ORGANIZAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE

I. CONSIDERAII GENERALE - CONCEPTUL DE ORGANIZARE Avnd n vedere ca serviciile administratiei publice sunt n sprijinul cetateanului si servesc societatea este necesara organizarea fiecarei componente a sistemului social, global si a institutiilor din administratia publica ca subsisteme ale acestui sistem. Originea termenului de a organiza se gaseste n limba latina n cuvntul "organum", care desemneaza o unitate morfologica din corpul unei fiinte vii care ndeplineste una sau mai multe functii. Definitie: organizarea n managementul public reprezinta un ansamblu de procese prin care se delimiteaza elementele componente ale sistemului, se precizeaza sarcinile si competentele care revin componentelor acestuia precum si relatiile care se stabilesc ntre ele n cadrul si n afara sistemului. I. Dupa nivelul la care se desfasoara activitatea de organizare sunt cunoscute urmatoarele forme de organizare: organizarea compartimentelor; organizarea institutiei ca ntreg; organizarea domeniului; organizarea sistemului administratiei de stat. II. n functie de obiectul organizarii se disting urmatoarele forme: organizarea structurii, care contine modul de reprezentare si dispunere a elementelor sistemului administrativ ca ansamblu de institutii; organizarea proceselor constnd n stabilirea sarcinilor competentelor si responsabilitatilor 818g69i componentelor sistemului si a relatiilor dintre persoane, compartimente dintre administratie si personal din afara acesteia n vederea desfasurarii unor procese eficiente si satisfacerii cerintelor sociale. Scopul organizarii n administratie este de a crea conditii pentru ndeplinirea atributiilor si realizarii sarcinilor care revin institutiei si functionarilor publici din sistem administrativ. Aprecierea eficientei organizarii este n functie de rezultatele acesteia si se regaseste n eficienta activitatii din administratia publica. Complexitatea organizarii este dependenta de nivelul la care aceasta se realizeaza depinznd totodata de sfera larga de atributii, competente si responsabilitati din cadrul sistemului administrativ.

II. ABORDRI FUNDAMENTALE CU PRIVIRE LA ORGANIZAREA INSTITUIILOR PUBLICE DIN SISTEMUL ADMINISTRATIV Referitor la organizarea institutiilor publice din sistemul administrativ exista trei abordari fundamentale ale gndirii formaliste: abordarea lui Max Weber; abordarea lui Frederick Taylor; abordarea lui Henry Fayol. Abordarea lui Max Weber considera ca n general procesele administrative evolueaza n progresie geometrica spre relationismul si rationalismul tehnologic, ideile n timp devenind sistematice si cstignd n coerenta. Ideile de baza ale specialistului sunt: definirea clara a unei zone de jurisdictie statica; organizarea activitatii si distribuirea atributiilor pe baza diviziunii muncii; autoritatea care precizeaza atributiile, competentele si responsabilitatilor 818g69i n institutia publica sa nu fie arbitrara; fundamentarea managementului birocratic pe documente scrise , legi si alte acte normative; organizarea functionarilor bazata ierarhic, fiecare functionar public fiind supus controlului si avnd activitatea coordonata de un alt functionar public de rang superior care raspunde n fata superiorilor sai att de actiunile sale ct si de ale subordonatilor sai; integrarea functionarilor publici n sistemul administrativ prin contracte de munca pentru care opteaza n mod liber. Recrutarea personalului se face n functie de pregatirea profesionala si de pregatirea specifica n domeniul n care va fi integrat presupunnd un proces amplu de examinare a diplomelor si certificatelor de calificare eliberate de institutiile de nvatamnt sau de pregatire pentru specializarea respectiva. n opinia lui Weber munca unui functionar public poate nsemna o cariera care permite valorificarea capacitatii individuale de munca pe o perioada ndelungata, functionarul public fiind n consecinta protejat de demiterea arbitrara si ocupnd postul pna la pensionare. Abordarea presupune doar un punct de referinta n evolutia stiintei si practicii managementului stiintific public. Abordarea lui Frederick Taylor. Pornind de la premisele generale publice, n lucrarea "Principiile managementului stiintific" (1911), Taylor a propus managementul stiintific care consta n aplicarea deliberata, constienta a rationalismului economic n activitatea indivizilor. Specialistul a pornit de la ideea ca activitatea umana poate fi masurata, analizata si controlata cu ajutorul unor tehnici analoage celor folosite cu succes pentru urmarirea desfasurarii unor procese obisnuite de munca si a constatat ca pentru orice activitate exista un mod de lucru optim descoperit prin analiza detaliata a continutului postului, dar si prin studiul asupra duratei, numarului si tipului miscarii. Taylor considera ca: orice angajat trebuie selectat cu atentie si antrenat ntr-un proces continuu de perfectionare n conditiile unei stimulari financiare corespunzatoare; este necesara o strnsa cooperare ntre management si executie n vederea realizarii obiectivului sistemului, motiv pentru care a propus standardele cooperarii;

