Dumitru Andrei Romulus

Domeniul public i domeniul privat al statului

CAPITOLUL I DOMENIUL PUBLIC I DOMENIUL PRIVAT AL STATULUI

1.1.Conceptul de domeniu n tiina dreptului administrativ, geneza teoriei domeniale este conferit de doctrin i jurispruden. Categoria de domeniu in special cea de domeniu public are o istorie indelungata, ea primind de-a lungul timpului diverse interpretari stiintifice. Din vremuri stravechi s-a simtit nevoia ca anumite bunuri, datorita naturii lor sau din alte ratiuni, sa fie destinate, prin reglementari speciale, uzului sau folosintei colective. Epoca moderna a adus in discutie conceptul de serviciu public, iar pentru prestarea acestuia s-a relevat din nou necesitatea existentei unei categorii speciale de bunuri bunurile publice. S-a conturat astfel teoria potrivit careia colectivitatile publice organizate juridic statale sau locale pot detine, ca si particularii, bunuri mobile si imobile, corporale si incorporale pe care le utilizeaza in procesul de asigurare a intereselor generale. Acestea sunt bunuri publice care apartin unei personae morale (juridice) de drept public. Regimul juridic aplicabil acestor bunuri cuprinde reguli specifice de forma si de fond care privesc gestionarea, administrarea sau instrainarea lor. Unele dintre bunuri apartin proprietatii private, altele proprietatii publice. Ratiunea care justifica necesitatea existentei unor reglementari specifice, derogatorii de la reglementarile de drept comun, in material bunurilor administratiei publice, este reprezentata de interesul public, general, pe care administratia are misiune de a-l infaptui. Erast Diti Tarangul aprecia ca [...] administratia are nevoie pentru girarea serviciului public de bunuri mobile si imobile. Aceste bunuri care fac parte din patrimoniul administratiei constituie domeniul administrativ[]. Domeniul administrative este, de obicei, impartit in doua categorii, si anume: domeniul public si domeniul privat. Din domeniul public fac parte bunurile mobile si imobile ale administratiei care sunt afectate unui interes general, fie ca ele sunt afectate unui serviciu public (ca, de exempu: cladirile, materialul rulant al cailor ferate, armamentul), fie ca ele sunt afectate uzului tuturora (drumurile, pietele, malul marii etc.). Din

Dumitru Andrei Romulus

Domeniul public i domeniul privat al statului

domeniul privat al administratiei fac parte bunurile mobile si imobile ale administratiei, ce nu sunt afectate in mod direct unui interes general.4 Conceptul de domeniu isi are originea in latinescul dominium, care inseamna stapanire, proprietate. Existenta domeniului, a unor bunuri aflate in patrimonial detinatorilor de autoritate publica, este legata de scopul asigurarii de catre aceste autoritati a interesului public general al colectivitatii respective. Acest fapt a indus necesitatea supunerii domeniului unor reglementari specifice, distincte de cele aplicabile unor bunuri similare apartinand particularilor. Legatura juridica dintre titularii domeniului si bunurile care alcatuiesc domeniul este contituita prin intermediul intitutiei proprietatii. Exercitarea dreptului de proprietate de catre stat sau o colectivitate locala asupra bunurilor domeniului lor este supusa unor regulispecifice, care se suprapun or se adauga regimului general al proprietatii reglementat de dreptul comun. Domenialitatea impune chiar reglementarea unei forme specifice de proprietate proprietatea publica apartinand doar titularilor puterii de a administra treburi publice, respectiv statul ori colectivitatile locale. Normele juridice care reglementeaza aceasta materie sunt norme exorbitante, derogatorii de la dreptul comun, ele apartinand diviziunii dreptului public.

1.2.Distincia dintre domenii Conceptul unei distinctii intre bunurile persoanelor publice, in functie de apartenenta acestora la domeniul public sau privat, este relativ recent, aparand la jumatatea secolului al XIX-lea. In Evul Mediu, domeniul Coroanei ingloba toate bunurile detinute de catre monarh de la investitura sa, precum si pe cele aduse de catre acesta in momentul accesiunii la tron. Compozitia domeniului Coroanei era eterogena datorita prezentei drepturilor incorporate (regale, fiscale, seniorale) alaturi de elemente materiale (drumuri, rauri etc.), supuse impreuna inalienabilitatii. Desi timid, in doctrina s-a manifestat si ideea ca in cadrul acestui ansamblu trebuie sa se distinga bunurile afectate folosintei tuturor (cai de comunicatie, malurile marii) de alte componente ale domeniului regal. Primele nu erau susceptibile aproprierii, nici chiar din partea regelui, care nu era decat depozitarul si superintendentul acestora. Celelalte bunuri erau
4

