ajutor regional: ambele articole dau o bază pentru acceptarea măsurilor de ajutor
de stat având ca scop rezolvarea problemelor regionale, astfel:
- Articolul 87(3)(a) se aplică regiunilor care sunt dezavantajate în comparaţie cu
media UE. De aceea statutul Articolului 87(3)(a) este bazat pe un criteriu UE
(regiuni NUTS II cu un PIB/loc. sub media UE de 75%). Aproape toate regiunile
eligibile pentru Obiectiv 1 pot avea statut Articol 87(3)(a); zonele slab populate
sunt singura exceptie: sunt eligibile sub Obiectiv 1, dar nu sub Articol 87(3)(a).
- Articolul 87(3)(c) dă Statelor Membre posibilitatea să asiste regiuni care sunt
dezavantajate în comparaţie cu media naţională. Lista de regiuni care se califică
pentru aceasta excepţie este decisă de Comisie, dar pe baza unei propuneri de la
Satele Membre.
Reguli orizontale (sau reguli cross-industry): sunt fixate de Comisie pentru
categorii particulare de ajutor şi sunt destinate rezolvării problemelor care pot să apară în
orice industrie sau regiune. Comisia a adoptat “cadrul” sau “liniile directoare” stabilind
criteriile care trebuie aplicate la următoarele categorii de ajutor:
- Ajutor pentru IMM;
- Ajutor pentru cercetare – dezvoltare;
- Ajutor pentru protecţia mediului;
- Ajutor pentru salvarea şi restructurarea firmelor în dificultate;
- Ajutor pentru angajarea forţei de muncă;
- Ajutor pentru preluări în zone urbane cu şomaj;
- Ajutor pentru instruire şi pregătire profesională.
Comisia a adoptat de asemenea reguli sectoriale (reguli specifice industriei) care
definesc abordarea faţă de industrii particulare, astfel:
Sectoare sensibile, care au experimentat probleme economice particulare severe
(industria cărbunelui şi oţelului, sectorul fibrelor sintetice, industria autovehiculelor şi
construcţia de nave). Pentru aceste sectoare, regulile privind ajutoarele de stat sunt, în
general, mai restrictive decât regulile aplicate în alte industrii. În unele cazuri,
ajutorul este permis numai dacă este însoţit de reduceri ale capacităţii. În aproape
toate aceste sectoare, există obligatia de notificare a fiecărui caz individual de către
Statele Membre.
Agricultura, pescuitul şi acvacultura, pentru care se aplică reguli specifice stabilite în
Liniile Directoare Comunitare pentru ajutorul de stat în sectorul agricol.
Transport. Regulile generale privind ajutorul de stat se aplică sectorului de transport
rutier (cu excepţia echipamentului de transport care nu este eligibil pentru ajutor),
fără a se aplica în sectoarele de transport feroviar, aerian, ape interne, transport
maritim.
IV. 3 Capacitatea managerială: finanţe şi buget
83
Pe data de 10 februarie 2004, Comisia Europeană a prezentat Parlamentului

European propunerea pentru pachetul financiar alocat României şi Bulgariei în perioada
2007-2009. Dacă va reuşi aderarea în 2007, România va beneficia, pentru instrumentele
structurale (fondurile structurale şi fondul de coeziune), de aproape 6 miliarde euro (5973
mld euro). Eşalonarea asistenţei pe cei trei ani 2007-2009 se va face gradual, plecând de
la premisa că, în timp, capacitatea de absorbţie a României se va îmbunătăţi. Acest
tratament este similar cu cel aplicat celor zece noi state membre.
Potrivit strategiei Comisiei Europene din 2003, repartiţia asistenţei între cele două
categorii de instrumente structurale este de 2/3 pentru Fondurile Structurale şi 1/3 pentru
Fondul de Coeziune. Pachetul financiar pentru România trebuie să plece de la regulile
deja aplicabile în actuala legislaţie UE, care limitează totalul fondurilor structurale şi de
coeziune la 4% din PIB-ul anual al fiecărei ţări. Comisia propune ca, în cazul în care
pachetul financiar pentru România ar necesita ajustări după încheierea negocierilor, să fie
introdusă o procedură care să permită implicarea ulterioară în procesul de luare a
deciziilor.
Cum România va putea beneficia de fondurile structurale abia după data aderării
la Uniunea Europeană, evaluarea capacităţii manageriale nu se poate baza pe o experienţă
deja existentă. Totuşi, putem încerca folosirea unui proxy, prin analiza capacităţii de
gestiune a fondurilor de pre-aderare.
Există însă limitări importante într-o astfel de evaluare. Gestiunea instrumentelor
pre-aderare este diferită de cea a fondurilor structurale. Implementarea programelor
PHARE şi ISPA mai ales, diferă substanţial de programarea instrumentelor structurale.
Din cadrul proiectelor PHARE, poate doar componenta Coeziune economică şi socială se
aproprie de managementul ce va urma după aderare. Doar managementul programului
SAPARD este mai apropiat de gestiunea fondurilor structurale.
Având în vedere aceste considerente limitative, vom aminti în cele ce urmează
câteva din regulile fundamentale ale managementului financiar al fondurilor structurale,
după care vom prezenta experienţa României în ceea ce priveşte fondurile de pre-aderare,
atât prin trecerea în revistă a analizelor instituţionale deja elaborate, cât şi prin evaluarea
rezultatelor proiectelor PHARE 1997 şi 1998, singurele pentru care au fost disponibile
rapoarte complete de activitate.
Angajările bugetului comunitar se fac pe baza deciziei de acordare a unei
contribuţii din fondurile structurale. Prima angajare se va face de către Comisia
Europeană odată cu formularea deciziei prin care aprobă asistenţa prin instrumente
structurale. Angajările ulterioare se fac până la 30 aprilie în fiecare an (ca regulă
generală).
Comisia va dezangaja automat orice parte a unei angajări care nu a fost rezolvată
prin plata la cont sau pentru care nu a primit o cerere de plată acceptabilă, până la
sfârşitul celui de-al doilea an ce urmează anului în care s-a făcut angajarea. Acestă regulă
poartă denumirea de Regula N+2. În aceste condiţii, România va fi condiţionată să
accelereze derularea proiectelor care vor fi finanţate prin fonduri structurale.
84
Din punct de vedere al plăţii efective, Comisia Europeană va efectua plata

contribuţiei din fondurile structurale, în conformitate cu angajările bugetare
corespondente, către autoritatea de plată - începând cu prima angajare deschisă.
Plăţile pot fi în avans, plăţi intermediare sau plăţi ale balanţei finale. Plata în
avans – plată în cont de 7% din contribuţia din Fonduri la asistenţa respectivă; se
efectuează la prima angajare; poate fi împărţită în cel mult doi ani bugetari; va fi folosită
de autoritatea de plată, pe parcursul asistenţei, pentru a plăti contribuţia comunitară la
cheltuiala aferentă acestei asistenţe; va fi rambursată Comisiei Europene, în întregime sau
parţial, de către autoritatea de plăţi, dacă nu se trimite nici o cerere de plată la Comisie în
termen de 18 luni de la decizia sa de a acorda o contribuţie din Fonduri.
Plăţile intermediare şi plata soldului final - pentru a rambursa cheltuiala efectiv
plătită de beneficiarii finali şi justificate prin documente corespunzătoare (Comisia va
efectua plăţi intermediare în termen de cel mult două luni de la primirea unei cereri de
plată acceptabile). Plăţile intermediare trebuie prezentate Comisiei în pachete de trei ori
pe an, ultima cerere – până la 31 octombrie; maxim 95% din contribuţia din Fonduri la
acea asistenţă. Soldul final – minim 5 % din contribuţia din Fonduri la acea asistenţă,
indiferent de performanţa programelor.Angajările anuale neutilizate trec automat în anul
următor, în timp ce plăţile sunt strict anuale.
În plus, în managementul financiar al fondurilor structurale a fost introdusă aşa-
numita rezervă de performanţă, constând într-un bonus de 4% din creditele rămase
neangajate – în funcţie de performanţele fiecărui program operaţional.
În următorii trei ani, sprijinul financiar acordat României de Uniunea Europeană
va creşte, atingând, în 2006, suma de 1 miliard de euro, în fonduri nerambursabile.
Acestea vor fi canalizate prin cele trei programe de preaderare: Phare, ISPA şi SAPARD.
În aceste condiţii mărirea capacităţii de absorbţie devine o chestiune centrală în privinţa
folosirii eficiente a asistenţei europeane.
Analize instituţionale
Înainte de prezentarea principalelor concluzii ale analizelor instituţionale,
realizate de un mare număr de experţi, este necesară o precizare. Evoluţiile pozitive din
ultimii ani ale cadrului şi aranjamentelor instituţionale relevante pentru politica de
dezvoltare regională sunt incontestabile şi sunt subliniate de majoritatea analiştilor.
Totuşi, studiile pun accent pe disfuncţionalităţi, tocmai cu scopul de a oferi un sprijin prin
identificarea punctelor critice şi imaginarea de variate soluţii posibile.
Instituţii stabile pe diversele niveluri ale administraţiei publice, o mai bună
gestionare şi administrare şi o administraţie publică eficace sunt esenţiale pentru o
economie de piaţă funcţională (Banca Mondială91, 2001). De aceea, descentralizarea este
esenţială pentru agenda dezvoltării României, o importantă forţă motrice a acesteia fiind
procesul de aderare la Uniunea Europeană92. Reglementările europene cer ca
91
Strategia de asistenţă pentru România a Băncii Mondiale.
92
Politica UE privind rolul administraţiilor locale este cuprinsă în Carta europeană a auto-administrării
locale.
85
administraţiile locale să aibă acces la resurse financiare adecvate pentru a-şi putea
îndeplini obligaţiile şi prevede echilibrul fiscal care trebuie să existe între entităţile
administraţiei locale (Wetzel şi Dunn, 1999). Reformele legislative din ultimii ani, în
mod deosebit Legea finanţelor publice locale (1998), au schimbat fundamental relaţiile
fiscale între nivelurile administraţiei publice şi structura finanţelor comunelor, oraşelor,
municipalităţilor, judeţelor.
Analiza procesului de descentralizare93 (Banca Mondială, 2002: 11-15) pune în
evidenţă principalele schimbări, inclusiv punctele critice cu implicaţii politice, care au
avut loc până în anul 2000. Deşi autonomia fiscală a administraţiilor locale a crescut
considerabil, eficacitatea acestui transfer de responsabilităţi a fost afectată serios de: 1.
lipsa capacităţii administrative (comunele au cea mai redusă capacitate de colectare a
veniturilor), 2. caracterul imprevizibil al surselor de venituri dat de faptul că administraţia
centrală a păstrat prerogativele de a modifica veniturile alocate diverselor niveluri ale
administraţiei publice, 3. nesiguranţa sistemului de transferuri între nivelurile
administraţiei publice, 4. micşorarea procentului de venit distribuit pentru echilibrarea
situaţiei fiscale a administraţiilor locale şi, mai important, alocarea fondurilor disponibile
nu se face conform unor criterii clare, ci sunt negociabile şi se află la discreţia
înţelegerilor politice sau personale. Eficacitatea transferurile sumelor defalcate pentru
echilibrare (de la bugetul de stat direct la consiliile judeţene, care îl redistribuie consiliilor
locale) a fost limitată de deficitul de transparenţă şi predictibilitate în alocarea
transferurilor (atât de la centru la judeţ, cât şi de la judeţ la localitate) şi slaba orientare a
resurselor asupra ţintelor. La nivelul cheltuielilor bugetare sunt identificate drept
probleme principale: controlul administraţiei centrale asupra cheltuielilor, lipsa de
claritate în atribuirea cheltuielilor şi desele modificări ale repartizării cheltuielilor.
Problema bugetului local şi a administrării acestuia la nivel de comună, lipsa de
criterii clare de alocare a fondurilor şi importanţa relaţiilor politice sau personale pentru
transferul de la consiliile judeţene către consiliile locale ale comunelor, precum şi
repartizarea resurselor comunelor între satele aparţinătoare sunt puse în evidenţă de alte
studii ale Băncii Mondiale (Sandu et al., 2000a). Satele aparţinătoare, cu deosebire cele
mici, izolate şi îmbătrânite, primesc semnificativ mai puţine resurse din bugetul local al
comunelor prin comparaţie cu satele centru de comună, unde de altfel locuiesc
majoritatea consilierilor locali. Distribuirea dezechilibrată a resurselor după criterii care
nu ţin cont de nevoi şi nici nu sunt fundamentate pe proiecte coerente de dezvoltare
locală este, după cum am văzut deja, o sursă influentă a sărăciei comunitare rurale, deci a
disparităţilor consistente din interiorul comunelor din România. La nivelul comunelor,
este pus în evidenţă cercul vicios: capacitate redusă de colectare a veniturilor –> buget
local insuficient –> adoptare la nivel instituţional a comportamentului de supravieţuire
dominant şi la nivelul populaţiei –> sat sărac cu slabă participare comunitară şi lipsit de
proiecte de dezvoltare. Ponderea comunelor captive acestui cerc vicios la nivel de judeţ
este un factor determinant al diferenţelor între judeţe privind accesarea schemelor
existente de grant pe bază de proiecte (Voicu et al., 2002).
93
Cadrul legislative al procesului de descentralizare a fost completat prin Legea 215/2001 – Legea
administraţiei publice locale.
86
La cele de mai sus trebuie să adăugăm existenţa unui deficit substanţial de

