Controlul administrativ asupra activitii administraiei publice locale n Republica Moldova

Pornind de la ideea, c respectarea unui coraport ntre amploarea interveniei autoritii de control i importana intereselor pe care le protejeaz este un fapt, ce deriv din principiul proporionalitii i presupune ca acest control s se limiteze atunci cnd vizeaz domeniile proprii de activitate ale administraiei publice locale la asigurarea legalitii actelor colectivitilor locale, menionm c, controlul de oportunitate trebuie s cuprind n exclusivitate doar actele colectivitilor locale emise ntru realizarea domeniilor de competen delegate acestora de ctre stat. Acest principiu mai presupune c autoritile de control n exercitarea prerogativelor sale pentru a ajunge la rezultatul scontat, trebuie s recurg la astfel de metode care ar reduce la minimum afectarea autonomiei locale. Tot acest principiu confer posibilitate autoritilor publice locale s reacioneze pe cale judectoreasc la exercitarea abuziv a controlului administrativ.1 Neadmiterea limitrii dreptului autoritii administraiei publice locale de a administra n mod autonom, n condiiile legii afacerile ce in de propria competen este un principiu, care reitereaz necesitatea respectrii principiului autonomiei locale i interzice autoritilor de control s limiteze dreptul colectivitilor locale la administrarea independent a domeniilor proprii de competen. O astfel de interzicere nu se refer la domeniile de competen delegate de ctre stat colectivitilor locale. Controlul administrativ este una din formele de control la care este supus activitatea administraiei publice locale i care se ntemeiaz pe normele constituionale i legale referitoare la administraia public. Controlul administrativ este denumit astfel deoarece acesta este exercitat n cadrul administraiei publice de ctre administraia public. ntreaga activitate a organelor administraiei publice locale, este compus i realizat prin acte administrative, operaiuni i fapte a cror calitate determin eficiena sistemului de administrare public local. Dei administraia public local are un nalt grad de autonomie, ntreaga ei activitate este supus controlului politic, administrativ, judectoresc. Anume pentru ca activitatea autoritilor administraiei publice locale s fie eficient este necesar instituirea unor controale asupra actelor, operaiunilor i faptelor administrative. Totodat controlul este necesar pentru realizarea deciziei luate de autoritatea public local prin aplicarea concret a actului. Cu ajutorul controlului att statul, ct i autoritile administraiei publice locale urmresc s asigure verificarea legalitii actului i ca prevederile acestuia s fie aplicate corect i s aib eficien, s corespund cerinelor reale ale relaiilor sociale reglementate etc.

Negulescu P. Tratat de drept administrativ. - Iai: Polirom, 1996, p.48.

Controlul este un instrument prin care se determin modul n care acioneaz cel chemat s realizeze prevederile actului, precum i corespunderea acestora cu scopul legii ntru exercitarea creia a fost emis. nsemntatea controlului se manifest i prin faptul c acesta determin rolul actului n menirea de a preveni erorile generate n procesul de aplicare a acestuia i de a le nltura atunci cnd asemenea greeli exist, precum i de a asigura mbuntirea permanent a activitii administraiei publice locale, pentru ca aceasta s corespund ct mai mult nevoilor i intereselor colectivitilor locale i a societii n ansamblu. Exercitarea controlului administrativ asupra activitii autoritilor administraiei publice locale nu este un moft al Guvernului, aceasta este o exigen a statului de drept, fiind chemat s asigure legalitatea, ordinea de drept i respectarea drepturilor i libertilor fundamentale ale omului. Pornind de la faptul c statul i realizeaz funciile prin intermediul autoritilor publice, instituirea acestora n teritoriu devine o condiie indispensabil pentru asigurarea funcionrii statului. Administraia public este cunoscut ca un instrument al statului absolut necesar pentru realizarea unor obiective majore determinate de acesta, ca o aciune de furire a unor valori politice stabilite prin acte juridice n scopul satisfacerii interesului general. Administraia public regsindu-se n toate sferele vieii sociale, a crei activitate fiind considerat cea mai util pentru societate, mai poate fi definit ca o activitate raional i eficient de utilizare a resurselor umane, materiale i financiare n scopul obinerii unor rezultate maxime cu eforturi minime.2 Pentru ca obiectivele puse n sarcina acesteia s fie realizate cu maxim eficien administraia public este divizat n administraia public central i administraia public local. Rezultatul activitii administraiei publice locale, const n emiterea actelor administrative, a cror regim juridic poate fi difereniat. Astfel actele emise de autoritile publice locale ntru exercitarea atribuiilor proprii au un regim juridic special, deosebit de regimul juridic al actelor emise de autoritile publice locale ntru realizarea atribuiilor delegate de ctre stat unitilor administrativ-teritoriale. Dac actele administrative emise ntru realizarea atribuiilor proprii ale unitilor administrativ-teritoriale pot fi supuse n exclusivitate controlului de legalitate, atunci actele emise ntru realizarea atribuiilor delegate, se supun n mod obligatoriu controlului de legalitate dar i celui de oportunitate. Raportul dintre legalitatea i oportunitatea actului administrativ a devenit ulterior o problem de drept administrativ controversat ntre autorii romni, conturndu-se chiar dou curente de gndire distincte. Cercettorii ce in de coala de la Cluj, consider legalitatea i oportunitatea dou condiii distincte de valabilitate ale actelor administrative3, n timp ce acei ce in de coala de la Bucureti concep oportunitatea ca un element al legalitii, dar nu ca o condiie distinct i de valabilitate a actului administrativ, acceptnd ideea c judectorul de contencios
2 3