Dana Apostol Tofan Drept administrativ, vol.I, Ed.All Beck, Bucureti, 2003, p. 17

Dumitru Andrei Romulus

Domeniul public i domeniul privat al statului

susceptibile aproprierii, insusirii private. Aceasta distictie doctrinara nu a fost insa cosacrata si de catre dreptul public al vechiului regim francez5. Revolutia de la 1789, punand in practica principiul suveranitatii nationale, va transfera de la rege catre natiune sediul domeniului, caruia ii va da un nou continut curatat de toate drepturile incorporate. Codul domenial, adoptat prin Decretul din 22 noiembrie 1 decembrie 1790, renunta la principiul inalienabilitatii instaurat de vechiul drept. Revolutionarii vor da o destinatie speciala diferitelor cai de comunicatie: tarmul marii, radele porturilor, zonele riverane, strazi, piete, cursuri de ape navigabile s.a., considerand ca acestea nu pot face obiectul unei aproprieri particulare. Era un prim pas catre distinctia domeniului public si a domeniului privat, fara a antrena insa consecinte juridice: bunurile mentinate faceau parte, ca si celelalte, din domeniul national. Codul napoleonian (art. 538 541) face din stat un proprietar ca oricare alta persoana. Toate bunurile detinute de catre stat alcatuiau domeniul sau public, fiind supuse aceluiasi regim juridic. Este meritul doctrinei de a fi contribuit la conturarea distinctiei actuale in masa bunurilor domeniale. V. Prudhon, profesor la Facultatea de Drept din Dijon, are meritul de a fi sistematizat aceste ideiintr-un ansamblu coerent in lucrarea sa Tratatul domeniului public (1833 1834). Acest autor sustine necesitatea admiterii pentru anumite bunuri publice a unui regim exorbitantde la dreptul civil, supus principiului inalienabilitatii. Potrivit lui Prudhon, puterea omului asupra lucrurilor cuprindea trei grade diferite: domeniul suveranitatii, domeniul public, domeniul privat. Existenta unui drept de proprietate asupra domeniului statului continua a fi respinsa. Ca si regele Frantei, statul nu este decat paznicul domeniului, superintendentul sau. Jurisprudenta, cu mici exceptii, se va alatura acestei conceptii doctrinare bazate pe dualitatea domeniului colectivitatilor publice, pe care legiuitorul a ratificat-o prin Legea din16 februarie 1851 cu privire la statutul proprietatii in Algeria. In literatura de specialiate s-a apreciat ca notiunea domeniului public trebuie aplicata ansamblului bunurilor utilizate sau exploatate de sau pentru colectivitatile umane. (M.T.Oroveanu) Articolul 476 C.civ. roman utilizeaza notiunea domeniului public in acceptiunea domeniului statului, de interes national. Prin acest text se stabileste ca drumurile mari, drumurile mici si ulitele, care sunt in sarcina statului, fluviile si raurile navigabile sau plutitoare, tarmurile, adaugirile catre mal si locurile de unde s-a retras apa marii, porturile naturale sau
5

Emil Blan Introducere n studiul domenialitii, Ed. All Beck, Bucureti., 2004, p. 15

Dumitru Andrei Romulus

Domeniul public i domeniul privat al statului

artificiale, malurile unde trag vasele si indeobste toate partile din pamantul Romaniei, care nu sunt proprietate perticulara, sunt considerate ca dependinte ale domeniului public. Pe baza acestei reglementari s-a facut distinctia intre domeniul public si domeniul privat, considerandu-se ca domeniul public este alcatuit din bunurile afectate utilizarii generale si nesusceptibile de a fi proprietate particulara. Intr-o alta aopinie, s-a considerat ca bunurile statului, judetelor si comunelor, oricare ar fi natura lor, intra in domeniul public de indata ce sunt afectate unei utilizari publice sau unui serviciu public. In concluzie, domeniului public ii sunt atasate caile de comunicatii, monumentele publice, cladirile si bunurile utilizate pentru functionarea prestarea serviciilor publice, bunurile care prin natura lor sau prin destinatia legii sunt de uz sau de interes public. Celelalte bunuri mobile sau imobile, care nu fac parte din domeniul public si sunt proprietatea statului, judetului, orasului sau comunei, alcatuiesc domeniul privat al acestora.

