Sunteți pe pagina 1din 368

Conf. univ. dr.

Valerică DABU

DREPT CONSTITUŢIONAL
ŞI
INSTITUŢII POLITICE

Ediţia – 4 - revăzută şi acualizată


cu actele normative intrate în vigoare
până la 3 februarie 2005

- Bucureşti 2005 -
DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Conf. univ. dr. Valerică DABU

Copyright - Facultatea de Comunicare şi Relaţii Publice “David Ogilvy” – SNSPA

Toate drepturile asupra acestei versiuni aparţin Facultăţii de Comunicare şi Relaţii Publice
“David Ogilvy” – SNSPA.
Reproducerea integrală sau parţială a textului sau a ilustraţiilor din această carte este posibilă doar cu acordul
prealabil scris al editorului.

MINISTERUL EDUCAŢIEI ŞI CERCETĂRII


ŞCOALA NAŢIONALĂ DE STUDII POLITICE ŞI ADMINISTRATIVE
FACULTATEA DE COMUNICARE ŞI RELAŢII PUBLICE
“David Ogilvy”

Str. Povernei, nr.6-8, Bucureşti


Telefon/Fax: (01) – 313.58.95
e-mail: info@comunicare.ro
http://www.comunicare.ro; http://www.comunicare.snspa.ro

Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale


DABU, VALERICĂ
Drept constituţional şi instituţii politice / Dabu Valerică – Bucureşti:
Editura SNSPA – Facultatea de Comunicare şi Relaţii Publice, 2005
p. : cm.
Bibliogr.
ISBN 973-85205-0-9

342

Tipărit în România
CUPRINS:

CAPITOLUL I ................................................................................................................................................................ 15
NOŢIUNI GENERALE DESPRE DREPT ......................................................................................................................... 15
1.1. Originea dreptului. Noţiunile de drept şi de obligaţie..................................................................................................... 15
1.2. Statul şi Dreptul............................................................................................................................................................. 19
1.3. Dreptul obiectiv şi Dreptul subiectiv .............................................................................................................................. 20
1.4. Dreptul public şi Dreptul privat ...................................................................................................................................... 21
1.5. Relaţiile sociale şi normele juridice ............................................................................................................................... 23
1.6. Uzul şi abuzul de drept ................................................................................................................................................. 26
1.7. Dreptul constituţional..................................................................................................................................................... 29
1.8. Ierarhia actelor juridice. Supremaţia Constituţiei........................................................................................................... 29
CAPITOLUL II ............................................................................................................................................................... 39
PRINCIPIUL SEPARAŢIEI PUTERILOR, AL EGALITĂŢII, COOPERĂRII ŞI CONTROLULUI RECIPROC AL ACESTORA..... 39
2.1. Conceptul de putere. Puterea de Stat. Puterea Poporului. Naţiune.............................................................................. 39
2.1.1. Trăsături. Deosebirile faţă de alte puteri...................................................................................................................... 39
2.2. Despre autolimitarea puterii. Limitarea prin Constituţie a puterii autorităţilor................................................................ 43
2.3. Principiul separării puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlului reciproc al acestora................................................. 45
2.4. Principiul separării puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlului reciproc al acestora prevăzut în Constituţia României
din anul 1991.............................................................................................................................................................................. 47
CAPITOLUL III .............................................................................................................................................................. 59
STATUL. ELEMENTELE CONSTITUTIVE ALE STATULUI. FORMA PUTERII DE STAT...................................................... 59
3.1. Societatea ..................................................................................................................................................................... 59
3.2. Statul............................................................................................................................................................................. 59
3.3. Elementele constitutive ale statului............................................................................................................................... 61
3.3.1. Teritoriu. Populaţia şi puterea politică suverană. ................................................................................................. 61
3.4. Forma puterii de stat şi structura de stat....................................................................................................................... 64
3.4.1. Conceptul formei de stat ...................................................................................................................................... 64
3.4.2. Statul unitar, caracteristici principale.................................................................................................................... 64
3.4.3. Statul unitar complex............................................................................................................................................ 68
3.4.4. Statul compus....................................................................................................................................................... 69
3.4.5. Confederaţiile de state ......................................................................................................................................... 69
3.4.6. Statul federal ........................................................................................................................................................ 70
3.4.7. Forma de guvernământ........................................................................................................................................ 71
CAPITOLUL IV .............................................................................................................................................................. 73
ROLUL ŞI FUNCŢIILE STATULUI. FORMELE ORGANIZĂRII POLITICE ALE POPORULUI. PARTIDELE POLITICE. ASOCIAŢII
ŞI ORGANIZAŢII SINDICALE. GRUPURILE DE PRESIUNE ............................................................................................. 73
4.1. Statul şi interesele sociale generale.............................................................................................................................. 73
4.1.1. Criterii de delimitare a funcţiilor statului................................................................................................................ 73
4.1.2. Clasificarea funcţiilor statului................................................................................................................................ 75
4.2. Formele organizării politice a poporului: partidele politice; asociaţiile şi organizaţiile sindicale; grupurile de presiune 78
4.2.1. Partidele politice ................................................................................................................................................... 78
CAPITOLUL V............................................................................................................................................................... 86
SISTEMUL CONSTITUŢIONAL AL ROMÂNIEI................................................................................................................. 86
5.1. Constituţie. Sistem constituţional .................................................................................................................................. 86
5.1.1. Constituţie ............................................................................................................................................................ 86
5.1.2. Trăsăturile constituţiei .......................................................................................................................................... 87
5.1.3. Controlul constituţionalităţii legilor în România..................................................................................................... 89
5.1.4. România, stat naţional, unitar şi indivizibil............................................................................................................ 94
5.1.5. România, stat suveran şi independent................................................................................................................. 95
5.1.6. România, stat de drept, democratic şi social........................................................................................................ 96
5.2. Elementele constitutive ale statului român.................................................................................................................... 98
5.2.1. Organizarea administrativă a teritoriului............................................................................................................... 98
5.2.2. Populaţia României ............................................................................................................................................ 100
5.2.3. Sistemul instituţional al puterii în România......................................................................................................... 103
5.3. Parlamentul. Funcţionarea Parlamentului................................................................................................................... 110
5.3.1. Parlamentul ........................................................................................................................................................ 110
5.3.2. Funcţionarea Parlamentului României ............................................................................................................... 111
5.3.3. Etapele procedurii legislative.............................................................................................................................. 112
5.3.4. Funcţia de informare .......................................................................................................................................... 115
9

5.3.5. Funcţia de control parlamentar ...........................................................................................................................116


5.3.6. Funcţia de desemnare prin învestire, alegere sau numire a unor autorităţi publice............................................117
5.3.7. Actele Parlamentului ...........................................................................................................................................117
5.3.8. Statutul deputaţilor şi al senatorilor.....................................................................................................................120
5.4. Preşedintele României.................................................................................................................................................123
5.5. Autoritatea jurisdicţională.............................................................................................................................................135
5.5.1. Consideraţii generale ..........................................................................................................................................135
5.5.2. Specificul activităţii jurisdicţionale .......................................................................................................................137
5.5.3. Principiile fundamentale potrivit cărora se realizează justiţia..............................................................................137
5.5.4. Organele judecătoreşti. Ministerul Public. Consiliul Superior al Magistraturii. ....................................................142
5.5.5. Raporturile cu legislativul şi executivul................................................................................................................143
CAPITOLUL VI ............................................................................................................................................................ 145
SISTEMELE CONSTITUŢIONALE ALE MARII BRITANII, FRANŢEI, GERMANIEI ŞI STATELOR UNITE ALE AMERICII ...... 145
6.1. Sistemul constituţional al MARII BRITANII ..................................................................................................................145
6.1.1. Consideraţii generale ..........................................................................................................................................145
6.1.2. Caracteristicile Constituţiei Marii Britanii.............................................................................................................145
6.1.3. Garantarea drepturilor şi libertăţilor.....................................................................................................................146
6.1.4. Organizarea şi funcţionarea Parlamentului.........................................................................................................146
6.1.5. Organizarea şi funcţionarea Camerei Lorzilor.....................................................................................................147
6.1.6. Organizarea şi funcţionarea Camerei Comunelor...............................................................................................149
6.1.7. Controlul parlamentar .........................................................................................................................................149
6.1.8. Monarhul .............................................................................................................................................................150
6.1.9. Primul-ministru ....................................................................................................................................................150
6.1.10. Cabinetul.............................................................................................................................................................150
6.1.11. Opoziţia...............................................................................................................................................................151
6.2. SISTEMUL CONSTITUŢIONAL AL FRANŢEI.............................................................................................................151
6.2.1. Caracteristicile generale ale Constituţiei din 04.X.1958......................................................................................151
6.2.2. Preşedintele Republicii........................................................................................................................................153
6.2.3. Parlamentul.........................................................................................................................................................154
6.3. SISTEMUL CONSTITUŢIONAL AL GERMANIEI........................................................................................................156
6.3.1. Organizarea federativăă......................................................................................................................................156
6.3.2. Procedura legislativă...........................................................................................................................................157
6.3.3. Controlul parlamentar .........................................................................................................................................157
6.3.4. Preşedintele Republicii........................................................................................................................................158
6.3.5. Guvernul Federal ................................................................................................................................................158
6.3.6. Puterea judecătorească ......................................................................................................................................159
6.4. SISTEMUL CONSTITUŢIONAL AL STATELOR UNITE ALE AMERICII.....................................................................159
6.4.1. Democraţia americană şi sistemul său de valori.................................................................................................159
6.4.2. Constituţia americană .........................................................................................................................................162
6.4.3. Autonomia constituţională...................................................................................................................................163
6.4.4. Iniţiativa populară................................................................................................................................................163
6.4.5. Descentralizarea administrativă în Statele Unite ................................................................................................164
6.4.6. Partidele politice..................................................................................................................................................164
6.4.7. Preşedintele ........................................................................................................................................................165
6.4.8. Congresul............................................................................................................................................................166
6.4.9. Curtea Supremă de Justiţie.................................................................................................................................167
CAPITOLUL VII .......................................................................................................................................................... 168
RESPONSABILITATEA JURIDICĂ, GARANŢIE A DREPTURILOR ŞI LIBERTĂŢILOR ..................................................... 168
7.1. Consideraţii generale...................................................................................................................................................168
7.2. Responsabilitate şi răspundere. Importanţa delimitării conceptuale..........................................................................171
7.3. Responsabilitatea juridică şi constrângerea administrativă ......................................................................................178
7.4. Despre fundamentul constituţional al responsabilităţii juridice ....................................................................................181
7.5. Despre responsabilitatea juridică în Constituţiile unor ţări..........................................................................................188
7.6. Despre formele responsabilităţii juridice ......................................................................................................................189
CAPITOLUL VIII .......................................................................................................................................................... 195
DREPTURILE ŞI LIBERTĂŢILE FUNDAMENTALE ALE OMULUI ŞI CETĂŢEANULUI. NOŢIUNEA ŞI NATURA JURIDICĂ A
DREPTURILOR ŞI LIBERTĂŢILOR FUNDAMENTALE. GARANŢIILE DREPTURILOR ŞI LIBERTĂŢILOR FUNDAMENTALE
.................................................................................................................................................................................. 195
8.1. Noţiunea de drepturi fundamentale .............................................................................................................................195
8.2. NoŢiunea de îndatoriri fundamentale ..........................................................................................................................200
10

8.3. Natura juridică a drepturilor şi libertăţilor fundamentale.............................................................................................. 201


8.4. Corelaţia dintre reglementările interne şi cele internaţionale privind drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi
cetăţeanului.............................................................................................................................................................................. 202
8.5. Clasficarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale...................................................................................................... 202
8.6. Principiile constituţionale aplicabile drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor români ...............
203
8.6.1. Universalitatea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ................................................................... 203
8.6.2. Neretroactivitatea legii........................................................................................................................................ 203
8.6.3. Egalitatea în drepturi a cetăţenilor...................................................................................................................... 204
8.6.4. Funcţiile şi demnităţile publice pot fi ocupate de persoanele care au numai cetăţenie română şi domiciliul în ţară
206
8.6.5. Protecţia cetăţenilor români în străinătate şi obligaţiile lor ................................................................................. 207
8.6.6. Protecţia juridică a cetăţenilor străini şi apatrizilor în România .......................................................................... 207
8.6.7. Extrădarea şi expulzarea.................................................................................................................................... 208
8.6.8. Prioritatea reglementărilor internaţionale ........................................................................................................... 209
8.6.9. Accesul liber la justiţie ........................................................................................................................................ 210
8.6.10. Prezumţia de nevinovăţie ................................................................................................................................... 213
8.6.11. Caracterul de excepţie al restrângerii exerciţiului dreptului sau al unor libertăţi ................................................ 214
CAPITOLUL IX ............................................................................................................................................................ 218
DREPTURI ŞI LIBERTĂŢI CARE CARACTERIZEAZĂ FIINŢA UMANĂ CA ENTITATE BIOLOGICĂ ................................... 218
9.1. Dreptul la viaţă ............................................................................................................................................................ 218
9.2. Dreptul la integritate fizică şi psihică........................................................................................................................... 222
9.3. Dreptul la ocrotirea vieţii intime, familiale şi private .................................................................................................... 223
9.4. Dreptul la propria imagine ……………………………………………………………………………………………………224
9.5. Dreptul persoanei de a dispune de ea însăşi.............................................................................................................. 234
9.6. Dreptul fiinţei umane de a-şi întemeia o familie ......................................................................................................... 234
CAPITOLUL X............................................................................................................................................................. 237
DREPTURI ŞI LIBERTĂŢI ALE PERSOANEI ÎN RAPORTURILE EI CU SOCIETATEA ŞI STATUL, EXERCITATE DE REGULĂ
INDIVIDUAL................................................................................................................................................................ 237
10.1. Libertatea individuală şi siguranţa persoanei.............................................................................................................. 237
10.2. Inviolabilitatea domiciliului........................................................................................................................................... 248
10.3. Libertatea conştiinţei ................................................................................................................................................... 278
10.4. Libertatea de exprimare .............................................................................................................................................. 283
10.5. Dreptul la proprietate................................................................................................................................................... 251
10.6. Dreptul la moştenire.................................................................................................................................................... 254
10.7. Dreptul la un nivel de trai decent ................................................................................................................................ 254
10.8. Dreptul la ocrotirea sănătăţii ....................................................................................................................................... 255
10.9. Dreptul la muncă şi protecţie socială a muncii............................................................................................................ 255
10.10. Dreptul persoanelor handicapate................................................................................................................................ 256
10.11. Dreptul copiilor şi al tinerilor de a li se asigura un regim special de protecţie şi de asistenţă..................................... 257
10.12. Dreptul la învăţătură.................................................................................................................................................... 257
10.13. Dreptul străinilor şi al apatrizilor.................................................................................................................................. 258
10.14. Dreptul de azil ............................................................................................................................................................. 258
CAPITOLUL XI ............................................................................................................................................................ 260
DREPTURILE GARANŢII ............................................................................................................................................. 260
11.1. Dreptul de acces liber la justiţie .................................................................................................................................. 260
11.2. Dreptul de petiţie......................................................................................................................................................... 268
11.3. Dreptul la apărare ....................................................................................................................................................... 269
11.4. Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică.................................................................................................... 272
11.5. Dreptul la grevă........................................................................................................................................................... 276
CAPITOLUL XII ………………………………………………………………………………………………… 277
DREPTURILE ŞI LIBERTĂŢILE SOCIAL POLITICE ………………………………………………………… 277
12.1. Libertatea conştiinţei …………………………………………………………………………………….277
12.2. Libertatea de exprimare………………………………………………………………………………… 284
12.2.1. Libertatea presei…………………………………………………………………………………..284
12.2.2. Libertate,transparenţă şi cenzură.Consideraţii generale………………………………………….286
12.2.3. Noţiunea de cenzură. Transparenţă……………………………………………………………….288
12.2.4. Cenzură prealabilă ………………………………………………………………………………..290
12.2.5. Cenzura ulterioară ………………………………………………………………………………..293
11

12.2.6. Publicitate excesivă şi procesul echitabil…………………………………………………………294


CAPITOLUL XIII…………………………………………………………………………………………………297
DREPTURI EXCLUSIV POLITICE ……………………………………………………………………………..297
13.1. Consideraţii generale………………………………………………………………………………………297
13.2. Dreptul de a alege …………………………………………………………………………………………299
13.2.1. Universalitatea votului……………………………………………………………………………...300
13.2.2. Caracterul democratic al votului. Libera formare a votului ……………………………………….301
13.2.3. Egalitatea votului…………………………………………………………………………………...303
13.2.4. Votul exercitat direct………………………………………………………………………………..305
13.2.5. Caracterul secret…………………………………………………………………………………….305
13.2.6. Caracterul liber al exprimării votului ………………………………………………………………305
13.3. Dreptul de a fi ales………………………………………………………………………………………….305
13.4. Dreptul de revocare…………………………………………………………………………………………308
CUVÂNT ÎNAINTE

Elaborarea acestei lucrări a fost determinată în primul rând de necesităţi de ordin didactic, şi
anume punerea la dispoziţia studenţilor şi cursanţilor Facultăţii de Comunicare şi Relaţii Publice a Şcolii
Naţionale de Studii Politice şi Administrative a unui bogat material din care să-şi însuşească cunoştinţele
juridice indispensabile unei comunicări sociale corecte, legale şi responsabile în mod deosebit cu statul,
structurile statale şi politice. Ca urmare, pentru a facilita însuşirea cunoştinţelor de drept şi pentru a opera
cu conceptele în deplină cunoştinţă de cauză, în lucrare am insistat pe cunoaşterea semanticii acestora, a
accepţiunilor diferitelor noţiuni de drept, apelând la teoria generală a statului şi dreptului. De aceea, credem
că nivelul ştiinţific, gradul de accesibilitate al prezentării, al raţionamentelor, al criticilor formulate, al
propunerilor „de lege ferenda” din acest curs vor stârni interesul şi vor satisface necesităţile studenţilor şi
cursanţilor facultăţii, în constituirea unui fundament juridic, pentru abordarea celorlalte discipline şi chiar a
problemelor de viaţă.
Dincolo de valenţele strict didactice, prezenta lucrare se evidenţiază prin multitudinea aspectelor
practice abordate privitoare la stat, drept, drept public, drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului, cu
accent pe drepturile garanţii.
Conceptele au fost tratate comparativ în diferite sisteme constituţionale, fiind abordate uneori şi din
prisma preocupărilor privind modificarea Constituţiei şi în mod deosebit a Legii de revizuire a Constituţiei.
Lucrarea a fost structurată pe doisprezece capitole, începând cu noţiuni generale despre stat şi
drept, principiile câştigării, exercitării, menţinerii şi formării puterii, sisteme constituţionale, responsabilitatea
şi răspunderea şi, nu în ultimul rând, drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului. Având în vedere criza
de responsabilitate şi răspundere pe care o traversează societatea şi în general lumea, am dedicat un
capitol studierii acestor instituţii ale dreptului constituţional. Un alt capitol a fost consacrat principiului
separaţiei puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlului reciproc al acestora, cu implicaţiile acestuia privind
prevenirea abuzului de putere, eficientizarea actului de putere şi realizarea scopului acestuia. Punând
accentul pe rolul dreptului constituţional, de fundament al dreptului în general, am insistat uneori pe unele
inadvertenţe între diferite acte normative din domeniul procedurii penale şi civile pe de o parte şi normele şi
principiile dreptului constituţional pe de altă parte.
Actuala perioadă pe care o parcurgem şi economia de piaţă pe care o construim necesită, mai mult
ca oricând, însuşirea, înţelegerea şi folosirea cunoştinţelor de drept, începând cu dreptul constituţional şi
continuând cu celelalte ramuri ale dreptului.Se ştie că, în pofida calităţii crescânde a actului de justiţie, nu
de puţine ori unii oameni, deşi au dreptate, nu pot sau nu ştiu să-şi ceară drepturile sau să-şi dovedească
susţinerile şi cererile legitime, într-un cuvânt să comunice eficient.
Neîmplinirile şi riscurile datorate necunoaşterii legii, a căilor de câştigare a dreptului contestat,
încălcat, neglijat, a nereparării în totalitate a pagubei suferite îi determină pe unii justiţiabili să-şi manifeste
de multe ori neîncrederea în justiţie, omiţând adevăratele motive ale acestor situaţii, respectiv lipsa de
cunoştinţe juridice, de folosire conştientă a drepturilor şi libertăţilor lor, de comunicare eficientă cu
autorităţile statului în condiţiile reducerii competenţelor acestuia în favoarea individului. Recenta modificare
a Constituţiei multitudinea convenţiilor la care am aderat şi care prin aceasta fac parte din dreptul nostru
intern sunt noi provocări pentru autorităţile statului şi în mod deosebit pentru orice cetăţean român în
cunoaşterea, respectarea şi folosirea drepturilor şi obligaţiile ce le revin din acestea.
Iată numai câteva motive care ne fac să credem că prezenta lucrare poate fi utilă oricărei persoane
care doreşte să cunoască şi să stăpânească principalele probleme juridice ale comunicării sociale şi
implicaţiile acestora asupra drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului.
La redactarea acestei lucrări ne-au fost de un nepreţuit ajutor monografiile, cursurile şi studiile
specialiştilor în materie menţionaţi în bibliografie, fără a căror operă valoroasă nu am fi putut realiza cursul
de faţă. Tuturor acestora le mulţumim.

Autorul
Noţiuni generale despre drept 15

CAPITOLUL I
NOŢIUNI GENERALE DESPRE DREPT

Originea dreptului. Noţiunile de drept şi de obligaţie

Dacă omul nu poate trăi decât în societate, dacă prin însăşi natura făpturii lui el este sortit să-şi
împletească puterile de viaţă cu cele ale tovarăşului său, societatea pretinde omului, ca o lege imanentă
a existenţei, respectarea anumitor reguli, considerate normale, reguli sine qua non pentru societate,
fără de care nu se poate.
Necesitatea apariţiei şi dezvoltării regulilor sociale constituie izvorul dreptului şi raţiunea sa de a
fi. La început au fost faptul, acţiunea, inacţiunea şi apoi a intervenit dreptul pentru a justifica şi a
legitima ceea ce era considerat normal şi astfel unanim admis. Romanii spuneau „ubi societas ibi jus”,
exprimând legătura dintre societate şi drept, în sensul că unde este societate trebuie să fie şi drept.
Celebra formulă „justitia est regnorum fundamentum”-justiţia este baza societăţii- nu constituie nici o
exagerare. Societatea civilă se constituie şi există prin drept.
„Prin faptul că dreptul se instituie şi că el este cunoscut, se înlătură tot accidentalul simţirii, al
opiniei subiective, forma răzbunării, a milei, a egoismului, şi numai astfel îşi dobândeşte dreptul
determinaţia sa adevărată şi ajunge la cinstea care i se cuvine.”1
Deprinderea cu un anumit fel de viaţă, cu anumite reguli de conduită general satisfăcătoare, a
făcut să se nască în sufletul oamenilor sentimentul de dreptate care trebuie să fie baza oricărei activităţi.
Acest sentiment îi determină pe oameni să caute întotdeauna o justificare a activităţii lor, să legitimeze
prin aceasta actul lor, să-l încadreze în regulile dreptului. Legitimitatea unui act îl pune la adăpost pe
autorul acestuia de orice acuze sau remuşcări, făcând chiar să se bucure de recunoştinţă şi aprecieri din
partea celorlalţi. Un act este legitim când este drept, just, unanim admis. Romanii spuneau: Justitia
est constant et perpetua voluntas ius suum cuique tribuens ( Inst. 1.1. pr.; Ulpianus, D., 1.1.10.pr.),
Dreptatea constă în voinţa statornică şi neîntreruptă de a da fiecăriua ce i se cuvine.
Romanii arătau că „Jus est ars boni et aequi” adică, dreptul este arta binelui şi a echităţii2, două
concepte inseparabile, unanim recunoscute. Binele poporului ar trebui să fie legea supremă, salus populi
suprema lex esto . Aceasta înseamnă că scopul legii, al dreptului trebuie să fie binele poporului, că
regulile generale ar trebui astfel elaborate încât să îl servească, însă nu orice concepţie asupra unui
obiectiv social ar oferii justificarea încălcării acesteor reguli generale. Un obiectiv specific, un rezultat
concret ce trebuie atins nu vor putea niciodată reprezenta legi.3
Dar ce este dreptul4? Cuvântul „drept” provine din limba latină, din cuvântul „directus” luat
metaforic de la „dingo” care înseamnă „drept” - orizontal sau vertical - şi „de-a dreptul” adică direct, în linie
dreaptă. Această accepţiune are mai mult un sens matematic şi chiar economic, ştiut fiind că linia dreaptă
era considerată ca drumul cel mai scurt dintre două puncte, deci, cel mai eficient şi economicos. Ca
urmare, drumul drept, cel mai scurt către starea de bine trebuie instituit ca regulă normală, obligatorie
pentru toţi, satisfăcând astfel interesul tuturor, binele acestora. însă, în limba latină, cuvântul care
corespunde noţiunilor de drept, dreptate şi legitim este „jus” din care derivă „just” un cuvânt sinonim celui
de „drept”. Ulpian spunea că dreptul presupune a trăi cinstit, anu vătăma pe altul, a da fiecăruia ce este al
său, (Honeste vivere, nemine laedere, suum quique tribuere).