capacităţi pentru implementarea şi gestionarea unor proiecte de dezvoltare, mai ales dacă
acestea includ şi o componentă de participare comunitară. În acest sens, suportul şi
expertiza de la nivel judeţean s-au dovedit vitale în încheierea cu succes a unor de
proiecte de dezvoltare comunitară precum cele de tip FRDS sau BM.
Amestecul politicului în redistribuirea sumelor de echilibrare de la nivelul
judeţean la nivel local reprezintă, conform unor autori (IPP, 2001), mecanismul principal
de „politizare a administraţiei publice locale”. Astfel, migraţia politică masivă a
primarilor independenţi şi din partide care au pierdut alegerile parlamentare către partidul
la putere, de 22% din primarii ţării (mai mult din rural decât din urban, atât din judeţe
dezvoltate, cât şi sărace) de-a lungul unui singur an (între 2000 şi 2001), este „o
consecinţă a modului în care se distribuie şi se redistribuie resursele locale, dar şi, având
în vedere precaritatea acestora, a accesului la resursele naţionale pe care administraţia
centrală le controlează direct sau indirect.” (IPP, 2001: 37)
Mecanismele şi problemele de realocare a banilor publici sunt analizate şi din
perspectivă sociologică (Pop, 2001) ca fenomene de putere, ca „spectacol mediatic”, dar,
mai ales, ca mecanism de dezvoltare la nivel naţional, regional şi local.
Echilibrarea bugetelor locale (realocarea banilor publici înspre localităţi, judeţe,
regiuni) se bazează pe două principii: solidaritatea cu unităţile administrativ-teritoriale
mai sărace şi stimularea celor cu potenţial de dezvoltare mai mare. Cum judeţele ţării
sunt asimetrice sub aspectul dezvoltării economice contribuţiile lor la formarea bugetului
de stat sunt diferenţiate. În timp ce guvernanţii apelează, anual, la principiul solidarităţii
pentru a rezolva nevoile curente şi problemele judeţelor sărace, judeţele mai dezvoltate
tind să subliciteze principiul solidarităţii. Ca efect al tensiunii între reprezentanţii
judeţelor relativ dezvoltate şi gestionarii bugetului central a apărut opinia că, prin
intermediul redistribuirilor, banii regiunilor mai dezvoltate precum Banatul şi
Transilvania ajung în zonele sărace din Moldova, Muntenia, Oltenia şi Dobrogea sau sunt
irosiţi de „centru” prin mecanisme de corupţie/ proastă gestionare. Ceea ce arată Pop
(2001) pe date financiare din anul 2000 este că mecanismele de gestionare a banilor
publici respectă atât principiul stimulării, cât şi principiul solidarităţii. Principiul
stimulării este respectat prin procentul de 62,5 % din impozitul pe venit ce rămâne la
dispoziţia judeţelor, care într-adevăr avantajează judeţele prospere94. Principiul
solidarităţii este de asemenea respectat, judeţele sărace primind sume95 defalcate de
echilibrare mai mari relativ cu contribuţia la bugetul de stat. De exemplu, raportul dintre
suma realocată judeţului Botoşani şi contribuţia acestuia la bugetul de stat (cea mai mică
la nivel naţional) a fost în anul 2000 de 350.7%. Alte exemple sunt Vaslui cu un raport de
289% sau Călăraşi 245%. La polul opus sunt Bucureşti cu un raport de 17% şi Cluj cu
41%.
94
Exemplele extreme pentru anul 2000 sunt concludente: Constanţa – 1.300 miliarde lei; Prahova – 1.050
miliarde; Cluj – 1.010 miliarde şi, la polul opus, Sălaj şi Călăraşi – 150 miliarde lei, Giurgiu – 135 miliarde
lei. Date de la Ministerul Finanţelor Publice: Situaţia statistică privind bugetele locale, proiect 2002. (Pop,
2001)
95
Acestea sunt calculate pe baza formulei de capacitate financiară care utilizează estimări ale venitului
mediu pe locuitor de judeţ şi media ponderată a venitului pe locuitor al României, fără Bucureşti.
87
Tabel 12: Stimulare şi solidaritate în alocarea banilor publici pe regiuni şi judeţe

Regiunea Judeţe care primesc mai puţini bani Judeţe care primesc mai mulţi bani
decât contribuţia la bugetul de stat decât contribuţia la bugetul de stat
Banat Aradul şi Timişul Caraş Severin
Moldova Bacău şi Galaţi Botoşani, Vaslui, Suceava, Neamţ,
Vrancea, Iaşi
Oltenia Olt, Dolj, Gorj Mehedinţi, Vâlcea
Transilvania Bihor, Braşov, Mureş, Sibiu, Cluj Sălaj, Bistriţa Năsăud, Maramureş,
Satu Mare, Harghita, Alba, Covasna
Sursa: Pop, 2001: 148.
La nivelul regiunilor istorice, în fiecare dintre acestea există judeţe care primesc
mai puţini bani decât contribuţia la bugetul de stat, precum şi judeţe care primesc mai
mult decât contribuie. Cea mai mare parte a banilor publici rămân în regiunea din care
provin, plecând din judeţele bogate înspre judeţele mai puţin dezvoltate. „În fapt,
circuitul financiar al banilor publici este gestionat nu în baza unor logici asociate cu
regiunile istorice ci, preponderent, în logica politicilor regionale moderne de reducere a
disparităţilor inter-judeţene, dar şi de stimulare a competitivităţii regionale.” (Pop, 2001:
148)
Administraţia centrală ca actor major al procesului de integrare în UE nu este încă
pregătită să reacţioneze adecvat la mesajele economiei reale în vederea promovării unui
management adaptativ şi eficient. Responsabilităţilor la nivelul administraţiei centrale
privind integrarea europeană şi gestionarea fondurilor de pre-aderare nu sunt clar definite,
nu există structuri informaţionale şi de relaţii cu publicul, nu există o bază de date unitară
privind asistenţa internaţională (nici măcar cea europeană) care să permită analize solide
şi programare eficientă, parteneriatele în vederea elaborării de analize şi strategii cu
serviciile de consultanţă privată şi cu lumea academică din afara structurilor
administrative sunt rare. Toţi aceşti factori scad semnificativ eficienţa gestionării
fondurilor europene (Manoleli, 2002).
Problemele în ce priveşte înfiinţarea şi modul de lucru al instituţiilor regionale şi
relaţia acestora cu instituţiile centrale sunt de asemenea pe larg analizate în studii precum
Pascariu şi Trăistaru (2001) sau Balogh et al. (2002) şi au fost sintetizate de studiul de
impact anterior realizat de IER (Pascariu et al., 2003). Statutul ADR este problematic, iar
relaţia ADR cu MDP/ANDR nu este clar specificată. La nivelul ADR, condiţiile de
muncă precare, salariile neatractive, lucrul sub presiune, numărul mare de proiecte pe
funcţionar se traduc în fluctuaţie ridicată a funcţionarilor şi în concentrarea pe activităţi
de tip administrativ-birocratic şi neglijare a serviciilor de consultanţă către beneficiar sau
de programare la nivel regional. Nesiguranţa finanţării costurilor ADR şi lipsa unui
mediu favorabil pentru parteneriate se adaugă la şirul de constrângeri cărora instituţiile
regionale trebuie să le facă faţă.
CDR au de asemenea un statut contestat din cauza imixtiunilor politicului în
distribuirea fondurilor europene nerambursabile către judeţe: deciziile importante
referitoare la finanţarea investiţiilor de amploare din cadrul regiunilor sunt rezultatul
negocierii sau impunerii autorităţilor publice judeţene care compun consiliul. În schimb,
în cazul proiectelor mici (de încurajare a IMM-urilor, agroturism etc), deşi în mod legal
CDR este cel care decide selecţia proiectelor pe plan regional, el nu are decât un vot
88
formal, decizia agenţiilor fiind cea finală. Tocmai de aceea CDR nu reuşesc să formeze o
voce unitară a judeţelor reprezentate, impactul proiectelor finanţate fiind mai degrabă
local decât regional (Ghinea, 2002).
Global, actualele structuri regionale sunt mai degrabă marcate de rivalităţile
existente în interiorul regiunilor de dezvoltare (între judeţe sau între localităţi), parţial şi
pentru că regiunile de dezvoltare nu au identitate culturală. În plus, autorităţile regionale
au vizibilitate foarte redusă în faţa opiniei publice şi au competenţe limitate. Acestea
obstrucţionează funcţionarea lor ca instituţii autonome şi eficiente.
La nivelul judeţelor, deşi fondurile europene nerambursabile reprezintă o resursă
importantă de maximizare a fondurilor pentru investiţii, autorităţile judeţene le-au accesat
doar în mod limitat. Acest fapt este efectul, pe de o parte, al deficitului de resurse umane
(funcţionari puţini, slab instruiţi, nemotivaţi, logistică precară) şi materiale (lipsa
fondurilor pentru co-finanţarea proiectelor de dezvoltare) de la nivel judeţean şi, pe de
altă parte, al problemelor care marchează aranjamentele instituţionale privind dezvoltarea
regională, principalele două fiind lipsa/deficinţe de comunicare între instituţiile relevante
şi absenţa parteneriatelor (Ghinea, 2002).
Lista problemelor de accesare a fondurilor trebuie completată cu dificultăţile de
informare cu privire la programele şi oportunităţile de finanţare, spun reprezentanţii
judeţeni/locali. Dar în fapt dificultăţile de informare ţin mai degrabă de absenţa
deprinderilor de a căuta şi accesa informaţia combinată cu obişnuinţa de a acorda
importanţă doar informaţiilor venite pe canale instituţionale de la nivele ierarhic
superioare.
Impactul programelor operaţionale de ţară PHARE 1997 şi 1998