1.3.Criteriul distinctiei intre domeniul public si domeniul privat al statului Art.136, pct.3 din Constitutie enumera bunurile apartinand domeniului public, dar in partea finala mentioneaza ca si alte bunuri stabilite de lege fac parte din acest domeniu. Prin urmare, legea arata bunurile care fac parte din domeniul public sau domeniul privat. Numai ca pentru unele bunuri din domeniul public aceasta lege este Constitutia, iar pentru altele aceasta este o alta lege decat Constitutia. Legea poate sa treaca un bun dintr-un domeniu in altul. Dar aceasta numai daca este vorba de bunuri trecute in domeniul public printr-o alta lege decat Constitutia, deoarece in acest ultim caz ar insemna sa se modifice art.136, pct.3 din Constitutie. Este insa posibil, fara a se modifica Constitutia, ca printr-o lege sa se desfiinteze o anumita cale de comunicatie ori portiune din aceasta, ceea ce inseamna ca nu va mai face parte din domeniul public, putand apartine domeniului privat. Asemenea solutie nu se poate da pentru unele din bunurile prevazute de art.136, pct.3 din Constitutie6. Fata de cele aratate se ridica problema de a sti criteriul in raport cu care se stabileste ca un bun apartine domeniului public sau celui privat. S-au propus criterii diferite: a) Natura bunurilor. Unele bunuri, prin natura lor, nu pot apartine particularilor, de exemplu, drumurile. Ar rezulta ca toate bunurile care sunt susceptibile de proprietate particulara apartin domeniului privat. Acest criteriu poate rezulta din articolul 476 C.civ., care in partea sa
6

Dana Apostol Tofan Drept administrativ, vol.I, Ed.All Beck, Bucureti, 2003, p. 36

10

Dumitru Andrei Romulus

Domeniul public i domeniul privat al statului

finala prevede ca apartin domeniului public toate partile din pamantul Romaniei care nu sunt proprietate particulara. De asemenea, art.4 alin.1 si art.5 alin.1 din Legea nr.18/1991 privind fondul funciar prevad ca bunurile, prin natura lor, sunt de domeniul public sau de domeniul privat. In legatura cu acest criteriu, se poate observa ca anumite bunuri care fac parte din domeniul public sunt susceptibile prin natura lor sa fie proprietate privata. In acest sens, art.478 alin.2 C.civ. prevede ca bunurile la care se refera (portile, zidurile fortaretelor) nu mai fac parte din domeniul public daca li se schimba destinatia initiala. In aceeasi situatie pot fi si alte bunuri. b) Afectarea bunului. Bunul afectat serviciului public apartine domeniului public. Se considera ca acest criteriu este prea larg, ceea ce ar insemna ca multe bunuri ar face parte din domeniul public, de indata ce ele ar fi destinate unui serviciu public. c) Afectarea bunului la uzul direct al publicului, deci nu afectat unui serviciu public sau de utilitate publica. Acest criteriu restrange domeniul public. Legea nr.18/1991 privind fondul funciar, art.4, alin. ultim, prevede ca terenurile din domeniul public sunt afectate unei utilitati publice. Domeniul public poate fi de interes local (judetean, comunal, orasenesc, municipal). Art.4 - 6 din Legea nr.18/1991 determina domeniul public si privat Pe de alta parte, Constitutia (art.136, pct. 1) prevede ca proprietatea este pblica si privata. Proprietatea publica apartine statului sau unitatilor administrativ-teritoriale (art. 136, pct.2). Rezulta ca proprietatea privata este aceea care nu este publica. Art.136, pct.3 din Constitutie arata bunurile care apartin domeniului public. Deci, nu se confunda cu art.5 din Legea18/1991, care arata terenurile din domeniul public, cele doua texte avand sfere diferite. In concluzie, domeniul public cuprinde: a) bunuri care sunt afectate utilitatii publice (art.4 alin, ultim, Legea nr. 18/1991 si Legea nr.215/2001 cu modificarile si competarile ulterioare) b) bunuri care prin antura lor apartin domeniului public (art.5 alin.1, partea finala, Legea nr.215/2001 cu modificarile si completarile ulterioare). In legatura cu criteriul distinctiei intre domeniul public si domeniul privat trebuie mentionat si art.1844 C.civ., care declara imprescriptibile bunurile care prin natura lor proprie sau printr-o declaratie a legii nu pot fi obiecte de proprietate privata, fiind scoase din circuitul civil. La o asemenea concluzie a ajuns si jurisprudenta romaneasca anterioara. Intr-adevar, s-a considerat ca apartin domeniului public bunurile care prin destinatia lor sunt afectate uzului direct si general al publicului, dar, de asemenea, s-a considerat ca apartin domeniului public