Iorgovan A. Drept administrative i tiina administraiei de stat. - Bucureti: Nemira, 1989, p.59 Teodorescu A. O nou concepiune a Actelor de Guvernmnt. Teoria legalitii. - Bucureti, 1989, p.34.

administrativ poate s verifice dac administraia public a acionat abuziv, contrar interesului public, astfel cum rezult aceasta din legea pe care se ntemeiaz actul atacat.4 n timp ce reprezentanii colii de la Cluj neleg oportunitatea ca o condiie de valabilitate a actului administrativ (iar nu de legalitate) ce exprim realizarea sarcinilor i atribuiilor legale n termen optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale i spirituale, dar cu eficien ct mai mare, precum i alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii, cei ai colii de la Bucureti au definit oportunitatea ca o condiie a legalitii actului. n opinia noastr, legalitatea i oportunitatea nu se exclud i nu se subsumeaz reciproc, interferena dintre acestea duce ns la asigurarea celor mai bune condiii de emitere i de realizare a unui act valabil adecvat situaiei date. Actele care se supun controlului de oportunitate trebuie s corespund att cu prevederile legislaiei, ct i s satisfac cerinele de oportunitate impuse de autoritatea ierarhic superioar. Dreptul de a exercita controlul de oportunitate asupra activitii organelor administraiei publice locale n partea ce privete realizarea atribuiilor delegate de ctre stat unitilor administrativ-teritoriale este rezervat Ministerului Administraiei Publice Locale, organelor administraiei publice centrale de specialitate, altor autoriti administrative care acioneaz inclusiv prin intermediul serviciilor desconcentrate din unitile administrativ-teritoriale potrivit competenelor ce revin acestora n condiiile legii. n cadrul exercitrii controlului asupra actelor emise de autoritile administraiei publice locale n vederea realizrii atribuiilor delegate de ctre stat unitilor administrativ-teritoriale subiectele controlului de oportunitate controleaz att legalitatea actului, ct i oportunitatea acestuia, iar n cazul n care subiectul controlului va considera c actul este ilegal sau inoportun acesta va putea modifica sau revoca actul controlat. Modificarea sau revocarea actului controlat poate fi efectuat n termen de 15 zile de la data primirii actului de ctre autoritatea de control.5 Aprecierea oportunitii emiterii actului sau a modului n care se are n vedere soluionarea problemei este lsat la discreia autoritii centrale care intervine n controlul administrativ asupra activitii organelor administraiei publice locale. Astfel criteriile de oportunitate ce pot determina autoritatea central s modifice sau s revoce actul emis de autoritatea local, pot contribui la alegerea cii celei mai eficiente de realizare a scopului urmrit, la alegerea timpului sau momentului emiterii actului, la atragerea resurselor materiale, financiare, umane i alte resurse, la eficiena termenelor de executare etc. In funciile autoritilor administraiei publice centrale de specialitate pe lng controlul actelor emise intr i supravegherea ndeplinirii ntocmai i la timp a atribuiilor delegate. Se poate ntmpla c autoritile publice locale avnd competena de a
4 5

Apostol-Tofan D. Legalitatea actelor administrative. - Bucureti: ALL Beck, 1999, p.210 Creang I. Controlul activitii autoritilor administraiei publice locale. Probleme i soluii. Chiinu: Bons Offices, 2006, p.27

