Universitatea Spiru Haret Facultatea de tiine Juridice i Administrative Masteratul: Administraia, dreptul i managementul serviciilor publice i proteciei mediului

Semestrul I

MANAGEMENTUL ADMINISTRAIEI PUBLICE

Braov, 2008

Cursul 1 VALORI FUNDAMENTALE PENTRU ORGANIZAIILE PUBLICE Organizaiile publice nu pot exista n afara unui sistem, ele sunt influenate de componentele sistemului din care fac parte i influeneaz semnificativ fiecare subsistem al acestuia. Integritatea unui sistem este puternic determinat de un set de valori i principii fundamentale ce precizeaz, prin coninutul lor, coordonatele de baz ntre care funcioneaz componentele ntregului. Sectorul public reprezint o component a macrosistemului cu implicaii majore asupra funcionalitii ansamblului. Acest aspect este evident dac se ia n considerare diversitatea domeniilor de activitate integrate n sectorul public. Dincolo de aceast diversitate, exist un set de valori-principii fundamentale universal valabile care trebuie luate n considerare i care determin semnificativ coninutul proceselor i relaiilor de management din instituiile publice. Ele marcheaz semnificativ misiunea organizaiilor publice, influeneaz comportamentul organizaional al acestora i al angajailor implicai direct n procesele de realizare i furnizare de servicii publice sau de administrare a intereselor statului n relaie cu cetenii clieni ai instituiilor publice. Un sistem de valori ar putea fi structurat dup dou criterii: 1. apartenen: valori interne i externe Asupra acestor categorii de valori se va insista n unul din capitolele urmtoare. Valorile interne vizeaz prin coninutul lor acele aspecte ce in de activitatea organizaional intern a fiecrei instituii publice, care imprim o not puternic de specificitate organizrii i conducerii. Valorile externe provin din mediul extern instituiei publice i determin organizarea i managementul acestora, misiunea i obiectivele organizaiilor publice, gradul de diversificare a activitilor, opiunile strategice prioritare etc. 2. grad de generalitate: valori universale i particulare Gruparea valorilor n dou categorii dup acest criteriu determin distincia ntre valorile universale, care, indiferent de domeniul n care i desfoar activitatea instituia public, trebuie respectate i integrate n managementul tuturor organizaiilor i cele particulare, specifice, care implic o serie de conotaii distincte determinate de domeniul de activitate din sectorul public n care activeaz instituia public. Este absolut evident compatibilitatea i complementaritatea de coninut ntre cele dou categorii de valori. Cteva dintre valorile cu impact deosebit asupra managementului instituiilor publice sunt abordate n detaliu n continuare. n orice stat de drept, n sectorul public i n activitatea desfurat de instituiile publice, indiferent de domeniul de activitate: administraie, sntate, nvmnt, cultur, transport, turism etc., sunt unanim recunoscute i considerate ca fundamentale urmtoarele valori, abordate frecvent ca principii fundamentale pentru managementul organizaiilor publice: 1. etica, 2. morala, 3. democraia.

Fiecare are relevan deosebit asupra comportamentului organizaional, n general asupra comportamentului individual al resurselor umane din instituiile publice i, implicit, asupra modalitilor de aciune pentru care opteaz managerii publici n special i fiecare funcionar public antrenat n procesele de management i de execuie, n activitile effective prin care sunt realizate i furnizate serviciile publice. 1 Etica i morala Coninutul eticii i al moralei n general Pentru a nelege implicaiile celor dou valori ridicate la rang de principiu n sectorul public, este absolut necesar o incursiune n etimologia lor. Astfel nelegem cnd au aprut, cu ce sens au aprut, cum a evoluat gndirea care a dezvoltat i clarificat coninutul lor i care au fost implicaiile lor asupra membrilor societii, n general i asupra angajailor unei organizaii publice, n special. Despre etic se spune c este un domeniu al tiinei care studiaz principiile morale, legile de dezvoltare istoric a acestora, rolul lor n viaa social, respectiv totalitatea normelor de conduit moral corespunztoare ideologiei unei societi sau unui grup reprezentativ din cadrul acesteia. Despre moral se spune c este o form a contiinei sociale care cuprinde normele de convieuire, de comportare a oamenilor ntre ei i n societate. Dezvoltnd n continuare raionamentul, obiceiul indic un comportament constant, supus unor reguli, pe o perioad mai lung de timp. Prin bisemantismul lor, cele dou cuvinte disting dou concepte: morala colectiv i morala individual, dei la origine cei doi termeni, unul grecesc, altul latinesc, aveau aproximativ aceeai semnificaie. Pe parcursul evoluiei lor etimologice, cele dou concepte se disociaz, se specializeaz i se fixeaz. Astfel, azi nelegem prin moral un fenomen real, care ine de viaa real, a membrilor societii, n timp ce etica desemneaz teoria sau tiina ce investigheaz acest fenomen real. Aceste precizri faciliteaz nelegerea distinciei dintre teorie, care este etica i obiectul ei, morala, dei n limbajul cotidian aceast distincie nu se face ntotdeauna. Astfel, despre un comportament uman se poate spune c este moral, dar i etic n acelai timp. De fapt, aceasta sugereaz necesitatea unui acord ntre planul refleciei etice, chiar spontan i nesistematic i cel al manifestrii sau al comportamentului real, altfel spus necesitatea acordului ntre vorb i fapt, ntre teorie i practic. MORALA este un fenomen real, colectiv i individual, care cuprinde att normele, principiile care reglementeaz relaiile umane i tipurile umane de activiti, ct i toate manifestrile realizate n diverse grade i modaliti, sub semnul acestor norme supuse aprecierii colective i individuale. ETICA are misiunea de a realiza un acord optim ntre natura i nivelul existenei sociale i contiina moral, ceea ce presupune eliminarea mentalitilor ntrziate i contribuia la modelarea unor contiine care s devanseze existena social actual, care s gndeasc i s acioneze prospectiv. Funciile eticii Exist o serie de factori care influeneaz coninutul eticii i faciliteaz nelegerea rolului pe care etica l are ntr-o societate n general. Principalii factori determinani ai eticii sunt: modelul epistemologic i axiologic al tiinei, tradiiile de gndire la care ne raportm,

specificul obiectului eticii, calitatea receptorului valorilor etice, natura problemelor morale, gradul de receptivitate i personalitatea indivizilor. Avnd n vedere aceti factori de modelare, se disting trei funcii specifice ale eticii: 1. funcia cognitiv 2. funcia normativ 3. funcia persuasiv Funcia cognitiv sau de cunoatere este principala funcie a eticii care le precede pe celelalte. Ea se poate realiza pe trei trepte succesive: descriptiv analitico-sintetic explicativ Treapta descriptiv const n elaborarea unor valori: atitudini morale, relaii morale, credine morale, caliti sau defecte morale. Este interesant s amintim aici c n accepiunea lui Aristotel se disting trei atitudini fundamentale, pe care oamenii le pot avea n viaa social i organizaional: atitudinea hedonist, proprie oamenilor care triesc pentru ct mai mult, mai variat i mai intens plcere, atitudinea politic, proprie celor care triesc pentru exercitarea puterii, atitudinea contemplativ proprie celor care triesc pentru cunoaterea dezinteresat a adevrului. Treapta analitico-sintetic permite identificarea componentelor intrinseci ale moralei: normele contiina manifestarea aprecierea valorile relaiile Fiecare din aceste componente poate fi analizat n cel puin trei moduri: analiza intrinsec i conceptual a normei, contiinei etc., analiza empiric prin care se investigheaz numrul i natura normelor care regleaz viaa unei colectiviti sau calitatea, intensitatea i aria opiniei publice morale, analiza interdisciplinar prin care sunt puse n eviden implicaiile, suporturile i factorii de determinare extramoral a acestor componente, ca i a moralei n totalitatea ei. Treapta explicativ echivaleaz cu dezvluirea factorilor cauzali sau generatori ai moralei, deoarece morala poate fi descris, dar nu poate fi explicat numai prin ea nsi. Funcia normativ sau axiologic Funcia axiologic const n distincia pe care gndirea etic o face, sau o poate face, n viaa moral, ntre valori, pe de o parte i antivalori, pseudovalori, nonvalori, pe de alt parte. Prin intermediul acestei funcii pot fi create normele, dup gradul lor de valoare indicndu-se care sunt discutabile sau perimate, care sunt valabile i au anse de generalizare n viitor. Funcia persuasiv n forma ei optim se realizeaz de la nceput n i prin realizarea primelor dou funcii, cea cognitiv i cea normativ. Exercitarea funciei persuasive implic apelarea la o serie de strategii.

 Prin strategia de constrngere sau represiv se atrage atenia subiecilor asupra consecinelor unor manifestri contrare normelor morale recunoscute. Se poate atrage atenia asupra consecinelor comportamentului deviant al individului nsui. Strategia stimulativ poate recurge la o serie de procedeevpersuasive, ntre care: se dezvluie perspectiva de armonie colectiv, climat moral pe care o antreneaz promovarea valorilor colective prin comportamente dezirabile, se stimuleaz sentimentul moral de demnitate pe care o presupune o imagine pozitiv despre sine, ntemeiat pe un comportament corect i pe aprecierea pozitiv a colectivitii, se invoc exemple edificatoare etc. Strategia euristic este mai complex i pleac de la premisa c subiectul este potenial moral i c moralitatea lui poate fi dezvluit, cristalizat, ntemeiat prin problematizare, dialog sau disput colocvial. Morala i faptul moral Coninutul moralei ca valoare poate fi explicat n sens restrns i n sens larg. n sens larg, prin moral nelegem totalitatea fenomenului pe care cuvntul l desemneaz, indiferent de conotaia pozitiv sau negativ. n sens restrns prin moral se nelege doar zona descris de valorile pozitive. Prin urmare, morala este un fenomen omniprezent n viaa social i organizaional. Aceasta nseamn c atunci cnd sau acolo unde morala nu iese n eviden, ea nu este absent, ci exist ntr-o form anonim. Componentele fundamentale ale faptului moral Pentru a nelege implicaiile faptului moral, n general i ntr-o organizaie public, n special, este important s delimitm principalele componente ale acestuia: normele i principiile, manifestarea, aprecierea, subiectul contient, valorile, relaiile. Normele morale sunt enunuri prescriptive prin care se indic ce trebuie s fac sau s nu fac, respectiv cum trebuie s fie sau s nu fie subiectul contient n situaii similare pentru ca manifestarea sau felul lui de a fi s fie apreciate ca bune i nu ca rele. Toate normele morale au dou componente fundamentale care se cristalizeaz n dou forme: calitativ i imperativ. Cea calitativ indic cum anume trebuie s fii sau s faci i cea imperativ ce anume trebuie s faci sau s fii.

Tipologia normelor morale

Normele morale pot fi difereniate n funcie de cteva criterii:numrul de subieci, dimensiunea grupului social, durabilitatea n timp a valorilor, tipurile de relaii i activiti umane pe care determin. Considernd aceste criterii, pot fi distinse trei categorii de norme: 1. norme generale sau universale cu urmtoarele caracteristici: o prezente n toate colectivitile umane, o durabilitate mare n timp, o regleaz toate tipurile de relaii, o coreleaz toate activitile umane. 2. normele particulare se caracterizeaz prin urmtoarele: o se adreseaz unor grupuri sau colectiviti determinate, o au o anumit variaie n timp, care poate fi msurat i evaluat, o regleaz tipuri de relaii sau activiti umane particulare. n aceast categorie se nscriu normele morale pentru angajaii fiecrui domeniu de activitate din sectorul public. 3. normele speciale se caracterizeaz prin aceea c: o se adreseaz unor grupuri restrnse, o vizeaz relaii i manifestri cu totul specifice sau ocazionale. n aceast ultim categorie se nscriu normele cavalerismului, normele vieii nobiliare, normele de protocol, normele de comportare civilizat n familie i societate etc. Aceast ultim categorie reprezint norme elementare identificate cu moda n moral. Se poate conchide c valoarea moral, n sens strict, rmne expresia obiectiv a normei. Norma poate fi privit n cel puin dou ipostaze: abstract i concret. Norma este abstract atunci cnd este enunat teoretic, cnd este formulat expresis verbis ntr-un Cod scris sau cnd este asimilat sau nsuit la nivel pur cognitiv: nsuirile morale recomandate de norm sunt percepute ca simple cuvinte, ca expresii vide de coninut sau iluzorii. Norma concret este aceeai norm, dar asimilat i interiorizat i la nivel afectivemoional i la nivel volitiv pn la punctul limit la care devine o component a contiinei i un element motivaional al comportamentului subiectului. n elaborarea normelor, n cadrul unui cod, trebuie identificate nu numai valorile i coninutul lor, ci i strategiile de nsuire organic a acestor norme de ctre toi angajaii sectorului public i strategiile de conversiune n procesele de training a normelor abstracte n norme concrete dezvoltate pe baza unui set de principii morale. Principiile morale Principiul moral este un fundament al sistemului normativ i totodat o modalitate de coordonare a normelor morale, a unui sistem de norme morale sau a unui grup de norme morale. Specialitii fac distincia ntre principiile generale sau fundamentale i cele particulare. Dac explicm morala numai printr-un principiu fundamental, aa cum a procedat Kant, riscm s o nelegem formal, ca esen universal, etern. Invers, dac explicm morala numai prin principii particulare, nu putem s-i nelegem unitatea, caracterul de totalitate structurat i orientat unitar spre un sens colectiv i individual. Pornind de la aceste consideraii generale, sunt cunoscute trei principii morale fundamentale: 1. principiul renunrii 2. principiul individualismului 3. principiul colectivismului Principiul renunrii sau al resemnrii este propriu mai multor tipuri istorice de moral, dintre care menionm: morala budist, morala stoic, morala cretin, mai ales n

forma ei prim, originar. Baza socialeconomic a acestora o constituie relaiile de inegalitate, de exploatare i dominaie, n virtutea crora o clas este deposedat de bunurile i valorile vieii de ctre alta. Principiul individualismului este i el propriu diverselor forme istorice ale moralei, ntre care cele mai reprezentative sunt variantele moralei burgheze. i acest principiu are la baz proprietatea privat, dar exprim n esen morala celor care domin. Nici un cod, indiferent de principiul care st la baza elaborrii lui, nu contrazice codul de norme universale, deci ceea ce specialitii au numit etosul normativ al umanitii. Ceea ce este ns esenial aici este modalitatea concret de decodificare a normelor i deci funcia lor concret n cadrul unor relaii determinate, funcie care este contradictorie i nstrinat tocmai fa de esena normelor. Principiul colectivismului este considerat principiul moral al oricrei morale pozitive, exemplare. Coerena i stabilitatea unei forme de colectivitate nu este posibil fr respectarea de ctre toi membrii comunitii i ai organizaiei a unui minim de cerine morale comune. Comportamentul moral Comportamentul moral este produsul acestui proces de exteriorizare sau obiectivare a unui subiect contient n conformitate cu cerinele normelor morale, proces i produs apreciate de opinia public. Elementele componente ale comportamentului moral sunt: atitudinea, neleas ca atitudine exteriorizat, conduita, explicat ca o succesiune coerent i integrat de atitudini, personalitatea moral, activitatea desfurat pentru realizarea unui scop avnd finalitate estrasubiectiv i extraindividual. Aceste elemente, identificate prin formele lor de manifestare, ne apropie cel mai mult de profilul comportamentului moral al funcionarului public care trebuie s se ncadreze concomitent, prin modul propriu de manifestare, ntr-un cod de norme morale universale i specifice. Contiina moral Contiina moral reprezint un ansamblu structurat i orientat de idei, reprezentri, sentimente, stri de spirit, atitudini interioare, cu referire la ceea ce este bine sau ru n relaiile dintre oameni, ansamblu obiectivat n comportamentul moral. n istoria gndirii au fost determinate mai multe modele ale contiinei morale, din care sunt prezentate cteva. Modelul Zeul sau Daimonian a fost explicat de Socrate, marele nelept atenian. Elaborarea modelului a pornit de la o trire special pe care nsui Socrate a avut-o. El mrturisea oricui dorea s-l asculte c, atunci cnd se afl ntr-o situaie mai delicat i identific mai multe alternative de atitudine sau aciune, el i consult demonul su interior, care, sub forma unei voci misterioase, intim i totodat imperativ, l oprete de la anumite atitudini. El a constatat cu timpul c, de cte ori a ascultat de aceast voce, faptele lui au fost bune. Interesant este, dup cum mrturisea neleptul, c niciodat vocea nu i-a spus ce s fac, ci numai ce s nu fac. Referindu-se la acest aspect, Hegel afirma c pentru prima dat ne aflam n prezena contiinei morale subiective de sine.

Acest model face referire la contiina moral pe care fiecare individ, ca membru al societii i fiecare funcionar public, ca membru al unei colectiviti distincte, trebuie s le posede ca parte intrinsec a comportamentului moral organizaional i individual. Modelul Oglinda reflect una din funciile fundamentale ale contiinei, respectiv funcia de reflectare sau reflectoriu cognitiv. Limita acestui model const n faptul c nu sesizeaz caracterul activ i creator al contiinei, unghiul de reflectare implicat n oglindire fiind nerelevant n comparaie cu izomorfismul dintre realitatea oglindit i imaginea ei virtual. Dincolo ns de limitele lui, modelul oglinzii este relevant pentru natura reflectorie a contiinei, n general i a celei morale, n particular. Potrivit acestui model, se poate conchide c acele comportamente morale ale funcionarilor publici sunt o reflectare a contiinei lor morale restrictive, dominat de un sistem de valori mecaniciste, care limiteaz la maximum dimensiunea creativ a contiinei morale a angajatului dintr-o astfel de instituie public, de altfel absolut obligatorie, dac ne raportm la obiectivul fundamental al managementului public i la misiunea organizaiilor publice n general care are o puternic determinare moral. Modelul Cutia Neagr este de dat mai recent, inspirat de un raionament cibernetic elementar. Potrivit modelului, se consider c aceast contiin posed mecanisme interne de prelucrare a informaiilor, precum o main i este astfel asociat cu o cutie. Dar ntruct aceste mecanisme rmn necunoscute, ea este o cutie neagr. Restul enunurilor despre contiin rmn ipotetice i speculative. Raportnd acest model de contiin moral la sectorul public se poate afirma c fiecare organizaie public stocheaz n contiina membrilor si un volum reprezentativ de date i informaii despre conduita moral, despre atitudini morale, norme morale etc., pe care le prelucreaz prin raionamente (mecanisme) mai simple sau mai complexe, mai profunde sau mai selective, oferind n schimb un comportament moral care se ncadreaz sau nu ntr-un cod de norme generale sau specifice. Modelul Tensiunea Instanelor ne nfieaz o interpretare dinamic i funcional a contiinei. n accepiunea lui Freud, se disting trei instane sau niveluri ale contiinei, organizate piramidal: idul definit ca ansamblul de energii cu caracter instinctual, biologico-fiziologic. supraeul este o interiorizare a imaginii paternale, interiorizare contradictorie reglat de mecanismele psihice. eul mediaz conflictul ntre id i supraeu. Rezultatul reflectrii acestui model n contiina moral a funcionarului public are trei coordonate fundamentale care influeneaz semnificativ conduita moral a acestuia. Mai nti este considerat fondul genetic de valori de baz pe care le are fiecare individ integrat ntr-o colectivitate. La acesta se adaug imaginea creat n timp despre normele morale de baz care trebuie integrate n conduita moral. A treia coordonat se situeaz la confluena primelor dou i reunete bilateral valorile de conduit pe care funcionarul public le consider potrivite, ncadrate ntr-un sistem de norme comune specifice i pe care le apeleaz n comportamentul lui individual n cadrul organizaional. 2 Democraia i valorile democratice La nceputul acestui secol, numeroi observatori afirm c exist dovezi n sprijinul afirmaiei c lumea se afl n pragul unei noi epoci de libertate politic i economic.

n viziunea lui Jacques Barzun idealurile democraiei: libertatea, egalitatea, suveranitatea poporului sunt att de atrgtoare, nct o mare diversitate de regimuri le proslvesc n principiu. Totui, aspectul cheie l constituie aparatul de guvernare ntruct ceea ce face ca un sistem de guvernare s fie sau s nu fie liber nu este o teorie, ci modul n care funcioneaz acest aparat. Aparatura guvernrii democratice nu poate fi importat, ci trebuie s reflecte specificul istoric al fiecrei naiuni n parte i cultura specific poporului respectiv. O lectur selectiv asupra ctorva lucrri fundamentale prin care nalte personaliti definesc democraia ne face s constatm c exist rspunsuri diferite, ceea ce denot deja un punct slab asupra teoriei democraiei. Cteva exemple care demonstreaz aceast afirmaie sunt prezentate n continuare: Declaraia de independen i Codul Constituional Federal al SUA, volumele operei lui Alexis de Tocqueville Democracy in America i o minunat lucrare scris de Walter Bagehot despre Codul Constituional Englez, ca s nu mai vorbim de The Federalist i nenumrate pagini elocvente ce au fost lsate de John Adams, Thomas Jefferson i Abraham Lincoln. Aceste scrieri ar putea fi considerate de muli ca alctuind teoria democraiei. ntre aceste elemente nu exist ns un acord, ele nu formeaz un sistem. Autorii eseurilor din The Federalist se tem de democraie, John Adams contest opiniile lui Thomas Paine i este doar n parte de acord cu Jefferson. Burke i Rousseau par s se afle n contradicie direct. Tocqueville invoc att de multe dintre condiiile specifice ntlnite de el n America, nct concluziile lui nu sunt transferabile. Bagehot face acelai lucru n cazul Marii Britanii, unde se constat c un cod constituional este viabil n practic. Aadar, ansele de constituire a unei teorii unificate asupra democraiei sunt neglijabile. Mai mult dect att, lecturnd aceste documente, ne dm seama c fiecare teoretizeaz cu privire la cteva dintr-un numr mare de teme care, ntrutotul justificabil, poart denumiri diferite. Astfel avem democraie, republic, guvernare liber, guvernare prin reprezentare, monarhie constituional. n plus, avem drepturi naionale, drepturi civile, egalitate n faa legii, egalitate de anse. Apoi exist sufragiul universal, guvernare de ctre majoritate, separarea puterilor n stat i sistemul bi sau multi partit. n sfrit, s nu uitm alte cteva noiuni care, n vremurile moderne, sunt strns asociate cu ceea ce numim procesul democraiei alegeri preliminare, referendum, reprezentare proporional i aa mai departe. Aceast gam de idei nu poate dect s-i copleeasc pe susintorii democraiei. Se pune ntrebarea, ns, care sunt cele eseniale. Democraia nu posed nici o teorie care s cuprind funcionarea numeroaselor ei tipuri de mecanisme. Eforturile ctre cristalizarea unei teorii a democraiei demonstreaz tendina regretabil ctre o gndire limitat la abstracii, nembinnd niciodat enunurile generale cu realitile experienei practice i ocolind pn i observarea unor deosebiri importante existente ntre abstracii, care se ntmpl s fie legate ntre ele n virtutea obiceiului sau uzanei. Spre exemplu, democraia este considerat a fi sinonim cu guvernarea liber, poporul suveran este un termen considerat a denota totalitatea, majoritatea sau parte a oamenilor care triesc pe teritoriul unui stat. Ce tipuri de liberti sunt garantate de ctre stat, cum este asigurat existena lor i care sunt categoriile de ceteni i indivizi care se bucur cu adevrat de aceste liberti sunt ntrebri cu rspunsuri delicate, la care att teoreticienii ct i ziaritii evit s rspund. Teoria democraiei presupune trei obiective importante:

 transpunerea n realitate a voinei cetenilor unei ri, asigurarea egalitii de anse pentru toi cetenii, distribuirea unei diversiti de liberti. Realizarea acestor obiective implic existena unor mecanisme. n cazul tradiiei angloamericane, mecanismele necesare n acest scop au dou origini. Una este procesul lung, lent, de cristalizare a codului constituional englez, proces care a nceput n 1265 cu parlamentul lui Simon de Montfort i a continuat cu nenumratele lupte pentru drepturi, care au fost ctigate i nscrise pe rnd: Magna Carta, The Bill of Rights etc. Din aceast istorie, Montesquieu, Lock i alii au extras n moduri diferite preceptele i precedentele care au influenat elaborarea Codului Constituional al Statelor Unite. Rousseau a subliniat un aspect primordial pentru nelegerea democraiei, n general, i anume faptul c istoria, caracterul, obiceiurile, religia, baza economic i nivelul de educaie care caracterizeaz o naiune trebuie luate n considerare nainte de instituirea oricrui mecanism de guvernare. Nu exist nici o regul universal valabil. Egalitatea politic poate fi decretat, dar nu i libertatea, deoarece aceasta este un bun ct se poate de dificil. Se nate astfel o ntrebare: Cum este oare posibil ca popoarele care doresc s rspndeasc libertatea n lume s propun drept model propriile lor instituii, dac aceste instituii depind de obiceiurile formate de-a lungul timpului? O ntreag populaie nu poate copia un sistem de guvernare prin simpla decizie de a-l adopta. Paradoxul ar putea continua gndindu-ne la ntrebarea: Cum poate nva un popor modul liber de funcionare a guvernrii nainte de a se bucura el nsui de libertate i cum i poate pstra un popor libertatea, dac nu poate folosi structurile implicate de autoguvernare. Dei n ultimii 70 de ani n societile democratice schimbrile petrecute au fost similare, ele nu au fost nicidecum uniforme. Noiunile de libertate i egalitate au cptat nelesuri care difer de la o ar la alta sau chiar se contrazic. Putem nelege cum s-a ajuns la constrngerile moderne menite s asigure drepturi. Vechile inechiti erau att de crase, att de iraionale i de nemeritate, excluderile i prejudecile erau att de dure i contraziceau adesea ntr-o att de mare msur chiar i legile din vremurile respective nct numai msurile ample luate de ctre stat puteau reduce contradiciile sociale. Orientarea ferm ctre paritate social i economic n ntreg ansamblul societii a cauzat o mare schimbare n ceea ce privete sursa autoritii ce guverneaz viaa cotidian a cetenilor. Drepturile i libertile nu mai sunt garantate de ctre un aparat politic - regimul n care triesc americanii este astzi de natur administrativ i juridic. De altfel aa se explic i dezinteresul lor fa de viaa politic i drepturile politice. Pentru a-i exercita libertatea, ceteanul liber trebuie s acioneze pe ci lungi i complexe, care sunt arareori politice. Pentru a vedea aceast situaie n perspectiv, nu trebuie dect s-l citim pe Tocqueville i s vedem ce considera el drept esena sistemului democratic american. El descoper c aparatul de stat federal avea o mic importan n comparaie cu forurile de stat ale fiecrui stat n parte, iar aceasta era, n 1835, i prerea tuturor americanilor. Statul nsemna pentru ei adunarea legislativ din capitala statului lor. Mai mult dect att, n tot ce are tangen cu viaa cotidian a individului, de la drumuri i poliie pn la coli i impozite, Tocqueville ne spune c rolul primordial este jucat de municipalitate sau forurile comitatului. El ofer drept dovad situaia din Noua Anglie, unde adunrile municipale determin voina cetenilor, iar reprezentanii alei o traduc n via. Aceasta este o manifestare autentic a democraiei. Toi cetenii contribuie la luarea deciziilor, toi au posibilitatea de a ocupa o funcie de reprezentare, toi neleg obiectivele comune, precum

10

i msura n care orice opinie merit s fie adoptat. Acesta era sistemul democratic al Atenei n zilele ei de glorie, cel despre care Rousseau spunea c este prea perfect pentru a putea fi folosit de fiinele umane. Astzi, ns, aparatul de guvernare se aseamn mai degrab cu reeaua de circuite a unui calculator electronic central, att de complex, nct nu poate fi pe deplin neleas dect de ctre experi. O alt caracteristic a democraiei moderne este dispreul cu care sunt tratai politicienii. Sistemul actual impune existena lor, i nzestreaz cu putere i pune tot ceea ce fac ei n lumina reflectoarelor, iar aceiai ceteni care i aleg i iau n derdere i i critic necontenit. Dac s-ar limita la aceste aspecte, puine sunt democraiile care ar avea cu ce se luda n faa celorlalte. n ceea ce privete SUA, exist un aspect important i relevant, pe care Tocqueville l-a remarcat i admirat, anume obiceiul nfiinrii de asociaii libere. La fel ca n trecut, astzi oricine posed o main de scris i un aparat de fotocopiat poate nfiina o organizaie, un club, un hink tank, o bibliotec, un muzeu, un spital, un colegiu sau un centru pentru o activitate sau alta i poate apoi s nceap s strng fonduri, s publice o gazet toate aceste activiti fiind scutite de taxe fiscale i implicarea statului, a crui aprobare nu este necesar, iar societatea nconjurtoare privete totul ca fiind absolut firesc. n aceast sfer, obiceiurile democraiei americane se manifest cu o for deplin. Aceast tendin demn de admiraie permite americanilor s realizeze singuri i n propriul lor folos lucruri care, n alte societi democratice, necesit aportul statului. Libertile trebuie s aib o baz material este un alt adevr de necontestat care ine de teoria democraiei. Independena de gndire este stimulat puternic de un venit independent, ns acest suport a fost slbit progresiv, att de legi ct i de dezvoltarea industrial. Oricare din cetenii unui stat democratic este capabil s exemplifice ntr-un fel sau altul avantajele democraiei din statul n care triete, dar aceasta poate fi doar n mic msur de ajutor cetenilor din alte state. Prerea unor specialiti este c statele aflate n plin proces de construire a democraiei nu pot prelua nimic din ceea ce democraiile dezvoltate au n propriul lor sistem de valori, deoarece elementele mainriei nu sunt detaabile, organismul este n realitate imposibil de definit, iar ceea ce face ca el s funcioneze, obiceiurile inimii cum le numea Tocqueville, sunt unice i imposibil de definit. Ceea ce este important de reinut este c o abordare retrospectiv a teoriei democraiei n rile dezvoltate poate oferi celor interesai aceleai sisteme de valori, dublate de o mare varietate de modele de abordare i aplicare, ceea ce le face inedite, complexe i foarte greu accesibile. Dac la acestea adugm i cauza efectului sinergic al teoriei democratice, respective rolul valorilor culturale, atunci nelegem de ce este necesar ca cetenii s identifice prin reprezentanii politici structura aparatului guvernamental reprezentativ, pentru ca elementele teoriei democraiei s poat deveni o realitate concret i nu doar o ideologie formal, cu efecte declarative i fr efecte palpabile resimite de membrii societii. n accepiunea lui Toffler, al doilea bloc de construcie a sistemelor politice de mine trebuie s fie principiul democraiei semi-directe o trecere de la dependena de reprezentani la auto-reprezentare. Combinarea celor dou reprezint democraia semidirect. Instrumentarul folosit n procesul democratic nu mai este deloc potrivit cu noile condiii ale nceputului de secol XXI. Spectaculoasele progrese actuale n tehnologia

11

comunicaiilor permit o larg diversificare a posibilitilor de participare direct a cetenilor n luarea deciziilor politice. Cu ani buni n urm a avut loc un eveniment istoric, crearea primei primrii electronice din lume, prin sistemul de cablu TV Qube din Columbus statul Ohio. Folosind acest sistem, locuitorii oraului au participat efectiv, pe cale electronic, la o ntrunire politic a comisiei locale de planificare. Acionnd un buton, au putut vota de acas, pe loc, propunerile legate de chestiuni practice ca mprirea local pe zone, codurile locative i planul de construire a unei osele. Ineditul a constat nu numai n votul exprimat prin da sau nu, dar i n posibilitatea oferit de a participa la discuii n emisie pe parcursul dezbaterilor. Ei puteau, tot prin accesare direct, s solicite preedintelui edinei cnd ar fi recomandat s se treac la urmtorul punct pe ordinea de zi a edinei, ceea ce a reprezentat o premier mondial la acea vreme. Acesta a fost doar un exemplu al implicaiilor clare pe care tehnologia informaional a sfritului de secol XX i nceputului de secol XXI le va avea asupra coninutului aa numitei democraii semi-directe. Cursul 2 ABORDARI MAJORE IN MANAGEMENTUL PUBLIC n general, schimbrile n contextele naionale au determinat modificri radicale n timp n sistemul de valori specifice, identificate n instituiile publice din diferite ri. Se poate constata c, n timp, a existat o delimitare clar a ctorva abordri fundamentale elaborate de teoreticieni sau politicieni, care au marcat semnificativ coninutul proceselor de management i de execuie din instituiile publice i autoritile administraiilor din majoritatea statelor. Desigur, n fiecare stat, reprezentanii managementului public i politicienii au identificat forme specifice de aplicare a abordrilor fundamentale i, prin urmare, i efectele acestor influene au variat de la un context la altul att ca forme de manifestare, intensitate ct i ca interval de timp. Pornind de la o doctrin de baz, n fiecare stat s-au dezvoltat curente de gndire, care n unele ri, au valorificat avantajele i au limitat dezavantajele abordrilor fundamentale, iar n altele au alimentat un dezechilibru general care a influenat semnificativ pe termen mediu i lung comunitile acestor ri. n majoritatea statelor s-au identificat, cu intensiti diferite ns, elemente semnificative din fiecare abordare fundamental a managementului public, dar ceea ce a condus la rezultate diferite, care le-au propulsat pe unele i le-au limitat pe altele, a fost tocmai abilitatea liderilor politici i a reprezentanilor managementului public n a identifica, adapta i asimila valorile comune la interese naionale specifice. Desigur, realitatea a artat c unele democraii au reuit s descopere n aceste abordri fundamentale ce este necesar i oportun n anumite perioade i merit reinut i ce trebuie limitat i progresiv eliminat sau adaptat. Abordrile fundamentale, care practic au aprut nc din primele decenii ale secolului trecut, au marcat semnificativ n timp coninutul managementului public. Cunoaterea lor asigur suportul necesar analizei i faciliteaz identificarea cauzelor care au generat decalajele ntre diferite state ale lumii. Principalele abordri fundamentale ale managementului public, care au avut un impact deosebit n ultimii o sut de ani asupra coninutului acestuia, sunt urmtoarele: 1. abordarea tradiionalist-birocratic,

12

2. abordarea raionalist, 3. abordarea politic, 4. abordarea din punct de vedere legislativ, 5. abordarea managementului tiinific, 6. abordarea noului management public. Fiecare din aceste abordri prezint o importan deosebit deoarece, aa cum se va observa, ele au marcat semnificativ n timp, att evoluia tiinei managementului public, ct i a managementului public tiinific. 2.1 Abordarea tradiionalist-birocratic Aceast abordare a aprut cu aproape o sut de ani n urm, cnd exista percepia, de altfel meninut n unele state pn astzi, c sectorul public, n general, poate fi condus pe baza unui singur model considerat ideal. Ideile dezvoltate n cadrul acestei abordri aparin unui grup de specialiti din Statele Unite ale Americii, Marea Britanie i Germania. Se poate afirma c promotorii gndirii tradiionaliste au popularizat ideile lor la sfritul secolului al nousprezecelea. Ei au cristalizat abordri coerente recunoscute i acceptate n perioada 1900-1920, n cele mai multe state democratice dezvoltate, unde au fost meninute formele de manifestare pn n ultimul sfert al secolului trecut. Se constat o foarte lung durat de via a acestei abordri, aproape 75 de ani, n rile dezvoltate, pentru c n cel n curs de dezvoltare i slab dezvoltate continu n forme diferite i astzi. Se pare c sfritul acestei gndiri, n rile democratice, a fost marcat ncepnd cu anul 1980, cnd administraiile occidentale au schimbat semnificativ multe din elementele sistemului lor de valori, care de altfel, de atunci, s-a mbuntit permanent. Este important s se menioneze c abordarea tradiionalist - birocratic nu a aprut pe un teren absolut gol, ci s-a conturat ca o reacie la puternicele dezechilibre aprute pe parcursul a ctorva sute de ani, ca urmare a modului deficitar de administrare a intereselor statului i cetenilor de ctre diferii lideri de imperii, state i guverne. ntr-un astfel de context, se pot distinge cteva influene ale aa numitelor abordri istorice asupra modului de conducere a statelor. Denumirea acestor abordri este determinat de faptul c particularitile s-au manifestat n timp, de-a lungul a ctorva sute de ani. Acestea merit atenia cititorului cel puin din dou motive. Primul, pentru c au marcat o perioad distinct n evoluia tiinei managementului public, putndu-se astfel demonstra c premise importante ale acesteia s-au conturat cu cteva secole n urm. Al doilea motiv este determinat de faptul c unele elemente ale filosofiilor acestor abordri istorice se mai regsesc i astzi, n unele ri n curs de dezvoltare i slab dezvoltate, ceea ce le face s nu-i fi pierdut valabilitatea. Conducerea instituiilor sectorului public are o lung istorie. Unii specialiti susin c ar fi aprut o dat cu noiunea de guvern i evoluia civilizaiei. Gladden, n 1972, arta c unele forme ale conducerii n sectorul public au existat chiar nainte de a exista guvernele. Sisteme administrative bine cunoscute au existat n Egiptul antic. Acestea au fost constituite pentru a administra sistemul de irigaii la revrsarea Nilului i pentru a construe piramidele. China, n perioada dinastiei Han, 206 .H pn 220 d.H, a adoptat principiul confucianist potrivit cruia guvernul poate fi condus de oameni alei datorit abilitilor i virtuilor lor de a realiza principalul obiectiv social, care la vremea respectiv era asigurarea fericirii oamenilor.

13

n Europa, diferitele imperii din Grecia, Spania, Roman .a. au fost toate imperii administrative, care funcionau pe baza unor reguli i proceduri clar determinate de la centru. Acestea erau considerate instrumente de exercitare a controlului asupra sistemului adminstrativ prin care erau gestionate interesele imperiului. Dezvoltarea statal din Evul Mediu a asigurat condiiile apariiei i dezvoltrii elementelor structurilor birocratice, care au reprezentat premise ale modelului tradiionalist. Despre toate aceste sisteme, reunite din punct de vedere conceptual n abordrile istorice, se spune c erau puternic orientate asupra unor persoane i aveau ca valori de baz loialitatea fa de un individ, mpratul sau ministrul, n loc s fie impersonale, bazate pe lege i loialitatea fa de organizaiile publice i fa de stat. De altfel acestea au fost i principalele cauze care au alimentat corupia i abuzul funcionarilor, preocuparea pentru obinerea de ctiguri personale. Funciile i posturile publice cheie n sistem nu erau ocupate de funcionari publici angajai permanent. n acea perioad, pentru ca un tnr s devin funcionar guvernamental, funcie la care femeile nu aveau acces, trebuia s apeleze la un prieten sau la o cunotin aflat deja ntr-o poziie pentru a-l sprijini, neexistnd garanii c cei angajai erau i capabili de a desfura activitate n sistemul administrativ. De exemplu, n Statele Unite ale Americii n cea mai mare parte a secolului al XIX-lea a existat un spoil system of administration, potrivit cruia partidul politic ales numea persoanele care s coordoneze activitatea de la vrf ctre baz n ntreaga structur a sistemului administrativ, conform principiului cel care ctig are dreptul s stabileasc regula. Sistemul s-a mbogit n 1830 n timpul preediniei lui Andrew Jackson, care considera c nu trebuie s exist un sistem specific de expertiz n administraia public. Ctigurile funcionarilor publici, reprezentate prin venituri financiare directe, se datorau partidului care a ctigat alegerile, iar ei, ca promotori fideli ai doctrinei, aveau dreptul s profite de poziiile lor. Jackson considera c existau numeroase avantaje ca urmare a promovrii n administraie a egalitarismului n locul elitismului. Aceast abordare a atras lipsa de ncredere din partea societii americane i a avut efecte majore n perioada urmtoare. Un asemenea sistem, apreciaz specialitii, nu a fost nici eficient i nici eficace. Cetenii nu tiau de fapt unde este locul lor n condiiile n care administraia guvernamental era o afacere privat, n care deciziile guvernamentale, banii i voturile erau bunuri negociabile. Desigur c problemele inerente aprute ca urmare a acestor forme de administrare au condus ctre sfritul secolului al XIX-lea la schimbri radicale, introduse o dat cu popularizarea abordrii tradiionaliste, care se dorea a fi suportul doctrinar al procesului de reform n conducerea instituiilor publice din rile dezvoltate. Cristalizarea ideilor n aceast abordare a reprezentat la vremea respectiv un important pas nainte, apreciat ca unul radical n conjuncture specific nceputului de secol nousprezece. Au existat dou argumente pentru aceast afirmaie: Abordarea tradiionalist a permis conturarea unor coordinate generale i fundamentale despre modul de organizare i desfurare a proceselor de management i de execuie n sectorul public, declannd astfel un amplu proces de schimbri n sectorul public, n general i n domeniul administraiei publice, n special. Noua abordare a marcat practic nceputul procesului de limitare a empirismului din instituiile sectorului public i a stabilit orientri noi pentru procesul schimbrilor majore care urmau s aib loc.