Această secţiunie prezintă un tablou sintetic al modului în care au fost gestionate
programele PHARE 1997 şi 1998, de altfel singurele încheiate la acest moment. Analiza
a fost realizată pe datele furnizate în Compendiumul (2002) de evaluare ex-post ale celor
două programe, incluzând 23 de proiecte PHARE 1997 şi 16 proiecte PHARE 1998 (vezi
Anexă). Metodologia de evaluare a relevanţei, eficienţei, eficacităţii şi sustenabilităţii
proiectelor am preluat-o de la autorii evaluării ex-post, în prezentul material realizând
doar o sinteză a impactului pe care l-au avut primele două cicluri de asistenţă PHARE.
Fără diferenţe semnificative între cele două cicluri ale celor două programe
operaţionale de ţară PHARE - 1997 şi 1998:
1. majoritatea proiectelor implementate au fost doar parţial eficiente, adică au atins
doar o parte dintre obiectivele formulate iniţial:
- în termeni legislativ-administrativi, 31% dintre cele 39 de proiecte evaluate au
fost eficiente, adică au atins toate obiectivele formulate iniţial, 50% au fost
doar parţial eficiente, în timp ce 10% (4 proiecte) dintre proiecte nu au urmărit
nici un impact în termeni legislativ-administrativi;
- în termeni socio-economici, 73% dintre proiecte au fost parţial eficiente, un
singur proiect şi-a atins toate obiectivele, două proiecte au fost reformulate
89
astfel încât nu au mai atins nici un obiectiv stabilit iniţial, iar 19% dintre
proiecte nu au urmărit un astfel de impact.
2. majoritatea proiectelor sunt însă sustenabile:
- în termeni legislativ-administrativi, 74% dintre proiecte au indus schimbări care,
cu mare probabilitate, vor supravieţui în anii următori, iar 13% au dus la
rezultate parţial sustenabile. Conform acestei evaluării un singur proiect
(Dezvoltarea resurselor umane) nu este sustenabil. 10% (4 proiecte) dintre
proiecte nu au urmărit nici un impact în termeni legislativ-administrativi;
- în termeni socio-economici, 68% dintre proiecte sunt evaluate drept total
sustenabile, 3 proiecte sunt paţial sustenabile, două proiecte (Statistică şi
proiectul privind reorganizarea CEC) sunt nesustenabile. 19% dintre proiecte
nu au urmărit un astfel de impact.
3. eficacitatea (dacă rezultatele proiectului ar fi putut fi obţinute cu costuri
semnificativ mai reduse) nu a putut fi stabilită pentru majoritatea proiectelor, în
principal din cauza absenţei unor indicatori de impact relevanţi. Eficacitatea a
59% dintre proiecte nu a putut fi stabilită, 13% (5 proiecte) au fost evaluate drept
parţial eficace, în timp ce 28% au fost eficace. Cele 11 proiecte eficace sunt:
Armonizare a standardelor alimentare (3 proiecte), Enhanced Pre-accession
Assistance, Programul de dezvoltare a utilităţilor municipale (3 proiecte),
Dezvoltarea IMM-urilor, Asistenţă acordată administraţiei vămilor, Întărirea
capacităţii instituţionale şi administrative privind politica de mediu şi Instituţii în
relaţie cu piaţa internă (Banca Naţională şi CEC).
Relevanţa proiectelor se referă la măsura în care acestea au adresat nevoi
prioritare recunoscute ca atare prin strategia de ţară. În această privinţă, cele două cicluri
de proiecte PHARE diferă semnificativ. Astfel, în timp ce majoritatea proiectelor
PHARE 1997 nu au fost relevante, proiectele PHARE 1998 au adresat probleme
menţionate definite drept prioritare în cadrul strategiei de ţară:
- în termeni legislativ-administrativi, 78% dintre proiectele PHARE 1997 nu au
fost relevante. Celelalte 22% (cinci proiecte) au fost evaluate drept relevante
(Statistică, Armonizarea standardelor alimentare şi Dezvoltarea administraţiei
publice locale). Spre deosebire, dintre proiectele PHARE 1998, 75% au fost
relevante, un proiect (Întărirea capacităţii instituţionale şi administrative
privind politica de mediu în România în concordanţă cu acquis-ul comunitar)
a fost parţial relevant, iar 3 proiecte nu au fost evaluate cu privire la relevanţă;
- în termeni socio-economici, 83% dintre proiectele PHARE 1997 au fost
evaluate drept nerelevante. Două proiecte (Armonizarea standardelor
alimentare) au fost găsite relevante, iar alte două proiecte nu au oferit
informaţiile necesare în acest sens. În contrast, evaluările relevanţei
proiectelor PHARE 1998 sunt mult mai pozitive. 69% dintre acestea au un
nivel ridicat de relevanţă, un proiect (privind reorganizarea CEC) este parţial
relevant, iar 25% (4 proiecte) nu au fost evaluate din lipsă de informaţii.
În concluzie, impactul global al proiectelor PHARE din primele două programe
operaţionale de ţară (1997 şi 1998), încheiate până la acest moment, este mai degrabă
90
echivoc. Acestea şi-au atins parţial obiectivele, sunt sustenabile, au o eficacitate dificil de
estimat, din cauza datelor lipsă şi a absenţei unor indicatori clari de impact, şi au avut o
evoluţie pozitivă în ceea ce priveşte relevanţa, de la relevanţă scăzută pentru proiectele
PHARE 1997 la relevanţă ridicată pentru proiectele 1998.
Autorii evaluării ex-post au realizat şi cinci studii de caz în detaliu. Printre aceste
studii de caz se înscriu şi cele două proiecte PHARE referitoare la dezvoltare regională
(RO970801 şi RO980701). Cele două proiecte au vizat stabilirea unui cadru
comprehensiv pentru dezvoltarea regională, incluzând elaborarea de politici, legislaţie,
instrumente, precum şi creşterea capacităţii administrative în vederea gestionării
programelor ISPA, SAPARD şi PHARE. Asistenţa europeană a fost furnizată în mai
multe etape. Prima etapă a constituit-o proiectul „Dezvoltare regională, construcţie
instituţională” (RO970801), cu un buget de 1,5 milioane EURO, care a urmărit
dezvoltarea până la finele anului 1998 a infrastructurii administrative pentru
implementarea politicii de dezvoltare regională, atât la nivel naţional, cât şi la nivel
regional. În această fază au fost furnizate asistenţă tehnică şi echipament pentru
instituţiile ce urmau a fi constituite. Al doilea proiect, “Politica regională şi de coeziune
socială” în valoare de 33 milioane EURO (aproape o treime din asistenţa furnizată în
1998) a inclus trei componente şi 20 de sub-componente. Acest proiect a urmărit
furnizarea de suport printr-o serie de programe regionale şi sectoriale. Astfel, 26 milioane
EURO au reprezentat investiţii, dintre care 18 milioane au fost granturi, iar 8 milioane au
fost utilizaţi pentru pregătire proiectelor privind mediul şi infrastructura de transport.
În cazul acestor două proiecte de dezvoltare regională, autorii evaluării ex-post au
determinat scoruri de impact mai bine precizate şi anume:
- eficienţa din punct de vedere legislativ-administrativ este „ridicată”, în timp ce
eficienţa din punct de vedere socio-economic este apreciată drept „medie”;
- sustenabilitatea din punct de vedere legislativ-administrativ este „medie”, iar în
termeni socio-economici este „redusă”.
Analiza bugetelor primelor două cicluri PHARE scoate în evidenţă:
1. Creşterea substanţială a bugetului total al programului PHARE 1998 faţă de
PHARE 1997. Astfel, cele 23 de proiecte evaluate ale programului PHARE 1997
totalizează un buget iniţial de 88,8 MEURO, ulterior revizuit la 82,3 MEURO.
Spre deosebire, bugetul total prevăzut pentru cele 16 proiecte PHARE 1998 se
ridică la 146,7 MEURO, revizuit la 145,56 MEURO.
2. Concentrarea fondurilor (pe proiecte relevante cum am văzut mai sus): Proiectele
din al doilea ciclu PHARE sunt semnificativ mai mari (deci, mai costisitoare)
decât cele implementate în primul ciclu.
3. Revizuirile bugetelor iniţiale au fost de nivel redus: Pentru proiectele PHARE
1997, bugetul revizuit reprezintă între 40% (TEMPUS II) şi 105% (Asistenţă Pre-
aderare), cu marea majoritate între 96% şi 100% din bugetul prevăzut iniţial.
Asemănător, revizuirile bugetare au fost minore şi pentru proiectele PHARE
1998, cu excepţia proiectelor de Asistenţă agricolă şi veterinară, Construcţie
instituţională pentru Ministerul de Finanţe şi Îmbunătăţirea mediului competitiv
91
privind serviciile şi utilităţile publice, pentru care bugetul revizuit a reprezentat

68%, 88% şi respectiv 88,5% din bugetul iniţial.
4. Procentul mediu din buget care a fost contractat scade semnificativ96 de la 96%
pentru proiectele PHARE 1997 la 90% pentru proiectele PHARE 1998. Procentul
din bugetul revizuit care a fost contractat variază între 63% (Proiect de construcţie
instituţională pentru Ministerul de Interne) şi 100%, cu o medie de 93%.
5. Bugetul cheltuit efectiv are o variaţie mult mai mare decât cel contractat, cu un
minim de 26% din bugetul revizuit, un maxim de 100% şi o valoare medie de
85%. Cele mai reduse rate de utilizare au fost înregistrate de proiectele privind
vămile, transportul, energia şi justiţia.
6. Scade procentul din bugetul revizuit care a fost efectiv cheltuit de la 93% pentru
proiectele PHARE 1997 la 71% pentru proiectele PHARE 1998.
Cu alte cuvinte, cu cât fondurile alocate sunt mai mari, iar proiectele şi
beneficiarii sunt mai diverşi, cu atât absorbţia fondurilor este mai dificilă, în ciuda
îmbunătăţirii capacităţii instituţionale operaţionale.
Competenţele manageriale şi tehnice în programarea structurală