1 G.W.F. Hegel, Principiile filozofiei dreptului, Editura Iri, Bucureşti, 1996, p. 209.
2 Prof. Vladimir Hanga traduce acest adagiu astfel: Dreptul este ştiinţa a ceea ce este bun şi echitabil. V.Hanga, Adagii juridice latineşti, Editura

Lumina lex, Bucureşti, 1998, p.62.


3 Friedrich A . Hayek, Constituţia libertăţii. Institutul european,1998, p.178.
4 A se vedea pe larg H.L.A. Hart. Conceptul de drept. Editura Sigma, Chişinău, 1999.
16 Noţiuni generale despre drept

Or, aşa cum am văzut, romanii arătau că „Jus est ars boni et aequi” adică „dreptul este arta
binelui şi a echităţii”. Din această definiţie rezultă trei elemente esenţiale pentru definirea conceptului
de „drept”.
Un prim element îl constituie „binele”. Spunem că „binele” se realizează atunci când o activitate,
acţiune-inacţiune, un fapt sau o stare, satisface interesele unei persoane, ale unui grup de persoane, sau
ale unei naţiuni (beneficiari ai dreptului), adică necesităţile acestora.
Se ştie că nevoile l-au format pe om ca fiinţă socială şi tot acestea îl fac să existe şi să se
dezvolte în continuare.
După Maslow, scara motivaţională cuprinde următoarele niveluri ale nevoilor:
a) fiziologice;
b) de siguranţă;
c) de dragoste şi apartenenţă;
d) de afirmare şi recunoaştere socială;
e) de autodepăşire.
Aceste nevoi determină comportamentul uman, iar satisfacerea lor dă starea de „bine”. Dacă
dreptul ar fi limitat numai la starea de „bine”, această stare ar obţine-o numai cel mai tare, în detrimentul
celui mai slab, iar „binele” pentru cel tare ar fi însoţit de „răul” pentru cel slab, ceea e evident nu ar fi corect,
creându-se nemulţumiri.
A accepta în acest mod simplist obţinerea stării de „bine” înseamnă a justifica, a da legitimitate
dreptului celui mai tare, or, în acest caz, „dreptul celui mai tare” s-ar apropia şi de teoria selecţiei
naturale în care supravieţuiesc numai cei puternici; este evident că o astfel de situaţie nu trebuie admisă
într-o societate civilizată. Procedând la explicarea noţiunii de drept, Kant afirma că:este drept/dreaptă acea
acţiune conform căreia, sau conform maximei sale, libertatea liberului arbitru al unui om poate coexista cu
libertatea tuturor, după o lege universală.5
Chiar natura a demonstrat că selecţia naturală are o serie de limite. Astfel, dacă în sistemul
ecologic o specie devine foarte puternică şi distruge complet una sau mai multe alte specii, aceasta poate
produce un dezechilibru cu consecinţe negative pentru întreg sistemul, uneori catastrofale chiar şi pentru
specia în cauză. În natură toate speciile, elementele, se intercondiţionează, coexistând în anumite echilibre
ce se formează în cursul evoluţiei sau involuţiei. Echilibrul6 însă, nu înseamnă numai egalitate. Iniţial,
omul desprinzându-se de condiţia de animal, a continuat cu „dreptul celui mai tare” în asigurarea stării de
bine. Însă cu cât a devenit mai social, a apărut problema stării de bine a consoartei, familiei şi tribului etc.,
ceea ce presupunea anumite limite pentru starea sa de bine, într-un anumit „echilibru” cu a celorlalţi. Spre
exemplu, cel care vâna animalul şi apoi îl împărţea între el şi membrii familiei în mod egal, nu a avut o
evoluţie mai bună decât primitivul - vânător, care, după ce îşi oprea pentru el o porţie mai mare (în raport
cu eforturile iniţiale depuse precum şi cele viitoare pentru asigurarea hranei), restul cărnii îl împărţea în
mod egal la membrii familiei. Mai evoluat s-a dovedit a fi fost vânătorul-primitiv care după ce şi-a oprit o
porţie de vânat corespunzător mai mare, a împărţit restul de carne la membrii familiei în raport de
contribuţia acestora la întreţinerea lor. O astfel de împărţire nu mai este egală ci echitabilă în raport cu
criteriul participării membrilor familiei la întreţinerea acesteia.
De aceea, pentru ca ceva să fie drept, pe lângă elementul „bine”, trebuie să îndeplinească şi
condiţia de „echitate”, în raport cu o serie de criterii de raportare. Astfel, „echitatea” este superioară
„egalităţii”, aceasta presupunând un echilibru complex între subiectul dreptului şi ceilalţi, inclusiv cu
natura.
Viaţa a demonstrat, însă, că binele şi echitatea nu sunt suficiente pentru a exista dreptul atâta timp
cât nu intervine arta de a asigura binele în condiţiile echităţii. Deci, al treilea element al conceptului de
drept îl constituie arta de a satisface binele în condiţiile echităţii, adică în aşa fel încât să nu producă un
5 Emanuel Kant citat de Filip Pavel, în, Dreptul la acţiune în justiţie, Editura Corvin, Deva, 2002, p.20.
6În istoria societăţii a existat şi există o preocupare pentru identificarea echilibrului dintre om şi puterile
publice puteri care se dovedeau despotice şi intolerabile, a ehilibrului dintre om şi structurile private ale
acestuia precum şi a echilibrului dintre structurile private ale omului şi statul.
Noţiuni generale despre drept 17

rău nejustificat celorlalţi. De pildă în art.4 din Declaraţia Drepturilor Omului şi ale Cetăţeanului (1789)
consacră: Libertatea constă în a putea face tot ceea ce nu dăunează altuia. Astfel exercitarea
drepturilor naturale ale fiecărui om nu are alte limite decât acelea care asigură celorlalţi membri ai
societăţii folosirea de aceleaşi drepturi. Aceste limite nu pot fi determinate decât prin lege.”
Starea sau obţinerea stării de bine în condiţii de echitate, adică dreptul, trebuie să fie recunoscută
şi respectată de individ şi societate. Trecerea de la regula de a-şi face singur dreptate, la principiul
împărţirii dreptăţii de către un terţ, un înţelept şi în final de o autoritate independentă şi imparţială a
statului, a constituit un progres deosebit, dar împărţirea dreptăţii este o artă care trebuie însuşită.
Deci, dreptul într-o accepţiune constituie posibilitatea recunoscută de societate, sau
comportamentul impus de aceasta, de a satisface necesităţile sociale ale subiectelor active şi
pasive în spiritul echităţii, de a face, a nu face, de a da sau a nu da, ori de a primi ceva, asigurate
prin forţa de constrângere a statului. De exemplu, dreptul de proprietate este un drept absolut, opozabil
„lumii întregi”, iar alte drepturi numai unor anumiţi terţi ca în cazul drepturilor personale cum sunt drepturile
de creanţă.
Dreptul de proprietate nu se confundă cu obiectul proprietăţii. Prin drept se asigură şi garantează obiectul
proprietăţii. Dispariţia obiectului proprietăţii nu presupune şi dispariţia dreptului de proprietate.
Tocmai existenţa şi garantarea dreptului de proprietate permite recuperarea prejudiciului atunci când
obiectul proprietăţii a dispărut prin furt, distrugere etc.
Dreptul este un concept relativ care apare numai în relaţia dintre două sau mai multe persoane
numite subiecţi. În doctrină se face deosebirea între drept ca posibilitate, facultate de a face de a nu
face… asigurată prin forţa de constrângere a statului şi drept ca valorizare a ceva, ca însuşire a acestuia
de a fi drept. De pildă conţinutul valoric de drept al unei activităţi este dat după uni autori de însuşirile
acesteia de a fi : liberă; conştientă; nonviolentă; neabuzivă; însuşire care exprimă puterea de acţiune;bună-
credinţă;necesară şi recunoscută de societate.7 Este adevărat că nu tot ceea ce este declarat ca drept este
şi drept.
Dreptul presupune totdeauna o obligaţie pentru altcineva, de aceea nu putem vorbi de drept dacă
nu există o obligaţie corelativă a altei persoane, grup, societate. Deci, dreptul presupune cel puţin două
subiecte într-o anumită relaţie, relaţie care devine raport juridic atunci când este reglementată. Unul dintre
subiecte este subiectul activ, adică cel care are posibilitatea recunoscută şi asigurată de societate şi
respectiv de stat de a-şi satisface o necesitate potrivit dreptului respectiv. Activitatea subiectului activ
(posibilitatea recunoscută în virtutea dreptului respectiv) este concretizată, precizată, în aşa-zisele atribute,
prerogative ale dreptului acestuia.
Spre exemplu, dreptul de proprietate presupune trei prerogative ale subiectului activ:
a) posibilitatea de a poseda bunul respectiv, „posesia”8, adică de a avea bunul în sfera de acţiune
fizică a posesorului bunului în cauză;
b) posibilitatea de a-l folosi, denumită şi „folosinţa, de a-i satisface o necesitate”;
c) posibilitatea de a dispune (în mod exclusiv şi absolut) fizic de bunul său (a-l distruge, a-l
modifica, a-l transforma) şi juridic (a-l închiria, a-l vinde etc.), adică pe scurt „dispoziţia”.
Aceste atribute sunt numite şi drepturi (dreptul de posesie, dreptul de folosinţă şi dreptul de dispoziţie)
şi pot exista independent, purtând denumirea de dezmembrăminte ale dreptului de proprietate, forme
de exercitare ale acestui drept.
Subiectele pasive ale dreptului sunt toţi subiecţii care au obligaţii corelative prerogativelor
dreptului subiectului activ, obligaţii fără de care dreptul nu se poate realiza.

7Filip Pavel op. cit. p.22.


8"Posesia este un fapt, dar unul dintre acele fapte în faţa cărora dreptul se înclină cu multă bunăvoinţă, şi
aceasta pe calea prescripţiei care permite, rând pe rând, dobândirea şi pierderea drepturilor. Prescripţia şi
posesia sunt, în fond, instrumente pentru măsurarea forţei şi longevităţii drepturilor, îndeosebi a celor
considerate perpetue", Ph. Jestaz. Prescription et possesion des biens en droit francais in R. Dalloz-Sircy,
1984, Chronique, 5e Cahier
18 Noţiuni generale despre drept

Obligaţia este legătura juridică recunoscută sau impusă de societate prin intermediul
statului, unui subiect faţă de dreptul altui subiect, prin care primul subiect este ţinut ca în spiritul
binelui şi echităţii să facă, să nu facă, să dea sau să nu dea ceva, sub sancţiunea constrângerii
statale. În dreptul civil, obligaţia este raportul de drept civil în temeiul căruia o parte numită creditor poate
pretinde celeilalte părţi, numită debitor, să execute anumite prestaţii concretizate în a da, a face sau a nu
face, putând apela la constrângerea de stat, atunci când debitorul nu îndeplineşte benevol asemenea
acţiuni sau inacţiuni la care s-a obligat9.
Prin „drept”, societatea ocroteşte şi garantează interesele, lucrurile, valorile, care aparţin
individului, familiei, colectivităţii şi ale societăţii, în condiţii general admise.
Conceptul de „artă” din definiţia dreptului presupune:
a) recunoaşterea de către societate a dreptului unei persoane şi stabilirea obligaţiilor corelative
ale celorlalţi, cu un anumit conţinut şi limite; aceasta se face atât prin legi scrise cât şi prin
obiceiuri, cutume;
b) garantarea dreptului şi a executării obligaţiilor corelative acestuia; această garanţie este reală
numai în condiţiile în care societatea înfiinţează organe, stabileşte procedurile de funcţionare a
acestora, instituie sancţiuni pentru neexecutarea obligaţiilor corelative dreptului, asigură atât
condiţiile de realizare a obligaţiilor de către subiectul pasiv cât şi condiţiile sancţionării organelor
statului atunci când acestea nu-şi execută obligaţiile corelative.
c) repararea dreptului încălcat, care se face în natură sau prin despăgubire justă şi echitabilă.
d) stabilirea prin lege a unor limite ale reparării dreptului pentru ca aceasta să nu se facă prin
abuzuri, în funcţie de exercitarea acestuia şi de condiţiile concrete astfel:
- repararea în natură se face numai atunci când este posibilă şi nu se cauzează o altă
nedreptate cum ar fi de pildă cazul deposedării cumpărătorului de bună credinţă10;
- neexercitarea dreptului în anumite termene duce la imposibilitatea realizării lui pe cale
judecătorească, intervenind sancţiunea prescripţiei; de exemplu, cel care nu îşi cere
datoria de la datornic timp de 3 ani, nu o mai poate obţine cu forţa justiţiei, deoarece prin
inacţiune el a acceptat ca starea de fapt să se transforme în stare de drept şi astfel dreptul
său s-a prescris. Prescripţia în dreptul civil este un mijloc de a dobândi proprietatea sau de
a se elibera de o obligaţie sub condiţiile legii se arată în art. 1837 din Codul civil. Toate
acţiunile privind drepturile reale şi personale pe care legea nu le-a declarat neprescriptibile
se prescriu în termen de 30 de ani prin neuz, fără ca cel care invocă această prescripţie să
fie obligat a produce vreun titlu şi fără să i se poată opune reaua credinţă.
- instituţia „uzucapiunii”11 care presupune că cel care s-a folosit ca proprietar de un bun al
altuia o perioadă de timp prevăzută de lege (de ex. 30 de ani) devine proprietar al bunului
respectiv, adică starea de fapt perpetuată o perioadă de timp, se transformă în stare de
drept.12
„Arta”, element al definiţiei dreptului a presupus în primul rând organizarea societăţii în stat, stat
care a creat dreptul ca totalitate de norme general obligatorii (lege) asigurate prin forţa de constrângere a
acestuia.
Este important de observat că legea nu a fost concepută ca regulă generală impusă de un
suveran, ci ca regulă ce exprimă simţul de justiţie al comunităţii (iustum), deci normă care are valoarea
9 D. Alexandresco, Explicaţiunea teoretică şi practică a dreptului civil român în comparaţie cu principalele
legislaţiuni străine, Iaşi 1998, vol. V, p. 6.
10 Prin cumpărător de bună credinţă se înţelege acel cumpărător care are convingerea că ceea ce a

cumpărat este legal, corect, just şi nu a cauzat sau cauzează vreo pagubă cuiva, adică nu ştie că bunul
cumpărat provine din infracţiune, sau că vânzătorul nu este în drept să-l vândă etc.
11 Uzucapiunea, înseamnă dobândirea proprietăţii prin folosinţă îndelungată a bunului respectiv, în

condiţiile legii.
12 A se vedea pe larg, Dr. Ana Boar. Uzucapiunea, posesia şi publicitatea drepturilor. Editura Lumina Lex,

1999
Noţiuni generale despre drept 19

şi calitatea de a fi justă. Atunci când legea nu mai are calitatea de a fi justă, trebuie modificată sau
abrogată13. Nu tot ce este legiferat este şi just, de aceea o lege nedreaptă poate fi criticată, modificată,
abrogată sau înlocuită cu o altă lege justă. Aceasta nu înlătură obligativitatea legii. Legea trebuie
întotdeauna respectată până la modificare, abrogare sau înlocuire. A nu respecta legea înseamnă a ajunge
la anarhie. Legea poate fi criticată de oricine, dar numai Parlamentul are calitatea, competenţa şi
împuternicirea să o schimbe. Legea trebuie mai întâi respectată şi apoi criticată.

Statul şi Dreptul

G. Burdeau, citându-l pe Chesterton, spunea: ”Într-o societate chiar dacă s-ar compune numai din
Hanibali şi Napoleoni, ar fi mai bine, în caz de surpriză, ca nu toţi să comande în acelaşi timp.” Este
implicată aici ideea de diferenţiere între guvernanţi şi guvernaţi, pe care unii doctrinari au considerat-o
caracteristica fundamentală a statului, arată prof. dr. Ioan Deleanu.
După unii, fenomenul statal este comun tuturor societăţilor, indiferent de gradul lor de
dezvoltare. Se afirmă că oriunde şi totdeauna când cei care „comandă” pot fi diferenţiaţi de cei care
„ascultă”, suntem în prezenţa statului. Această teză a fost combătută de prof. T. Drăganu care arată că: „o
bandă de gangsteri în care un Al Capone comandă cu mai multă autoritate, chiar decât un rege supuşilor
săi, nu este un stat.” Pentru ca să poată fi vorba de existenţa unui stat este necesar ca în sânul grupului
social respectiv să se nască ideea că individul sau indivizii care guvernează nu se mărginesc să exercite o
constrângere corporală asupra guvernaţilor, ci procedează după o anumită ordine legală sau cutumiară
care face ca între indivizii care alcătuiesc această grupare să stăruie anumite legături şi, chiar dacă
persoanele care alcătuiesc la un moment dat categoria socială a guvernanţilor ar înceta să existe, alţii le-ar
lua locul - adaugă prof. T. Drăganu. Statul, cum preciza M. Hauriou, este o „instituţie”. Statul apare pe o
anumită treaptă a dezvoltării societăţii, atunci când puterea politică instituţionalizată fiind, dobândeşte
astfel caracterul de putere publică, oficială, legitimă. Statul este, deci, o formă perfecţionat de conducere
a societăţii. Statul, ca persoană juridică, are drepturi şi obligaţii, drepturi şi obligaţii care într-un stat
democratic izvorăsc din necesităţile publice şi satisfac interesele publice prin mijloace specifice.
Rudolf Ihering referindu-se la raportul dintre stat şi drept arăta: „Statul trebuie să fie legat prin drept. Numai
în aceste condiţii arbitrariul este înlocuit prin legalitate, prin siguranţă, prin legitimitate. Statul se supune
dreptului pentru că a înţeles el însuşi că este mai conform cu interesul general să procedeze potrivit legii.”14
La rândul său, G. Jellinek susţine că este imposibil ca statul să nu fie limitat în acţiunile lui prin
legea pe care o face el însuşi, căci nu este posibil ca, ceea ce este drept pentru un particular, să nu fie
socotit ca drept şi pentru stat.15
Drepturile şi obligaţiile statului nu se confundă cu dreptul în general ca totalitate de norme juridice,
ci este o componentă a acestuia, care se regăseşte în normele juridice de drept public.
Prin drept în general se urmăreşte satisfacerea intereselor generale, naţionale, locale, private
şi individuale.
După M. Văraru, interesele generale sunt acele trebuinţe (necesităţi) care ridicându-se mai
presus de orice consideraţii locale sau regionale, sunt absolut comune pentru toţi locuitorii unei ţări şi
pentru toată întinderea teritoriului său. Toţi locuitorii unei ţări - fără nici o deosebire - au interes pentru
apărarea naţională, pentru menţinerea ordinii publice, pentru distribuirea justiţiei, pentru sănătatea
publică, întreţinerea căilor de comunicare, executarea lucrărilor de utilitate publică, pentru

13 A abroga o lege înseamnă a o scoate din vigoare, adică din momentul abrogării aceasta nu mai poate
produce efecte juridice. Abrogarea nu loveşte efectele juridice produse (drepturi şi obligaţii) de legea în
cauză până la data abrogării. A abroga nu înseamnă a anula. Actul juridic anulat desfiinţează şi efectele
juridice produse până în momentul anulării, ceea ce este cu totul diferit de situaţia în care actul juridic este
abrogat.
14 Rudolf von Ihering, citat de Paul Negulescu, „Dreptul constituţional român”, Bucureşti, !927, p. 50-52.

15 Idem, p.103.
20 Noţiuni generale despre drept

gestionarea domeniului public şi procurarea resurselor necesare pentru satisfacerea acestor interese
comune. Aducerea la îndeplinire a acestor interese generale, cade în sarcina şi constituie rolul esenţial al
Statului şi reprezentanţilor săi prin mijloacele dreptului. Reducerea puterii statului peste anumite limite
afectează satisfacerea intereselor generale; spre exemplu incapacitatea finanţării învăţământului,
asigurărilor sociale, a sănătăţii, etc. afectează dreptul la învăţătură şi dreptul la un nivel de trai decent, etc.
Interesele publice pot fi interese generale, la nivelul naţiunii sau interese publice locale, la nivelul
colectivităţilor locale (judeţ, comună, oraş, municipiu).
Statul, ca formă organizată a puterii într-o societate determinată pe un teritoriu, este strâns legat
de drept, pe care se sprijină şi cu care se condiţionează reciproc.
Statul creează dreptul şi, paradoxal, dreptul delimitează configuraţia şi acţiunile statului. Instituind
dreptul, statul impune reguli de conduită, norme obligatorii pentru toţi: persoane fizice, juridice şi
inclusiv organele statului. Prin drept, statul îşi exprimă atât puterea de comandă, cât şi limitele acesteia,
formulând exigenţe economice, sociale şi politice. Statul asigură forţa, eficienţa şi viabilitatea dreptului.
El este paznicul normelor juridice, intervenind deseori (coercitiv) pentru a chema la ordine indivizii, inclusiv
funcţionarii şi demnitarii publici ori autoritatea care, ignorând prescripţiile normelor, încalcă libertăţile şi
drepturile celorlalţi. Statul trebuie să asigure respectarea legii inclusiv de către structurile sale, apărând nu
numai interesul public ci şi interesul privat16. Dreptul, ca totalitate de norme juridice, nu poate exista în
afara Statului, decât numai sub forma normelor morale şi religioase.

Dreptul obiectiv şi dreptul subiectiv.