soluiona anumite probleme din diverse motive nu-i onoreaz obligaiunile, iar actele care urmeaz a fi emise se emit cu ntrziere sau nu se emit n genere. In asemenea cazuri autoritatea central sesizeaz autoritatea local responsabil de executarea atribuiilor concrete i i solicit executarea atribuiilor avertiznd-o despre necesitatea respectrii cerinelor legale. ns n cazul n care autoritatea local i dup avertismentul subiectului controlului inactiveaz autoritatea central respectiv poate emite actul respectiv n locul autoritii incapabile de a lua decizia.6 n toate cazurile de modificare, revocare sau emitere a unui act n locul autoritilor locale, subiectul controlului de oportunitate notific decizia sa autoritii administraiei publice locale n termen de 5 zile de la data adoptrii. La depistarea nclcrilor, organele de control iau toate msurile necesare, admise de lege, pentru nlturarea abaterilor de la normele legale, n limitele competenelor lor, iau decizii prin care aplic sanciuni, sesizeaz organele de cercetare penal i de anchet penal n cazul constatrii elementelor de infraciune, iau i alte msuri prin care influeneaz restabilirea ordinii de drept. Organele de control nu pot aplica direct sanciuni disciplinare funcionarilor publici sau persoanelor cu funcii de rspundere din cadrul autoritilor administraiei publice locale. Ele prezint rapoarte persoanelor ierarhic superioare, n care se arat nclcrile admise de persoanele concrete. La rndul lor, persoanele ierarhic superioare sunt obligate s ia toate msurile de influen asupra acestora din urm, inclusiv concedierea din serviciu. De regul astfel de rapoarte trebuie s fie transmise primarului sau dup caz preedintelui raionului. n cazul n care cel vinovat de nclcare este primarul sau preedintele raionului, raportul se adreseaz consiliului local sau raional, care pot lua msuri de constrngere asupra lor. Pentru unele categorii de nclcri legislaia permite sancionarea direct a cetenilor, funcionarilor publici i persoanelor cu funcii de rspundere de ctre organele de control n cazul comiterii unor contravenii administrative. La acestea se refer direct Codul cu privire la contraveniile administrative care mputernicete organele de poliie, organele de protecie a mediului, organele vamale, organele financiar-fiscale etc., s aplice sanciuni administrative persoanelor pentru abaterile administrative.7 n cazul n care subiectul controlului a intervenit iar autoritile publice locale nu snt de acord cu o astfel de intervenie, acestea din urm pot da explicaiile de rigoare i insista asupra soluiilor oferite de ele. Totui dac decizia a fost luat de ctre subiectul controlului de oportunitate, iar autoritatea administraiei publice locale nu este de acord cu astfel de decizie i consider c aceasta este ilegal, ultima este n drept s atace decizia n instana de contencios
6

Tarhon V. Rspunderea patrimonial a organelor administraiei de stat i controlul jurisdicional indirect al legalitii actelor administrative. - Bucureti: Editura tiinific, 1967, p.115. Codul cu privire la contraveniile administrative

administrativ n termen de 30 de zile de la data notificrii, ncunotinnd de ndat subiectul controlului de oportunitate care a emis decizia.8 n instana de contencios administrativ autoritatea administraiei publice locale poate cere suspendarea de urgen a deciziei subiectului controlului de oportunitate sau adoptarea altor msuri provizorii, dac exist pericolul unor pagube iminente. Despre msurile solicitate instanei de contencios administrativ, autoritatea administraiei publice locale comunic imediat subiectului controlului de oportunitate care a emis decizia. Aceast aciune despre suspendarea actului administrativ sau dispunerea unor alte msuri provizorii de asigurare este emis de instana de contencios administrativ dup audierea prilor vizate n termen de 3 zile de la primirea cererii. n concluzie, problema cu care se confrunt autoritile publice la realizarea controlului de oportunitate este lipsa unei proceduri legale detaliate de exercitare a unui astfel de control, prin urmare acesta nu este popularizat devenind astfel un control declarativ formal. n ceea ce privete sanciunile contravenionale cel sancionat va putea reaciona la acestea n conformitate cu prevederile Codului cu privire la contraveniile administrative. Varietatea tezelor cu privire la controlul administrativ cunoscute n spaiul european, deseori ne pune n dificultate. n doctrina francez constatm c aceste condiii au fost abordate din perspective diferite: cea a teoriei nulitii actelor administrative9 (a sanciunilor nerespectrii principiului legalitii), cea a contenciosului administrativ10 (deci a controlului), inclusiv pentru exces de putere, cea a prezentrii propriu-zise a condiiilor de valabilitate a actului administrativ11 i cea care presupune o combinaie ntre prezentarea condiiilor de valabilitate i a sanciunilor nerespectrii acestora. Fr a intra n detalii, reinem c teoria actului administrativ avnd ca punct de plecare sensul formal-material al noiunii, a agreat definiia potrivit creia aceast form juridic a activitii autoritii publice const ntr-o manifestare unilateral i expres de voin de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii, n realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanelor judectoreti. O prim posibilitate de abordare a condiiilor de legalitate a actului administrativ ar fi aceea bazat pe fazele procesului administrativ (ale procedurii emiterii, adoptrii i executrii actelor administrative) i realizat printr-o inventariere riguroas a aspectelor legate de acestea. Uneori, condiiile de legalitate a actului administrativ sunt abordate cu ocazia prezentrii cazurilor de nulitate a acestuia, considerndu-se c examinarea acestor condiii nseamn, practic, analiza cauzei nulitii. Alteori, att condiiile de legalitate a actului administrativ, ct i

8 9 10 11

Zubco V., Pascari A., Creu Gh. Contenciosul administrativ, - Chiinu: Cartier, 2004, p.12. Lazr R.-A. Legalitatea actului administrativ. Drept romnesc i drept comparat. Bucureti: ALL Beck, 2004, p.94 Rivero J., Waline J. Droit administratif, 16-e ed. - Paris: Dalloz, 1996, p.98. Moreau J. Droit administratif. Presses Universitaires de France. - Paris, 1989, p.200.