14

Ideile de baz ale abordrii tradiionaliste au fost formulate de: Woodrow Wilson n Statele Unite ale Americii, raportul Northcote- Trevelyan n Marea Britanie i Max Weber n Germania. Ei au reuit s dezvolte o abordare complex i s-ar putea afirma i complet pentru perioada respectiv. Cteva dintre aspectele relevante ale coninutului abordrii tradiionalist-birocratice sunt prezentate n continuare. Aparatul administrativ funcioneaz n baza unui control formal exercitat de liderii politici. Aceasta se explic prin faptul c reprezentanii politici din instituiile publice, n special din structura sistemului administrativ, aveau dreptul de a exercita controlul deplin asupra modului n care sunt conduse instituiile publice. Ei puteau interveni, ca urmare a orientrii lor politice, pentru a schimba configuraia sistemului, astfel nct s fie posibil o ct mai bun reflectare a doctrinelor pe care le promovau. Ierarhie foarte clar i bine definit n special pentru organizaiile din sectorul public, au fost definite norme i metodologii specifice, care au condiionat decisiv modul de desfurare a activitilor. Potrivit acestor orientri, fiecare angajat dintr-o instituie public era subordonat direct unui ef, care asigura unitatea de decizie i aciune din cadrul acelei organizaii. ntre angajaii titulari de posturi i funcii publice de conducere i cei de execuie de pe diferite niveluri ierarhice ale organizaiei se stabilesc relaii nemijlocite. n acest context, era foarte bine definit poziia efului i gradul mare de autoritate pe care acesta l avea n cadrul organizaiei. Titularul funciei de conducere raporta efectiv direct efului ierarhic i avea n subordine un numr diferit de subordonai, astfel nct, n fiecare instituie din sectorul public, dar n special n administraie, exista un lan ierarhic foarte riguros determinat, ntreinut permanent de titularii funciilor de conducere. Ca o consecin a acestei caracteristici, majoritatea instituiilor publice aveau structuri organizatorice tipizate ierarhic, ajungndu-se pn la reprezentarea lor sub forma unor piramide n vrful crora se afla un ef al instituiei publice.Din pcate, din aceste structuri lipseau relaiile de cooperare deoarece erau supraevaluate aspectele strict corelate cu ierarhia. Angajarea n cadrul structurilor acestor instituii a unor funcionari publici de carier, neutri din punct de vedere politic i necunoscui ca fiind implicai n alte activiti. Acetia erau motivai pentru realizarea intereselor publice. Funcionarii publici aveau obligaia de a susine la fel orice partid care se afla la conducerea guvernelor, n sensul c ei trebuiau s considere politica promovat de acetia pentru a asigura administrarea instituiilor publice. Mai mult dect att, ei trebuiau s administreze activitatea n instituiile publice n funcie de coninutul politicilor elaborate de reprezentanii politici. Gndirea a evoluat i la jumtatea secolului al XIX-lea n Marea Britanie a fost publicat Raportul Northcote-Trevelyan care coninea schimbri radicale n modul de a conduce organizaiile din sectorul public. Principalele elemente care au mbogit coninutul abordrii tradiionalist birocratice au fost: o ocuparea posturilor i funciilor publice din structura de baz cu funcionari publici tineri, admii n urma unui examen i numirea lor ulterioar, o elaborarea unui sistem adecvat de selecie i evaluare a candidailor la posturi i funcii publice, o renunarea la elementele de dictatur existente n sistem, o substituirea recrutrii funcionarilor publici cu o competiie public, coordonat i urmrit de o comisie central de examinare,

15

o reorganizarea resurselor umane din cadrul departamentelor centrale i divizarea acestora n funcie de tipul activitilor desfurate: intelectuale i operaionale, o ocuparea posturilor i funciilor publice de nivel superior prin promovarea intern n funcie de merite. Schimbarea radical de coninut aprut n Marea Britanie la jumtatea secolului al XIX-lea nu a rmas neobservat, aceasta a influenat imediat coninutul doctrinar al reformei n Statele Unite ale Americii, unde luau amploare consecinele negative ale spoil system, respectiv corupie puternic la nivelul guvernului i n special la nivel local. Astfel, n 1881, Preedintele Gardfield a fost asasinat. Motivul pare s fi fost o promisiune nerespectat de a acorda o funcie public important unei anumite persoane. Acest eveniment a tras un semnal de alarm asupra implicaiilor grave ale deficienelor sistemului existent i a marcat nceputul unei noi perioade de reforme profunde n conducerea instituiilor publice din administraie. n 1883 a fost aprobat Statutul Funcionarilor Publici, Pendleton Act, care a statuat nfiinarea unei comisii bipartite i a precizat urmtoarele cinci aspecte eseniale referitoare la modul de organizare i desfurare a activitii n instituiile publice din administraie: o sistemul de examinare pe baz de concurs a tuturor candidailor la funciile i posturile publice, o numirea pe posturi i funcii publice de nivel superior s se fac n urma unui examen, o introducerea unei perioade de prob pentru funcionarii publici, nainte de numirea pe posturi publice, o stabilirea numrului de reprezentani n administraia de la Washington n funcie de numrul populaiei ctorva state i teritorii. Reformele n Statele Unite ale Americii i Marea Britanie au fost completate cu elemente preluate din alte ri europene. Se profileaz astfel a treia coordonat a abordrii tradiionalist birocratice, un model birocratic considerat mai complet, ale crui idei au fost conturate mai nainte de mijlocul secolului al XVIII-lea n Prusia (Jacoby, 1973). Ulterior, n secolul al XIX-lea modelul a fost puternic influenat de Woodrow Wilson n Statele Unite ale Americii, el fiind unul dintre principalii promotori ai procesului reformelor n managementul instituiilor publice din ara lui i de Max Weber, sociologul german. Trebuie menionat c Weber a formulat teoria birocraiei, care a reunite cteva valori: serviciu public oferit de profesioniti, recrutarea i numirea pe baz de merite, neutralitate politic, stabilitate pe posturi i funcii. Abordarea lui Wilson, dei a fost conturat naintea teoriei birocraiei, a reunit i alte idei importante: politicienii ar trebui s fie responsabili pentru politicile elaborate i promovate, funcionarii sunt responsabili pentru implementarea politicilor elaborate de politicieni. Att Weber ct i Wilson au introdus ideea c administraia poate fi scoas n afara sferei politice din punct de vedere instrumental i tehnic. Aceasta nseamn c a existat convingerea c aparatul administrative se poate constitui ca o entitate distinct, care poate s funcioneze n afara spectrului politic. Exist dou accepiuni de baz pe care se fundamenteaz abordarea tradiionalist birocratic:

16

1. modelul tradiional al administraiei, 2. relaia special ntre leadershipul politic i administraie. Cel mai important principiu teoretic al modelului tradiional al administraiei este teoria birocratic a lui Max Weber. De altfel, ideile exprimate de Weber, din diferite motive, nu au fost traduse dect dup muli ani de cnd au fost scrise. Ostrom a demonstrat c teoria birocratic a lui Weber a corespuns din multe puncte de vedere cu teoria tradiional a administraiei publice, att din punctul de vedere al formei ct i al metodei. Weber a demonstrat c au existat trei tipuri de stiluri de conducere: 1. stilul carismatic corespunztor unui lider extraordinar, 2. stilul clasic, tradiional corespunztor unui bun ef de grup, 3. stilul raional/legal. Cel de-al treilea stil a reprezentat, de fapt, baza teoriei lui birocratice. Weber a formulat ase principii pentru sistemele birocratice moderne, derivate din cel de-al treilea stil de conducere (Gerth i Miller, 1970, pag.196-198). Acestea sunt urmtoarele: 1. principiul stabilirii zonelor oficiale de jurisdicie clar determinate n funcie de legi, reguli i regulamente administrative, 2. principiul ierarhiei organizaionale n care sunt clar reprezentate relaiile de autoritate ierarhic, 3. conducerea modern ntr-un departament se bazeaz pe documente scrise care se pstreaz, 4. compartimente de management specializate constituite ntr-o viziune modern, 5. diviziunea muncii bine stabilit n cadrul organizaiei, 6. conducerea departamentelor pe baza unor reguli generale, mai mult sau mai puin stabile, mai mult sau mai puin exhaustive, care pot fi nvate. Asimilarea regulilor reprezint o tehnic special de nvare pe care funcionarii publici de conducere o posed. Aceasta implic jurisprudena, administrarea sau conducerea activitilor. Primul principiu formulat de Weber susine c autoritatea deriv din coninutul legilor i regulamentelor elaborate potrivit cadrului legislativ. Prin urmare, nu exist o alt form de exercitare a autoritii. Al doilea principiu este cel al ierarhiei, probabil cel mai mult apropiat de gndirea lui Weber. Ierarhia strict nseamn c stilul raional legal i competena sunt conferite n organizaie de postul sau funcia pe care le ocup titularul. Sarcinile specifice pot fi delegate pe nivelurile inferioare, ceea ce nseamn c orice manager public poate si exercite autoritatea asupra ntregii organizaii. Al treilea principiu adaug c organizaia este ceva care are o existen separat de viaa particular a angajailor, adic este un element impersonal. Documentele scrise sunt pstrate, ceea ce face ca ceva ce este esenial ntr-un caz anterior s reprezinte un precedent care s fie luat n considerare ntr-o perioad ulterioar. Doar prin meninerea unei evidene n dosare sau fiiere organizaia poate fi consecvent n aplicarea regulilor, considera Weber. Al patrulea principiu subliniaz c administrarea, conducerea este o profesie distinct, care necesit o pregtire special, i prin urmare, nu poate fi exercitat de oricine. Al cincilea principiu a fost numit i lucrul pentru birocraie i implic o divizare clar a activitilor principale i a celor secundare. Al aselea principiu arat c managementul este o activitate care poate fi nvat dac sunt respectate anumite reguli generale.

17

Ceea ce difereniaz modelul lui Weber de abordrile istorice este accepiunea potrivit creia n administraie trebuie s se dezvolte un system impersonal fundamentat pe reguli clare. Se consider c organizaia i regulile dup care aceasta funcioneaz sunt mai importante dect orice individ din cadrul acesteia. Sistemul birocratic, aprecia Weber, trebuie s fie impersonal n esena lui, att n ceea ce privete propria activitate ct i n activitile desfurate pentru diferii clieni ai instituiilor publice. Acesta este un aspect inedit, deoarece pn acum administraia s-a bazat pe relaii personale: loialitate fa de ef sau fa de un lider politic, etc. i nu fa de sistem n sine. Abordrile istorice tradiionale erau mai mult responsabile pentru politicile formulate , prin urmare administraia era mai mult o arm a politicienilor, respectiv a clasei dominante favorizat n urma alegerilor. Sistemul impersonal elaborat de Weber a limitat complet arbitrariul. Tocmai existena unor dosare, ncrederea n ce s-a soluionat nainte i n baza legal nseamn c aceleai decizii sunt luate ntotdeauna n aceleai circumstane. Astfel cetenii i pot identifica poziia lor n acest sistem impersonal i birocratic. Titularii de funcii publice de conducere ocup o poziie special n abordarea lui Weber. Ocuparea unei funcii publice este considerat o vocaie i se dobndete dup un program riguros de training urmat de un examen. Potrivit lui Weber, ocuparea unei funcii publice implic acceptarea unor obligaii de fidelitate fa de organizaie n schimbul unei securiti i sigurane a locului de munc. El l caracteriza pe titularul unei funcii publice astfel: o managerul modern ntotdeauna se lupt pentru organizaie i ntotdeauna se bucur de un respect i o considerare social comparabile cu ale unui guvernator, o funcionarul birocrat este numit de autoritatea superioar, prin urmare un funcionar ales nu este un funcionar birocratic recunoscut, o de obicei funcionarii sunt angajai pe via, cel puin n organizaiile birocratice din sectorul public, o funcionarii primesc regulat recompense corespunztoare unui salariu normal i asisten social la btrnee prin acordarea unei pensii. Salariul nu este determinat ca un rezultat n funcie de volumul de munc desfurat, ci n funcie de statut, care corespunde funciei sau rangului i, n plus, uneori i n funcie de durata serviciului. o funcionarii sunt selectai pentru a dezvolta carier n ierarhia sistemului serviciilor publice. Ei avanseaz de la nivelul cel mai de jos al ierarhiei, mai puin important i mai slab pltit, ctre cele mai nalte niveluri ale ierarhiei organizaionale. Se observ c aceste puncte urmeaz ordinea logic a celor ase principii ale birocraiei. Funcionarul devine parte a unei elite, cu nalt statut, care se difereniaz net de cetenii obinuii. Weber credea n recrutarea pe baza meritelor, nu prin alegeri. n cea mai mare parte din cariera de funcionar public, se respect principiul salariului fixat i sistemul seniorial de avansare n cadrul ierarhiei organizaionale. Fundamentele modelului birocratic i poziia funcionarilor publici servesc realizrii mai multor obiective: o sistemul formal i impersonal ofer lui Weber posibilitatea determinrii unor funcii specializate n raport cu obiectivele de baz considerate, o deciziile pot i trebuie s fie elaborate potrivit regulilor determinate i fr a se ine seama de persoane, o deciziile nu sunt luate arbitrar, o obiectivele generale erau certe, fr o legtur cu persoane i cu referire la eficien.

18

Principiul specializrii pe funcie implic o cretere a productivitii, ntrirea autoritii n cadrul organizaiei prin respectarea regulilor n procesul de luare a deciziilor, care poate fi repetat, deoarece sistemul nu este unul asupra cruia persoana s i poat exercita influena. De reinut c sistemul administrativ este ntreinut n funciune datorit regulilor clare care stau la baza lui i nu datorit influenei unor persoane, de aceea Weber afirm despre sistemul birocratic c este unul impersonal. n ceea ce privete procesul decizional Weber, urmrea s se creeze un sistem, care s permit realizarea celui mai nalt nivel posibil de eficien din punct de vedere tehnic. El considera c: Precizia, viteza, fermitatea, gradul nalt de informare, continuitatea, discreia, unitatea, subordonarea strict, reducerea conflictelor interne i costurile cu personalul reprezint caracteristici ale nivelului optim de realizat ntr-o organizaie birocratic. Se poate observa uor c, n cadrul abordrii tradiionalist birocratice, practic se delimiteaz dou stadii importante, cel characteristic perioadelor istorice, pn la jumtatea secolului al XVIII-lea i cel introdus de Weber i Wilson dup aceast perioad pn aproape de jumtatea secolului al XX-lea. Pornind de la limitele abordrilor istorice, Weber i Wilson, aa cum s-a artat mai sus, au dezvoltat coninutul unei noi abordri, numit de Weber birocratic. n acea perioad, organizaia birocratic era considerat ca tipul ideal de organizaie pentru domeniul administraiei. Dei abordarea tradiionalist birocratic a marcat nceputul unor schimbri majore la nivelul managementului din organizaiile administrative, totui au existat numeroase limite care, n timp, au generat i genereaz nc efecte negative n multe sisteme administrative. 2.2 Abordarea politic Necesitatea conturrii unei astfel de abordri a pornit de la numeroasele disfuncionaliti aprute ca urmare a influenei determinate de relaia ntre politic i administrativ, n general i managementul public n special. n timp aceste influene au avut un rol deosebit, marcnd semnificativ coninutul proceselor de management i de execuie din instituiile publice, obiectivele i modul de realizare a lor. n cadrul acestei abordri sau dezvoltat cteva orientri: - o prima potrivit creia aparatul administrativ reprezint executivul, n timp ce politicul, prin reprezentanii lui, stabilete coordonatele de desfurare a activitii n instituiile publice, - o a doua potrivit creia exist o separaie clar ntre politic i instituiile publice din administraie, prin urmare, indiferent de schimbrile intervenite n sfera politic sistemul administrative funcioneaz n continuare potrivit regulilor i regulamentelor proprii, - o a treia potrivit creia reprezentanii politicului sunt i reprezentanii comunitilor i, prin urmare, este normal s determine coordonatele politicilor pentru instituiile publice din administraie, deoarece cunosc nevoile generale i specifice i au i competena s intervin pentru implementarea acestora. Dei cele trei orientri se delimiteaz destul de clar din punctul de vedere al coninutului, ntre ele exist o legtur, care de fapt reprezint fundamentul ideologic al abordrii politice. Principalii reprezentani care au orientat cercetrile lor asupra coninutului acestei abordri sunt Wallace Sayre i Paul Appleby. Dei a existat o

19

compatibilitate n ideologie, fiecare din cei doi au interpretat diferit relaia ntre politic i conducerea instituiilor publice din administraie. Wallace Sayre a pornit de la ideea c managementul public este n ultimul rnd o problem de teorie politic. Prin urmare, crearea structurii unui aparat administrativ i conducerea acesteia trebuie s fie determinate de nevoile generale i specifice de servicii i nu de valori ale puterii politice. Acestea pot fi considerate doar n msura n care recunosc nevoile sociale i pot influena procesul de realizare a lor. Abordarea lui Paul Appleby se situeaz oarecum la o extrem, deoarece el considera c sistemul administrativ trebuie s fie susinut i s susin realizarea doctrinelor politice. Caracterul limitativ al acestei abordri este evident dac se consider natura coninutului ideologiei promovate de Appleby. n legtur cu aceast abordare, la sfritul secolului al XIX-lea Woodrow Wilson, unul din promotorii abordrii birocratice n SUA, susinea c ar putea exista o separaie clar ntre politicieni i conducerea instituiilor publice din administraie, respectiv ntre politic i misiunea instituiilor publice de implementare a acesteia. El argumenta astfel aceast separaie: Problemele administrative nu sunt probleme politice. Dei politicile stabilesc coordonatele de desfurare a activitilor n administraie, nu s-ar putea accepta o manipulare a funcionarilor publici. Administraia public trebuie s aplice sistematic legile elaborate i aprobate de reprezentani politici din afara sistemului administrativ. De exemplu, planul de aciune al unui guvern nu este elaborat de instituiile publice din administraie, dar aplicarea lui se realizeaz n administraie. De altfel Wilson considera ca principalele cauze care au determinat schimbrile majore n administraia american la sfritul secolului trecut au fost determinate tocmai de limitele pe care le-a atras implicarea puternic a politicului n sistemul administrative din SUA, respectiv: corupie, lips de continuitate, insatisfacie, antaj etc. n 1991 Stillman Richard, n lucrarea The American Bureaucracy demonstra c: distincia ntre politic i administraie reprezint o condiie fundamental pentru declanarea procesului reformelor ntr-un system administrativ. n plus, aduga Stillman Separarea sistemului administrativ de politic poate conduce la dezvoltarea domeniului administraiei, la accentuarea profesionalismului funcionarilor publici din administraie i la creterea gradului de libertate al acestora n aplicarea politicilor. n domeniul tiinei, s-au delimitat trei modaliti de manifestare a controlului politic asupra conducerii sistemului administrativ, cel mai bine reflectate n Marea Britanie, n sistemele Westminster. Prima const n faptul c exist o relaie clar ntre atribuii i responsabiliti. Un departament sau o agenie are dou atribuii principale: o s-i informeze pe liderii politici asupra stadiului implementrii politicilor, o s gestioneze propriile resurse pentru ca politicile s poat fi implementate. n acest context, fiecare funcionar public este responsabil, potrivit poziiei lui n ierarhia structurii organizatorice din care face parte, fa de eful lui direct i ceteni. A doua modalitate const n faptul c exist o separare clar ntre problemele politice, care din punct de vedere formal sunt generate de politicieni i problemele administraiei, care provin din realizarea i furnizarea serviciilor publice. A treia modalitate const n aceea c administraia se presupune c nu trebuie s aib orientare politic, deci trebuie s fie neutr, deci practice nu poate fi asociat cu nici un fel de decizie sau politic promovat de politicieni, aceasta se realizeaz numai potrivit

20

atribuiilor ministerului sau ale altei instituii publice, nu ca urmare a interveniei unui politician. Sistemele Westminster au introdus responsabilitatea formal a ministerelor, potrivit creia fiecare ministru, care este o persoan politic, rspunde personal pentru toate activitile desfurate n instituia pe care o conduce, iar n aceste autoriti administrative funcionarii publici i exercit propriile sarcini derivate din aceast calitate. Pentru activitatea desfurat, indiferent de orientarea politic pe care o au, minitrii primesc salarii i un sistem de stimulente, cum ar fi: securitatea locului de munc, indiferent de schimbrile care au loc la nivel guvernamental, pensii corespunztoare la finalizarea carierei de funcionar public i alte avantaje sociale. Aa cum se poate constata, aceast problem a separaiei ntre politic i administraie a aprut cu mai bine de un secol n urm, ceea ce a fcut ca unii specialiti, Caiden, n 1982, s o abordeze ca pe un mit, o perioad destul de lung de timp considerndu-se c, practic, aceast separaie este relativ. Conturarea abordrii birocratice i aplicarea acesteia n majoritatea sistemelor administrative din rile dezvoltate a demonstrat c mitul se poate transforma n realitate, pentru c, practic, n timp s-a reuit crearea unei simbioze rezultat din aceea c politicienii au nceput s se implice direct n realizarea unor atribuii determinate exclusiv pentru administraie, n timp ce funcionarii publici au nceput s-i asume unele responsabiliti fa de politic. Politicienii se comport astfel deoarece obiectivele lor politice se concretizeaz doar prin componentele sistemului administrativ, de aceea a existat ntotdeauna un interes politic n administraie. Funcionarii politici, ca angajai n sistem, trebuiau s se implice n realizarea politicilor propuse de politicieni i s rspund efectiv de gradul de realizare a lor. Dei la prima vedere pare o inversare de roluri, realitatea a demonstrat c aceast formul a funcionat cel mai bine pn n a doua jumtate a secolului trecut, cnd au nceput s fie promovate alte valori, care au redefinit semnificativ rolul i poziia politicului n instituiile publice. Fr ndoial, cunoaterea abordrii politice n general i a orientrilor de baz care s-au dezvoltat n cadrul acesteia faciliteaz nelegerea influenelor pe care factorul politic le are asupra managementului public i permite descoperirea unora din cauzele pentru care unele sisteme administrative sunt mai eficiente dect altele, unii funcionari publici sunt mai eficace dect alii, iar cetenii sunt mai mult satisfcui de modul n care instituiile publice preiau i satisfac nevoile lor. Ca o concluzie referitoare la aceast abordare, nc din anul 1886, Woodrow Wilson, profesor de administraie public la Universitatea Princetown din SUA, cu muli ani nainte de a deveni preedinte al SUA, afirma: Administraia se afl dincolo de sfera politicii. Problemele administrative nu sunt probleme politice, chiar dac politicul stabilete sarcini pentru administraie, nu trebuie lsat s-i manipuleze acesteia din urm funcionarii. 2.3 Abordarea legal Dei, n literatura de specialitate, specialitii, majoritatea adepi ai abordrii birocratice, nu i-au acordat atenia cuvenit, totui trebuie sesizat faptul c, n diferite state a existat i nc se mai menine ideologia abordrii legale. Potrivit acesteia aplicarea legilor elaborate i transmise n sistemul administrativ justific practic existena unui sistem administrative care are ca obiectiv fundamental aplicarea i urmrirea aplicrii legilor generale i specifice. De altfel aceasta este prima dimensiune a abordrii legale.

21

Aceast abordare se fundamenteaz pe urmtoarele premise: aparatul administrativ ntr-o ar se constituie i funcioneaz pentru a pune n aplicare pachete de legi; activitatea funcionarilor publici este determinat de cadrul legislativ; reprezentanii politici elaboreaz legile care, ulterior, sunt aplicate i urmrite prin intermediul instituiilor publice din administraie; organizarea i conducerea instituiilor administrative se realizeaz potrivit coninutului legilor elaborate i transmise spre aplicare. Principalii susintori ai acestei abordri au fost: Frank Goodnow, Marshall Dimock i Kenneth Davis. La nceputul secolului trecut, Frank Goodnow fcea o distincie ntre legea administrativ i celelalte legi. El considera c legea administrativ este acea parte a legii care influeneaz semnificativ instituia public din administraie i determin competena autoritilor ce trebuie s o aplice. El indica i modalitile specifice pentru soluionarea situaiilor de nclcare a drepturilor unor ceteni de ctre administraie. Marshall Dimock afirma c legea stabilete responsabilitile, limitele de competen i drepturile speciale ale autoritilor publice. n cadrul instituiei publice, funcionarul public apare n dou ipostaze: de executant ntruct n activitatea desfurat el aplic legile avizate i aprobate de executiv, dar i de proiectant, deoarece n unele state el poate avea iniiative legislative, contribuind astfel la dezvoltarea sistemului legislativ. Kenneth Davis susinea c legea definete cel mai bine rolul instituiilor din administraia public. Legea este cea care permite diferenierea unei autoriti administrative de una legislativ sau juridic. Ambele au competene legale diferite i, implicit, desfoar activiti diferite avnd n vedere ca, prin aplicarea corect i respectarea cadrului legislativ, s fie ct mai aproape de interesele cetenilor. Cea de-a doua dimensiune a acestei abordri const n prezentarea procedurilor legale la care poate apela funcionarul public, n general, pentru a executa decizii, dar i pentru a elabora i fundamenta deciziile administrative i deciziile de management. A treia dimensiune a acestei abordri vizeaz procedura confruntrii prilor prin supunerea unei judeci unei instane neutre, impariale, care decide i o alege pe cea corect. Modalitile de derulare a acestor proceduri variaz de la un context la altul, ns elementul comun este relativa independen a instanei care decide precum i flexibilitatea n interpretare i evaluare. Potrivit acestei dimensiuni, instana care decide nu este plasat ntr-o ierarhie formal, ci ntr-o distribuire informal a competenelor. Valorile specifice acestei abordri, respectiv protecia drepturilor i promovarea libertilor, necesit structuri organizatorice dezvoltate mai mult pe orizontal. Procedura confruntrii prilor aduce fa n fa individul, caracterizat prin circumstane i motivaii unice, cu drepturi i liberti unice urmrite de administraie i legea care statueaz relaia ntre individ i instituia public. Valorile fundamentale promovate de abordarea legal sunt: autoritatea, procedura desfurrii proceselor administrative, drepturile i responsabilitile funcionarilor publici i aspectele juridice care influeneaz rezultatele conflictelor aprute ntre funcionari i administraie, ntre ceteni i administraie, ntre autoritile administrative i legislative. n timp, o parte din limitele acestei ideologii au fost eliminate, dar n multe state se menin nc elemente importante ale vechii abordri, care devin incompatibile cu noile

22

condiii n care instituiile publice din administraie trebuie s i ndeplineasc misiunea social, derivat din sistemul de nevoi generale i specifice. n ultimele decenii ale secolului trecut, cnd au fost definite coordonatele coninutului managementului public, s-a conturat clar i o alt perspectiv de abordare a cadrului legislativ n relaie cu instituia public. n accepiunea noastr, cadrul legislativ devine baza permanent de raportare a sistemului administrativ i nu scopul fundamental pentru aplicarea cruia acesta exist. S-a conturat i s-a argumentat tot mai mult aceast nou orientare. O instituie public n administraie se nfiineaz i funcioneaz pentru a realiza obiective de interes general i specific, fie asigurnd cadrul instituional de elaborare a legilor, fie aplicnd coninutul altora, fie urmrind aplicarea regulamentelor i normelor prin care drepturile i libertile cetenilor sunt satisfcute i respectate. 2.4 Abordarea managementului tiinific nceputul secolului al XX-lea a fost puternic marcat de ideologia specialistului american Frederick Taylor, care a dezvoltat o teorie coerent, cu larg aplicabilitate n toate tipurile de organizaii. Desigur, cercetrile lui au fost determinate de situaia foarte delicat n care se aflau SUA n acea perioad. Pentru prima dat Taylor poziioneaz n prim plan managementul organizaiei. El a elaborat teoria cunoscut sub numele de abordarea managementului tiinific. Dou au fost coordonatele majore ale acestei accepiuni: 1. standardizarea muncii, ceea ce nsemn c ntotdeauna poate fi identificat cel mai bun mod de a realiza o activitate, 2. urmrirea i controlul pentru ncadrarea n anumite standarde. Potrivit abordrii, managementul tiinific implica urmtoarele aspecte: studierea micrilor i timpul necesar desfurrii diferitelor activiti, introducerea unor sisteme de stimulente, schimbarea organizrii procesuale. Ceea ce practic a revoluionat gndirea nceputului secolului al XX-lea a fost faptul c Taylor a demonstrat posibilitatea redefinirii procesului decizional pe baze tiinifice i n funcie de criteriul eficienei. El a artat cum, prin managementul tiinific, interesele angajatorilor i angajailor pot fi aceleai dac n prealabil se produce o aa numit revoluie mental n gndirea reprezentanilor ambelor pri. Abordarea managementului tiinific a dominat sectorul public n general i administraia public n special, aa cum aprecia Bozeman, n 1979, n perioada 1910-1940 susinnd cristalizarea administraiei publice ca domeniu tiinific integrat n mediul academic. Dei unele aspecte particulare din teoria lui Taylor erau discutabile, totui majoritatea specialitilor consider semnificativ noua ideologie. n aceeai perioad, s-a conturat o alt teorie integrat tot de abordarea managementului tiinific. Iniiatorul noii ideologii a fost Elton Mayo, care, dei sub unele aspecte a contrazis teoria lui Taylor, a accentuat rolul relaiilor umane privite ntr-un cadru mai larg, cel social, n care i desfoar activitatea angajatul. n urma a numeroase experimente, pe care Mayo le-a efectuat n anii 1930, a descoperit c acest context social, n care i desfoar activitatea angajatul, determin formarea unui climat social de grup, care practic reprezint cel mai important factor care influeneaz managementul.

23

Potrivit analizei efectuate de Fry n 1989, Mayo a argumentat c exist trei probleme ale managementului care continu s rmn n actualitate: valorificarea tiinific a abilitilor tehnice, ordonarea sistematic a operaiilor pe care le implic diferite activiti, organizarea echipelor de lucru i cooperarea n cadrul grupurilor. Mayo a demonstrat c, fr un mediu social corespunztor, atrgtor angajaii dintro organizaie devin preocupai de problemele lor personale i au un comportament nepotrivit n anumite situaii. De altfel, n 1989, dup mai bine de 50 de ani, Pollitt a recunoscut c foarte importante sunt relaiile informale ntre indivizi n cadrul i n afara organizaiei. El a artat, mbinnd valori ale celor dou teorii, c nu numai structura organizatoric i repartizarea angajailor pe posturi i funcii sunt importante ,dar la fel de importante sunt sentimentele, valorile, normele informale, familia i apartenena social, deoarece ele influeneaz semnificativ performanele organizaionale. De altfel ideile lui Elton Mayo au stat la baza teoriilor dezvoltate n cadrul colii comportiste. Ideile lui Elton Mayo s-au aplicat n organizaiile din sectorul public ncepnd cu anii 1960-1970. Principala critic adus de unii specialiti a fost aceea c angajaii din sectorul public sunt tratai prea bine i, de fapt, ei au aa de puine activiti de desfurat nct nu se compar cu angajaii din sectorul privat. Alii ns au apreciat i susinut n teoriile lor ideile referitoare la organizarea informal din cadrul instituiilor publice. Al treilea moment important n evoluia abordrii managementului tiinific l constituie prezentarea i explicarea funciilor managementului ntr-o organizaie. Astfel, n anul 1937 Gulick i Urwick au identificat i explicat urmtoarele apte funcii ale managementului public: 1. Planificarea const n stabilirea obiectivelor, metodelor i tehnicilor corespunztoare i modalitilor de aciune necesare. 2. Organizarea const n determinarea unei configuraii a structurii organizatorice, dar i a proceselor de munc implicate pentru realizarea obiectivelor previzionate. 3. Asigurarea resurselor umane const n recrutarea i selectarea personalului corespunztor pentru desfurarea activitilor din instituia public. 4. Conducerea const n urmrirea modului de desfurare a activitilor prin care se realizeaz repartizarea resurselor. 5. Coordonarea const n integrarea activitilor specifice desfurate n instituiile publice cu alte activiti desfurate n instituii din structura guvernului. 6. Raportarea const n urmrirea i comunicarea rezultatelor obinute n cadrul organizaiei. 7. Bugetarea const n desfurarea activitilor cu caracter fiscal i financiar necesare asigurrii suportului economic corespunztor implementrii programelor, furnizrii serviciilor i desfurrii activitilor n instituia public. Aceast abordare a fost destul de mult contestat. Graham Cole i Hays Steven n lucrarea Management Functions and Public Administration POSDCORB Revisited considerau c abordarea lui Gulick i Urwick este determinant pentru relaiile interumane dintr-o instituie public i prin intermediul ei resursele umane pot fi exploatate, controlate i manipulate. Aceast confruntare de idei ntre susintorii celor dou orientri continu i astzi. 2.5 Abordarea Noului management public

24

n perioada 1980-1990, pentru organizaiile din sectorul public a aprut i s-a dezvoltat o nou abordare asupra modului de conducere a acestora, ca rspuns la modelul tradiional al administraiei publice promovat la nceputul secolului al XX-lea. Cei mai muli specialiti din Marea Britanie, alte ri europene, SUA, Australia etc. care au promovat i susinut noul curent, erau convini c implementarea acestuia nseamn schimbri fundamentale n mentalitatea i comportamentul funcionarilor publici, n modul de exercitare a funciilor de conducere i de execuie, dar i n orientarea organizaiilor publice ctre piaa serviciilor i, implicit, ctre client. Abordarea din perspectiv managerial a organizaiilor din sectorul public a cunoscut diferite moduri de exprimare, unele chiar inedite pentru acea perioad: managerialism n viziunea lui Pollitt, 1990; noul management public n accepiunea lui Hood, 1991; administraia public orientat asupra pieei n opinia lui Lan i Rosenbloom, 1992; paradigma postbirocratic n viziunea lui Barzelay, 1992; guvernarea antreprenorial n accepiunea specialitilor englezi Osborn i Gaebler, 1992. Dei exist aceste moduri diferite de exprimare, totui, la o analiz atent, se poate constata unitatea i coerena coninutului accepiunilor de mai sus, ceea ce demonstreaz c, din punct de vedere teoretic, schimbarea era definit i se putea trece treptat la implementarea ei. n legtur cu accepiunile teoretice, s-au conturat cteva abordri pragmatice prin intermediul crora coninutul Noului management public a fost dezvoltat i popularizat n sectorul public din diferite ri. Astfel, n rile OECD erau clare cteva coordonate de schimbare: 1. orientarea organizaiilor din sectorul public asupra managementului prin accentuarea dimensiunii participative, redefinirea coninutului relaiilor organizatorice ntre subdiviziuni organizatorice situate pe diferite niveluri ierarhice, att n cadrul instituiei publice, ct i n sistemul administrativ; 2. implicarea resurselor umane n fundamentarea deciziilor; 3. diminuarea intensitii controlului i introducerea obligativitii n ceea ce privete ncadrarea ntr-un sistem al indicatorilor de performan; 4. performana devine o valoare de baz n organizaiile din sectorul public prin perfecionarea activitilor de recrutare, selecie, salarizare; 5. utilizarea tehnologiei informaionale n mbuntirea procesului decizional; 6. restrngerea monopolului asupra unor servicii publice; 7. promovarea eficienei i competitivitii n organizaiile din sectorul public ca urmare a dezvoltrii colaborrii cu sectorul privat; 8. preocupare deosebit acordat fundamentrii i implementrii politicilor organizaionale; 9. mbuntirea relaiilor organizaiilor publice cu politicienii. Hood, specialistul englez care a denumit acest nou curent Noul management public, n anul 1991 reunea n coninutul lui urmtoarele puncte de vedere: 1. Profesionalizarea managementului n organizaiile din sectorul public Aceasta nseamn promovarea pe funcii de conducere a unor manageri care au fost pregtii pentru a conduce organizaiile publice. Ei nu mai sunt simpli administratori ai instituiilor publice, ci devin responsabili pentru rezultatele obinute de acestea.

25

Managerii publici devin responsabili pentru gradul de implementare a politicilor i, n cazul n care rezultatele obinute nu sunt cele ateptate, ei pot fi demii pentru incompeten profesional i managerial. Interesant este percepia asupra relaiei cu politicienii, care au posibilitatea de a recruta manageri profesioniti, pe care i numesc efi de departamente i agenii pe perioade determinate, pentru a susine aplicarea programelor partidelor politice. Pe urmtorul nivel managerial, respectiv cel al managerilor executivi, sunt angajai sau transferai manageri care n timp au obinut anumite performane i au mai degrab un nivel de abiliti profesionale i manageriale dect o experien dobndit prin exercitarea efectiv de sarcini. Se urmrete creterea eficienei organizaiilor publice, ca urmare a competenei profesionale i manageriale a titularilor de funcii publice, n realizarea i furnizarea serviciilor. n acest context, se consider c managerii generali n organizaiile de servicii nu trebuie s fie specialiti, ingineri, medici, economiti sau juriti, ci manageri publici, capabili de performane. 2. Determinarea i urmrirea unor standarde i a unui sistem de indicatori de performan pentru fiecare organizaie din sectorul public orientat asupra realizrii unor obiective Procesul reformelor n sectorul public implic obinerea de performane att de ctre fiecare angajat ct i de fiecare organizaie public. n acest scop, fiecare instituie public determin indicatori de performan pentru a se putea msura progresele fcute de fiecare n procesul de realizare a obiectivelor previzionate. Prin intermediul sistemului de apreciere a performanelor individuale, se determin contribuia fiecrui angajat la realizarea obiectivelor pe parcursul unui an. n funcie de aceste evaluri, se acord recompense sau se aplic sanciuni. Se consider c metodele informale de evaluare sunt ineficiente i conduc la scderea veniturilor instituiilor publice. Organizaiile guvernamentale urmresc s mbunteasc metodele de planificare pe termen lung i s extind sfera de aplicare a managementului strategic. Aceasta implic determinarea misiunii organizaiilor din sectorul public, a obiectivelor pe care le au de realizat, a gradului de adaptabilitate la mediul n care evolueaz, a capacitii de a valorifica punctele forte i de a soluiona problemele pe care le au, a disponibilitii de a prentmpina constrngerile din mediul n care i desfoar activitatea. Se consider c reprezentanii politici pot interveni, dac au aceste informaii, tocmai pentru a susine procesul de realizare a obiectivelor de ctre instituiile publice. 3. Controlul asupra rezultatelor i nu asupra proceselor i fazelor Reprezentanii Noului management public pledeaz pentru reducerea formelor controlului birocratic integrat n diferite etape i faze ale proceselor prin intermediul crora instituiile publice i realizeaz misiunea i intensificarea, respectiv diversificarea formelor controlului asupra rezultatelor. 4. Descentralizarea sistemului din care fac parte organizaiile publice Acest proces a nceput efectiv n Marea Britanie n perioada guvernrii Thatcher prin programul Next Step, n 1988 i a urmat n Noua Zeeland i Olanda, pentru ca, treptat, s se generalizeze n toate rile Peninsulei Scandinave. Ca modalitate de aplicare, s-a procedat la crearea unor agenii separate, responsabile pentru realizarea i furnizarea de servicii n baza ncheierii unui contract cu un departament de politic specializat din cadrul sistemului. Obiectivul specific urmrit prin aceast schimbare a fost reducerea numrului de personal din sistemul serviciilor la un grup format din persoane cu funcii importante n

26

urmrirea modului n care sunt conduse i monitorizate ministerele i departamentele. Datorit acestei schimbri, n anul 1994 n Marea Britanie 60% din funcionarii publici au fost implicai n programul Next Step, iar la sfritul anului 1995 peste 95% din acetia erau integrai n noul sistem. Au urmat schimbri similare n Noua Zeeland, iar ceva mai trziu n SUA i Australia, ns ntr-un ritm mai lent dect s-au produs aceste schimbri n Marea Britanie. Aceast schimbare pare c reia sub o alt form ideile lui Woodrow Wilson, potrivit cruia era necesar o separare a departamentelor de politic de agenii, practic a politicii de administraie. n noul context, ageniile prestatoare de servicii nu trebuiau s fac neaprat parte din sectorul public, o dat ce i desfurau activitatea n baza unui contract, iar angajaii acestora nu trebuiau s fie funcionari publici. 5. Accelerarea concurenei n sectorul public Aceast caracteristic se refer n principal la serviciile guvernamentale i avea ca scop reducerea costurilor. Se pornea de la premisa c, dac anumite servicii sunt nesatisfctoare, potrivit acestui criteriu ele pot fi scoase la licitaie. n acest context, privatizarea accelerat era considerat parte a acestui proces. Ca urmare a noii orientri apar o serie de schimbri, cum ar fi: testarea serviciilor pe pia, urmrirea costului i calitii serviciilor realizate. 6. Extinderea utilizrii stilului de conducere practicat n organizaiile din sectorul privat, prin renunarea la stilul autoritar. n acest context, se pune accentul pe dou corelaii de baz: ntre profilul pregtirii personalului i poziia ocupat n structur i ntre performanele obinute i sistemul de salarizare practicat, pe baz de merit. Accentul pus pe obinerea de performane face ca numirea pe posturi i funcii pe baz de contract s se realizeze uneori pe termene scurte, tocmai pentru c managerii publici respectivi nu sunt capabili de performane. 7. Disciplin i rigurozitate n utilizarea resurselor din organizaiile publice Noul management public implic un plus de atenie n privina gestionrii resurselor, ceea ce include desigur reducerea costurilor, dar i o concentrare deosebit asupra programelor prin care sunt realizate obiectivele strategice. Astfel guvernele au posibilitatea s controleze modul n care sunt gestionate resursele financiare, umane, materiale i informaionale. n prezent, n majoritatea rilor dezvoltate, pot fi identificate att elemente ale modelului tradiionalist ct i elemente ale Noului management public. Realitatea demonstreaz c NPM este mult mai aproape din punctual de vedere al coninutului de ceea ce guvernele statelor dezvoltate doresc de la organizaiile publice, respectiv eficientizarea sistemului de realizare i furnizare a serviciilor fr a se insista n mod deosebit asupra modalitilor utilizate. Reiese suficient de clar din aceast prezentare faptul c serviciile publice exist pentru a realiza obiectivele de interes public, pentru a crete gradul de satisfacere a nevoilor, ateptrilor cetenilor prin intermediul unui proces politic. Toate schimbrile manageriale prezentate urmresc realizarea obiectivelor publice ct mai eficient posibil i furnizarea de informaii absolut necesare fundamentrii deciziilor de ctre politicienii care colaboreaz cu organizaiile publice n cadrul unui proces de management desfurat n manier interactiv. Specialitii nu pot estima nc peste ct timp se vor putea cunoate rezultatele implementrii noilor valori ale NPM, dar sunt convini c, n timp, aa cum Osborn i Gaebler afirmau n 1992, datorit dezvoltrii dimensiunii manageriale a activitilor

27

desfurate n organizaiile din sectorul public, managerii publici i ceilali funcionari publici vor deveni ntreprinztori i vor descoperi noi modaliti de realizare i furnizare a serviciilor publice, astfel nct cele mai multe din valorile promovate n cadrul NPM s poat fi realizate. Aceasta practic ar nsemna reducerea costurilor cu cheltuielile birocratice i creterea ponderii resurselor allocate eficientizrii serviciilor, prin dezvoltarea relaiilor cu organizaiile din sectorul privat. Rmne ca viitorul s demonstreze dac organizaiile din sectorul public vor reui s pstreze cteva din valorile fundamentale ale modelului tradiionalist, respectiv: profesionalism, imparialitate, nalte standarde etice, absena corupiei i s integreze totui o parte din valorile fundamentale ale NPM. Cursul 4
MOTIVAREA FUNCTIONARILOR PUBLICI Conceptul de motivare i principalele accepiuni n prima jumtate a secolului trecut, termenul de motivaie intr n literatura de specialitate, n principal datorit recunoaterii de ctre teoreticieni i practicieni, n egal msur, a faptului c ceea ce determin resursele umane s fie mai performante este cointeresarea lor n procesul de realizare a obiectivelor organizaiei. Specialitii au reuit s demonstreze posibilitile de particularizare a motivrii propunnd forme diferite de reprezentare a acesteia, funcie de domeniul n care i desfoar activitatea resursele umane. Termenul de motivaie a fost lansat iniial n arta publicitar pentru a desemna un ansamblu de factori ai incontientului ce acioneaz asupra conduitelor. La o analiz atent, aceti factori ne determin s reflectm asupra unor realiti extrem de diverse, ce nu pot fi restrnse n cadrul unui singur concept operatoriu. Comportamentul uman este influenat de o serie de nevoi, dorine i preferine ale omului i care, ntr-un mediu i n funcie de influenele acestuia, l determin s acioneze ntrun sens sau altul s obin efectele i rezultatele dorite. Din punct de vedere psihologic, Leonica Popescu16 preciza c motivaia reprezint ansamblul strilor de necesitate ale individului, care se cer satisfcute i care l determin s efectueze o serie de aciuni cu scopul de a le satisface. Motivaia difer de la o persoan la alta, chiar la aceeai persoan se manifest diferit n anumite etape ale existenei sale. Motivaia poate fi exprimat i prin valorile de comportament. Oamenii care sunt motivai depun un efort mai mare pentru a fi performani dect cei care sunt nemotivai17. Dintr-o alt perspectiv se poate spune c motivaia este impulsul de a face ceva i este condiionat de nevoile personale ale fiecrui individ. O nevoie nseamn o anumit stare intern care conduce la apariia unor rezultate atractive. P. Golu definea motivaia ca: modelul subiectiv al cauzaliti obiective, cauzalitate reprodus psihic, acumulat n timp, transformat i transferat prin nvare n achiziie intern a persoanei. B. Zigo nelegea prin motivaie totalitatea mobilurilor interne ale conduitei, fie c sunt nnscute sau dobndite, contientizate sau necontientizate, simple trebuine fiziologice sau idealuri abstracte. R. Dennis Middlemist, M.Hitt18, n Organizational Behavior Managerial Strategies for Performance, meniona c motivaia este starea interioar a unui individ ce iniiaz i dirijeaz comportamentul spre un scop care, odat atins, va determina satisfacerea unei

28

necesiti. n accepiunea autorilor de mai sus performanele resurselor umane constau n nivelurile de abilitate i motivare, ceea ce poate fi exprimat astfel: Performan = f (abilitate, motivare) n accepiunea noastr motivarea de ctre managerul public a resurselor umane, n general, i a funcionarilor publici n special consta n ansamblul proceselor de management prin care el, managerul public, reuete s determine funcionarii publici s participe la realizarea obiectivelor folosind pentru aceasta un instrumentar variat de cointeresare. n abordarea problematicii motivrii n general i a funcionarilor publici n special au fost formulate diferite teorii care, funcie de percepia autorilor, au diferite forme de exprimare. Cteva dintre cele mai importante sunt prezentate n continuare.