Termenul de drept este întrebuinţat în două înţelesuri deosebite:


• dreptul obiectiv17, ca totalitate a normelor juridice, adică a acelor reguli a căror respectare este
asigurată prin sancţiuni juridice; acesta determină sfera de activitate a fiecărui individ, persoană
juridică, publică sau privată în aşa fel încât fiecare, urmărind realizarea intereselor sale, să nu
împiedice înfăptuirea intereselor celorlalţi. Dreptul obiectiv conţine reguli generale şi
impersonale deci nu pentru anumite persoane sau speţe, ci pentru aplicarea la toate speţele
ce s-ar putea cuprinde în prevederile sale (obligatorii pentru toţi - erga omnes).
• dreptul subiectiv care înseamnă posibilitatea individului de a face un anumit lucru stabilit de
mai înainte, posibilitate prevăzută şi recunoscută de lege18; în cazul unui drept subiectiv,
legiuitorul îi recunoaşte autorului acestuia facultatea de a face sau a nu face ceva potrivit

16 De pildă prin Legea nr. 544/2003 pensionari au fost scutiţi de restituirea la stat a diferite sume primite pe
nedrept ca urmare a neinterpretării unitare a legii până la 1 aprilie 2001 de către funcţionarii oficiilor de
pensii care au calculat pensii mai mari decât aveau dreptul. În astfel de situaţii s-a apreciat că nu
pensionarii sunt vinovaţi de cauzarea prejudiciilor prin primirea unor pensii mai mari decât aveau dreptul ,
datorită multitudinii de acte normative care trebuiau avute în vedere la calcularea pensiilor. . Normal aceste
sume trebuiau imputate funcţionarilor statului, care au interpretat şi aplicat greşit legea. Însă erorile
respective puteau fi interpretate ca fiind în limitele riscului normal al serviciului în care sau aflat funcţionarii
în cauză datorită multitudini de acte normative aplicabile.A se vedea şi Normele tehnice de aplicare a
prevederilor Legii nr. 544/2003 pentru scutirea de plată a unor debite către bugetul asigurărilor sociale de
stat, aprobate prin Ordinulnr.15 din 13 01.2003 al Ministerului Muncii, Solidarităţi Sociale şi Familiei,
publicat în M.Of. nr. 55/2004. Normal aceste sume trebuiau imputate funcţionarilor statului, care au
interpretat şi aplicat greşit legea. Însă erorile respective puteau fi interpretate ca fiind în limitele riscului
normal al serviciului în care sau aflat funcţionarii ăn cauză datorită multitudini de acte normative aplicabile.
17 În limbajul juridic englez avem bineînţeles la dispoziţie cuvântul “right”, dacă vrem să ne referim la

îndreptăţire, la dreptul unui anumit subiect, spre deosebire de ordinea de drept, dreptul obiectiv, denumit
“low”. Hans Kelsen, Doctrina pură a dreptului, Editura Humanitas, Bucureşti, 2000, p.162.
18 Şi dreptul subiectiv, izvorăşte din lege, însă evident în sens general; în cazul dreptului subiectiv,

exercitarea prerogativelor subiectului activ sunt facultative pentru acesta, nu obligatorii.


Noţiuni generale despre drept 21

voinţei sale, drepturi care ţin de persoana sa, numite drepturi personale; de exemplu, dreptul
de proprietate, dreptul de creanţă sunt drepturi subiective.
Drepturile subiective nu pot fi realizate dacă nu sunt consacrate în dreptul obiectiv atât ca
reglementare, cât şi ca sancţiuni juridice pentru cei care nu le respectă sau împiedică înfăptuirea lor.
Astfel, dreptul subiectiv este puterea garantată prin lege voinţei unei persoane, în temeiul căreia
aceasta este în măsură, în vederea valorificării unui interes personal, direct, să-şi desfăşoare o conduită
determinată sau să ceară unui terţ îndeplinirea unei acţiuni sau abţinerea de la o anumită activitate19 care
la nevoie poate fi impusă acestuia cu sprijinul forţei de constrângere a statului.
Individul, cu excepţia drepturilor lui subiective, este obligat să respecte toate celelalte drepturi şi
obligaţii prevăzute în dreptul obiectiv, inclusiv drepturile subiective ale celorlalţi, reglementate de acesta.
Fără a distinge dreptul obiectiv de cel subiectiv, putem spune că dreptul în general este ansamblul
regulilor asigurate şi garantate de către stat care au ca scop organizarea şi disciplinarea
comportamentului uman în principalele relaţii din societate, într-un climat specific manifestării
coexistenţei libertăţilor, apărării drepturilor esenţiale ale omului şi justiţiei sociale20. Aceste reguli se
mai numesc şi norme juridice. Prof. N. Popa defineşte norma juridică înţelegând acea regulă generală şi
obligatorie de conduită al cărei scop este acela de a asigura ordinea socială, regulă ce poate fi adusă la
îndeplinire pe cale statală, în caz de nevoie, prin constrângere21. Deosebirea dintre dreptul obiectiv şi
dreptul subiectiv apare cel mai evident în cazul funcţionarului sau demnitarului public comparativ cu un
simplu cetăţean. Astfel, dacă în cazul unui simplu cetăţean dreptul de a pretinde restituirea unei datorii este
o facultate, la care poate să renunţe, în cazul în care un astfel de drept apare în competenţa (atribuţiile)
demnitarului sau funcţionarului public, acesta este obligatoriu de înfăptuit deoarece vizează satisfacerea
intereselor publice şi nu personale. De exemplu dreptul de a controla, de a sancţiona contravenţional
atunci când este necesar, nu este o facultate ci o obligaţie pentru demnitarul şi funcţionarul public,
împuternicit de lege în acest sens.

Dreptul public şi dreptul privat.

După mai multe criterii, dreptul obiectiv se clasifică în dreptul public şi dreptul privat.
Dreptul public cuprinde normele juridice care reglementează relaţiile sociale ale statului cu
autorităţile publice şi ale funcţionarilor publici cu persoanele particulare atunci când acestea privesc
drepturile, prerogativele şi obligaţiile subiectelor de drept public, în realizarea interesului general prin
metode specifice dreptului public. Dreptul public este dominat de interesul general (satisfacerea acestuia)
şi de aceea, în raporturile juridice de drept public prevalează voinţa statului, a autorităţilor publice
exprimată şi înfăptuită în condiţiile şi limitele strict prevăzute de lege. Dreptul public cuprinde mai multe
ramuri de drept şi anume: dreptul constituţional, dreptul internaţional public, dreptul administrativ,
dreptul financiar, dreptul penal etc. Această împărţire este făcută după obiectul şi metoda de
reglementare specifice fiecărei ramuri de drept.
Dreptul privat cuprinde normele juridice aplicabile persoanelor fizice sau juridice şi raporturile
dintre ele vizând satisfacerea intereselor private individuale. În dreptul privat se include dreptul civil,
dreptul comercial, dreptul internaţional privat etc.
Justificarea împărţirii normelor juridice în dreptul public şi dreptul privat constă în aceea că:

19 T. Drăganu. Drept Constituţional şi Instituţii Politice. Tg. Mureş, 1993, p. 92. Potrivit prof. univ. dr. I.
Deleanu, dreptul subiectiv reprezintă o prerogativă conferită de lege în temeiul căreia titularul dreptului
poate sau trebuie să desfăşoare o anumită conduită ori să ceară altora desfăşurarea unei conduite
adecvate dreptului său sub sancţiunea recunoscută de lege, în scopul valorificării unui interes personal,
direct, născut şi actual, legitim şi juridic protejat, în acord cu interesul obştesc şi cu normele de convieţuire
socială. Prof. dr. I. Deleanu. Drept Constituţional şi Instituţii Politice. Ed. Europa Nova Bucureşti, 1996 p. 41
20 Nicolae Popa.Teoria generală a dreptului, Bucureşti-1994, p. 152

21 Nicolae Popa.Teoria generală a dreptului, T.U.B. 1992, p. 100


22 Noţiuni generale despre drept

• în dreptul public, cel puţin un subiect al raportului juridic este de drept public adică statul,
autoritatea publică sau administrativă; în raporturile juridice de drept public subiecţii sunt
inegali, iar actele juridice au, de regulă, un caracter obligatoriu pentru toţi (opozabil erga
omnes), deoarece se urmăreşte înfăptuirea intereselor generale; în raporturile de drept public
statul, autoritatea publică, au puteri juridice mai mari decât persoana fizică sau persoana
juridică de drept civil.
• în dreptul privat, subiecţii raporturilor juridice sunt egali, iar actele juridice sunt de regulă
secrete spre deosebire de cele de drept public, care sunt şi trebuie să fie publice;
• unele principii după care funcţionează normele juridice de drept public diferă de principiile după
care funcţionează normele juridice de drept privat22;
• în dreptul public prevalează interesul general, pe când în dreptul privat interesul privat şi, ca
urmare, regimul de drept public diferă de cel de drept privat.
Dreptul pozitiv îl constituie totalitatea regulilor juridice scrise, iar dreptul natural este acel drept
care derivă din natura lucrurilor şi din raţiunea omenească. Dreptul natural se compune dintr-un mic număr
de maxime, fondate pe echitate şi bunul simţ, care se impun chiar legiuitorului şi după care opera
legislativă va putea să fie apreciată, lăudată sau criticată. Spre exemplu, dreptul la viaţă este un drept
natural. Dreptul natural este şi el recunoscut şi instituit de lege.
Dreptul public se deosebeşte de dreptul privat şi se caracterizează prin:
• reglementarea relaţiilor sociale privind constituirea statului, structura statului, relaţiile
dintre componentele statului, precum şi dintre acestea şi indivizi în procesul organizării şi
executării legii (relaţiile din interiorul guvernării, inclusiv dintre guvernanţi şi guvernaţi);
• în dreptul public sunt preponderente actele de autoritate pe când în dreptul privat actele de
gestiune, contractele etc.;
• în dreptul public preponderent este regimul constrângerii (dreptul penal, dreptul administrativ
etc.); din punct de vedere al constrângerii sunt preponderente actele juridice unilaterale,
autoritare, emise de autorităţile publice;
• dreptul public conţine ansamblul normelor prin care se asigură satisfacerea interesului
public;
• normele dreptului public sunt de aplicare mai largă vizând, de regulă, conduita tuturor
cetăţenilor (legea, hotărârea de guvern etc.), pe când cele ale dreptului privat au o
aplicabilitate mai restrânsă vizând, de regulă, conduita a două sau mai multe persoane;
• normele dreptului public sunt superioare celor de drept privat, ultimele fiind subordonate
primelor, de exemplu orice modificare în normele juridice constituţionale (norme de drept
public), produce direct sau indirect modificări în normele juridice de drept privat;
• dreptul public se exprimă prin acţiuni autoritare, pe când dreptul privat se traduce prin iniţiativa
individuală şi acordul liber de voinţe, dacă aceasta nu contravine legii;
• dreptul public vizează interesul public pe când dreptul privat apără interesul privat, particular;
• normele de drept public sunt opozabile erga omnes, iar cele de drept privat numai la un număr
restrâns de persoane.
• în dreptul public, drepturile statului şi ale autorităţilor publice sunt obligatorii de înfăptuit
pentru titularii acestora, deoarece prin acestea (drepturile) se apără interesul public şi nu al
autorităţii respective, pe când în dreptul privat, sunt preponderente drepturile subiective, adică
acele drepturi la care subiectul poate renunţa.

22În dreptul privat unele norme juridice sunt supletive, adică părţile pot conveni conform voinţei lor (în tot
ceea ce nu este interzis de lege) derogând de la normele juridice şi numai în caz că nu au convenit altfel se
aplică normele juridice de drept privat. În dreptul public, subiecţii raporturilor juridice, nu pot deroga de la
dispoziţia normei juridice, conduita lor fiind strict reglementată, deci obligatorie. În domeniul dreptului
public, sancţiunile juridice sunt mai ferme, mai grave, uneori vizând chiar libertatea persoanei.
Noţiuni generale despre drept 23

Relaţiile sociale. Normele juridice. Legea.

Relaţiile sociale. În societate omul intră inevitabil într-o multitudine de relaţii sociale cu semenii
săi. Relaţiile sociale sunt legături existente în viaţa socială, economică şi politică sau care apar între
oameni, între aceştia şi stat sau autorităţi etc. Orice relaţie socială trebuie să se desfăşoare după
anumite reguli care vizează satisfacerea unor necesităţi în anumite condiţii. Importanţa regulilor depinde
de valoarea scopurilor urmărite - respectiv de interesele vizate a fi satisfăcute.O normă are valoare în
măsura în care corespunde unor nevoi, interese, aspiraţii umane ale unui timp istoric. Regulile se stabilesc
pe baza experienţei, a ideilor, principiilor, scopurilor avute în vedere şi vizează comportamentul, conduita,
stimulentele, sancţiunile etc. Între regulile juridice şi faptele sociale există o interdependenţă complexă.
Regula sau norma juridică se naşte din faptele sociale şi totodată se aplică acestora.
Norma juridică. În consecinţă, încălcarea regulilor ce trebuie respectate într-o activitate este
sancţionată mai mult sau mai puţin grav în raport de anumite criterii. Specificul regulilor morale, juridice,
politice, religioase etc. este dat de caracterul sancţiunilor prevăzute pentru nerespectarea acestora şi
importanţa relaţiei sociale reglementate.
Spre exemplu, pentru încălcarea regulilor juridice se aplică sancţiuni juridice - adică acele
sancţiuni aplicate de organele abilitate ale statului, a căror executare este asigurată prin forţa de
constrângere a statului. Pentru încălcarea regulilor moralei se aplică sancţiuni morale, iar pentru
încălcarea regulilor religioase se aplică sancţiuni religioase. Regulii juridice i se mai spune şi normă
juridică, adică regula impune starea de normalitate relaţiei sociale prin mijloace juridice.
Deci, în vederea realizării binelui şi echităţii, orice relaţie socială trebuie să se desfăşoare după o
anumită regulă sau normă prin respectarea căreia se asigură realizarea, în condiţii de eficienţă, a scopului.
Când societatea, statul consideră că o regulă trebuie impusă relaţiei sociale prin sancţiuni juridice, atunci
regula este transformată într-o normă juridică prevăzută de lege, în cazul nerespectării căreia
intervine forţa de constrângere a statului prin intermediul sancţiunilor juridice cum ar fi cele penale,
civile, administrative etc.
Spre exemplu, până în anul 1992, fapta salariatului unei societăţi cu răspundere limitată de a
pretinde sau a primi bani pentru a-şi îndeplini sarcinile de serviciu, era considerată o abatere de la
disciplina muncii; prin Legea nr. 65/1992 această faptă este transformată în infracţiunea de luare de mită,
printr-o normă juridică penală, prin care se instituie sancţiunea juridică respectiv închisoarea pentru
această faptă reglementată ca infracţiune.
În caz contrar, când o normă juridică nu mai este frecvent încălcată, iar când încălcarea acesteia
nu mai prezintă un pericol social ridicat, aceasta este abrogată, putând fi trecută în rândul normelor morale
asigurate de sancţiuni morale şi astfel, este lipsită de efectele juridice pe care le impunea (sancţiunile
juridice).
Spre exemplu, în decembrie 1989, au fost abrogate normele juridice care sancţionau penal:
deţinerea neautorizată de valută, de bijuterii din aur peste uzul personal, avortul provocat de femeie,
deţinerea de instrumente abortive, şi altele.
În concluzie, norma juridică este o regulă general obligatorie instituită prin lege, care
dispune un anumit comportament într-o ipoteză dată, pentru a cărui nerespectare se aplică
sancţiunile juridice prevăzute de lege (penale, civile, administrative etc.).
Astfel, o normă juridică are trei elemente: ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea.
Ipoteza este o situaţie presupusă, respectiv o variantă a unei relaţii sociale posibile, relaţie care
trebuie să se desfăşoare conform voinţei legiuitorului ca urmare a importanţei acesteia pentru societate,
stat, autorităţi, persoane fizice şi juridice.
24 Noţiuni generale despre drept

Dispoziţia este comportamentul (drepturile şi obligaţiile corelative) părţilor23 într-o relaţie socială,
comportament impus de legiuitor acestora, urmărind un scop unanim admis, eficienţa maximă, precum şi
respectarea anumitor drepturi şi libertăţi etc.
Sancţiunea juridică constă în măsurile constrângătoare sau reparatorii prevăzute de lege
împotriva celor care ar încălca „dispoziţia”, în scopul prevenirii, educării, constrângerii şi eventual al
reparării prejudiciilor cauzate; acestea pot fi: închisoare, amendă, anularea unui act, plata despăgubirilor
etc.
Când s-a concretizat o relaţie socială reglementată de o normă juridică, adică ipoteza s-a
materializat, atunci spunem că s-a născut un raport juridic între subiecţii respectivi, subiecţi care trebuie
să se conformeze dispoziţiei normei juridice. În situaţia în care nu se respectă dispoziţia, se naşte un alt
raport juridic între subiecţi şi organele statului chemate să aplice sancţiunea juridică.
Prin urmare, raportul juridic este relaţia socială concretă reglementată de norma juridică, şi
anume, în situaţia în care drepturile şi obligaţiile s-au născut, s-au modificat, ori stins.
Raporturile juridice se nasc, se modifică şi se sting. Raportul juridic se naşte în momentul
când într-o relaţie socială, se încalcă dispoziţia normei juridice după care aceasta trebuia să se desfăşoare.
Raportul juridic se modifică atunci când printr-o nouă normă juridică se modifică vechea normă juridică,
componentă a raportului juridic respectiv. Raportul juridic se stinge atunci când a fost aplicată sancţiunea
sau când norma juridică a fost abrogată.
Norma juridică24 este aşadar condiţia „sine qua non” a dreptului şi elementul primar al acestuia.
Cu privire la norma juridică se impun câteva precizări:
• normele care reglementează relaţiile sociale sunt de mai multe feluri: norme juridice, norme
morale, norme religioase, norme politice etc.; multe relaţii sociale sunt reglementate
concomitent de normele morale, religioase şi juridice, iar altele nu;
• multe din regulile de drept au fost simple reguli de morală până când societatea a considerat că
sancţiunea morală nu este suficientă şi atunci au fost juridicizate, instituindu-se sancţiuni
juridice pentru nerespectarea acestora;
• sursele dreptului şi cele ale moralei sunt diferite; dreptul are ca sursă voinţa puterii de stat
şi, de regulă, această voinţă este exprimată într-o formă şi un conţinut specific - legea în
general; morala poate avea ca sursă revelaţia divină, conştiinţa individuală sau colectivă, forţa
exemplificatoare a naturii sau experienţa socială pozitivă ori negativă; conţinutul dreptului şi cel
al moralei sunt definite sub un dublu aspect: obiectul regulilor morale este mai larg, el implicând
şi datoria faţă de sine; dreptul cuprinde şi reguli care sunt moralmente neutre sau chiar contrare
moralei; exigenţele şi scopul moralei sunt mai accentuate, ţintind spre perfecţiune; cele ale
dreptului vizează omul obişnuit, omul mediu, fiind mai receptabile, accesibile tuturor pentru a se
putea asigura ordinea socială; sancţiunile, în cazul încălcării normelor moralei, ţin de
conştiinţa individului şi a societăţii, materializându-se în dezaprobare, dezacord, delimitare,
izolare, dispută, mustrare, atenţionare, excludere din grup etc., pe când cele juridice
îmbracă forma constrângerii statale: amenda, închisoarea, executarea silită, etc.
Normele juridice prevăd drepturi şi obligaţii corelative ale subiecţilor raporturilor juridice, drepturi şi
obligaţii asigurate de stat la nevoie prin forţa de constrângere. Recunoaşterea valorii juridice conţinută de o
normă de drept şi realizarea prescripţiilor acesteia întăreşte autoritatea normei de drept, confirmând
concordanţa voinţei legiuitorului şi individului care respectă norma juridică în cadrul aceleiaşi atitudini
valorice. Individul care săvârşeşte un act ilegal acţionează în dispreţul valorii apărate de norma de drept
dar asta nu înseamnă că această valoare nu există din moment ce nu este recunoscută. Normele juridice
se împart în norme fundamentale şi norme ordinare. Normele fundamentale sunt normele de drept

23 Prin părţi ale normei juridice în acest context înţelegem şi subiecţii activi şi pasivi ai raportului juridic
reglementat de normă.
24 Norma juridică, asigură normalizarea relaţiilor sociale adică intrarea în normal a excepţiilor când unele

relaţii sociale deviază de la ceea ce legiuitorul apreciază ca normal (adică bine şi echitabil).
Noţiuni generale despre drept 25

constituţional, deoarece reglementează relaţii sociale fundamentale pentru stat, privind câştigarea şi
exercitarea puterii, organizarea societăţii, drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului.
Legea. J.J.Rousseau în „Manuscrisul de la Neufchâtel” arăta „Eşti liber deci supus legilor, nu
atunci când asculţi un om, pentru că în acest caz asculţi de voinţa altuia;ci atunci când asculţi de legi, căci
nu asculţi decât de voinţa publică, care este în egală măsură şi a ta şi a oricui”.25 După prof.I Deleanu legea
este definită ca fiind actul juridic normativ adoptat de către organul juridic legiuitor şi după procedura
stabilită în acest scop, prin care, în cadrul competenţei sale legislative, acesta stabileşte reguli generale şi
de aplicaţie repetată, a căror realizare este asigurată în virtutea coerciţiunii statale.26 „Legea este regula
prin care se fixează frontiera invizibilă în interiorul căreia fiinţa şi activitatea oricărui individ dobândesc o
sferă sigură şi liberă”, afirmă Friedrich A. Hayek.27 Motivaţia asigurării, pentru fiecare individ, a unui
domeniu cunoscut în interiorul căruia el să poată decide asupra propriilor acţiuni este aceea de a i se
permite să-şi utilizeze la maximum cunoaşterea, în special cunoaşterea concretă şi adesea unică a
circumstanţelor particulare de timp şi loc. Legea îi spune pe ce poate conta şi , astfel, extinde domeniul în
care el îşi poate prevedea consecinţele acţiunilor sale. În acelaşi timp, îi spune ce consecinţe posibile
ale acţiunilor trebuie să ia în considerare sau pentru ce va fi considerat responsabil. Aceasta înseamnă
că ceea ce i se permite sau i se cere să facă trebuie să depindă doar de circumstanţele pe care le
cunoaşte sau le poate stabili. Nici o regulă nu poate fi efectivă şi nu îi poate lăsa individului libertatea de
decizie, dacă face ca gama sa de decizii libere să fie dependentă de consecinţe îndepărtate ale acţiunilor
sale, aflate dincolo de capacitatea sa previzională.Chiar dintre acele efecte pe care se presupune că el le-
ar putea prevedea, regulile vor putea izola o parte, de care el va trebui să ţină cont, pemiţându-i să le
neglijeze pe celelalte. În particular, astfel de reguli nu vor reclama doar ca el să nu facă nimic care să le
dăuneze altora , ci vor fi – sau ar trebui să fie- astfel exprimate, încât, aplicate unei situaţii particulare, ele
să decidă tranşant care efecte trebuie luate în calcul şi care nu.28 Referindu-se la scopul legii John
Locke arăta:„Scopul legii nu este acela de a aboli sau restrânge, ci de a prezerva şi spori libertatea. Căci în
orice comunitate capabilă de legi, acolo unde nu este lege, nu este libertate.Pentru că libertatea înseamnă
să fi scutit de constrângerea şi violenţa altora;ceea ce nu se poate acolo unde nu este lege.”29
Mai multe norme juridice sistematizate după obiectul reglementării, metoda de reglementare,
modul de garantare a executării şi respectării, procedura de elaborare constituie o lege.
O lege trebuie să îndeplinească următoarele condiţii:
a) să fie prestabilită (principiul neretroactivităţii);
b) să fie opera puterii legiuitoare;
c) să fie publicată;
d) să fie generală şi impersonală;
e) să conţină garanţii sau să existe garanţii pentru executarea şi respectarea acesteia;
f) să fie conformă Constituţiei.
Normele juridice sunt viabile în cadrul unor sisteme juridice. Un sistem juridic cuprinde:
- un organ legislativ pentru elaborarea normelor juridice noi, abrogarea celor mai vechi sau
modificarea celor existente;
- organe de specialitate care pun în aplicare legile şi asigură executarea acestora (de exemplu:
ministerele, organele de urmărire penală, organele de cercetare penală);
- instanţele de judecată care identifică normele juridice aplicabile, stabilesc când şi cum au fost
încălcate, precum şi sancţiunile juridice sau cuantumul compensaţiilor, reparaţiilor etc.;

25 J.L.Lecercle: Introducere la J.J.Rousseau, Contractul social, traducere în Româneşte de H.H. Stahl,


Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1957, p.47.
26 Ion Deleanu, Drept constituţional şi instituţii politice,vol. I Editura Europa Nova Bucureşti, 1996, p.123.