consecinele nerespectrii acestora sunt cercetate din perspectiva controlului legalitii actului, a cilor de atac mpotriva acestuia i a soluiilor date instanele judectoreti. Plecnd de la teza, exprimat n literatura de specialitate, n sensul c, de fapt, condiiile de valabilitate a actelor administrative nu sunt altceva dect aspectele unei singure condiii ,,care se exprim n obligaia ca aceste acte s fie emise cu respectarea dispoziiilor legale n vigoare 12 i susinnd teza potrivit creia elementul central al regimului juridic al actului administrativ l reprezint legalitatea acestuia, vom exprima condiiile de legalitate a actului administrativ din perspectiva raportului stat de drept - principiul legalitii. Doctrina romneasc a abordat i ea, diferite teorii privind condiiile de legalitate a actului administrativ. n perioada interbelic, P.Negulescu a analizat condiiile de valabilitate a actului administrativ n cadrul teoriei nulitii, cu accent pe sanciunile nerespectrii principiului legalitii, iar C.G.Rarincescu s-a aplecat asupra cercetrii cauzelor de ilegalitate a actului administrativ. n perioada postbelic, M.Anghene a distins ca fiind condiii de valabilitate a actului administrativ ntre: competena organului administraiei de stat, respectarea textului legii i a scopului urmrit de legiuitor, respectarea formei i procedurii stabilite de lege. T.Drganu preciza, referindu-se la condiiile de valabilitate a actelor de drept administrativ, c acestea ,,nu sunt, n realitate, dect aspecte ale unei singure condiii, care se exprim n obligaia ca aceste acte s fie emise cu respectarea dispoziiilor legale n vigoare.13 Pe msura lrgirii i diversificrii preocuprilor cercettorilor din acest domeniu att din ar, ct i din strintate privind condiiile de legalitate a actului administrativ, varietatea condiiilor de legalitate, faptul c de multe ori ele sunt prevzute expres pentru actul administrativ n cauz sau pentru categoria din care acesta face parte, i-a determinat pe muli autori de drept administrativ s analizeze tipurile condiiilor de legalitate. R.Ionescu analizeaz urmtoarele condiii tip de legalitate: a) actul administrativ s fie emis n baza i n executarea legii; b) actul administrativ s fie emis pe baza tuturor actelor organelor de stat care sunt superioare organului administrativ emitent; c) actul administrativ s fie emis de organul administrativ numai n limitele competenei sale; d) actul administrativ s fie conform scopului legii,ca i al celorlalte acte normative ale organelor superioare organului administrativ emitent; e) actul administrativ s respecte cerinele legale referitoare la forma sa; f) actul administrativ s fie oportun.14 Alt idee susine cercettorul romn I.Iovna, trecnd la condiii de ,,valabilitate a actului administrativ: 1) actul s fie emis de organul competent n limitele competenei sale; 2) conformitatea actului cu coninutul legii i al actelor cu for major superioar; 3) actul s fie emis n forma i cu procedura prevzut de lege i 4) oportunitatea este neleas ca o condiie de
12 13 14

Drganu T. Actele de drept administrativ. - Bucureti: Editura tiinific, 1989, p.107. Prisacaru V. Tratat de drept administrativ romn. Partea general, ed. III-a. - Bucureti: Lumina Lex, 2002, p.122. Iorgovan A. Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. a III-a. - Bucureti: ALL Beck, 2002, p.48.

valabilitate de sine stttoare care poate fi: a) momentul n care este adoptat un act normativ; b) locul i condiiile concrete n care urmeaz s se aplice actul administrativ; c) conformitatea actului administrativ cu condiiile generale de via i cultur; e) conformitatea actului administrativ cu scopul legii. R.N.Petrescu enumr ca fiind condiii de valabilitate a actului administrativ: actul s fie emis de organul competent i n limitele competenei sale; s fie emis n forma i procedura prevzute de lege; din punct de vedere al coninutului s nu contravin cu Constituia, legile i celelalte acte normative n vigoare; s fie emis conform cu interesul public urmrit de lege.15 Analiznd aceste cercetri, suntem convini c, condiiile generale de legalitate a actului administrativ, la toi aceti autori in de: respectarea principiului supremaiei Constituiei n emiterea actului administrativ; respectarea principiului legalitii n adoptarea actului administrativ, forma actului administrativ i procedura emiterii s fie cele prevzute de lege. n aceiai ordine de idei, legalitatea este expresia preocuprii pentru ordine, imparialitate i securitate juridic pe care trebuie s le asigure autoritile publice prin actele lor administrative. Autorii de drept administrativ examineaz tipuri ale condiiilor de legalitate, fiind toi de acord cu necesitatea legalitii actului administrativ, legalitatea fiind considerat elementul central al regimului juridic al actelor administrative. Aceasta ntruct, principiul legalitii exprim ansamblul ierarhic i complex al normelor constituionale, legislative, reglementare, uneori jurisprudeniale, sau convenii internaionale n cadrul cruia funcioneaz exigena conformitii normei inferioare cu cea superioar ei. De regul, autorii de drept administrativ conaionali, cerceteaz principiul legalitii, n raport cu flexibilitatea aciunii administrative, precum i cu limitele obligaiei de legalitate, uneori atingnd tangenial i problema sanciunilor nerespectrii principiului legalitii.16 n mare parte, ei susin c, controlul administrativ asupra activitii autoritilor publice locale ce se refer la exercitarea atribuiilor proprii este n esen un control de legalitate, care se exercit n cadrul sistemului administraiei publice. Controlul de legalitate se exercit de ctre autoritile administraiei publice centrale asupra actelor autoritilor administraiei publice locale i are drept scop asigurarea legalitii n teritoriile administrate de autoritile controlate. O alt categorie de specialiti, fac analiza acestei chestiuni doar cu ocazia examinrii n concret a condiiilor de valabilitate a actului administrativ. Noi suntem ferm convini c, studiul principiului legalitii n raport cu sursele i cu limitele sale pare s rspund mai bine exigenelor statului de drept, precum i stadiului de evoluie al dreptului administrativ. De organizarea controlului legalitii actelor autoritilor administraiei publice locale este responsabil Ministerului Administraiei Publice Locale, care exercit controlul prin intermediul structurilor proprii sau prin intermediul direciilor teritoriale din subordine.
15 16