Teorii asupra motivrii resurselor umane Una dintre cele mai cunoscute teorii care i gsete aplicabilitate i n organizaiile din sectorul public este teoria lui Maslow, pe care n forma adaptat la managementul resurselor umane din instituiile publice o prezentm n continuare. Teoria ierarhiei nevoilor a lui Maslow Psihologul Abraham H. Maslow a dezvoltat o teorie despre motivaie care continu s fie una de referin n literatura de specialitate. El a sugerat c oamenii manifest un set complet de nevoi care pot fi dispuse ntr-o ierarhie: nevoi fiziologice, nevoi de securitate, nevoi de apartenen la grup sau organizaie, nevoi de stim i nevoi de autoperfecionare. Nevoile fiziologice, de hran, mbrcminte, se afl la baza ierarhiei lui Maslow, fiind considerate nevoi primare deoarece ele asigur existena uman. Oamenii se concentreaz asupra satisfacerii acestor nevoi nainte de a trece la satisfacerea nevoilor de ordin superior. Persoanele cu funcii de conducere trebuie s neleag c n cazul n care subordonaii sunt motivai prin nevoi fiziologice, ei vor accepta orice post ce le va permite s-i satisfac aceste nevoi fiziologice primare. Nevoile de securitate sunt importante pentru motivarea resurselor umane numai dup ce nevoile primare au fost satisfcute la un nivel acceptat de fiecare ca fiind suficient. Managerii care sesizeaz c nevoile de securitate sunt cele mai importante pentru angajai trebuie s se concentreze asupra regulilor privind sigurana locurilor de munc. Ei vor ncuraja inovarea i nu vor aprecia asumarea riscului de ctre subordonai. Angajaii, n schimb, vor urma cu strictee regulile stabilite de manageri. Nevoile de apartenen la grup sau organizaie, de prietenie, de dragoste, devin active i i motiveaz pe oameni numai dup ce nevoile fiziologice i de securitate au fost satisfcute. Managerii trebuie s realizeze c atunci cnd nevoile de asociere reprezint principala surs de motivare, oamenii vd n munca lor o oportunitate de a gsi i a stabili relaii interpersonale de prietenie. Managerii vor insista ca subordonaii s caute activiti n afara orelor de program, respectiv sportive, culturale etc., s participe la elaborarea deciziilor colective. Nevoile de stim, consideraie se refer la sentimentele personale ale indivizilor privind realizrile i recunoaterea prestaiei lor de ctre ceilali. Oamenii cu nevoi de stim doresc ca ceilali s-i accepte, respecte, pentru c ei cred c sunt competeni i capabili. Managerii care se concentreaz pe acest tip de nevoi ncearc s motiveze angajaii cu

29

recompense publice i recunoatere pentru serviciile prestate. Aceti manageri pot utiliza anumite instrumente de evideniere ca articole laudative despre angajai publicate n ziarul organizaiei, liste de evideniere a persoanelor plasate n zone vizibile i susinerea demnitii ca o calitate a angajailor pus n valoare n munca lor. Nevoile de autoperfecionare reflect eforturile acelor angajai care din experiena lor i a celorlali capt abiliti suplimentare pentru rezolvarea problemelor organizaiei. Managerii care pun accentul pe acest tip de nevoi pot implica angajaii n proiectarea posturilor, ndeplinirea sarcinilor ce necesit o calificare special sau ofer echipelor de angajai posibilitatea de a planifica i implementa procedurile de munc. Teoria motivaional a lui Maslow furnizeaz informaii incomplete despre sursele nevoilor. Trebuie precizat faptul c nevoile de ordin superior sunt potenial prezente la majoritatea oamenilor, ns managerii de vrf sunt mult mai capabili de a-i satisface nevoile de stim i de autoperfecionare dect managerii de pe nivelurile inferioare, managerii de vrf sunt intens solicitai de posturile ce le ocup i beneficiaz de oportuniti pentru autoperfecionare. O critic adus acestei teorii se refer la posibilitatea manifestrii, n acelai timp, la majoritatea membrilor unei organizaii, a mai multor nevoi, ceea ce infirm o ipotez a teoriei respective prin care n orice moment se manifest doar un singur tip de nevoi. Teoria ERG Alderfer n contrast cu teoria lui Maslow care menioneaz c omul acioneaz n sensul satisfacerii, n mod progresiv, a trebuinelor sale, de la cele mai simple la cele mai complexe, teoria lui Clayton Alderfer susine c acest proces nu se produce n mod neaprat progresiv. Conform acestei teorii, se disting trei categorii semnificative de nevoi umane: Nevoi de existen E, care asigur susinerea existenei i a supravieuirii umane: hran, ap, adpost, salariu, condiii de munc, acest tip de nevoi trebuie satisfcute nainte de a se trece la nevoile relaionale. Nevoi relaionale R care se refer la legturile omului cu mediul social, sunt satisfcute de relaii interpersonale i se concretizeaz prin apartenena i afilierea la grup, stim, respect, dragoste. Satisfacerea acestor nevoi depinde de raportul cu ceilali: fie ostil, fie amical. Nevoi de dezvoltare, progres D, care definesc dorina de amplificare a potenialului individual prin autoapreciere, autoeducaie i perfecionare ori prin realizarea unor activiti cu caracter creativ. Satisfacerea acestor nevoi este expresia modului de realizare a capacitii i talentelor personale. Teoria lui C. P. Alderfer mbogete teoria lui Maslow cu dou idei importante: Un individ poate urmri, la un moment dat, satisfacerea simultan a dou sau mai multe nevoi: hran, adpost, salariu, stim, perfecionare etc. Atunci cnd este limitat satisfacerea unei trebuine de nivel superior, crete nevoia de a satisface una sau mai multe trebuine de nivel inferior. Teoria ERG stabilete faptul c persoanele sunt motivate pentru a avea un comportament ce satisface unul din cele trei seturi de nevoi. Managerii au ajuns la concluzia c modelele de motivare bazate pe nevoi i ajut s neleag cum s-i motiveze subordonaii. Aceast teorie are ca principal avantaj depirea rigiditii piramidei lui Maslow, artnd c o persoan poate, de exemplu, s fie preocupat de autoperfecionare, dei o parte din trebuinele anterioare nu sunt satisfcute sau c toate cele trei categorii pot aciona n acelai timp. Teoria succesului propus de Mc. Clelland

30

David Mc. Clelland a propus n 1960 o teorie concentrndu-se asupra nevoilor ce sunt dezvoltate de oameni pe baza experienei lor de via. El a stabilit c exist trei nevoi importante: nevoi de succes, de realizare, nevoia de asociere, afiliere la grup i organizaie, nevoia de putere, de autoritate. Nevoia de succes este reprezentat prin dorina de a fi ct mai productiv i de a atinge scopurile propuse. Nevoia de asociere se refer la dorina de a dezvolta relaiile positive cu ceilali. Nevoia de putere exprim dorina de a-i influena i controla pe cei din jur. n funcie de experiena de via, aceste nevoi se vor manifesta diferit, influennd personalitatea fiecrui individ. Cnd o anumit nevoie se manifest intens la o persoan, atunci efectul va consta n motivarea persoanei de a adopta un comportament care-i va permite satisfacerea ei. Aceast teorie stabilete c oamenii sunt motivai n concordan cu dorinele lor de a ndeplini sarcinile ce le revin la nivelul standardelor cerute sau de a reui s fac fa unor situaii competiionale. Mc. Clelland a propus un test pentru a estima nivelul de motivare al unui individ prin prisma succesului, Thematic Aperception Test (TAT). Testul folosete imagini nestructurate ce pot genera mai multe moduri de reacie ale indivizilor ce sunt testai. Imaginile pot sugera percepii diferite ale obiectelor sau descrieri diferite ale lor n funcie de capacitatea de percepie, emotivitate (testul se bazeaz pe percepia unui individ la aciunea stimulilor) sau de experiena de via a subiecilor. Mc. Clelland pretinde c unele persoanele ce doresc, n mod deosebit, s obin succesul sunt motivate ntr-o msur mai mare de success dect de rezultatele obinute. Pentru maximizarea satisfaciei lor, ei fixeaz obiective ce sunt realizabile. Dei nu evit complet riscul, ei l analizeaz cu mult atenie. Persoanele motivate prin nevoia de succes nu doresc s eueze i vor evita sarcinile care implic un risc nalt. Subiecii cu nevoi reduse de succes, n general, vor evita schimbrile, responsabilitile i riscul. Persoanele la care se manifest pregnant nevoia de putere sunt motivate prin ncercarea de a influena pe ceilali i a fi responsabili pentru comportamentul lor. Ei tind s ocupe poziia cea mai nalt i mai autoritar n organizaie. Autorul acestei teorii arat c exist dou semnificaii ale puterii: una pozitiv, cnd puterea se utilizeaz n scop social, i una negativ, cnd se ocup n scop personal. Managerii cu o nalt nevoie de asociere, afiliere tind s fie cooptai, s lucreze n echip. Totui, o dorin intens pentru asociere poate sacrifice eficiena unui manager cnd interesele diferite ale organizaiei i ale apropiailor lui pot interfera puternic, distorsionnd calitatea deciziilor adoptate. Se recomand ca aceste persoane s nu fie plasate n posture izolate. Teoria bifactorial a lui Herzberg Aceast teorie este una din cele mai controversate teorii ale motivaiei, datorit a dou trsturi specifice: teoria accentueaz faptul c anumii factori conduc la satisfacie, pe cnd alii pot mpiedica insatisfacia, dar nu sunt surse de satisfacie; teoria stabilete c satisfacia i insatisfacia, ntr-un post evolueaz discontinuu ntre factorii care produc satisfacie i cei care produc insatisfacie n munc (o persoan poate fi simultan satisfcut i nesatisfcut). Frederick Herzberg a examinat relaiile dintre satisfacie i productivitatea muncii pe un grup de ingineri i economiti. Prin utilizarea de interviuri semistructurale, el a acumulat

31

date despre diveri factori care au un efect asupra angajailor privind percepia muncii prestate de ei. Dou seturi de factori diferii au rezultat n urma acestor cercetri i anume: motivatori factori intriseci, igienici factori extrinseci. Factorii motivatori includ: recunoaterea, promovarea, responsabilitatea. Aceti factori sunt asociai cu percepia pozitiv a individului privind postul pe care l ocup i sunt legai de coninutul postului. Al doilea set include factorii igienici: politica organizaiei, asistena tehnic, salariile, condiiile de munc i relaiile interpersonale. Aceti factori sunt asociai cu o percepie negativ a individului privind postul ce-l ocup i sunt legai de context sau de mediul n care persoana muncete (aceti factori determin insatisfacie). O critic adus teoriei lui Herzberg se refer la procedura folosit pentru obinerea informaiilor. Rspunsurile la dou ntrebri cheie ne ajut s determinm punctul de vedere al individului asupra activitii proprii: Putei descrie, n detaliu, cnd considerai c prestaia dumneavoastr este excepional? Putei s descriei, n detaliu, cnd prestaia dumneavoastr este foarte slab? Aceste ntrebri ilustreaz calitatea informaiilor obinute prin acest procedeu, fiind posibil ca persoanele intervievate s distorsioneze realitatea prin rspunsurile formulate. Ele tind s atribuie rezultate bune privind prestaia lor i vor atribui altora rezultatele slabe. Herzberg a sugerat c managerii trebuie s aib n vedere factorii motivaionali pentru a asigura angajailor condiiile de munc necesare, ns a atenionat c starea de noninsatisfacie nu exist niciodat i c ntotdeauna oamenii vor fi nesatisfcui de ceva pe termen scurt, fr a motiva. Totodat, el considera c efectul pe care l are salariul asupra angajatului depinde de performan (de exemplu, n cazul creterii costului vieii, mrimea lui poate s nu motiveze indivizii, atunci cnd creterea salariului constituie o form de recunoatere ca bonus), ea poate juca un puternic rol n ceea ce privete motivarea angajailor pentru a atinge performane ridicate n munc. Teoria valenei de ateptare n accepiunea specialitilor americani Steers i Porter aspectele determinante pentru motivare sunt integrate n teoria valenei de ateptare, care se bazeaz pe ideea c resursele umane iau permanent decizii n legtur cu ce au de fcut n continuare. Gradul de motivare al persoanei este determinat de trei factori principali: o valen (V): corespunztoare valorii pe care o persoan o consider ca un ctig posibil de obinut n desfurrii activitii; o instrumentalitate (I): se refer la probabilitatea c iniiativele personale vor conduce la performanele ateptate; o ateptare (A): reprezint credinele subiective potrivit crora efortul integrat n derularea iniiativelor proprii va conduce la performane deosebite prin aciunile iniiate.

32

Aceste trei concepte pot fi combinate pentru a produce o imagine general asupra motivrii aciunilor individului, astfel: Efort Performan Care este probabilitatea ca la un anumit nivel de efort depus s se obin o performan deosebit de ctre individ? Performana Rezultatele Care este probabilitatea ca performane satisfctoare s conduc la rezultate? Valena Ct de valoros este ctigul pentru mine? Cei doi specialiti au sintetizat aceste enunuri n expresia: Motivarea = E x I x V O important implicaie a acestei formule este c dac unul din cei trei termeni enumerai este zero, atunci motivarea va fi zero. n ceea ce-l privete pe managerul public, specialitii Nadler i Lawler au sugerat c ar trebui: s stabileasc ce recompens este valabil pentru deintorul funciei sau postului, s precizeze ce nseamn, ce conine buna performan, s se asigure c persoana poate i are convingerea c poate s realizeze nivelul de performan, s se asigure c exist o corelaie ntre performan i recompense i c persoana contientizeaz aceasta, fapt ce implic o tratare difereniat n funcie de performane, s se asigure c schimbrile n recompense sunt suficiente pentru a impulsiona persoana la efort pentru performan. Principalele caracteristici ale unui climat organizaional stimulativ, motivant sunt: Resursele umane neleg corect corelaia dintre efort i performan i tiu ct de mult este necesar s lucreze pentru a ajunge la anumite niveluri de performan. Resursele umane au competena i abilitatea de a transforma efortul n performane. Sistemele de control sunt introduse doar dac este necesar. Performanele solicitate sunt exprimate n obiective specifice ce pot fi realizate. Resursele umane sunt recompensate pentru performanele bune. Recompensele sunt corespunztoare nivelului performanelor obinute. Productivitatea este recunoscut ca foarte important. Structura posturilor este proiectat pentru a utiliza la maxim competena, cunotinele, aptitudinile i deprinderile fiecrui angajat. Schimbrile n reproiectarea posturilor se realizeaz n urma consultrii prealabile a titularilor. Teoria nzuinelor ateptrilor VIE a lui Vroom n strns legtur de coninut i structur cu precedenta teorie, se afl teoria nzuinelor ateptrilor. Fundamentul acestei teorii l constituie postulatul c ateptarea pe care o are un salariat vis - - vis de obinerea unor recompense reprezint principalul element de motivare, devenind sursa principal de alimentare a eforturilor depuse n procesul muncii. Aceast teorie a fost elaborat de Victor Vroom i se bazeaz pe premisa c percepia nevoilor determin comportamentul uman, iar intensitatea motivrii depinde de gradul n care individul dorete s adopte un anumit comportament. Aceast dorin poate s se amplifice sau s se diminueze, ceea ce se explic prin manifestarea intensitii motivrii. Fundamentul acestei teorii este reprezentat de o serie de ipoteze determinate de cauzele care influeneaz comportamentul membrilor unei organizaii: Factori individuali: nevoi, calificare, abilitate etc.;

33

 Factori de mediu: controlul, reglementrile, sistemul de recompense etc.; Factori organizaionali: obiective ale organizaiei, stilul de conducere, climatul organizaional. Cele trei elemente pe care se bazeaz teoria lui Vroom sunt urmtoarele: 1. V valena motivaional, care indic intensitatea dorinei unui salariat de a realiza un anumit obiectiv n cadrul organizaiei. Acest obiectiv se poate referi la obinerea unei anumite creteri salariale, a unei prime. Valena motivaional poate lua valori ntre: +1, cnd un obiectiv, o ateptare este preferat alteia; 0, cnd salariatului i este indiferent ce obiectiv va fi realizat; -1, cnd obiectivul de realizat nu este preferat. 2. E ateptarea salariatului, ce reflect convingerea sa referitoare la producerea unui anumit eveniment sau obinerea unei anumite preferine n cadrul organizaiei, n cazul manifestrii de ctre el a unui comportament special. Ateptarea poate lua valori ntre: +1, cnd salariatul este sigur c un comportament deosebit ce va duce la realizarea unui obiectiv va fi urmat de o recompens special; 0, cnd salariatul consider c nu are nici o ans s obin recompensa n final. 3. I instrumentalitatea, ce exprim amploarea convingerii unei persoane c realizarea unui nivel de performan va fi asociat cu obinerea n planul secund a unor anumite aciuni motivaionale n favoarea sa. n accepiunea lui Vroom, instrumentalitatea poate lua valori ntre: +1, cnd salariatul are convingerea c realizarea obiectivelor anticipate, n prima faz, este concomitent necesar i suficient pentru declanarea aciunilor motivaionale din faza a doua; -1, cnd angajatul este convins c declanarea aciunilor motivaionale este sigur, fr a mai face efortul de a realiza n prealabil anumite obiective de performan. Cele trei elemente servesc ca baz pentru a promova comportamente motivaionale la salariai de ctre manager, valorificnd marele efect stimulativ pe care l au dorinele, ateptrile personalului. Elementele care trebuie avute n vedere de managerii organizaiilor n general i cele din sectorul public, n special, sunt urmtoarele: Managerii trebuie s ncerce s determine rezultatele care sunt apreciate de angajai ca fiind valoroase. Managerii trebuie s determine nivelul de performane dorit de angajai. Managerii trebuie s se asigure c nivelurile dorite ale performanelor stabilite de angajai sunt realizabile. Managerii trebuie s coreleze performanele specifice dorite de conducere cu rezultatele dorite de salariai. Managerii trebuie s analizeze situaia pentru a evita strile conflictuale. Managerii trebuie s se asigure c variaiile manifestate la nivelul rezultatelor, sau recompenselor, sunt suficient de mari pentru a motiva semnificativ comportamentul angajailor. Teoria echitii Una dintre cele mai interesante teorii asupra motivaiei este teoria echitii, care se bazeaz pe percepia individului din poziia de angajat. n cele mai multe situaii percepia asupra inechitii poate afecta considerabil comportamentul salariailor. Cnd angajaii unei organizaii cred c au fost tratai incorect n comparaie cu colegii lor, ei vor reaciona n unul din urmtoarele moduri:

34

o unii vor ncerca s suplimenteze recompensele proprii prin solicitri de sporuri de salarii sau prin aciuni legale pentru a obine compensaii n plus, o civa vor ncerca s schimbe modul lor de munc pentru a-l adapta la modul n care sunt recompensai, o alii vor ncerca s modifice percepia unei inechiti, o unii vor accepta situaia de fapt, o alii vor prsi grupul n care lucreaz pentru a reduce sursa de inechitate care se manifest la nivelul grupului, orientndu-se ctre alte grupuri unde cred c inechitatea nu se manifest. n mod normal, potrivit acestei teorii, oamenii, n general, fac o comparaie care poate fi ncadrat n unul din urmtoarele tipuri: comparaia cu situaia anterioar n care s-a aflat individul n aceeai instituie public, comparaia cu situaia anterioar n care s-a aflat individul n alt instituie public, comparaia cu alt persoan sau grup de persoane din interiorul instituiei publice, comparaia cu alt persoan sau grup de persoane din alt instituie public. Teoria echitii permite identificarea reaciei angajailor la diferite sisteme de recompense. Cei mai muli angajai doresc s fie tratai n mod egal. Echitatea 19, n acest context, este definit ca fiind balana dintre contribuia angajatului la locul de munc i recompensele pe care acesta le primete. Deoarece contribuia angajatului i recompensele pe care acesta le primete sunt msurate n uniti diferite, ele sunt greu de comparat. De aceea teoria echitii sugereaz ca soluie potrivit compararea raportului contribuie - recompens ale angajailor. Acetia pot fi angajai n posture similare, pot avea alte funcii n cadrul companiei sau n alte companii. Dorina angajailor de a fi tratai n mod egal a adus adesea la comportamente critice. n cele mai multe situaii resursele umane sunt motivate de evitarea situaiilor de inechitate i sunt atrai pentru a-i pstra posturile i a fi performani n situaii de echitate. Fiecare din teoriile prezentate are o relevan deosebit pentru managementul resurselor umane din sectorul public din majoritatea statelor. n contextul romnesc ns rmn valabile practicile tradiionaliste i exist un sistem destul de rudimentar de motivare a funcionarilor publici, ca de altfel i a celorlalte categorii de angajai pe baz de contract. Motivarea funcionarilor publici Necesitatea abordrii motivrii funcionarilor publici din Romnia deriv din interesul pe care ei l manifest fa de acest subiect. n ultimii ani se constat o cretere a interesului funcionarilor publici pentru motivare. Ei consider c performana i competitivitatea lor n munc ar trebui s fie recompensate corespunztor. Cercetrile ntreprinse pe eantioane reprezentative de funcionari publici din instituiile publice din ara noastr arat c 76% din funcionarii publici intervievai consider c motivaia este un aspect deosebit de important n stimularea personalului pentru buna funcionare a instituiei publice, iar 22% consider c acest aspect trebuie luat n considerare. Doar 2% dintre cei intervievai nu au un interes deosebit fa de acest subiect. Cadrul legislativ din ara noastr n materie de motivare a funcionarilor publici este extrem de srac. n prezent, se afl la guvern un proiect de lege special pe acest subiect. Exist definit ca i perspectiv primvara anului 2004, pentru finalizarea proiectului pentru salarizarea funcionarilor publici. n prezent nu exist o difereniere a funcionarilor publici de angajaii cu contract de munc. Rigiditatea sistemului de motivare din sectorul public din ara noastr limiteaz semnificativ stimularea iniiativei, creativitii i performanei funcionarilor publici.

35

ntr-un sistem bine fundamentat pe respectarea cerinelor motivrii se realizeaz concordana dintre trebuinele i valorile resurselor umane i interesul colectiv. Salarizarea funcionarilor publici n sectorul public din Romnia, salarizarea funcionarilor publici se face pe baza timpului efectiv lucrat. n limitele unui astfel de sistem pot exista unele diferenieri, n funcie de: pregtire, vechime, timpul suplimentar lucrat, condiiile speciale de desfurare a activitii, nivelul ierarhic pe care se situeaz postul sau funcia, vrsta etc. La sistemul de salarizare de baz pentru unii angajai din sectorul public se aplic un sistem de stimulente: sporuri, prime speciale, alte faciliti sau reduceri la anumite servicii. Exist mai multe tipuri de sporuri, care se aplic n instituiile publice din Romnia n conformitate cu Legea nr. 130/1996 i Contractul Colectiv de Munc la nivel naional nr. 53518/din 12.05.1999, determinrile n vigoare ale Ministerului Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei i ale Institutului de Igien i Sntate Public Bucureti. Principalele categorii de sporuri care se aplic n instituii publice din Romnia sunt: 1. sporuri pentru vechime n munc: pn la 3 ani 0%; ntre 3-5 ani 5%; ntre 5 10 ani 10 %; 10-15 ani 15%; ntre 15-20 ani 20%; peste 20 ani 25%; 2. sporuri pentru orele lucrate n timpul nopii: 30%; 3. sporuri pentru lucrul sistematic peste programul normal de lucru zilnic, n locul sporului pentru ore suplimentare; 4. spor pentru timpul de munc suplimentar prestat peste programul normal de munc 100%; 5. spor pentru munca prestat n zilele de srbtori legale i religioase: 200%; 6. spor pentru funcie suplimentar: 30% din salariul de baz minim al funciei nlocuite; 7. spor pentru utilizarea la cererea conducerii compartimentului a unei limbi strine dac aceasta nu se specific n fia postului; 8. spor specific de complexitate i condiii deosebite: o locuri de munc cu condiii nocive, o condiii periculoase, o condiii grele, 9. sporuri pentru specializare: 15%. n general aceste sporuri se pltesc proporional cu timpul efectiv lucrat n condiiile speciale. n alte instituii publice se acord o atenie deosebit i altor categorii de stimulente care s amplifice gradul de motivare a funcionarilor publici. Evaluarea n instituiile publice Exist patru dimensiuni ale activitii de evaluare n instituiile publice: 1. evaluarea cunotinelor candidailor la posturile i funciile publice, 2. evaluarea funcionarilor publici debutani, 3. evaluarea performanelor profesionale individuale ale funcionarilor publici n vederea acordrii calificativelor, 4. evaluarea structurii posturilor pe care le ocup funcionarii publici.

36

.1 Evaluarea candidailor la posturile i funciile publice Evaluarea candidailor la posturile i funciile publice se face n cadrul concursurilor i examenelor pentru ocuparea funciilor publice. Cadrul legislativ necesar desfurrii acestor activiti este reglementat de H.G. privind organizarea i desfurarea concursurilor i examenelor pentru ocuparea funciilor publice. Principiile fundamentale pentru organizarea i desfurarea concursurilor i examenelor sunt: competiia deschis, ceea ce implic accesul liber al oricrei persoane care ndeplinete condiiile cerute de lege pentru ocuparea funciei publice la concurs sau examen; selecia se face exclusiv pe baza rezultatelor obinute n urma examenului sau concursului; transparena procesului de evaluare; confidenialitatea prin garantarea protejrii datelor personale ale candidailor. Evaluarea candidailor la posturile i funciile publice se face de ctre comisiile de concurs i, dac este cazul, de ctre comisiile de soluionare a contestaiilor. Comisiile de concurs constituite pentru ocuparea funciilor publice de execuie din cadrul autoritilor i instituiilor publice sunt compuse din 3-5 membri astfel: 2-3 funcionari publici care s aib cel puin categoria, clasa i gradul funciilor publice vacante pentru care se organizeaz concursuri, 1-2 persoane din afara autoritii sau instituiei publice care organizeaz concursul, de regul specialiti din nvmntul superior de specialitate sau reprezentani desemnai prin ordin sau dispoziie a conductorului autoritii sau instituiei publice coordonatoare sau ierarhic superioare. Exist o serie de diferenieri de procedur pentru cei care ocup funcii publice de conducere din cadrul autoritilor i instituiilor publice ale administraiei publice centrale, cnd comisiile de concurs sunt compuse din doi membri desemnai de conductorul autoritii sau instituiei publice respective, un membru al Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, un membru desemnat al Ministerului Administraiei i Internelor i o persoan din afara instituiei, de regul specialiti din nvmntul superior de specialitate. Pentru funciile publice de conducere din cadrul aparatului propriu al prefectului, instituiilor subordonate acesteia sau celor din administraia central, ca de altfel i n cazul serviciilor descentralizate ale ministerelor la nivel local. Evaluarea se face de ctre o comisie format din doi membri desemnai de conductorul autoritii sau instituiei publice respective, unul desemnat de autoritatea ierarhic superioar i altul de ANFP i o persoan din afara instituiei, de regul un specialist din nvmntul superior de specialitate. n cadrul Consiliilor judeene evaluarea candidailor la funciile publice se face de ctre comisii formate din doi membri desemnai de preedintele consiliului sau, pentru Consiliul general al municipiului Bucureti, desemnai de primarul general, un membru desemnat de Ministerul Administraiei i Internelor i unul desemnat de ANFP i un reprezentant al prefectului. n cadrul Consiliilor locale, evaluarea candidailor la funciile publice de conducere din cadrul aparatului propriu se face de ctre comisii de concurs formate din 2-4 membri desemnai de primar i un membru desemnat de prefect. n ceea ce privete evaluarea candidailor la concursurile organizate pentru ocuparea funciilor publice de execuie i de conducere din cadrul instituiilor subordonate autoritilor sau instituiilor publice centrale, serviciilor descentralizate ale ministerelor i ale altor organe ale administraiei publice centrale de specialitate din unitile administrative teritoriale, aceasta se face de ctre o comisie format din: un membru desemnat de conductorul autoritii sau instituiei publice, un membru desemnat de prefect i un reprezentant al autoritii sau instituiei publice ierarhic superioare.

37

Evaluarea se ncheie doar dup ce a fost finalizat procesul de analiz a contestaiilor formulate de candidai. Pentru aceasta se formeaz alte comisii speciale de soluionare a contestaiilor. Un caz special l reprezint evaluarea funcionarilor publici, care, din motive neimputabile lor, au ntrerupt cariera de funcionar public i doresc s revin n corpul funcionarilor publici. Pentru acetia, evaluarea se face de ctre o comisie format din: doi reprezentani ANFP, un reprezentant Ministerul Administraiei i Internelor, un reprezentant Ministerul Finanelor Publice,un reprezentant Ministerul Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei. Soluionarea contestaiilor, n urma acestor evaluri, se face de ctre comisia de soluionare a contestaiilor format dintr-un reprezentant al Ministerului Administraiei i Internelor, unul al ANFP i unul al Ministerului Finanelor Publice. 2 Evaluarea funcionarilor publici debutani Funcionarul public debutant este o persoan care a promovat concursul de intrare n corpul funcionarilor publici de carier, direct sau dup absolvirea studiilor, dar nu ndeplinete condiiile de vechime necesar numirii ntr-o funcie public definitiv, n condiiile legii. Evaluarea activitii funcionarului public debutant se face n termen de cinci zile de la terminarea perioadei de stagiu de ctre conductorul compartimentului n care i desfoar activitatea. Evaluarea acestuia se face de ctre un evaluator, respectiv de un funcionar public definitiv cu cea mai nalt funcie de conducere, desemnat de conductorul autoritii sau instituiei publice. Evaluarea activitii funcionarului public debutant const n aprecierea modului de dobndire a cunotinelor teoretice i a deprinderilor practice necesare pentru ndeplinirea sarcinilor aferente funciei publice, a cunoaterii specificului activitii autoritii sau instituiei publice i a exigenelor administraiei publice. Evaluatorul completeaz un raport de evaluare a perioadei de stagiu n funcie de urmtoarele: coninutul referatului ntocmit de ndrumtorul funcionarului debutant, raportul de stagiu completat de funcionarul public debutant, criteriile de evaluare. Funcie de acestea evaluatorul stabilete calificativul de evaluare i formuleaz propuneri cu privire la ncheierea sau repetarea perioadei de stagiu. Principalele criterii de evaluare a funcionarilor publici debutani sunt: capacitatea de ndeplinire a sarcinilor de serviciu, adaptabilitatea i flexibilitatea n ndeplinirea sarcinilor, capacitatea de raionament, respectiv capacitatea de a distinge corect ntre diverse opiuni n ndeplinirea sarcinilor de serviciu, abiliti n comunicarea scris i oral, capacitatea de a lucra n echip, conduita n timpul serviciului. Potrivit procedurii prevzute de lege, notarea criteriilor de evaluare i stabilirea calificativului de evaluare se face astfel: criteriile de evaluare se noteaz de la 1 la 5, nota 1 fiind cea mai mic, iar nota 5 fiind cea mai mare. Nota exprim aprecierea ndeplinirii fiecrui criteriu de evaluare n realizarea sarcinilor de serviciu; se face media aritmetic a notelor acordate pentru fiecare criteriu de evaluare i se obine nota final;

38

 calificativul de evaluare se obine transformnd nota final, dup cum urmeaz: ntre 1.00 i 3.00 = necorespunztor, ntre 3.00 i 5.00 = corespunztor Dac n urma evalurii, calificativul este corespunztor, evaluatorul poate recomanda numirea funcionarului public debutant ntr-o funcie public definitiv sau schimbarea compartimentului n care urmeaz a se repeta perioada de stagiu. Rezultatul evalurii poate fi contestat n termen de trei zile de la data lurii la cunotin de ctre funcionarul public ierarhic superior evaluatorului. Dac n continuare exist nemulumire din partea funcionarului public, acesta se poate adresa instanei de contencios administrativ, n condiiile legii. 3 Evaluarea performanelor profesionale individuale ale funcionarilor publici Evaluarea activitii funcionarilor publici se face n scopul acordrii drepturilor salariale corespunztoare performanelor profesionale individuale, pe baza unor criterii elaborate de Agenia Naional a Funcionarilor Publici. Aceste criterii sunt numite criterii de performan i pe baza lor se definesc i gradele existente n interiorul aceleiai categorii. n fiecare an, conductorii compartimentelor din cadrul unei autoriti sau instituii publice completeaz i noteaz n fia de evaluare performanele profesionale individuale, obinute n ultimele 12 luni de ctre funcionarii publici din subordine. n urma evalurii performanei profesionale individuale, funcionarului public i se acord unul din urmtoarele calificative: excepional, foarte bun, bun, satisfctor, nesatisfctor. Aceste rezultate condiioneaz rmnerea pe post, avansarea sau retrogradarea funcionarului public. De asemenea, n cazul restrngerii numrului de posturi la o autoritate sau la o instituie public, conductorul acesteia va avea n vedere rezultatele obinute de funcionarii publici la evaluarea anual a activitii. Cadrul legislativ conine o metodologie de evaluare a performanelor profesionale individuale ale funcionarilor publici, care practic reunete coordonatele fundamentale pentru desfurarea acestei activiti de ctre reprezentanii compartimentelor de resurse umane din instituiile i autoritile publice. Metodologia stabilete cadrul general pentru: aprecierea obiectiv a performanelor profesionale individuale ale funcionarilor publici prin compararea gradului de ndeplinire a obiectivelor individuale stabilite, cu rezultatele obinute n mod efectiv, corelarea obiectiv ntre cerinele funciei publice i activitatea funcionarului public, asigurarea unui sistem motivaional, prin recompensarea funcionarilor publici care au obinut rezultate deosebite, care s determine creterea performanelor profesionale individuale, identificarea necesitilor de instruire a funcionarilor publici pentru mbuntirea rezultatelor activitii desfurate n scopul ndeplinirii obiectivelor stabilite. n acest scop n cadrul metodologiei de evaluare a performanelor profesionale individuale ale funcionarilor publici sunt prevzute mai multe activiti: determinarea n fiecare an de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici a criteriilor de performan profesionale pentru funcionarii publici, evaluarea performanelor profesionale individuale ale funcionarilor publici n funcie de gradul de realizare a obiectivelor. Criteriile de performan se aprob prin Ordin al Ministrului Administraiei Publice, pn la data de 15 decembrie a fiecrui an pentru anul urmtor. Acestea se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. Evaluarea performanelor funcionarilor publici se face

39

potrivit unei proceduri care implic raportarea permanent a evaluatorului la fia postului funcionarului public. Cadrul legislativ impune urmtorul model pentru fia postului unui funcionar public: Autoritatea sau instituia public Direcia General Direcia Serviciul Biroul Aprobare de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice FIA POSTULUI Nr Denumirea postului .................... Nivelul postului............... Funcia public de conducere.................. Funcia public de execuie..................... Gradul profesional al ocupantului postului Categoria, clasa, gradul............... Scopul principal al postului* . *) se va indica necesitatea existenei postului i contribuia pe care acesta o are n cadrul autoritii sau instituiei publice .. Cerine privind ocuparea postului Pregtirea de specialitate. Perfecionri (specializri) Cunotine de operare/programare pe calculator (necesitate i nivel)...................................... Limbi strine (necesitate i grad de cunoatere).......... Vechime n funcii publice. Abiliti, caliti i aptitudini necesare.. Cerine specifice (ex. cltorii frecvente, delegri, detari) Competena managerial(cunotine de management, caliti i aptitudini manageriale) . Atribuii *) *) acestea se stabilesc pe baza prevederilor cadrului legislativ, iar gradul de complexitate i dificultate vor crete treptat pentru fiecare clas i grad din cadrul aceleiai categorii. Limite de competen*) *) reprezint libertatea decizional de care beneficiaz titularul pentru ndeplinirea atribuiilor care i revin. Delegarea de atribuii Sfera relaional Intern: a. Relaii ierarhice: subordonat fa de superior pentru.. b. Relaii funcionale.... c. Relaii de control.. d. Relaii de reprezentare.. Extern: a. cu autoriti i instituii publice. b. cu organizaii internaionale.. c. cu persoane juridice private:. ntocmit de *)

40

*) se ntocmete de conductorul compartimentului n care i desfoar activitatea titularul postului Nume i prenume Funcia public de conducere.. Semntura Data ntocmirii.. Luat la cunotin de ctre ocupantul postului Nume i prenume... Semntura. Data.. Avizat de *) *) se avizeaz de superiorul conductorului compartimentului: Nume i prenume. Funcia public de conducere. Semntura. Data..
Particulariti ale managementului public n domeniul resurselor umane

Procedura de evaluare se deruleaz n urmtoarele trei etape: 1. Completarea raportului de evaluare de ctre evaluator, 2. Interviul, 3. Contrasemnarea raportului de evaluare. Evaluatorul poate fi, pentru un funcionar cu funcie public de execuie, eful direct al acestuia, iar pentru cel cu funcie public de conducere evaluatorul este eful ierarhic direct al celui evaluat. Cel care evalueaz ntocmete un raport de evaluare rezultat n urma desfurrii urmtoarelor activiti: analiza ndeplinirii obiectivelor individuale fixate, notarea rezultat din aplicarea criteriilor de performan, stabilirea calificativului final de evaluare a performanelor profesionale individuale, consemnarea rezultatelor deosebite ale funcionarului public, a dificultilor obiective ntmpinate de acesta n perioada evaluat i orice alte observaii pe care le consider relevante. Evaluatorul are de asemenea misiunea de a stabili obiectivele individuale ale funcionarului public pentru perioada urmtoare, termenele de realizare, precum i nevoile de instruire. Principalul instrument folosit de evaluator este raportul de evaluare, prezentat n continuare, care are de asemenea un format standard impus de cadrul legislativ. RAPORT DE EVALUARE a performanelor profesionale individuale ale funcionarilor publici Nume i prenume Funcia public, categorie, clas i grad. Data ultimei avansri (n categoria, clasa i gradul actual). Perioada evaluat de la.........la. Studii Programe de instruire *) *) urmate n perioada evaluat . Nr. crt. OBIECTIVE % din timp Termen

41

de realizare Realizat % 1. 2. 3. 4. 5. Criterii de competen *) Grad de importan**) Note Comentarii. *) Se completeaz cu cele stabilite n metodologie **) Pentru cel puin un criteriu de performan se va stabili gradul de importan foarte important, pentru cel puin un criteriu de performan se va stabili gradul de importan important, pentru cel puin un criteriu de performan se va stabili gradul de importan mai puin important. Calificativul final al evalurii: *) *) se stabilete n urma aplicrii formulei Referat *) *) se completeaz de evaluator Rezultate deosebite
F = [(70 A) + ( 20 B ) + ( 10 C )] / 100

Dificulti obiective ntmpinate n perioada evaluat Alte observaii Obiective pentru perioada pentru care se va face evaluarea Nr. crt. Obiective % din timp Termen de realizare 1. 2. 3. 4. 5. Programe de instruire recomandate a fi urmate Comentariile funcionarului public evaluat Semntura funcionarului public evaluat . Data .. Semntura evaluatorului . Nume i prenume Funcia public Data Comentariile persoanei care contrasemneaz Semntura .. Funcia public .. Data .. Cadrul legislativ precizeaz cerinele pentru obiectivele individuale: s fie specifice activitilor care revin funcionarului public, s fie cuantificabile, s fie prevzute cu termene de realizare, s fie realiste, s fie flexibile.