Capacitatea ţărilor aderente de a utiliza pe deplin fondurile structurale se bazează
în mod precumpănitor pe un proces anticipativ de creare a unei baze de date solide de
proiecte eligibile, proces care în terminologia UE înseamnă dezvoltarea unei "baze de
proiecte" (project pipeline). În mod obişnuit, cu cât valoarea acestor proiecte depăşeşte
asistenţa angajată, cu atât mai mari sunt aşteptările pentru ca absorbţia resurselor să fie
mai bună, iar adaptarea la procedurile FS mai rapidă.
La capătul unui program twinnig de 18 luni privind dezvoltarea proiectelor
regionale şi sectoriale în România, raportul final concluziona la sfârşitul lui 2003: "În
stadiul prezent, prioritatea trebuie acordată înţelegerii procesului complex de acces la FS
… A fost prematur de a acorda atenţie unor proiecte individuale destinate finanţării aşa
cum fusese planificat". Tonul lucid de prevenire sugerat de aceste rânduri implică faptul
că deprinderile de învăţare ar trebui să capete întâietate înainte ca orice evaluare practică
să aibă sens să se desfăşoare. Atenţia este aici prin urmare îndreptată mai mult asupra
componentelor necesare pentru a construi o bază viabilă şi fezabilă de proiecte.
Baza de proiecte
Rapoartele de evaluare elaborate de Comisie apreciază pe larg experienţa de
asimilare pe care fondurile de pre-aderare au indus-o beneficiarilor FS, în special în
cadrul programelor ISPA şi SAPARD datorită perspectivei de programare mai lungă, cu
toate că nu trebuie trecută cu vederea incapacitatea instituţională inerentă de a face faţă
complexităţii asigurării unei absorbţii adecvate a fondurilor UE prin intermediul unei
baze de proiecte eficace. În acest sens, oficialii UE pun accent pe trei priorităţi care ar
trebui să fi acceptate de ţările aderente, şi anume
96
Semnificaţia a fost testată cu o analiză de varianţă unidimensională, p = 0.05.
92
O bună pregătire a resurselor de documentare, care poate însemna chiar 5% din
valoarea proiectului;
Formarea unei imaginaţii administrativ şi a unor deprinderi de planificare pe termen
lung pentru a utiliza cât mai mult din valoarea asistenţei de-a lungul ciclului complet
al proiectului, adică atât înaintea acceptării, cât şi pe timpul implementării lui;
Stabilirea unor măsuri tehnice specifice pentru pregătirea proiectului, în special
pentru proiecte mari care necesită mai mult timp pentru elaborarea unor propuneri
mature.
Provocarea de a pregăti o bază adecvată de proiecte noi variază cu tipul de
proiect: propunerile pentru proiectele mari au nevoie de perioade de pregătire ce depăşesc
de obicei un an înainte ca ele să poată fi aceptate pentru finanţarea UE; măsuri mai puţin
complexe pot fi dezvoltate şi incluse în PO în mai puţin timp.
Cererile complexe, pentru proiecte în infrastructură de exemplu, ale căror costuri
eligibile trebuie să fie mai mari de 2 milioane euro, cu o participare a UE de mai puţin de
5 milioane euro, vor trebui să parcurgă în general un proces de selecţie elaborat. În prima
fază, proiectele sunt înaintate spre aprobare către Comitetele de Dezvoltare Regională
(CDR) sub supravegherea Comitetului Naţional de Dezvoltare Regională şi a Delegaţiei
UE în România. Ministerul Integrării Europene (MEI) acţionează ca Agenţia de
Implementare şi, la primirea rezultatelor preselecţiei regionale, iniţiază o evaluare
naţională cu ajutorul unei companii străine de consultanţă (the “Technical
Assistance”/TA) care va trece în mod deosebit la o analiză mai amănunţită a tuturor
documentelor din proiectele selectate.
Actorul central în pregătirea unui stoc eligibil de proiecte rămâne totuşi Agenţiile
de Dezvoltare Regională (ADR). Lor le este încredinţat în primul rând rolul de a promova
proiecte, transmite informaţii şi orienta beneficiarii potenţiali în vederea obţinerii unor
scoruri cât mai mari în ceea ce priveşte eligibilitatea, conformitatea administrativă şi
tehnică a cererilor. Proiectele sunt automat ierarhizate potrivit scorului obţinut şi trimise
către MIE. Existenţa regulii ca numărul de cererii eligibile să poat fi oricât de mare este
cea care face posibilă formarea unei 'baze' de proiecte. După procesul de evaluare
naţională, unele fonduri pot să nu fie alocate în plan regional potrivit limitelor angajate şi
astfel urmează în mod obişnuit o procedură de redistribuire a proiectelor aflate pe o listă
în rezervă în acord cu cele mai mari scoruri. Capacitatea unei absorbţii mai mari depinde
în mod esenţial de această preocupare a ADR de a construi 'baza'.
O propunere de proiect ar trebui să rezulte de regulă în urma unor eforturi
anticipatorii în privinţa bugetelor sau defalcării în timp posibile, dezvoltării de obiective
sau formării unor parteneriate sociale. Aceste elemente sunt incluse în linii-directoare sau
manuale-program pe care UE le redactează împreună cu autorităţile naţionale pentru a
sprijini competenţa managerială şi tehnică necesară în pregătirea unor proiecte de invstiţii
de înaltă calitate. Un set de criterii de bază, incluse în matricea de evaluare tehnică,
trebuie îndeplinite pentru stabilirea unei sinergii în cadrul programării structurale. Ele se
referă la abilitatea de furniza
coerenţă cu obiectivele şi priorităţile din PND;
93
impactul regional aşteptat sub forma creării de locuri de muncă, beneficii socio-
economice (precum ameliorarea stării de sănătate, educaţie sau mediu), dezvoltarea
unor noi atracţii turistice, expansiunea transportului regional şi revigorarea
platformelor industriale;
o privire matură în ceea ce priveşte inter alia calitatea detaliilor inginereşti, relevanţa
alocărilor bugetare, experienţă în managementul proiectelor similare ca dimensiune şi
complexitate;
angajament credibil din partea beneficiarului local demonstrat prin eforturile şi
capacitatea de a atrage co-finanţare locală; şi
sustenabilitate în privinţa aspectelor financiare, instituţionale şi decizionale.
Capacitatea managerială şi tehnică
Obiectivul de a răspunde corespunzător faţă de aceste criterii este mult uşurat de
forma standard a cererii care impune pregătirea câtorva documente importante precum
Studiul de Fezabilitate (SF) cu alocarea bugetară, Planul de Afaceri/Studiul de
Marketing, Schiţa de Concept sau “Memoriul Tehnic” şi Evaluarea de Impact asupra
Mediului. Elaborarea unui proiect structural devine astfel în plan local o activitate bine
delimitată de sarcini manageriale şi tehnice specifice.
În primul rând, această activitate trebuie să răspundă exigenţelor europene, atât
formal, deoarece redactarea se face în limba engleză în format standard, dar şi efectiv,
fiindcă este de dorit să reflecte în acelaşi timp nevoile pieţii, proiecţii financiare solide şi
un management al riscului credibil. Un bun SF trebuie să fie conform “Ghidului pentru
Analiza Cost-Beneficiu a Marilor Proiecte” folosit în contextul politicii regionale a UE.
Beneficiarii publici sau privaţi vor desfăşura o cercetare extensivă pentru a estima
asemenea cifre financiare şi economice precum randamentul investiţiei şi valoarea netă
prezentă sau să ofere o alocare bugetară corectă bazat pe măsurări ale cantităţilor şi
preţurilor prevalente pe piaţă. Expunerea 1 prezintă un model al indicatorilor financiari
necesari în vederea evaluării şi ierarhizării potrivit matricei de evaluare de către
consultanţii TA a calităţii proiectelor.
În al doilea rând, cererile trebuie să asambleze şi să valorizeze abilităţile locale
pentru a produce o propunere validă din punct de vedere tehnic. Evaluatorii diferenţiază
proiectele potrivit modului în care ele oferă soluţii consistente unor probleme precum:
activităţile de bază care se desfăşoară; secvenţa apariţiei rezultatelor dorite; mijloacele
necesare pentru implementarea activităţilor (de ex., personal, echipamente, calificare,
studii, oferte, facilităţi operaţionale etc.); sau condiţii care nu ţin direct de proiect dar
care ar trebui să fie prezente pentru implementarea activităţilor planificate.
Experienţa românească
România a acumulat o experienţă valoroasă în elaborarea unor proiecte Phare de
complexitate semnificativă începând mai ales cu 2000. Tipul de proiecte de infrastructură
propuse spre finanţare a inclus parcuri industriale, centre de afaceri, proiecte speciale
precum centre expoziţionale sau de marketing, modernizarea aeroporturilor, drumuri
naţionale sau poduri de importanţă trans-naţională, proiecte turistice, reabilitarea
clădirilor istorice sau de mediu, modernizarea infrastructurii apelor uzate. Lista mai
cuprinde şi proiecte inter-regionale finanţate prin asistenţă internaţională bilaterală.
94
Competenţe adiţionale au fost create la nivelul public prin realizarea unui "Proiect
twinning de Politică Industrială RO2000/IB/OT/03", proiect în cadrul căruia s-au
desfăşurat în fiecare regiune din România seminarii şi ateliere de lucru de politică
industrială. Stadii de practică complementare au fost urmate în Marea Britanie în
principalele servicii de dezvoltare economică din cadrul Departamentului de Comerţ şi
Industrie şi Agenţia de Dezvoltare Regională din Nord-Estul Angliei.
Proiectul a examinat inter alia modul în care se poate utiliza mai bine abilităţile
câştigate în vederea unei absorbţii sporite a FS. Politica regională a fost inclusă printre
temele prioritare ale noii Direcţii Generale de Politică Industrială, înfiinţată în martie
2003, iar Grupuri de Lucru asupra FS şi asupra Regiunilor şi Politicii Industriale au fost
stabilite la Ministerul Economiei şi Comerţului (MEC). Reprezentanţi oficiali şi regionali
au agreat domeniile prioritare de finanţare prin FS şi le-au identificat în domeniile
infrastructurii (pentru transport şi mediu); resurse umane (dezvoltarea spiritului
întreprinzător); dezvoltarea competitivităţii economice; turism şi agro-turism; dezvoltarea
comunicaţiilor; transfer de tehnologie; protecţia mediului şi investiţii pentru dezvoltare
sustenabilă; şi dezvoltarea administraţiei publice.
În timp ce un prim pas a fost făcut în definirea graniţelor asistenţei structurale,
îmbunătăţirea ulterioară a abilităţilor de a furniza propuneri viabile implică o dezvoltare
graduală a parteneriatelor public-privat. Au fost făcute de aceea recomandări pentru o
prezenţă regională a MEC cu mici birouri care să dubleze planificarea structurală în
fiecare regiune, precum şi pentru o inserţie semnificativă în procesul de luare a deciziei
mai ales prin integrarea politicii industriale cu PND.
Tabel 13: Matricea de evaluare tehnică – Extras din criteriile de selecţie financiară
No Subiect Scor
1 Randamentul Financiar al Investiţiei (alege numai una din categoriile de mai jos) 10
Valoare negativă 0
0 – 2.9% 2.5
3 – 5.9% 5
6 – 8.9% 7.5
Mai mare de 9% 10
2 Valoarea Netă Prezente (alege numai una din categoriile de mai jos) 5
- Valoare negativă 1
- Valoare sub investiţia iniţială dar pozitivă 3
- Valoare peste investiţia iniţială 5
4 Calitatea Studiului de Marketing/ Planului de Afaceri (evaluează toate categoriile) 10
- Proiectul răspunde unei nevoi identificate pe piaţă 4
- Grupurile ţintă sunt clar identificate, cuantificate şi descrise 4
- Calitatea de ansamblu a studiului de marketing 2
6 Efectul Multiplicator al proiectului (evaluează toate categoriile) 5
Nivel înalt al investiţiilor private noi potenţial atrase în zonă 3
Îmbunătăţirea competitivităţii economiei locale 2
95
Sursa: The Delegation for the European Union in Romania and Government of Romania. "Phare 2004 –
2006 Economic and Social Cohesion Programme. Regional Large Scale Infrastructure Projects. Guidelines
for Applicants to Call for Proposals", Bucharest, 18 December 2003.
96
V. Concluzii şi implicaţii
V. 1 Cadrul politicii regionale

Politica regională pleacă de la două realităţi fundamentale:
(1) Atractivitatea investiţională a polilor de creştere. Observaţiile empirice
susţin convingător ipoteza unei tendinţe generale a industriilor de a se aglomera în unele
regiuni centrale în detrimentul altor arii periferice, un proces care lasă într-adevăr în urmă
un peisaj cu oportunităţi de creştere inegale. Instrumentele structurale sunt necesare prin
urmare pentru a compensa pierderile inerente şi a reduce disparităţile între regiuni.
Experienţa UE s-a acumulat de-a lungul unei perioade suficient de mari pentru a
permite câteva recomandări corective. În primul rând, transferul fondurilor produc
rezultatele aşteptate numai în combinaţie cu o politică naţională a dezvoltării
articulată şi comprehensivă. Fondurile ar putea fi şi au fost de fapt adesea prost utilizate
sau alocate discreţionar în absenţa unei politici regionale bine fundamentate. În al doilea
rând, factorii economici ai aglomerărilor sunt de obicei acompaniaţi de centre ale
deciziei politice şi iniţiative locale care nu orientează neapărat iniţiativele către polii de
creştere consacraţi. Alte centre regionale pot apare, iar prosperitatea devine dependentă
de factori care aparţin activităţilor periferiale. Schimburile comerciale cu bunuri similare
şi iniţiative productive între economii echivalente ca nivel al dezvoltării par a fi factori
mai puternici în stabilirea unei economii regionale prospere.
(2) Necesitatea asistenţei financiare pentru susţinerea regiunilor mai puţin
dezvoltate. În deciziile privind asistenţa către regiuni şi populaţii dezavantajate, o
observaţie comună se impune de regulă – cu cât o regiune este mai săracă, cu atât mai
generoase ar trebui să fie intrările de bani. În pofida caracterului ei egalitarian, această
recomandare se bazează pe concluzia eronată că sărăcia este asociată în mod natural cu
pierderea unor venituri suficient de mari.
Programele regionale direcţionate către atenuarea sărăciei ar trebui să considere
faptul că regiunile sărace sunt inerent mai puţin capabile să absoarbă fonduri şi cu atât
mai mult să le folosească eficace. Dacă abiltăţile locale nu pot genera ele însele
prosperitate, apare justicată neîncrederea de a le acorda ajutoare generoase în detrimentul
altor zone sau instituţii în stare să profite de ele. Este astfel mult mai potrivit de a acorda
asistenţă acestor regiuni în dezvoltarea abilităţilor de a crea venituri din activităţi
economice. Această concluzie atrage atenţia mai degrabă asupra capacităţii regionale
latente pentru auto-dezvoltare.
În ceea ce priveşte viitorul cadru instituţional al instrumentelor structurale la nivel
comunitar, aşa cum se întrevede din propunerile recente făcute de Comisia Europeană,
acesta va aduce mai multă transparenţă şi simplitate politicii de dezvoltare regională.
Priorităţile propuse pentru viitor, convergenţa, competitivitatea regională şi ocuparea
forţei de muncă, şi respectiv cooperarea teritorială, au menirea de a optimiza eforturile
reducerii discrepanţelor la nivel comunitar. În acest sens, reducerea numărului de
instrumente structurale şi de obiective ale acestora nu poate fi decât o evoluţie pozitivă în
vederea eficientizării politicii de coeziune.
97
V. 2 Implicaţii ale procesului de lărgire