27 F.C. von Savigny, System des heutigen romischen Rechts, Berlin, 1840, I, pp.331-332, citat de Fredrich

A. Hayek, Constituţia libertăţii, Institutul European 1998, p.167.


28 Fredrich A. Hayek, Constituţia libertăţii, Institutul European 1998, p.174.

29 Fredrich A. Hayek, Constituţia libertăţii, Institutul European 1998, p.181.


26 Noţiuni generale despre drept

- norme juridice care interzic sau impun anumite tipuri de comportament sub ameninţarea cu
sancţiunea juridică;
- norme juridice prin care se cere persoanelor fizice sau juridice să acorde compensaţii
persoanelor păgubite;
- norme juridice care specifică ce urmează a se face pentru a întocmi acte juridice producătoare
de efecte juridice cum sunt: contractele sau alte acorduri ce dau naştere la drepturi şi obligaţii.
În concluzie, dreptul nu se confundă cu sistemul juridic. Sistemul juridic dă viaţă dreptului.

Uzul şi abuzul de drept

Nefolosirea dreptului de către titular, asociată cu uzul dreptului de o altă persoană decât titularul,
poate duce la pierderea acestuia prin prescripţie. Uzul de drept în alte condiţii decât cele permise de lege,
se poate transforma în abuz de drept. Deosebirea între uzul de drept şi abuzul de drept se face după cum
este respectat principiul bunei credinţe30, al nonprejudicierii nelegale etc.
Uzul de drept este exercitarea dreptului cu bună credinţă, fără a încălca nejustificat drepturile şi
libertăţile celorlalţi. După cum am arătat, dreptul se împarte în dreptul subiectiv şi dreptul obiectiv. Astfel, în
cazul dreptului subiectiv, exercitarea acestuia este facultativă pentru subiectul activ, respectiv autorul
dreptului, deci exercitarea dreptului este la libera apreciere a acestuia.
Spre exemplu, în cazul dreptului de creanţă, particularul creditor dacă vrea îl poate ierta pe debitor
de efectuarea plăţii deoarece interesul plăţii sau neplăţii este numai al lui. Pe de altă parte, când dreptul de
creanţă este un drept obiectiv, cum ar fi în cazul funcţionarului public reprezentant al creditorului – statul -,
acesta nu poate renunţa la exercitarea acestui drept, el fiind obligat să-i pretindă debitorului achitarea
datoriei, deoarece în acest caz se apără un interes public (de ex. în domeniul fiscalităţii). Deci, pe tărâmul
dreptului public, uzul de drept este obligatoriu pentru funcţionarul public şi autoritatea publică, dată
fiind satisfacerea interesului public vizat prin dreptul respectiv. Funcţionarul public trebuie, ca în ceea ce
face potrivit funcţiei sale, să satisfacă interesul public şi astfel, el nu are dreptul de a renunţa la acesta,
respectiv de exercitarea drepturilor conferite prin competenţa funcţiei sau demnităţii sale publice.
Exercitarea dreptului, atât obiectiv cât şi subiectiv, trebuie să se facă cu bună credinţă, adică în
mod onest, loial, fără dol sau fraudă. În domeniul uzului de drept principiul bunei credinţe presupune în
esenţă următoarele:
- scopul exercitării dreptului trebuie să fie asigurarea binelui autorului dreptului, în condiţiile şi
limitele legii şi al protejării drepturilor şi libertăţilor celorlalţi ;
- scopul exercitării dreptului să nu vizeze încălcarea abuzivă a drepturilor şi libertăţilor
celorlalţi; atunci când prin exercitarea unui drept se lezează patrimoniul altuia, această lezare
trebuie să fie legitimă şi legală. Spre exemplu, proprietarul unui teren îi cere celui care

30 Principiul bunei credinţe este un principiu consacrat în normă juridică fundamentală, deci cu putere
constituţională, respectiv în art. 54 din Constituţie “Cetăţenii români, cetăţenii străini şi apatrizii trebuie să-şi
exercite drepturile şi libertăţile constituţionale cu bună credinţă, fără să încalce drepturile şi libertăţile
celorlalţi.” Buna credinţă se prezumă până la proba contrarie, adică se presupune că persoana în cauză şi-
a exercitat dreptul său fiind convinsă că nu încalcă, pe nedrept, drepturile, libertăţile şi interesele legitime
ale altora. Deci reaua credinţă trebuie dovedită de cel care o invocă, şi în astfel de situaţie este înlăturată
prezumţia de nevinovăţie şi prezumţia de bună credinţă. Prezumţia de bună credinţă (bona fide prezumitur)
este presupunerea că orice persoană în ceea ce face este de bună credinţă până la proba contrarie; deci
autorul faptei nu este obligat să-şi probeze buna credinţă decât atunci când este acuzat de rea credinţă.
Prin bună credinţă se înţelege un grup de fapte psihologice determinate care alcătuiesc onestitatea
(loialitatea, prudenţa, ordinea şi temperanţa) prin care se urmăreşte intenţia dreaptă, diligenţa, liceitatea şi
abţinerea de la producerea de prejudicii, într-o activitate onestă, loială, ce presupune încredere reciprocă,
inclusiv în cadrul credinţei eronate şi scuzabile. A se vedea Dimitrie Gherasim, Buna credinţă în raporturile
juridice civile. Editura Academiei, Bucureşti, 1981, p. 34.
Noţiuni generale despre drept 27

întâmplător îi foloseşte terenul fără nici un drept, să nu-şi mai parcheze autoturismul pe acesta. O
astfel de cerere este legitimă, chiar dacă proprietarul autoturismului va suferi unele daune ca
urmare a faptului că va fi nevoit să folosească o parcare cu plată. Suntem în prezenţa unui abuz
de drept atunci când, spre exemplu, primăria, proprietar al trotuarului sau spaţiului verde,
demolează un boutique de pe acesta fără a-l soma pe proprietarul boutiqului şi fără a-i da
posibilitatea în timp şi spaţiu să-şi demonteze boutiqul şi să-şi transporte marfa cu minim de
pierderi. Diferenţa dintre pagubele cauzate prin demolare, în astfel de condiţii, de către primărie şi
pierderile minime pe care le-ar fi suportat proprietarul boutiqului dacă el şi-ar fi demontat şi
transportat marfa în condiţii obişnuite, constituie prejudiciul cauzat prin abuz de drept.
- autorul dreptului să fie conştient că prin modul de exercitare a dreptului său nu poate cauza
pagube nejustificate celorlalţi; deci acţionează cu bună credinţă, nu cu rea credinţă, dar şi
obligaţiile juridice trebuie îndeplinite cu bună credinţă; astfel, potrivit art. 54 din Constituţie,
obligaţiile se îndeplinesc cu credinţă şi fidelitate faţă de ţară, de către toţi funcţionarii publici
precum şi militarii; potrivit art. 15, 17, 52, 53, din Constituţie socotim că toate obligaţiile juridice
trebuie să se execute cu bună credinţă.
Buna credinţă se apreciază raportând-o, de regulă, la un nivel mediu de cultură, la o pregătire
suficientă în domeniu pentru a conştientiza corect urmările exercitării dreptului sau obligaţiei
respective.
Vizarea anumitor urmări prin exercitarea dreptului, adică numai a acelora care satisfac necesităţile
autorului dreptului şi neglijarea, acceptarea ori urmărirea conştientă, a celorlalte urmări dăunătoare pentru
ceilalţi, poate fi considerată „rea credinţă”31. Spre exemplu, în exercitarea dreptului la informare, unii
ziarişti generalizează un fapt concret, lezând pe nedrept interesele celorlalţi. Astfel, prin titluri de articol ca:
„Românii i-au speriat cu furturile pe germani”, „Jaful prin privatizare”, „Românul M.I. criminal în serie a
omorât în Grecia un poliţist şi alţi civili”, pe lângă dezinformare s-au lezat interesele majorităţii românilor
care fiind în Germania nu au furat, precum şi ale unei categorii de funcţionari ai Fondului Proprietăţii de
Stat care au realizat privatizări corecte; iar în cazul lui M.I. s-a omis faptul că acesta provenea
dintr-un părinte fost cetăţean român, celălalt părinte fiind grec, iar el (M.I.) s-a născut, a crescut şi a fost
educat în Grecia, deci sub nici o formă nu era un produs al societăţii româneşti. Oare aceşti ziarişti nu
puteau şi nu trebuiau să prevadă consecinţele negative, atât în interior cât şi în exterior, ale acestei
maniere de exercitare a dreptului la informare? Este adevărat că o astfel de ştire de senzaţie, exacerbată,
a dus la mărirea tirajului, dar cu ce preţ pentru cetăţeanul român sau pentru ţară? Ce efect, aşa-zis
colateral, a avut în exterior, având în vedere că aceste ziare sunt în sistemul Internet? O astfel de situaţie
ar putea fi analizată sub aspectul abuzului de dreptul la informare, ce poate îmbrăca aspecte de
dezinformare.
Deci, abuzul de drept32 înseamnă exercitarea cu rea-credinţă a dreptului, fie în alte scopuri decât
cele avute în vedere prin norma juridică în care se recunoaşte şi reglementează dreptul respectiv, fie prin
acceptarea unor urmări socialmente periculoase.33
31 Pentru a se preveni abuzul de drept al comerciantului faţă de consumator a fost adoptată Legea nr.
193/6.XI.2000 privind clauzele abuzive din contractele încheiate între comercianţi şi consumatori. Clauzele
contractuale sunt acele prevederi din conţinutul contractului prin care se generează, modifică, stinge
drepturi şi obligaţii. O clauză contractuală care nu a fost negociată direct cu consumatorul va fi
considerată abuzivă dacă, prin ea însăşi sau împreună cu alte prevederi din contract, creează, în
detrimentul consumatorului şi contrar cerinţelor bunei-credinţe, un dezechilibru semnificativ între drepturile
şi obligaţiile părţilor. Aceasta poate apărea în cazul aşa ziselor contracte de adeziune în domeniul dreptului
privat, existând riscul prejudicierii unei părţi a contractului fără posibilitatea legală sau materială de reparare
a pagubei suferite, de exemplu modificarea unilaterală de către bancă a dobânzii prevăzute în contractul
de împrumut bancar, poate fi apreciată ca o clauză abuzivă.
32 De pildă în art. 17 al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului denumit “Interzicerea abuzului de

drept” se dispune: “Nici o dispoziţie din prezenta Convenţie nu poate fi interpretată ca implicând, pentru un
stat, un grup sau un individ, un drept oarecare de a desfăşura o activitate sau a îmdepliniun act ce
28 Noţiuni generale despre drept

Spre exemplu, reclamaţiile repetate şi neîntemeiate constituie un abuz de dreptul la petiţie sau de
dreptul de acces liber la justiţie, prin care este şicanat atât cel reclamat, cât şi autorităţile judiciare.
În cazul dreptului la informaţie, pot apărea ca abuzuri de drept fapte cum sunt: publicarea repetată
a unor articole cu date care astfel nu mai sunt informaţii fiind deja cunoscute, ci sunt de natură a “diminua
electoratul” subiectului articolului, sau de a-l influenţa în deciziile ce urmează să le ia; prezentarea unor
zvonuri ca fapte adevărate, fără a face un minim de verificări şi fără a arăta că sunt simple presupuneri;
campaniile de presă organizate, pornind de la poziţii prestabilite şi interese particulare constituie, de
asemenea, un abuz de drept, fapt pentru care sunt şi interzise34, imixtiunile presei în treburile celorlalte
puteri prin substituire, pretinzând prin diferite articole să se ia măsuri de genul: „Dejeu afară” (Dejeu-fostul
ministru de interne) şi alte folosiri abuzive ale dreptului de informare.
Abuzul de drept procesual este o exercitare cu rea credinţă a unui drept prevăzut de lege a fi
utilizat în procesul civil, administrativ sau penal, adică contrar scopului în vederea căruia a fost recunoscut
de lege. Un astfel de abuz de drept procesual se sancţionează, în principiu, cu obligarea la despăgubiri a
celui vinovat de săvârşirea lui; în cazurile anume prevăzute de lege, cel care a săvârşit abuzul de drept
este sancţionat şi cu plata unei amenzi civile sau chiar penale. În cadrul abuzului de drept procesual, atrag
sancţiunea amenzii civile următoarele acte făcute cu rea credinţă de către una din părţile în proces:
introducerea unei contestaţii cu scopul de a întârzia punerea în executare a unei hotărâri judecătoreşti,
cererea de strămutare a pricinii, cererea de recuzare, cererea de suspendare etc., toate făcute în mod
nejustificat, urmărindu-se în fapt tergiversarea judecăţii sau a executării sentinţei civile, şicanarea,
răzbunarea etc.
Abuz de drept poate fi şi în domeniul legiferării, adică atunci când Parlamentul sau Guvernul
elaborează o lege, respectiv o ordonanţă, contrare Constituţiei. O astfel de lege sau ordonanţă sunt
declarate ca neconstituţionale de către Curtea Constituţională, autoritate autonomă împuternicită de
Constituţie cu efectuarea justiţiei constituţionale.
Fenomenul desemnat prin „abuz de drept” nu constă în existenţa abuzivă a dreptului, dreptul în
sine neputând fi abuziv, ci în exercitarea abuzivă sau neexercitarea lui în mod abuziv, în deturnarea
dreptului de la finalitatea socială pentru care a fost constituit şi garantat, cauzând astfel un prejudiciu
material sau moral ori putându-se cauza un astfel de prejudiciu.
Sunt numeroase împrejurări în care conduita abuzivă constă în neîndeplinirea unei obligaţii sau
chiar a unui drept, în modul de exercitare sau neexercitare a unor competenţe, funcţii sau puteri ori chiar în
neglijarea unui simplu interes protejat de lege.
Spre exemplu: pot fi abuzuri de drept efectuarea de către Garda Financiară a două sau mai multe
controale economice pe an la un agent economic, fără a avea la bază date sau sesizări că acesta încalcă
legea; neexercitarea dreptului de a sancţiona o contravenţie constatată legal de agentul de circulaţie;
oprirea fără motiv de către agentul de poliţie a conducătorului auto aflat în trafic; neeliberarea unei
autorizaţii solicitate în pofida faptului că sunt îndeplinite condiţiile legale pentru autorizare etc.
Normele juridice, după obiect, subiect şi metodele de reglementare sunt sistematizate în ramuri ale
dreptului. O primă împărţire, aşa cum am arătat, o constituie delimitarea în drept public şi drept privat.

urmăreşte distrugerea drepturilor sau a libertăţilor recunoscute de prezenta Convenţie sau a aduce limitări
mai ample acestor drepturi şi libertăţi decât cele prevăzute de prezenta Convenţie”.
33 Potrivit art. 130 pct. 3 O.G. nr. 61/2003 privind colectarea creanţelor bugetare, când contestaţia la

executarea silită a fost a fost exercitată cu rea credinţă adică fără motiv temeinic şi legal în scop de
tergiversare nejustificată a executării silite contestatorul va fi obligat la plata unei amenzi de la 500.000 lei
la 10.000.000.lei.
34 Potrivit art. 21 din Rezoluţia nr.1003/01.07.993 a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei adoptate

prin Hotărârea nr. 24/12 sept.1994 a Camerei Deputaţilor, se interzic campaniile ziaristice organizate
pornind de la poziţii prestabilite şi interese particulare.
Noţiuni generale despre drept 29

1.7. Dreptul constituţional

Cea mai importantă ramură a dreptului public o reprezintă dreptul constituţional care este
fundamentul, temelia pentru celelalte ramuri de drept şi în general pentru toate normele juridice.
De fapt, dreptul constituţional este factorul structurat al întregului sistem de drept care guvernează
şi orientează reglementarea juridică din celelalte ramuri ale dreptului, imprimând un anume conţinut
şi o anumită direcţie. Aceasta este urmarea faptului că dreptul constituţional izvorăşte din actul juridic şi
politic fundamental al ţării - Constituţia, care într-un stat democratic exprimă cel mai fidel şi concis voinţa
poporului suveran. Toate normele cuprinse în Constituţie abrogă, instituie ori modifică direct sau
implicit normele cuprinse în celelalte acte normative, care includ normele juridice din celelalte ramuri de
drept.
Dreptul constituţional conţine totalitatea normelor juridice (prevăzute de Constituţie) după care se
organizează şi se guvernează un stat, precum şi reglementarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale
omului.
Dreptul constituţional este acea ramură a dreptului unitar formată din normele juridice care
reglementează relaţiile sociale fundamentale ce apar în procesul, instaurării, menţinerii şi exercitării
statale a puterii35. De aceea, aceste norme sunt esenţiale pentru societate, în ele se regăsesc principiile
dreptului şi constituie izvor pentru celelalte ramuri de drept. Deci, obiectul dreptului constituţional îl
constituie relaţiile sociale fundamentale ce apar în procesul instaurării, menţinerii, exercitării şi
predării puterii statale ca expresie a puterii poporului care evident includ recunoaşterea şi garantarea
drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului.
Prin normele constituţionale se instituie ordinea constituţională care vizează structura statului,
relaţiile dintre organele statului, autorităţile publice, dintre acestea şi oamenii obişnuiţi, partidele
politice, alte organizaţii, forma de guvernământ şi orice altă relaţie fundamentală pentru stat şi drept
în general.
Din ordinea constituţională izvorăşte ordinea de drept în sensul că ordinea de drept este acea
ordine instituită prin totalitatea normelor juridice emise în baza şi conform Constituţiei36.
Ordinea constituţională este ordinea stabilită de Constituţie pe când ordinea de drept este ordinea
stabilită de toate celelalte legi emise în baza şi conform Constituţiei. Sfera ordinii de drept este mult mai
mare decât sfera ordinii constituţionale.

Ierarhia actelor juridice. Supremaţia Constituţiei

Potrivit art. 1. pct. 5 din Constituţie “În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a
legilor este obligatorie”.
Actele juridice sunt de două feluri: acte juridice normative şi acte juridice individuale. Prin
efecte juridice înţelegem drepturi şi obligaţii, a căror respectare este asigurată prin forţa de constrângere a
statului.
Actul juridic este manifestarea de voinţă în scopul producerii de efecte juridice, adică al naşterii,
modificării sau stingerii de raporturi juridice.
Actele juridice normative se emit de organele împuternicite ale Statului şi sunt manifestări de
voinţă prin care se dispune cu privire la modul cum să se desfăşoare anumite relaţii sociale, iar în cazul

35 Ioan Muraru. Drept Constituţional şi Instituţii politice, Editura Actami, Bucureşti, 1997, pag. 19 Dreptul
constituţional este acela care formulează în principiu, organizează în proceduri şi consolidează în instituţii
regimul politic al unei ţări prin norme specifice adoptate de organul legiuitor.
36 Aristotel înţelegea prin Constituţie o anumită ordine care reglementează asocierea în interiorul unităţii

politice, determinând modul de distribuire a puterilor, precum şi finalitatea pe care o urmăreşte


colectivitatea care se asociază în acest fel. Aristotel, Politica, Cartea a IV, cap. I, 128/A, p. 15.
30 Noţiuni generale despre drept

nerespectării acestei dispoziţii, sancţiunile ce se aplică, de către cine, cui şi în ce mod. Actele normative
într-un stat unitar se aplică, de regulă, pe întreg teritoriul şi la toţi subiecţii.
Actele juridice individuale se referă numai la cazuri concrete, la nivelul individului, deci cu efecte
juridice limitate la un număr restrâns de subiecţi.
În orice stat37, actele juridice normative au o ierarhie bine stabilită, adică o putere de reglementare
mai mică sau mai mare în raport de competenţa şi puterea de reprezentare a autorităţii emitente.
Ca urmare, fiecare autoritate emite un anumit act normativ bine precizat în ierarhie din punct de
vedere al competenţei materiale, personale şi teritoriale pe care o are acel organ38.
Legea fundamentală a oricărui stat este Constituţia care este elaborată de Adunarea constituantă
şi aprobată prin referendum, toate celelalte legi în statul respectiv se subordonează acesteia, iar toate
reglementările ulterioare trebuie să fie conforme Constituţiei -forma supremă de exprimare a voinţei
poporului într-un stat democrat.
Prin Constituţie se reglementează structura statului şi relaţiile dintre organele statului pe de o
parte, precum şi dintre acestea şi persoanele fizice sau persoanele juridice, pe de altă parte. Filosoful grec
Socrate considera Constituţia ca fiind sufletul cetăţii39.
Al doilea act ca putere normativă îl constituie legea organică. Legea organică se votează de
Parlament numai cu o majoritate calificată (majoritatea din efectivul parlamentar), având un domeniu de
reglementare foarte important în stat prevăzut în mod expres în Constituţie (de exemplu: regimul
proprietăţii, regimul infracţiunilor şi pedepselor, statutul funcţionarului public etc.).
Al treilea act ca putere normativă îl constituie legea ordinară, adică acea lege care se votează de
Parlament cu majoritate simplă (jumătate plus 1 din parlamentarii prezenţi) reglementând celelalte
domenii care nu intră în obiectul legii organice.
O lege ordinară nu poate modifica o lege organică, nici nu poate contraveni acesteia şi bineînţeles,
Constituţiei.
In vacanţele parlamentare, Guvernul este delegat provizoriu de Parlament, printr-o Lege de
abilitare, să emită ordonanţe obişnuite în anumite domenii, acte normative cu putere de lege ordinară
până la aprobarea sau respingerea lor de către Parlament. Prin acest tip de ordonanţă nu se poate
modifica o lege organică şi bineînţeles nici Constituţia.
În cazuri excepţionale, de urgenţă, Guvernul poate emite ordonanţe de urgenţă prin care se
modifică legea, inclusiv cea organică, până la aprobarea sau respingerea acestora în Parlament. Potrivit
art.115 pct.4. din Constituţia revizuită, Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii
extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în
conţinutul acesteia. Ca şi legile emise de Parlament, ordonanţele Guvernului pot fi atacate ca
neconstituţionale numai în faţa Curţii Constituţionale conform contenciosului constituţional.
Pentru organizarea executării şi executarea în concret a legii, Guvernul emite acte administrative
numite hotărâri care sunt subordonate ordonanţelor, legii ordinare, legii organice şi Constituţiei. Evident, o
hotărâre de Guvern nu poate fi contrară ordonanţelor Guvernului şi deci, nici nu le modifică. Atunci când
hotărârile Guvernului contravin legii pot fi atacate în justiţie, putând fi anulate de Curtea de Apel, Secţia
de Contencios administrativ.
După hotărârile Guvernului, ca putere normativă, se situează ordinele şi instrucţiunile cu
caracter normativ, emise de miniştri după o anumită procedură. Acestea, evident, sunt acte administrative
37 În Anglia nu există o ierarhie a actelor juridice, având în vedere specificul dreptului englez, cu multe
norme juridice nescrise.
38 Competenţa materială defineşte puterea de reglementare în raport de natura relaţiilor sociale