42

Trimestrial evaluatorul poate actualiza coninutul obiectivelor individuale. Modificrile se consemneaz ntr-un document semnat i datat de evaluator i funcionarul public i se anexeaz la raportul de evaluare. Notarea criteriilor de performan i stabilirea calificativului final de evaluare se face parcurgnd urmtoarele etape: 1. stabilirea gradului de importan pentru fiecare criteriu de performan. Gradul de importan exprim semnificaia criteriului de performan prin prisma atribuiilor prevzute de fia postului. Totalitatea gradelor de importan exprimate prin acelai calificativ formeaz o categorie de importan. 2. notarea criteriilor de importan cu note de la 1 la 5, nota exprimnd aprecierea ndeplinirii criteriului de performan n realizarea obiectivelor individuale stabilite. Semnificaia notelor este urmtoarea: 1 - nesatisfctor, 2 - satisfctor, 3 - bun, 4 - foarte bun, 5 - excepional. 3. calcularea mediei pe fiecare categorie de importan. Se face media aritmetic a notelor acordate i se obine o not parial. Nota parial pentru categoria de importan foarte important se identific cu litera A i are o pondere de 70% n nota final. Nota parial pentru categoria de importan important se identific B i are pondere de 20% n nota final, iar nota parial pentru categoria de importan mai puin important se identific C i are o pondere de 10% n nota final. 4. determinarea notei finale n urma aplicrii formulei de mai sus. 5. stabilirea calificativului final al evalurii se face pe baza notei finale astfel: ntre 1.00 i 1.50 = nesatisfctor; ntre 1.51 i 2.50 = satisfctor; ntre 2.51 i 3.50 = bun; ntre 3.51 i 4.50 = foarte bun; ntre 4.51 i 5.00 = excepional. Dup ncheierea acestei proceduri de evaluare urmeaz interviul, ca o alt etap a procesului. Interviul const ntr-un schimb de informaii, impresii i puncte de vedere care are loc ntre evaluator i funcionarul public, n cadrul cruia se urmrete: informarea funcionarului public de ctre evaluator asupra consemnrilor fcute n raportul de evaluare, ajungerea la un consens asupra consemnrilor fcute de evaluator n structura raportului, consemnarea n raportul de evaluare a consemnrilor fcute de evaluat, semnarea i datarea raportului de evaluare de ctre evaluator i de ctre funcionarul public evaluat. Dup finalizare, raportul de evaluare este naintat superiorului evaluatorului n vederea contrasemnrii. n aceast faz raportul ar putea fi modificat conform deciziei funcionarului ierarhic superior evaluatorului doar dac se constat una din urmtoarele situaii: aprecierile consemnate nu corespund realitii, ntre evaluator i funcionarul public evaluat exist diferene de opinie nesoluionate. Rezultatele obinute la evaluarea anual a performanelor profesionale individuale confer funcionarilor publici dreptul de a avansa n grad i n clas i de a primi recompense morale i materiale pentru rezultatele deosebite ale activitii lor. n evaluarea performanelor funcionarilor publici, rol important au compartimentele de resurse umane din cadrul autoritilor i instituiilor publice. Specialitii din compartimentele de resurse umane intervin n urmtoarele activiti importante: comunic pn la 31 decembrie al fiecrui an criteriile de performan stabilite de ANFP; pe baza acestora se face evaluarea performanelor individuale ale funcionarilor publici pentru anul urmtor,

43

 transmit tuturor compartimentelor din cadrul autoritii sau instituiei publice rapoartele de evaluare, coordoneaz i monitorizeaz procesul de evaluare a performanelor profesionale individuale, asigur asistena de specialitate evaluatorilor i funcionarilor publici care urmeaz s fie evaluai, integreaz rezultatele evalurii n dosarele profesionale ale funcionarilor publici, planific participarea funcionarilor publici la programe de instruire. O categorie aparte o formeaz funcionarii publici care ocup funcii de conducere de nivel imediat inferior funciei publice de secretar general n cadrul ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale. Acetia sunt evaluai de secretarul general, iar raportul este contrasemnat de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice respective. n ceea ce privete evaluarea secretarului general din cadrul ministerelor i celorlalte organe centrale de specialitate, aceasta se face de ctre ministru, respective conductorul organului central. Evaluarea performanelor profesionale individuale ale secretarului general al comunei, oraului i al subdiviziunii administrativ teritoriale a municipiilor se face de ctre primar i se contrasemneaz de prefect. n ceea ce privete evaluarea performanelor profesionale individuale ale secretarului general al judeului i al aparatului de specialitate al prefectului, aceasta se realizeaz de ctre preedintele consiliului judeean, respectiv de ctre prefect i se contrasemneaz de ctre ministrul administraiei publice. Se remarc n aceste situaii o penetrare a politicienilor n procesul de evaluare a unor funcionari publici de carier, ceea ce contravine unor principii fundamentale ale managementului public i are efecte dintre cele mai nefavorabile asupra finalitii procesului de evaluare i a evoluiei n carier a acestor categorii de funcionari publici. Principalul argument al acestei situaii necorespunztoare este caracterul temporar al ocuprii unei funcii politice de ctre un reprezentant al partidului politic care a ctigat majoritatea n alegeri, ceea ce vine n contradicie cu caracterul permanent al ocuprii funciei publice de conducere de ctre secretarul general. Al doilea argument este determinat de incompatibilitatea confirmat de practic ntre calificarea reprezentanilor politici care trebuie s fac evaluarea i coninutul acestei activiti. Diversitatea n ceea ce privete nivelurile de pregtire ale reprezentanilor politici ncadrai pe funcii de conducere i calificrile diferite sau chiar n unele situaii lipsa de calificare a unor politicieni afecteaz semnificativ calitatea evalurii care tinde s devin, ntrun astfel de context, o nou form de intervenie a politicului n mecanismele de organizare i funcionare a autoritilor i instituiilor publice din administraia central i local din ara noastr. De altfel aceste imixtiuni ale politicului n procesul de evaluare a funcionarilor publici de carier nu exist n nici un stat democratic n care se dorete ntrirea stabilitii, continuitii i viabilitii unui sistem administrativ. De cele mai multe ori astfel de imixtiuni sunt sursele clare ale unei destabilizri a sistemelor de management ale instituiilor i autoritilor i ncurajeaz ptrunderea n sistem a altor categorii de interese contrare celor publice pe care le are permanent n atenie managementul public. Procesul de evaluare se ncheie dac nu exist contestaii pe care funcionarii publici le pot depune n termen de 5 zile de la luarea la cunotin a rezultatului evalurii. Termenul de rezolvare este de 15 zile calendaristice. Dac persist starea de nemulumire a funcionarului i

44

dup anunarea rezultatului la contestaii, acesta se poate adresa instanei de contencios administrativ n condiiile legii. 4 Evaluarea structurii posturilor pe care le ocup funcionarii publici n urma evalurii performanelor profesionale individuale ale funcionarilor publici este necesar o reactualizare a coninutului documentelor de formalizare a structurii. n mod deosebit este util evaluarea structurii postului ocupat de funcionarul public i n acest process sunt implicate urmtoarele activiti: actualizarea ncadrrii funcionarului public pe clas i grad, completarea sistemului de obiective individuale pentru perioada urmtoare, adaptarea coninutului sarcinilor competenelor i responsabilitilor funcionarilor publici n funcie de noile obiective, integrarea noilor criterii de performan, consultarea funcionarului public n legtur cu coninutul fiei postului, aprobarea i avizarea coninutului actualizat al fiei postului funcionarului public. Aa cum rezult din aceast ampl prezentare, evaluarea, ca activitate specific domeniului resurselor umane din sectorul public, reprezint una din verigile cheie prin intermediul creia calitatea pregtirii resurselor umane este folosit n interesul instituiei sau autoritii n procesul de realizare a misiunii sociale ce i revine. De altfel starea de sntate a sectorului public este influenat direct de calitatea factorului uman implicat n procesele de management i de execuie din instituiile i autoritile administraiei publice din ara noastr.

Cursul 6 CULTURA ORGANIZAIONAL N INSTITUIILE DIN SECTORUL PUBLIC

5.1 Cultura, concept i caracteristici n legtur cu acest concept s-au exprimat diferite puncte de vedere de ctre specialiti din lumea ntreag. O parte important din cercetri se refer la cultura naional, n general, iar altele se refer la cultura organizaional din sectorul privat, n special. Foarte puine sunt accepiunile referitoare la relaia dintre cultura naional i cultura organizaiilor din sectorul public, care n accepiunea noastr dobndete valene deosebite n noul context determinat de tendinele de globalizare i regionalizare a mondosistemului. nainte ns de a ajunge la aceste implicaii i la analiza rolului organizaiilor publice n acest context se consider necesar i oportun s se explice proveniena conceptului de cultur i principalele caracteristici, dup care se va insista asupra formelor particulare de manifestare a implicaiilor culturii naionale asupra culturii organizaiilor din sectorul public.

45

Termenul cultur provine din verbul din limba latin colere, care nseamn a cultiva, a nfrumusea. De altfel cuvntul cultura este rdcina primar a termenului cultur. Cultura nu i-ar fi schimbat niciodat semnificaia iniial, aceea de munc a pmntului, fr intervenia lui Cicero, care a asociat-o unui alt termen: anumus. Cultura animi a devenit astfel grdina sufletului, cultura spiritului. Noiunea de cultur nu este legat numai de dezvoltarea individual a spiritului, ea este asociat ideii de colectivitate, de via a unei societi, a unui popor sau a unei ri. Etnologia i antropologia ne faciliteaz nelegerea culturii ca fenomen de societate, asociind-o ideii de civilizaie. Etnologul englez Edmund B. Taylor a putut astfel afirma despre cultur c este, n sensul ei etimologic cel mai larg, acest tot complex care cuprinde tiinele, credinele, artele, morala, legile, obiceiurile, ca i alte capaciti sau deprinderi dobndite de oameni ca membri ai societii. Cultura se mbogete astfel cu o dimensiune politic, susceptibil de a justifica, pe plan colectiv, att identitatea, ct i deschiderea fa de ceilali. Le Petit Robert definete cultura considernd cele dou perspective ale conceptului, cea individual, de identitate i cea colectiv, pe de o parte ca o dezvoltare a anumitor faculti ale spiritului prin exerciii intelectuale apropiate i prin ansamblul cunotinelor dobndite, iar, pe de alt parte, ca ansamblul aspectelor intelectuale i artistice ale unei civilizaii. n anul 1982, cu ocazia Conferinei Mondiale pentru Politicile Culturale organizat la Mexico, n cadrul raportului final aprobat de ctre o sut treizeci de guverne, dintre care treizeci europene, a fost ratificat definiia asupra culturii. n sensul cel mai larg, cultura poate fi astzi considerat ca ansamblul trsturilor distinctive, spirituale i materiale, intelectuale i afective, care caracterizeaz o societate sau un grup social. Ea nglobeaz, n afara artelor i a literelor, modurile de via, drepturile fundamentale ale oamenilor, sistemele de valori, tradiiile i credinele. Cultura confer omului capacitatea de reflecie asupra lui nsui. Ea face din noi fiine umane, raionale, critice i angajate etic. Prin ea omul se exprim. Caut neobosit noi semnificaii i creeaz opere care l transced. Cultura oscileaz ntre patrimoniu i creaie. Se poate considera c exist o dinamic n inima sistemului de valori, de tradiii, de credine, de norme, de moduri de via. Cultura este izvor i ntr-un sens larg nseamn via. i ce sistem este acela care poate exista fr via? Prin urmare cultura, prin coninutul ei, demonstreaz, pstreaz i mbogete existena unui popor. O analiz atent asupra conceptului de cultur ne ajut s identificm etapele de evoluie ale acestuia. Ceea ce se poate constata destul de uor este faptul c timpul nu a fcut altceva dect s mbogeasc coninutul conceptului de cultur prin sensurile multiple pe care acesta le-a dobndit n timp. Prima etap, aa cum s-a artat mai sus, a fost aceea n care cultura era, conceptual asociat cu verbul latin colere care nseamn a cultiva, sens pe care l pstreaz i astzi. A doua etap important n evoluia conceptului de cultur o reprezint cultura animi, asociat valorilor artistice realizate de creatorii de art care, prin lucrrilor lor, au mbogit sensul acestui concept cu unul nou, recunoscut i denumit cultur spiritual. Este foarte bine cunoscut intervenia lui Cicero i mai apoi a marilor personaliti care au creat efectiv, prin operele lor artistice, o cultur artistic marcnd n diferite feluri particularitile culturale ale popoarelor lumii. Ne apropiem de a treia etap important n evoluia conceptului de cultur.

46

nceputul secolului trecut a fost puternic marcat de cercetri ale specialitilor care au demonstrat c fiecare regiune a globului, fiecare ar i fiecare popor are o cultur naional, prin care se identific de celelalte i care marcheaz efectiv viaa oamenilor din fiecare context. A patra etap important n evoluia conceptului de cultur a fost puternic marcat de cercetrile specialitilor desfurate n a doua jumtate a secolului trecut, cnd s-au profilat conceptele de cultur organizaional i cultur managerial. Realitatea sfritului de secol al XX-lea a confirmat ceea ce specialitii s-au strduit s demonstreze prin cercetrile teoretice i practice desfurate de-a-lungul anilor, i anume faptul c nelegerea conceptului de cultur implic n mod obligatoriu considerarea tuturor sensurilor pe care conceptul de cultur le-a dobndit n timp. n urma unei analize atente pot fi identificate cteva caracteristici ale culturii: 1. Cultura este dinamic, ceea ce nseamn c permanent ea se schimb prin dezvoltarea coninutului de la o perioad istoric la alta i n cadrul aceleiai etape. Dinamismul culturii este puternic influenat de multitudinea factorilor naionali i internaionali care stimuleaz evoluia, mbogirea permanent a coninutului culturii. 2. Cultura este diversificat tocmai ca urmare a sensurilor pe care conceptul de cultur le are i a faptului c omogenitatea unei culturi este puternic susinut de diversitatea valorilor care o compun. 3. Cultura este inedit prin percepiile diferite asupra sensurilor acesteia i a valorilor culturale specifice. 4. Cultura este complex, ceea ce nseamn c nu ntotdeauna pot fi identificate cu uurin sensurile conceptului i implicaiile pe care valorile culturale le au asupra comportamentului indivizilor ca purttori i creatori de valori culturale. Multidimensionalitatea conceptului de cultur face destul de dificil misiunea cercettorilor interesai n cunoaterea elementelor inedite pe care conceptul de cultur le integreaz i a implicaiilor multiple pe care fiecare sens al acestuia le are asupra unei societi. n majoritatea limbilor occidentale cultura nseamn n general civilizaie sau rafinament al minii, i desigur rezultatele acestui rafinament, respectiv educaia, arta i literatura. Pornind de la aceste considerente de ordin general, specialistul olandez Geert Hofstede identific dou sensuri ale culturii: 1. cultura n sens restrns, pe care el o numete cultur primar; 2. cultura ca software mental, pe care el o numete cultur secundar. Despre aceasta din urm se spune c este ntotdeauna un fenomen colectiv deoarece este n cele din urm acceptat cel puin parial de oamenii care triesc sau au trit n acelai mediu social, unde a fost nvat. Cteva dintre aspectele mai delicate legate de cultura naional, cultura organizaional i managerial, n general i n organizaiile din sectorul public, n special, sunt abordate succint n continuare. 5.2 Cultura naional Fiecare ar sau regiune a unei ri are un sistem de valori comune, experiene asemntoare sau percepii comune despre lume pe care le accept. Aceste puncte comune formeaz cultura unei regiuni, ri sau societi. Astfel s-ar putea afirma c exist o cultur regional, dar i o cultur naional. n literatura de specialitate exist diferite puncte de vedere referitoare la conceptul de cultur naional. Geert Hofstede, profesor la Universitatea din Limburg i directorul Institutului de Cercetare a Cooperrii Interculturale IRIC, a formulat una dintre cele mai

47

recunoscute definiii ale culturii. Astfel, cultura este programarea colectiv a gndirii care distinge un membru al unui grup de altul. Aceast exprimare metaforic ne oblig s descoperim sensul mai larg pe care autorul ei l-a formulat asupra culturii. n lucrarea Managementul structurilor multiculturale, n care Geert Hofstede a explicat conceptul de cultur, se menioneaz faptul c un individ are o abilitate nativ de a devia de la programele lui mentale i de a reaciona n moduri diferite care sunt noi, creative, distructive sau neateptate. Programele mentale individuale provin din mediile sociale n care cineva a crescut i a dobndit experiena de via, respectiv din familie, mediu i din educaie. 5.2.1 Caracteristici ale culturii naionale Pe msur ce o persoan evolueaz, ea trebuie s renune la unele deprinderi de gndire, simire sau manifestri ntiprite n mintea sa, pentru a adopta noi atitudini i a se adapta la noul mediu. Aceast acomodare se realizeaz mai uor dac se iau n considerare caracteristicile de baz ale culturii, care n accepiunea lui Mary Ellen Guffey sunt: 1. Cultura se nva. Regulile, valorile i atitudinile nu sunt intrinseci. Ele se nva i sunt transmise de la generaie la generaie. Regulile sociale de comportament se nva de la familie i societate i sunt condiionate din cea mai timpurie faz a copilriei. 2. Cultura are o logic intrinsec. Regulile fiecrei culturi au avut ca punct de plecare accentuarea valorilor i credinelor fiecrei culturi. Drept urmare ele acioneaz ca for normativ. n Japonia de exemplu, ppua Barbie nu s-a bucurat de succes datorit zmbetului ei larg. Cultura japonez dezavueaz expunerea dinilor, gest considerat ca fiind agresiv, afirma Andrew Pollacj n lucrarea Barbies Journey in Japan. Recunoaterea logicii intrinseci a unei culturi este extrem de important cnd este necesar a se nva acceptarea unor comportamente culturale diferite. 3. Cultura reprezint baza identitii i apartenenei la o comunitate. Cultura reprezint baza pornind de la care fiecare individ poate exprima cine este i care-i sunt credinele. Oamenii i construiesc identitile prin suprapunerea diferitelor straturi culturale peste cultura lor primar. Fiecare individ ia decizii n ceea ce privete educaia, cariera, locul de munc, partenerul de via, ns fiecare dintre aceste decizii este nsoit de un set de reguli, metode, ceremonii, credine, limb i valori. Acestea se adaug la profilul general al culturii fiecrui individ i reprezint expresia identitii personale. 4. Cultura combin vizibilul cu invizibilul. Pentru cei din exterior, modul de comportament al unui individ reprezint prile vizibile ale culturii respectivului. Aceste practici sunt simboluri vizibile ale unor valori profunde, invizibile care determin modul de gndire i comportament al indivizilor. 5.2.2 Dimensiunile culturii Cu ct se cunosc mai multe aspecte despre cultur n general i despre propria cultur, n particular, cu att mai facil este procesul de adaptare la o perspectiv multicultural. ntruct problematica referitoare la cultur este un subiect foarte amplu, n continuare sunt schiate dimensiunile cheie ale culturii analizate din diferite perspective. Totui n literatura de specialitate se disting cteva abordri att prin dimensiunile cercetrilor, ct i prin originalitatea rezultatelor.

5.2.2.1 Abordarea lui Kluckhohn i Strodbeck

48

n a doua jumtate a secolului trecut, mai exact n 1961, Kluckhohn1 i Strodbeck au ntreprins o serie de cercetri asupra a cinci mici comuniti care triau la mic distan una de cealalt, n sud-vestul SUA. Este vorba despre o comunitate spaniol, una mormon, una texan, una de indieni zuni i, n fine, una de indieni navajo. Determinarea dimensiunilor culturale s-a fcut pornind de la trei premise: Existena unui numr limitat de probleme umane comune, la care toi oamenii din toate timpurile trebuie s gseasc soluii. Existena unei variaii de soluii gsite, care nu este nici limitat, nici aleatoare, ci se nscrie ntr-un numr limitat de soluii posibile. Prezena tuturor soluiilor n toate societile, dar cu intensiti diferite. Problemele gsite de cei doi cercettori ca fiind comune tuturor societilor n toate timpurile sunt legate de: caracterul naturii umane orientarea asupra naturii umane, relaia omului cu natura, orientarea temporal a vieii, modul de activitate uman, tipul de relaie ntre oameni. Natura uman La prima ntrebare exist trei rspunsuri posibile: omul este la baz bun, bun i ru n acelai timp sau ru. i totui, fiecare dintre cele trei categorii poate fi la rndul su divizat n ceea ce privete extremele, omul poate fi bun/ru i totodat capabil s i schimbe condiia sau aflat n imposibilitatea de a-i schimba natura iniial. Ct despre categoria de mijloc, exist o diferen ntre culturile care consider omul pur i simplu neutru i cele care l consider un mix de nsuiri pozitive i negative. Cele ase categorii sunt toate posibile, dei nu este obligatoriu ca toate s existe. Dac ne putem gndi la o cultur care consider oamenii ri, dar perfectibili sau un complex de nsuiri bune i rele, este greu de gsit un exemplu de cultur n care oamenii se cred buni i n imposibilitatea de a-i pierde aceast nsuire. Atitudinea fa de natur Cele trei variante posibile aici sunt: supunerea omului de ctre natur, armonie cu natura i stpnirea naturii. Prima atitudine, una fatalist, este ntlnit la americanii de origine spaniol din comunitatea cercetat: Dac voina Domnului este s mor, voi muri, spun acetia refuznd n unele cazuri chiar asistena medical. n cazul armoniei cu natura exist o separare clar a omului, a naturii i a supranaturalului. Cele trei elemente apar unul n continuarea altuia. Este tipul de atitudine pe care indienii navajo o au fa de natur. Poziia de dominare a naturii este cea obinuit n societile vestice. Forele naturii trebuie stpnite i chiar folosite spre binele omului. Este de datoria omului s treac peste obstacole, iar tehnica este creat i se dezvolt tocmai n acest scop. Orientarea fa de timp Posibilitile i n acest caz sunt tot n numr de trei: accentul este pus pe trecut, prezent sau viitor. Societatea n China antic punea, de exemplu, accentul pe trecut: respect fa de strmoi, fa de tradiii etc. La fel aristocraia este o dovad a orientrii ctre trecut, drepturile fiind transmise prin descenden. Americanii, dimpotriv, privesc spre viitor, care e mai mare i mai bun pentru c aa trebuie s fie. Exist i societi care triesc n prezent, pentru care

49

trecutul este neimportant, iar viitorul vag i de neprevzut, iar comunitatea citat mai sus, cea spaniol, format n principal din pstori, este dat drept exemplu de cei doi cercettori. Modul de activitate uman Este vorba despre a fi, a fi i a deveni sau a face. A fi nseamn a da curs dorinelor prezente i, excluznd devenirea, a aciona dup impuls, n timp ce a deveni este echivalent cu stpnirea acestor dorine, dar prin meditaie i detaare. n fine, ultima component, intitulat a face, este perceput ca fiind tipul de activitate orientat ctre atingerea unui scop: lets get things done e o fraz american tipic. Tipul de relaii umane n timp ce n literatura recent identificm la aceast dimensiune doar dou tipuri posibile, tipul individualist i cel colectivist, Klickhohn i Strodbeck consider iari trei tipuri posibile: individualist, colateral i lineal. Tipul colateral poate fi asimilat cu cel colectivist, iar cel lineal pune accentul pe relaiile ntre generaii diferite: n timp ce scopurile grupului primeaz i aici, cea mai important caracteristic a unui astfel de grup este continuitatea n timp. Abordarea de mai sus prezint o importan deosebit din cel puin dou puncte de vedere. Mai nti pentru c este prima cercetare practic finalizat dup a doua jumtate a secolului trecut care a reuit s demonstreze puternica determinare cultural de care este dominat o societate. n al doilea rnd deoarece reunete n forme identice sau uor diferite ideile pe care cercettorii le-au dezvoltat n special n ultimele decenii ale secolului trecut. 5.2.2.2 Abordarea lui Fons Trompenaars Trompenaars, cercettor n cadrul Centrului pentru Studiul Afacerilor Internaionale, a derulat timp de cincisprezece ani un studiu prin care a reuit s identifice cteva aspecte practice ale afacerilor internaionale pe care le interpreteaz prin prisma a apte dimensiuni, prezentate succint n continuare. Studiul necesit mai mult atenie din partea noastr deoarece Trompenaars a integrat n grupul rilor investigate i cultura naional din Romnia i a ncadrat ara noastr dup cteva din cele apte dimensiuni formulate de el. A. Universalism versus particularism Atitudinea universalist este una tranant: ce e bine i ce e ru poate fi clar definit i se aplic ntotdeauna. Regulile, de genul nu mini, nu fura, nu face altora ce nu-i place ie, sunt considerate ca fiind cele care in la un loc societatea. Cine ncearc s traverseze strada pe rou n Germania sau Elveia va fi amendat chiar dac nu exist trafic. Tendina este de a nu permite excepii, pentru c, o dat ce acestea apar, sistemul nu va funciona. Particularitii opun oamenii normelor. Codurile sociale abstracte sunt lsate la o parte cnd vine vorba de prieteni, pentru c obligaiile generate de o astfel de relaie sunt considerate ca fiind mult mai puternice. Aici, regula de comportament care se aplic este: X mi este prieten bun i n consecin, n mod evident, n-am s fur de la el i n-am s-l mint. S m port ru cu el ne-ar rni pe amndoi. Oamenii nu sunt numai ceteni, ci n primul rnd frai, surori, copii, prieteni. Universalismul se caracterizeaz prin: accent pe reguli mai degrab dect pe relaii, contractele sunt redactate atent i nu se modific, o persoan de ncredere este cea care i ine cuvntul dat sau respect contractul,

50

 exist doar un adevr/o realitate. Particularismul se caracterizeaz prin: accent pe relaii mai degrab dect pe reguli, contractele sunt modificate uor, o persoan de ncredere e cea care pune pre pe oameni, exist, pentru fiecare individ, mai multe perspective asupra realitii, relaiile evolueaz. n statistica referitoare la rspunsul dat la aceast ntrebare, Romnia apare pe locul 10. S-a constatat c 38,44% din managerii crora li s-a aplicat testul au considerat c prietenul nu are nici un drept s fie ajutat. Dintre rile Europei de Est doar Ungaria are o orientare mai universalist 55%, n timp ce Iugoslavia 20%, locul 1, Bulgaria 36% i fosta Germanie de Est sunt mult mai particulariste. B. Individualism versus colectivism Dimensiunile sunt acum percepute ca intervale, unde sunt caracterizate extremele, ns poziia unei culturi este, de obicei, ntre cele dou puncte. Acesta este de fapt echivalentul premisei numrul trei din abordarea lui Strodbeck, i anume c ntr-o societate se gsesc toate atitudinile posibile, dar ele apar cu intensiti diferite. Valorile prin care se caracterizeaz dimensiunea individualism sunt: Se folosete mai frecvent eu. Deciziile sunt luate pe loc de reprezentani. Oamenii se descurc singuri i i asum responsabiliti individuale. Vacanele se petrec n cupluri sau individual. Valori specifice culturilor dominate de valori colectiviste sunt: Se folosete mai frecvent noi. Deciziile sunt luate de organizaie. Oamenii lucreaz n grup i i asum responsabilitatea ca grup. Vacanele se fac n grup sau cu toat familia. Romnia apare ca avnd un pronunat caracter individualist, fiind ntrecut doar de ase ri din 38, ri ntre care se afl SUA, de ateptat de altfel, i, n mod oarecum surprinztor, Polonia, Rusia i Cehia. Toate rile din Europa de Est incluse n studiu au o cultur individualist.n ceea ce privete colectivismul, Romnia se situeaz pe locul 3, fiind depit de Polonia i Rusia. C. Culturi afective i culturi neutre Relaiile dintre oameni ar trebui s fie obiective i detaate sau exprimarea emoiilor e un lucru acceptabil? Valorile care caracterizeaz culturile neutre sunt: Nu se arat ce simi sau gndeti. Uneori tensiunea se vede n gesturi i mimic. Uneori emoiile inhibate explodeaz. Conduita calm i controlat e admirat. Contactul fizic, mimica i gestica sunt deseori tabu. Declaraiile sunt citite monoton. Valorile caracteristice culturilor afective sunt: Gndurile i sentimentele sunt artate att verbal, ct i nonverbal. Expresivitatea i transparena ajut la eliminarea tensiunii. Emoiile sunt exprimate uor, fluent i fr inhibiii.

51

 Conduita animat, expresiv e admirat. Atingerea, gestica, mimica neobinuit sunt ceva normal. Declaraiile sunt citite fluent i cu intonaii melodramatice. Romnia se situeaz mai aproape de valorile culturii neutre, dei, dac ne raportm la cultura afectiv, putem identifica suficiente elemente care poziioneaz Romnia n grupa rilor latine cu un nivel mediu de cultur afectiv. D. Culturi specifice versus culturi difuze n cultura difuz, statutul se transfer de la o situaie la alta. Indivizii din culturi specifice i separ clar spaiul privat de cel public. Valorile caracteristice culturilor specifice sunt: abordarea direct la obiect, urmrind exact un scop, comportament deschis, transparent, ferm, atitudinea variaz de la o situaie la alta i de la o persoan la alta. Valorile caracteristice culturilor difuze sunt: abordarea indirect, pe ocolite, aparent fr un scop clar, comportament evaziv, plin de tact, ambiguu, chiar opac, atitudinea fa de o persoan depinde puternic de contextul general. E. Statutul Statutul, modul cum cineva este apreciat de ceilali poate veni din dou surse diferite. Pentru culturile orientate ctre a obine ceva, ctre rezultat, individul e judecat pe baza a ceea ce a fcut de curnd. La Hollywood se spune: eti tot att de bun pe ct de bun este ultimul tu film. n alte culturi, statutul nu e obinut de cel care l posed, ci este acordat prin natere, vrst, sex, educaie sau datorit cunotinelor-relaiilor pe care le are. ntr-o cultur a dobndirii statutului, o ntrebare obinuit este Ce ai studiat? n timp ce ntr-una n care statutul e acordat, ntrebarea este Unde ai studiat? Aproximativ 69% din managerii romni nu cred c respectul acordat unei persoane depinde de familia din care face parte, situndu-seaproximativ la mijloc ntr-un clasament care i are la extreme pe indonezieni (42%) i danezi, (81%). Valorile specifice culturilor cu un statut obinut sunt: Titlurile sunt folosite numai cnd sunt relevante pentru situaia particular. Respectul pentru superior se bazeaz pe competena profesional i managerial a acestora. Tendina este de a acorda anse egale tuturor. Valorile caracteristice culturilor cu statut acordat sunt: Titlurile sunt folosite excesiv, mai ales atunci cnd trebuie demonstrat statutul. Respectul pentru ef e o dovad a loialitii fa de organizaie. Majoritatea managerilor sunt brbai de vrst medie care fac dovada calificrii lor prin educaie. F. Atitudinea fa de timp Aa cum am observat i la Strobeck, membrii unei culturi privesc fie ctre viitor, fie ctre trecut, fie ctre prezent. Visul american e comarul francez. Americanii pleac de la zero i ceea ce i intereseaz e statutul prezent i planurile de viitor. Dar pentru un francez ei ar fi noiveau riche, cruia i e preferabil lancien pauvre. n anumite culturi, ca cea american, suedez i olandez, timpul e vzut ca o linie continu, o secven a evenimentelor disparate. Alte culturi percep timpul ca un cerc, n care trecutul, prezentul i viitorul se confund.

52

Cei care percep timpul ca o linie continu prefer, de obicei, s desfoare o singur activitate la un moment dat. Ursc situaiile n care trebuie s i modifice agenda stabilit cu mult timp nainte datorit unor evenimente neateptate. Valorile specifice culturilor orientate ctre trecut sunt: Se vorbete despre istorie, originea familiei, afaceri i naiune. Motivaia const n recrearea unei vrste de aur. Se pune accent pe respectul pentru strmoi i pentru oamenii btrni. Totul este vzut n contextul tradiiei i al istoriei. Valorile specifice culturilor orientate ctre prezent sunt: Activitile i plcerea de moment sunt cele mai importante. Nu se obiecteaz la planuri, dar ele sunt rar executate. Se acord un interes intens realitilor prezente: aici i acum. Totul este vzut n termenii modei i ai impactului n momentul de fa. Valorile specifice culturilor orientate spre viitor: Se vorbete despre proiecte, aspiraii, realizri viitoare. Planificarea e fcut n mod entuziast. Sunt privii cu interes cei tineri i cu potenial. Trecutul i prezentul sunt folosite pentru crearea unor avantaje viitoare. n cazul rii noastre 70% dintre cei testai cred c i controleaz propriul destin situndu se astfel la media rezultatelor. G. Relaia cu natura Valorile specifice culturilor n care este luat n considerare relaia cu natura sunt: Se adopt o atitudine dominant, chiar agresiv fa de mediu. Conflictul i rezistena denot convingeri puternice. Accentul cade pe propriul grup i pe propria organizaie. Se manifest nemulumirea cnd mediul pare c scap de sub control. Valorile specifice culturilor cu un control extern sunt: Se adopt o atitudine flexibil, cutnd compromisul i meninerea pcii. Armonia denot stabilitate. Accentul cade pe ceilali: clieni, parteneri, colegi. Valurile, ciclurile, sunt ceva normal. Dimensiunile descoperite de Fons Trompenaars au fost considerate de ali specialiti, Richard Mead n lucrarea International Management: Cross - Cultural Dimensions, ca fiind mai degrab nevoi practice dect tiinifice. Totui cercetarea lui Trompenaars are o serie de limite, n principal determinate de insuficienta rigurozitate generat de: gradul redus de omogenitate al cercetrii, deoarece eantionul pe care au fost realizate cercetrile nu este suficient de clar; comparaiile imprecise ntre culturi, de exemplu dimensiunea afectiv versus neutru s-a bazat pe cercetarea efectuat doar n 11 ri, iar dimensiunea despre timp se bazeaz doar pe cercetarea fcut de ali autori; culturile ordonate numai dup rspunsul la anumite ntrebri, neputnd fi comparate doar pe baza respectivilor parametri. 5.2.2.3 Abordarea lui Geert Hofstede Se consider c cercetarea ntreprins de specialistul olandez Geert Hofstede n anii 70, finalizat n anii 80 i publicat prima oar n 1984 este unul dintre cele mai complete i complexe studii care s-au elaborat pn n acea perioad. Cercetarea s-a realizat n toate rile

53

n care compania multinaional IBM avea filiale i a permis conturarea a cinci dimensiuni, descrise ca parametri, care au fcut posibil compararea culturilor din rile investigate. A. Distana fa de putere Prima dimensiune indic msura n care o societate accept faptul c puterea n instituii este distribuit inegal. n acelai timp reprezint msura n care indivizii au ateptri privind o structur ierarhic care s sublinieze diferenele dintre subordonai i superiori. Capacitatea fizic i intelectual, puterea, bogia i poziia social pot sau nu s mearg mpreun. n unele ri politicienii se pot bucura de privilegiul social i de putere social fr a fi bogai, dup cum oamenii de afaceri care sunt bogai i au putere nu au statut social corespunztor. Unele societi ncearc s concilieze aceast situaie, n altele ea pare normal. Distana fa de putere este vizibil n familii, la coal i la locul de munc. La locul de munc, atunci cnd distana fa de putere este mare, managerii i subordonaii se consider reciproc ca inegali existenial, inegalitate pe care se bazeaz sistemul ierarhic. Este de ateptat ca subordonailor s li se spun ce s fac, sistemele salariale s arate o discrepan mare ntre managerii de la nivelul superior i cel de baz al organizaiei. Este de ateptat ca eful s i arate puterea i autoritatea prin simboluri: este destul de posibil ca un subordonat s se simt mndru dac el poate s-i spun vecinului c eful su conduce o main mai scump dect cea a efului vecinului. n situaia unei distane mici fa de putere subordonaii i managerii se consider unii pe alii ca egali existenial, ierarhia e doar o inegalitate a rolurilor stabilit convenional. Organizaiile sunt descentralizate, cu un numr redus de niveluri ierarhice i un numr redus de personal de supraveghere. Simbolurile cu privire la statutul social sunt suspecte i subordonaii probabil c vor face comentarii negative cu vecinii dac eful lor cheltuie banii companiei pentru a-i procura o main costisitoare. Prin calcul statistic, distana fa de putere a mai prezentat corelaii cu: latitudinea geografic a rii, o latitudine superioar cu o distan fa de putere mic; numrul de locuitori, dac acesta este mare se asociaz cu distana mare fa de putere; veniturile, rile bogate fiind asociate cu distana mic fa de putere. B. Individualism colectivism Dimensiunea individualism colectivism reprezint gradul n care o societate preuiete obiectivele personale, autonomia, intimitatea, angajamentul fa de normele de grup, implicarea n activiti colective, coeziune social i socializare intens. Aceast dimensiune apare i la Hofstede dup ce, aa cum s-a artat, ea este prezent i n celelalte dou abordri descrise deja. Hofstede definete individualismul ca aparinnd societilor n care legturile dintre indivizi sunt haotice i se ateapt ca fiecare s i poarte singur de grij. Colectivismul aparine societilor n care oamenii sunt integrai nc de la natere n subgrupuri puternice, care pe toat durata vieii continu s-i protejeze n schimbul unei loialiti reciproce. De la personalul angajat ntr-o cultur individualist se ateapt ca el s acioneze n conformitate cu interesul propriu, iar munca trebuie organizat astfel nct interesul patronului i al angajailor s coincid. ntr-o cultur colectivist un patron nu angajeaz un individ ca atare, ci o persoan care aparine unui subgrup de interese comune. De obicei exist tendina de a angaja rude, n primul rnd cele ale patronului, dar i ale altor persoane care lucreaz n companie. Angajarea persoanelor din familie reduce riscurile. Rudele vor fi interesate de

54

reputaia familiei i vor ajuta la corectarea unui comportament necorespunztor al unui membru al familiei. n societatea individualist, relaiile de familie la locul de munc sunt adesea considerate nedorite, deoarece ar putea duce la nepotism i conflicte de interese. Unele organizaii au ca i regul: dac doi angajai se cstoresc, unul dintre ei trebuie s prseasc organizaia. C. Masculinitate feminitate Aceast dimensiune reprezint gradul n care o societate privete comportamentul ncreztor sau masculin ca fiind important pentru a avea succes i ncurajeaz stereotipurile legate de rolul sexelor. Grania dintre aceste ateptri difer de la o ar la alta. n rile de tip individualist, att bieii, ct i fetele pot fi ndrumai ctre realizrile frailor lor i apoi ctre cele ale soilor i fiilor. n culturile feminine precum Olanda, Suedia i Danemarca, exist o preferin pentru rezolvarea conflictelor prin compromis i negociere. n Frana, ce are un punctaj mediu feminin, apar uneori insulte verbale ntre efi i sindicate, precum i ntre efi i subordonai. n spatele acestor conflicte exist un sens de moderaie tipic franuzesc care permite prilor s continue s lucreze mpreun. Culturile masculine i feminine creeaz tipuri diferite de eroi n management. Managerul masculin este, desigur, decis i agresiv, cuvnt cu semnificaie pozitiv n culturile masculine. El ia decizia i nu jignete dac este uneori dur. Culturile masculine au un avantaj competitiv n organizaii, n special n cele de dimensiuni mari: lucrurile trebuie fcute repede i bine. Culturile feminine au un avantaj relativ n sferele de servicii: consultan, transport, n industria manufacturier, unde comenzile sunt realizate conform comenzii clientului. D. Evitarea incertitudinii Aceast dimensiune, pentru prima oar descris de Hofstede, este definit ca msura n care membrii unei culturi se simt ameninai de situaii incerte sau necunoscute. n societile caracterizate prin evitarea puternic a incertitudinii exist multe reguli ne/protocolare care controleaz drepturile i ndatoririle proprietarilor i salariailor. Nevoia de legi i reguli nu se bazeaz pe o logic formal. Dac evitarea incertitudinii este puternic, nevoia de reguli este emoional. n rile n care evitarea incertitudinii este redus, pare c exist o respingere emoional fa de reguli protocolare. Regulile sunt stabilite numai n cazurile de o absolut necesitate, ca de exemplu dac se circul pe stnga sau pe dreapta. n cazul unei evitri puternice a incertitudinii exist o preferin pentru reguli, care sunt fie scrise/explicite n cazul societilor individualiste, fie nescrise/implicite n cazul societilor colectiviste. E. Orientarea pe termen lung/termen scurt Ultima dimensiune identificat de Hofstede reprezint msura n care valorile sunt orientate ctre viitor (economisire, perseveren), prin opoziia fa de trecut sau de prezent (respect pentru tradiii, ndeplinirea obligaiilor sociale). Michael Bond, un canadian locuind de mult timp n estul ndeprtat, a reluat studiul lui Hofstede n acea parte a globului. Noul chestionar, denumit Studiul de Valoare Chinez, a fost aplicat n 23 de ri. Studiul a confirmat doar trei dintre dimensiunile identificate de Hofstede, dar a descoperit o nou dimensiune, inspirat din filosofia confucianist. Valorile caracteristice culturilor din rile cu orientare pe termen lung sunt:

55

persistena, perseverena, cumptarea, existena sentimentului de ruine, organizarea relaiilor prin statut i supravegherea funcionrii acestora. La polul opus, orientarea pe termen scurt este susinut de urmtoarele valori: siguran personal i stabilitate, respectarea moralei i eticii, respectarea tradiiilor, reciprocitate n saluturi, favoruri i cadouri.