Statele candidate din centrul şi estul Europei au creat deja un mecanism legislativ
şi instituţional pentru dezvoltare regională, după modelul vest-european, care le permite
tranziţia către managementul IS din momentul aderării. Totuşi, capacitatea administrativă
rămâne punctul lor sensibil. În ciuda preocupării susţinute a Comisiei Europene de a găsi
şi experimenta noi instrumente care să faciliteze crearea unor structuri eficiente pentru
gestionarea proiectelor şi managementul viitoarelor FSC, evaluările ulterioare au indicat
de cele mai multe ori rezultate sub aştepări. Cauzele pot fi sintetizate astfel:
1. Stabilirea unor obiective prea ambiţioase, nerealiste, în raport cu resursele
umane şi financiare existente. Progresul cel mai semnificativ a fost făcut în adoptarea
acquis-lui comunitar prin legislaţia aferentă, şi mai puţin în cazul implementării şi al
aplicării concrete. O analiză efectuată de Curtea Europeană de Audit asupra a 45 de
proiecte de twining finalizate a arătat că obiectivele au fost atinse parţial, fiind necesare
proiecte ulterioare. In domeniul pregătirii pentru fondurile structurale, anumite obiective
importante privind managementul FSC nu au fost atinse, iar în sectorul de mediu,
performanţa este sub aşteptări.
În Ungaria, proiectul de twining “Programul Special de pregătire pentru fondurile
structurale“ (SPP) în valoare de 2,6 milioane de euro a fost foarte ambiţios în termeni de
obiective şi alocare a timpului. Din cele 40 de obiective sau rezultate doar 15 au fost
considerate finalizate de către Delegaţie. Cele mai slabe rezultate au fost înregistrate în
cadrul componentelor Fondul Social European şi SAPARD. Obiectivul esenţial al
componentei SAPARD a fost acela de a abilita Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării
Regionale (MADR) să administreze măsurile de pre-aderare SAPARD. La finalul
proiectului (ianuarie 2001 pentru componenta SAPARD), Agenţia SAPARD nu fusese
încă acreditată, fiind necesare încă multe eforturi. Aceasta s-a datorat în principal deciziei
de a transfera agenţia de la Centrul de Intervenţie Agricolă la MADR la mijlocul
perioadei de derulare a proiectului. In felul acesta, numai jumătate din obiectivele
stabilite iniţial au fost atinse în cadrul componentei SAPARD.
2. Existenţa unor proceduri ineficiente între etapa de identificare a obiectivelor şi
realizarea proiectului. Înainte de a începe efectiv să funcţioneze în statele candidate, un
proiect trebuie să parcurgă mai multe etape, ceea ce presupune trecerea unei anumite
perioade de timp între etapa iniţială de fixare a obiectivelor şi până la cea de
implementare efectivă. Astfel, 30% dintre proiectele aflate în runda de selecţie în anul
2000 nu începuseră să funcţioneze în februarie 2002. Au fost necesari doi ani în aceste
cazuri pentru a trece prin anumite etape (în cazul proiectelor de twining: identificarea
obiectivelor, redactarea ulterioară a schiţei proiectului, licitaţia, selectarea partenerilor,
redactarea convenţiei, aprobarea finanţării, semnarea convenţiei, aprobarea de către
Comisie, notificarea convenţiei, şi în final, demararea proiectului). Astfel, unele elemente
din cadrul proiectului au fost adesea depăşite la momentul implementării proiectului,
fiind necesare modificări încă de la început. De asemenea, fixarea exactă a costurilor cu
trainingul sau plata experţilor de cele mai multe ori s-a dovedit ineficientă, suportând
modificări ulterioare. Astfel, în Polonia, deşi costurile elementelor proiectelor de twining
au fost înainte de începerae proiectului, în iulie 2001, diurnele experţilor din statele
membre au crescut cu 60% (de la 229 de euro la 367 de euro pe zi).
98
3. Procedurile birocratice existente le nivelul fiecărei etape din cadrul proiectului

au făcut şi mai dificilă implementarea unor proiecte, şi a condus la întârzieri importante
faţă de perioada stabilită iniţial.
Finanţarea prin Phare şi ISPA reprezintă doar o mică parte din necesităţile uriaşe
de finanţare din sectorul de mediu al ţărilor candidate, aşa cum se poate observa în tabelul
5 din anexă. Pentru a asigura că resursele rare disponibile pentru proiectele de mediu sunt
utilizate cât se poate de eficient este necesară prioritizarea proiectelor şi finanţarea în
primul rând a acelora cu cel mai mare impact în acest domeniu. In practică, strategiile
naţionale de mediu au cuprins liste lungi cu diferite proiecte care trebuie implementate
fără nici o clasificare sau prioritizare în vederea pregătirii şi a implementării.
4. Nivelul salariilor în sectorul public, lipsa de experienţă a funcţionarilor din
statele candidate, precum şi diferenţele de cultură şi abordare între diverse state partenere
au redus eficienţa unora dintre proiecte. Nivelul relativ redus al salariilor din sectorul
public a făcut ca o parte din funcţionari pregătiţi în cadrul unor proiecte, în special cei
tineri să se orienteze către mediul privat. În Polonia, realizarea proiectului “Îmbunătăţirea
controlului financiar pentru cheltuieleile publice” a fost împiedicată de viziunile diferite
ale partenerilor privind stabilirea unui sistem adecvat de control intern în sectorul
public.”
5. Adeseori, aplicaţiile trimise de administraţiile statelor candidate nu au fost
pregătite la standardele cerute de UE. Astfel, Comisia a cerut suplimentarea asistenţei
tehnice finanţate în cadrul Phare pentru a îmbunătăţi calitatea propunerilor şi a permite în
felul acesta contratarea sumelor alocate. Totuşi, întrucât această măsură a fost aplicată
relativ târziu, la care s-a adăugat faptul că sarcinile suplimentare trebuiau realizate într-un
timp relativ scurt, nu s-au obţinut rezultatele prevăzute. În plus, capacitatea Comisiei de a
evalua aplicaţiile, precum şi a asigura consultanţa experţilor a fost limitată. Astfel, pentru
cel mai mare beneficiar al fondurilor, Polonia, un singur oficial a fost trimis pentru
sectorul de mediu până în noiembrie 2001. O altă constrângere a constituit-o lipsa
expertizei tehnice în cadrul Comsiei. Pentru a soluţiona această problemă a fost încheiat
un contract de expertiză tehnică cu Banca Europeană de Investiţii, deşi bugetul limitat nu
a permis utilizarea sistematică a acestei asistenţe.
Din 2000, ISPA a înlocuit Phare în ceea ce priveşte pregătirea finanţării
proiectelor. În ciuda unei capacităţi, ce-i drept limitate în acest domeniu, preluarea
acestor fonduri s-a derulat anevios. Astfel, în anul 2000, doar două proiecte de asistenţă
tehnică au fost angajate cu un total de 3,7 milioane de euro. Contractarea măsurilor ISPA
a fost întârziată în comparaţie cu calendarul inclus în Memorandumul de Finanţare.
Astfel, la sfârşitul lui 2001, doar un singur contract ISPA a fost încheiat în Slovenia, cu o
valoare de 1,9 milioane de euro.
Pe lângă faptul că pregătirea licitaţiilor pentru proiecte mari de infrastructură este
o sarcină dificilă, calendarul stabilit de Comisie în memorandum a fost în general
nerealist, la care se adaugă alte motive. În primul rând lipsa de experienţă a celor mai
mulţi beneficiari, atât la nivel local, cât şi central în pregătirea documentelor pentru
licitaţie şi de a utiliza procedurile Comisiei şi ale Federaţiei Internaţionale ale Inginerilor.
Deşi, Comisia a alocat 7 milioane de euro în 2000 pentru a finanţa posturi de ingineri în
99
cadrul Delegaţiilor pentru a supraveghea implementarea ISPA, inclusiv licitaţiile, doar

jumătate din aceste posturi au fost ocupate până în septembrie 2001 şi chiar mai târziu.
În unele cazuri, deşi licitaţiile au fost finalizate, au apărut probleme în etapa de
implementare a unor proiecte. Astfel, în Lituania derularea unui proiect în valoare de 7,2
milioane de euro a suferit dificultăţi serioase datorită unei pregătiri slabe a proiectului,
dar şi a disputelor dintre beneficiar şi contractor în absenţa unui inginer independent.
V. 3 Implicaţii din experienţa României

Politica de dezvoltare regională nu are în România o tradiţie formală şi
documentată. Se poate chiar spune că regionalismul ca fenomen politic a fost în
discursul politic public românesc pus în antiteză cu ideea naţională, fapt pentru care el
rămâne un subiect destul de nebulos. Este poate şi motivul pentru care autorităţile publice
au preferat ca şi cadru instituţional instituirea a opt regiuni de dezvoltare care nu oferă un
argument vizibil în construcţia lor şi evident încearcă să evite criteriul istoric. Practic,
legea dezvoltării regionale nu oferă un astfel de criteriu, menţionând doar că regiunile de
dezvoltare se nasc prin asocierea voluntară a autorităţilor locale.
Politica de industrializare forţată dusă de regimul socialist a avut ca efect o
nivelare a gradului de „dezvoltare” de ansamblu a ţării, deşi acest lucru s-a realizat prin
construirea unor facilităţi industriale care nu dispuneau de nici un avantaj competitiv şi
care, în condiţiile procesului de tranziţie către economia de piaţă, au ajuns în mare parte
dezafectate. Astfel că, în 1990, România era o ţară relativ uniform dezvoltată – sau mai
bine spus uniform nedezvoltată – fapt care, adăugat precarităţii resurselor bugetare din
întreaga perioadă, a făcut ca în România să nu se simtă nevoia unei politici formale în
acest sens. Politica regională a luat naştere exclusiv în întâmpinarea disponibilităţii de
asistenţă financiară din partea Uniunii Europene. Întregul mecanism de politică publică a
fost pus în mişcare cu asistenţă europeană.
România a pus însă accentul pe un alt fel de politică ce poate fi considerată a avea
efecte şi în politica regională, şi anume instituirea unei legislaţii cu privire la zonele
libere şi încercarea de a încuraja dezvoltarea unor astfel de zone, probabil după modelul
de succes al Zonelor Economice Speciale din China, dar care a fost descurajat de către
Uniunea Europeană şi instituţiile financiare internaţionale. Din acest punct de vedere,
politica evita redistribuţiile financiare punând accentul pe încurajarea fiscală şi de
tratament comercial favorizant. Aceeaşi idee şi mecanisme par a fi continuate cu
concepul de zone defavorizate.
Actualul cadru juridic şi instituţional al politicii regionale a fost construit în esenţă
după apariţia legii dezvoltării regionale din 1998. Perioada care a urmat a fost martora
unei instabilităţi instituţionale semnificative care pune sub semnul întrebării o viziune
coerentă şi de durată asupra acestui mecanism de politică publică din partea scenei
politice.
Pe de altă parte, deşi în prezent există acest cadru formal, rămân incertitudini cu
privire la capacitatea de gestionare a acestei asistenţe şi îndeosebi cu eficienţa
mecanismelor de monitorizare şi supraveghere. Având în vedere rolul jucat de SAPARD
ca şi „test” în direcţia descentralizării încurajate de către Comisia Europeană, eventuale
100
semne de întrebare asupra acestui program pot afecta şi celelalte instrumente şi întregul
mecanism al asistenţei. Pe ansamblu, instrumentele de pre-aderare au rămas un
exerciţiu de politică publică în vederea aderării, dimensiunea lor de „învăţare” fiind
poate cea mai importantă.
Provocarea fundamentală este, în cazul României, dezvoltarea capacităţii de
operare a acestui mecanism al politicii regionale pe axe independente de arbitrariul
şi influenţa dimensiunii politice. Acest fapt ridică un semn de întrebare asupra
capacităţii de a implementa în practică litera legii şi angajamentele realizate faţă de
instanţele europene, în măsura în care, cel puţin din punct de vedere formal, construcţia
legislativă a fost relativ importantă ca şi efort.
Studiul ca caz amintit (Spania) pare a oferi argumentul că ţările în care a existat
un regionalism dezvoltat (Spania, într-o oarecare măsură şi Irlanda) par a înregistra un
succes mai ridicat în ceea ce priveşte efectul economic general obţinut ca urmare a
asistenţei structurale europene. Acest fapt accentuează eforturile care trebuiesc făcute în
România ca asistenţa europeană să nu devină apanajul unor grupuri restrânse de
influenţă, ci să slujească intereselor de ansamblu ale economiei. Cu toate acestea,
politicile de dezvoltare regionale nu pot constitui în sine cheia dezvoltării de ansamblu a
unui stat. Ele rămân politici redistribuţioniste, a căror efecte reale asupra creşterii
economice sunt în cel mai bun caz dificil de evaluat. Dimensiunea esenţială constă în
natura sistemului economic şi calitatea celorlalte politici publice care formează esenţa
mixului de politică economică al unui stat: regimul juridic al drepturilor de proprietate şi
ocrotirea economiei de piaţă, fiscalitatea, politica antitrust ş.a.m.d.
Cel mai mare pericol cu privire la asistenţa de preaderare ca şi la viitoarea politică
de coeziune este acela al impresiei care se poate naşte că acestea sunt suficiente pentru a
asigura dezvoltarea. Politica de coeziune economică şi socială nu rezolvă problema
mai slabei dezvoltării. Elemente care cel puţin par a avea un impact mai semnificativ ţin
de finanţe şi drepturi de proprietate, fiscalitate, investiţii străine directe, ş.a.m.d. Dacă
cazul Irlandei – caz fericit – nu a cunoscut acelaşi succes cu cel al Portugaliei, Greciei
sau Italiei de Sud, este fiindcă acolo au operat şi celelalte politici publice. Oricare ar fi
perspectiva pe care o adoptăm, trebuie subliniat că politica de coeziune economică şi
socială nu este o politică „value free”, ci presupune şi o opţiune explicită asupra
dezvoltării societare şi economice în ansamblu. Această politică europeană (a doua ca
însemnătate în bugetul Uniunii, după Politica Agricolă Comună, dar, spre deosebire de
aceasta, în creştere) rămâne o politică redistributivă ori, în esenţă, o astfel de politică nu
numai că are efecte greu de evaluat, dar poate distorsiona semnificativ motivaţia agenţilor
economici. Exstă tot mai multe voci care, la nivelul Uniunii şi – paradoxal – chiar din
ţările care beneficiază cel mai mult de pe urma acestei politici, argumentează că asistenţa
financiară europeană determină antreprenorii nu să îşi dezvolte abilităţile de a servi piaţa
– în esenţă consumatorii – ci de a completa formulare – tip pentru atragerea de fonduri
comunitare.
În ceea ce priveşte direct gestiunea fondurilor structurale, aceasta va fi o mare
provocare a anilor imediat următori datei aderării României la Uniunea Europeană. Pe
lângă complexitatea cadrului instituţional, care ar trebui să devină extrem de rapid
funcţional, una din problemele principale cu care o să se confrunte România este
implementarea unui sistem de comunicare şi colaborare directă cu beneficiarii finali,
101
care să fie capabili să identifice şi să îşi prioritizeze nevoile de asistenţă, pentru a