 trebuie acordata o atentie deosebita departamentelor functionarilor, n care se desfasoara cu precadere activitati de planificare, organizare; factorul uman trebuie privit sub aspect mecanicist, fapt pentru care a fost criticat de catre angajatii mai multor institutii. Abordarea lui Henry Fayol. Aplicativitatea ideilor lui Fayol n domeniul managementului public s-a bazat pe 5 elemente: planificare-previziune; organizare; comunicare; coordonare; control. Punnd accent pe structura organizarii, Fayol a conturat cteva linii clare de autoritate si responsabilitate precum si modul n care se coreleaza. Fayol considera ca: fiecare angajat primeste ordine numai de la superiorul sau ierarhic sustinnd astfel principiul unitatii de comanda; n orice tip de organizatie oricare angajat ar trebui sa-si cunoasca pozitia n structura organizarii, iar managerul cu autoritatea sa trebuie sa-si asume si responsabilitati pentru actiunile proprii; problemele psihologiei umane trebuie abordate ca parte intrinseca si indispensabila a organizatiei. Ideile sustinute de Fayol reprezinta rezultatul observarilor stiintifice si cercetarilor empirice, dar nu au fost demonstrate practic avnd importanta totusi pentru abordarea rationala a managementului n general. III. STRUCTURA ADMINISTRAIEI PUBLICE Fiecare institutie publica are o structura proprie cu un anumit numar de compartimente n care se desfasoara activitati specifice. Aceasta structura difera de la o institutie la alta si este determinata de obiectivele pe care le are de ndeplinit fiecare componenta. Structura administratiei publice reprezinta configuratia interna si relatiile care se stabilesc ntre componentele sistemului n procesul de realizare a obiectivelor. Obiectivele administratiei se stabilesc de catre organele legislative si partidele de guvernamnt nu n mod arbitrar, ci n raport cu interesele economice, politice, sociale, pe care administratia trebuie sa le satisfaca. Astfel n functie de interesele unor grupuri economice, politice, sociale restrnse apar evidente deosebirile dintre diferitele sisteme administrative. Administratia de stat poate apara interesele anumitor grupuri fiind o administratie totalitara, antipopulara sau care promoveaza interesele publice generale ale entitatii n ansamblul ei, n acest caz fiind democratica.

1. TIPURI DE STRUCTURI N ADMINISTRAIA PUBLIC

Structura administratiei de stat poate fi abordata sub 2 forme: functional si teritorial. Sistemul administrativ poate fi organizat sub forma urmatoarelor tipuri de structuri: structura ierarhica functionala, care asigura n principal unitatea de decizie si de actiune, n cadrul sistemului fiind determinata de varietatea domeniilor de activitate reunite n administratie; structura teritoriala, e determinata de dispunerea diferitelor componente ale structurii sistemului administrativ n unitati administrativ teritoriale distincte; structura de tip mixt, mbina cele doua tipuri de structuri.