Ibidem, p.62. Zubco V., Pascari A., Creu Gh. Contenciosul administrativ, - Chiinu: Cartier, 2004, p.13.

In cadrul controlului de legalitate verificarea actelor emise de organele administraiei publice locale se realizeaz din punct de vedere al respectrii legalitii, fapt ce presupune efectuarea unor serii de operaiuni administrative de ctre serviciul specializat din cadrul aparatului de lucru al direciei teritoriale a Ministerului Administraiei Publice Locale, operaiuni ce vizeaz conformitatea normelor juridice cuprinse n actele administrative controlate, cu prevederile legale n materie. Astfel de operaiuni stau la baza exprimrii punctului de vedere al direciei teritoriale cu privire la aprecierea legalitii actului administrativ controlat. Controlul administrativ de legalitate se exercit din oficiu i la cererea autoritilor administraiei publice locale, precum i a persoanelor fizice i juridice interesate. Controlul administrativ de legalitate include controlul obligatoriu i controlul facultativ.17 Controlului obligatoriu snt supuse urmtoarele acte ale autoritilor administraiei publice locale: a) deciziile consiliilor locale de nivelurile nti i al doilea; b) actele normative ale primarului, ale preedintelui raionului i ale pretorului; c) actele privind organizarea licitaiilor i actele privind atribuirea de terenuri; d) actele de angajare i cele de eliberare a personalului administraiei publice locale; e) actele care implic cheltuieli sau angajamente financiare de peste 30 mii lei n unitatea administrativ-teritorial de nivelul nti i de peste 300 mii lei n unitatea administrativteritorial de nivelul al doilea; f) actele emise n exercitarea unei atribuii delegate de stat autoritilor administraiei publice locale.18 Conform art.64, alin.(2) a Legii administraiei publice locale n care se menioneaz c o copie de pe orice act a deciziilor consiliilor locale de nivelul nti i al doilea se expediaz obligatoriu, din contul emitentului, direciei teritoriale control administrativ n termen de 5 zile de la semnarea actului. Responsabil de aceast obligaie este secretarul consiliului, care transmite, de asemenea, subiectului controlului administrativ procesul-verbal al fiecrei edine a consiliului n termen de 15 zile de la edin.19 Controlul administrativ obligatoriu este exercitat de direciile teritoriale ale Ministerului Administraiei Publice Locale, care au urmtoarele mputerniciri: - s exercite sub aspectul legalitii controlul obligatoriu al deciziilor consiliilor locale de nivelul nti i ale celor de nivelul al doilea; - s exercite sub aspectul legalitii controlul obligatoriu al actelor normative emise de ctre
17 18

19

Lazr R.-A. Legalitatea actului administrativ. Drept romnesc i drept comparat. Bucureti: ALL Beck, 2004, p.95. Creang I. Controlul activitii autoritilor administraiei publice locale. Probleme i soluii. - Chiinu: Bons Offices, 2006, p.31. Legea Republicii Moldova privind administraia public local, nr.436-XVI din 28 decembrie 2006. // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.32-35/116 din 9 martie 2007, art.64 alin.(2)