reglementate, care îşi lasă amprenta pe natura normei juridice regulatoare; competenţa personală este
dată de calitatea persoanei subiect activ sau pasiv al relaţiei sociale reglementate; competenţa teritorială
exprimă întinderea teritoriului pe raza căruia funcţionarul, demnitarul public sau autoritatea, îşi exercită
competenţa materială. Competenţa în drept, presupune o limitare a puterii în raport de materia în care se
exercită puterea, persoana faţă de care se exercită puterea şi teritoriul pe care aceasta se poate exercita.
39 Julien Freun, L'essence du politique, Sirey Paris, 1986, p. 344
Noţiuni generale despre drept 31

subordonate tuturor celorlalte acte normative mai sus enumerate, adică trebuie să fie în concordanţă cu
ele, potrivit ierarhiei actelor juridice. Toate aceste acte normative, emise de miniştri, din punct de vedere
teritorial, se aplică în toată ţara, însă din punct de vedere material, numai în domeniile ce le-au fost
rezervate şi pe care le reglementează ministerul respectiv.
Acte normative cu competenţă limitată de aplicare atât teritorială cât şi materială, emit
Consiliile judeţene, Consiliile locale şi primăriile, respectiv cu putere numai pe teritoriul lor de competenţă şi
numai în domeniile în care au fost împuterniciţi de lege. De exemplu, Legea 32/1968, privind regimul
general al contravenţiilor, stabileşte domeniile în care aceste autorităţi pot institui contravenţii şi sancţiunile
corespunzătoare acestora.
Prin noua reglementare constituţională dată deciziilor Curţii Constituţionale se pune problema
valorii juridice a acestora precum şi precum şi a raportului dintre acestea şi lege. Curtea Constituţională în
exercitarea atribuţiilor sale emite: decizii, hotărâri şi avize consultative. Potrivit art.145 din Constituţia
nerevizuită „În cazurile de neconstituţionalitate constatate potrivit art. 144 literele a)şi b), legea sau
regulamentul se trimite spre reexaminare. Dacă legea este adoptată în aceeaşi formă,cu o majoritate de
cel puţin două treimi din numărul membrilor fiecărei Camere, obiecţia de neconstituţionalitate este
înlăturată, iar promulgarea devine obligatorie.” Observăm că în această reglementare, funcţiona controlul
reciproc, combinat cu un control al puterii şi opoziţiei prin realizarea a cel puţin două treimi din parlament
care exprimă ultimul cuvânt al puterii legislative într-o formulă care presupune acordul dintre putere şi
opoziţie. Deci Curtea Constituţională era controlată nu de majoritatea calificată care putea să exprime
poziţia puterii ci de o majoritate de două treimi din numărul membrilor fiecărei Camere care presupune o
unitate de vederii între puterea şi opoziţia parlamentară. Prin Constituţia revizuită s-a dat o altă
reglementare deciziei Curţii Constituţionale în raport cu legea. Astfel în art. 147 cu denumirea marginală
„Deciziile Curţii Constituţionale” se dispune: „Dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele
din regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la
publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu
pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Pe durata acestui termen, dispoziţiile
constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept. În cazurile de neconstituţionalitate care
privesc legile, înainte de promulgarea acestora, Parlamentul este obligat să reexamineze dispoziţiile
respective pentru punerea lor de acord cu decizia Curţii Constituţionale… Deciziile Curţii
Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general
obligatorii şi au putere numai pentru viitor.” Această nouă reglementare presupune:
- parlamentul nu mai poate înlătura decizia Curţii Constituţionale cu votul a două treimi din totalul
membrilor săi şi respectiv a constata că legea în cauză este constituţională, aşa cum îi permitea vechea
reglementare constituţională; sub acest aspect modificarea constituţiei ni se pare discutabilă dat fiind
puterea juridică diferită ca urmare a puterii de reprezentare a celor douţ instituţii statale.
- pe timpul a 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale, dispoziţiile legii declarate ca
neconstituţionale sunt suspendate de drept; aceasta înseamnă că nu mai pot produce noi efecte
juridice;
- efectele juridice produse încetează la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale
dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale
cu dispoziţiile Constituţiei;
- în cazurile de neconstituţionalitate care privesc legile, înainte de promulgarea acestora, Parlamentul
este obligat să reexamineze dispoziţiile respective pentru punerea lor de acord cu decizia Curţii
Constituţionale; într-o astfel de ipoteză Constituţia obligă Parlamentul să reexamineze dispoziţiile
respective şi să legifereze potrivit deciziei Curţii Constituţionale ceea ce aşa cum am arătat nu este la
adăpost de critică;
- credem că Curtea Constituţională prin decizia sa nu reglementează, nu legiferează ci doar constată
ce dispoziţie este contrară Constituţiei şi sub ce aspect; or numai Parlamentul stabileşte conţinutul noi
norme juridice în conformitate cu prevederile Constituţiei;
32 Noţiuni generale despre drept

- înlăturarea puterii juridice a legii declarate neconstituţionale nu o face Curtea Constituţionale ci


Constituţia care proclamă în art.1 pct.5 „supremaţia” Constituţiei şi a art.154 pct. în care se dispune:
„Legile şi celelalte acte normative rămân în vigoare, în măsura în care ele nu contravin prezentei
Constituţii.”
Noua reglementare dată prin art.147, deciziilor Curţii Constituţionale nu sunt la adăpost de critică
deoarece:
- puterea Curţii Constituţionale nesupusă nici unui control ar putea fi exercitată în mod
discreţionar sau greşit ;
-
majoritatea celor 9 judecători poate fi un produs al aceloraşi partide sau coaliţii aflate la putere
pe timp de două mandate parlamentare consecutive;
-
practica Curţii Constituţionale demonstrează că chiar Curtea Constituţională a dat decizii
contradictorii, a revenit asupra unora schimbând practica ;
-
preşedintele ţării , şi majoritatea din cele două Camere care numesc şi respectiv aleg câte 3
judecătorii ai Curţii Constituţionale pot avea aceeaşi culoare politică ceea ce ridică semne de
întrebare caracterului deciziilor în raport cu voinţa poporului exprimată de putere şi opoziţie în
Parlament;
-
vechea reglementare prin care două treimi din numărul total al membrilor celor două Camere,
putea să controleze deciziile Curţii Constituţionale, avea un caracter mai democratic prin
puterea de reprezentare ce o avea cele două treimi.

TEME PENTRU REFERAT:

- Structura normei juridice. Comparaţie între normele juridice şi normele morale.


- Ierarhia normelor juridice. Supremaţia Constituţiei.
- Comparaţie între dreptul public şi dreptul privat.
- Locul şi rolul dreptului constituţional în sistemul dreptului.

BIBLIOGRAFIE

1. Prof. univ. dr. Ioan Deleanu - Drept Constituţional şi Instituţii politice, Editura
Europa-1966, p. 5-52
2. Prof. univ. dr. Ioan Muraru - Drept Constituţional şi Instituţii politice, Editura
Actami, Bucureşti-1997, p. 11-17
3. Dr. Cristian Ionescu - Drept Constituţional şi Instituţii politice, Editura
Lumina Lex, Bucureşti-1997, p. 9-31
4. Conf. univ. dr. Valerică Dabu - Răspunderea juridică a funcţionarului public.
Ed. Global Lex, Bucureşti, 2000, p. 17-22
Noţiuni generale despre drept 33

ANEXA 1

NOŢIUNI GENERALE DESPRE DREPT


Scheme ajutătoare

Statul a creat dreptul. Dreptul limitează acţiunea Statului. Dreptul asigură libertatea prin instituirea responsabilităţii,
pentru cei care o încalcă, responsabilităţi pe care Statul le transformă în răspundere, după caz.

- Obiectul dreptului: - normalizarea (reglementarea) relaţiilor sociale, prin intermediul normelor juridice.

- acţiuni
a) legătura între oameni - inacţiuni
- Relaţii sociale şi rapoarte juridice - acte şi fapte reglementate
b) subiecte - active
- pasive

Relaţia socială este ipoteza normei juridice.

a) Ipoteză (relaţia socială) - subiect activ şi subiect pasiv


- Normă juridică b) Dispoziţie - subiect activ şi subiect pasiv
c) Sancţiune - organul statului aplică sancţiunea subiectului
activ făcând dreptate subiectului pasiv şi societăţii

a) norme juridice - sancţiuni juridice - aplicate de Stat


b) norme morale - sancţiuni morale - aplicate de opinia publică
Norme:
c) norme religioase - sancţiuni religioase - aplicate de „autorităţile” religioase
d) norme politice - sancţiuni politice - aplicate de autorităţile politice

Totalitatea normelor juridice alcătuiesc dreptul, ca sistem de norme juridice.

- dreptul constituţional
- dreptul administrativ
a) dreptul public: - dreptul penal
- dreptul procesual penal
- dreptul internaţional public
Dreptul:
- dreptul civil
b) dreptul privat: - dreptul comercial
- dreptul muncii
- dreptul internaţional privat

a) dreptul obiectiv: - totalitatea normelor juridice, prevăzute de lege, care există şi


Dreptul: se exercită independent de voinţa individuală
b) dreptul subiectiv: - totalitatea drepturilor individului care se exercită ca
facultăţi ale acestuia

a) dreptul pozitiv : - totalitatea normelor juridice scrise


Dreptul:
b) dreptul cutumiar: - totalitatea cutumelor, obiceiurile recunoscute ca
norme juridice
34 Noţiuni generale despre drept

ANEXA 2

SCURTĂ COMPARAŢIE ÎNTRE DREPTUL PUBLIC ŞI DREPTUL PRIVAT

Comparaţie din punct de vedere DREPTUL PUBLIC DREPTUL PRIVAT


al:
- subiectelor - autorităţi publice - persoane fizice şi juridice private
- autorităţi publice + persoane fizice
şi juridice
- ce interes vizează - interesul public - interesul privat
- caracterul actelor juridice - preponderent de autoritate - preponderent acte de gestiune,
contracte etc.
- caracterul actelor juridice - de regulă publice - de regulă secrete
- caracterul efectelor juridice - preponderent normativ - preponderent individual
- al aplicabilităţii - tuturor autorităţilor publice, - la două sau mai multe persoane
persoanelor fizice şi juridice (aplicabilitate restrânsă)
- opozabilităţi - erga omnes (tuturor) - numai persoanei sau persoanelor
prevăzute în actul juridic
- obiectului reglementării - relaţiile din interiorul guvernării, - relaţiile dintre persoanele private
inclusiv dintre guvernanţi şi guvernaţi (fizice şi juridice)
Noţiuni generale despre drept 35

ANEXA 3

SCHEMA COMPARATIVĂ ÎNTRE


DREPTUL CONSTITUŢIONAL, DREPTUL ADMINISTRATIV
ŞI DREPTUL PENAL

Din punct de vedere al subiecţilor, obiectului reglementării şi mijloacelor de reglementare, normele juridice sunt
structurate pe mai multe ramuri de drept, spre exemplu:

Comparaţie din punct DREPTUL CONSTITU}IONAL DREPTUL ADMINISTRATIV DREPTUL PENAL


de vedere al:
- obiectului - relaţiile fundamentale ce apar - relaţiile ce se formează în - relaţiile de tragere la
în procesul instaurării, procesul de organizare a răspundere penală a
menţinerii şi exercitării puterii executării şi executarea în celor care au săvârşit
statale concret a legii infracţiuni
- subiecţilor - autorităţi constituţionale - autorităţi - autorităţi judiciare şi
- cetăţeni administrative - persoane fizice
- persoane particulare - persoane fizice
- ce ordine vizează - ordinea constituţională - ordinea administrativă - o anumită
componentă a ordinii
de drept
- sancţiunilor - sancţiuni constituţionale - sancţiuni administrative - sancţiuni penale
- normelor juridice - norme constituţionale - norme administrative - norme penale

Ordinea socială include:


a) ordinea de drept
b) ordinea morală
c) ordinea religioasă
d) ordinea politică
Ordinea de drept în general include:
a) ordinea constituţională
b) ordinea de drept (în sens restrâns)

Ordinea constituţională include structura constituţională şi relaţiile dintre componentele acesteia,


prevăzute în Constituţie.
36 Noţiuni generale despre drept

ANEXA 4

IERARHIA ACTELOR JURIDICE

a) Constituţia - elaborată de Adunarea Constituantă şi votată prin referendum.

b) Legea de revizuire a Constituţiei, votată de 2/3 din Parlament şi referendum.

c) Legea organică emisă de Parlament (votată cu majoritate calificată, adică jumătate plus unu
din numărul total al parlamentarilor).

d) Legea ordinară emisă de Parlament (votată cu jumătate plus unu dintre


parlamentarii prezenţi – majoritate simplă)

e) Ordonanţa de urgentă - emisă de Guvern

f) Ordonanţa ordinară - emisă de Guvern

g) Hotărârile Guvernului - emise de Guvern

h) Ordine şi instrucţiuni - emise de miniştri

i) Ordine - emise de prefecţi

j) Hotărâri şi decizii - emise de Consiliile judeţene şi locale, primari

Ierarhia actelor juridice40 presupune:

- toate actele juridice trebuie să izvorască din Constituţie, iar actul juridic inferior trebuie să fie
conform actelor superioare.
- puterea unui act normativ este dată de rangul autorităţii emitente în structura acestor organe,
precum şi de puterea de reprezentare.
- orice modificare a actelor juridice superioare afectează implicit orice act juridic normativ inferior
care ar deveni contrar.
- Ordonanţele Guvernului prin care se modifică o lege, se emit în regimul delegării date de
Parlament prin legea de abilitare, delegare care este provizorie până ce ordonanţa este aprobată sau nu de
Parlament.
- Ordonanţele de urgenţă sunt excepţii ce pot fi adoptate fără nici o abilitare expresă, numai în
cazuri urgente a căror reglementare nu poate fi amânată şi cu obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora.
- Ordonanţele obişnuite ale Guvernului se emit numai în limitele legii de abilitare dată de
Parlament şi numai pe timpul vacanţei parlamentare.

40Este de observat că şi Constituţia Uniunii Europene menţine principiul ierarhiei actelor juridice cu un
anumit specific. A se vedea art.32 „Actele juridice comunitare” din Constituţia Europeană. .
Noţiuni generale despre drept 37
38 Noţiuni generale despre drept

ANEXA 5

ORGANELE STATULUI, ACTELE PE CARE LE EMIT


ŞI COMPETENŢA ACESTORA

Structura organelor Acte normative care Competenţa de aplicare


statului le emit Teritorială Materială Personală
Adunarea Constituţie pe toată ţara orice domeniu orice
Constituantă persoană
Parlament Legea de revizuire - în domeniul legii
organice
Legea organică - în alte domenii decât orice
pe toată ţara
cele rezervate persoană
Legea ordinară Constituţiei şi legii
organice
Guvern Ordonanţa de urgenţă - în domeniul legii
organice şi al legii
ordinare
- numai în domeniul legii
orice
Ordonanţă pe toată ţara ordinare şi în
persoană
limita fixată de Parlament
prin legea de abilitare;
- numai în aplicarea legii
Hotărâri
Ministere Ordine şi instrucţiuni - numai în domeniul orice
pe toată ţara
ministerului respectiv persoană
Prefecţi Ordine în judeţul respectiv în domeniul prev. de lege orice
persoană
Consilii judeţene şi Hotărâri pe judeţ, oraş, comună, - numai în domeniul
orice
locale, primării Decizii potrivit competenţei stabilit în mod
persoană
teritoriale expres de lege
CAPITOLUL II
PRINCIPIUL SEPARAŢIEI PUTERILOR, AL EGALITĂŢII,
COOPERĂRII ŞI CONTROLULUI RECIPROC AL ACESTORA

Conceptul de putere. Puterea de Stat. Puterea Poporului. Naţiune.

2.1.1. Trăsături. Deosebirile faţă de alte puteri.

Puterea41 este capacitatea, însuşirea, posibilitatea fizică, morală, intelectuală, politică, militară,
economică a persoanei, autorităţii etc. de a-şi impune voinţa faţă de oameni sau natură. În funcţie de
subiectul deţinător al puterii, mijloacele folosite şi obiectul exercitării acesteia, putem distinge: putere
politică, putere de stat, putere militară, putere economică etc. Spre exemplu, puterea de stat se
realizează prin mijloace specifice, inclusiv forţa de constrângere, prin autorităţi, funcţii şi funcţionari
publici, într-un sistem de legi.
C.G. Rarincescu arăta că noţiunea de putere are trei sensuri. Într-un prim sens, cuvântul putere
desemnează noţiunea de funcţie, de activitate specială; spre exemplu, se spune - puterea legislativă se
exercită de Parlament. În al doilea sens, cuvântul putere vizează noţiunea de organ, de exemplu când se
face referire la puterea executivă care prin excesul de ordonanţe “de urgenţă”, încalcă domeniul puterii
legiuitoare42. În al treilea sens, prin cuvântul putere se vizează elementele constitutive ale voinţei naţionale
întrucât aceasta poate fi fracţionată în anumite elemente ce pot fi delegate şi încorporate într-un anumit
organ respectiv serviciul public care exercită funcţii corespunzătoare. „Lupta pentru a pune mâna pe
puterea politică, lupta pe care o duc între ele clasele sociale, sau chiar membri aceleiaşi clase organizaţi în
partide politice, umplu întreaga istorie politică a diferitelor popoare. Acei care reuşesc, înţeleg să-şi menţie
puterea lor, organizând, modificând diferite instituţiuni de drept public, în scop de a-şi asigura conservarea
puterei.”43
Fiind şi dovedindu-se a fi categoria cheie în organizarea statală a societăţii umane, puterea (în
sensul cuceririi sau aproprierii sale) a fost şi rămâne scopul fundamental al revoluţiilor, mişcărilor şi
convulsiilor sociale, din aceasta rezultând (sau acestea sunt rezultatul) legătura strânsă cu categoriile
popor şi naţiune. Uneori, categoria putere este exprimată prin cea de suveranitate. Astfel, constituţiile
stabilesc că suveranitatea (sau puterea) aparţine poporului. În art.2 din Constituţia Franţei se dispune:
„Principiul său este: guvernarea poporului de popor şi pentru popor”.În acest fel sunt redactate constituţiile
Spaniei (art. 1 pct. 2), Franţei (art. 3), României (din anii 1948 art. 3 şi 1965 art. 2) şi altele. Alte constituţii
folosesc expresia de suveranitate care aparţine naţiunii sau emană de la naţiune. Constituţia actuală a
României prin art. 2 stabileşte că „Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care se exercită prin
organele sale reprezentative constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi prin
referendum.” De aici rezultă două constatări: prima priveşte legătura între categoriile şi fenomenele popor,
naţiune, putere de stat, puteri publice, iar cea de-a doua priveşte formulările extrem de nuanţate cu care se

41 V. Dabu. Responsabilitatea juridică a funcţionarului public. Teză de doctorat p.4. "Oricum etimologia
termenului "putere" exprimă numai în parte sensul său politic, care nu este capacitatea de a face, ci
puissance "capacitatea de a face să se facă" (pouvoire de faire faire)... Astfel, puterea ordonă, iar puterea
statului impune comenzi susţinute prin monopolul legal al forţei." Giovanni Sartori. Teoria democraţiei
reinterpretate. Colegiul Polirom. 1999.p.181.
42 O ordonanţă de urgenţă este susceptibilă de a fi neconstituţională atunci când nu sunt îndeplinite

condiţiile de "urgenţă" şi “caz excepţional” impuse de Constituţie (art. 114 pct. 4 din Constituţie).
43 P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I. Principii generale, ed.a IV-a, Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, 1934,
p.34.
40 Principiul separaţiei puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlul reciproc al acestora

operează, precum cele de putere, puteri publice, suveranitate, suveranitate naţională (care în fond exprimă
aceeaşi categorie) sau cele ce „rezidă în naţiune”, „aparţin naţiunii”, „aparţin poporului”. Nici o parte a
poporului şi nici un individ nu se pot autoinvesti cu exerciţiul acesteia (suveranităţii), se arată în Constituţia
Franţei. În art.2 pct. 2 din Constituţia revizuită se dispune: „Nici un grup şi nici o persoană nu pot exercita
suveranitatea în nume propriu.”
Totuşi, poporul şi statul sunt subiecte distincte de drept. Cicero spunea că poporul este un grup
de oameni asociat prin legături juridice, prin consens juridic şi prin interese comune. Istoricul roman Titus
Livius ne învaţă că poporul este singurul în măsură să deţină toată puterea în orice privinţă44. După
Giovanni Sartori conceptul de popor este folosit în cel puţin 6 accepţiuni45:
1. Popor înseamnă, literalmente, toată lumea;
2. Popor înseamnă o parte majoritară indeterminată; marea parte a mulţimii;
3. Popor înseamnă clasele inferioare;
4. Popor ca entitate indivizibilă, ca întreg organic;
5. Popor ca mare parte exprimată prin principiul majorităţii absolute;
6. Popor ca mare parte exprimată prin principiul majorităţii limitate.
Credem că ceea ce interesează în primul rând, respectiv modul de exprimare a voinţei
poporului pentru satisfacerea intereselor publice, ar trebui avut în vedere la clarificarea accepţiunii de
popor. Ideal ar fi ca prin popor să se înţeleagă toată lumea dar, cel puţin pentru mult timp, va fi foarte greu
să se opereze cu această accepţiune.
Satisfacerea intereselor întregului popor pare o utopie având în vedere multitudinea şi diversitatea
acestora precum şi a căilor şi metodelor de realizare. De aceea, se lucrează cu conceptul de interese
generale, noţiune care presupune interesele esenţiale, importante pentru toţi, ceea ce nu înseamnă că
se satisfac în totalitate interesele tuturor, chiar dacă unii le consideră esenţiale numai pentru ei. Deci, este
dificil să stabilim ce este esenţial pentru toţi şi cum se exprimă aceasta în voinţa poporului, ori cum aflăm
voinţa reală a poporului. Potrivit art. 21 pct.3 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului „Voinţa
poporului este baza puterii de stat, această voinţă trebuie să fie exprimată prin alegeri oneste care trebuie
să aibă loc periodic prin sufragiu universal, egal,şi prin vot secret sau după o procedură echivalentă care să
asigure libertatea votului.” Practica a demonstrat că aceasta o pot hotărî cei mai mulţi plecând de la
majoritatea simplă, până la limita maximă-întregul popor. În viaţă pot apărea diferenţe între opiniile
majorităţii simple şi ale majorităţii calificate în stabilirea şi definirea intereselor generale ale societăţii. În
astfel de situaţii socotim că opinia majorităţii calificative este mai aproape de voinţa poporului dacă
aceasta ia în considerare şi drepturile minorităţii46. În anumite situaţii majoritatea simplă hotărăşte, dar
aceasta numai în limitele şi domeniile stabilite conform voinţei exprimate prin referendumul popular, cât
şi prin reprezentanţii societăţii din Adunarea Constituantă atunci când aprobă Constituţia. De exemplu, o
lege ordinară poate fi aprobată în Parlament de majoritatea simplă a parlamentarilor, dar aceasta se face în
baza unei Constituţii, votată de o majoritate calificată şi prin referendumul popular. Chiar statul şi puterea
sa, inclusiv dimensiunile acesteia, trebuie să îşi aibă sorgintea în Constituţia votată atât de Adunarea
Constituantă, cât şi prin referendumul popular. Din ce în ce mai mult se vorbeşte de conceptul de societate
civilă ca partener social cu anumite competenţe şi responsabilităţi prevăzute de lege sau pur şi simplu
asumate. Într-o anumită accepţie societatea civilă ar regrupa organizaţii sindicale şi patronale, organizaţii
neguvernamentale, asociaţii profesionale, organizaţii de caritate, organizaţii din teren, organizaţii care
implică cetăţenii în viaţa locală şi municipală, cu o contribuţie specifică a bisericilor şi comunităţilor
religioase.47 „Societatea civilă este o construcţie intelectuală, o imagine, creată istoric, de pe poziţiile unor

44 Frigioiu Nicolae, Curs de politologie şi doctrine politice, Facultatea de Comunicare şi Relaţii Publice
"David Ogilvy", Bucureşti, 2000, p.60.
45 Giovanni Sartori: Teoria democraţiei reinterpretată. Colegiul Polirom. 1999, Bucureşti p. 46

46 V.Dabu, Răspunderea juridică a funcţionarului public. Ed. Global Lex. Bucureşti, 2000, p. 18

47 A se vedea Petre Prisecaru, Nicolae Idu, Reforma constituţională şi instituţională a Uniunii Europene,

Editura economică, Bucureşti, 2003,p.110.