a. Structura ierarhica functionala

n functie de domeniul n care se desfasoara activitatea, structura ierarhica functionala presupune organizarea administratiei de stat pe niveluri ierarhice, pe categorii de institutii. Astfel au fost create institutii-organe cu competenta materiala generala ( Guvernul si institutiile centrale de stat), si care nu sunt competente ntr-un numar mare de domenii de activitate( institutiile administratiei publice locale), care si desfasoara activitatea principial n toate sferele vietii sociale. ntre aceste institutii exista diferentieri n ceea ce priveste volumul si natura atributiilor n raport cu rolul institutiei n cadrul sistemului institutiilor administratiei de stat. Frecvent, ca organisme subordonate, aceste institutii functioneaza organele de specialitate care si desfasoara activitatea n domenii distincte (ministerele, organisme centrale ale administratiei de stat, organisme locale de specialitate ca: directii, administratii, inspectorate, comitete, comisii, oficii). De asemenea exista si organisme de specialitate de ramura (Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Justitiei, Ministerul Sanatatii), precum si de domeniu (Ministerul Finantelor, Ministerul Muncii si Protectiei Sociale), toate acestea fiind competente sa rezolve probleme comune mai multor ramuri de activitate. Institutiile publice si organismele de specialitate se subordoneaza institutiilor cu competenta materiala generala la acelasi nivel, ministerele fiind subordonate Guvernului, iar institutiile si organismele locale de specialitate se subordoneaza institutiilor locale cu competenta materiala generala.

b. Structura teritoriala

Administratia de stat cuprinde n cadrul structurii teritoriale institutii cu competenta teritoriala generala, denumite institutii centrale si organe de specialitate cu competenta teritoriala limitata n unitatile administrativ teritoriale denumite institutii locale. Organele centrale (Guvernul, ministerele, etc.) si pot exercita competenta pe ntreg teritoriul tarii, pe cnd organele locale sunt competente numai n unitatile administrativ-teritoriale n care-si desfasoara activitatea. Specificul organelor centrale determina chiar denumirea de institutii nationale. Existenta mai multor categorii de organe locale ale administratiei de stat: comunale, orasenesti, municipale, este determinata de nsasi cerintele colectivitatii locale n raport cu care se stabilesc institutiile publice. Competentele acestor institutii difera n raport cu ierarhizarea teritoriala a organelor respective, cu nivelul la care ele functioneaza n cadrul structurii teritoriale, realizndu-se si subordonndu-se din treapta n treapta ncepnd de la Guvern. Specificul subordonarii organelor si institutiilor de specialitate consta n faptul ca institutia sau organul situat pe un nivel ierarhic superior nu poate anula un act al organului sau institutiei situate pe un nivel ierarhic inferior, ce are dreptul doar de a suspenda executarea acelui act. Numai organul cu competenta generala de la acest nivel e mputernicit sa decida mentinerea, modificarea sau anularea actului n cauza. Organele centrale ale administratiei de stat prevalndu-se de faptul ca au competenta generala pe ntreg teritoriul tarii, ar putea rezolva si probleme de colectivitate locala, n masura n care nu s-ar ajunge la o supraaglomerare cu sarcini. Crearea organelor administratiei locale, adica descentralizarea, a urmarit rezolvarea operativa a cerintelor colectivitatii locale prin cunoastere directa a intereselor publice specifice, managementul public fiind orientat astfel asupra realitatii existente la nivel local. Structura administratiei nu este determinata de teritoriu, organele locale putndu-se adapta rapid la schimbarile din mediul unitatii administrativ-teritoriale, ci este determinata de interesele sociale zonale care reprezinta fundamentul sistemului de obiective ale institutiei publice. n acest caz raporturile juridice se stabilesc ntre persoanele juridice, unitatile administrativ-teritoriale si diferitele organe ale administratiei situate pe teritoriul statului. Acest criteriu juridic contribuie la optimizarea proceselor de management din administratie. c. Structura mixta - mbina tipurile prezentate mai sus.