primar, preedintele raionului i pretor; - s exercite sub aspectul legalitii controlul obligatoriu al actelor privind organizarea tuturor licitaiilor i actelor de atribuire a terenurilor; - s exercite sub aspectul legalitii controlul obligatoriu al actelor de angajare i actelor de eliberare a personalului administraiei publice locale; s exercite sub aspectul legalitii controlul obligatoriu al dispoziiilor ce in de cheltuieli sau angajamente financiare de cel puin 30000 lei n unitatea administrativ-teritorial de nivelul nti i de cel puin 300000 lei n unitatea de nivelul al doilea; s exercite sub aspectul legalitii controlul obligatoriu al actelor emise n exercitarea unei s exercite sub aspectul legalitii controlul obligatoriu al oricrui act administrativ atribuii delegate de stat autoritilor administraiei publice locale; (decizie, dispoziie), solicitat de ctre consilier (-eri), secretar, primar, persoane fizice sau juridice, precum i n alte cazuri prevzute de legislaia n vigoare.20 Controlul facultativ poate fi exercitat de ctre direciile teritoriale ale Ministerului Administraiei Publice Locale, asupra oricrui act administrativ care nu face obiectul controlului obligatoriu. Actele controlului facultativ snt supuse controlului n dependen de interesele pe care le urmrete a le proteja direciile teritoriale, de solicitrile persoanelor fizice i juridice precum i de alte mprejurri subiective i obiective. Pn la data de 10 a fiecrei luni, secretarul consiliului transmite direciei teritoriale control administrativ lista actelor emise de primar sau de preedintele raionului n luna precedent. Direcia teritorial control administrativ poate supune controlului legalitii orice act care nu constituie obiectul unui control obligatoriu n termen de 30 de zile de la data primirii listei menionate. n opinia noastr, remodelarea sferei condiiilor generale de legalitate, precum i a celei a condiiilor specifice de legalitate ne-ar ngdui astfel o mai eficient monitorizare a activitii autoritii publice, fr a transforma dreptul administrativ ntr-un pilon de rezisten n calea performanei publice ci ntr-unul al ncrederii i al securitii juridice i sociale. n acest sens, propunem o mrire a sferei condiiilor de legalitate a actului administrativ, n sensul ca n categoria condiiilor generale de legalitate s avem n vedere: actul administrativ s fie emis cu respectarea supremaiei Constituiei, actul administrativ s fie emis n conformitate cu litera i spiritul legilor; n condiiile n care exist neconcordane ntre pactele i tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Republica Moldova este parte, i legile interne, actul administrativ s fie emis n baza reglementrilor internaionale care au prioritate, cu excepia cazului n care Constituia sau legile interne conin dispoziii mai favorabile; actul s fie emis pe
20

Lazr R.-A. Legalitatea actului administrativ. Drept romnesc i drept comparat. Bucureti: ALL Beck, 2004, p.95.

baza tuturor actelor organelor administraiei publice care sunt superioare organului administrativ emitent; actul s fie emis de organul administrativ numai n limitele competenei sale; actul s fie emis n forma i cu procedura prevzute de lege. n concluzie, actul administrativ emis trebuie s fie conform interesului public ocrotit de lege, s fie necesar ntr-o societate democratic, s fie proporional cu situaia care a determinat emiterea lui i s nu fie discriminatoriu. ntru realizarea noilor prevederi ale Legii nr.436/2006 privind administraia public local, Guvernul instituie prin Hotrrea nr.1060/2006 direciile teritoriale control administrativ ale Ministerului Administraiei Publice Locale, sediile acestora fiind plasate n oraele reedin n care i desfoar activitatea. De menionat este c aceste direcii teritoriale n-au fost instituite n conformitate cu structura administrativ-teritorial, ci potrivit principiului regionalizrii, care include n raza de deservire a acestora mai multe raioane.21 Direciile teritoriale se organizeaz i funcioneaz ca subdiviziuni ale Ministerului Administraiei Publice Locale, desconcentrate n teritoriu i au menirea s reprezinte i s apere interesele naionale n teritoriu, precum i s ndeplineasc prerogativele acordate de legislaie n ceea ce privete controlul asupra legalitii actelor autoritilor administraiei publice locale de nivelul nti i de nivelul al doilea pe teritoriul n care acestea au fost instituite i i desfoar activitatea. In acest scop direciile teritoriale snt chemate s contribuie la realizarea strategiei i obiectivelor cuprinse n programul de activitate al Ministerului Administraiei Publice Locale n teritoriul unde i desfoar activitatea. Dup adoptarea sau emiterea actului administrativ ce face obiectul controlului obligatoriu, copia acestuia se remite direciei teritoriale a Ministerului Administraiei Publice Locale. Copia actului se remite obligatoriu din contul emitentului n termen de 5 zile de la semnarea lui. Responsabil de remiterea actului este secretarul consiliului, care transmite, de asemenea direciei teritoriale i procesul verbal al fiecrei edine a consiliului. Procesul verbal se remite n termen de 15 zile de la edin. Dup transmiterea actelor ce fac obiectul controlului obligatoriu secretarul consiliului pn la data de 10 a fiecrei luni, transmite direciei teritoriale a Ministerului Administraiei Publice Locale lista actelor adoptate de primar sau de preedintele raionului pentru luna precedent. Actele cuprinse n listele transmise pot constitui obiectul controlului obligatoriu al direciei teritoriale i se supun controlului legalitii n termen de 30 de zile de la data primirii listei de ctre direcia teritorial.22 Controlul legalitii actelor administraiei publice locale poate fi exercitat i la cererea autoritilor publice locale. Astfel, consiliile locale de nivelul nti i doi pot solicita direciei
21