Principiul separaţiei puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlul reciproc al acestora 41

interese specifice şi capabilă să sesizeze anumite aspecte din realitatea socială.”48 În doctrină sunt o serie
de discuţii legate de raportul societate civilă-popor.49Comisia europeană consideră că societatea civilă
joacă un rol important prin faptul că permite cetăţenilor să-şi facă cunoscute preocupările şi furnizează
servicii care satisfac cerinţele populaţiei. De remarcat că U.E. a încurajat dezvoltarea societăţii civile în
ţările candidate, ca parte a procesului de pregătire a aderării. Comisia subliniază însă faptul că o implicare
sporită a societăţii civile înseamnă şi o responsabilitate mai amre pentru aceasta, ea însăşi trebuind aă
aplice principiile unei bune guvernanţe.50
Noţiunea de „stat”, aşa cum am văzut, cunoaşte două accepţiuni:
Într-o accepţiune mai mult politică51, sociologică, prin stat se înţelege suma a trei elemente
distincte şi anume: teritoriul, populaţia (naţiunea) şi suveranitatea (în sensul puterii statale (de fapt statul
în accepţiunea strict juridică). În accepţiunea aceasta, statul este sinonim cu ţara el incluzând civilizaţia,
resursele, oamenii, teritoriul, frontierele, autorităţile etc. Într-o a doua accepţiune, o accepţiune restrânsă,
prin stat se înţelege forma organizată a puterii poporului, mai exact mecanismul sau aparatul. Aceasta
este accepţiunea strict juridică într-un stat democratic. Aşa văzute lucrurile, următorul raţionament ne
permite explicarea edificiului statal. Poporul, naţiunea52 deţin puterea politică. Pentru a putea exercita
această putere, poporul creează statul, ca ansamblu sistematizat de organe de stat legiuitoare,
administrative, judecătoreşti, de armată şi poliţie etc., deseori denumite autorităţi statale (publice). Statul
este deci sistemul acestor autorităţi publice şi aceasta este accepţiunea cu care vom opera în continuare -
organizarea statală a puterii poporului. Puterea statală nu se confundă cu puterea politică.
Ca trăsături generale ale puterii de stat reţinem:
1) caracterul de putere;
2) putere de constrângere;
3) putere socială;
4) putere de a exprima şi realiza voinţa ca voinţă de stat;
5) caracterul organizat;
6) suveranitatea.

1. Caracterul de putere
Acest caracter general al puterii de stat, care exprimă „genul proxim” în definirea puterii de stat,
constă în aceea că puterea este o potenţă efectivă, o capacitate de a exprima şi realiza voinţa ca
voinţă obligatorie pentru întreaga societate. Dar pentru a defini puterea de stat sunt necesare şi alte
elemente, respectiv cele care o diferenţiază de alte puteri şi care reprezintă aşa numita „diferenţă
specifică”.
2. Puterea de stat este o putere de constrângere53

48 Ana bazac, Puterea societăţii civile, Editura Cartea Universitară, Bucureşti,2003,p.94.


49 A se vedea Ana bazac, Puterea societăţii civile, Editura Cartea Universitară, Bucureşti,2003,p.125.
50 Petre Prisecaru, Nicolae Idu, Reforma constituţională şi instituţională a Uniunii Europene, Editura
economică, Bucureşti, 2003,p.110.
51 "Termenul politică are multiple sensuri definite prin dicţionare. În sensul care ne interesează, politica

este o formă de activitate socială care se extinde asupra sferei relaţiilor dintre clase, naţiuni şi alte grupări
sociale, ca şi a acelora dintre indivizi şi acestea, în lupta pentru putere. Principala sferă a politicii o
constituie participarea la guvernare, determinând formele funcţiilor şi conţinutul acestora, precum şi
exigenţele politicii care se reflectă puternic în stat şi drept." I. Muraru. Drept Constituţional şi Instituţii
Politice. Editura Actami. Bucureşti,1997, p.14
52 Statele naţionale sunt cele în care populaţia majoritară formează o singură naţiune. Elementele naţiunii

sunt: rasa, limba, religia, tradiţiile istorice, interesele materiale şi culturale comune în situaţia geografică.
53 În dicţionarul de neologisme termenul "constrângere" este definit ca "acţiunea" de constrângere şi

rezultatul ei, forţare, iar verbul "a constrânge" este definit astfel: "a sili, a obliga (pe cineva) să facă ceva, a
42 Principiul separaţiei puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlul reciproc al acestora

Fiind o putere socială, puterea de stat se distinge în cadrul fenomenului putere prin faptul că este o
putere de constrângere. În realizarea voinţei lor, guvernanţii apelează la un întreg arsenal de mijloace,
inclusiv forţa de constrângere legală, denumită şi „constrângerea de stat”, împotriva celor care nu se
conformează legii. Elementul constrângere este definitoriu pentru putere, ca putere de stat, deoarece în
momentul în care dispare constrângerea statală dispare chiar statul. Acesta (elementul constrângerii)
deosebeşte puterea de stat de puterea socială existentă în comuna primitivă, care era o putere
obştească şi se baza pe convingere, pe înţelegerea rostului şi necesităţii măsurilor luate. De asemenea, el
deosebeşte puterea de stat de alte puteri sau activităţi exercitate de organe şi organizaţii nestatale (partide
politice, diferite organizaţii sociale, organizaţii religioase). Ca atare, orice putere de stat este o putere de
constrângere, constrângerea de stat fiind una din „trăsăturile esenţiale ale oricărei puteri de stat”.
Dar constrângerea de stat trebuie folosită doar în ultimă instanţă54, adică atunci când voinţa de stat
exprimată prin lege nu este respectată de bună voie. Constrângerea de stat se realizează printr-o forţă
instituţionalizată, care trebuie să funcţionează numai în baza şi în limitele legii, adică numai în
cazurile şi condiţiile prevăzute de lege după proceduri stricte şi numai prin organele abilitate de
lege. În cazul când constrângerea de stat este folosită în afara legii, este necesară tragerea la răspundere
civilă, administrativă sau penală după caz, atât a funcţionarului public vinovat, cât şi a autorităţii publice în
cauză.
3. Caracterul social al puterii statale
Puterea de stat are evident un caracter social întrucât ea se manifestă într-un mediu social.
Acest caracter explică apariţia sa, apartenenţa, conţinutul şi funcţiile sale. Puterea organizată statal a
apărut ca putere a unor forţe sociale (grupuri, clase) şi a fost folosită la consacrarea şi protejarea
intereselor acestora faţă de alte grupuri, clase sociale, persoane. Drumul parcurs în organizarea statală a
puterii de la despotism până la statul de drept şi democratic se analizează şi se explică în raport tocmai cu
caracterul social al puterii.
4. Puterea de stat este puterea de a exprima şi realiza voinţa guvernaţilor55 ca voinţă
general-obligatorie. Această trăsătură exprimă raţiunea de a fi a puterii organizată statal. Trebuie subliniat
că voinţa indivizilor, a grupurilor sociale, a poporului, a naţiunii (depinde de sfera ce o dăm noţiunii
„guvernaţilor”) exprimată prin lege, nu este suma aritmetică a voinţei membrilor, grupurilor sau claselor
sociale. În lege trebuie să se exprime interesele fundamentale, precum şi celelalte care au caracter
general pentru categoria guvernaţilor. Raportul lege-voinţă reală a poporului este în strânsă legătură cu
caracterul democratic al statului. Ca atare, nu întotdeauna legea exprimă voinţa poporului, cum ar fi din
cauza unor alegeri incorecte sau din cauza îndepărtării guvernanţilor de la ceea ce au promis când au fost
aleşi etc.
În caracterizarea puterii se vorbeşte de legalitatea puterii, precum şi de legitimitatea puterii,
sintagme cu conţinutul diferit.
Astfel, prin legalitatea puterii înţelegem câştigarea, exercitarea şi menţinerea puterii în limitele
Constituţiei şi a legilor date în baza acesteia. Pe de altă parte, prin legitimitatea puterii înţelegem
câştigarea, exercitarea şi menţinerea puterii, pe baza Constituţiei şi a legilor date în baza acesteia,
Constituţie şi legi care exprimă voinţa reală a poporului. Când Constituţia şi legile nu mai corespund
voinţei reale a poporului, atunci puterea care le respectă este legală, dar nu mai este legitimă. În astfel
de situaţii puterea trebuie să actualizeze Constituţia şi legile conform voinţei poporului.

forţa". Florin Marcu şi Constantin Mâneca. Dicţionar de neologisme, Ed. Academiei, Ediţia a III-a,
Bucureşti, 1978, p. 256.
54 Într-un stat democratic normele juridice, de regulă, se respectă de bună voie, deoarece acestea exprimă

voinţa poporului şi sunt un rezultat al necesităţilor sociale, economice, politice la momentul respectiv.
Atunci când normele juridice nu mai exprimă voinţa poporului sau nu mai corespund necesităţilor actuale,
creşte frecvenţa încălcării lor, impunându-se modificarea, abrogarea sau incriminarea acestora.
55 Într-un stat democratic guvernanţii sunt reprezentanţii poporului, iar prin lege şi programele lor expuse în

campaniile electorale, aceştia au fost mandataţi cu privire la interesele generale de satisfăcut şi mijloacele
de folosit în acest scop, adică de a exprima voinţa guvernaţilor.
Principiul separaţiei puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlul reciproc al acestora 43

5. Caracterul organizat al puterii statale.


Puterea de stat este şi există numai ca o putere organizată sub forma unui aparat, mecanism
sau a unor autorităţi investite cu „puteri” exprimate în competenţe organizate într-o ierarhie specială, dar
şi pe orizontală. Puterea de stat nu poate exista decât organizată. Organizarea puterii statale pe principiul
separării, egalităţii, cooperării şi controlului reciproc al puterilor în stat prezintă incontestabile
avantaje în exerciţiul democratic al funcţiilor încredinţate structurilor acestuia (autorităţii publice, funcţionarii
publici, demnitari publici, instituţii publice etc.).
6. Suveranitatea puterii de stat.
Este o altă trăsătură a puterii organizate statal, respectiv supremaţia şi independenţa puterii în
exprimarea şi realizarea voinţei guvernaţilor ca voinţă de stat. Această trăsătură se analizează sub
denumirea de suveranitate de stat56 pentru a fi deosebită de suveranitatea poporului şi suveranitatea
naţională.

Despre autolimitarea puterii. Limitarea prin Constituţie a puterii autorităţilor

Viaţa în stat s-a făcut posibilă prin sacrificiul libertăţii neţărmurite a fiecărui individ, pentru ca
astfel să poată fi asigurat exerciţiul libertăţilor inerente vieţii57. Atunci când este vorba de „mulţi” şi de
toţi, puterea şi libertatea nu se pot exersa şi deci realiza, decât dacă se autoângrădesc58. Faptul de a
hotărî în privinţa multora (a tuturor) este mai întâi rezultatul delegării de către aceştia a unei părţi a libertăţii
lor; eu şi ceilalţi asemenea mie am hotărât liber ca altcineva (puterea) să hotărască pentru noi. Dar, dacă
este o delegare parţială a libertăţii noastre făcută puterii, atunci aceasta trebuie să se exercite numai în
limitele înfăptuirii şi dezvoltării libertăţii noastre. Depăşirea acestor limite impune responsabilităţi
acceptate de puterea care se respectă59.
Puterea reglementează relaţiile sociale pentru a guverna în realizarea drepturilor şi libertăţilor60.
Aceasta se face în raport de interesele care se vizează a fi realizate. De aceea, de multe ori individul
copleşit, de exemplu, de variatele imixtiuni şi controale din partea puterii, este îndreptăţit să se
întrebe dacă nu cumva puterea are limite şi responsabilităţi, şi dacă da, care sunt acestea?
Orice lucru, proces, fenomen, structură, sistem scăpat de sub control sau autocontrol
distruge sau se autodistruge61.
Istoria a demonstrat că o putere nelimitată iese din slujba celor care au creat-o, putând
acţiona chiar în deserviciul acestora. Simpla limitare a puterii, fără instituirea şi înfăptuirea
responsabilităţii pentru depăşirea limitelor acesteia, este o utopie, iar administraţia acesteia se întoarce
contra celor care au înfiinţat-o. În doctrina se vorbeşte de puterea discreţionară . „Există o putere

56 Vezi infra p. 51.


57 Paul Negulescu. Tratat de Drept Public. Casa Şcoalelor, 1942, p. 75
58 Doctrina autolimitării statului este criticată pentru ineficacitate motivându-se că dinamica naturală a

oricărei puteri are ca unic sens abuzul, nici o putere nu se autolimitează ci este limitată prin altă putere.
59 Gabriel Liiceanu. Despre limită. Ed. Humanitas, Bucureşti, 1997, p. 104-111 şi 124

60 Tratând raportul putere-dreptate, un filozof francez arăta "Drept este ca ceea ce este drept să fie urmat,

necesar este ca ceea ce e mai puternic să fie ascultat. Dreptatea fără putere este neputincioasă;
puterea fără dreptate este tiranică. Dreptatea fără putere este contestată, fiindcă există totdeauna
răuvoitori; puterea fără dreptate este învinuită. Aşadar, puterea şi dreptatea trebuie aşezate laolaltă şi
pentru aceasta trebuie făcut astfel încât ceea ce e drept să fie puternic sau ceea ce e puternic să fie drept.
Dreptatea poate fi discutată, puterea este uşor de recunoscut şi nu se discută. Aşa se face că dreptatea n-
a putut căpăta putere, pentru că puterea a combătut dreptatea, afirmând că este nedreaptă şi că ea este
cea care e dreaptă. Încât neputând face să fie puternic ceea ce este drept, am făcut să fie drept ceea ce
este puternic." Blaise Pascal, Cugetări, Ed. Univers, 1978, p. 69, citat de Mihai Runcan în Introducere în
etica şi legislaţia presei, Ed. ALL, Bucureşti, 1998, p. 46.
61 V.Dabu, Răspunderea juridică a funcţionarului public. Ed. Global Lex, 2000, p. 18-29.
44 Principiul separaţiei puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlul reciproc al acestora

discreţionară ori de câte ori o autoritate acţionează liber, fără ca să-i fie dictată dinainte conduita sa, printr-
o regulă de drept.”62 Într-o formulare concisă dar convingătoare puterea discreţionară a administraţiei este
definită ca libertatea de apreciere, de acţiune şi de decizie. Puterea discreţionară trebuie analizată sub
două aspecte respectiv al puterii absolute adică putere fără limite precum şi putere discreţionară relativă,
adică acea putere discreţionară ce se exercită în anumite limite.63
În concepţia antică, puterea era fundamental totalitară sub toate cele trei forme: ca funcţie, organ şi
voinţă. Tomismul, făcând distincţie între „legea eternă” şi „legea umană”, are meritul de a oferi un „pretext”
pentru limitarea puterii, indiferent de formele de exercitare ale acesteia. Astfel, formula biblică „Dă-i
Cezarului ce este al Cezarului şi lui Dumnezeu ce este al lui Dumnezeu” fondează ideea limitării puterii şi
instituirea responsabilităţii pentru depăşirea acestor limite, idei care s-au materializat pentru prima dată în
obiceiuri şi apoi în legi. Dacă anterior suveranul putea să facă şi să desfacă legi după bunul său plac, prin
adoptarea principiului „princeps legibus tenetur”, acesta este ţinut să respecte dreptul, chiar dacă iniţial era
vorba numai de dreptul natural nu şi de dreptul cetăţii, dreptul civil.
Apariţia Constituţiei ca „lege fundamentală a Statului”, a consacrat principiul autolimitării
puterilor statului, în sensul că puterea acestuia trebuie să se exercite în limitele prevăzute de
Constituţie deci, fără a-şi încălca propriile legi64, iar încălcarea acestora să atragă responsabilitatea
juridică a autorităţii publice şi funcţionarilor săi. Ba mai mult, în Franţa, Constituţia din 1789 introduce
pentru prima dată posibilitatea de control a constituţionalităţii legilor deci, posibilitatea de control
judecătoresc asupra puterii legislative în activitatea de elaborare a legii care trebuie să fie totdeauna
conformă cu Constituţia65. Controlul constituţionalităţii legilor vizează împiedicarea legiuitorului de a
face legi după bunul plac, deci limitează legiferarea la principiile constituţionale. Astfel se scot în
afara Constituţiei tendinţele de însuşire a puterii exprimate plastic prin „L'Etat c' est moi.”
În Anglia, spre deosebire de Franţa, parlamentul şi regele nu puteau să creeze dreptul, ci doar să
descopere şi să exprime regulile acestuia. Common Law stătea la baza dreptului, iar legiuitorul nu putea
acţiona contrar spiritului acestuia. Revoluţia din 1688 a marcat un triumf al „supremaţiei parlamentului”,
excluzându-se orice control judecătoresc asupra validităţii legilor66.
Cu toate acestea, în coloniile engleze inclusiv America de Nord, judecătorii şi-au asumat „un drept
de control” prin ignorarea legilor locale când ele nu erau conforme cu dreptul englez, fapt consacrat în anul
1803 în „principiul considerat esenţial în toate constituţiile scrise, că o lege incompatibilă cu Constituţia
este nulă şi că instanţele, ca şi celelalte organe ale puterii, trebuie să asigure efectele Constituţiei”.
Cu privire la autolimitarea puterilor statului se poate susţine că nu statul se autolimitează ci puterea
poporului limitează puterea statului delimitându-i mandatul prin Constituţie. Într-un stat democrat legile sunt
creaţie a voinţei populare – exprimată direct sau prin aleşi din corpul legiuitor- ceea ce face ca în realitate
limitele statului să fie determinate într-un for mai larg decât statul însuşi, respectv poporul. „Teza aceasta
legitimează nu numai supunerea statului normelor de drept ci şi revoluţiile, ca procese de destructurare şi
restructurare a statului şi a dreptului prin negarea de către naţiune a realităţii statale şi juridice existente la

62 Michoud, Etude sur le pouvoir discretionnaire, Revue generale d’administration, 1914, p.9.
63A se vedea Dana Apostol Tofan, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, Editura All Beck, Bucureşti
1999, p.19.
64 De pildă în Declaraţia drepturilor omului (Bill of Rights ‘-1689) referindu-se la limitarea puteri regelui se
dispune: “1. că pretinsa putere a autorităţii regale de a suspenda legile sau de executarea legilor fără
consimţământul Parlamentului este ilegală. 2. că pretinsa putere a autorităţii regale de a se dispensa de
legi sau de executarea legilor, aşa cum au fost asumate şi exercitate în trecut, este ilegală.”În Anglia prin
acest act se consacra principiul constituţional al monarhiei limitate.
65 A.V. Dicey a scris: "Bastilia era semnul vizibil al puterii fără lege. Căderea ei a fost simţită cu adevărat ca

prevestind pentru restul Europei, acea supremaţie a dreptului ce exista deja în Anglia." A.V.Dicey,
Constitution. Londra 1984, p. 177.
66 Prof. dr. I.Deleanu, Justiţia Constituţională, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1995, p. 19.
Principiul separaţiei puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlul reciproc al acestora 45

un moment dat.”67Socotim că aceasta nu poate fi o regulă fără excepţii şi în mod deosebit în cazul statelor
democrate când statul se autolimitează potrivit Constituţiei cum ar fi statul judecat şi condamnat de proprii
judecători.
Istoria a dovedit că autolimitarea puterilor statului, fără instituirea responsabilităţii pentru
încălcarea acestor limite, este insuficientă în asigurarea drepturilor omului contra tendinţelor
despotice sau a abuzurilor autorităţii, fie ea şi judecătorească. O serie de constituţii şi documente
internaţionale au consfinţit şi garantat drepturile şi libertăţile fundamentale ale oamenilor ca fiind sacre de-
a pururi şi nici un ordin impus de tiranie sau de o putere arbitrară nu poate avea destulă autoritate pentru a
le aboli68. Garantarea drepturilor omului este dată de consacrarea lor prin lege şi instituirea domniei legii
faţă de orice autoritate, deziderat ce nu se poate realiza fără existenţa responsabilităţii autorităţii publice a
funcţionarului sau a demnitarului public. Deci, orice hotărâre judecătorească sau act al unei alte autorităţi
publice prin care se încalcă, ilegal, drepturile unei persoane trebuie desfiinţată, atrăgând răspunderile
juridice corespunzătoare, evident numai pe baza unei proceduri prevăzute de lege. Căci, numai o
guvernare prin lege este esenţa libertăţii, arată Montesquieu.

Principiul separării puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlului reciproc al acestora.