2. COMPONENTELE STRUCTURILOR ORGANIZATORICE N ADMINISTRAIA PUBLIC

Pentru functionarea sistemului administrativ din Romnia se iau n considerare n afara de relatiile organizatorice si componentele structurale si anume: postul, functia, ponderea ierarhica (norma de conducere), compartimentul, relatiile organizatorice si nivelul ierarhic. a. Postul cuprinde ansamblul obiectivelor, sarcinilor, competentelor si responsabilitatilor 818g69i desemnate pe anumite perioade de timp unor functionari publici permanenti numiti sau alesi. Obiectivele postului asigura ndeplinirea obiectivului fundamental al sistemului administrativ, adica satisfacerea intereselor generale ale cetatenilor. Competenta este o componenta a postului care explica limitele n cadrul carora functionarii publici ca titulari de post au dreptul de a actiona pentru realizarea obiectivelor individuale. Competenta este oficializata prin acte normative si prin regulamente de organizare si functionare proprii, dar si regulamente de ordine interioara. Prin conferirea competentei titularului de post i se confera si un anumit grad de autoritate formala. Autoritatea formala prezinta doua forme: autoritatea formala ierarhica, exercitata de regula asupra functionarilor publici implicati n procese executive si se concretizeaza n actiuni si decizii care exprima clar ce si cum trebuie realizat. Aceasta forma de autoritate este regasita la nivel de Guvern ntruct reprezinta autoritatea executiva n stat; autoritatea functionala este exercitata de regula n compartimente functionale asupra functionarilor publici materializndu-se n proceduri, metodologii, proiecte de acte normative, care exprima cum trebuie executate anumite activitati sau aplicate anumite decizii. Functionarii publici titulari si permanenti n sistem trebuie sa dispuna n afara de autoritatea formala si de competenta profesionala ca o conditie de baza pentru realizarea sarcinilor. Raspunderea care revine functionarilor publici pentru ndeplinirea sarcinilor derivate din obiectivele postului este denumita responsabilitate. b. Functia reprezinta un factor generator de posturi asemanatoare din punct de vedere al ariei de cuprindere a autoritatii si responsabilitatii. Deci unei functii i pot corespunde n cadrul aceleiasi institutii mai multe posturi. Dupa natura competentelor, responsabilitatilor 818g69i si sarcinilor, posturile si functiile publice sunt grupate astfel: posturi sau functii de demnitari cu o pondere ridicata a responsabilitatii;

 posturi sau functii de conducere, caracterizate prin pondere ridicata a competentelor, sarcinilor si responsabilitatilor 818g69i , care implica exercitarea atributiilor managementului public; posturi sau functii de executie, n a carei componenta se regasesc competente, sarcini si responsabilitati a caror desfasurare implica executarea deciziilor emise de titularii posturilor sau functiilor de conducere. Orice formatiune politica ntr-un stat democratic este recomandabil sa dispuna de un numar suficient de specialisti n toate domeniile n care actioneaza sistemul administrativ, de manageri pentru posturi si functii de conducere si politicieni preocupati permanent de pregatirea si aplicarea programului politic. Astfel devine preponderent factorul politic, uneori cu consecinte negative n procesul de recrutare, selectie si numire a functionarilor publici deoarece criteriul competentei profesionale nu primeaza. n prezent devine evidenta introducerea unor criterii noi pentru promovarea si numirea functionarilor n functiile si posturile publice. c. Norma de conducere reprezinta numarul persoanelor conduse nemijlocit de un functionar public cu functie de conducere ales sau permanent. Numarul de niveluri ierarhice cu care se afla n raport invers proportional ponderea ierarhica influenteaza marimea acestei ponderi. d. Compartimentul reprezinta o componenta rezultata din agregarea unor posturi si functii publice similare sau complementare cuprinznd ansamblul persoanelor care desfasoara activitati relativ omogene precum si ansamblul de metode si tehnici adecvate pentru ndeplinirea functiei publice. Compartimentele sunt diferentiate n: compartimente operationale, care contribuie la realizarea efectiva a unui serviciu public; compartimente functionale, care contribuie la stabilirea obiectivelor proprii desprinse din cunoasterea realitatii concrete din unitatile administrativ-teritoriale. De regula n cadrul acestor compartimente se fundamenteaza deciziile administrative si se asigura asistenta de specialitate necesara tuturor compartimentelor institutiei. e. Nivelul ierarhic reprezinta ansamblul componentelor structurii plasate pe linii orizontale la aceeasi distanta ierarhica fata de managementul de vrf al administratiei de stat. Numarul de niveluri ierarhice dintr-un sistem administrativ sau institutie publica este determinat de urmatorii factori: dimensiunea institutiei publice;

componenta functionarilor publici;