contribui la crearea permanentă de noi proiecte finanţabile. Chiar dacă design-ul politicii
regionale din România ar fi perfect, fără existenţa unor întreprinzători pro-activi, care
să fie motivaţi să obţină sprijin comunitar pentru a deveni mai competitivi, rezultatele ar
fi extrem de negative.
România ar putea avea şansa de a beneficia de intrări masive de fonduri prin
intermediul instrumentelor structurale, însă acest lucru depinde de restul politicilor
privind economia reală, sectorul întreprinderilor, mediului de afaceri etc.
Începând cu anul 2005, România trebuie să înceapă colectarea proiectelor de
dezvoltare care se cer a fi finanţate prin fonduri structurale. Acest proces are implicaţii
extrem de serioase asupra capacităţii de a finaliza procesul de reformă economică, şi
de a grăbi convergenţa în spaţiul comunitar.
102
Bibliografie
A
Abraham Dorel, 2000, „Atlasul sociologic al schimbării sociale din România
postcomunistă. Studii preliminare”, Sociologie Românească, 1/2000, 1-38.
Adevărul economic, Nr. 35 (543), 11 – 17 septembrie 2002, Dana Timofticiuc, Interviu
cu domnul Leonard Cazan, ministrul dezvoltării şi prognozei.
Adevărul, Nr. 4272, 27 martie 2004, Adina Sadeanu, România, discreditată din nou în
ochii Uniunii Europene Din 156 proiecte SAPARD verificate, la peste o treime s-au
descoperit conflicte de interese. Funcţionarii publici locali nu s-au sfiit să joace pe faţă
"la două capete".
Ákos, Kengyel, The EU’s Regional Policy and its extension to the new members, Center
for European Integration Studies, Rheinische Friedrich Wilhelms-Universität Bonn,
2000.
Armstrong, Harvey and Jim Taylor. Regional Economics and Policy. London: Harvester
Wheatsheaf, 1993.
Asheim, Bjørn and Michael Dunford, "Regional Futures", Regional Studies Jul 1997,
445-455.
B
Bache, Ian. The Politics of European Union Regional Policy. Multi-Level Governance or
Flexible Gatekeeping? Sheffield Academic Press, 1998.
Balogh Márton, Hosu Ioan, Pop Daniel, Pop Florin, 2002, Dezvoltare regională, Fundaţia
Civitas pentru Societatea Civilă, www.osf.ro, proiectul The map of Players and Issues of
the Accession to the European Union, 2003, Fundaţia pentru o Societate Deschisă, Ed.
Exclus SRL, Bucureşti.
Banasinski Cezary et al., Costs and Benefits of Poland’s Membership in the European
Union, Centrum Europejskie Natolin, Warsaw, 2003.
Barro R. and Xavier Sala-i-Martin. Economic Growth. New York: McGraw Hill, 1995.
Ben-David, Dan, Håkan Nordström and L. Alan Winters. Trade, Income Disparity and
Poverty, Special Studies 5, Geneva: World Trade Organization, 2000.
Boldrin, Michele and Fabio Canova, "Regional Policies and EU Enlargement", in Funck
and Pizzati, 33-93.
C
Casellas, Antònia and Catherine C. Galley, "Regional Definitions in the European Union:
A Question of Disparities?", Regional Studies 33, 551-558.
Chircă Constantin şi Teşliuc Emil (coord.), 1999, De la sărăcie la dezvoltare rurală,
Banca Mondială şi Institutul Naţional de Statistică, Bucureşti.
Conference Almanac, "Readiness of the candidate countries for EU Regional Policy", 3/5
November 2003, Bratislava.
103
Constantin Daniela Luminiţa, 2001, Introducere în teoria şi practica dezvoltării

regionale, Ed. Economică, Bucureşti.
Constantin Daniela Luminiţa (ed.) 2002, Probleme actuale ale dezvoltării regionale în
România (lucrările primului simpozion naţional al Asociaţiei Române de Ştiinţe
Regionale, 25-26 aprilie 2001), Ed. Oscar Print, Bucureşti.
D
Dăianu Daniel (coord.), 2001, Winners and Losers in the Process of European
Integration. A Look at România, Centrul Român pentru Politici Economice / WP no. 31 /
Bucureşti, http://www.cerope.ro.
Dăianu Daniel, 2002, „Analiza proiectului de buget pentru 2003”, în Raport de
avertisment privind potenţialul de criză România, Nr. 7/2002, PNUD şi SAR, Bucureşti
şi www.sar.ro.
Dăianu Daniel şi Vrânceanu Radu, 2002, România şi Uniunea Europeană, Ed. Polirom,
Iaşi.
Dăianu Daniel, 2003, „Reflecţii asupra foii de parcurs”, în După Copenhaga – Drumul
spre Europa. Raportul anual de prevenire a crizelor ROMÂNIA, PNUD şi SAR,
Bucureşti şi www.sar.ro.
Drăgan Gabriela, 2003, Compatibilităţi între cadrul românesc al politicii regionale şi
reglementările UE privind ajutorul de stat, Studiul 8, Studii de impact privind pre-
aderarea, Proiectul PHARE RO 9907-02-01, Institutul European din România, Bucureşti.
Durek, Carolyn Marie – "Can the European Union Influence the Functioning of Regional
Governments?" Working Paper, European University Institute, Robert Schuman Center
for Advanced Studies, 2000.
E-F-G-H-J
The Economist. “Joining the West”; “Reasons of State”, May 17, 2001.
El-Agraa, Ali M. The European Union. History, Institutions, Economics, and Policies,
Fifth Edition, Prentice Hall, 1998.
Feldstein, Martin. "Reducing Poverty, Not Inequality", Public Interest, Fall, 1999, 33-41.
Funck, Bernard and Lodovico Pizzati (Eds.) European Integration, Regional Policy and
Growth: Lessons and Prospects. World Bank Publications, Washington, D.C., 2003.
Hallet, Martin. "National and Regional Development in Central and Eastern Europe:
Implications for EU Structural Assistance." Directorate-General for Economic and
Financial Affairs, The European Commission, Doc.II/39-EN/rev.2, 1997.
Ghinea Anca (coord.), 2002, Investment and accountability of the public administration,
Institutul pentru Politici Publice, www.osf.ro, proiectul The map of Players and Issues of
the Accession to the European Union, 2003, Fundaţia pentru o Societate Deschisă, Ed.
Exclus SRL, Bucureşti.
104
Grosse, Tomasz and Jan Olbrycht. "Preparing for the Absorption of the Structural Funds
in Poland. Critical overview and recommendations." The Institute for Public Affairs,
Warszawa, 7:5, 2003.
Gerhard Heimpold, "Regional Policy in the Central and East European countries prior to
the eastward enlargement of the EU, with special focus on regional policy developments
in East Germany", Paper for the 41st Congress of the European Regional Science
Association, Zagreb/Croatia, 29 August-1 September 2001.
Guibernau, Montserrat. "Between Autonomy and Seccession: the Accommodation of
Catalonia within the New Democratic Spain", Working Paper 48 / 02, Sussex European
Institute.
Hansen Torben Norkaer, Ianoş Ioan, Pascariu Gabriel, Platon Victor şi Sandu Dumitru.
Regional Disparities in România 1990 – 1994, Bucureşti, 1996.
Hervey, Tamara. European Social Law and Policy. London: Longman, 1998.
Hine, David and Hussein Kassim (eds.) Beyond the Market. The EU and National Social
Policy. London: Routledge, 1998.
Ianoş Ioan. Transition, Cohesion and Regional Policy in Central and Eastern Europe
editat de Bachtler J., Downes R. şi Grzelak G., EPRC, University of Strathclyde, EPRC
studies in European Policy, Ashgate Publishing Ltd., UK, 2000.
Ianoş Ioan, Hansen Torben Norkaer, Pascariu Gabriel, Platon Victor, Sandu Dumitru.
Profiles of Romanian Development Regions, Bucureşti, 1997.
Ianoş Ioan, Pascariu Gabriel, Platon Victor, Sandu Dumitru, Disparităţi regionale în
România, studii pilot (Alba, Dolj, Teleorman, Vaslui), Bucureşti, 1996-1997.
Immenga, Ulrich. Coherence: A Sacrifice to Descentralization? European University
Institute, Robert Schuman Center for Advanced Studies, 2000.
John Bachter, Ruth Downes, Ewa Helinska-Hughes, John Macquarrie, "Regional
Development and Policy in the transition countries", Regional and Industrial Research
Paper no 36, December 1999, European Policies Centre, University of Strathclyde.
John Bachter, Fiona Wishlade, Douglas Yuill, "Regional Policy in Europe after
enlargement", Regional and Industrial Research Paper no 44, June 2000, European
Policies Centre, University of Strathclyde.
K-L-M-N-O
Kozak, Marek W. "The Consequences for Polish Regions of Integration with the EU",
Banasinski Cezary et al., 67-95.
Krugman, Paul. Geography and Trade. Cambridge, MA, MIT Press, 1991.
Manoleli Dan, 2002, Administraţia centrală şi aderarea la Uniunea Europeană,
www.osf.ro, proiectul The map of Players and Issues of the Accession to the European
Union, 2003, Fundaţia pentru o Societate Deschisă, Ed. Exclus SRL, Bucureşti.
105
Mungiu-Pippidi Alina, 2001, „Analiză: De la rău la mai rău?”, în Raport de avertisment

privind potenţialul de criză România, Nr. 7/2001, PNUD şi SAR, Bucureşti şi
www.sar.ro.
Martin, Ron and Peter Sunley. ”Paul Krugman's Geographical Economics and Its
Implications for Regional Development Theory: A Critical Assessment", Economic
Geography, Jul 1996, 259-292.
Michael Porter. “Clusters and Competition”, On Competition, HBS Press, 1998.
Moravcsik, Andrew. The Choice for Europe. Social Purpose and State Power from
Messina to Maastricht. London: UCL Press, 1999.
P
Paelinck, Jean H. and Mario Polèse, "Modelling the Regional Impact of Continental
Economic Integration: Lessons from the European Union for NAFTA", Regional Studies
33:8, 1999, 727-738.
Pelkmans, Jacques. "EU Membership, Fast Lane to Prosperity?", Special Lecture Series,
European Institute of Romania, Bucharest, 25 September 2003.
Pascariu Gabriel, „Politica de dezvoltare regională în UE şi în statele membre”,
Sociologie Românească, 3-4/2000, p. 69-94, Bucureşti.
Pascariu Gabriel şi Trăistaru Ioana, Politica de dezvoltare regională, Institutul European
din România, Bucureşti, 2001.
Pascariu Gabriel (coord.), Stănculescu Manuela Sofia, Jula Dorin, Luţaş Mihaela şi
Lhomel Edith, Impactul politicii de coeziune socială asupra dezvoltării economico-
sociale la nivel regional în România, Studiul 9, Studii de impact privind pre-aderarea,
Proiectul PHARE RO 9907-02-01, Institutul European din România, Bucureşti, 2003.
Păuna Bianca şi Păuna Cătălin, „Determinanţii câştigurilor salariale şi discrepanţele
salariale între bărbaţi şi femei în România – O analiză microeconometrică”, în Dăianu D.
şi Isărescu M. (coord.), Noii Economişti despre Tranziţia în România, p. 479-510, Ed.
Enciclopedică, Bucureşti, 2003.
PNUD şi SAR (Societatea Academică din România), Raport de avertisment privind
potenţialul de criză România, diverse numere: Nr.2/2001 („Mai îndeplineşte România
criteriile de la Copenhaga?”), Nr.3/2001, Nr.5/2001 („Integrarea europeană la nivel
instituţional – încă lentă şi dificilă)”, Nr.6/2001 („Tendinţe: Nimic nou în politica
românească”), Nr.7/2001 („Programul SAPARD: Optimism prea mult, probleme
suficiente”), Raport Anual 2001 („Integrarea europeană, o ţintă prea îndepărtată?”).
Pop Georgian, „Mecanisme şi probleme de realocare a banilor publici”, Sociologie
Românească, 1-4/2001, 134-152.
Puga, Diego and Anthony J. Venables. "Trading Arrangements and Industrial
Development", Discussion Paper No. 319, Centre for Economic Performance, London,
December 1996.
R
106
Reiner, Martin. The Regional Dimension in European Public Policy. Convergence or