Abordarea contextual din perspectiva culturii Ulterior cercetrilor lui Hofstede, specialitii i-au exprimat i alte opinii referitoare la dimensiunile culturii. Un model propus de Mary Ellen Guffey (Business Comunication Process and Product) reunete cinci dimensiuni ale culturii: A. Context inferior context superior Aceast dimensiune se refer la numrul i cantitatea de reguli existente n cadrul unei culturi. Exist culturi simple, cu puine reguli, considerate de context inferior, sau low context, i culturi cu o ncrctur ridicat, de context superior, high context. Aceast clasificare este asociat de Trompenaars cu dimensiunea culturii specifice/difuze, n timp ce Hofstede o consider cnd descrie culturile n dubla determinare, individualism/colectivism i evitarea incertitudinii. Conceptul a fost iniial definit de antropologul Edward T. Hall, care n modelul su prezint contextul prin prisma unor stimuli, a mediului nconjurtor sau ambiana unui eveniment. n culturile de context superior, high context, receptorul este deja conectat i nu trebuie s primeasc foarte multe informaii de fond3. Pentru identificarea rilor de context inferior i de context superior Hall a evideniat caracteristicile fiecrei culturi i a aranjat rile ntr-un continuum. n tabelul nr. 4 sunt prezentate cteva caracteristici reprezentative. O consecin direct a contextului este uurina comunicrii n cadrul unei culturi. O cultur de context superior este una n care se scrie/spune puin, deoarece majoritatea informaiei este implicit: culturile de context superior sunt bogate i subtile, dar cu un bagaj care nu este aproape niciodat confortabil strinilor, care pot fi foarte greu asimilai. n culturile cu context inferior comunicarea este direct, la obiect, explicit. Este de ateptat s treci imediat la subiect, nu s bai cmpii. Persoanele i situaiile nu sunt neaprat relevante pentru discurs. Toi pot nelege mesajul i au acces egal la informaie4. Culturile de context inferior tind s fie analitice, logice i orientate ctre aciune. Emitorul mesajului transmite mesaje clar articulate pe care le consider obiective, profesionale i eficiente. Culturile de context superior sunt mai degrab intuitive i contemplative, iar emitorii acord o atenie sporit cuvintelor. Aceste culturi subliniaz relaiile interpersonale, expresiile non-verbale, coordonatele fizice i sociale i sunt mai contiente de istoria, statutul i poziia emitorului.

B. Individualism Individualismul este caracterizat printr-o atitudine de indiferen i libertate. Membrii culturilor de context inferior tind s preuiasc individualismul. Ei cred c iniiativa conduce la

56

autorealizare. De asemenea ei cred n aciuni individuale i responsabiliti proprii i i doresc un grad de libertate ridicat n viaa lor. Prin contrast, membrii culturilor de context superior ncurajeaz acceptarea valorilor, obligaiilor i deciziilor grupului. De regul ei refuz independena deoarece aceasta este nsoit de competiie i promoveaz confruntrile i nu consensul. Desigur, multe culturi sunt o compilaie a celor dou mari tipuri, existnd n cadrul culturii de baz sub-culturi orientate ctre individualism i altele ctre grup5. C. Formalism Membrii anumitor culturi evideniaz mai puin importana tradiiilor, ceremoniilor i regulilor sociale dect membrii altor culturi. n cultura occidental oamenii pun mai puin accent pe statutul social al unei persoane: respectul nu se exprim neaprat datorit averii, vrstei sau statutului pe care-l au. D. Stilul comunicrii Oamenii n culturile de context inferior, respectiv superior tind s comunice altfel folosind cuvintele. Pentru americani i germani cuvintele sunt deosebit de importante, mai ales la negocierile sau la ncheierea contractelor. Pe de alt parte, oamenii din culturi de context superior subliniaz mai puternic contextul dect cuvintele dintr-o negociere. Mai mult, aceast difereniere este evident chiar la nivelul comunicrii scrise. n timp ce limbile europene folosesc litere care descriu sunetele, limbile asiatice se bazeaz pe caractere pictografice ce reprezint sensul cuvntului. Caracterele limbilor asiatice sunt mai complexe dect cele occidentale, se presupune ca urmare a faptului c asiaticii au o competen mai ridicat n identificarea modelelor vizuale. E. Orientarea n timp Americanii consider timpul o resurs de prim importan. Ei l asociaz productivitii, eficienei i banilor. A pune pe cineva s atepte la o ntlnire de afaceri este o pierdere de timp i o jignire. n alte culturi timpul poate fi considerat ca o resurs nelimitat. Asiaticii sunt punctuali, dar au nevoie de un timp ndelungat pentru a se gndi i a evalua toate faetele unui proiect. Aceast practic se afl n opoziie cu modul de comportament tipic occidental. Unii oameni de afaceri chiar au remarcat c, o dat cu prelungirea negocierilor, obin mai multe concesii din partea americanilor nerbdtori. Dei fiecare din abordrile prezentate reunesc o serie de limite, dar i contribuii importante, unele din acestea vor fi folosite ca instrumente pentru a analiza cultura din ara noastr i pentru a determina implicaiile valorilor culturale asupra romnilor n general i a angajailor n organizaiile din sectorul public, n special. Pentru a putea ncepe aceast analiz este important s avem n prealabil n atenie urmtoarele dou aspecte: cultura organizaional, valorile prin care aceasta este reprezentat i relaia dintre cultura naional i cea organizaional.

5.3 Cultura organizaional Fiecare organizaie, indiferent de regiunea, ara sau sectorul din care face parte, are o cultur a sa proprie. Dac n ceea ce privete firmele din sectorul privat se poate spune c diferenele de cultur organizaional sunt semnificative de cele mai multe ori, nu aceeai afirmaie se poate formula despre cultura organizaional din sectorul public. Dei exist destul de multe similariti de valori n funcie de domeniile de activitate n care se ncadreaz

57

organizaiile publice, totui se identific un set de valori comune tuturor culturilor organizaionale, dar i o categorie de valori specifice care justific diferenele uneori semnificative existente n culturile organizaionale. Uneori cultura este puternic i unitar i cel mai des are o influen covritoare asupra unei organizaii. Ea afecteaz practic tot ce se ntmpl n acea organizaie avnd un efect major asupra performanelor organizaiei. n ncercarea de a defini cultura organizaional identificm de altfel prima asemnare cu cultura naional. Unii cercettori translateaz definiia de la nivel naional la nivel organizaional. De fapt, cum n majoritatea definiiilor se menioneaz despre comuniti i nu explicit despre societate i organizaie, sau orice altfel de grup, vom considera i noi acest demers oportun urmnd a lmuri pe parcurs problemele aprute atunci cnd suprapunerea unei noiuni nu se va dovedi perfect. Reinem din literatura de specialitate o definiie celebr prin simplitatea ei, formulat de ctre Marvin Bower7, fost director general la McKensey & Company: Cultura este modul n care se fac lucrurile aici la noi. n accepiunea specialistei Linda Smircich8, cultura este un set de valori, credine profunde, concepii i moduri de gndire, toate mprtite de ctre membrii unei organizaii noilor membri, crora le va fi prezentat ca fiind corect. Hofstede9 face parte din acei autori care nu consider necesar o nou definiie a conceptului de cultur la nivel naional, dar enumer o serie de atribute specifice fenomenelor culturale la acest nivel. Astfel, o cultur este: holistic, referindu-se la un tot care este mai mare dect suma prilor sale componente, determinat istoric, reflectnd evoluia n timp a organizaiei, legat de ritualuri i simboluri, fundamentat social: creat i pstrat de un grup de oameni care formeaz mpreun o organizaie, greu de modificat, dei exist o discuie vast asupra acestui aspect n literatura de specialitate. Cultura organizaional este componenta care influeneaz cel mai mult comportamentul angajailor din sectorul public. Considerm c prin cultura organizaional n organizaiile publice se nelege ansamblul trsturilor distinctive, spirituale, materiale, intelectuale i afective rezultate din modul de gndire, simire i din personalitatea indivizilor, manifestate n procesele de munc care determin semnificativ misiunea organizaiilor publice i obiectivele fundamentale ale acesteia. Componentele culturii organizaionale sunt asemntoare cu cele ale culturii naionale. ntlnim i aici eroi, ritualuri, mituri i, ntr-o anumit msur, valori. La acestea se adaug la nivel de organizaie un concept nou, i anume misiunea organizaiei, asupra creia vom insista ntr-unul din capitolele urmtoare. 5.3.1 Funciile culturii organizaionale Cultura ofer membrilor organizaiei un sentiment de identitate organizaional i genereaz un angajament referitor la credinele i valorile mprtite, afirma Edgar Schein10. Dei ideile care devin parte a culturii organizaionale pot proveni de oriunde din interiorul organizaiei, de regul cultura organizaional ncepe cu un fondator sau cu unul dintre primii lideri care articuleaz i implementeaz anumite idei i valori ca o viziune, filozofie sau strategie. Cnd aceste idei i valori conduc la performane, ele devin instituionalizate i ia

58

natere o cultur organizaional care reflect viziunea i strategia fondatorului sau a liderului respectiv. Pn astzi literatura de specialitate reunete puncte de vedere ale cercettorilor n cea mai mare parte despre cultura organizaional din cadrul firmelor, marilor companii internaionale i multinaionale, cu toate c n accepiunea noastr organizaiile din sectorul public ar fi trebuit s reprezinte unul din punctele de referin permanent pe care ei ar fi trebuit s-l aib n vedere, dat fiind influena puternic pe care aceste organizaii, prin activitatea lor, o exercit asupra membrilor unei comuniti i a societilor din fiecare ar, n ansamblu. n urma cercetrilor i studiilor derulate timp de nou ani n colaborare cu grupuri de studeni de la Facultatea de Management, specializarea Administraie Public, din cadrul Academiei de Studii Economice Bucureti, n peste 300 de instituii publice din Romnia i din alte ri s-au putut contura cteva aspecte interesante despre cultura organizaional aparinnd organizaiilor din sectorul public. n organizaiile din sectorul public apar unele particulariti, deoarece multe din valorile i ideile care stau la baza culturii organizaionale sunt preluate din diferite abordri i modele teoretice clasice, tradiionaliste. Acestea sunt determinate de tipul de stat, de formele de promovare a democraiei, de coninutul strategiilor i politicilor generale ale statului. i n sectorul public formarea culturii organizaionale a devenit mai evident cnd la nceputul secolului trecut s-a extins sfera de aplicare a gndirii clasice promovat de sociologul german Max Weber. Prin ideile integrate n aceast accepiune teoretic, binecunoscut sub numele de abordare birocratic, au fost introduse i fixate n organizaiile din sectorul public n general i n cele din domeniul administraiei publice n special cteva din valorile i ideile fundamentale care au reprezentat baza culturilor organizaionale. Abordarea, aa cum s-a artat, nu coninea numai idei, dar i valori, chiar o viziune, o filosofie care, afirma fondatorul ei, va conduce organizaia public la succes, respectiv la creterea gradului de satisfacere a nevoilor sociale generale i specifice identificate i integrate n coninutul interesului public. Treptat o parte din idei i valori au devenit instituionalizate i mai bine de cincizeci de ani au constituit repere de raportare i elemente de coeziune n culturile organizaionale din sectorul public din majoritatea rilor dezvoltate i n curs de dezvoltare ale lumii. Practic, dup anii 60 s-a constatat o schimbare semnificativ n sistemul de idei i valori ca urmare a schimbrilor aprute n viziunea i strategia noilor lideri integrai n organizaiile din sectorul public. De altfel putem descoperi noile valori care au redefinit coninutul culturilor organizaionale n sectorul public. Dac analizm cu atenie curentele de gndire care au aprut n timp ca o necesitate permanent, fornd practic organizaiile publice s adapteze continuu sistemul de valori i ideile de baz consacrate de care avea nevoie sectorul public i fiecare societate n parte, descoperim influena pe care abordrile teoretice au avut-o asupra realitii practice n general i a culturii organizaionale din sectorul public, n special. Pe fondul acestor abordri i curente care au reprezentat fundamentul teoretic de idei pe care sau conturat culturile organizaionale n sectorul public, fiecare organizaie, n funcie de domeniul n care activeaz, a determinat propriul sistem de valori i idei fundamentale pentru cultura organizaional. Astfel c n coninutul culturii organizaionale, n afar de valori i idei provenite din teorii, precum i abordri, curente, coordonate ale politicii statului n sectorul public, identificm i modele de gndire, simire i manifestri dobndite de angajaii din organizaiile publice de-a lungul vieii lor personale i n cadrul unei astfel de organizaii. Remarcm astfel dou categorii de elemente care influeneaz coninutul culturii

59

organizaionale n sectorul public: cele teoretice care au statut de variabile ele se modific precum o doctrin de la o perioad istoric la alta, conferind i culturii organizaionale un grad de flexibilitate avansat, dar i altele ce in de natura uman, pe care, practic, sistemul, organizaia public le motenete prin angajaii si, purttori reprezentativi ai valorilor culturii naionale specifice contextului n care ei s-au nscut, au fost educai i lucreaz. Cercetrile efectuate n organizaiile publice din Romnia au demonstrat c prin cultura organizaional membrii organizaiei publice dezvolt o identitate intern colectiv, deoarece valorile de baz ale culturii le orienteaz activitatea zilnic i determin modul n care oamenii comunic ntre ei, ce comportamente sunt acceptabile i care nu i care este distribuia puterii i implicaiile statului n activitatea lor. n acest scop, angajaii din organizaiile publice apeleaz la forme informale de comunicare i dezvolt un neles comun pentru conceptele cu care opereaz n activitatea desfurat. De asemenea se constat formarea unor echipe, chiar grupuri de lucru n funcie de diferite interese, de cele mai multe ori individuale, n funcie de compatibilitile dintre persoane, care faciliteaz i colaborrile pe probleme profesionale. Ca urmare a acestor legturi se stabilesc relaii n principal n interes profesional, dac iniial ele au fost determinate prin documente de formalizare sau ale norme interne de organizare i desfurare a activitii n organizaia public. n toate celelalte situaii se constat predominana relaiilor informale, puternic influenate de modul de comportament, personalitatea fiecruia, interesele, pregtirea, modul de gndire etc. Aceste tipuri de relaii sunt mai puternice ca intensitate dect cele formalizate, determinate de reguli, regulamente, norme. S-a putut observa c modul de desfurare a activitii zilnice a angajailor din organizaiile sectorului public este puternic determinat de cultura organizaional identificat, care a primit unele influene ale factorilor mediului ambiant, dar i ale schimbrilor n sistemul de valori i idei ale angajailor din acest sector. 5.3.2 Modele ale culturii organizaionale Dup cum structura i modul de funcionare ale unei organizaii pot fi privite ca scheletul i sistemul muscular ntr-o organizaie, tot aa cultura organizaional poate fi considerat spiritul sau sufletul organizaiei. Cultura organizaional se compune din presupuneri implicite i valori care modeleaz comportamentul membrilor i, n acelai timp, i ajut s neleag organizaia. Aceste presupuneri implicite i valori sunt stabilite de ctre lideri i reprezint un puternic set de fore, adnc nrdcinate i cu vaste ramificaii, ce se manifest prin simboluri, istorioare i rituri, cunoscute i ca artefacturi. Aceasta implic faptul c exist aspectul observabil, cel exterior i aspectul neobservabil, interior al unei culturi. n literatura de specialitate exist mai multe modele ale culturilor organizaionale care au o larg aplicabilitate i n organizaiile din sectorul public. Pentru a facilita procesul de identificare a tipului de cultur ntr-o organizaie din sectorul public prezentm n continuare cteva modele, prin prisma crora vom face o serie de referiri la organizaiile din sectorul public din Romnia. 5.3.2.1 Modelul Iceberg-ului Conform acestui model cultura organizaional exist la dou niveluri. Modelul Iceberg-ului este cel mai simplist model, sintetiznd componentele culturii i mprindu-le n dou mari categorii: aspectele vizibile i aspectele invizibile. La suprafa se gsesc prile vizibile i componentele observabile - modul n care se mbrac i se poart oamenii, precum i simbolurile, istorioarele i ceremoniile mprtite de ctre membrii organizaiei.

60

Elementele vizibile ale culturii ns sunt doar o reflecie a valorilor profunde care se afl n mintea membrilor organizaiei. Aceste valori, credine ascunse, precum i procesul de gndire reprezint adevrata cultur. Atributele culturii apar n multe moduri dar, de regul, urmeaz un anumit model al unui set de activiti n cadrul interaciunilor sociale. Acest model l identificm destul de uor n organizaiile din sectorul public. Ceea ce predomin ns n cultura organizaional a acestor organizaii este sistemul de valori, credine, atitudini i sentimente, respectiv partea nevzut a iceberg-ului. Acestea reprezint aproximativ 90% din cultura organizaional n sectorul public, restul fiind deinut de comportamente, mbrcminte i unele simboluri observabile.

5.3.2.2 Modelul lui Edgar Schein Modelul lui E. Schein este structurat tot pe trei niveluri12: Artefacturi: structuri i procese organizaionale vizibile, dificil de descifrat; Valori: strategii, obiective i filosofii; Presupuneri implicite: percepii, gnduri ale subcontientului, originea valorilor i a aciunilor. El pleac de la premisa c artefacturile sunt uor observabile, dar dificil de interpretat. La aceast dificultate contribuie i faptul c expresiile vizibile ale culturii nu se afl ntotdeauna n concordan cu valorile existente. n consecin o analiz organizaional nu poate fi realizat n viziunea lui dect prin depirea nivelului de valori i nelegerea presupunerilor implicite care stau de fapt la originea comportamentului vizibil. Un model similar celui propus de Schein prezint cultura organizaional ca fiind compus din trei niveluri: nivelul comportamentelor nivelul vizibil nivelul valorilor i atitudinilor nivelul intermediar nivelul credinelor i convingerilor nivelul ascuns, profund care se manifest prin primele dou 5.3.2.3 Modelul int Un alt model cunoscut este Modelul int14, care difereniaz nivelurile culturii nu numai prin prisma vizibilitii, ci i a rezistenei la schimbare pe care o opune fiecare stratnucleu. Stratul-nucleul, cel al presupunerilor implicite, reprezint credinele despre realitatea i natura uman, credine acceptate fr rezerve ca fiind singurele corecte. Urmtorul strat este cel al valorilor culturale i cuprinde credinele comune, presupunerile i sentimentele despre ceea ce este bine, normal, raional, preios i aa mai departe. Stratul care se suprapune acestuia este cel al comportamentelor comune i include normele vizibile ntr-o oarecare msur i care sunt ceva mai uor de schimbat dect valorile. Cel mai superficial strat al culturii este compus din simboluri. Simbolurile culturale sunt cuvinte, gesturi, imagini sau alte obiecte cu neles anume n cadrul organizaiei. 5.4 Componentele culturii organizaionale n instituiile publice Interpretarea i identificarea culturii presupune considerarea interferenelor dintre aspectele observabile, vizibile i cele ascunse, aproape invizibile. n organizaiile din sectorul public n mod deosebit acestea sunt destul de dificil de identificat cu acuratee. O descifrare corect necesit o investigare atent, profesionist pe o perioad mai lung de timp. Foarte important este att pentru analist, dar mai ales pentru managerul care dorete s remodeleze

61

cultura organizaional, s cunoasc att aspectele vizibile ale culturii organizaionale existente, ct i pe cele ascunse, care, cel puin n organizaiile din sectorul public, au implicaii majore asupra comportamentului resurselor umane i asupra modului n care desfoar activitatea pentru a obine rezultate. Avnd n vedere aceste aspecte i pentru a uura misiunea managerului public sunt prezentate n continuare componentele culturii organizaionale cu implicaii majore asupra performanelor resurselor umane din instituiile publice. Aspectele ascunse ale culturii organizaionale sunt: valorile, presupunerile implicite. Aspectele observabile ale culturii organizaionale sunt: istorioarele, simbolurile, eroii, riturile, ceremoniile i ritualurile, limbajul, normele i statutul. Valorile sunt tendine cuprinztoare, sentimente care au o parte pozitiv i una negativ, fiind printre primele nvate de copii n mod incontient, dar implicit. Putem afirma fr teama de a grei c valorile sunt cele mai importante elemente ale organizaiei, sunt standarde personale, adnc fixate n gndirea membrilor organizaiei care influeneaz aproape toate aspectele vieii lor, inclusiv judeci morale, reaciile fa de alii i angajamentul asumat fa de scopurile personale i ale organizaiei. Acestea sunt considerate piatra de temelie a culturii organizaionale. Valorile organizaionale puternice comunicate de managerii publici angajailor i care trebuie mprtite de fiecare membru al organizaiei sunt eseniale, efortul managerului pentru a transmite i a nrdcina n mintea i comportamentul angajailor aceste valori care trebuie urmrite permanent este esenial i determin n mare msur influena culturii organizaionale asupra performanelor organizaiilor publice. Prin aceste valori organizaionale puternice managerul public transmite, comunic angajailor organizaiei publice ce comportament ateapt de la ei. Multe organizaii publice din rile dezvoltate i-au articulat valorile prin exprimarea credinelor i filosofiei lor referitoare la clienii ceteni, la calitatea serviciilor, la comportamentul funcionarilor publici, la atitudinea fa de munca desfurat i responsabilitatea fa de performanele obinute de organizaia public n care lucreaz. Presupunerile implicite reprezint credine, percepii i chiar sentimente de care membrii organizaiei nu sunt contieni, considerate ca fiind de la sine nelese. Dac presupunerile implicite dintr-o organizaie sunt foarte puternice, atunci membrii acelei organizaii vor considera absolut de neimaginat ca aciunile lor s se bazeze pe alte premise. Cercetarea ntreprins n organizaiile publice din Romnia ne-a permis identificarea ponderii ridicate a presupunerilor implicite ca elemente ale culturii organizaionale n instituiile publice din domeniul administraiei, aproximativ 80% din cei intervievai i bazeaz comportamentul lor pe credine, percepii i chiar sentimente care li s-au format de-a lungul vieii lor profesionale i s-au fixat att de bine n gndirea i comportamentul lor nct se consider, aa cum a demonstrat cercetarea amintit, c ele nu pot fi schimbate. Intensitatea puternic de manifestare a lor, n organizaiile publice din administraie, face ca noii venii din afara acestui sistem sau din alte domenii sau chiar tinerii absolveni integrai n aceste organizaii s fie foarte uor i n scurt timp asimilai de aceste presupuneri implicite ale celor existeni i s asimileze foarte uor valorile foarte general formulate, acolo unde aa ceva exist

62

i se recunoate c exist. ns uzura moral a sistemului de valori i presupuneri implicite existente n instituiile publice din Romnia reprezint una din cele mai puternice cauze care influeneaz semnificativ cea mai mare parte a schimbrilor organizaionale, n general, i de cultur organizaional, care predetermin ritmul i amploarea schimbrilor manageriale n toate structurile sistemului administrativ i n fiecare domeniu de activitate al sectorului public de la noi. Ar trebui neles c o schimbare organizaional ncepe n mod logic cu schimbri importante n cultura organizaional, c ajustarea ntr-un fel sau altul a structurilor organizatorice, elaborarea de strategii, programe etc. nu reprezint dect ncercri de cosmetizare a unei realiti aflat n criz. Ar trebui schimbate mai nti sistemul de valori i presupunerile implicite, dup ce n prealabil a fost fcut un audit detaliat al culturii organizaionale din fiecare instituie public, din fiecare domeniu. Realitatea a demonstrat c nu exist reete de succes universal valabile, tocmai pentru c nu exist organizaii identice, aa cum nu exist doi indivizi identici. n urma elaborrii auditului culturii organizaionale i informrii asupra politicii generale promovate de reprezentanii statului i de cei alei se determin un sistem de valori de baz, fundamentale, valabile pentru toate organizaiile din sectorul public, dup care intervine particularizarea culturilor organizaionale la fiecare organizaie public din fiecare domeniu de activitate, n funcie de misiunea pe care fiecare o are pe piaa pe care o servete. Am insistat asupra aspectelor nevzute din cel puin dou motive. Primul motiv este ponderea ridicat a acestora, identificat n culturile organizaionale din instituiile publice care au fcut obiectul cercetrii, iar al doilea intensitatea de manifestare a acestor aspecte n instituiile publice din Romnia, foarte puternic i cu implicaii mari asupra comportamentului angajailor publici, explicnd n mare msur nivelul sczut al performanelor organizaiilor publice. Exist ns i un al treilea motiv determinat de lipsa de informare asupra rolului i importanei culturilor organizaionale n instituiile publice din ara noastr, dar i de lipsa de interes n remodelarea componentelor acestora. Aspectelor ascunse ale culturii organizaionale li se altur i cele observabile. Istorioarele sunt poveti bazate pe evenimente reale frecvent mprtite ntre angajaii organizaiei i comunicate noilor angajai pentru a-i informa n legtur cu organizaia. Multe istorioare se refer la eroii organizaiei care servesc ca i modele sau idealuri ale normelor i valorilor culturale. Anumite istorioare sunt considerate legende deoarece miezul evenimentelor este adevrat, dar apar i multe detalii fictive. Altele ns sunt mituri, pentru c, dei corespund valorilor i credinelor din organizaie, evenimentele relatate n-au avut loc niciodat. Istorioarele menin active valorile primare ale organizaiei i asigur o percepie comun a angajailor. n organizaiile publice din Romnia, n funcie de domeniul de activitate, exist o mare varietate de forme de prezentare a acestor istorioare, fie c acestea au aprut ca urmare a comportamentului unui manager public, fie n administraie, de exemplu ca urmare a comportamentului politicienilor integrai n sistem pe posturi i funcii publice. Dei n mod normal aceste istorioare ar trebui s consolideze valorile culturale i s ntreasc coeziunea organizaiilor publice, n realitate ele sunt percepute ca poveti care amintesc cu mai mult sau mai puin plcere de un lider, manager public sau politician care, prin deciziile luate, a influenat semnificativ activitatea i rezultatele n organizaiile publice. n special n organizaiile publice din administraie, ca urmare a frecvenei cu care se manifest unele schimbri n sfera politic, istorioarele au determinat, aa cum a confirmat cercetarea noastr, formarea unei psihoze n care eroii principali sunt politicienii sau reprezentanii acestora

63

alei sau numii pe funcii publice de conducere n organizaiile din sectorul public, care limiteaz procesul de formare a unei culturi organizaionale performante. Simbolurile sunt un alt instrument pentru interpretarea culturii organizaionale. Un simbol este un concept folosit pentru reprezentarea unei idei. ntr-un anumit sens, ceremoniile, istorioarele, sloganurile i ritualurile sunt toate simboluri. Toate aceste aspecte simbolizeaz valorile profunde ale organizaiei. n legtur cu acest element al culturii organizaionale, subiecii intervievai din organizaiile publice din Romnia au menionat c cele mai multe simboluri se manifest mai mult formal, iar altele au o determinant politic, fiind simboluri prin care se realizeaz publicitate partidelor politice ai cror reprezentani direci sau indireci desfoar activitate n organizaie. Exist ns i simboluri distincte care n instituiile de nvmnt, de sntate, de cultur etc. sunt considerate reprezentative, exist astfel de instituii publice identificate ntre altele tocmai prin simbolurile proprii promovate. Eroii sunt modele comportamentale ale organizaiilor. Performanele lor, caracterul i susinerea culturii organizaionale existente sunt valori pe care organizaia dorete s le promoveze. Ei sunt personificarea valorilor ntr-o organizaie, sunt modele pe care angajaii trebuie s le urmeze. Eroul este un mare motivator, un magician, persoana pe care oricine poate conta cnd situaia devine dificil. Ei fac lucrurile pe care oricine altcineva ar vrea s le fac, dar i este fric s ncerce. Eroii sunt figuri simbolice ale cror fapte sunt n afara obinuitului, dar nu prea mult. Ei demonstreaz c drumul spre succes st n calitile oamenilor. Cercetarea efectuat a demonstrat c n organizaiile publice din ara noastr eroii sunt destul de greu de identificat de ctre angajaii n sectorul public. Aceasta se ntmpl n principal datorit gradului avansat de rutin are domin sistemul i nu stimuleaz formarea i manifestarea acestor figuri celebre ntr-o organizaie. Dup afirmaiile unora, n sectorul public din Romnia nu exist eroi n sensul prezentat de noi mai sus, dar majoritatea angajailor se consider eroi pentru c au acceptat s sacrifice o parte din libertatea lor, din sntatea lor, din pregtirea lor pentru a lucra ntr-un sistem care nu-i motiveaz pentru sacrificiul lor i nu-i stimuleaz s devin eroi n sensul considerat n coninutul culturii organizaionale. O parte dintre cei chestionai se consider mai mult dect eroi, deoarece, afirm ei, n condiii materiale, financiare de lucru, dominate permanent de constrngeri, n principal bugetare, ei trebuie s desfoare activitatea i s obin i un nivel ateptat de performan n tot ceea ce ntreprind, lucru pe care l fac de fiecare dat ct pot ei de bine. Riturile i ceremoniile sunt aspecte importante ale unei culturi organizaionale i reprezint activitile elaborate i planificate care compun un eveniment special. Ele sunt deseori realizate n beneficiul audienei. Managerii pot ntreprinde rituri i ceremonii pentru a oferi un exemplu puternic despre ceea ce nseamn valorile organizaiei. Acestea sunt ocazii speciale care ntresc valorile specifice, creeaz o legtur ntre oameni pentru ca acetia s mprteasc o viziune i o percepie comun i, de asemenea, celebreaz eroii/eroinele care simbolizeaz credinele i activitile importante. Exist mai multe tipuri de rituri care apar n culturile organizaionale, fiecare avnd un rol bine stabilit. Structura cea mai cunoscut identific ase tipuri de rituri: Rituri de trecere, care faciliteaz tranziia angajatului ntr-un nou rol social. Rituri de mplinire, care creeaz identiti sociale mai puternice i amplific statutul angajatului. Rituri de rennoire, care reflect instruirea i dezvoltarea activitilor care mbuntesc funcionarea organizaiei.

64

 Rituri de integrare, care creeaz legturi comune i sentimente pozitive ntre angajai, argumentnd n acelai timp angajamentul luat fa de organizaie. Rituri de reducere a conflictelor, care asigur diminuarea sau chiar eliminarea evenimentelor divergente i ntrete coeziunea echipei. Rituri de degradare, care motiveaz negativ angajaii. Dac despre celelalte elemente ale acestei categorii prezentate pn acum existau n practica din sectorul public din Romnia percepii diferite, nu acelai lucru se poate spune despre rituri, ceremonii i ritualuri. Subiecii intervievai au semnalat existena riturilor i ceremoniilor aproape n toate domeniile de activitate ale sectorului public din ara noastr, ceea ce demonstreaz c exist o via organizaional intens. Aceasta ntrete coeziunea colectivitilor i marcheaz locul pe care fiecare entitate distinct de angajai o reprezint i imaginea pe care fiecare o are comparativ cu celelalte. Astfel exist ziua funcionarului public, ziua sntii, ziua petrolistului, ziua minerului, ziua energeticianului etc. Investigaiile efectuate au permis identificarea, potrivit abordrii lui Harrison Trice i Janice Bezer, a riturilor de mplinire i, n unele domenii ale sectorului public, se semnaleaz existena riturilor de rennoire ori de cte ori investiii importante au efecte pozitive asupra modului de organizare i desfurare a activitii n instituiile publice. Mai mult dect, att n unele instituii publice din administraia public din Romnia, la iniiativa unor lideri politici integrai pe posturi i funcii publice de conducere, se desfoar periodic anumite ceremonii cu orientare social, care antreneaz att angajaii din aceste instituii, ct i o parte important din cetenii colectivitilor locale pe care le deservesc aceste instituii. De exemplu, organizarea zilei copilului, zilei femeii, zilelor festive de la cumpna anilor. Desigur, dincolo de scopul social al acestor iniiative, riturile, n aceast variant, au un puternic impact asupra imaginii instituiei publice respective, dar mai ales asupra liderului ei i formaiunii politice pe care o reprezint n aceast funcie public. Limbajul este o alt tehnic de influenare a culturii organizaionale. Multe organizaii folosesc un mod anume de exprimare, sloganuri, metafore sau alte forme de limbaj pentru a transmite un anumit mesaj angajailor. Sloganurile pot fi nvate repede i repetate att de angajai, ct i de clieni sau beneficiari. Referindu-ne la aceste aspecte, n investigaia efectuat, au fost identificate astfel de sloganuri n unele instituii publice. n cele mai multe situaii sloganurile erau promovate prin intermediul unor programe n principal cu caracter social dar i, n organizaiile prestatoare de servicii publice, pentru promovarea efectiv a serviciilor oferite. n literatura de specialitate ntlnim i alte dou categorii de aspecte observabile ale culturii organizaionale: normele i statutul. Normele comporta-mentale organizaionale cuprind normele formale, dar i pe cele informale. Prin statut se nelege poziia i prestigiul unui individ i poate avea o tripl determinare: o funcional, conferit de profesia i tipul de activitate; o ierarhic, conferit de postul ocupat; o personal/informal, conferit de aptitudinile intrinseci ale angaja-tului avut n vedere. (Terrence E. Deal & Allan E. Kennedy Corporate Culture The Rites and Rituals of Corporate Life). Prin intermediul cercetrii efectuate n instituiile publice din Romnia s-a constatat predominana normelor formale, susinute de reglementri oficiale, de autoritate, dar i pe cele informale, reprezentate de regulile nescrise ale organizaiei. Au fost semnalate i o serie de aspecte relevante despre statutul unor categorii de personal din instituiile publice.

65

Predominante sunt aspectele legate de determinarea ierarhic a statutului, conferit de postul ocupat i mai puin de aptitudinile intrinseci ale angajatului. Determinarea funcional a statutului a rmas la o cotaie nesemnificativ ca recunoatere de ctre cei intervievai. 5.5 Particulariti ale culturii organizaionale n instituiile publice din Romnia Dei cultura organizaional ca i concept este foarte puin cunoscut n organizaiile romneti, n general, i aproape necunoscut n organizaiile din sectorul public, n special, totui elemente ale culturii organizaionale pot fi identificate n diferite instituii publice prin intermediul unor investigaii speciale. Menionm c i n literatura strin de specialitate n domeniul managementului public subiectul este destul de puin abordat, deoarece este foarte delicat i are forme specifice de manifestare de la o ar la alta i de la o instituie public la alta. Totui n toate sistemele moderne de management public se poate identifica un sistem de valori culturale fundamentale completat la fiecare de o serie de elemente specifice care confer o particularizare, o identitate i un specific aparte prin care o instituie public se deosebete de celelalte i acioneaz pentru a realiza misiunea social pentru care a fost constituit i funcioneaz. Dincolo de ceea ce cred managerii publici, politicienii i funcionarii publici din Romnia despre cultur, n general, i despre cultura organizaional, n special, acestea determin o influen major, aa cum a artat studiul nostru, asupra managementului instituiei publice, asupra stilului de conducere, asupra concepiei manageriale, comportamentului funcionarilor publici, atitudinii fa de organizaie i fa de clientul cetean n serviciul cruia se afl permanent prin misiunea social a acestor categorii de instituii. n perioada 1994-2002 Armenia Androniceanu, confereniar doctor la Facultatea de Management, a desfurat mpreun cu studenii la specializarea Administraie Public din Academia de Studii Economice Bucureti o cercetare asupra managementului public din instituiile publice din Romnia. Una din coordonatele acestei cercetri a vizat cultura organizaional i formele particulare de reprezentare a acesteia, cauzele determinante i implicaiile pe care elementele de cultur le au asupra: modului de desfurare a activitilor din instituiile publice, managementului, rezultatelor obinute de acestea. n acest demers tiinific am integrat, n mod selectiv, cteva dintre cele mai cunoscute modele i abordri despre cultura organizaional existente n literatura de specialitate, cu scopul clar de a descoperi nivelul pn la care se manifest influena valorilor culturii, formele de concretizare a acesteia i implicaiile asupra comportamentului angajailor, asupra ataamentului lor fa de organizaie i de client, persoan fizic sau juridic, pentru interesul cruia fiecare instituie public s-a constituit i funcioneaz. Aceste abordri moderne, de altfel prezentate n structura acestui capitol, au servit att ca instrumente pentru investigare, fcnd obiectul unui important numr de ntrebri din structura chestionarului administrat, ct i ca prghii de interpretare a informaiilor dobndite, facilitnd structurarea rezultatelor analizei i interpretarea acestora. Una din concluziile acestui studiu, care n accepiunea noastr este important i care ar merita atenia cuvenit din partea managerilor publici, este faptul c o cauz major care explic nivelul mediu sau redus de performane ale unor instituii publice din Romnia este tocmai cultura organizaional. i din acest motiv vor fi selectate o serie de aspecte particulare vis--vis de cultura organizaional i vom arta care sunt implicaiile lor majore asupra

66

proceselor de management i de execuie prin care se realizeaz practic misiunea instituiilor publice n societatea romneasc. Principalele particulariti ale culturii organizaionale din instituiile publice din Romnia, rezultate din cercetare, i implicaiile acesteia asupra managementului public i rezultatelor obinute sunt prezentate succint n continuare. Rezultatele cercetrii nu sunt exhaustive, ele au rezultat dintr-un studiu empiric asupra a patru sute de subieci cu funcii de conducere i de execuie din diferite instituii publice din ara noastr. Dincolo ns de limitele pe care orice cercetare empiric le implic, avem convingerea c aceste particulariti rezultate i confirmate folosind i alte tehnici de investigare dect chestionarul, observarea direct, interviul, fotografierea etc., sunt reprezentative i constituie o baz informaional elementar pentru cunoaterea, nelegerea i remodelarea culturilor organizaionale din instituiile publice, a redefinirii rolului major pe care ea, cultura, n general o are asupra a tot ceea ce se ntmpl n interiorul sau n afara unei organizaii publice. 5.5.1 Niveluri de cultur n contextul romnesc 5.5.1.1 Cultura naional Cultura naional n ara noastr reunete valori, credine de baz, norme, rituri, ceremonii specifice contextului romnesc. Principalele elemente cu pondere major selectate de subieci au fost: ataament fa de semeni, armonia cu natura, ospitalitatea, ataamentul fa de ar, preocuparea pentru cunoaterea viitorului, orientarea ctre obinerea unui statut social i profesional, credina n Dumnezeu, plcerea de a tri n armonie i de a acumula suficiente resurse pentru a-i satisface dorinele n via. 5.5.1.2 Culturile regionale cu elemente specifice identificate n zone geografice distincte n ceea ce privete cultura regional, pornind de la valorile de baz ale culturii naionale se semnaleaz o serie de diferene ntre diferite regiuni geografice ale rii. De exemplu, n regiunea Transilvaniei, angajaii din instituiile publice au acordat cotaii mai mari unor valori cum ar fi: orientarea ctre performan, ataament fa de organizaiile n care lucreaz, respect fa de clieni, spirit de responsabilitate, contiina profesional. n regiunea Muntenia au fost nregistrate intensiti mai mari pentru valori cum ar fi: preocuparea pentru obinerea unui statut social i profesional, preocuparea pentru obinerea de bani, orientarea ctre aspectele ce in de viaa personal i abia n al doilea rnd cele ce in de viaa organizaional. n regiunea Moldovei principalele valori cu cotaii mai mari au fost: orientarea ctre colaborare cu alte persoane, preocuparea pentru respectarea unor tradiii i organizarea de ceremonii, ospitalitatea, spiritul organizaional deschis, toleran fa de alii, preocuparea pentru pstrarea locului de munc etc. n acest context al culturii regionale se pot evidenia o serie de aspecte ce in de particularitile determinate de apartenena la un grup etnic sau afilierea lingvistic, dup cum se compun majoritatea regiunilor. Astfel, aspecte de remarcat am sesizat n zona Transilvaniei, unde n comunitile locale cu populaie majoritar de etnie maghiar s-au semnalat cteva aspecte particulare, rezultate tocmai din afilierea lingvistic i influena culturii maghiare asupra valorilor, normelor, riturilor, ritualurilor i ceremoniilor specifice. Cteva aspecte sesizate n acest demers tiinific au permis identificarea urmtoarelor valori de cultur regional: afinitate fa de clienii, persoane fizice sau juridice, vorbitori de limb maghiar, toleran i sprijin reciproc n rezolvarea unor probleme care implic instituiile publice, punctualitate, respect i toleran fa de semeni, contiin profesional, respectarea unor norme etice de baz.