22

Hotrrea Guvernului Republicii Moldova cu privire la direciile teritoriale de control administrativ ale Ministerului Administraiei Publice Locale, nr.1060 din 14 iunie 2006. // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.150-152/1145 din 22 septembrie 2006, pct.1. Preda M. Tratat elementar de drept administrativ romn. - Bucureti: Lumina Lex, 1996, p.142.

teritoriale s verifice legalitatea oricrui act adoptat de autoritatea executiv n cazul n care consider c acesta este ilegal. De asemenea primarul, preedintele raionului sau secretarul consiliului local n cazul n care consider c decizia consiliului local este ilegal, pot solicita direciei teritoriale efectuarea unui control al legalitii. Solicitarea controlului se efectueaz printr-o cerere adresat direciei teritoriale, care se depune n termen de 30 de zile de la data emiterii actului. Cererea trebuie s fie argumentat i s conin trimiteri la prevederile actelor legislative i normative ce se consider a fi nclcate prin emiterea actului administrativ de ctre autoritatea administraiei publice locale. Direcia teritorial a Ministerului Administraiei Publice Locale este obligat s examineze cererea i n termen de 30 de zile de la primirea ei, va lua decizia privind declanarea procedurii de control conform legislaiei sau va respinge cererea cu indicarea motivelor i ncunotinarea solicitantului.23 Direcia teritorial a Ministerului Administraiei Publice Locale, poate supune controlului legalitii actele autoritilor administraiei publice locale la cererea persoanelor fizice i juridice care se consider vtmate ntr-un drept al su prevzut de lege printr-un act administrativ emis de autoritile administraiei publice locale. Adresarea persoanelor vtmate se depune la direcia teritorial n termen de 30 de zile de la data publicrii sau comunicrii actului i conine trimiteri la prevederile legislaiei pe care petentul consider c au fost nclcate. Direcia teritorial a Ministerului Administraiei Publice Locale, n acest caz va proceda similar adresrilor autoritilor administraiei publice locale. In cazul refuzului de a declana controlul petentul nu este lipsit de dreptul de a sesiza direct n instana de contencios administrativ pentru a-i soluiona problema. Dup primirea actelor emise de autoritile administraiei publice locale direcia teritorial le supune controlului de legalitate. In cadrul acestei proceduri funcionarii direciei teritoriale pot solicita autoritii administraiei publice furnizarea, copiilor tuturor documentelor i alte informaii necesare, s audieze factorii de decizie, persoanele fizice, reprezentanii persoanelor juridice, cerndu-le explicaii asupra circumstanelor ce prezint interes pentru obiectivitatea i plenitudinea controlului administrativ. In cadrul exercitrii controlului autoritile administraiei publice locale i funcionarii acestora snt obligai s permit accesul n cldirile lor i ale subdiviziunilor, s rspund la ntrebri, s dea explicaii i s prezinte documente la solicitarea funcionarilor subiectului controlului administrativ.24 In timpul exercitrii controlului funcionarii direciei teritoriale nu pot da ordine directe funcionarilor administraiei publice locale. Orice solicitare a documentelor trebuie s fie
23

24

Creang I. Controlul activitii autoritilor administraiei publice locale. Probleme i soluii. - Chiinu: Bons Ofices, 2006, p.33. Zubco V., Pascari A., Creu Gh. Contenciosul administrativ. - Chiinu: Cartier, 2004, p.15.

adresat autoritii locale vizate, iar transmiterea lor va fi efectuat de secretarul consiliului n termen de 10 zile de la solicitare. In cazul n care n cadrul exercitrii controlului de legalitate se depisteaz elemente componente ale unei infraciuni direcia teritorial este obligat s sesizeze organele de drept informnd despre acest fapt i Ministerului Administraiei Publice Locale. Dac direcia teritorial n cadrul exercitrii controlului de legalitate ajunge la concluzia c un act emis de autoritatea administraiei publice locale este ilegal, notific despre aceasta autoritii locale emitente, solicitndu-i modificarea sau abrogarea actului ilegal. Notificarea direciei teritoriale este expus n form de sesizare, care se face n termen de 30 de zile de la data primirii copiei actului sau a ultimului document, ori a unei informaii suplimentare, necesare constatrii legalitii actului. Autoritatea local notificat de direcia teritorial este obligat s modifice sau s abroge actul contestat n termen de 30 de zile de la data primirii sesizrii. n cazul n care o astfel de obligaie revine consiliilor locale acestea examineaz sesizarea direciei teritoriale la edina urmtoare dup primirea sesizrii. n cadrul examinrii actului contestat autoritatea public local, ori este de acord cu obieciile direciei teritoriale i modific sau abrog actul, ori respinge argumentele direciei teritoriale i i menine poziia.25 n cazul n care autoritatea local emitent i-a meninut poziia sau nu a reexaminat actul contestat n termenul stabilit, direcia teritorial poate sesiza instana de contencios administrativ n termen de 30 de zile de la data primirii notificrii refuzului de a modifica sau de a retrage actul contestat, iar n cazul n care autoritatea local emitent nu a luat nici o atitudine - n termen de 60 de zile de la data notificrii cererii de modificare sau abrogare a actului n cauz. Declanarea exercitrii controlului de legalitate de ctre direcia teritorial nu conduce la ntreruperea efectelor juridice a actelor administrative supuse controlului, acestea putnd fi executate fr restricii. Intrarea n vigoare a actelor administraiei publice locale nu este condiionat de controlul legalitii lor nici mcar n cazul n care controlul legalitii lor este obligatoriu, fapt ce poate genera un ir de probleme, ce in n special de provocarea unor daune att persoanelor fizice i juridice, ct i interesului public, daune rezultate din emiterea actelor ilegale. Dac persoanele fizice i juridice pot reaciona direct la nclcarea drepturilor lor, atunci interesele statului sunt aprate doar de direciile teritoriale. In asemenea situaii utiliznd procedura de control existent actele administrative emise de autoritile administraiei publice locale pot fi executate ntr-o anumit perioad de timp, iar cele individuale pot fi i consumate. Pentru prentmpinarea unor astfel de situaii, direcia teritorial a Ministerului Administraiei Publice Locale, n cazul n care consider c actul poate avea consecine grave i n scopul
25