Divergence?. St. Martin's Press, 1999.
Robert E. Baldwin. Towards an Integrated Europe, CEPR, London, 1994.
Rodriguez-Pose, Andres, "Socioeconomic restructuring and regional change: Rethinking
growth in the European Community", Economic Geography Oct, Vol. 70: 4, 1994, 325-
336.
Rowisnki, Janusz. "Agriculture – Cost and Benefits of Poland's Membership in the EU".
Banasinski Cezary et al., 105-135.
S-T
Sandu Dumitru. Sociologia Tranziţiei. Valori şi tipuri sociale în România, Ed. Staff,
Bucureşti, 1996.
Sandu Dumitru. Rural community poverty in Romania. Targets for poverty alleviation for
the Romania Social Development Fund, Raport al Băncii Mondiale, 1998; publicat şi în
Sociologie Românească, 4/1999, 117-138, Bucureşti.
Sandu Dumitru (coord.) Stănculescu Manuela, Berevoescu Ionica şi Tufiş Claudiu, The
villages of Romania: development, poverty and social capital. Updating targeting for the
Romanian Social Development Fund, Raport al Băncii Mondiale, 1999c, publicat şi în
Sandu D. Sociabilitatea în Spaţiul dezvoltării, Polirom, Bucureşti, 2003.
Sandu Dumitru (coord.), Stănculescu Manuela, Şerban Monica, Holt Sharon şi Dobrescu
Dana, Social Assessment for Rural Development Project. Social Needs and Actions in
Romanian Villages, Raport al Băncii Mondiale, Bucureşti, 2000a.
Sandu Dumitru, „Ariile culturale ca matrice de sociabilitate”, Sociologie Românească, 3-
4/2002, 77-92.
Sen, Amartya, Development as Freedom, Oxford University Press, 1999.
Societatea Academică din România (SAR), „Criza finanţării sistemului de drumuri”, în
Rapoarte asupra guvernării – Ediţie specială, nr. 4, Bucureşti, 2004 şi www.sar.ro.
Stănculescu Manuela Sofia (ed.), Sărăcia în România 1995-1998, Vol. I. Coordonate,
dimensiuni şi factori, PNUD Programul de Aleviere a Sărăciei, Bucureşti, 1999.
Stănculescu Manuela Sofia şi Ilie Simona, Sectorul Informal în România, PNUD şi
ICCV, Bucureşti, 2001, http://www.undp.ro/news.htm.
Stănculescu Manuela Sofia, “Government – Donor Relations in Romania. Changes and
Trends”, Eriksson J. (coord.) Implementation of CDF Principles in a Transition
Economy. A Case Study of Romanian Experience, World Bank, Washington, 2002.
Sanford, Cedric, Social Economics, Heinemann Educational Books, 1979 (1977).
Steinherr, Alfred, "Issues and Constraints of Regional Convergence", in Funck and
Pizzati, 107-117.
Stiglitz, Joseph E. Economics of the Public Sector, New York: W.W.Norton & Co., 1988.
107
Teşliuc Emil, Pop, Lucian şi Panduru Filofteia, Poverty in Romania: Profile and Trends
during the 1995-2002, World Bank Poverty Assessment, Bucureşti, 2003.
Teşliuc Emil, „Agriculture Policy: Achievements and Challenges”, from Christof Ruhl
and Daniel Dăianu (ed.) Economic Transition in Romania: Past, Present and Future, p.
91 – 142, Banca Mondială şi Centrul Român pentru Politici Economica, Arta Grafica,
Bucureşti, 1999.
V
Vickerman, Roger, Klaus Spickermann and Michael Wegener, "Accessibility and
Economic Development in Europe", Regional Studies 33:1, 1999, 1-15.
Voicu Bogdan, Dan Adrian Nicolae, Voicu Mălina, Şerban Monica, Assessing the Causes
of Counties Disparities in Romanian Social Development Fund Projects Proposals,
Raport Fondul Român de Dezvoltare Socială, Bucureşti, 2002.
von Urff, Winfried. ”The Future of European Agricultural Policies". CEPII, Political
economy of the nice treaty: rebalancing the eu council, document de travail, 2001, 27-48.
Documente oficiale
A-D
Banca Mondială, Making Transition Work for Everyone: Poverty and Inequality in
Europe and Central Asia, Washington D.C, 2000.
Banca Mondială. România: Studiu asupra furnizării serviciilor sociale locale, Raport nr.
23492-RO, Unitatea Sectorului de Dezvoltare Umană, Regiunea Europei şi Asiei
Centrale, 2002.
Commission of the European Communities, Compendium Romania - Ex-Post Evaluation
of Phare country support in 1997 and 1998 in Romania, Brussels, 2002.
Commission of the European Communities, General Report on pre-acession assistance
PHARE-ISPA-SAPARD in 2001, Brussels, 4.06.2003
Commission of the European Communities, General Report on Pre-acession Assistance
(PHARE – ISPA – SAPARD) in 2002, Brussels, 5.01.2004
Commission of the European Communities, Commission Decision on the review of the
guidelines for implementation of the Phare programme in candidate countries for the
period 2000-2006 in application of Article 8 of Regulation 3906/89, Brussels, 6.09.2002
Commission of the European Communities, SAPARD Annual Report, 2002, Report from
the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and
Social Commitee and the Commitee of the Regions, Brussels 7.10.2003
Commission of the European Communities, Enlargement of the European Union, Guide
to the negotiations, chapter by chapter, 2002
Commission of the European Communities, Report from the Commission, Annual Report
of the instrument for structural policy for pre-acession (ISPA) 2001
108
Commission of the European Communities, Report from the Commission, Annual Report
of the instrument for structural policy for pre-acession (ISPA) 2002, Brussels, 4.11.2003
Commission of the European Communities, Communication from the Commission to the
European Parliament and the Council on the implementation of commitments undertaken
by the acceding countries in the context of accession negotiations on chapter 21-
Regional policy and coordination of structural instruments, Brussels, 16.7.2003
Commission of the European Communities, Report from the Commission, The Phare
Annual Report 2001, Brussels 03.03.2003
Commission of the European Communities, Report from the Commission, The SAPARD
Annual Report 2001.
Commission of the European Communities, Communication from the Commission,
Second progress report on economic and social cohesion, Brussels, 30.1.2003
Commission of the European Communities, Court of Auditors, Special Report no. 5/2003
(pursuant to Article 248(4), second subparagraph, EC) concerning Phare and ISPA
Funding of Environmental Projects in candidate countries together with Commission’s
replies.
Commission of the European Communities, Court of Auditors, Special Report no. 6/2003
(pursuant to Article 248(4), second subparagraph, EC) concerning Twining as the main
instrument to support institution-building in candidate countries together with
Commission’s replies.
Commission of the European Communities, DG Regio, ISPA Manual, Working
Document, April 2002.
Commission of the European Communities, Regular Reports from the Commission on
(Czech Republic’s, Hungary’s, Poland’s, Slovak Republic’s, Slovenia’s, Lithuania’s,
Estonia’s, and Latvia’s) Progress towards Accession, Brussels, (2000, 2001, 2002,
2003).
Commission of the European Communities, Regular Reports from the Commission on
Romania’s Progress towards Accession, (1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003).
Commission of the European Communities SAPARD Annual Report” – European
Commision, Brussels - 2000, 2001, 2002.
Commission of the European Communities „ISPA – Mandate, Programming,
Implementation – state of play”, DG Regio – ISPA Directorate, September 2000.
Commission of the European Communities „Practical Guide to PHARE, ISPA, SAPARD
Contract Procedures”, December 2000.
Commission of the European Communities."Annex to the Communication from the
Commission to the European Parliament and the Council on the Implementation of
Commitments Undertaken by the Acceding Countries in the Context of Accession
Negotiations on Chapter 21 – Regional Policy and Coordination of Structural
Instruments.", Commission Staff Working Paper, COM(2003)433 final, Brussels,
16.7.2003.
109
Commission of the European Communities. "Agenda 2000 - Commission Opinion on

Poland’s Application for Membership of the European Union", DOC/97/16, Brussels,
15.7.1997.
Commission of the European Communities. "Accession negotiations – Poland. Revised
Draft Common Position. Negotiation Chapter 7 Agriculture (Horizontal Issues, Common
Market Organisations, Rural Development)", Directorate-General for Enlargement,
12833/02, Brussels, 8.10.2002.
Commission of the European Communities „Communication from the Commission to the
Council and the European Parliament – Roadmaps for Bulgaria and Romania” -
Commission of the European Communities, Brussels, 13.11.2002;
Commission of the European Communities „Continuing Enlargement – Strategy Paper
and Report of the European Commission on the Progress towards Accession by Bulgaria,
Romania and Turkey” –, Brussels, 2003;
Czech Pepublic,The Phare programme 1990–2000, 31 July 2001.
Czech Republic’s position paper in the area of „Regional Policy and co-ordination of
structural instruments”, Budgetary and financial provisions and Financial control for the
accession negotiations with the European Union
The Delegation for the European Union in Romania and Government of Romania. "Phare
2004 – 2006 Economic and Social Cohesion Programme. Regional Large Scale
Infrastructure Projects. Guidelines for Applicants to Call for Proposals", Bucharest, 18
December 2003.
Delegation of the European Union in Romania ,„PHARE Implementation Cycle, www.
infoeuropa.ro
E-F-G-H-I
Estonia’s position papers in the area of „Regional Policy and co-ordination of structural
instruments”, „Financial control” and Budgetary and financial provisions” for the
accession negotiations with the European Union.
Fundaţia pentru o Societate Deschisă şi Delegaţia Comisiei Europene în România, 2002,
EuroBarometru Rural, www.osf.ro, Bucureşti.
„General Assistance Document 2003” - Directorate General Enlargement, Directorate D
– „Coordination of Negociations, Preaccesion and Financial Instruments: Coordination of
Financial Instruments”, Brussels, 9 aprilie 2003.
Guvernul României şi Comisia Europeană, 1997, Carta Verde a dezvoltării regionale în
România, Bucureşti.
Guvernul României şi Comisia Europeană, 1998, Carta Verde a dezvoltării rurale în
România, Bucureşti.
Hungary’s position papers in the area of „Regional Policy and co-ordination of structural
instruments”, Budgetary and financial provisions and Financial control for the accession
negotiations with the European Union
110
Hungarian National Development Plan 2004/2006, approved by the Hungarian