67

5.5.1.3 Cultura de gen Cultura de gen care n cercetarea noastr a permis identificarea unor valori i orientri specifice care au relevan n contextul romnesc. n general persoanele de sex masculin sunt mai mult preocupate de valori cum ar fi: acumularea de bani i putere, orientarea mai mult pe dimensiunea formal a comunicrii, poziia de lider n familie i societate, preocuparea pentru ctigarea unui statut, preocuparea pentru cunoaterea perspectivelor de evoluie. n ceea ce privete persoanele de sex feminin chestionate, acestea au demonstrat mai mult o orientare ctre urmtoarele valori: ceea ce este mic reprezint frumosul, toleran fa de persoane i situaii, comunicare informal, ataament fa de alte persoane, orientare ctre microgrupurile sociale, preocupare pentru stabilitatea i sigurana locului de munc, preocuparea pentru ntrajutorarea celor mai nevoiai. 5.5.1.4 Cultura de generaie Aceasta este o alt dimensiune a culturii pe care am avut-o n atenie n cercetarea noastr. Lansarea unui astfel de culoar de studiu ne-a permis obinerea unor informaii care explic una din cele mai dinamice schimbri care a avut loc n cultura romneasc dup 1990 i care n contextul romnesc actual pare una dintre cele mai pregnante, anume schimbarea de valori ntre generaii. Grupe de persoane de vrste diferite au semnalat intensiti mai mari la categorii diferite de valori. Astfel, pentru subiecii din categoria de vrst 25-40 ani valorile cu intensiti mari au fost: preocuparea pentru un statut social i profesional corespunztor pregtirii, asumarea riscurilor n demersurile iniiate, receptivitate fa de schimbare, preocuparea pentru comunicare informal i lucrul n echip, orientarea ctre cunoaterea viitorului. Subiecii din grupa de vrst 41-55 ani au acordat o pondere mai mare urmtoarelor valori considerate de ei dominante: stabilitatea i sigurana locului de munc, relaii formale i comunicare formal, orientare redus ctre asumarea riscurilor, preocupri reduse de prospectare a viitorului, orientarea mai puternic asupra realizrii sarcinilor proprii la locul de munc i a misiunii sociale derivate din statutul fiecruia. 5.5.1.5 Cultura de clas social Investigaia noastr a permis identificarea unor diferene n ceea ce privete valorile culturale asimilate ale persoanelor investigate aparinnd unor clase sociale diferite. Pentru categoria de subieci cu pregtire medie i de baz au predominat urmtoarele valori: securitatea i sigurana locului de munc, afilierea fa de organizaie, preocupare redus pentru perspectiv, orientarea ctre comunicarea informal, spirit de ntrajutorare, amiciie, orientarea ctre familie. Pentru categoria de subieci cu pregtire superioar valori cu cotaii reprezentative au fost considerate urmtoarele: autorealizarea profesional i personal, statut social i profesional, preocupare pentru obinerea de bani i putere, orientarea ctre iniiative pe cont propriu, preocuparea pentru respectarea normelor generale de conduit social i profesional, ataament fa de valorile naionale i culturale, preocuparea pentru cunoaterea viitorului i limitarea riscurilor ce deriv din aceast perspectiv. 5.5.2 Cercetare complex asupra culturii organizaionale n sectorul public din Romnia utiliznd ca instrumentar modelele i abordrile recunoscute de specialiti pe plan internaional n vederea determinrii aspectelor particulare ale culturii organizaionale din instituiile publice care au fost integrate n grupul de analiz s-a utilizat un chestionar cu ntrebri n care

68

au fost integrate cteva dintre coordonatele de analiz identificate n abordrile i modelele prezentate n structura acestui capitol. 5.5.2.1 Particulariti ale culturii organizaionale identificate prin apelarea la abordarea Kluckhohn i Strodbeck Prin prisma modelului lui Kluckhohn i Strodbeck vom face referire la trei aspecte: orientarea temporal, modul de desfurare i tipul de relaie ntre oameni. Subiecii intervievai au susinut c, n ceea ce privete orientarea temporal, pentru majoritatea ceea ce conteaz foarte mult este prezentul, ei sunt puternic preocupai de ceea ce se ntmpl n perioada curent cu instituia public n care lucreaz, n ce mod actualele schimbri i afecteaz pe fiecare, fiind, am putea spune, chiar dezinteresai de viitor. Majoritatea funcionarilor publici de execuie au considerat c viitorul, n ceea ce privete statutul lor, este o problem a efilor i a politicienilor alei sau reprezentai indirect n instituia n care lucreaz, chiar dac, recunosc ei, efectele le resimt de fiecare dat ei, cel mai mult. Subiecii cu funcii de conducere consider c foarte important este ce se ntmpl n prezent deoarece viitorul este destul de vag i dificil de prevzut cu exactitate. n ceea ce privete modul de via, n accepiunea exprimat de Kluckhohn i Strodbeck, funcionarii publici investigai au semnalat un grad ridicat de stpnire de sine n ceea ce privete activitatea lor organizaional, nota general este una de meditaie i detaare, executarea ordinelor i respectarea normelor i regulilor n ceea ce fac este tot ceea ce i preocup. Fa de celelalte valori exist chiar o atitudine de indiferen. Aspectele rezultate din analiza relaiile umane manifestate n cadrul instituiilor publice reliefeaz o alt dimensiune a culturii organizaionale. n instituiile investigate majoritatea funcionarilor consider c, dincolo de relaiile din structura formal care sunt reprezentate doar pe verticala sistemului, ntre angajai exist relaii informale destul de intense care determin formarea grupuleelor, bisericuelor. Aceste formaiuni sunt conduse adesea de ctre un lider informal, care prin orientare i comportament imprim o not specific modului de manifestare a comportamentului funcionarilor publici n interiorul i uneori chiar n afara instituiei publice. De cele mai multe ori aceste reguli nu contravin structurii formale, dar, au explicat unii dintre funcionari, au aprut ca o reacie fireasc i necesar, un fel de contrapondere la relaiile formale, deosebit de rigide i destul de puin corelate cu nevoile interne identificate de ei ca absolut necesare. Se poate observa c relaiile interumane din instituiile publice investigate se manifest ca o necesitate intern cu dublu scop, de a completa structura relaiilor organizatorice formale i de a ntri coeziunea grupurilor informale constituite n aceste instituii. 5.5.2.2 Caracteristici ale culturii organizaionale identificate utiliznd modelul lui Fons Trompenaars n ceea ce privete prima dimensiune a modelului, respectiv universalism versus particularism, n toate instituiile publice investigate funcionarii au recunoscut c exist un set de norme i reguli foarte rigid determinate care ntotdeauna sunt respectate, fr a se considera implicaiile pe care respectarea lor le are asupra rezultatelor finale ale activitii desfurate i desigur asupra clienilor persoane fizice sau juridice. Cercetarea a permis identificarea unor elemente de particularism. Au existat subieci care au afirmat c atunci cnd e vorba de prieteni, cunotine, obligaii personale intervin pentru a sprijini rezolvarea problemelor solicitate doar pentru c doresc s dezvolte relaiile cu aceast categorie de persoane, ocazie cu care normele generale sunt astfel sensibil afectate. Se consider c sistemul funcioneaz chiar dac uneori normele generale sunt mai puin respectate.

69

n ceea ce privete a doua dimensiune, individualism versus colectivism, studiul a demonstrat c n instituiile publice investigate predomin caracterul individualist. Aproape toate deciziile administrative sunt formulate de titularii funciilor publice de conducere, iar atunci cnd aceste decizii ntrzie s fie formulate, funcionarii publici de execuie ateapt s primeasc sugestii pentru a interveni n anumite situaii. n cadrul instituiei publice cei mai muli funcionari publici de execuie nu au iniiative individuale deoarece ei ateapt ca efii s aib astfel de manifestri, cei mai muli dintre ei nu accept s i asume responsabiliti individuale, prefer responsabilitatea de grup. Apare evident astfel un paradox, pe de o parte funcionarii publici de execuie i de conducere accept mai puin responsabilitile individuale i au prea puine iniiative individuale n cadrul instituiilor publice, prefernd responsabilitatea de grup i frecvent lipsa de iniiativ, deoarece, afirm ei, aceasta nu este nici ncurajat i nici stimulat, n viaa personal ns, fiecare i asum responsabiliti individuale, acioneaz din proprie iniiativ i i rezolv singur problemele. Este acesta un exemplu de manifestare comportamental care demonstreaz influena puternic pe care o are cultura organizaional din instituiile publice investigate asupra comportamentului organizaional al funcionarilor publici de conducere i de execuie. n ceea ce privete cea de-a treia dimensiune din cadrul acestui model, respectiv cultura afectiv versus cultura neutr, s-a constatat orientarea mai puternic ctre cultura afectiv, cum era de ateptat. Astfel majoritatea funcionarilor publici i exprim gndurile, sentimentele, emoiile n grupurile informale din care fac parte. n cadrul ntlnirilor mimica, gestica sunt considerate forme normale de manifestare a tririlor interioare pe care le au funcionarii publici investigai. Cea de-a patra dimensiune, cea referitoare la culturi specifice versus culturi difuze, a permis identificarea altor aspecte particulare ale culturii organizaionale din instituiile publice. Se observ att elemente ale culturii specifice, respectiv modelarea comportamentului funcie de situaie, dar i aspecte ale culturii difuze, respectiv iniiative care nu ntotdeauna au un scop precis, iar adesea atitudinea fa de o persoan depinde foarte mult de contextul general n care se ncadreaz situaia particular. Ct privete a cincea dimensiune a modelului lui Trompenaars, respectiv statut obinutstatut acordat, n instituiile publice investigate exist tendina funcionarilor publici ctre un statut acordat. Pentru majoritatea sunt importante titlurile pe care le deine. O persoan trebuie s aib o diplom care s arate ce studii i ce pregtire are, chiar mai mult dect s demonstreze practic ce competene are. Majoritatea funcionarilor publici cu funcii publice de conducere sunt brbai, de vrst medie i este foarte bine reprezentat criteriul seniorialitii pentru a accede la posturi i funcii publice de conducere n instituiile publice din ara noastr. Studiind modul de manifestare a culturii organizaionale prin prisma celei de-a asea dimensiuni a modelului, respectiv atitudinea fa de timp, s-a constatat c majoritatea funcionarilor publici chestionai i orienteaz atenia fa de prezent, dar au n vedere foarte multe aspecte n munca lor care in de trecut. Se constat de asemenea c viitorul este destul de puin n atenia celor intervievai. n exprimarea acestui punct de vedere funcionarii publici cu funcii publice de conducere au semnalat n rspunsurile formulate i o preocupare pentru dezvoltarea de proiecte viitoare care s valorifice potenialul i patrimoniul departamentului sau instituiei publice pe care le conduc. O parte dintre acetia consider c principalii factori care influeneaz evoluiile de perspectiv ale instituiilor publice n general sunt cei economici i politici, de aceea au reineri n a gndi mai mult asupra viitorului. Ultima dimensiune a modelului lui Trompenaars este relaia cu natura, potrivit creia se poate face o diviziune ntre controlul intern i cel extern.

70

Cercetarea noastr a permis identificarea faptului c majoritatea celor intervievai cred c i controleaz propriul destin. Au existat ns i rezerve n legtur cu acest aspect derivate n special din faptul c orientarea destinului lor din punct de vedere profesional este foarte mult determinat de influenele factorilor politici, economici, legislativi i administrativi. n general se poate afirma c intensitatea de manifestare a valorilor specifice acestei dimensiuni este una medie deoarece funcionarii publici din ara noastr au integrat n afirmaiile lor, aproape n egal msur, aspecte ce aparin fiecreia din cele dou coordonate ale dimensiunii. 5.5.2.3 Aspecte particulare ale culturii organizaionale cercetate apelnd la abordarea lui Geert Hofstede O alt coordonat a procesului de cercetare a culturii organizaionale din instituiile publice din ara noastr s-a realizat prin intermediul abordrii specialistului olandez Geert Hofstede. n continuare sunt prezentate pentru fiecare dimensiune opiniile funcionarilor publici investigai. Potrivit dimensiunii distan fa de putere, funcionarii publici consider c inegalitatea exist n instituia lor i principalul argument l reprezint sistemul de relaii ierarhice, majoritatea de autoritate, dispunerea posturilor i funciilor pe niveluri ierarhice diferite i ponderea mare a competenelor decizionale ce revin n totalitate funcionarilor cu funcii publice de conducere. Ei semnaleaz o distan ierarhic mare i ca urmare a stilului de conducere practicat, care este unul cu accente pe autoritate, consultrile managerilor publici cu funcionarii de execuie au loc destul de rar. Ca metode se folosete pe scar larg edina, delegarea, dar n principal este avut n vedere un aspect, cel de delegare de sarcini nu i de competene i responsabiliti ctre funcionarii publici de execuie. n procesul de comunicare predomin aspectele formale, astfel funcionarii publici n general elaboreaz frecvent mai multe rapoarte, dri de seam, statistici prin intermediul crora i informeaz efii situai pe nivelurile ierarhice superioare, care solicit n mod deosebit aceste documente, chiar dac ele conin date i informaii pe care le au nscrise i n alte situaii informaionale. Sunt destul de rare discuiile informale ntre managerii publici i funcionarii de execuie. Acetia din urm ateapt de cele mai multe ori s li se spun ce s fac sau s primeasc un document scris prin care s fie transmis o sarcin, dac aceasta prin coninutul ei difer de sarcinile pe care n mod tradiional le au de ndeplinit funcionarii de execuie. Ei accept foarte greu s fie implicai n aciuni care atrag responsabiliti suplimentare dac, n prealabil, nu au fost informai n mod direct de eful lor. Adesea efii i arat statutul i chiar autoritatea fa de subordonai n diferite forme: fie prin aranjamentul biroului n care i desfoar activitatea, fie prin situaia material (main de lux, cas), fie prin statutul n cadrul instituiei sau prin vechimea pe care o au. Referindu-ne la cea de-a doua dimensiune, individualism colectivism, cercetarea nea ajutat s identificm o orientarea mai puternic a funcionarilor publici investigai ctre individualism. Aceasta deoarece legturile dintre indivizi n cadrul instituiei n care lucreaz sunt destul de slabe ca intensitate i se manifest doar n cadrul grupuleelor mici, n sfera informal. Cercetarea a demonstrat c dimensiunea participativ a activitii din instituiile publice investigate aproape c lipsete, deciziile administrative sunt doar de competena efilor, iar funcionarii de execuie trebuie s le execute, ei sunt implicai n analize i dezbateri doar dac eful lor direct consider necesar o astfel de intervenie. De cele mai multe ori ns efii solicit informaii i iau singuri deciziile. La angajri au prioritate persoanele recomandate de persoane din interior dup ce n prealabil a fost avut n vedere recrutarea intern. Sunt preferate persoanele care aparin unui subgrup de interese comune. Exist tendina de a angaja persoane cunoscute sau recomandate de persoane cunoscute.

71

Dimensiunea masculinitate feminitate analizat n instituiile publice investigate are forme diferite de manifestare cu tendine accentuate spre masculinitate. Exist preocupri intense pentru dobndirea unui statut social n cadrul instituiei, care s determine respectul i admiraia celorlali. Se constat de asemenea predominana brbailor n funciile publice de conducere i orientarea predilect ctre persoanele de sex masculin n procesul de ocupare a posturilor i funciilor publice, cu ocazia organizrii concursurilor, n procesele de selecie. Potrivit celei de-a patra dimensiuni, cea de evitare a incertitudinii, se constat o puternic evitare a incertitudinii deoarece predominana regulilor i normelor determin funcionarii publici s-i asume mai puin riscurile i s i orienteze cu precdere atenia ctre perioada prezent. Funcionarii publici consider c i desfoar activitatea acionnd n spiritul normelor, regulilor, regulamentelor i legilor, motiv pentru care exist prea puin loc de asumare de riscuri. Orientarea predilect ctre aplicarea normelor face ca funcionarii publici s recunoasc faptul c incertitudinile pe care viitorul le poate aduce nu reprezint o prioritate pentru ei. Cercetarea modului de manifestare a celei de-a cincea dimensiuni determinat de Hofstede, respectiv orientarea pe termen lung/scurt a permis identificarea unui nivel mediu n ceea ce privete preocuparea pentru pstrarea unor tradiii n instituiile publice, pentru ndeplinirea obligaiilor sociale att ct sistemul permite prin normele, regulile i legile specifice. S-a constatat orientarea cu predilecie pe termen scurt i doar sporadic pe termen mediu. 5.5.2.4 Valori distincte ale culturii organizaionale utiliznd modelul Mary Ellen Guffey O alt dimensiune a cercetrii noastre a vizat aplicarea noii abordri asupra contextului cultural. Datele i informaiile rezultate din analiz au permis conturarea profilului culturii organizaionale prin prisma celor patru dimensiuni descrise de Mary Ellen Guffey. Cultura organizaional din instituiile publice investigate reunete mai multe elemente specifice unei culturi de context superior. Aceasta se explic prin faptul c exist un numr important de reguli, norme determinate i bine fixate n cultura organizaional de-a lungul timpului. Ele marcheaz semnificativ comportamentul funcionarilor publici care de multe ori recunosc faptul c acioneaz n virtutea unei inerii care le este imprimat de vechile tradiii, obiceiuri fixate n cultura organizaional, pe care fie c s-au obinuit s le respecte, fie c sistemul i determin s in seama de ele, chiar dac sunt contieni de faptul c multe dintre acestea ar trebui schimbate. n contextul analizat au fost identificate i aspecte aparinnd contextului inferior, respectiv orientarea ctre aspectele individualismului, importana acordat comunicrii formale pe baz de documente scrise, formulri clare de respingere atunci cnd anumite situaii nu se ncadreaz n normele, regulile i regulamentele existente. Individualismul, cea de-a doua dimensiune a abordrii contextuale, a permis confirmarea a ceea ce am identificat urmrind modul de manifestare a abordrii lui Hofstede. Comportamentul funcionarilor publici este marcat de o atitudine de independen, fr ca aceasta s se concretizeze ntr-un grad ridicat de libertate comportamental n cadrul instituiei publice. Ei recunosc faptul c iniiativele n general nici nu sunt stimulate, dar nici nu sunt apreciate atunci cnd acestea apar. Sunt preferai funcionarii publici care aplic i respect normele i regulile executnd deciziile administrative i nu aceia care adesea comenteaz sau amendeaz coninutul acestora.

72

n ceea de privete formalismul, cercetarea a demonstrat c exist un grad ridicat de formalism att n comportament, ct i n procesele de management i de execuie. Sunt preferate formele de comunicare scrise mai mult dect cele verbale. Referindu-ne la orientarea n timp aa cum aceasta este exprimat prin abordarea contextual, aspectele ce in de punctualitate sunt destul de puin respectate. Frecvent apar situaii n care nu se respect anumite ore fixate pentru ntlniri sau ntrzieri n ceea ce privete soluionarea unor probleme, a unor servicii etc. Cercetarea, dup cum s-a putut observa, ne-a permis o succint incursiune n coninutul culturii organizaionale din instituiile publice i n mentalitatea, comportamentul i atitudinile funcionarilor publici cu funcii de conducere i de execuie din ara noastr. Astfel au putut fi identificate aspecte interesante ale culturii instituiilor publice, care practic ne ajut s descoperim cteva cauze ce in de cultura organizaional care marcheaz semnificativ comportamentul funcionarilor publici i implicit performanele lor n realizarea i furnizarea serviciilor publice.

5.5.3 Nou model de audit al culturii organizaionale propus i aplicat n instituii publice din Romnia Realitatea a demonstrat c valorile culturilor organizaionale din instituiile publice sunt cele care dincolo de elementele birocratice i structurile logice determin semnificativ productivitatea serviciilor publice i gradul de realizare a obiectivelor previzionate. Practica internaional n sectorul public relev preocuparea intens a managerilor publici de a fundamenta i dezvolta o cultur organizaional care reflect corespunztor misiunea instituiei publice i contribuie substanial la ndeplinirea acesteia. Schimbrile din mediul extern instituiei publice determin flexibilizarea procesului de adaptare a sistemului de valori care formeaz cultura organizaional dintr-o instituie public. Este cunoscut i demonstrat faptul c valorile culturii organizaionale, spre deosebire de alte categorii de valori se schimb mai greu i ntr-un timp mai ndelungat, dar exist un punct de vedere unanim acceptat c modificrile n structura i coninutul valorilor culturii organizaionale trebuie s se adapteze permanent la contextul economic, social, legislativ, politic, administrativ existent ntr-o ar ntr-o perioad istoric determinat. Dei mult vreme s-a considerat c odat definite valorile culturii organizaionale dintro instituie public nu pot fi modificate sau pot fi modificate mai greu, la nceputul secolului al XXI-lea exist deja percepia c aceste valori fundamentale reunite n cultura unei instituii publice, care de altfel determin semnificativ activitatea i comportamentul funcionarilor publici de conducere i de execuie, trebuie abordate ntr-o dinamic permanent. Cultura organizaional ntr-o instituie public reprezint una din coordonatele fundamentale prin intermediul creia trebuie gndit i implementat coninutul schimbrilor organizaionale fundamentale din instituiile publice. Lipsa de compatibilitate dintre coninutul schimbrilor iniiate ntr-o instituie public i valorile culturii organizaionale poate reprezenta una din principalele cauze generatoare de rezisten la schimbare i chiar blocare a procesului implementrii schimbrilor determinate de reforma n instituiile din sectorul public. Abordare n dinamic a culturii organizaionale ne determin s considerm absolut necesar elaborare unui audit al culturii organizaionale din instituia public. Auditul culturii, n general, i ntr-o instituie public, n special, const n evaluarea intensitii de manifestare a componentelor culturale i identificarea modalitilor

73

manageriale de aciune n vederea modificrii i/sau consolidrii culturii organizaionale iniiale. n sectorul public, de altfel marcat de abordarea birocratic, valorile culturii organizaionale au fost puternic influenate de ideile de baz ale sociologului german Weber. Totui, ncepnd din ultimul deceniu al secolului trecut, s-a schimbat semnificativ modul de percepere a culturii i rolului acesteia ntr-o instituie public, iar sistemul de valori fundamentale pentru instituiile publice a fost redefinit pentru a rspunde perioadei de nceput de secol i de mileniu, n care att sistemul de nevoi sociale, ct i metodele, tehnicile i mijloacele de satisfacere a acestora de ctre instituiile publice s-au schimbat foarte mult. Auditul culturii organizaionale ntr-o instituie public reunete urmtoarele etape: 1. Fundamentarea auditului culturii organizaionale n instituia public Const n identificarea necesitii de evaluare a variabilelor culturii organizaionale i a intensitii de manifestare a acestora, a influenelor pe care variabilele culturale le au asupra managementului public i comportamentului organizaional i individual al funcionarilor publici n contextul n care acestea s-au manifestat. Analitii identific principalele implicaii pe care le au variabilele culturale asupra modului de desfurare a activitii n instituia public i implicit asupra performanelor pe care funcionarii publici de conducere i de execuie i reprezentanii managementului public le obin n procesele de management i de execuie desfurate. O alt coordonat important n aceast etap const n determinarea efectelor pe care valorile culturii instituiei publice le au asupra proceselor prin care instituia public i realizeaz misiunea social. Un aspect important este determinarea ateptrilor funcionarilor publici de conducere i de execuie, ale politicienilor implicai n managementul public din instituiile publice. Acestea deriv din statutul lor de funcionari publici de carier, de funcionari cu statut special sau de reprezentani ai partidelor politice. Astfel pot fi identificate coordonatele procesului de desfurare a auditului culturii organizaionale din instituia public. Etapa de fundamentare cuprinde i formularea opiunii pentru tipul de audit considerat ca oportun n contextul identificat. Aceasta reprezint o opiune pe care echipa de auditare o formuleaz n funcie de obiectivele urmrite prin acest proces de evaluare. Poate fi ales unul din urmtoarele tipurile de audit al culturii organizaionale: audit global, care presupune considerarea n procesul de evaluare a tuturor valorilor culturii organizaionale; audit specializat, care implic doar anumite valori ale culturii organizaionale, ncadrate prin coninutul lor ntr-un segment distinct de probleme cercetate; audit parial, care const n evaluarea unora din valorile fundamentale ale culturii organizaionale, cu un impact major asupra desfurrii activitii din instituiile publice. Opiunea pentru unul din aceste tipuri de audit este determinat de obiectivele urmrite i de dimensiunea cercetrii, ca de altfel i de sugestiile formulate att de managerii publici, ct i de funcionarii publici de execuie i de reprezentanii politici. n funcie de tipul de audit i obiectivele urmrite se determin i mijloacele prin care acestea se implementeaz. n acest scop se poate apela la diferite chestionare, la interviu, la anchete, sondaje, fotografieri, observri directe etc. Tot n aceast etap se precizeaz i metodologia folosit ulterior pentru prelucrarea datelor i informaiilor culese despre valorile culturii organizaionale, despre modul de manifestare i intensitatea acesteia. 2. Desfurarea auditului culturii organizaionale

74

Etapa const n lansarea chestionarelor i aplicarea celorlalte metode i tehnici propuse, culegerea datelor i informaiilor i prelucrarea acestora n funcie de obiectivele declarate ale auditului culturii organizaionale n instituia public. 3. Formularea concluziilor cercetrii asupra culturii organizaionale din instituia public Etapa se concretizeaz n determinarea concluziilor cercetrii, respectiv punctele forte i slabe ale culturii organizaionale, principalele pericolele care pot marca semnificativ instituia public n sens negativ desigur dac managerii publici nu intervin pentru limitarea intensitii de manifestare a valorilor culturale identificate n aceast categorie. 4. Elaborarea recomandrilor vis--vis de rezultatele cercetrii Echipa de specialiti formuleaz primele modaliti de aciune prin care se poate mbunti cultura organizaional din instituia public. Aceste recomandri pot s aib n vedere modul de comunicare n instituia public, politicile n domeniul resurselor umane, stilul de comunicare, viziunea managementului public, orientarea politicienilor etc. Recomandrile pot rezulta i n urma unui dialog n plen ntre reprezentanii echipei de cercetare i persoane cu competene profesionale i manageriale din cadrul instituiei publice unde s-a realizat analiza. Recomandrile sunt modaliti de aciune considerate oportune, realiste, necesare pentru a se dezvolta cultura organizaional din instituia public n funcie de obiectivele i misiunea acesteia. Fiecare modalitate de aciune trebuie s fie nsoit de resurse corespunztoare, termene, executani i persoane responsabile pentru implementarea schimbrilor formulate. ntre aceste coordonate se desfoar un proces de monitorizare continu att pentru dezvoltarea valorilor existente, ct i pentru integrarea celor noi propuse. Urmrirea este absolut necesar deoarece procesul de remodelare a culturii organizaionale este unul deosebit de complex i de durat care impune coordonate clare de intervenie, dublate de profesionalism n managementul public i art n exercitarea funciilor managementului public. Realitatea a confirmat un adevr elementar i anume faptul c nu exist modele de culturi organizaionale unice de succes deoarece instituiile publice, ca oricare alte organizaii, sunt inedite, dar exist anumite valori culturale n organizaiile din sectorul public care sunt universal valabile i se gsesc integrate n diferite documente: legi, coduri etice. n mod greit unii manageri publici reduc valorile culturii organizaionale din instituia public la aceste elemente, pierznd din atenie faptul c ceea ce face ca aceste valori generale universale s fie integrate i respectate este tocmai sistemul propriu de valori culturale, specifice acelei entiti distincte care este instituia public implicat n unul sau altul din domeniile sectorului public. Prin urmare accentul ar trebui s se pun tocmai pe valorile specifice culturii organizaionale, iar procesul de remodelare a culturii s combine ntr-un echilibru permanent generalul cu particularul, universalul cu specificul. Managerii publici din multe ri dezvoltate au reuit s echilibreze acest flux de valori reuind s asigure att continuitatea, ct i suficienta flexibilitate a coninutului culturii organizaionale din instituiile publice. n numeroase ri democratice unde sistemele de management din instituiile publice sunt o reflectare a valorilor culturale declarate, cultura organizaional a devenit un barometru al performanelor organizaiilor din sectorul public. 5.5.4 Influena culturii organizaionale din instituiile publice asupra nivelului performanelor funcionarilor publici Cele dou concepte enunate n acest titlu sunt elemente ale curentului puternic de schimbare integrat n domeniul managementului public. O perioad de aproape 50 de ani, cele dou noiuni au fost mai puin abordate ca elemente ale managementului public, deoarece ele

75

lipseau din sistemul de valori al abordrii clasice asupra instituiilor publice. Treptat percepia s-a schimbat i sfritul secolului trecut a fost puternic marcat de redefinirea sistemului de valori i integrarea celor dou concepte n coninutul managementului public modern din rile democratice. Cultura i performana organizaional sunt n mod evident interdependente, dei dovezile privind natura exact a acestor relaii sunt eterogene. Spre exemplu, culturile puternice nu sunt n mod neaprat superioare culturilor slabe. Anumite studii indic tocmai c tipul de cultur ar fi mai important chiar dect gradul n care sunt slabe sau puternice. O comparaie ntre 334 de instituii de nvmnt postliceal din SUA a artat c nu exist diferene n eficacitatea organizaional ntre cele cu o cultur slab i cele cu una puternic. Diferenierea a fost dat de tipul de cultur aplicat de instituiile n cauz. Universitile care posed o cultur compatibil niei i strategiei lor sunt mai eficace dect instituiile n care aceast compatibilitate lipsete20. Totui cercetrile efectuate n aproximativ 200 de culturi organizaionale din instituii publice din SUA i Marea Britanie au artat c o cultur puternic nu asigur succesul dect dac este o cultur care ncurajeaz n aceeai msur i o adaptare la mediul extern21. Un studiu complex derulat pe o perioad de patru ani n SUA a demonstrat c exist o legtur puternic ntre cultura organizaional i performanele unei instituii publice. Studiul a demonstrat c: cultur organizaional poate avea un impact semnificativ asupra performanei economice pe termen lung a instituiei publice, cultura organizaional va deveni probabil un factor tot mai important n determinarea succesului sau eecului unei organizaii n urmtorul deceniu, dei rezistente la schimbare, culturile puternice pot contribui la amplificarea performanelor instituiilor publice. Accentuarea dimensiunii participative a managementului public i promovarea pe scar larg a managementului de echip sunt considerate caracteristici de baz ale culturilor organizaionale competitive, n special n organizaiile de servicii publice. De altfel aceasta este o cultur bazat pe performan. n accepiunea lui J. J. Sherwood22 culturile bazate pe performan promoveaz pe scar larg urmtoarele practici: delegarea de sarcini, competene i responsabiliti, lucrul n echip cu un puternic leadership, corelarea i integrarea resurselor umane cu tehnologia, angajaii fiind cei care rspund de modul n care valorific potenialul tehnic pentru a pune mai bine n valoare potenialul uman i a amplifica performanele, orientarea ctre un scop comun. Specialitii Don Hellriegel23, John Slocum Jr. i Richard W. Woodman au identificat un alt tip de cultur care are aplicabilitate n special n organizaiile publice care furnizeaz servicii publice. Este vorba de cultura calitii absolute, n care accentul se pune pe clieni, mbuntirile continue i lucrul n echip. Angajaii n aceste organizaii cred c beneficiarii serviciilor oferite reprezint cheia viitorului organizaiei. Pentru a explica interdependenele ntre cultura organizaional i eficiena organizaional n instituiile publice este important s lum n considerare cel puin trei categorii de elemente: Categoria I: valori, istorioare, simboluri, eroi, ritualuri, ceremonii; Categoria a II-a: misiunea instituiei publice i viziunea managerilor publici, abilitile de leadership, comunicarea, motivarea, sistemul de management;

76

 Categoria a III - a: satisfacia n munc, gradul de implicare, efortul integrat, performana individual, creativitatea/inovarea, gradul de realizare a obiectivelor i misiunii instituiei publice, productivitatea serviciilor publice, costurile i veniturile. Dac elementele din prima categorie sunt chiar valori ale culturii organizaionale, cele din a doua categorie reprezint suportul pentru susinerea culturii organizaionale. Ultima categorie reunete efectele rezultate din influenele elementelor integrate n primele dou categorii. Formarea unei culturi organizaionale n organizaiile din sectorul public ncepe cu determinarea valorilor de baz i orientarea acestora din punctul de vedere al coninutului ntr-o direcie comun. n general oamenii cu un sistem puternic de valori au direcie i el n via. Comportamentul lor este uor de neles pentru c valorile ptrund n aproape tot ceea ce fac. Loialitatea se poate recunoate uor n comportamentul unei persoane, care se conduce dup aceast valoare. Organizaiile publice cu culturi puternice declar clar i consecvent valorile dup care se conduc. Putem recunoate c ele vizeaz ceva anume, iar cei care conduc pun un accent deosebit pe comunicare i ntrirea acestor valori la toate nivelurile organizaiei. Sistemele de valori se constituie adesea ntr-o perioad msurat n ani, timp n care se testeaz o adecvare a valorilor: ceea ce merge i ceea ce nu merge n mediul economic i social dintr-o ar. O dat ce valorile sunt infiltrate n organizaie, ele se schimb la fel de greu ca orice convingeri. Un mediu economic, social i politic schimbat poate necesita un nou set de valori, mprtite de funcionarii publici. Cnd valorile noi, pe care o companie dorete s le nsueasc nu se reflect n majoritatea politicilor i deciziilor administrative, cnd nu sunt comunicate i ntrite consecvent la toate nivelurile instituiei publice, funcionarii publici revin, curnd, la comportamentele guvernate de valorile mprtite anterior. Spre exemplu, n cazul schimbrii n ru a ntregului cadru organizaional dintr-o instituie public, la numai cteva sptmni de la amenajarea lui, este evident c s-a schimbat doar peisajul nu i convingerile, obiceiurile etc. funcionarilor publici. Instituiile publice nva, n cel mai propriu sens al cuvntului, ct de puin nseamn i, n consecin, cum trebuie tratate, n viitor, ideile de schimbare promovate de managementul public. Instituiile publice cu o cultur puternic fac eroi din aceia care i personific valorile. Valorile instituiei publice trebuie s fie comunicate funcionarilor publici prin toate activitile zilnice i prin ntreg comportamentul managerilor publici. Acetia pot comunica, explicit, ce fel de comportament ateapt de la subordonai. Dar mai ales ei trebuie s dezvolte metode de ntrire care s susin comportamentele ateptate. Ceremoniile, ritualurile, edinele sunt n instituiile publice forme specifice de comunicare a culturii. Rolul lor, care trece dincolo de simple medii sau canale de transmitere a coninuturilor prestabilite, poate fi neles utiliznd n acest scop modelul comunicrii ca structurare, autodeterminare de semnificaii. Managerii publici trebuie s neleag esena comunicrii organizaionale, pentru a putea folosi ceremoniile, ritualurile i edinele ca activiti simbolice, care creeaz i transmit anumite semnificaii, cele care sunt valorile organizaiei. n rile dezvoltate unde reformele sectorului public au nceput s arate efectele benefice, managerii publici acord o atenie deosebit activitilor simbolice ale instituiei publice pentru c ele contribuie la planuri i bugete mai mari pentru instituiile publice. Cu ct activitile comune ale funcionarilor publici sunt mai importante pentru funciile organizaionale, rolul simbolic este mai mare. Iat de ce edinele de lucru sunt cel mai important ritual pentru continuitatea valorilor ntr-o instituie public. n schimbarea culturii organizaionale ntr-o instituie public un rol important revine reelelor informale care familiarizeaz funcionarii publici cu adevrata stare a lucrurilor,

77

dincolo de datele oficiale. Activiti importante de comunicare apar, spre exemplu, nainte i dup o edin sau nsoesc alctuirea unui raport pregtit minuios. n aceste activiti de comunicare variate personaje ndeplinesc funcii culturale importante. Naratorii sau cum i numeau Deal i Kennedey storytellers sunt personaje puternice n instituia public pentru c repovestirile lor poart pecetea unui ntreg set de subiectivisme sau interese. Rolul lor n constituirea memoriei colective reprezint tema unor cercetri recente ale lui Middleton i Edwards, Hirst i Manier. Prin acest rol se explic gradul ridicat de control pe care naratorii l au asupra comportamentului celorlali angajai: acetia vor s fie percepui pozitiv n povestirile naratorilor. Consilierii sau priests sunt, dup opinia autorilor Deal i Kennedy ngrijitorii nedesemnai ai managerilor publici i politicienilor i pzitorii valorilor culturale. Cu toate c dein adesea poziii neimportante n instituia public, opiniile lor sunt cutate de cei de la vrf i controleaz comportamentul celorlali angajai. Aceasta se realizeaz printr-o funcie terapeutic, de tratare a dezamgirilor i frustrrilor, de rezolvare a dilemelor lor, etice, n special. optitorii i clevetitorii sunt o alt categorie de indivizi care influeneaz coninutul culturii organizaionale. Primii sunt puin cunoscui dar sunt puternici pentru c sunt urechile efului. Ei sunt foarte loiali efului i l cunosc att de bine nct i pot anticipa gndurile. i fac relaii n toat instituia public i tiu de unde s i ia informaia. Spionii sunt surse principale de informare pentru managerii publici i reprezentanii politici. Ei sunt folosii pentru perceperea problemelor critice din instituia public, iar noii venii pot cdea uor n plasa acestui rol. Cabalele sunt grupuri mici de persoane care se organizeaz adesea pentru a avansa n instituia public. Cabala este un mijloc eficient de ridicare sau coborre a statusului cuiva. Culturile puternice creeaz deliberat cabalele. Aceste reele de comunicare apar n toate instituiile publice. Acelea n care culturile organizaionale sunt slabe, rolurile ncrucieaz interese diferite, conflicale, nu numai ntre angajai, dar i ntre acetia i managerii publici i/sau reprezentanii politici. 5.5.5 Mecanismele crerii unei culturi organizaionale adecvate n instituiile publice din Romnia Cultura organizaional dintr-o instituie public, spre deosebire de cultura organizaional dintr-o organizaie privat, se dezvolt ntr-o matrice spiritual mai larg. O paradigm cultural este un set de asumpii despre natur i natura uman, despre realitate i adevr, despre natura activitii umane etc., organizate ntr-un patern relativ coerent. Asumpiile despre natura relaiilor umane, despre modul de comunicare i relaiile instituiilor cu sistemul i mediul din care fac parte sunt integrate de paternul cultural. Nevoia de coeren i ordine a fiinei umane este cauza acestei integrri. De exemplu, dac ntr-o instituie public identificm asumpia c omul este perfectibil, aceasta va favoriza dezvoltarea setului de asumpii organizaionale definit ca teoria Y. Dac ntr-o instituie public constatm peisajul unor birouri nchise, n spaii ntunecate, nguste, neiluminate i neaerisite corespunztor, un climat n general formal, suntem tentai s-l cutm paternitatea ntr-o cultur specific rilor slab dezvoltate, cu accente ce se situeaz undeva n afara sferei factorului uman. Cultura instituiei publice nu controleaz toate percepiile, gndurile i sentimentele membrilor. Dar procesul prin care funcionarii publici nva controlul mediului intern i extern implic toate aceste elemente cognitive i emoionale. nvarea cultural progreseaz cnd tot

78

mai multe rspunsuri ale persoanei sunt afectate cultural. Cu ct trim mai mult ntr-o cultur dat, cu ct cultura este mai veche, cu att ea ne va influena mai mult percepiile, gndurile i tririle. n orice organizaie, deci i n instituiile publice, liderii organizaiilor sunt cei care ofer soluii culturale. Tipic, procesul soluionrii const n susinerea anumitor ci de a desfura activitatea ntr-o instituie public. De exemplu, pentru prima jumtate a secolului trecut n instituiile publice valorile promovate de abordarea lui Max Weber au devenit baza de raportare i de selecie a unor valori importante pentru instituiile publice din administraie i nu numai. Dar n timp ce majoritatea organizaiilor au nlocuit pe parcurs aceste valori cu altele adaptate, sectorul public din majoritatea statelor a pstrat n culturile organizaionale mare parte din valorile teoriei lui Weber. Abia n deceniul al aselea al secolului trecut valorile culturale de baz i modul de abordare a culturii organizaionale din instituiile publice din rile dezvoltate au nceput s fie abordate dintr-o alt perspectiv adecvat cerinelor mediului extern specific ultimelor decenii ale secolului trecut. n acest proces ns este important s apar acei creatori de cultur, cum i numea Schein. Ei sunt liderii, managerii publici i au un rol cheie cnd instituia se confrunt cu probleme noi ca urmare a schimbrilor din mediul intern, dar mai ales cel extern n care activeaz. Funciile acestor manageri publici sunt de a ghida grupurile i instituiile publice n chiar perioadele n care modul obinuit de a face lucrurile nu mai funcioneaz pentru c schimbri importante au avut loc n mediul extern instituiei publice. Liderii nu numai c asigur inventarea de noi soluii, dar confer o anumit securitate funcionarilor publici care trebuie s tolereze anxietatea de a renuna la rspunsurile stabile atunci cnd trec prin ceea ce Kurt Lewin denumea stadiul dezgheat. Un astfel de stadiu al nisipurilor mictoare trebuie s ofere suficient disconfort pentru a motiva schimbarea i destul siguran psihologic pentru a permite individului i grupului s dea atenie valorilor noi. O cultur nou nu se poate dezvolta fr un grup care s fie creatorul ei, gazda sau proprietarul ei. Un astfel de grup este definit de Schein ca mai muli oameni care: au fost mpreun suficient de mult timp ca s fi avut importante probleme comune, au avut oportuniti de a rezolva aceste probleme i de a observa efectele soluiilor lor, au primit noi membri. Dac o instituie public a avut o lung, variat i intens istorie, cum de altfel au majoritatea instituiilor publice din ara noastr, atunci aceste organizaii au o cultur puternic i difereniat de a celorlalte organizaii. Ceea ce a marcat semnificativ i din punct de vedere cultural instituiile publice din Romnia au fost schimbrile n mediul n care i desfoar activitatea aceste organizaii. Realitatea demonstreaz c dac o organizaie i schimb constant managerii publici i o parte din funcionarii publici, o astfel de instituie public este expus riscului slbirii culturii sale organizaionale, ceea ce reprezint primul pas naintea declanrii unui vid de identitate cultural care pe termen mediu poate conduce la pierderea treptat a identitii culturale i afectarea echilibrului general al instituiei publice. Prin urmare, n ceea ce privete mecanismele culturii organizaionale n instituiile publice pot s apar dou categorii de probleme: probleme ale adaptrii funcionarilor publici la schimbrile din mediul social, politic, legislativ etc. Fiecare stadiu de rezolvare a problemelor aprute ca urmare a schimbrilor din mediul extern ridic problema realizrii coerenei sau a consensului pentru noile valori determinate de strategia, scopurile, mijloacele de realizare, msurarea performanei, motivarea

79

etc. Pe msur ce instituia public i dezvolt experiena proprie, ea va ncepe s modifice ntr-o oarecare msur asumpiile originale. probleme de integrare intern la care pot fi gsite soluii culturale sunt probleme de limbaj, comportament, relaii interpersonale, ideologie. Natura soluiilor la aceste probleme reflect nclinaiile fondatorilor ca i ale liderilor actuali, experiena anterioar a funcionarilor publici, precum i trirea evenimentelor prezente. n consecin, cu toate c problemele de integrare intern sunt, n general, de aceeai natur, cultura n baza creia ele se soluioneaz poate varia de la o instituie public la alta. Astfel, regulile care stabilesc cine i cui i se poate adresa, n ce condiii poate fi iniiat o comunicare, criteriile n funcie de care grupul tie cine intr i cine nu face parte din grup, criteriile de alocare a puterii i statusului, regulile care guverneaz relaiile de colegialitate, relaiile ntre sexe, caracterul deschis, cldura sau rceala relaiilor dintre membrii organizaiei, regulile de atribuire a recompenselor i pedepselor, atitudinea fa de evenimentele inexplicabile, toate pot conine rspunsuri caracteristice istoriei grupului mare care reprezint instituia public. Cultura nu ar putea asigura stabilitatea instituiei publice dac fiecare schimbare intern, dar mai ales din mediul extern din sistem sau macrosistem ar introduce noi percepii, paternuri de gndire i reguli de interaciune. Pentru a-i putea ndeplini funcia de stabilizator, cultura organizaional trebuie s fie perceput ca valid. Procesul de transmitere a culturii grupului ofer posibilitatea testrii, ratificrii i reafirmrii culturii. Normal ar fi noii membri s poat fi socializai i pe aceast baz acceptai ntr-o poziie central pentru a putea influena cultura din sistem. Tehnicile de schimbare a culturii sunt variate, de la corecia direct, la seducia subtil. Prin introducerea noilor tehnologii, o larg gam de modele pot fi urmate de manageri, n general i de managerii publici, n special. Au fost prezentate doar cteva aspecte care ne ajut s nelegem de ce rolul managerului public este unul deosebit de important n formarea culturii organizaionale dintro instituie public, de ce el trebuie s fie nu numai proiectantul sistemului de valori de baz, dar i principalul militant activ n procesul de adaptare permanent a culturii la noile valori, a integrrii lor n contextul mai larg al valorilor culturale europene. 5.5.6 Aspecte ale politicii culturale europene Dac ar fi s abordm cultura ntr-un context mai larg, cel al Uniunii Europene, s-ar putea afirma fr prea multe rezerve c nu exist n cadrul spaiului european o politic cultural care s-i fie proprie. Aceasta se poate n mare parte explica prin coninutul conveniilor i tratatelor europene la care vom face o succint referire n continuare. Convenia European a Drepturilor Omului, adoptat n 1950 de Consiliul Europei, servete drept text de referin la Curtea European pentru Drepturile Omului. Cu toate acestea, Convenia n cauz nu are nici o referire la domeniul social i cultural. Drepturile sociale, aprute deja la mijlocul secolului al XIX-lea sunt totalmente ignorate. A fortiori, sunt ignorate i drepturile culturale, a cror apariie este nc destul de recent. Tratatul de la Roma din 1957 este consacrat nainte de toate Uniunii Europene, ns el nu ignor n totalitate cultura, pentru c menioneaz mijloace care permit aciuni concrete n domenii precise, ca de exemplu regimul fiscal al fundaiilor culturale, drepturile de autor sau chiar tranzitul tezaurelor patrimoniale naionale. n afara acestor referine economicocomerciale anecdotice, despre o problem sau alta de ordin cultural, nu exist n Tratatul de la Roma nici un articol care s vorbeasc doar despre Cultur sau care ar putea permite schiarea celui mai mic proiect de politic cultural.