De-a lungul evoluţiei dreptului s-au cristalizat o serie de principii, adică idei de bază general
valabile ce se regăsesc în normele care reglementează instituţiile dreptului. Dintre principiile menite
să asigure drepturile omului prin limitarea puterii autorităţii şi funcţionarilor publici, precum şi prevenirea
exercitării abuzive a acesteia, voi reaminti doar câteva: principiul separaţiei puterilor69, al echilibrului,
cooperării şi controlului reciproc al acestora; toţi oamenii sunt egali în faţa legii şi au dreptul, fără deosebire,
la o protecţie egală a legii; dreptul fiecăruia de a se adresa în mod efectiv instanţelor judiciare competente,
împotriva acelora care îi violează drepturile şi libertăţile recunoscute prin Constituţie sau alte legi; nimeni
nu poate fi arestat, deţinut sau exilat, în mod arbitrar; imparţialitatea şi independenţa justiţiei; prezumţia de
nevinovăţie; garantarea dreptului la apărare; neretroactivitatea legii şi aplicarea legii penale mai blânde
pentru individ; principiul legalităţii; principiul garantării dreptului fiecărei persoane vătămate de o autoritate
publică; principiul responsabilităţii puterilor statului şi funcţionarilor publici; exercitarea drepturilor şi
libertăţilor poate fi îngrădită numai de lege şi numai „în scopul exclusiv al asigurării recunoaşterii şi
respectului drepturilor şi libertăţilor celorlalţi” în vederea satisfacerii cerinţelor juste ale moralei, ordinii
publice şi bunăstării într-o societate democratică; principiul supremaţiei Constituţiei. Aceste principii nu fac
altceva decât să continue limitarea puterilor statului în raport cu individul pentru care au fost separate
şi organizate în aşa fel încât să se poată controla şi limita reciproc, înlăturându-se astfel posibilitatea
căderii vreuneia din acestea în absolutism, iar a statului în anarhie.
Montesquieu afirma că orice om care ar deţine întreaga putere într-un stat (legislativă,
executivă şi judecătorească) ar fi tentat să abuzeze de ea70, de unde şi concluzia că divizarea acesteia în
părţi ce cooperează, dar se şi controlează reciproc este de natură a asigura echilibrul şi stabilitatea
puterilor şi, în mod deosebit, folosirea non-abuzivă a acestora.
Principiul separaţiei puterilor a fost proclamat de Revoluţia franceză pentru a pune capăt
absolutismului când o singură persoană concentra toată puterea în stat, adică puterea de a face legi, de

67 Nicolae Cochinescu, Organizarea puterii judecătoreşti în România, Edidura Lumina Lex, Bucureşti 1997. p.21.
68 David Hume, citat de Adrian-Paul Iliescu în Limitele puterii, Editura ALL, Bucureşti, 1994, p.31.
69 Solon (640-558î.e.n.), unul dintre părinţii democraţiei, a dublat Areopagul cu un Senat (Senatul lui Solon) împărţind astfel
puterea în două respectiv la cele două instituţii socotind că „cetatea, sprijinindu-se pe cele două sfaturi, ca pe două ancore va fi
mai puţin primejduită de zbuciumul valurilor, iar poporul se va arăta mult mai aşezat” Philippe Malaurie, Antologia gândirii
juridice, Editura Humanitas, Bucureşti, 1997, P.21
70Marian Enache. Câteva consideraţii în legătură cu puterea executivă, concept şi funcţionare, în revista
Dreptul nr. 9/1997, p.3.
46 Principiul separaţiei puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlul reciproc al acestora

a le executa precum şi de a judeca atunci când sunt încălcate. Este cunoscută expresia monarhului „L'Etat
c'est moi”, sintagmă care exprimă cel mai bine concepţia cu privire la putere, dominantă până la Revoluţia
franceză. Separarea puterii în putere legislativă, executivă şi judecătorească, a fost un progres pentru
vremea aceea, fiecare din cele trei mari puteri trebuind să fie deţinute şi exercitate de structuri diferite. Dar
limitarea acestui principiu numai la separarea puterilor, în cele trei puteri, este periculoasă pentru că poate
duce la anarhie. Astfel, din păcate, imediat după Revoluţia din 1789, în Franţa acest principiu a fost iniţial
„folosit mai ales pentru a proteja autorităţile administrative de orice ingerinţă a tribunalelor”, întărindu-se în
loc să se limiteze puterea executivă de către puterea judecătorească. Aceasta a fost posibilă ca urmare a
înfiinţării unor structuri hibrid, administrativ-judecătoreşti, care soluţionau exclusiv conflictele dintre autorităţi
şi individ în locul autorităţilor judecătoreşti.
La germani, dezvoltarea concepţiei de Reichsstaat este rezultatul direct al vechiului ideal al
supremaţiei dreptului, prin care trebuia limitat nu un monarh sau un for legislativ, ci un complicat aparat
administrativ71.
James Madison arăta că „acumularea tuturor puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească - în
aceleaşi mâini, fie ale unuia singur sau ale unora puţini, fie ereditari, autonumiţi sau electivi, poate fi
considerată pe drept cuvânt ca cea mai bună definiţie a tiraniei”.
Simpla separare a puterilor a ridicat o serie de probleme în practică, astfel:
- disputarea între acestea a supremaţiei, ori tendinţa de exercitare fără limite a puterii ce o deţin;
- lipsa de cooperare între puteri, care poate provoca reciproc greutăţi şi piedici etc.;
- necunoaşterea reciprocă a activităţii lor, lipsa de control reciproc limitat între acestea, izolarea
acestora cu efecte negative pentru realizarea scopului lor, care duc la: paralelism, imixtiuni,
disfuncţionalităţi, măsuri în contratimp, oportunităţi diferite, ineficienţă etc.
„Puterile nu sunt şi nu trebuie să fie izolate. La aceasta s-ar opune, însăşi ideea suveranităţii
care este unică şi indivizibilă, iar în practică s-ar ajunge la nesfârşite conflicte. Guvernate de ideea
egalităţii între ele, puterile trebuie să colaboreze şi să se controleze reciproc, stabilind o
interdependenţă complexă între ele. Cu acest chip se împiedică abuzurile, se înlătură conflictele şi se
ajunge la unitatea cu care trebuie să se exercite suveranitatea naţională. Tocmai în realizarea acestei
unităţi stă meritul alcătuitorilor noii Constituţii, care va trebui să cuprindă principiul separaţiei puterilor72”.
În consecinţă, principiul separaţiei puterilor a fost perfecţionat în scopul unei funcţionări eficiente a
acestora în realizarea menirii lor. Astfel, la principiul separării puterilor s-a adăugat sintagma „al egalităţii
acestora”, care înseamnă că nici una nu trebuie să domine pe alta şi nici una nu se subordonează alteia.
Regula egalităţii puterilor presupune:
- toate puterile sunt egale, principiu consacrat constituţional;
- toate puterile se subordonează numai Constituţiei şi legilor date în baza acesteia (principiul
domniei legii); spre exemplu, Parlamentul nu poate să elaboreze o lege contrară Constituţiei; nu
este indicat ca puterile separate să funcţioneze pe principiul piramidei;
- faptul că legile elaborate de Parlament sunt obligatorii pentru celelalte puteri nu înseamnă că
acesta este superior celorlalte puteri constituite în stat. Ba mai mult, nu toate legile elaborate de
Parlament trebuiesc executate orbeşte de celelalte puteri. Astfel, în cazul legilor date de
Parlament prin încălcarea dispoziţiilor constituţionale, cei interesaţi pot obţine, după anumite
proceduri prevăzute de lege, declararea lor ca neconstituţionale şi deci, acestea nu mai pot
produce efecte juridice73.
71 Friedrich A. Hayik. Constituţia Libertăţii, Institutul European, 1998, p.221
72 Andrei Rădulescu. Marea Constituţie a României, Bucureşti, 1922, p. 199
73 Curtea Constituţională referindu-se la principiul separaţiei puterilor în stat şi cel al liberului acces la

justiţie s-astatuat că : “ o imixtiune a puterii legislative care ar pune autoritatea judecătorească în


imposibilitate de a funcţiona, chiar dacă numai cu referire la o anumită categorie de cauze şi pentru o
anumită perioadă de timp, ar avea drept consecinţă ruperea echilibrului constituţional dintre aceste
autorităţi. De aceea o dispoziţie legală prin care se suspendă cursul judecăţii sau executarea hotărârilor
judecătoreşti definitive referitoare la anumite cauze determinate este neconstituţională.”
Principiul separaţiei puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlul reciproc al acestora 47

A acorda o putere mai mare uneia din cele trei puteri presupune predispoziţia la abuz de putere
din partea acesteia şi chiar disfuncţionalităţi în structurile statului. Potrivit Constituţiei din 1965, s-a apreciat
că puterea legislativă era putere supremă în stat şi ca atare, celelalte puteri nu o puteau controla, fiind
subordonate acesteia, împrejurare care a avut unele implicaţii negative.
Ca urmare, în acea perioadă nu se putea vorbi de un contencios administrativ şi constituţional în
cazul unor abuzuri. Dar simpla separare a puterilor, precum şi egalitatea acestora nu sunt suficiente pentru
a asigura buna funcţionare a lor în special, şi a statului în general. Faptul că puterile sunt ale unei entităţi,
statul, presupune organizarea lor într-un sistem, un angrenaj care trebuie să funcţioneze eficient în
vederea realizării scopului unic al statului, scop stabilit de popor. Aceasta înseamnă că între puteri nu
trebuie să fie izolare, dezinteres, necunoaştere, ci intercondiţionare, conjugare a activităţilor,
cunoaştere reciprocă a scopurilor mediate, într-un cuvânt cooperare. Astfel, regula cooperării
puterilor presupune:
- subordonarea scopurilor fiecăreia scopului comun care uneşte puterile în stat, statul fiind
suveran şi indivizibil;
- cooperarea obligatorie a puterilor în limitele Constituţiei şi legilor date în baza acesteia;
- desfăşurarea activităţilor cu bună credinţă şi fidelitate faţă de ţară.
Astfel, s-a ajuns la formularea principiului separaţiei puterilor, al egalităţii şi cooperării
acestora.
Dar viaţa a demonstrat că acest principiu trebuie perfecţionat în sensul introducerii şi a regulii
privind „controlul reciproc al acestora.”
Această regulă presupune că prin Constituţie trebuie să se prevadă proceduri precise şi
instituţii publice pe baza cărora puterile să se controleze reciproc sub aspectul respectării
Constituţiei şi a legilor emise în baza acesteia.
Cu privire la controlul reciproc al puterilor în S.U.A., Alexis de Tocqueville arăta: „Pacea,
prosperitatea, însăşi existenţa uniunii, stau neîncetat în mâna celor şapte judecători federali (Curtea
Supremă a S.U.A.). Fără ei, Constituţia este literă moartă; la ei apelează puterea executivă pentru a rezista
presiunilor corpului legislativ; legislativul pentru a se apăra de iniţiativele puterii executive; Uniunea pentru
a se impune în fata statelor; statele pentru a respinge pretenţiile excesive ale Uniunii; interesul public-
contra interesului privat; spiritul conservator contra instabilităţii democratice74 etc.
Controlul reciproc al puterilor presupune:
- căi de atac legale prin care o putere sau autoritate a acesteia, poate acţiona în judecată o altă
putere sau structură a acesteia atunci când aceasta abuzează, încălcând legea;
- alegerea ori numirea funcţionarilor unei puteri de către o altă putere, ori prin cooperare între
puteri;
- dizolvarea, suspendarea, demiterea funcţionarilor unei puteri de o altă putere, în condiţiile
legii (de regulă cu cooperarea unei alte puteri, pentru a se putea controla);
- avizul sau acordul reciproc în exercitarea puterilor; de exemplu unele acte din activitatea de
reglementare separată a Camerelor Parlamentului, sunt urmate de mediere, conform legii, atunci
când acestea diferă etc., deci Camerele Parlamentului se controlează reciproc cooperând.
Ca urmare, reglementarea şi funcţionarea puterilor statului, conform principiului separării,
egalităţii, cooperării şi controlului reciproc al acestora, este o garanţie a realizării interesului
general în condiţiile legii, şi respectiv al exercitării nonabuzive a puterii.

Principiul separării puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlului reciproc al acestora


prevăzut în Constituţia României din anul 1991

Alexis de Tocqueville. Despre democraţie în America, Editura Humanitas, 1995, p. 207. În prezent Curtea
74

Supremă a S.U.A. este formată din nouă judecători, numiţi de Preşedintele S.U.A.
48 Principiul separaţiei puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlul reciproc al acestora

Constituţiile moderne, inclusiv a României (1991), în scopul unei autolimitări eficiente a puterii în
general, au depăşit faza separaţiei puterilor numai în trei componente esenţiale (legislativă, executivă şi
judecătorească). În art. 1 pct. 4 din Constituţia revizuită se dispune că: „Statul se organizează potrivit
principiului separaţiei şi echilibrului puterilor - legislativă, executivă, şi judecătorească - în cadrul
democraţiei constituţionale.” În opinia noastră această formulare a principiului este incompletă şi
oarecum în contradicţie cu celelalte dispoziţii constituţionale. Totuşi potrivit Constituţiei pe lângă cele trei
puteri în ţara noastră sunt organizate şi funcţionează o serie de autorităţi publice care nu sunt
subordonate nici uneia din cele trei puteri clasice şi nici incluse în acestea, respectiv: Curtea
Constituţională, Avocatul Poporului, Curtea de Conturi, Banca Naţională a României etc.75 De asemeni,
puterea legislativă este „împărţită” între cele două camere ale Parlamentului respectiv, Senatul şi Camera
Deputaţilor care la rândul lor cooperează şi se controlează reciproc. Astfel, nici o lege nu poate intra în
vigoare fără să fie votată în aceeaşi redactare de cele două camere. În caz de divergenţă între normele
votate de Senat şi cele votate de Camera Deputaţilor se aplică procedura medierii. De asemenea, aceasta
rezultă şi din relaţiile instituite între celelalte instituţii politice. Astfel, Preşedintele numeşte primul ministru
şi Guvernul, care se confirmă de Parlament, iar Guvernul organizează şi conduce alegerile pentru
Preşedinte şi Parlament. Decretele Preşedintelui nu produc efecte juridice dacă nu sunt contrasemnate
de Primul-ministru. Potrivit art. 85 din Constituţia revizuită dacă prin propunerea de remaniere se schimbă
structura sau compoziţia Guvernului, preşedintele României va putea revoca şi numi pe unii membri ai
Guvernului numai pe baza aprobării Parlamentului acordată la propunerea primului-ministru. Preşedintele
are dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului, să-i suspende sau să-i revoce, însă numai
la propunerea primului ministru. Preşedintele României numeşte magistraţii care fac parte din puterea
judecătorească, însă la propunerea Consiliului Suprem al Magistraturii. Puterea judecătorească poate să
anuleze hotărârile Guvernului şi să sesizeze Curtea Constituţională pentru a declara ca neconstituţionale
legile date de Parlament sau ordonanţele emise de Guvern cu încălcarea Constituţiei.
În Constituţia României sunt şi alte atribuţii ale instituţiilor puterii prin care se reglementează
relaţiile de cooperare şi control reciproc ale acestora. De aceea considerăm că formularea din art.1 pct. 4
din Constituţia revizuită nu este la adăpost de critică deoarece:
- dintre toate elementele esenţiale ale principiului exercitării şi menţinerii puterii constituţionale,
în acest articol sunt prevăzute numai separarea şi echilibrul puterilor omiţându-se egalitatea,
cooperarea şi controlul reciproc al acestora;
- echilibru nu înseamnă egalitate, or cel mai puternic ar fi tentat să abuzeze de puterea ce o
deţine ceea ce contravine principiilor unei societăţi democrate;
- reglementarea constituţională tinde mai mult spre respectarea principiului separaţiei puterilor al
egalităţii, cooperării şi controlului reciproc al acestora principiu care previne abuzul de putere şi
asigură eficienţa acesteia în limitele democraţiei;
Potrivit Constituţiei României nici una dintre puteri sau instituţii ale puterii nu este mai mare
decât alta. Spre exemplu, Parlamentul poate fi dizolvat de Preşedinte în anumite condiţii şi după o anumită
procedură, iar Parlamentul în condiţiile legii îl poate suspenda pe Preşedinte, dar care este demis de popor
prin referendum.
O astfel de reglementare modernă, prin încredinţarea atributelor puterii la mai mult de trei autorităţi
independente din care nici una nu este mai mare, toate fiind subordonate numai dispoziţiilor
Constituţionale, este un pas înainte spre democraţie, constituind un factor de prevenire a tendinţelor de
însuşire a puterii de către o persoană sau un grup ori chiar de o categorie socială.
De la regula controlului reciproc au fost şi încă mai sunt excepţii obiective sau unele chiar
subiective, cu implicaţii negative asupra exercitării puterii.

75Totuşi în comentariile făcute pe marginea art. 58 din Constituţia nerevizuită a României se afirmă că: "în
cadrul celor trei puteri există autorităţi publice distincte, fiecare fiind separată de cealaltă". A se vedea N.
Constantinescu şi colectiv, Constituţia României comentată şi adnotată, R.A. Monitorul Oficial, Bucureşti,
1992, p.135.
Principiul separaţiei puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlul reciproc al acestora 49

Astfel, au fost cazuri când modul concret de efectuare a controlului între diferite instituţii nu a fost
reglementat prin lege datorită aglomerării Parlamentului cu proiecte de legi mai mult sau mai puţin
necesare etapei respective. De exemplu, legea de organizare judecătorească a apărut în anul 1992, ori de
la apariţia Constituţiei(1991) şi până 1992, controlul judecătorilor nu a fost reglementat. Instituţia Avocatul
Poporului a fost înfiinţată şi reglementată în 1997 şi deci, controlul pe care aceasta îl exercita asupra
autorităţilor administrative în relaţia cu individul nu a funcţionat timp de 6 ani. Pe de altă parte, au existat
tendinţe, unele reuşite, de a sustrage controlului anumite structuri ale puterii sau categorii de funcţionari,
prin sistemul privilegiilor instituit pur şi simplu prin lege, ori ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului76.
Astfel, prin Ordonanţa nr. 88/1997 a Guvernului României, Fondul Proprietăţii de Stat a fost practic
scos de sub controlul Curţii de Conturi în ceea ce priveşte activitatea de privatizare inclusiv a oricărui alt
organ de control de specialitate, financiar, contabil, economic. Prin H.G. nr. 220/1992 şi Legea nr. 74/1995,
s-a dispus că medicii din Serviciul public nu sunt funcţionari publici. O astfel de dispoziţie era de natură a-i
scoate pe aceştia de sub incidenţa rigorilor responsabilităţii juridice a funcţionarului public şi, în mod
deosebit, de la răspunderea penală pentru infracţiunile de corupţie. Pentru a pune capăt acestei situaţii,
Curtea Supremă de Justiţie a statuat că medicii din sistemul public, pot răspunde pentru infracţiunile de
luare de mită, fiind funcţionari publici în sensul Codului penal. Recent prin Legea nr. 21/1999 s-a instituit
infracţiunea de spălarea banilor murdari, omiţând din păcate faptele de spălarea banilor proveniţi din acte
de corupţie, omisiune care nu a fost înlăturată până în prezent, deşi mulţi demnitari publici vorbesc de lupta
împotriva corupţiei, împrejurare ce putea fi rezolvată printr-o simplă ordonanţă de urgenţă a Guvernului.
De asemenea, în perioada 1991-1999, miniştrii nu puteau fi traşi la răspundere pentru faptele
săvârşite în exercitarea funcţiei deoarece nu a existat o lege a responsabilităţii ministeriale. Tot în
domeniul responsabilităţii ministeriale, considerăm că privilegiul imunităţii parlamentare pentru
parlamentarii care sunt şi miniştri nu este la adăpost de critică, putând fi un scut pentru un ministru, în
activitatea ministerială. Aceasta contravine conceptului de „ministru”, care este şi trebuie să fie un servitor
public, deci, în serviciul publicului, şi nu un privilegiat. El trebuie să se subordoneze numai legii, şi orice
încălcare a acesteia nu trebuie să fie pusă la adăpost de responsabilitatea şi răspunderea celui care este
în serviciul public. Activităţile ministeriale sunt activităţi de mare importanţă ce pot avea implicaţii cu pagube
însemnate pentru interesul general, or acestora trebuie să le corespundă o responsabilitate şi răspundere
pe măsură, neafectate de privilegii. Imunitatea parlamentară trebuie să ţină de activitatea parlamentară şi
să nu poată fi invocată pentru protecţia unui ministru – parlamentar în acelaşi timp - care în serviciul
ministerial a încălcat legea. Aceasta este ca urmare a faptului că prin Constituţie nu s-a instituit
incompatibilitatea între calitatea de parlamentar şi calitatea de ministru (art.71 pct.2 din Constituţia
revizuită), ci din contră a fost permisă chiar de Constituţie, ceea ce face imposibilă înlăturarea acestei
posibilităţi (compatibilităţi) printr-o lege. Deşi potrivit art. 71 din Constituţie, se dispune că prin lege organică
se vor prevedea alte incompatibilităţi pentru parlamentari, încă nu a apărut o astfel de lege. Astfel apreciem
ca anormal faptul că un Preşedinte al Fondului Proprietăţii de Stat fiind şi parlamentar s-a bucurat de
imunitatea parlamentară generos reglementată de art. 69 din Constituţia nerevizuită77, în activităţile de
natură economică din cadrul Fondului Proprietăţii de Stat, care nu aveau nici o legătură cu activitatea de
parlamentar şi prin care se puteau aduce ori sau adus pagube deosebite economiei naţionale.
Pe de altă parte, se ştie că este dificil ca puterea executivă să controleze un parlamentar care
deţine funcţii de reprezentare profesională, salarizat în cadrul organizaţiilor cu scop comercial (de exemplu
membru în Consiliile de Administraţie).

76 A se vedea V. Dabu, Răspunderea juridică a funcţionarului public. Ed. Global Lex. Bucureşti, 2000, p. 26-
29.
77 În art. 69 pct.1 din Constituţia nerevizuită se dispunea: “Deputatul sau senatorul nu poate fi reţinut,

arestat, percheziţionat sau trimis în judecată, penală ori contravenţională, fără încuviinţarea Camerei din
care face parte, după ascultarea sa...În caz de infracţiune flagrantă, deputatul sau senatorul poate fi reţinut
şi supus percheziţiei.”
50 Principiul separaţiei puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlul reciproc al acestora

De asemenea, un parlamentar care îşi conduce afacerile, nu poate afirma că nu a beneficiat de


„influenţa” ce o presupune funcţia de parlamentar, atâta timp cât personal a încheiat şi încheie contracte
comerciale etc.
Socotim de asemenea că nu este la adăpost de critică art. 132 pct. 1 din Constituţie, care pune
magistraţii – procurori “sub autoritatea ministrului justiţiei” care este om politic şi face parte din executiv.
Potrivit art. 131 din Constituţie, Ministerul Public ar trebui să fie o autoritate publică autonomă în cadrul
puterii judecătoreşti care să reprezinte interesele generale ale societăţii, să apere ordinea de drept, precum
şi drepturile şi libertăţile cetăţeneşti, instituţie care să contribuie şi la buna funcţionare a justiţiei potrivit legii.
Am prezentat pe scurt câteva dintre imperfecţiunile punerii în practică a principiului separaţiei
puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlului reciproc al acestora în România fără a omite a constata că
actuala Constituţie a României, prevede reglementări superioare calitativ, multor Constituţii din statele
occidentale.

TEME PENTRU REFERAT:

- Deosebirea dintre suveranitatea poporului, suveranitatea naţională şi


suveranitatea Statului;
- Despre controlul reciproc al puterilor în România potrivit Constituţiei şi legilor
actuale;
- Disfuncţionalităţi în instituirea şi respectarea principiului separaţiei puterilor, al
egalităţii, cooperării şi controlului reciproc al acestora.

BIBLIOGRAFIE

1. Ioan Murau - Drept Constituţional şi Instituţii Politice, Editura Actami, Bucureşti - 1997, p.
263-285;

2. Ion Deleanu - Drept Constituţional şi Instituţii Politice, Tratat vol. I, Editura


Europa-1966, p. 59-99;

3. Cristian Ionescu - Drept Constituţional şi Instituţii Politice, Vol. I, Editura Lumina Lex, Bucureşti-
1997, p. 207-201 şi 263-288;

4. Victor Diculescu - Drept Constituţional Comparat, Vol. II, Editura Lumina Lex Bucureşti, 1999, p.
937-955;

5. Giovanni Sartori - Teoria democraţiei reinterpretată, Collegium Polirom, 1999, p. 45- 56; 203-229;
289-294;

6. Tudor Drăganu - Drept Constituţional şi Instituţii Politice, Vol. II, Cluj Napoca, 1992;
p. 121-136;

7. Valerică Dabu - Răspunderea juridică a funcţionarului public. Ed. Global Lex. Bucureşti, 2000,
p. 23-30.
Principiul separaţiei puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlul reciproc al acestora 51

ANEXA I

PRINCIPIUL SEPARAŢIEI PUTERILOR, AL EGALITĂŢII,


COOPERĂRII ŞI CONTROLULUI RECIPROC AL ACESTORA
- SCHEMĂ AJUTĂTOARE -

- putere politică - deţinută de popor, naţiune


- putere de stat - deţinută de stat
PUTEREA:
- putere militară - deţinută de militari (exercitată prin metode militare)
- putere economică - deţinută de proprietarii celor mai importante
mijloace de producţie care şi conduc principalele
relaţii economice

- funcţie
PUTEREA: - organ
- voinţa naţională

TRASĂTURILE GENERALE ALE PUTERII DE STAT:


- caracterul de putere
- putere de constrângere
- putere socială
- putere de a exprima şi realiza voinţa, ca voinţă de stat
- caracterul organizat
- suveranitatea

- poporului
SUVERANITATEA: - naţională
- de stat

SEPARAREA PUTERILOR PRESUPUNE:


- puterea împărţită la mai multe instituţii constituţionale;
- delimitarea prin lege a instituţiilor puterii;
- autonomia limitată a instituţiilor puterii;
- putere legislativă, executivă, judecătorească şi autorităţi publice centrale autonome.