Government on 26 March 2003.
IPP (Institutul pentru Politici Publice din România), 2001, Migraţia politică în
administraţia locală la un an de la alegerile locale 2000. Studiu la nivelul primarilor,
Studiu realizat pentru Asociaţia ProDemocraţia, Bucureşti.
L-M-N-O
Latvia’s position papers in the area of „Regional Policy and co-ordination of structural
negotiations with the European Union
Lithuania’s position papers in the area of „Regional Policy and co-ordination of structural
negotiations with the European Union.
Ministerul Agriculturii şi Alimentaţiei, Comisia Europeană şi Banca Mondială, 1997,
Raportul asupra Agriculturii Private în România, Bucureşti.
Ministry of Economy and Commerce of Romania, Department of Trade & Industry (DTI,
UK). Industrial Policy Twinning Project. Final Report. Phare Project, October 2003.
Ministry of Economy and Commerce of Romania, Department of Trade & Industry (DTI,
UK). Industrial Policy of Romania (Manual). Phare Project, October 2003.
OECD. Regional problems and policies in România (final report), 1998.
„Opinion of the Economic and Social Committee on the ‘Financial assistance for Pre-
accession — Phare, ISPA and Sapard”, Oficial Journal of the European Union,
14.03.2003;
P-R
„PHARE Programme Annual Report 1999”;
Poland’s position papers in the area of „Regional Policy and co-ordination of structural
instruments”, Budgetary and financial provisions and Financial control” for the accession
negotiations with the European Union.
„Preaccession Aid Impact Analysis – Second Interim Report” – European Spatial
Planning Observation Network (ESPON), 2003;
„Preaccession Aid Impact Analysis – First Interim Report” – European Spatial Planning
Observation Network (ESPON), 2003;
Programe ale Uniunii Europene în România, Cum să obţii finanţare de la Uniunea
Europeană, 2003, Centrul de Informare al Comisiei Europene în România
Republic of Slovenia, Ministry of Agriculture, Forestry and Food, Implementation Report
on the SAPARD Programme for the year 2002 Ljubljana, June 2003
S-T
111
Slovak Republic’s position papers in the area of „Regional Policy and co-ordination of
structural instruments”, Budgetary and financial provisions and Financial control for the
accession negotiations with the European Union
The Enlargement Process and the three pre-accession instruments: Phare, ISPA, Sapard,
Proceedings of the conference organised by DG Enlargement and the Permanent
Representations of Sweden and Austria to the European Union on 5th March 2001
Legislaţie
Acord Cadru din 12 martie 1991 între Comisie şi Beneficiar privind asistenţa financiară
PHARE a Comunităţii Economice Europene faţă de România
Acordul European 1993 (instituind o asociere între România, pe de o parte, Comunităţile
Europene şi statele membre ale acestora, pe de altă parte);
Commission Regulation (EC) No 1266/1999 of 21 June 1999 „on coordinating aid to the
applicant countries in the framework of the pre-accession strategy and amending
Regulation (EEC) No 3906/89” - Official Journal of the European Communities,
26.06.1999;
Commission Regulation (EC) No 1268/1999 of 21 June 1999 „on Community support for
pre-accession measures for agriculture and rural development in the applicant countries
of central and eastern Europe in the pre-accession period” - Official Journal of the
European Communities, 26.06.1999;
Commission Regulation (EC) No 2759/1999 of 22 December 1999 „laying down rules
for the application of Council Regulation (EC) No 1268/1999 on Community support for
of central and eastern Europe in the pre-accession period” – Official Journal of the
Commission Regulation (EC) No 2222/2000 of 7 June 2000 „laying down financial rules
for the application of Council Regulation (EC) No 1268/1999 on Community support for
of central and eastern Europe in the pre-accession period” - Official Journal of the
Commission Regulation (EC) No 2356/2000 of 24 October 2000 „amending Regulation
(EC) No 2759/1999 laying down rules for the application of Council Regulation (EC) No
1268/1999 on Community support for pre-accession measures for agriculture and rural
development in the applicant countries of central and eastern Europe in the pre-accession
period” - Official Journal of European Communities, 25.10.2000;
Commission Regulation (EC) No 2252/2001 of 20 November 2001 „amending
Regulation (EC) No 2222/2000 laying down financial rules for the application of Council
Regulation (EC) No 1268/1999 on Community support for pre-accession measures for
agriculture and rural development in the applicant countries of central and eastern Europe
in the pre-accession period” - Official Journal of European Communities, 21.11.2001;
112
Commission Regulation (EC) No 2251/2002 of 17 December 2002 „amending

Regulation (EC) No 2759/1999 laying down rules for the application of Council
Regulation (EC) No 1268/1999 on Community support for pre-accession measures for
agriculture and rural development in the applicant countries of central and eastern Europe
in the pre-accession period” - Official Journal of European Communities, 18.12.2002;
Commission Regulation (EC) No 188/2003 of 31 January 2003 amending Regulation
(EC) No 2222/2000 laying down financial rules for the application of Council Regulation
(EC) No 1268/1999 on Community support for pre-accession measures for agriculture
and rural development in the applicant countries of central and eastern Europe in the pre-
accession period - Official Journal of European Communities, 1.02.2003;
Commission Regulation (EC) No 696/2003 of 14 April 2003 amending Regulation (EC)
No 1268/1999 on Community support for pre-accession measures for agriculture and
rural development in the applicant countries of Central and Eastern Europe in the pre-
accession period – Official Journal of the European Communities, 17.04.2003;
COUNCIL REGULATION (EC) No 1257/1999 of 17 May 1999 on support for rural
development from the European Agricultural Guidance and Guarantee Fund (EAGGF)
and amending and repealing certain Regulations L 160/80 Official Journal of the
European Communities 26.6.1999
COUNCIL REGULATION (EC) No 1258/1999 of 17 May 1999 on the financing of the
common agricultural policy 26.6.1999 L 160/103 Official Journal of the European
Communities
COUNCIL REGULATION (EC) No 1260/1999 of 21 June 1999 laying down general
provisions on the Structural Funds 26.6.1999 L 161/1 Official Journal of the European
Communities
COUNCIL REGULATION (EC) No 1263/1999 of 21 June 1999 on the Financial
Instrument for Fisheries Guidance L 161/54 26.6.1999 Official Journal of the European
Communities
COUNCIL REGULATION (EC) No 1447/2001 of 28 June 2001 amending Regulation
(EC) No 1260/1999 laying down general provisions on the Structural Funds 21.7.2001 L
198/1 Official Journal of the European Communities
Financing Memorandum „PHARE National Programme for Romania” (2000 - 2003);
"Fişă de programe: ISPA în România” – Delegaţia Comisiei Europene în România
(ianuarie 2004), site: www.infoeuropa.ro.
Gazzetta ufficiale dell'Unione europea, 21.6.2003, L 154/1, Regolamento (CE)
N.1059/2003 Del Parlamento Europeo e del Consiglio, 26 maggio 2003, relativo
all'istituzione di una classificazione comune delle unitŕ territoriali per la statistica
(NUTS).
HG 399 / 19 aprilie 2001 „privind concentrarea fondurilor PHARE 2001 - componenta
coeziune economică şi socială - şi a fondurilor de cofinanţare corespunzătoare de la
bugetul de stat, în zone de restructurare industrială cu potenţial de creştere economică”,
publicat în Monitorul Oficial al României nr. 230 din 7 mai 2001
113
Hotărâre nr. 1328 din 14 decembrie 2000 pentru aprobarea Memorandumului de

înţelegere dintre Guvernul României şi Comunitatea Europeană privind utilizarea
Fondului Naţional pentru ISPA, semnat la Bucureşti la 20 octombrie 2000, publicat în
Monitorul Oficial al României nr. 705 din 29 decembrie 2000
Hotărârea Nr. 1328 din 14 decembrie 2000 pentru aprobarea Memorandumului de
înţelegere dintre Guvernul României şi Comunitatea Europeană privind utilizarea
Fondului National pentru ISPA, semnat la Bucuresti la 20 octombrie 2000
Hotărârea Nr. 497 din aprilie 2004 privind stabilirea cadrului instituţional pentru
coordonarea, implementarea şi gestionarea instrumentelor structurale
Guvernul României, Planul Naţional Pentru Agricultură şi Dezvoltarea Rurală 2000 –
2006;
Guvernul României, Programul Naţional de Aderare la Uniunea Europeană 1998, 1999,
2000, 2001, 2002;
Guvernul României, Programul Naţional de Dezvoltare (2000 – 2002, 2004 - 2006);
Guvernul României, Programul Naţional de Pre-aderare, august 2003.
Guvernul României, 2004, Foaia de parcurs pentru România pe termen mediu 2004-
2005.
Guvernul României şi Ministerul Integrării Europene, noiembrie 2003, Măsuri şi acţiuni
prioritare pentru pregătirea aderării României la Uniunea Europeană în perioada
decembrie 2003 – decembrie 2004.
Guvernul României, Priorităţi în procesul de aderare la Uniunea Europeană decembrie
2003 – decembrie 2004;
Official Journal of the European Communities 29.7.2000 L 193/39 COMMISSION
REGULATION (EC) No 1685/2000 of 28 July 2000 laying down detailed rules for the
implementation of Council Regulation (EC) No 1260/1999 as regards eligibility of
expenditure of operations co-financed by the Structural Funds
15.3.2002 EN L 74/1 Official Journal of the European Communities COMMISSION
REGULATION (EC) No 445/2002 of 26 February 2002 laying down detailed rules for
the application of Council Regulation (EC) No 1257/1999 on support for rural
development from the European Agricultural Guidance and Guarantee Fund (EAGGF)
Official Journal of the European Communities 20.4.2000 L 100/7 COUNCIL
REGULATION (EC) No 814/2000 of 17 April 2000 on information measures relating to
the common agricultural policy.
Treaty Establishing the European Community amended by the Treaty of Amsterdam,
"The Rome, Maastricht and Amsterdam Treaties. Comparative Texts", La Documentation
Française, Paris, 1999 (1998).
114

Pais2 Studiu 6 Ro

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Pais2 Studiu 6 Ro

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Institutul European din România

Cerinţe specifice ale gestionării instrumentelor

Conf. univ. dr. Valentin COJANU - coordonator

 Institutul European din România, Bucureşti, 2004

Figura 1: Indicele de dezvoltare la nivel de judeţ ........................................................................................ 67

Autorii mulţumesc domnului Leonard Orban, Secretar de Stat la Ministerul

retrospectivă, se poate observa că politica regională a evoluat sinuos la confluenţa

II. Politica regională a Uniunii Europene

II. 1 Economia dezvoltării regionale în contextul Uniunii Europene

Transferuri publice şi capabilităţi

disfuncţionalităţilor pieţei (Stiglitz) sau poate recurge la judecăţi de valoare care

prin politici de încurajare a dezvoltării locale a capitalului uman, infrastructurii sau

Convergenţă şi dezvoltare regională

Factori adiţionali de influenţă precum integrarea crescândă a pieţei de produs sau

II. 2 Politica dezvoltării regionale

Principiile care stau la baza operaţionalizării fondurilor structurale au fost şi ele

conduse de un reprezentant al autorităţii naţionale de implementare şi vin în completarea

Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR)5 a fost înfiinţat în 1975 şi a

Fondul Social European (FSE)6 a fost înfiinţat în 1958 şi a constituit, încă de la

Fondul European de Orientare şi Garantare Agricolă (FEOGA)7 a fost stabilit

conservarea moştenirii rurale, la diversificarea activităţilor agricole şi ne-agricole,

Instrumentul Financiar de Orientare Piscicolă (IFOP)

Programele Leader+ cuprind măsuri eligibile în cadrul secţiunii de Orientare a

Referitor la domeniile menţionate anterior, acestea sunt configurate în funcţie de

comunitară şi/sau internaţională. În cazul în care estimarea finală a dezastrului este

II. 3 Viitorul politicii regionale în spaţiul UE

ocupare al forţei de muncă care pot accentua şomajul. Disparităţile socio-economice se

înconjurător şi prevenirea riscului, accesibilitate şi servicii de interes general. Referitor la

La nivel politic: pe baza documentului strategic adoptat de Consiliu, fiecare stat

Tabel 2: Reforma politicii de coeziune: instrumente şi obiective

Pentru prioritatea „convergenţă”, criteriul va fi bazat pe metoda obiectivă utilizată

II. 4 Experienţa Spaniei în dezvoltarea regională

autonomiei fiscale a acestei regiuni14. Descentralizarea spaniolă poate fi evidenţiată şi

Managementul şi monitorizarea programelor

cu unităţile de administrare a Fondurilor Structurale (sp. „Unidades Administradoras de

Evaluarea impactului intervenţiilor comunitare

III. Problematica Fondurilor Structurale în procesul de aderare

Politica regională nu este un fenomen cu totul nou în ţările candidate la UE din

mică, politica regională este concentrată pe sprijinul acordat zonelor în pericol

III. 1 Rezultatele negocierilor

Nu au fost solicitate nici un fel de perioade de tranziţie la acest capitol. Centrul de

III. 2 Fondurile de pre-aderare

caracter neomogen. Astfel, politica regională este coordonată invariabil de ministerul

Tranziţia eficientă şi fără probleme către Fondurile Structurale necesită întărirea

proiectelor de twining de către Curtea Europeană de Audit au indicat că rezultatele sunt

(PNAA)35, Programul naţional de dezvoltare (PND)36, Rapoartele anuale ale UE şi

Managementul financiar şi bugetar

de Contractare); 3. verificarea şi aprobarea raportului de evaluare; 4. semnătura şefului Delegaţiei pe

Astfel, în fiecare ţară candidată au fost stabilite noi structuri de Monitorizare: un

În mod special pentru implementarea ISPA, toată legislaţia relevantă în domeniul

Astfel, în cele mai multe cazuri, măsurile de contractare ISPA nu au respectat

Managementul financiar şi bugetar

Cerinţele privind evaluarea ex-post sunt stipulate în Secţiunea XIII a Anexei la

(Estonia, Lituania). În cazul Cehiei, autoritatea de management este un departament în

Managementul financiar şi bugetar

III. 4 Experienţa Poloniei

La nivelul politicii agricole, Polonia a urmat “Strategia pe Termen Mediu pentru

Rezultatul negocierilor şi provocările viitoare

IV. Impactul aderării asupra gestiunii Instrumentelor Structurale în România

Documentul de poziţie al României privind capitolul 21 a fost aprobat prin şedinţa

socială (decalajul de dezvoltare), după care se prezintă organizarea teritorială a României

IV. 1 Capacitatea administrativă: legislaţie, instituţii, programare

Cadrul general al politicii de dezvoltare regională în România