diversitatea si complexitatea activitatii desfasurate II. RELAIILE NTRE INSTITUIILE COMPONENTE ALE SISTEMULUI ADMINISTRATIV n cadrul sistemului administrativ se nasc relatii administrative care cunosc diferentieri si au particularitati n functie de subiectii ntre care se stabilesc. Dupa apartenenta lor, relatiile administrative sunt structurate astfel: relatii interne - se stabilesc ntre autoritati n cadrul structurilor organizatorice ale institutiilor administrative; relatii externe - se stabilesc ntre autoritatile executive si organizatiile neguvernamentale, agentii economici precum si persoanele fizice. Relatiile autoritatilor 818g69i executive cu alte autoritati ale statului, cele legislative sau judecatoresti se bazeaza pe principiul separatiei puterilor n stat, excluznd deci subordonarea. n cadrul subsistemului organizatoric alaturi de relatiile interne ntre autoritati exista relatii organizatorice care reprezinta ansamblul legaturilor dintre componentele structurii administrative instituite prin documente oficiale sau acte normative. Relatiile organizatorice se pot clasifica, n functie de continutul lor,astfel: relatii de autoritate, instituite prin acte normative exercitarea lor fiind obligatorie, ele putnd fi clasificate la rndul lor n trei categorii: - relatii ierarhice, care se stabilesc ntre titularul postului de conducere si cel al postului de executie, structura organizatorica a sistemului putnd fi reprezentata si printr-o piramida ierarhica carei naltime variaza n functie de numarul de posturi si densitatea relatiilor de acest tip. n general acest tip de relatii se stabilesc ntre institutii ale administratiei centrale si locale, ntre autoritati ale administratiei centrale situate pe nivele ierarhice diferite; - relatii functionale, rezulta din exercitarea autoritatii functionale de care dispun anumite institutii competente ale structurii administrative si care sunt mentionate n regulamente proprii legal elaborate. Acest tip de relatii se stabilesc ntre institutii sau compartimente care desfasoara activitati n domenii similare si care concura n mod direct la realizarea unor servicii publice de interes general; - relatii de stat major, care apar ca urmare a delegarii sarcinilor, competentelor si responsabilitatii de catre institutii sau autoritati ale administratiei locale n vederea

descentralizarii sistemului administrativ si a solutionarii unor probleme complexe din unitatile administrativ teritoriale. Aceste relatii se stabilesc ca urmare a reprezentarii administratiei centrale la nivel local sau administratiei locale la nivel central. relatii de cooperare, se stabilesc ntre posturi situate la acelasi nivel ierarhic, dar n institutii sau compartimente diferite datorita realizarii n comun a unor activitati sau programe complexe; relatii de control, apar ntre institutiile specializate n efectuarea controlului (Curtea de Conturi, Corpul de Control al Primului Ministru), organe specializate cu atributii de control financiar, fiscal n teritoriu ale ministerului Finantelor publice si alte institutii si compartimente ale structurii; relatii de reprezentare, se stabilesc ntre functionarii publici de pe niveluri ierarhice superioare si reprezentantii unor organizatii profesionale, sindicale, ntre autoritati ale administratiei de stat din interior si autoritati ale administratiei altor state. Relatiile nu sunt uniforme si cunosc diferentieri n functie de componentele ntre care se stabilesc deseori relatii organizatorice, putnd fi considerate interne si/sau externe dupa caz n functie de raporturile ntre componentele distincte din interiorul sau din exteriorul sistemului administrativ din Romnia. III. STRUCTURILE SPECIFICE SISTEMULUI AUTORITILOR DIN ADMINISTRAIA PUBLIC Potrivit criteriului de competenta teritoriala, sistemul autoritatilor 818g69i din administratia publica este structurat astfel: a) autoritati si institutii ale administratiei publice centrale: Parlamentul, presedintia, Guvernul, ministerele, institutiile juridice si alte institutii si servicii publice organizate la nivel central; b) autoritati ale administratiei publice locale: consiliile judetene, consiliile comunale si orasenesti, prefectura, institutii si servicii publice organizate la nivel local si primaria. 1. AUTORITI PUBLICE CENTRALE Autoritatea reprezinta mai mult o problema de drept administrativ dect o problema legata de management, avnd n vedere ca potrivit Constitutiei Romniei, doar institutiile publice sunt implicate n exercitarea anumitor tipuri de autoritate. Exista cel putin trei tipuri de autoritate: autoritate juridica; autoritate legislativa;

autoritate executiva.