80

Tratatul de la Maastricht n 1992 a marcat deja un moment important n sensul reorientrii puin cte puin a coninutului legislaiei europene asupra culturii, ajungndu-se ca Articolul 128 s reuneasc obiectivele n acest domeniu: salvarea i valorificarea patrimoniului cultural european, inndu-se cont de diversitatea culturilor naionale i regionale, cooperarea cu statele membre, n mod deosebit pentru ameliorarea cunoaterii i difuzrii culturii europene, n schimburile culturale necomerciale i creaia artistic, literar i audiovizual, favorizarea cooperrii cu diverse ri i organizaii internaionale competente n domeniul culturii, studierea efectelor provocate de deciziile luate n alte sectoare i n special n economie asupra culturii. Articolul 128 a fost preluat aproape integral n 1997, n articolul 157, n Tratatul de la Amsterdam, amplificndu-se printre altele importana acordat noiunii de diversitate cultural. Aceste articole au meritul de a lua n consideraie cultura, ns o limiteaz din pcate doar la anumite domenii i refuz s abordeze cultura ca drept fundamental. Exist ns o serie de iniiative ale statelor europene pentru a promova prin diferite metode dialogurile interstatale, pentru a facilita schimburile i circulaia persoanelor, pentru a finana proiecte de dimensiune european. n ultimii ani au fost iniiate o serie de manifestri emblematice, cum ar fi reeaua capitalelor europene ale culturii, ns nu se poate vorbi nc, n aceast etap, de un proiect cultural european. O perioad bun de timp au existat cooperri cu UNESCO i Consiliul Europei, limitndu-se la diverse lucrri teoretice sau la schimburi de studii, ca de exemplu asupra traficului de opere de art, asupra noiunii de democraie cultural. Dup anii 80 n Europa au avut loc aciuni concrete n favoarea culturii. Majoritatea iniiativelor au pornit de la un punct de vedere economic i s-au referit la preul crilor, la drepturile n domeniul audiovizualului sau taxele pentru antichiti. Au mai existat, de asemenea, i unele iniiative sectoriale, ca de exemplu crearea Orchestrei Tinerilor din Comunitatea European sau simbolice, ca restaurarea Acropolei. Au existat i unele programe specifice cum ar fi COMETT, care viza promovarea cooperrii ntre universiti i organizaii, civa ani mai trziu programul Ariei, pentru a subveniona cartea i lectura i a susine operaiunile de traducere. A urmat Raphael, pentru a salva i a pune n valoare patrimoniul cultural european, Kaleidoscope, pentru a ajuta proiectele culturale i artistice de dimensiune european, Media, pentru a dezvolta cinematografia european. ncepnd din ianuarie 2000, programele Ariene, Raphael i Kaleidoscope au fost reunite ntr-un singur proiect cadru multidisciplinar, numit Culture 2000. Acest program ar putea fi punctul de lansare concret al unui proiect ceva mai ambiios. Vocaia lui este ncurajarea a trei mari axe de aciune cultural. Prima ax vizeaz s ncurajeze cooperarea organizaiilor i instituiilor naionale n domeniul marilor evenimente, al ntlnirilor interculturale, ca i pregtirea n vederea unei mai bune mobiliti a actorilor culturali. Ct despre cea de a doua ax, aceasta i propune s promoveze proiecte de anvergur, destinate s fac cunoscut europenilor motenirea lor comun i diversitatea lor cultural. n cele din urm, a treia ax are ca obiectiv susinerea oricrui proiect specific inovator, la care particip cel puin patru ri membre, i care faciliteaz accesul la cultur, ncurajarea culturilor din rile respective sau cooperarea cu diferite alte ri. La acestea se adaug alte programe cu finalitate pur cultural: FEDER- Fondul European de Dezvoltare Regional, FSE Fondul Social European i FEOGA Fondul European de Orientare i Garanie Agricol, care pot avea legturi directe cu sectorul cultural

81

i pot susine transferul de know-how cultural att n cadrul Uniunii, ct i n spaiul geografic european, n general.

Cursul 12

ABORDRI RECENTE N MANAGEMENTUL PUBLIC INTERNAIONAL I OPORTUNITATEA ADAPTRII I IMPLEMENTRII LOR N INSTITUIILE PUBLICE DIN ROMNIA
n ultimii ani au fost declanate o serie de mutaii importante n domeniul managementului public. Faptul este absolut normal, dac lum n considerare elementele noi promovate de specialitii n domeniu. Acestea redefinesc semnificativ cadrul de desfurare a proceselor de management i de execuie din instituiile publice, valorile, modul de exprimare i de evaluare a performanelor obinute de managerii publici i de executani. Cteva din cele mai reprezentative schimbri intervenite n managementul public internaional sunt prezentate n continuare. 8.1 Profesionalizarea managementului public Complexitatea mediului social, politic, economic din diferite ri ca de altfel i dinamismul schimbrilor intervenite n instituiile publice au determinat declanarea n rile dezvoltate a unui proces de profesionalizare a managementului public, desigur n condiiile n care s-au asigurat premisele tiinifice, informaionale, umane i tehnico-materiale necesare. Profesionalizarea managementului public const ntr-un proces amplu de atragere, selecie i creare n cadrul instituiilor publice a unui corp de funcionari publici specializat n domeniul managementului public, care s exercite funciile managementului public, s aplice metode, tehnici i abordri, care s conduc la obinerea n instituiile publice a unor performane deosebite rspunznd ateptrilor celorlalte instituii din cadrul aparatului administrativ i cetenilor. Managementul public are ca obiectiv fundamental satisfacerea cerinelor i nevoilor generale ale membrilor societii. Procesul de realizare a lui este puternic influenat de coninutul cadrului legislativ i de gradul de profesionalizare a politicienilor, a titularilor de posturi i funcii publice de conducere i de execuie, care desfoar activitate n cadrul sistemului. n acest scop, n toate rile dezvoltate nainte de declanarea procesului reformelor n sectorul public una din schimbrile majore a vizat crearea i dezvoltarea unui corp profesionist de funcionari publici, neutru din punct de vedere politic i care s-i asume responsabilitatea att pentru punerea n aplicare a cadrului legislativ, dar mai ales n ceea ce privete realizarea obiectivului fundamental al managementului public. Formarea profesional i perfecionarea pregtirii profesionale a funcionarilor publici i a personalului atras n instituiile publice au devenit o necesitate stringent n multe din instituiile publice din rile dezvoltate. n acest sens, primul pas a fost stabilirea clar a rolului i a limitelor de competen ale reprezentanilor politicului n managementul public. Al doilea pas a fost acceptarea faptului c profesionalizarea managementului public necesit o redefinire a coninutului activitilor de formare i perfecionare a pregtirii funcionarilor publici. Al treilea pas a constat n declanarea procesului de formare i dezvoltarea noului sistem de valori care, n cel mai scurt timp s conduc la obinerea unui nivel de performan n sectorul public, cel puin la nivelul ateptrilor cetenilor din rile respective.

82

Prin urmare, profesionalizarea managementului public este puternic determinat de formarea i perfecionarea resurselor umane din instituiile publice. Aceste dou activiti influeneaz semnificativ calitatea proceselor de management i de execuie i contribuie efectiv la realizarea obiectivului fundamental al managementului public. O analiz atent asupra sistemelor de perfecionare a resurselor umane din sectorul public n rile dezvoltate arat c exist o mare varietate de preocupri n acest sens, toate conducnd ns ctre un obiectiv comun, acela al eficientizrii formrii funcionarilor publici pentru a sprijini realizarea ctorva schimbri fundamentale necesare prin redefinirea strategiilor i politicilor de personal. Intensificarea activitilor de formare i de pregtire a resurselor umane din cadrul autoritilor i instituiilor publice reprezint doar primii doi pai n procesul amplu de profesionalizare a managementului public. Profesionalizarea managementul public implic o pregtire deosebit a titularilor de posturi i funcii publice de conducere i n domeniile cu care managementul public se afl n interdependen permanent, respectiv, domeniul dreptului, politic i administrativ. n toate rile democratice din Uniunea European, tendina de profesionalizare a managementului public a determinat mutaii semnificative n coninutul politicilor administrative, instituionale generale i specifice domeniului resurselor umane. n marile democraii occidentale procesul de profesionalizare a managementului public a nceput cu redefinirea activitii de selecie a candidailor la posturile i funciile publice. Se urmrete identificarea celei mai bune persoane pentru o carier de funcionar public i, mai trziu, pentru funcii speciale, i nu identificarea persoanelor agreate de reprezentanii politici. Profesionalizarea managementului public nu se poate realiza fr o fundamentare adecvat a strategiilor i politicilor de training n domeniul resurselor umane. Este binecunoscut faptul c administraiile occidentale aloc aproximativ 5% din costurile cu resursele umane pentru pregtirea acestora. Cele mai multe programe de training au un caracter practic i sunt bine articulate n coninutul strategiilor globale i instituionale. n ultimii ani, realitatea a demonstrat c n toate rile occidentale se identific o nevoie urgent de instruire i perfecionare a pregtirii titularilor de posturi i funcii publice de conducere, n mod deosebit n domeniul managementului public, pentru a-i nsui metodele i tehnicile de management moderne, pentru dezvoltarea abilitilor manageriale, dar i informatice, pentru dezvoltarea gndirii strategice specifice i pentru extinderea abordrii managementului public bazat pe performan. Un alt obiectiv important vizeaz dezvoltarea sistemului carierei dndu-se o atenie deosebit dezvoltrii aptitudinilor i experienei persoanelor capabile ncadrate n autoritile i instituiile publice. n timp, acestor categorii de persoane li se acord competene mai mari pentru a desfura o gam variat de activiti chiar i n instituii sau autoriti publice diferite pentru a crea un corp de funcionari publici cu o viziune sistemic i un grad mai mare de flexibiliate. Profesionalizarea managementului public presupune crearea i dezvoltarea permanent a unui sistem unitar de training pentru funcionarii publici i pentru reprezentanii politicului propulsai n funcii publice. Astfel de instituii de training exist n toate rile occidentale. Cteva exemple prezentm n continuare. n Marea Britanie, noul Centru pentru studii Politice i de Management anunat de Primul Ministru n iulie 1998 a fost creat ca parte a Secretariatului Cabinetului. Acesta contribuie la dezvoltarea unei noi gndiri asupra problemelor politice i tendinelor managementului public. Acest centru a integrat Colegiul pentru Servicii Civile i Cursuri

83

Specializate pentru Funcionari Publici, coordonnd activitatea de cercetare n domeniul managementului public i acordnd consultan de specialitate. De asemenea, n Marea Britanie a fost nfiinat Asociaia de Management Public i Politic (The Public Management and Policy Association) format pe structura Fundaiei pentru Finane Publice (Public Finance Foundation) care a elaborat i implementat n sectorul public un program amplu de lucrri i studii n domeniul managementului public. Persoane care lucreaz n sectorul privat pot deveni membre ale acestei asociaii. Recent, noua instituie a publicat un raport de activitate i un set de propuneri de mbuntire a sistemului informaional din administraia britanic: orientarea mai puternic a sistemului informaional pe principiile managementului strategic; dezvoltarea capacitii de analiz a datelor i informaiilor ca surs de perfecionare a managementului public din administraia central; diminuarea gradului de birocratizare i amplificare a gradului de prelucrare a informaiilor necesare managementului public. Pentru dezvoltarea managementului public din administraia local s-a nfiinat Agenia pentru Dezvoltare i Perfecionare, organizaie nonprofit care urmrete susinerea managementului public la nivelul colectivitilor locale. Cteva dintre noile principii referitoare la profesionalizarea managementului public n Marea Britanie au fost prezentate n noua Carte Alb intitulat: Serviciile Publice n Viitor: Modernizare, Reform i Contabilitate. n Danemarca exist trei mari coordonate ale procesului de modernizare a managementului public. Prima este profesionalizarea managementului public prin care se urmrete eficientizarea serviciilor publice i a sistemului de furnizare a acestora. A doua coordonat major este privatizarea serviciilor publice n vederea rentabilizrii acestora. A treia coordonat vizeaz salarizarea funcionarilor publici n funcie de performanele individuale obinute i de gradul de realizare al obiectivelor. n Elveia, profesionalizarea managementului public este puternic susinut de introducerea unui sistem specific de indicatori specifici, definii exclusiv pentru reprezentanii politicului integrai n structura sistemului administrativ i n managementul public. Astfel, este posibil msurarea eficienei sistemului condus i a eficacitii celor care fundamenteaz decizii politice importante. Al patrulea pas important pe care democraiile occidentale l-au parcurs n ceea ce privete profesionalizarea managementului public a fost motivarea funcionarilor publici pentru a deveni buni profesioniti. Toate statele Uniunii Europene consider dificil acest proces, deoarece se recunoate c cei mai muli ceteni nu doresc s-i vad banii din impozite cheltuii pe salariile mari ale managerilor publici. Pe de alt parte, se pornete de la un adevr elementar, dar esenial i anume de la faptul c fr o motivare corespunztoare a funcionarilor publici, n general i a celor cu funcii de conducere, n special, autoritile i instituiile publice nu vor reui niciodat s atrag, s integreze i s profesionalizeze resursele umane, s dezvolte un management public profesionist bazat pe competen i orientat ctre obinerea de performane. n sistemul de management public din Romnia profesionalizarea managementului public este absolut necesar dac se dorete orientarea sistemului administrativ i a statului nostru ctre valorile promovate n toate democraiile occidentale. Etapele importante ale acestui proces sunt:

84

1. elaborarea unui studiu amplu de diagnosticare n domeniul resurselor umane; 2. fundamentarea strategiei globale n domeniul resurselor umane n sectorul public; 3. elaborarea strategiei globale i a strategiei n domeniul resurselor umane n administraie i n celelalte domenii de activitate din sectorul public; 4. pregtirea resurselor umane pentru implementarea strategiilor; 5. asigurarea climatului organizaional; 6. implementarea strategiilor de resurse umane; 7. monitorizarea, evaluarea i adaptarea strategiei globale i a celei n domeniul resurselor umane. Efectele unei astfel de schimbri fundamentale n cadrul autoritilor i instituiilor publice din ara noastr sunt prezentate selectiv n continuare: mbuntirea semnificativ a calitii deciziilor administrative, amplificarea funcionalitii la nivel de instituie i de sistem administrativ n ansamblul lui, mbuntirea calitii serviciilor oferite instituiilor i cetenilor, mbuntirea imaginii instituiilor publice i a autoritilor statului etc. Iniierea i accelerarea profesionalizrii managementului public n sectorul public din ara noastr reprezint o premis necesar n procesul reformei administrative, care ateapt a fi implementat n autoritile i instituiile publice de la nivel central i local. Fr o profesionalizare a managementului public este foarte greu de crezut c instituiile publice i autoritile administrative vor ajunge la niveluri de performan comparabile cu cele ale organizaiilor similare din rile dezvoltate. Doar pe baz de vechime, fler, experien, orientare politic i un nivel elementar de pregtire general nu se pot efectiv obine rezultate concrete pozitive n procesul reformei i este foarte greu de crezut c instituiile noastre publice se vor putea apropia ntr-un timp rezonabil de performanele sectorului public din marile democraii occidentale. 8.2 Informatizarea instituiilor publice Ultimele decenii ale secolului trecut au fost marcate de o serie de schimbri majore n domeniul tehnicii informaionale, conducnd la crearea i dezvoltarea unui nou tip de societate, cea informaional. ntr-un astfel de context general, organizaiile de toate tipurile au declanat un proces amplu organizaionale interne, n funcie de influenele pe care tehnologia informaional le are asupra proceselor de management i de execuie desfurate n cadrul acestora. Se constat din ce n ce mai mult c, n majoritatea domeniilor, a aprut un nou tip de organizaie, cea informaional, considerat de specialiti organizaia noului secol i mileniu. Informaia nsi constituie un simbol al timpului nostru care necesit instrumente specifice: computere, telefoane, copiatoare, faxuri etc. Se poate afirma fr nici un fel de ndoial c informaia a devenit una din cele mai importante resurse strategice pentru toate organizaiile. Culegerea, procesarea, transmiterea i stocarea datelor sunt eseniale pentru calitatea deciziilor i finalitatea acestora. Implementarea tehnologiei informaionale n organizaiile din sectorul public este apreciat ca o oportunitate pentru serviciile guvernamentale care pot deveni astfel mai eficace i mai eficiente. n accepiunea lui David Mc. Kewitt, un apreciat specialist n domeniul managementului public, accesul la informaiile publice confer transparen procesului de management i n mod cert susine dezvoltarea societii n ansamblul ei. Acesta este, de altfel, i obiectivul care a determinat apariia i dezvoltarea a dou domenii noi: informatica administrativ i cibernetica administrativ.

85

Una dintre tehnologiile cele mai folosite astzi n administraia din ntreaga lume este internetul. Conform statisticilor, n prezent peste 50 de milioane de oameni utilizeaz internetul zilnic. Acesta permite accesul rapid i la costuri sczute la documentele oficiale i la informaiile guvernamentale. Ulterior, o nou soluie a venit n sprijinul instituiilor administrative, intranet-ul, care poate fi definit ca o implementare a tehnologiei internet n cadrul unei instituii i autoriti sau ca un world wide web particular. Acesta permite utilizarea total sau parial a tehnologiilor i a infrastructurii internet pentru transmiterea i prelucrarea fluxurilor de informaie interne ale unui grup de utilizatori. Intranet-ul aduce nouti conceptuale, propunnd un model tehnocratic de organizare a comunicaiilor interumane, pe care le integreaz ntr-o form uor accesibil utilizatorilor. Prin intranet resursele din cadrul unei reele sunt concentrate spre partea care ofer serviciile i informaiile din bazele de date, prin hiperlegturi indicate de creatorul documentelor. Astfel, intranet-ul este apreciat ca o cale rapid, sigur i uor de apelat pentru comunicarea interdepartamental. Accesul la orice tip de informaie se realizeaz printr-o interfa comun oricror platforme sotfware i hardware, numit browser. Dimensiunea intranet variaz de la o organizaie la alta, n funcie de numrul de utilizatori, politica de proiectare i implementare peste vechile sisteme. Principalele avantaje ale introducerii intranet-ului n instituiile publice sunt: suport pentru un numr mare de utilizatori; securitatea sistemului; prevenirea suprancrcrii informaionale; asigurarea integritii informaiei; accesul permanent la informaiile necesare; scderea redundanei reelei; utilizare uoar de ctre nespecialiti, amatori i nceptori; posibilitatea mbuntirii permanente a programelor de tip client; reducerea costurilor sistemului informaional; creterea productivitii i competitivitii; interoperabilitatea dintre aplicaii prin utilizarea protocoalelor i standardelor deschise; accesul restricionat la aplicaii: autentificarea utilizatorilor, certificate, protocoale de securitate; creterea eficienei; interfaa utilizatorilor unic pentru toate aplicaiile; posibilitatea unei interogri dinamice cu sistemele existente de baze de date, cu depozitele de date, cu departamentele de stocare a datelor; varietatea formelor de lucru: text, grafic, sunete, video etc. n studiul efectuat de specialistul francez Jaques Lesourne, intitulat Penser la societe dinformation este prezentat un ghid de descifrare a societii virtual-informaionale pornind de la caracteristicile informaiei n noul context. Informaia devine materia prim de baz a societii informaionale i sursa principal de modelare a mentalitii i a comportamentelor oamenilor. Lesourne pornea de la premisa c informaia circul quasi-instantaneu, indiferent de distan i poate fi stocat n cantiti uriae cu preuri derizorii pentru ambele operaiuni. Tehnologiile informaionale contribuie la apariia simultan a muzeului i efemerului. Altfel spus, n lumea modern informaia ajunge rapid n zona de tezaurizare istoric, iar valoarea sa se epuizeaz cu rapiditate. Asistm la apariia unei complementariti aproape perfecte ntre limbajele dominante ale civilizaiei actuale: scris, vizual i electronic.

86

Aceste limbaje prelucreaz i organizeaz n mod diferit datele i informaiile i le integreaz sui generis. Specialistul francez a identificat patru schimbri semnificative care graviteaz n sfera mentalitilor i a comportamentelor din administraia public. n pofida unor reineri justificate, societatea informaional este o societate care cultiv transparena, iar ntr-un astfel de mediu se impune ca dominant tipul de cunoatere sistemic: o cunoatere mai ampl i mai divers care permite o nelegere aproximativ a unei game largi de evenimente.Concomitent cu aceste schimbri de mentalitate, se nregistreaz o a treia: pregtirea polivalent. n strns legtur cu cele trei apare, ca i un corolar, abordarea sistemic a managementului public din instituiile i autoritile administraiei de stat prin asigurarea accesului la informaii utiliznd tehnologia informaiei n cadrul serviciilor administraiei centrale. Calitatea sistemului informaional al managementului public influeneaz n cel mai nalt grad calitatea sistemului decizional din instituia public. Pentru a sprijini managerii publici i funcionarii publici de execuie au fost elaborate diverse tehnologii printre care amintim: Sistemul Informaional Geografic (S.I.G), Sistemul Informaional Managerial (S.I.M.), Sistemul Informatic Suport pentru Deciziile Administrative (S.I.P.D.A.). Sistemul Informaional Geografic este un sistem suport al deciziilor, proiectat special pentru a lucra cu informaii spaiale sub form de hri (reeaua stradal, distribuirea populaiei n teritoriu, reeaua de electrificare etc.) Sistemul Informaional Managerial este un sistem care furnizeaz managerilor publici informaiile necesare pentru fundamentarea managerial i economic a deciziilor administrative. Sistemele Informatice Suport pentru Deciziile Administrative susin managerii publici n fundamentarea variantelor decizionale pentru diverse decizii administrative, care trebuie elaborate n situaii de risc i incertitudine. Unul din cele mai importante sisteme proiectate pentru a sprijini cu informaii managerii publici este Sistemul Informaional Geografic, n care datele au la baz criteriul spaial, informaiile putnd fi procesate i prezentate sub form de hri: administrative, demografice, geodezice, fotografii aeriene sau realizate de satelii sau preluate din arhive i registre. Un astfel de sistem este stocat n format digital ntr-o baz de date conectat la baza de date a sistemului informaional al managementului public. Aproximativ 80% din informaia utilizat de managerii publici din administraia local este condiionat geografic, ceea ce nseamn c, stocat n format alfa numeric, aceasta nu poate fi utilizat efectiv, deoarece nu poate fi vizualizat adecvat. Sistemul Informaional Geografic poate conine informaii despre: caracteristicile geografice ale unui spaiu: form, resurse de ap, parcuri, sol, particularitile domeniului public etc.; utilizarea domeniului public pentru destinaii rezideniale, comerciale, industriale; transporturi i comunicaii: legturile variate ntre diferite puncte din mediul urban i cel interurban, zonal, naional; servicii i utiliti: energie, furnizarea apei, canalizare, instalaii telefonice, depozitarea deeurilor; caracteristicile economice, sociale, culturale, de mediu, ale contextului etc. Sistemul poate fi utilizat cu succes n domeniul urbanismului, proteciei mediului nconjurtor, managementului serviciilor publice etc.

87

Dei un astfel de sistem implic un cost destul de ridicat, n marile democraii occidentale a fost deja implementat i funcioneaz cu foarte bune rezultate. De exemplu, Marea Britanie dispune de un sistem informaional geografic. nainte de implementarea acestuia, poliitii obineau cu mari dificulti informaiile cu privire la anumite infraciuni. Cu ajutorul sistemului informaional geografic ei pot afla multe detalii despre locaia, momentul i metoda comiterii crimelor, accidentelor, pot, de asemenea, reproduce evenimentele pe hart i pot crea diferite scenarii pe baza informaiilor referitoare la suspeci sau vehicule vzute n zon. Pe msur ce scenariul evolueaz, imaginea se schimb. n Polonia, oraul Szczecin, folosind hrile sistemului s-au putut stabili care vor fi zonele afectate i locuitorii care trebuiau evacuai nainte de producerea marilor inundaii din anul 1995. Tendina de informatizare a managementului public se concretizeaz ntr-un nou tip de sistem informaional n care procedurile i mijloacele de tratare a informaiilor tradiionale sunt nlocuite cu noile produse ale tehnologiei informaionale care permit: culegerea de date din interiorul i din afara instituiei publice; nregistrarea i procesarea datelor de orice tip: numere, desene, text n format digital; procesarea datelor difereniat pentru utilizatorii intermediari i finali; elaborarea de variante decizionale pentru analiz i fundamentare a deciziilor administrative etc. Sistemul Informaional Managerial este format din pachete de aplicaii care pot fi achiziionate n funcie de necesitile instituiilor publice i de posibilitile lor financiare. Pe pia exist numeroase tipuri de sisteme informaionale disponibile care au fost constituite special pentru administrare sau comunicaii restrnse pentru instituiile publice care nu au nevoie sau nu-i pot permite achiziionarea de echipamente informatice complexe. Aplicaiile sunt proiectate n conformitate cu funciunile standard ale administraiei centrale i locale. Dac apar ntrebuinri noi, atunci pot fi adugate noi aplicaii. Dintre activitile desfurate n instituii publice din administraie care pot fi integrate i realizate printr-un astfel de Sistem Informaional Managerial enumerm: evidena cetenilor; evidena proprietilor imobiliare; evidena vehiculelor motorizate; evidena documentelor; evidena veniturilor i cheltuielilor; evidena contractelor; evidena ncasrilor din taxe i impozite; planificarea bugetar; evidena licenelor de afaceri i comer; managementul resurselor etc. Sistemele Suport pentru Fundamentarea Deciziilor Administrative sunt sisteme interactive care ajut decidenii s utilizeze date i modele pentru a identifica i analiza variante decizionale, dar i pentru a alege varianta optim. Marele avantaj const n faptul c sistemul este unul interactiv, capabil s comunice cu utilizatorul care poate furniza date. Sistemul, aa cum este definit pentru instituiile din administraie, se bazeaz pe modelele matematice i, uneori, i pe modele pictograme i/sau modele analog. Metodologiile folosite n procesul de modelare sunt: analiza input-output, programarea liniar, metodele probabilistice, metodele algebrice, modelarea ergonomic, microanaliza, analiza teritorial i dinamica sistemului.

88

Sistemele Suport pentru Fundamentarea Deciziilor Administrative pot deveni parte integrant a sistemului de management public. De altfel aceste sisteme sunt folosite cu succes n toate departamentele administraiei federale americane. Cele mai populare i mai utilizate sunt: TRIM (The Transfer Income Model) program care permite formularea diferitelor opiuni pentru a se determina prioritile politicilor publice; DRI (The Data Resources Incorporated National Model) elaborat pentru previzionarea dezvoltrii economice i a rezultatelor politicilor economice promovate n administraia local; PITM (Personal Tax Income Model) cu ajutorul acestuia se realizeaz previziuni referitoare la modificarea veniturilor populaiei, a sistemului de impozite i taxe aplicate, dar i la evoluia cuantumului taxelor. n Europa experiena danez merit o meniune special: ADAM (The Annual Danish Aggregate Model) este un model macroeconomic de tip keynesist cu ajutorul cruia se elaboreaz previziunile n ceea ce privete economia naional i evaluarea politicilor implementate; RIMO (Regional Interactive Model) este un model economicodemografic folosit de administraia local i de pieele de munc regionale pentru a urmri creterea populaiei, creterea economic, dinamica ocuprii forei de munc i alte caracteristici sociale. n Marea Britanie este foarte bine cunoscut succesul obinut de Consiliul Departamental din Hampshire. Acest consiliu a implementat la nivelul instituiei un program numit HANSNET, destinat a prezenta membrilor comunitii informaii despre toate serviciile pe care le ofer, respectiv o baz de date cu informaii despre fiecare departament al consiliului, datele i informaiile publice puse la dispoziie de serviciul de urmrire a carierei, informaii despre membrii consiliului, pota electronic, publicaii, organizarea la nivel local etc. Programul HANSNET se poate accesa din diverse puncte publice amplasate n coli, biblioteci, consilii locale, precum i din birourile de servicii sociale. De asemenea, n Portugalia a fost introdus sistemul numit INFOCID, accesibil n toate reelele prin intermediul unor echipamente speciale (calculatoare cu touch-ecran) amplasate n diverse instituii publice i pe strad, oferind cetenilor o mare varietate de informaii dorite. Accesul la acestea se realizeaz prin intermediul meniurilor nlnuite. Meniul principal conine urmtoarele 15 subiecte: ceteanul i familia, sntate, educaie, serviciul militar i civic, alegerile, munca, funcionarii, training-ul, asistena social, taxe i asigurri, legi i instituii juridice, activitate economic, protecia consumatorului, documente i licene, mediul nconjurtor i servicii publice. Fiecare dintre acestea sunt prezentate i detaliate n ecrane succesive. Informaiile sunt, de asemenea, disponibile pe supori tradiionali, dar i pe CDROM-uri i internet. n aceste condiii, nu ne surprinde faptul c, n ultimul deceniu, n diferite ri s-au iniiat numeroase studii, att la nivel naional, ct i internaional, care au avut drept obiectiv investigarea impactului noilor mijloace de tratare a informaiei. Astfel, pentru guvernul francez s-a elaborat Raportul Nora-Minc privind informatizarea societii, pentru guvernul Germaniei s-a elaborat Raportul de Prognoz din 1980 privind Impactul Tehnologiei asupra Forei de Munc, iar unul din ultimele rapoarte ale Clubului de la Roma se intituleaz Microelectronica i societatea la bine i la ru. Concluzia general a acestor studii este c folosirea mijloacelor i a procedurilor informaionale moderne determin transformri radicale att

89

n infrastructur, n managementul organizaiilor n general, n managementul public, n mod special, ct i n toate laturilor vieii sociale. Analiza a ceea ce nseamn implicaiile acestei tendine asupra sistemul de management public din Romnia este relevant din mai multe considerente. n primul rnd se va detaa o alt percepie asupra circulaiei informaiilor din sfera sistemului administrativ, care nu se ncadreaz ntr-un traseu liniar. Pe de alt parte, calitatea mediului informaional din instituiile publice este o msur i deopotriv o condiie a gradului de organizare a administraiei publice n ansamblu. Desigur c aceast tendin s-a fcut simit i n managementul public din Romnia nc din anul 1998, cnd n luna februarie a fost aprobat prin Hotrre de Guvern Strategia naional de informatizare i implementare n ritm accelerat a societii informaionale i Programul de aciune privind utilizarea pe scar larg i dezvoltarea sectorului tehnologiilor informaiei n Romnia. n continuare, sunt prezentate succint principalele coordonate ale planului de aciune e-Europe, elaborat de reprezentanii Comisiei Europene, Bncii Europene de Investiii n colaborare cu reprezentanii organizaiilor de standardizare, partenerilor sociali, sectorului privat i ai rilor candidate la integrarea n U.E.: accelerarea introducerii modulelor de baz ale societii informaionale; transpunerea i implementarea acquis communautaire relevant pentru societatea informaional; internet mai ieftin, mai rapid, mai sigur; introducerea reelelor sigure i a cartelelor cu microprocesor; investiii n pregtirea resurselor umane n cadrul unui program Tineretul european n era numeric; instruirea pentru lucrul n economia bazat pe cunotine. n acest sens, n anul 2001, Guvernul Romniei prin Ministerul Administraiei Publice a elaborat Planul Naional de Aciune e-Administration care cuprinde urmtoarele coordonate: computerizarea activitilor desfurate n instituiile publice prin care s se asigure creterea eficienei operaionale n cadrul organismelor administraiei centrale i locale; computerizarea serviciilor publice pentru ceteni, ageni economici de la nivelul administraiei centrale i locale. Obiectivul declarat n aceste documente este realizarea societii informaionale n Romnia. Articolul 9 din Strategia naional de informatizare prevede utilizarea tehnologiilor informaiei n vederea susinerii reformei n administraia public, pentru: asigurarea informatizrii omogene i coordonarea instituiilor din administraia public central i local, inclusiv n sistemul justiiei, pentru mbuntirea serviciilor publice; simplificarea procedurilor i practicilor administrative; nlturarea arbitrariului i corupiei; optimizarea comunicrii i a fluxului de informaii ntre instituiile de la nivel central i local; asigurarea cooperrii interdepartamentale; generalizarea treptat a schimbului de informaii bazat pe documente electronice; asigurarea accesului cetenilor la informaia public: centre de informare, chiocuri electronice plasate n locuri publice; asigurarea compatibilitii i interoperabilitii sistemelor informatice din administraia public, la nivel naional i internaional, prin accelerarea elaborrii i aplicrii de metodologii, norme, standarde;

90

 coordonarea achiziiilor publice de produse i servicii TIC (tehnologia informaiei i comunicaiilor) conforme cu reglementrile europene; monitorizarea fondurilor de informatizare prevzute n proiectele de asisten i cooperare internaional. Experiena multor state dezvoltate a artat c att crearea, ct i dezvoltarea unei societi informaionale implic aciuni complexe, de lung durat foarte bine integrate ntr-un proces amplu coordonat i susinut de ctre stat. n acest context se remarc atenia acordat tendinei de informatizare a sistemului administrativ din ara noastr, n general, care se va realiza pe trei coordonate majore: 1. Informatizarea activitilor din instituiile publice care s conduc la o cretere a eficienei operaionale n cadrul organismelor administraiei centrale i locale. 2. Informatizarea serviciilor avnd ca beneficiari cetenii i agenii economici, fapt care implic adesea integrarea serviciilor prestate de organizaii de servicii din administraia central i local. 3. Asigurarea accesului la informaii prin tehnologia informaional pentru utilizatorii finali ai serviciilor administraiei centrale. Pn n prezent, computerizarea aplicat de ctre organismele administraiei centrale din ara noastr a fost cu precdere una elementar i n general a funcionat sub o responsabilitate sectorial, la nivel de departament- agenie- minister. n continuare, va fi necesar crearea unei autoriti pentru activitile care implic extinderea tehnologilor informaionale n administraia public local i n celelalte organizaii din sectorul public, n general. Autoritatea se apreciaz c va funciona n cadrul i n subordinea Ministerului Administraiei Publice i sub coordonarea tehnic a Ministerului Comunicaiilor i Tehnologiei Informaiei. Acesta din urm va reuni n structura proprie dou departamente principale: Unitatea de elaborare a strategiei IT pentru administraia central i o Unitate de management a programului. Reprezentanii unor funcii publice din administraia central din ara noastr apreciaz c stadiul actual al tehnologiei i al pieei de tehnologie informaional existent pe piaa romneasc permite interconectarea rapid a tuturor componentelor sistemului administraiei publice prin reea extranet organizat dup un model de interoperabilitate, care s asigure accesul tuturor beneficiarilor la baza central de date. Piaa serviciilor din Romnia ofer soluii informatice care acum civa ani erau inaccesibile, pentru crearea unor reele cu investiii minime n infrastructura fizic. Furnizorii de servicii Internet i operatorii de telecomunicaii ofer deja servicii de acces la Internet, servicii de creare a unor reele virtuale private, practic ei au un catalog complet de servicii necesare pentru realizarea de reele intranet sau extranet n oricare instituie public. Integrarea reelei extranet cu reelele existente se va face respectnd acelai model. Managerii reelelor judeene, de exemplu, vor fi considerai fie ca fcnd parte din list, integrai, deci automat n reeaua extranet, fie drept clieni ai unora dintre furnizorii de pe list. Reeaua unic a administraiei publice va fi furnizorul unic de servicii de acces la organismele administraiei centrale. n acest context, fiecare administraie local poate selecta o reea la care s se conecteze, dintre cele incluse n sistemul naional de interconectare, fr s prejudicieze capacitatea sa de a oferi serviciile specificate la nivel naional tuturor celorlalte organisme ale administraiei centrale. Proiectele de informatizare a instituiilor publice din Romnia, pe termen scurt, sunt n totalitate vizate n conformitate cu obiectivele impuse de Uniunea European n cadrul

91

iniiativei e-Europe pentru a permite accesul electronic att la informaii, ct i la serviciile principalelor organisme, prin crearea unui set de portaluri: de informaii, care s uureze accesul prin internet i exploatarea bazei de date a administraiei publice; de reglementri juridice pentru a facilita accesul la informaiile deja existente pe site-urile diferitelor instituii; de servicii ctre ceteni, ctre agenii economici, pentru angajarea forei de munc i un portal special pentru certificri. Una din trsturile cheie ale introducerii portalurilor este standardizarea sistemelor de accesare, autentificarea ulterioar i autorizarea solicitrilor de servicii. Accesul la portalurile de servicii va necesita utilizarea semnturilor digitale ca mijloace legale de validare a declaraiilor transmise. Cartea de identitate electronic, LD card-ul, un card de plastic prevzut cu un chip electronic, vor fi folosite ca instrumente de editare i autentificare a semnturilor, i ca mijloc de identificare n vederea accesrii portalurilor de servicii. Aceasta va prolifera crearea cardurilor specializate. Astfel, n absena unei soluii standard, fiecare organism al administraiei va putea crea propriul card de acces la serviciile sale. Managerii reelelor naionale vor trebui s furnizeze, prin propriile aplicaii, toate serviciile secundare, precum i pe cele ce susin descentralizarea, pentru a permite cooperarea efectiv i armonioas dintre administraiile locale i cea central, indiferent de reeaua la care fiecare dintre ele este conectat. Fr ndoial c implementarea unor astfel de schimbri determinate de informatizarea managementului public n domeniul administraiei din Romnia necesit un proces amplu de pregtire i specializare a funcionarilor publici, a managerilor publici i, nu n ultimul rnd, a reprezentanilor politicului propulsai n posturi i funcii publice sau politice. Ei trebuie s neleag utilitatea practic a informatizrii i s dobndeasc, acolo unde este necesar capacitatea profesional i managerial de a integra noua tehnologie informaional n activitile desfurate. Altfel, exist riscul manifestrii unui puternic formalism susinut de declaraii fr acoperire n practica managerial. ntr-o astfel de situaie, n scurt timp, va fi absolut evident o discrepan ntre ceea ce se dorete i ceea ce se realizeaz efectiv, n principal, din cauza faptului c procesul de pregtire absolut necesar unor astfel de schimbri strategice majore nu este suficient de riguros. Desigur c n astfel de condiii, efectele negative nu vor nceta s apar i se vor manifesta prin rezisten fa de schimbare n general, fa de informatizarea instituiilor publice, n special, conducnd la pierderea valorii investiiei i la blocarea unor activiti importante, care, n loc s diminueze, vor amplifica efectele crizei manageriale n administraie i aa destul de puternic resimite de societatea romneasc. Totodat se poate ajunge la pierderea ncrederii, att de ctre funcionarii publici, n avantajele majore pe care le are informatizarea managementului public n sistemul administrativ din Romnia, dar i de ctre ceteni, n capacitatea managerial a instituiilor i autoritilor administrative de a implementa aceast opiune strategic predilect n societatea romneasc. Fr ndoial c rolul determinant n succesul acestui proces de informatizare a instituiilor publice revine reprezentanilor managementului public, care trebuie s identifice modalitile de aciune concrete la nivelul fiecrei instituii publice, prin care s se treac la implementarea strategiei naionale de informatizare n sectorul public din ara noastr.