Hotrrea Guvernului Republicii Moldova cu privire la direciile teritoriale de control administrativ ale Ministerului Administraiei Publice Locale, nr.1060 din 14 septembrie 2006. // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.150-152/1145 din 22 septembrie 2006, pct.5.

prevenirii unei pagube iminente, aceasta va putea omite procedura prealabil i imediat dup primirea actului pe care l consider ilegal, va sesiza direct instana de contencios administrativ, anunnd imediat autoritatea local emitent. Odat cu sesizarea instanei de contencios administrativ, direcia teritorial a Ministerului Administraiei Publice Locale, poate cere acesteia suspendarea actului contestat sau dispunerea unor alte msuri provizorii de asigurare. n astfel de situaii instana de contencios administrativ n termen de 3 zile de la primirea sesizrii, decide asupra suspendrii actului i/sau dispunerii unor alte msuri provizorii solicitate de direcia teritorial a Ministerului Administraiei Publice Locale dup audierea prilor vizate. Examinarea n fond a actelor administraiei publice locale solicitate cu controlul legalitii n faa instanei de contencios administrativ se efectueaz potrivit prevederilor legii contenciosului administrativ i a altor acte normative.26 n concluzie, efectuarea controlului este un proces minuios i responsabil, de care depinde calitatea i eficiena unei asemenea activiti. Pentru a nu admite diverse practici i modaliti n efectuarea controlului, se stabilesc anumite reguli recomandri, de care trebuie s in cont cel care organizeaz i efectueaz controlul. Controlul administrativ apare ca un element necesar, impus de stat asupra activitii autoritilor administraiei publice locale pentru a mbunti calitatea activitii acestora i nu n scopul de a limita aceast activitate sau de a face abuz.

Bibliografie Codul cu privire la contraveniile administrative Legea Republicii Moldova privind administraia public local, nr.436-XVI din 21 decembrie 2006. // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.32-35/ 116 din 9 martie 2007.

26

Ibidem, pct.8.

Hotrrea Guvernului Republicii Moldova cu privire la direciile teritoriale de control administrativ ale Ministerului Administraiei Publice locale, nr.1060 din 14 septembrie 2006. // Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.150-152/1145 din 22 septembrie 2006. Apostol-Tofan D. Legalitatea actelor administrative. - Bucureti: ALL Beck,1999. Creang I. Controlul activitii autoritilor administraiei publice locale. Probleme i soluii. Chiinu: Bons Ofices, 2006. Drganu T. Actele de drept administrativ. - Bucureti: Editura tiinific, 1989. Iorgovan A. Drept administrativ i tiina administraiei de stat. - Bucureti: Nemira, 1989. Iorgovan A. Tratat de drept administrativ, vol.II. ed.a III-a. - Bucureti: ALL Beck, 2002. Lazr R.-A. Legalitatea actului administrativ. Drept romnesc i drept comparat. - Bucureti: ALL Beck, 2004. Moreau J. Droit administratif. - Paris: Presses Universitaires de France, 1989. Negulescu P. Tratat de drept administrativ. - Iai: Polirom, 1996. Preda M. Tratat elementar de drept administrativ romn. - Bucureti: Lumina Lex, 1996. Priscaru V. Tratat de drept administrativ romn. Partea general. ed. a III-a. Bucureti: Lumina Lex, 2002. Rivero J., Waline J. Droit administratif. 16-e ed. - Paris: Dalloz, 1996. Tarhon V. Rspunderea patrimonial a organelor administraiei de stat i controlul jurisdicional indirect al legalitii actelor administrative. - Bucureti: Editura tiinific, 1967. Teodorescu A. O nou concepie a actelor de Guvernmnt. Teoria legalitii. Bucureti, 1989. Zubco V., Pascari A., Creu Gh. Contenciosul administrativ. - Chiinu: Cartier, 2004.