Aceste tipuri de autoritate sunt completate de o serie de tipuri de autoritate exercitate de institutiile administrative. Autoritatea juridica este exercitata de Curtea Constitutionala care se compune din noua judecatori, din care trei sunt numiti de Camera Deputatilor, trei de Senat si trei de presedintele Romniei. Deciziile Curtii Constitutionale sunt obligatorii si au putere numai pentru viitor. Autoritatea legislativa apartine Parlamentului Romniei care adopta: legi constitutionale; legi organice; legi ordinare.

Initiativa legislativa apartine deopotriva Guvernului, deputatilor, senatorilor, precum si unui numar reprezentativ de cetateni cu drept de vot. Autoritatea executiva apartine presedintelui Romniei, Guvernului, ministerelor si altor institutii de specialitate sau autoritatii administratiei autonome care-si exercita autoritatea la nivel national, autoritatilor 818g69i administratiei publice locale precum si institutiilor si serviciilor publice de interes national sau local. O distinctie generala se poate face n ceea ce priveste cele doua categorii de acte administrative si anume: acte administrative ale autoritatilor 818g69i publice din sfera executivului; acte administrative ale celorlalte autoritati publice.

Aceasta structurare a autoritatii determina o serie de particularitati ale proceselor de management si executie din sistemul administrativ. Autoritatile si institutiile administrative publice centrale si locale La scara nationala, elementul determinant n stabilirea acestei grupari l constituie competenta teritoriala. Constitutia Romniei consacra rolul Parlamentului de unica autoritate legislativa a tarii, avnd prerogativa de stabilire de norme cu caracter primar. Executivul si administratia publica nu poate fi dect "secundum legem" si "practer legem" chiar daca uneori adopta si acte normative.

Delegarea legislativa, ce i se acorda Guvernului, nu nsemna dect acordarea dreptului de a emite acte administrative (ordonante) si norme cu putere de lege numit n limitele si conditiile stabilite prin lege. Sistemul nostru constitutional consacra un executiv bicefal si anume Presedintele Romniei, pe de o parte, si Guvernul, pe de alta parte. Presedintele, ca sef executiv, poate consulta Guvernul cu privire la problemele urgente si de importanta deosebita, poate lua parte, din propria initiativa, la sedintele Guvernului si ncheie tratate internationale negociate n prealabil de guvern, astfel nct apare att ca sef al puterii executive ct si ca autoritate a administratiei publice. Guvernul reprezinta un organism rezultat din jocul politic fiind prin definitie o autoritate publica, n acest caz fiind imposibil sa se faca departajare a atributiilor preponderent politice de cele preponderent administrative, fiind n final institutia care stabileste politica interna si externa a tarii. n raportul cu Parlamentul att seful statului ct si Guvernul se comporta preponderent ca autoritate publica. Ministerele sunt institutii de specialitate ale administratiei publice centrale care se organizeaza si functioneaza potrivit legii n subordinea Guvernului. Ministerele conduc, din punct de vedere administrativ, serviciile publice cuprind n sfera sa de competenta asigurnd urmatoarele: legatura politic - administrativ; organizarea si functionarea serviciului public ale respectivului minister; gestiunea financiara a fondurilor stabilite prin buget. ntre aceste institutii si Guvern se stabilesc raporturi de subordonare. Autoritatile administrative autonome. Prin legea organica se pot constitui autoritati administrative autonome pentru managementul acestor sectoare de activitate. Autonomia acestor institutii se manifesta att fata de guvern ct si fata de ministere. Institutiile si serviciile publice. Pentru satisfacerea corespunzatoare a intereselor care vizeaza societatea n ansamblu, se organizeaza institutii si servicii publice la nivel national, al caror management se realizeaza n forma specifica de catre autoritatile publice centrale. Autoritatile si institutiile administratiei publice locale sunt reprezentate prin consilii judetene, consilii comunale si orasenesti, primarii, autoritati ale administratiei publice locale din subdiviziunile municipiilor, reprezentantii autoritatii centrale ale administratiei publice n unitatile administrativ teritoriale (prefecti si subprefecti), servicii publice ale administratiei teritoriale, institutiile si serviciile locale. Managerii din administratia publica locala, n vederea satisfacerii unor interese locale, organizeaza institutii publice si regii autonome prin care asigura realizarea serviciilor publice care sa satisfaca interesele publice la acest nivel.