92

8.3 Flexibilizarea managementului public Multitudinea i complexitatea schimbrilor manifestate n sectorul public, n general, n sistemele administrative, n sfera serviciilor publice, n special, ca urmare a influenei factorilor exogeni instituiilor publice, dar i endogeni, au determinat intensificarea procesului de adaptare permanent a coninutului managementului public. Flexibilizarea managementului public const n crearea unui sistem de conducere suficient de dinamic i stabil care s asigure un echilibru ntre identitatea unei instituii i/sau autoriti publice, diferit de alta prin misiunea social care i revine n cadrul sistemului i prin schimbrile semnificative care apar n mediul extern al acesteia, respectiv n sfera economic, politic, administrativ, social, cultural etc. Multidimensionalitatea acestei tendine a managementului public determin existena mai multor tipuri de flexibilitate n cadrul instituiilor i autoritilor publice. Cteva dintre cele mai importante sunt prezentate n continuare: Flexibilitatea culturii organizaionale const n adaptarea permanent a sistemului intern de valori de baz dintr-o instituie-autoritate public, ca urmare a modificrilor aprute n mediul organizaional intern i extern. Flexibilitatea organizatoric const ntr-o remodelare permanent a structurii organizatorice a instituiei-autoritii publice n funcie de schimbrile determinate de variabilele endogene sau exogene acesteia. Flexibilitatea informaional const ntr-un proces de structurare i mbogire permanent a coninutului sistemului informaional i a procesului de comunicare intern i extern pentru a oferi, n timp util, informaiile necesare funcionarilor publici de conducere sau de execuie i reprezentanilor politicului propulsai n structurile instituiilor publice i autoritilor administraiei de stat. Flexibilitatea decizional const n adaptarea permanent a coninutului deciziilor administrative la particularitile mediului organizaional intern i extern, dat fiind influena puternic pe care factorii exogeni o exercit asupra procesului decizional din instituiile publice. Flexibilitatea instrumental sau metodologic presupune un proces continuu de identificare, analiz, selecie i adaptare permanent a metodelor i tehnicilor manageriale necesare tuturor categoriilor de funcionari publici i nu numai pentru desfurarea proceselor de management i de execuie din instituiile i autoritile administraiei de stat. Se poate constata, c prin aceast tendin, reprezentanii managementului public urmresc s asigure un echilibru dinamic permanent ntre sistemul intern i mediul extern, prin care instituia i autoritatea public dobndete premisele necesare realizrii obiectivelor previzionate stabilite. Fr ndoial c tendina de flexibilizare presupune un management public profesionist, care s aib capacitatea de a sesiza necesitatea i coninutul schimbrilor, dar i abilitatea managerial de a adapta vechiul sistem la noile condiii, astfel nct obiectivele instituiilor i ale autoritilor publice s fie realizate. Experiena managerilor publici a condus, de altfel, la confirmarea unui adevr elementar i esenial, anume c nu exist un model universal valabil de succes, care s poat fi preluat i aplicat ntr-o instituie public i/sau autoritate administrativ. Misiunea managerilor publici este aceea de a sesiza modificrile de coninut ale variabilelor organizaionale interne i externe, intensitatea acestora i de a adapta permanent sistemul de management din instituiile publice i autoritile administraiei de stat la un context specific unei perioade. Pentru aceasta, managerii publici pot mbina propria experien

93

i pregtire cu experiena altor manageri publici i cu noile concepte, metode, tehnici i tehnologii informaionale puse la dispoziie de specialitii din diverse domenii. Dei aceast tendin a managementului public ar trebui s fac parte integrant din gndirea managerial a oricrui titular de funcie public de conducere sau reprezentant al politicului propulsat n sistem, din pcate, n contextul romnesc, ea este destul de puin acceptat, ca necesitate i foarte puin aplicat. Cele mai multe schimbri n sistemul de management public din instituiile i autoritile administraiei de stat din Romnia au intervenit ca urmare a iniiativelor reprezentanilor factorului politic i, n foarte puine situaii, au fost generate de funcionarii publici de conducere i de managerii publici. Aceasta n principal datorit faptului c factorul politic determin semnificativ coninutul proceselor de management i de execuie din instituiile i autoritile administrative. Cultura organizaional i managerial nvechite ca de altfel i profesionalismul limitativ al titularilor de posturi i funcii publice las foarte mult de dorit reprezentnd, n cele mai multe situaii, principalele cauze pentru care n managementul public din Romnia flexibilizarea rmne deocamdat o opiune strategic predilect. Paradoxal, n ara noastr se constat c, n general organizaiile din sectorul public au un grad destul de redus de flexibilitate, dar n acelai timp numeroase schimbri au marcat semnificativ n timp coninutul managementului public. O analiz atent asupra acestei situaii ne determin s structurm factorii care influeneaz procesul schimbrilor organizaionale n sectorul public n dou categorii: factori generali de blocaj, care frneaz procesul de lansare a oricrei schimbri: culturali, manageriali, administrativi - birocratici, politici, legislativi etc.; factori specifici situaionali, care limiteaz sau decaleaz coninutul schimbrilor: pregtirea funcionarilor publici pentru schimbare, dotarea tehnic, stilul de management etc. Fiind obinuii cu aplicarea unor reguli, proceduri generale, funcionarii publici de carier manifest o reinere i chiar rezisten fa de noile schimbri, deoarece n baza valorilor culturii organizaionale specifice instituiilor publice, majoritatea funcionarilor publici de carier pornesc de la premisa c rolul statului, pe care ei, potrivit legii l reprezint, este, de fapt, de a pune n aplicare coninutul actelor normative i a ntreine structura sistemului administrativ, aa cum aceasta este definit de legiuitor. De exemplu, n sistemul administrativ din ara noastr exist percepia, greit dealtfel, potrivit creia flexibilitatea managementului public poate fi acceptat doar pn la limita precizat de lege, neglijndu-se un aspect elementar, dar esenial i anume acela s instituia public i autoritatea statului trebuie s funcioneze, n acelai timp, ca parte a unui ntreg (sistemul administrativ) i ca entitate distinct, n serviciul altor instituii sau autoriti i al cetenilor. Din aceast perspectiv, reprezentanii managementului public trebuie s determine misiunea organizaiei i propriile obiective integrate n sistem, n ansamblul lui, i s modeleze, n funcie de variabilele situaionale, componentele sistemului de management, astfel nct elurile propuse s fie realizate. Din pcate, n instituiile i autoritile publice din ara noastr apare evident, n cele mai multe cazuri, formalizarea excesiv a schimbrilor n sistemul de management public i caracterul teoretic al acestora, de altfel o rezultant fireasc a unei percepii generalizate. Funcionarii publici de carier nu sunt stimulai s aib iniiative n procesul schimbrilor organizaionale, ateptnd ca, de cele mai multe ori, propunerile s apar de la titularii funciilor publice de conducere sau frecvent s fie formulate de reprezentanii politicului. Pornind de la aceast realitate, n instituiile i autoritile administraiei de stat sunt necesare, la nivelul managementului, cteva mutaii fundamentale: de concepie i de

94

implementare, fr de care o flexibilizare real i nu doar una formal, de altfel destul de prezent n contextul romnesc, s poat fi vizibil. Prezentm succint n continuare cteva dintre cele mai importante schimbri care au o relevan deosebit n procesul de flexibilizare a managementului n instituiile publice din ara noastr: separarea clar a managementului public din instituiile i autoritile administraiei de stat de factorul politic; ocuparea posturilor i funciilor publice de conducere pe baza criteriilor de competen profesional i managerial; motivarea difereniat n funcie de nivelul i amploarea performanelor obinute de managerii publici, raportate la misiunea instituiilor publice i, desigur, la sistemul de obiective previzionate pe o perioad determinat; profesionalizarea managementului public, prin care s se realizeze trecerea de la un management public rigid, de tip mecanicist la un management public flexibil, cu o puternic determinare creativ-inovativ i participativ; pregtirea n general i n domeniul managementului public n special a funcionarilor publici de carier, prin care de fapt se asigur practic gradul de flexibilitate necesar unei funcionri normale a oricrei instituii publice; atragerea specialitilor n procesul de adaptare a sistemului de management public la particularitile contextului romnesc ca i consilieri i consultai ai managerilor publici i ai reprezentanilor politicului etc. Flexibilizarea managementului public n instituiile publice din Romnia nu poate fi realizat prin acte normative, universal valabile referitoare la structura organizatoric sau la procesul decizional, prin imixiuni ale autoritilor centrale sau prin ordine ministeriale. Soluia const n nsntoirea sistemului, tratndu-l din interior prin mbuntirea capacitii manageriale a instituiilor publice, prin numirea pe posturile i funciile publice a unor funcionari publici de carier, pregtii s devin manageri publici profesioniti cu obiective individuale, sarcini, competene i responsabiliti riguros determinate. 8.4 Managementul calitii totale n instituiile publice Calitatea produselor i serviciilor n sectorul public a devenit n timp unul din obiectivele fundamentale n toate instituiile publice i autoritile administrative din rile dezvoltate. Aceast orientare a determinat constituirea nc din anul 1988 a Fundaiei Europene pentru Managementul Calitii, ca organizaie non-profit, care anul trecut reunea mai mult de 800 de membri. Fiecare participant a contribuit la dezvoltarea noii abordri i, n anul 1999, rezultatul cercetrilor a fost un nou model de Management al calitii pentru instituiile din sectorul public i nu numai. Specialitii n domeniul managementului public recunosc faptul c exist o difereniere n ceea ce privete abordarea calitii n diferite tipuri de organizaii i n diferite ri, n funcie de contextul social specific i de orientarea managementului public. De exemplu, n Marea Britanie, calitatea serviciilor publice este evaluat n funcie de gradul de satisfacie a clienilor pentru serviciile publice oferite. n Italia transparena i flexibilitatea activitilor administrative sunt cele mai importante, n timp ce n Germania, modernizarea sistemului administrativ i orientarea administraiei publice pe principiile managementului public reprezint coordonatele de baz n aprecierea calitii produselor i serviciilor n sectorul public.

95

n practica internaional, modernizarea sectorului public i noul management public se fundamenteaz pe urmtoarele valori de baz, eseniale de altfel pentru implementarea Managementului calitii totale: responsabilitate, nevoi ale clienilor i utilizatorilor de servicii, performane profesionale i rezultate, standarde de performan, satisfacia clienilor. Aa cum se cunoate din literatura de specialitate, exist numeroase abordri ale calitii, care sunt considerate puncte de plecare pentru managementul calitii, n general i desigur i pentru managementul calitii n sectorul public, n special. Dezvoltarea calitii totale, ca obiectiv al managementului, a nceput n SUA n prima parte a secolului trecut. n anul 1979, specialistul american Philip Crosby a publicat lucrarea Quality is Free, n care a prezentat i aplicat programul zero defecte. Pornind de la ideile demonstrate de Crosby, civa ani mai trziu, Guvernul SUA a fundamentat noi valori pentru sistemul administrativ american, care au devenit mai trziu orientarea de baz n politica guvernamental. Rezultatele pozitive obinute n scurt timp dup introducerea noii abordri au reprezentat principalele argumente care au susinut constituirea primului Quality College n Florida, instituie de nvmnt nfiinat special pentru pregtirea funcionarilor publici n vederea generalizrii implementrii managementului calitii totale n organizaiile din sectorul public de pe teritoriul american. Coordonatele de baz ale abordrii Managementului calitii totale care au o relevan practic deosebit pentru managementul organizaiei n general i pentru managementul organizaiilor din sectorul public, n special, sunt prezentate n continuare: considerarea calitii ca un parametru fundamental n procesul de satisfacere a cerinelor clientului; crearea unui sistem n cadrul organizaiei prin care furnizorul s realizeze produsele i serviciile la nivelul calitativ ateptat de beneficiar; stabilirea unui standard de performan numit zero defecte, care s devin un obiectiv esenial; considerarea faptului c un criteriu de msurare a calitii este costul acesteia. Managementul calitii totale ca i abordare general reunete urmtoarele principii: concentrarea asupra mbuntirii procesului de management; orientarea pe legtura permanent cu clienii; constituirea n cadrul organizaiei a unor structuri care s susin realizarea unor produse i servicii de calitate. Preocuprile managerilor publici din rile dezvoltate pentru mbuntirea continu a calitii produselor i serviciilor oferite au determinat concentrarea ateniei lor ctre crearea unei culturi organizaionale i a unui sistem de management prin care acest obiectiv devine o prioritate n structura sistemului de obiective al organizaiilor pe care le conduc. Managementul calitii totale n sectorul public se fundamenteaz pe elementele definite n cadrul normelor SR EN ISO 9002, respectiv: responsabilitatea conducerii, analiza contractului, controlul proiectrii, controlul documentelor i datelor,

96

aprovizionarea, produsele/serviciile furnizate de clieni, furnizarea serviciului, controlul proceselor, mijloace de testare, controlul serviciului, msuri preventive i corective, auditul intern al calitii, instruirea personalului, activitatea de relaii cu publicul. Desigur, n acest context mai larg, n timp i n instituiile publice din Romnia ar trebui creat percepia c una din prioritile managementului public n sistemul de obiective trebuie s fie realizarea i furnizarea unor servicii publice i administrative la cele mai nalte standarde de calitate. Pornind de la aceast idee, n continuare se prezint cteva dintre elementele necesare reprezentanilor managementului public pentru integrarea acestei opiuni n coninutul strategiilor i politicilor instituiilor publice. De exemplu, n procesul de elaborare a sistemului de calitate pentru instituiile i autoritile administrative din Romnia trebuie considerate urmtoarele standarde: SR ISO 9002 Sistemele calitii, model pentru asigurarea calitii n producie, montaj i service SR ISO 9000-2 Standarde pentru conducerea i asigurarea calitii, Partea a II-a, Ghid pentru aplicarea ISO 9001, 9002 i 9003 SR EN ISO 9004-1 Managementul calitii i elementele sistemului calitii SR EN ISO 9004-2 Conducerea calitii i elemente ale sistemului calitii, Partea a II-a, Ghid pentru servicii SR EN ISO 8402 Managementul calitii i asigurarea calitii SR EN ISO 10011-1 Ghid pentru auditul sistemelor calitii, Partea I, Auditare SR EN ISO 10013 Ghid pentru elaborarea manualului calitii. Noul sistem de Management al calitii totale a nceput s fie n atenia unor manageri publici din administraia local din ara noastr. Abordarea Managementului calitii totale n instituiile publice din Romnia presupune o succesiune de activiti cu caracter general i specific. Cteva dintre acestea sunt prezentate n continuare: elaborarea unui audit intern, analiza cauzal a rezultatelor auditului, formularea recomandrilor, crearea sistemului intern de calitate, pregtirea resurselor umane, implementarea noului sistem, monitorizarea implementrii, adaptarea permanent a instituiei publice i autoritii administrative la noile cerine ale sistemului administrativ i ale pieei deservite, evaluarea rezultatelor, formularea propunerilor de mbuntire a noului sistem de management public bazat pe calitate. Cteva dintre avantajele rezultate din aplicarea Managementului calitii totale n sectorul public sunt prezentate n continuare:

97

 simplificarea i degrevarea semnificativ a procesele de management i de execuie, ca urmare a elaborrii unor proceduri ale sistemului calitii bine definite i structurate, creterea eficienei i eficacitii funcionarilor publici n general i a managerilor publici, n special, crearea unui sistem de pregtire continu a funcionarilor publici i managerilor publici, amplificarea gradului de motivare a funcionarilor pentru calitate n activitatea desfurat, sistem de management public flexibil care permite mbuntirea permanent a calitii serviciilor publice oferite, identificarea modalitilor de mbuntire a relaiilor cu clienii instituiilor i autoritilor publice, descoperirea deficienelor sistemului informaional i corectarea acestora, mbuntirea procesului de administrare a resurselor umane, materiale, informaionale i financiare din cadrul instituiilor publice. mbuntirea procesului de coordonare i comunicare n cadrul organizaiei . Avantajele majore care decurg din introducerea Managementului calitii totale sunt suficient de convingtoare pentru a stimula receptivitatea decidenilor i iniiativa lor n direcia considerrii acestei tendine ca una din coordonatele de baz n procesul reformei, n general i n sectorul public din Romnia, n special. 8.5 Managementul bazat pe cunotine n instituiile publice Managementul bazat pe cunotine este una din cele mai recente abordri n domeniul managementului, care marcheaz i influeneaz semnificativ coninutul managementului public, fiind una din modalitile de manifestare a noului curent aprut n managementul public internaional, care influeneaz n mare msur coninutul celorlalte tendine majore prezentate. n 1993, Peter Drucker afirma c n ultimii ani s-a conturat o tendin clar n toate domeniile i tipurile de organizaii, i anume orientarea tot mai puternic spre management bazat pe cunotine. Mai mult dect att, exist guverne care au integrat deja noua orientare n coninutul propriilor strategii. Este binecunoscut exemplul Olandei n care se consider c managementul bazat pe cunotine este crucial pentru viitorul rii i reprezint forma prin care se exprim cel mai bine interesul naional. Cercetrile efectuate de Twijnstra Gudde, n 1996 n legtur cu motivele introducerii managementului bazat pe cunotine n sectorul public au artat c: nu exist o percepie clar n cadrul instituiilor publice despre propriile cunotine, mare parte din cunotinele disponibile nu sunt valorificate corespunztor, cunotinele necesare nu sunt cunoscute cu suficient timp nainte, exist nevoia de actualizare a cunotinelor, lipsa de cunotine nu este contientizat ntotdeauna, exist foarte multe tipuri de cunotine i specialiti pentru fiecare dintre acestea, cunotinele nu sunt sistematizate ntotdeauna, exist o diversitate de clieni cu ateptri diferite. Specialitii consider c noua tendin manifestat n managementul public implic cteva concepte importante: cunotine, competen, nvare, capacitatea de nvare i managementul bazat pe cunotine.

98

Managementul bazat pe cunotine are ca i obiectiv crearea unei organizaii n care angajaii sunt ncurajai s utilizeze cunotinele eficient i eficace. Pentru aceasta ns este absolut necesar conturarea unei metodologii de implementare a Managementului bazat pe cunotine n sectorul public (M.B.C.S.P.). ntr-o form sintetic, etapele ntr-un astfel de proces sunt urmtoarele: 1. Identificarea potenialului de cunotine din cadrul unei instituii publice se poate realiza cel puin prin analiza rspunsurilor la urmtoarele ntrebri: Ce fel de cunotine exist n cadrul organizaiei? Ce fel de cunotine sunt necesare n cadrul organizaiei? Unde se ncadreaz fiecare categorie de cunotine? Care este percepia n cadrul organizaiei vis--vis de cunotine? Ce cunotine sunt necesare pentru diferite posturi i funcii n cadrul organizaiei? Cum sunt utilizate cunotinele disponibile? Cum ar putea fi utilizate cunotinele pentru a satisface mai bine clienii i a eficientiza activitatea? Cum trebuie armonizate cunotinele pentru a accentua potenialul inovativ al organizaiei? 2. Elaborarea strategiei instituiei publice n care managementul bazat pe cunotine devine opiunea strategic predilect n cadrul acesteia trebuie s se precizeze: viziunea ca i o descriere general asupra a ceea ce se dorete a fi realizat pe termen lung prin valorificarea cunotinelor, misiunea organizaiei ca i o sintez asupra a ceea ce instituia public trebuie s realizeze ca parte a unui sistem integrat, analiza factorial intern i extern, obiectivele strategice n noul context, respectiv scopurile clar determinate i cuantificate n timp, modalitile de aciune pentru realizarea acestora. 3. Elaborarea planului de aciune strategic orientat pe cunotine n funcie de rezultatele documentrii i coninutul strategiei managementului bazat pe cunotine n structura acestuia sunt precizate obiectivele pe termen scurt, modalitile de aciune imediate i pe termen scurt, dar i resursele umane, materiale, informaionale i financiare atrase n procesului de implementare. 4. Identificarea, diseminarea i utilizarea cunotinelor necesare n aceast etap se au n vedere cele dou componente majore ale managementului bazat pe cunotine, respectiv: componenta hard, care include sistemele de tehnologia informaiei i cea soft, care cuprinde cultura organiza-ional: sistemul de valori, standarde i stilul de management. 5. Redefinirea culturii organizaionale i a stilului de management Se precizeaz: valorile de grup, noile standarde, stimulentele pentru cointeresare, structura i sistemele IT, respectiv: structura formal i informal, sistemele hard i soft. n noul sistem exist aanumitul broker de cunotine, o persoan care are sarcina de a identifica noile cunotine i de a asigura diseminarea lor n cadrul organizaiei. ntr-un astfel de context, rolul managerului public este acela de a crea o organizaie n care toi funcionarii publici sunt ncurajai s utilizeze ct mai eficient i ct mai eficace cunotinele i s-i orienteze toate aciunile lor n funcie de aceste cunotine. Reprezentanii managementului public din administraia central i local din rile dezvoltate se afl n plin proces de implementare a schimbrilor majore determinate de aceast nou abordare, care n strategiile instituiilor i autoritilor administrative din Marea Britanie, Danemarca i Germania este foarte bine i clar reprezentat.

99

8.6 Managementul public bazat pe performan (M.P.B.P.) Mult vreme s-a considerat c n sectorul public nu poate fi vorba de performan, argumentndu-se c prin nsi coninutul obiectivului fundamental al managementului public este eliminat posibilitatea acceptrii acestui concept. Limitele unei astfel de gndiri au fost demult depite n managementul public din rile dezvoltate, dup ce un numr bun de ani subiectul s-a aflat n dezbaterea teoreticienilor i practicienilor. Astfel se pornete de la o prim premis potrivit creia gndirea managerilor publici trebuie s se situeze undeva la grania dintre logica social i logica concurenial. Logica social rezult din aceea c orice iniiativ a reprezentanilor managementului public, n ceea ce privete cantitatea i calitatea serviciilor oferite, trebuie s fie determinat de interesul public general i orientarea n totalitate ctre satisfacerea acestuia. Logica concurenial trebuie perceput la fel de toi managerii publici. Elementele unei astfel de logici sunt numite criterii de performan i se exprim prin Cei trei E, respectiv: Economie, Eficien i Eficacitate. A doua premis este aceea c instituiile publice, prin cadrul legislativ definit, au atribuii n ceea ce privete gestionarea resurselor publice pentru realizarea unor obiective de interes public. La mijlocul secolului trecut s-a dezvoltat ideea potrivit creia n sectorul public nu poate fi vorba de eficien, de eficacitate, i cu att mai mult, de performan pentru c, misiunea unei instituii publice dincolo de aceste aspecte este s aplice actele normative i astfel s rezolve problemele sociale indiferent de costul pe care l implic astfel de iniiative. n multe ri n curs de dezvoltare se menine nc aceast percepie. tiina managementului public a evoluat ns i, ncepnd din ultimul deceniu al secolului trecut, specialitii au demonstrat c nsi esena managementului public, obiectivul lui fundamental este cel care trebuie s determine reorientarea sistemului de valori pentru aprecierea performanelor. Problema pe care trebuie s i-o pun n primul rnd managerii publici este cum s gestioneze mai eficient resursele publice pentru a satisface nevoile sociale generale i a obine un nivel ct mai bun de performan, n condiiile asigurrii unei funcionri eficiente a sistemului din care face parte i instituia public. n timp, ideile s-au dezvoltat i n multe instituii publice au fost elaborate sisteme de indicatori de performan prin care se poate aprecia pe o scal valoric pn la ce nivel au fost satisfcute interesele publice i cu ce cheltuieli. Performana unei organizaii publice este stabilit n funcie de modul n care resursele umane, materiale, informaionale i financiare sunt utilizate pentru a realiza obiectivele propuse la nivelul ateptrilor beneficiarilor de servicii. Procesul de msurare a performanei n sectorul public este, recunosc majoritatea specialitilor, unul deosebit de dificil din mai multe motive: multitudinea i diversitatea stake-holderilor unei instituii publice: clienii cureni i poteniali, cetenii cu drept de vot, reprezentanii alei, organizaiile nonprofit, grupurile profesionale, sindicatele, managerii publici, statul etc.; diferenele de valori i percepii despre de performan pe care le au diferii stake-holderi;

100

 inexistena unui mediu concurenial n care sunt oferite unele servicii tocmai datorit poziiei de monopol pentru anumite servicii pe care o au unele instituii publice sau autoriti administrative; natura serviciului public oferit; complexitatea mediului socio/politic care genereaz o serie de riscuri cu influen direct asupra obinerii performanelor; influena valorilor politice. Pornind de la aceste considerente de ordin general, n anul 1994, Stewart i Walsh apreciau c msurarea performanei n sectorul public are la baz raionamentul politic care definete coordonatele pentru identificarea criteriilor de performan. Dincolo ns de acest raionament, dar ntr-o corelaie strns cu acesta se pot identifica cinci categorii de performane n instituiile publice: performane financiare, performane bugetare, performane manageriale, performane politice. La acestea se adaug o categorie special, performanele profesionale, care determin semnificativ coninutul celorlalte. Performana managerial a fost definit de Day i Klein nc din 1987 ca fiind rezultatul realizrii unor sarcini potrivit unor criterii de performan, ca urmare a delegrii de autoritate. Orientarea a existat nc din anul 1982, cnd n Marea Britanie s-a constituit Comisia de Audit n cadrul administraiei centrale, cu atribuii n evaluarea eficienei i eficacitii. n acea perioad s-a dezvoltat o gndire nou n sectorul public, respectiv Valoarea pentru bani, fiind astfel exprimat valoarea creat prin utilizarea resursele financiare atrase n procesele de management i de execuie din instituiile i autoritile administrative. Noua abordarea Value for Money este definit cel mai simplu ca fiind modul economic de achiziionare a resurselor i utilizarea eficient a acestora n procesul de realizare a obiectivelor managementului public n condiiile respectrii simultane a celor trei E, respectiv: Economie, Eficien i Eficacitate. Civa ani mai trziu Selim i Woodward, n 1992, au adugat alt valoare considerat: egalitatea, iar un an mai trziu Jackson i Palmer au inclus i alte elemente, respectiv: excelen, spirit antreprenorial, abilitate practic i capacitate de discernmnt. Revenind asupra acestei abordri ca fiind fundamental pentru noua tendin a managementului public bazat pe performan, se consider c cei trei E au un impact semnificativ asupra procesului prin care se ajunge la performan. Astfel, economie nseamn c principalul criteriu care st la baza procesului de implementare a strategiilor i politicilor, de furnizare a serviciilor, este cel economic, respectiv care este nivelul cel mai sczut al costului necesar instituiei publice pentru a satisface din punct de vedere cantitativ i calitativ interesul public. Eficiena const n obinerea de maximum posibil de rezultate cu nivel determinat de resurse sau cu unul mai mic. Se msoar ca un raport ntre intrri i ieiri, care ulterior a fost completat cu creterea performanelor finale n condiiile meninerii aceluiai nivel al intrrilor. Formula cea mai agreat de ctre reprezentanii managementului public la nivel central este ns: performane constante n condiiile scderii nivelului resurselor atrase.

101

Eficacitatea const n realizarea obiectivelor definite de managerii publici. Aceasta se poate msura prin rezultatele obinute comparativ cu obiectivele i prin impactul pe care realizarea obiectivelor l are asupra clienilor. Astfel msurarea performanei manageriale potrivit abordrii Valoare pentru bani se prezint astfel: Aplicarea unei astfel de abordri necesit elaborarea i implementarea unui Sistem de monitorizare a performanelor, ntlnit n toate instituiile publice din rile dezvoltate, care se dezvolt permanent ca i organizaii care nva n procesul de obinere a unui nivel ct mai bun de performane. Aceasta necesit desigur un sistem informaional adecvat, o structur organizatoric elaborat dup astfel de coordonate i nu n ultimul rnd noi metode i tehnici de management, prin care s se asigure legtura ntre obiective i performane. Managementul public bazat pe performan poate fi implementat n orice sistem, prin urmare i n instituiile publice din Romnia, dac cel puin urmtoarele aspecte sunt luate n considerare i abordate ca premise fundamentale: existena unui cadru de referin general care s conin o serie de definiii comune asupra performanei, indicatorilor de performan i metodologiei de aplicare a lor, fr de care nu ar fi posibile msurtori comparabile; particularizarea abordrii la fiecare domeniu al sectorului public i identificarea unor indicatori generali i specifici de msurare a performanei; adaptarea metodelor de analiz la diversitatea serviciilor i particularitilor contextuale la nivel central i local; continuitatea n aplicarea sistemului indicatorilor de performan; elaborarea unui sistem de indicatori de performan unitar, dar i diversificat la nivel naional potrivit abordrii n cascad i particularizarea acestuia pentru fiecare instituie public de nivel local; elaborarea unui sistem la nivel naional i regional de monitorizare, asisten i consultan, n ceea ce privete evaluarea performanei managementului public. Experiena acumulat de reprezentanii managementului public din rile dezvoltate n practicarea managementului public bazat pe performan a demonstrat nc o dat, dac mai era nevoie, c schimbarea n abordarea instituiei publice i a rolului managerilor publici n acest context este nu numai una oportun dar, n condiiile limitrii resurselor, creterii i diversificrii nivelului ateptrilor stake-holderilor instituiilor publice, devine absolut necesar. Nu exist nici un fel de ndoial c managementul public bazat pe performan reprezint mutaia fundamental n managementul public internaional. Aceast mutaie ar trebui implementat n orice sistem de management public care urmrete concomitent satisfacerea intereselor publice prin considerarea criteriilor economice, n general, i a celor manageriale, n special. 8.7 Modernizarea instrumentarului managerial utilizat n instituiile publice Schimbrile majore n mediul socio-politic din fiecare ar, diversitatea nevoilor i complexitatea problemelor aprute n diferite ri determin managerii publici s-i concentreze atenia asupra metodelor i tehnicilor utilizate, asupra modului n care acestea trebuie s fie adaptate pentru a conduce la crearea i dezvoltarea unor sisteme i mecanisme suficient de flexibile, capabile s realizeze misiunea instituiilor publice i autoritilor administraiei de stat.

102

n continuare sunt prezentate dou metode de management foarte frecvent utilizate n instituiile publice din rile dezvoltate, care au relevan i o utilitate deosebit i pentru managementul public din ara noastr. 8.7.1 Managementul proiectelor ntr-un mediu complex, M.P.M.C. (Project Management in a Complex Environment) Metoda M.P.M.C. este una din cele mai flexibile metode de management public care reunete cteva componente clare, uor de definit, neles i aplicat n procesul de realizare a obiectivelor unei instituii publice. Metoda M.P.M.C. a fost elaborat n Marea Britanie i a aprut ca rspuns la nevoile de soluionare a problemelor complexe i inedite pe care trebuie s le rezolve managerii publici. Coninutul acestei metode a fost mbuntit permanent, iar astzi se utilizeaz n toate instituiile publice atunci cnd funcionarii publici au de pregtit i implementat proiecte importante n domenii diverse. Iniial metoda a fost elaborat pentru implementarea proiectelor de tehnologia informaiei, dar treptat aceasta s-a generalizat pentru toate tipurile de proiecte. Situaiile particulare n care se recomand cu precdere a fi utilizat metoda M.P.M.C sunt: proiectele propuse n cadrul instituiei publice au implicaii n diverse domenii; inexistena unor repartizri corespunztoare ale sarcinilor pentru funcionarii publici; dificulti n realizarea obiectivelor derivate de care depinde desfurarea altor activiti; presiuni de timp n realizarea unor sarcini; calitatea deficitar a activitii desfurate; evitarea apariiei problemelor minore cu impact major asupra instituiilor publice i comunitii. Elementele metodologice de baz care trebuie avute n vedere n aplicarea acestei metode sunt: studierea necesitii i oportunitii apelrii la metoda M.P.M.C.; formarea echipei care va fi direct implicat n elaborarea i implementarea proiectului; definirea structurii proiectului; elaborarea planului proiectului; stabilirea unui sistem de control i raportare. Aplicarea Metodei M.P.M.C. presupune luarea n considerare a urmtoarelor 5 elemente cheie: 1. structura organizatoric a instituiei publice sau autoritii; 2. planul de ansamblu al proiectului i planurile individuale de activitate ale celor implicai; 3. controlul permanent pentru identificarea i remedierea imediat a problemelor aprute; 4. rezultatul final i cele intermediare urmrite a fi realizate; 5. activitile pentru managerii publici i pentru ceilali funcionari implicai n implementarea proiectului. Structura organizatoric cadru pentru o instituie care aplic metoda M.P.M.C. cuprinde: conducerea Proiectului, asigurat de managementul superior al instituiei publice sau de o echip special constituit, managerii publici de nivel superior i managerii executivi, managerul de proiect, managerii responsabili de derularea activitilor integrate n fazele proiectului, efii de echipe,

103

 echipele de lucru, activitile i sarcinile ce revin fiecrui participant. Metoda M.P.M.C. implic existena unui grup important de specialiti care formeaz Unitatea de asigurare a calitii pe parcursul fazelor intermediare ale derulrii proiectului. Acesta trebuie s reuneasc persoane care au un nivel de pregtire care le asigur competena profesional n controlul i evaluarea gradului de realizare a obiectivelor n fazele intermediare ale proiectului. Nivelurile la care se deruleaz activitatea de planificare a proiectului sunt urmtoarele: planul de ansamblu al proiectului care reunete principalele activiti, resursele atrase, standardele de calitate propuse, structura managerial a acestuia i termenele; planificarea pe fazele din cadrul proiectului care urmeaz a fi aprobate de ctre managementul superior al instituiei publice; este interzis trecerea la o faz urmtoare dac rezultatele obinute ntr-o faz nu sunt aprobate de conducerea superioar a instituiei publice; elaborarea planurilor de detaliu care s conin rezultatele specifice, resursele atrase i termenele de derulare a activitilor; elaborarea planurilor individuale de activitate n care s se precizeze activitile, sarcinile, rezultatele individuale, responsabilitile individuale i termenele de realizare; elaborarea programelor zilnice de activitate cu rezultatele estimate; determinarea limitelor de toleran n implementarea proiectului; elaborarea urmtoarelor documente: fie de post, descrierea rezultatelor proiectului, planul proiectului i planurile fazelor proiectului. Utilizarea metodei M.P.M.C. implic un plus de atenie n dou dintre etapele acesteia, respectiv n cea de iniiere a proiectului i cea de finalizare a acestuia. n ceea ce privete etapa de iniiere a proiectului ar trebui avute n vedere urmtoarele aspecte: stabilirea termenilor de referin ai proiectului, respectiv a tuturor activitilor ce urmeaz a fi realizate; exist meniunea c doar activitile nscrise n termenii de referin ai proiectului pot fi derulate n cadrul acestuia; precizarea criteriilor de evaluare pentru ntregul proiect i pentru fiecare faz n parte; proiectarea structurii organizatorice a proiectului, preciznduse conducerea superioar a proiectului, managerul de proiect i managerii pentru fiecare faz i celelalte resurse umane atrase n derularea proiectului; evaluarea i analiza investiiei ce urmeaz a fi realizat prin proiect apelndu-se la metoda analizei cost beneficiu; elaborarea planului proiectului care trebuie s fie suficient de cuprinztor; se recomand pentru aceasta apelarea la Proiectul Microsoft, ca fiind tehnologia standard utilizat n planificarea unor activiti; elaborarea planului de calitate al proiectului n structura cruia se precizeaz nivelurile minime acceptabile de calitate pentru proiect n ansamblu i pentru fiecare faz din cadrul acestuia; precizarea fazelor proiectului i detalierea planului pentru prima faz; acesta trebuie s cuprind: rezultatele, programarea i resursele utilizate la care se adaug planul de calitate pentru prima faz. n etapa de finalizare a proiectului, managerul de proiect ar trebui s elaboreze un raport final n care s fie prezentate urmtoarele aspecte: performanele proiectului raportate la previziunile elaborate n faza de iniiere a proiectului;

104

 productivitatea obinut comparativ cu a altor proiecte similare derulate i desfurarea unei analize cauzale; calitatea obinut comparativ cu cea previzionat; propuneri de adaptare a coninutului metodei M.P.M.C.; ncheierea proiectului care se concretizeaz ntr-o certificare a rezultatelor de ctre managementul superior al instituiei publice n care s-a derulat. Utilizarea pe scar larg a metodei Managementul proiectelor ntr-un mediu complex n diferite instituii publice i autoriti ale administraiei din diferite state conduce la mbuntirea semnificativ a performanelor managerilor publici i creeaz posibilitatea orientrii lor cu precdere pe realizarea unor termeni de referin clari, desprini din obiectivele strategiilor i politicilor instituiilor publice. Exist instituii publice n Marea Britanie n care managerii publici folosesc metoda M.P.M.C. pentru derularea tuturor tipurilor de proiecte n domeniile: legislaie, asisten social, sntate, nvmnt, cultur etc. Metoda M.P.M.C. poate fi utilizat cu succes i de managerii publici din instituiile publice i din autoritile administraie de stat din Romnia, cu condiia ca metodologia specific acesteia s fie cunoscut i adaptat la contextul organizaional i socio-economic. 8.7.2 Managementul prin obiective utilizat n sectorul public Literatura de specialitate atribuie paternitatea acestei metode specialistului american Peter Drucker, care, n 1954, definea managementul prin obiective ca o cale prin care angajaii unei organizaii particip la stabilirea i la realizarea obiectivelor conducerii. Metoda a fost dezvoltat mai trziu de Douglas Mc Gregor, n sensul de modalitate de stabilire a scopurilor, de evaluare a performanelor manageriale i de amplificarea a iniiativei individuale. n timp au fost elaborate diverse variante ale managementului prin obiective n care specialitii i managerii au accentuat anumite aspecte considerate mai importante, respectiv: obiectivele organizaiei, comportamentul resurselor umane, performanele generale i individuale urmrite etc. Indiferent de varianta agreat i implementat, prin aplicarea managementului prin obiective se urmrete creterea eficienei managementului organizaiei. Utilizarea managementului prin obiective ca metod n organizaiile din sectorul public implic luarea n considerare a particularitilor domeniului managementului public: gradul mare de diversitate a obiectului de activitate al instituiilor i autoritilor administrative; constrngerile provenite din cadrul legislativ i din influenele reprezentanilor politicului; dificultile n cuantificarea obiectivelor; riscurile determinate de schimbrile aprute n mediul social, politic etc. Managementul prin obiective este considerat ca fiind metoda cu cea mai larg pondere n instrumentarul managerilor publici din rile dezvoltate, tocmai pentru c permite o concentrare a ateniei managerilor publici ctre schimbrile aprute recent n politicile instituiilor situate pe nivelurile ierarhice superioare, oferind cadrul general pentru o actualizare permanent a obiectivelor de realizat, a coninutului sarcinilor i n acelai timp permind o evaluare a modului n care resursele umane i financiare sunt folosite eficient pentru atingerea nivelului de performan previzionat. Etapele managementului prin obiective, ca metod de management aplicabil n instituiile publice sunt prezentate n continuare: precizarea perioadei pentru care se stabilesc obiectivele;

105

 selectarea obiectivelor fundamentale din strategia general a instituiei publice; elaborarea sistemului de obiective n cadrul instituiei publice; acesta trebuie s cuprind: obiective fundamentale, obiective derivate de gradul 1, derivate de gradul 2, specifice i individuale; repartizarea obiectivelor pentru fiecare director, ef de departament; definitivarea i repartizarea obiectivelor pentru fiecare funcionar public din cadrul instituiei publice; elaborarea programelor de aciune pentru fiecare membru al instituiei sau autoritii; stabilirea termenelor iniiale, intermediare i finale de derulare a aciunilor i de realizare a obiectivelor stabilite; alocarea resurselor financiare, informaionale i materiale necesare realizrii obiectivelor stabilite; elaborarea documentelor necesare implementrii managementului prin obiective, respectiv noile fie de post pentru funcionarii publici i programele individuale de activitate; monitorizarea procesului de implementare a managementului prin obiective; evaluarea rezultatelor prin compararea cu obiectivele stabilite; aplicarea de recompense i sanciuni funcie de gradul de realizare a obiectivelor i performanele obinute; elaborarea propunerilor de mbuntire a utilizrii metodei; efectuarea ajustrilor i continuarea aplicrii managementului prin obiective. Avantajele majore derivate din utilizarea metodei Managementului prin obiective sunt urmtoarele: creterea gradului de motivare a funcionarilor publici; accentuarea dimensiunii participative a managementului public; mbuntirea utilizrii timpului de ctre managerii publici dar i de funcionarii cu funcii publice de execuie; ntrirea responsabilitii fa de realizarea obiectivelor stabilite att pentru managerii publici ct i pentru funcionarii publici de execuie; crearea unui sistem de difereniere a veniturilor funcionarilor din instituiile publice n funcie de nivelul performanelor obinute n procesul de realizare a obiectivelor individuale; mbuntirea semnificativ a procesului de planificare i coordonare a activitii din instituia public; creterea semnificativ a eficienei organizaiei publice. De altfel, toate aceste avantaje ale metodei explic n mare parte utilizarea acesteia pe scar larg alturi de managementul prin proiecte n instituiile publice din rile dezvoltate. Avantajele constituie, n acelai timp, argumente clare i concrete care s conving i managerii publici din instituiile i autoritile administrative din ara noastr s apeleze cu ncredere la metoda managementului prin obiective. Utilizarea unei astfel de metode de ctre managerii publici din Romnia devine n contextul integrrii n Uniunea European nu numai o schimbare oportun, dar i absolut necesar, care ajut la definirea clar a obiectivelor, modalitilor de atingere a acestora i la crearea mecanismului managerial intern pentru realizarea lor. -L. Matei, Managementul public, Ed. Economic, Bucureti, 2001 -A.Andromiceanu, Nouti n managementul public, Ed.Universitar, Bucureti, 2004

106

BIBLIOGRAFIE

1. Alexandru I..A, Drept administrativ, Bucureti, Editura Economic, 2002 2. Androniceanu A., Managementul schimbrilor, Bucureti, Editura All Educaional, 1998 3. Androniceanu A., Management public, Bucureti, Editura Economic, 1999 4. Androniceanu A., Nouti n managementul public, Editura Universitar, Bucureti, 2004 5. Matei L., Management public, Editura Economic, Bucureti, 2001

107