11

Dumitru Andrei Romulus

Domeniul public i domeniul privat al statului

numai acele bunuri care prin natura lor ori printr-o declaratie a legii nu pot fi obict al unei proprietati private si sunt scoase din comert. Fata de cele aratate, rezulta ca intr-o anumita masura, fiecare din criteriile aratate poate fi folosit pentru a stabili daca un bun apartine domeniului public. Dar, in final, bunurile din domeniul public sunt declarate ca atare de lege si tot legea este aceea care prevede ca anumite bunuri, prin natura sau prin destinatia lor, apartin domeniului public. Prin urmare, criteriul pentru distinctia domeniului public si domeniului privat este, cu precizarile aratate, declaratia legii. Intr-adevar, legea stabileste daca bunul aprtine domeniului public sau domeniului privat. In acest sens, art.5 alin.1 din Legea nr.18/1991 si art.1 din O.U.G. nr.105/2001 privind frontiera de stat a Romaniei, aprobata prin Legea nr.243/2002, arata bunurile care fac parte din domeniul public si tot astfel este art.136, pct.3 din Constitutie, primul text mentionat fiind concordant cu Constitutia. Bunurile din domeniul public de interes local sau judetean sunt prevazute de art.121 din Legea administratiei publice locale nr.215/2001, cu modificarile si completarile ulterioare. De asemenea, legea poate sa prevada ca un bun este scos din domeniul public, cu precizarile facute7.

1.4.Conceptul de domeniu administrativ Pentru a-i ndeplini prerogativele de asigurare a funcionrii regulate i continue a serviciilor publice, administraia public are nevoie de o serie de bunuri mobile i imobile, care fac parte din patrimoniul statului sau al colectivitilor locale, alctuind domeniul administrativ. n general un patrimoniu este definit ca fiind totalitatea drepturilor i obligaiilor patrimoniale aparinnd unei persoane fizice sau juridice determinate, privit ca o sum de valori active i pasive, strns legate ntre ele. Drepturile patrimoniale sunt acele drepturi subiective care au un coninut economic, fiind evaluabile n bani. Ele se mpart n dou mari categorii: drepturi reale i drepturi de crean. Drepturile reale sunt drepturile subiective patrimoniale care confer titularului lor anumite prerogative recunoscute de lege asupra unui bun, pe care le poate exercita n mod direct nemijlocit, fr a fi necesar, n acest scop, intervenia oricrei alte persoane. Drepturile de crean sunt acele drepturi subiective patrimoniale n virtutea crora titularul lor sau subiectul activ, numit creditor, are posibilitatea juridic de a pretinde

Emil Blan Introducere n studiul domenialitii, Ed. All Beck, Bucureti., 2004, p. 22

12

Dumitru Andrei Romulus

Domeniul public i domeniul privat al statului

subiectului pasiv numit debitor, persoan determinat, s dea, s fac sau s nu fac ceva sub sanciunea constrngerii de stat. Referindu-ne la noiunea de domeniu administrativ, relevm c acesta nu se confund cu cea de patrimoniu. Domeniul administrativ cuprinde numai bunuri mobile i imobile, pe cnd patrimoniul are un coninut mai larg. Astfel, potrivit art. 121 din Legea administraiei publice nr. 215/2001, constituie patrimoniu al unitii administrativ teritoriale, bunurile mobile i imobile care aparin domeniului public al unitii administrativ teritoriale, domeniul privat al acesteia precum i drepturile i obligaiile cu caracter patrimonial. Distincia dintre domeniul public i cel privat nu este pur formal, ci ea antreneaz o dualitate de regimuri juridice crora bunurile celor dou domenii li se supun. Dincolo de deosebirile de regim juridic, domeniul public i domeniul privat au o funcie comun, i anume, aceea de a permite persoanelor publice s-i ndeplineasc misiunile lor administrative8. Putem definii domeniul administrativ ca pe un ansamblu de bunuri de care statul sau colectivitile locale se folosesc n realizarea intereselor generale ale colectivitii statale sau locale.

Ion Deleanu- Unele observaii cu privire la constituionalitatea ordonanelor de urgen, n Curierul judiciar nr. 6/2006, pp. 50- 56

13