PRINCIPIUL EGALITĂŢII PUTERILOR PRESUPUNE:


- egalitate constituţională între puteri;
- supremaţia Constituţiei şi domnia legii;
- toate puterile se subordonează Constituţiei şi legilor date în baza acesteia.

COOPERAREA PUTERILOR PRESUPUNE:


- subordonarea scopurilor, scopului statului stabilit de puterea politică;
- colaborarea dintre acestea în limitele Constituţiei şi legilor date în baza acesteia;
- desfăşurarea activităţilor cu bună credinţă şi cu fidelitate faţă de ţară.

CONTROLUL RECIPROC AL PUTERILOR PRESUPUNE:


- căi de atac legale a uneia faţă de cealaltă, atunci când încalcă legea;
- alegerea, ori numirea, revocarea personalului uneia de către alta, potrivit legii;
- dizolvarea, suspendarea, demiterea funcţionarilor uneia de către cealaltă, în condiţiile legii;
- avizare reciprocă, acord, reglementare separată urmată de mediere conform legii etc.
52 Principiul separaţiei puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlul reciproc al acestora

PRINCIPIUL AUTOLIMITARII PUTERII STATULUI PRESUPUNE:


- puterea statului este limitată de puterea poporului prin Constituţie;
- Constituţia să fie elaborată de Adunarea Constituantă (forul cel mai reprezentativ) şi
aprobată prin referendum popular;
- principiul domniei legii faţă de toate puterile;
- supremaţia Constituţiei faţă de orice alt act normativ;
- funcţionarea principiului separării puterilor al egalităţii, cooperării şi controlului reciproc al
acestora;
- responsabilitatea şi răspunderea reală a autorităţii publice, a demnitarului şi funcţionarului
public.

ANEXA II

STRUCTURA PUTERII DE STAT ÎN ROMÂNIA


Principiul separaţiei puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlul reciproc al acestora 53

NOTĂ:

------ relaţii de colaborare


____ relaţii de subordonare

______________________
1)La nivelul judeţelor se organizează Camere de conturi.
2)Se organizează ca autorităţi autonome alese, în unităţile administrativ teritorial
54 Principiul separaţiei puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlul reciproc al acestora

ANEXA III

SISTEMUL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ÎN ROMÂNIA

____________ Raporturi de subordonare

-------------------- Raporturi de colaborare


Principiul separaţiei puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlul reciproc al acestora 55

ANEXA IV

PRINCIPIUL SEPARĂRII PUTERILOR, AL EGALITĂŢII,


COOPERĂRII ŞI CONTROLULUI RECIPROC AL ACESTORA ÎN FRANŢA

Cine Puterea executivă Puterea legislativă Puterea judiciară Autorităţi publice


exercită? Preşedintele Parlamentul Magistraţii autonome
Republicii Adunarea Naţională Independenţa lor
+ Guvernul este garantată de către Consiliul
Primul ministru + Senat Preşedinte ajutat de Constituţional
Miniştrii Înaltul Consiliu al controlează
Magistraturii conformitatea
legilor cu Constituţia
şi rezolvă
conflictele
electorale
Consiliul de Stat
este investit cu o
dublă misiune:
1) de a rezolva
conflictele care opun
cetăţeanului
statul;
2) de a consilia
guvernul în materie
de legi;
Consiliul Economic
şi Social dă, la
cererea guvernului,
avizul său asupra
proiectelor de legi,
de ordonanţe sau de
decrete şi asupra
problemelor
economice şi sociale
care îi sunt supuse
atenţiei
56 Principiul separaţiei puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlul reciproc al acestora

Înalta Curte de
Justiţie şi Casaţie
judecă:

- Preşedintele
republicii în caz de
înaltă trădare.
- Membri guvernului
şi complicii lor dacă
comit crime sau
delicte în exerciţiul
funcţiilor lor.

Curtea de Conturi:
controlează conturile
publice, precum şi
serviciile
administraţiei şi ale
sectorului public.
Camerele regionale
de conturi
controlează conturile
colectivităţii locale.
În ce Al aplicării politicii Reprezentarea Înfăptuiesc justiţia şi
scop? naţionale şi executării cetăţenilor care le-au asigură respectarea ei.
legilor votate de ales, votarea legilor şi
adunările legislative controlul executivului
Principiul separaţiei puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlul reciproc al acestora 57

ANEXA V

PRINCIPIUL SEPARAŢIEI PUTERILOR, AL EGALITĂŢII,


COOPERĂRII ŞI CONTROLULUI RECIPROC AL ACESTORA ÎN S.U.A

LEGISLATIVUL EXECUTIVUL AUTORITATEA


JUDECĂTOREASCA
CONGRESUL PREŞEDINTELE
Arhitecţii Capitolului Biroul Biroul Casei Albe Biroul Reprezentanţilor Curtea Supremă a SUA
General de Presă Biroul de Speciali pentru Curţile de Apel ale SUA
Imprimeria Management şi Negocieri Comerciale Curţile districtuale ale SUA
Guvernamentală Buget Consiliul pt. Politică Curţile pt. plângeri ale SUA
Biblioteca Congresului Consiliul Consilierilor Economică Internaţională Curtea SUA pt. vamă şi
Grădina Botanică a Economici Biroul pt. Problemele patente
Statelor Unite Consiliul Naţional Consumatorilor Curtea pt. vamă a SUA
pentru Aeronautică şi Biroul pt. Relaţii Curţi teritoriale
spaţiul Cosmic Interguvernamentale Centru Federal Judiciar
Consiliul Securităţii Consiliul pt. Problemele Biroul Administrativ al curţilor
Naţionale Curente SUA
Biroul pt. orientare Consiliul pt. Asigurarea Curtea pt. taxe a SUA
economică calităţii Mediului
Biroul pt. situaţii de Biroul pt. Politică în
pericol domeniul
Biroul pt. ştiinţă şi Telecomunicaţiilor
tehnologie
Departamentul Departamentul Departamentul Departamentul Departamentul
de Stat Finanţelor Apărării Justiţiei Afacerilor Interne
Departamentul Departamentul Departamentul Departamentul Departamentul Departamentul
Agriculturii Comerţului Muncii Sănătăţii Locativ şi Transporturilor
Educaţiei şi al Dezvoltării
Bunăstării Urbane
58 Principiul separaţiei puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlul reciproc al acestora

BIROURI SI INSTITUŢII INDEPENDENTE

Conferinţa Administrativă a Sistemul pt. Servicii


Comisia Federală Maritimă N.A.S.A.
SUA Selective
Fundaţia Naţională
Comisia pt. Energie Serviciul Federal de Administraţia Micilor
pt. Arte şi Ştiinţe
Atomică Mediere şi Conciliere Afaceri
Umaniste
Consiliul pt. Aeronautică Comisia Federală pt. Consiliul Naţional al
Institutul Smithsonian
Civilă Energie Relaţiilor de Muncă
Consiliul Sistemului Consiliul Naţional de
Districtul COLUMBIA Autoritatea Văii Tennesse
Rezervelor Federale Mediere
Agenţia pt. Protecţia Fundaţia Naţională Comisia SUA pentru
Mediului înconjurător pentru Ştiinţă Servicii Civile
Banca Americană pentru Agenţia de Informaţii
Guvernatorii Comisiei
Export - Import a SUA
Federale de Comerţ
Administraţia creditelor Comisia SUA pentru
Administraţiei Serviciilor
agricole Comisia pentru Servicii Civile
Generale Comisiei
Comisia Federală pt. schimburi şi garanţii
Comerţului Interstatal
Comunicaţii Comisia SUA pt. Tarife
Corporaţia Federală pentru
închirieri locative Administraţia Vămilor
CAPITOLUL III
STATUL. ELEMENTELE CONSTITUTIVE ALE STATULUI.
FORMA PUTERII DE STAT

Societatea

Termenul de societate are multiple sensuri şi întrebuinţări. Societatea umană este un ansamblu
unitar, complex, sistematic de relaţii între oameni, istoriceşte determinate, condiţie şi rezultat al
activităţii acestora de creare a bunurilor materiale şi valorilor spirituale necesare traiului individual
şi colectiv. Societatea umană are un caracter organizat rezultat din exigenţele existenţei şi dezvoltării, din
dorinţa de perfecţiune. Numai în cadrul societăţii umane omul îşi poate realiza cele cinci categorii de
necesităţi care îl caracterizează78 şi tinde către binele comun şi fericirea personală. Este de reţinut faptul
că o societate umană poate să existe, să se dezvolte şi să se impună numai prin structuri organizate cu
funcţii bine precizate, iar structura care s-a impus, a rezistat şi rezistă, este statul.79

Statul

Din punct de vedere semantic, noţiunea de Stat s-a format din verbul latin „statuo”, care înseamnă
„a pune, a aşeza, a întemeia”, ceea ce în cadrul statului - cetate înseamnă, aşezare pe un teritoriu,
întemeierea unei cetăţi cu un minim de organizare şi conducere. Romanii au acordat cuvântului „status” o
semnificaţie politică, adăugându-i determinativul „res publica”, adică „lucru public”, deci bunuri şi activitate
de interes public. „Res publica” definea însă şi ideea de conducere a vieţii publice sau a statului.
Aşadar, „status rei publicae” însemna pentru magistraţi şi poporul roman „starea lucrărilor publice” sau
altfel spus, „situaţia conducerii vieţii publice”80. Romanii au folosit însă două noţiuni diferite pentru
conceptul de Stat şi anume, „res publica” pentru perioada republicii şi „imperium”, pentru perioada
imperiului (dominatului).
Statul antic se caracterizează înainte de toate prin confuzia între monarhul ereditar şi
prerogativele sale de conducere pe care le deţinea ca bunuri personale, prin centralizarea excesivă a
puterii şi folosirea de metode despotice de guvernare.
Machiavelli, în lucrarea sa „Principele” arată „Toate statele, toate stăpânirile care au avut şi au
autoritate asupra oamenilor au fost şi sunt republici sau principate”81. Rousseau spre deosebire de
precedesorul său Machiavelli care prin cuvântul Principe înţelegea o persoană, dă acestui cuvânt un
înţeles deosebit „ Vom numi deci guvernământ sau administraţie supremă exercitarea legitimă a puterii
executive, şi principe sau magistrat omul sau corpul însărcinat cu această administraţie.” 82
În Evul Mediu pentru Stat se folosea îndeosebi termenul de regat, ţară, principat sau republică,
noţiuni care exprimau ideea de întindere a teritoriului statal şi ideea de putere a regelui, principelui sau,
după caz, a corpului politic local de a comanda şi de a cere să li se dea ascultare.

78Potrivit lui Maslow, cele cinci categorii de necesităţi ale omului sunt: a) fiziologice; b) de siguranţă; c) de
dragoste şi apartenenţă; d) de afirmare şi recunoaştere socială; e)de autodepăşire.
79„Statului i se poate întâmpla să se eclipseze, să se sfarme, dar întotdeauna el trebuie să se reconstituie- şi se reconstituie fără greş- ca şi
cum ar fi o necesitate biologică a societăţii.” F. Braudel,Jocul schimbului, Editura Meridiane, Bucureşti 1985, p 254.
80 A se vedea şi Henri Brun, Guy Tremblay, Droit Constitutionnel, Les Editions Yvon Blais Inv, Quebec,
1990, p.61, citat de Cristian Ionescu, Drept Constituţional şi Instituţii Politice, vol. I, Ed. Lumina Lex, 1997,
p.39.
81 Nicolo Machiavelli. Principele. Editura Minerva, Bucureşti, 1990, p.4.

82 Jean-Jacques Rousseau, Contractul social, Editura Antet, 1997, p.53.


60 Statul. Elemente constitutive ale statului. Forma puterii de stat

În secolul al XVI-lea, Jean Bodin în lucrarea „Les six livres de la Republique” fundamentează
conceptul de suveranitate a poporului, pe care o prezintă distinct de suveranitatea monarhului ceea ce
presupunea o limitare a puterii monarhului şi respectiv o evoluţie a conceptului de Stat. În concepţia
lui Bodin, regele este o persoană care exercită prerogativele monarhice în nume propriu, dar ca rezultat al
împuternicirii date de poporul suveran şi potrivit unei ordini legale care obiectivează în norme juridice
voinţa lui Dumnezeu. Acest gânditor îmbrăţişează ideea unui absolutism legitim opus unei despoţii
arbitrare. Într-un astfel de regat, aşa cum ne-a transmis Bodin în lucrarea sa, supuşii trebuie să dea
ascultare legilor Monarhului, iar Monarhul să dea ascultare legilor naturii, ceea ce presupune limitarea
puterii acestuia în raport cu drepturile naturale ale celorlalţi.
Concepţia că statul presupune existenţa a două entităţi aflate în relaţii de subordonare una faţă de
alta (guvernaţi şi guvernanţi) o întâlnim şi la alţi autori în perioada Renaşterii, ceea ce a constituit un
evident progres pentru acea perioadă. În lucrarea „Monarhia”, Dante afirmă că în Cetate, „al cărui scop
este vieţuirea în bună stare, este necesar să existe o singură conducere şi aceasta nu numai în dreapta
ocârmuire ci şi în cea abuzivă”83. Treptat, s-a accentuat diferenţierea dintre toţi cei investiţi cu atribuţii de
guvernare sau de conducere şi cei obligaţi să se conformeze acestora. Raporturile speciale de
subordonare între guvernanţi şi guvernaţi reprezintă o altă trăsătură esenţială a noţiunii moderne de
stat. Potrivit unei asemenea accepţiuni, guvernanţii au dreptul să impună numai o anumită voinţă faţă
de restul populaţiei, acţionând în numele statului şi nu al lor personal, aşa cum făceau monarhii în
antichitate, voinţă care trebuie să corespundă voinţei guvernaţilor. Am putea spune că este vorba de
o subordonare reciprocă reglementată prin lege, pe domenii bine precizate. Aceasta înseamnă că
guvernaţii împuternicesc în anumite limite pe guvernanţi, să-şi impună o anumită voinţă faţă de ei, iar
când guvernanţii încalcă acest mandat, guvernaţii pot să-i schimbe pe guvernanţi şi mandatul lor. Tot în
această perioadă se formează noţiunea de teritoriu statal prin disocierea posesiunilor Coroanei, de
domeniile private ale Regelui, care constituie un alt element al conceptului de Stat.
Astfel, domeniile Coroanei, adică ale Statului nu mai puteau fi înstrăinate de Rege, nici măcar
membrilor propriei familii. Aceste domenii erau legate de stat ca instituţie ori de monarhie ca instituţie a
statului şi nu de Monarh ca persoană fizică. Se susţine că poporul, ca titular al puterii suverane, nu se
poate autoguverna. De aceea, poporul încredinţează exerciţiul puterii sale suverane principelui sau unui
grup de guvernanţi pe care îi controlează şi îi poate schimba oricând, dacă aceştia conduc tiranic, ceea ce
apare ca o subordonare suis generis.
Ca urmare, se susţine că Statul este forma instituţională de organizare politică a unei
colectivităţi umane constituită istoric şi localizată geografic pe un anumit teritoriu, în care un grup
de indivizi, deţinând în virtutea suveranităţii poporului şi ca expresie a voinţei acestuia ori ilegitim,
prerogativele şi instrumentele exercitării autorităţii publice, ale elaborării şi aplicării normelor de
convieţuire sociale, exprimă şi apără interesele fundamentale ale statului şi ale naţiunii şi impune
voinţa acestora ca voinţă general-obligatorie84.
Esmenin a definit statul ca fiind personificarea juridică a unei naţiuni precum şi ca subiect şi suport
al autorităţii publice85.
Profesorul Tudor Drăganu defineşte statul ca o instituţie „având ca suport o grupare de oameni
aşezată pe un spaţiu delimitat, capabilă de a-şi determina singură propria sa competenţă şi
organizare în vederea exercitării unor activităţi care pot fi grupate în funcţiile legislativă, executivă
şi jurisdicţională”86.
Indiferent de formulările folosite în definirea statului de diverşi autori, elementele esenţiale ale
definiţiei complete a acestuia sunt următoarele:
a) forma de organizare politică a unei colectivităţi umane constituită istoric;
83 A se vedea Dante, Monarhia, în Constant Floru ş.a. "Izvoare de filozofie. Culegere de studii şi texte." Ed.
Toronţiu, Bucureşti, 1942, p.152.
84 Cristian Ionescu, opere cit. p.42

85 A. Esmenin. Elements de Droit Constitutionnel francais et compare, Sirey, Paris, 1909, p.1.

86 Tudor Drăganu. Drept Constituţional şi Instituţii Politice, vol. I, Târgu Mureş,1990, p.94
Statul. Elemente constitutive ale statului. Forma puterii de stat 61

b) localizarea geografică;
c) existenţa unui grup conducător învestit cu atribuţii de guvernare şi de exercitare a autorităţii
publice în numele şi de către popor, grup controlat şi subordonat de popor în limitele legii
fundamentale;
d) prerogativa grupului conducător de a stabili şi apăra ordinea statală şi, în cadrul acesteia, a
celei juridice.
Din punct de vedere politologic, Statul apare ca o colectivitate umană istoriceşte constituită şi
organizată pe un anumit teritoriu, care se structurează în grupul de guvernanţi şi restul populaţiei.
Din perspectivă sociologică, Statul apare ca o grupare de indivizi având un grad ridicat de
organizare şi stabilitate, care ocupă un teritoriu determinat geografic şi recunoscut politic asupra căreia o
autoritate publică exercită prerogative de comandă sau de putere, înzestrată, totodată, cu vocaţia şi
capacitatea organizatorică şi instituţională de a exprima şi impune tuturor voinţa grupului ca voinţă
generală.
Din punct de vedere juridic statul poate fi privit ca o persoană juridică sau persoană morală, adică
este titular de drepturi şi obligaţii şi deci, este subiect de drept. Dar aceste drepturi şi obligaţii trebuie
să vizeze în principal interesul general, întrucât sunt drepturile şi obligaţiile poporului, pentru că
atunci când nu îndeplinesc această condiţie, poporul în virtutea suveranităţii sale, îi poate schimba pe
guvernanţi şi legile nedrepte făcute de aceştia.

Elementele constitutive ale statului

3.3.1. Teritoriu. Populaţia şi puterea politică suverană.

1. Teritoriul de stat este spaţiul geografic alcătuit din sol, subsol, ape precum şi din coloana
aeriană de deasupra solului şi apelor asupra căruia un stat îşi exercită suveranitatea sa exclusivă şi
deplină.
Asupra întregului său teritoriu, statul exercită o autoritate, respectiv suveranitatea statală,
manifestată sub trei aspecte generale: a) plenitudine ; b) exclusivitate; c) opozabilitate faţă de orice alt
stat sau persoană de drept public sau privat.
Prin plenitudine înţelegem că Statul îşi exercită funcţiile sale în toată plenitudinea lor pe teritoriul
său. (ex.: statul, prin organismele sale specializate, legiferează, organizează administraţia locală, stabileşte
instanţele de judecată, organizează armata şi forţele de poliţie ş.a.)
În ceea ce priveşte exclusivitatea, este general admis că pe teritoriul său, statul exercită singur şi
în mod liber întreaga sa autoritate, fiind exclusă aşadar, intervenţia sau amestecul altui stat.
Aspectul opozabilităţii este conferit, în primul rând de legitimitatea şi recunoaşterea
internaţională a constituirii unui stat pe un anumit teritoriu. Cu alte cuvinte, un teritoriu poate aparţine unui
stat doar în mod legitim şi legal. Teritoriul este indivizibil şi inalienabil (neînstrăinabil). Autonomia locală
într-un stat unitar este numai administrativă şi în limitele legii fără a afecta teritoriul acestuia.
2. Populaţia unui stat este formată din cetăţeni şi persoane fără cetăţenie. Cetăţeanul este
individul legat de stat printr-o „legătură juridică” denumită „cetăţenie”, care presupune un complex de
drepturi şi obligaţii între cetăţean şi stat specifice acestei calităţi. Spre exemplu, dreptul la vot şi dreptul de
a fi ales sunt exclusiv ale celui care are calitatea de cetăţean. Străinul care este cetăţean al altui stat
rămâne supus acestuia din punct de vedere al îndatoririlor cetăţeneşti. În categoria de străin intră şi
persoanele fără cetăţenie (apatrizii) care nu locuiesc în statul respectiv. Funcţiile şi demnităţile publice,
civile sau militare pot fi ocupate de persoanele care au numai cetăţenia română şi domiciliul în ţară. O
astfel de dispoziţie se găseşte şi în constituţiile altor ţări. Cetăţeanul român nu poate fi extrădat sau
expulzat din România, prevedere care se găseşte în mod corespunzător şi în constituţiile altor ţări şi în
convenţiile internaţionale. Cunoscând aceasta, unii cetăţeni ai unor ţări, cu care România încă nu are
Convenţii de întrajutorare juridică au săvârşit infracţiuni economice cu prejudicii mari în România, după
62 Statul. Elemente constitutive ale statului. Forma puterii de stat

care s-au ascuns în ţara ai cărei cetăţeni sunt, aşteptând intervenţia prescripţiei penale, mizând pe o
acţiune inadecvată a autorităţilor româneşti, precum şi pe dispoziţiile Convenţiei privind extrădarea.
Potrivit art. 54 din Constituţia României, fidelitatea faţă de ţară este sacră.
Prezenţa unei comunităţi de străini într-un stat ridică probleme multiple de ordin economic,
financiar, politic, social, cultural, religios etc.
În legătură cu această problemă, există pericolul ca autorităţile unui stat să-şi trateze grupurile
minoritare-cetăţeni ai statului respectiv - ca pe nişte străini.(ex.: tibetani în China, chinezi în Indonezia,
asiatici în Africa etc.)87.
Din punct de vedere calitativ, fiecare stat grupează într-o proporţie mai mare sau mai mică
populaţii cu trăsături etnice diferite. În funcţie de această regrupare, statele se pot împărţi în state
naţionale şi state multinaţionale.
Statele naţionale sunt cele în care populaţia majoritară formează o singură naţiune.
Elementele naţiunii sunt: rasa, limba, religia, tradiţiile istorice, interesele materiale şi culturale,
situaţia geografică. Datorită unor împrejurări speciale nu întotdeauna aceste elemente pot fi întrunite şi
totuşi, naţiunea nu este afectată. Astfel, cele două state germane au format, până la reunificare (octombrie
1990) o singură naţiune, deşi unele elemente nu au fost întrunite (de ex. comunitatea de viaţă economică).
De asemenea, românii din Basarabia şi Bucovina de Nord, împreună cu cei din România constituie
un element etnic unic, deşi sunt despărţiţi de graniţe; cele două state coreene cu organizări diferite cuprind
împreună o singură naţiune.
Naţiunea presupune o incontestabilă unitate sociologică a populaţiei. Din această perspectivă,
identificarea Stat-naţiune se relevă, în doctrina constituţională occidentală, ca fiind soluţia cea mai bună
pentru că ea asigură cea mai profundă solidaritate în sânul populaţiei. Recent premierul francez L. Jospin
a propus o federaţie a statelor-naţiuni ca model pentru viitorul Uniunii Europene: „Sunt în favoarea Europei,
însă rămân ataşat naţiunii mele”, a spus premierul, respingând ideile federaliste ale social-democraţilor
germani (SPD) şi ale liderului lor, Schröder. În ceea ce priveşte raportul dintre naţiune şi stat, naţiunea
precede statul naţional. Naţiunea română s-a format înainte de unirea celor două principate româneşti şi
formarea statului naţional în 1859. La 1 Decembrie 1918 s-a desăvârşit statul naţional unitar român. Grija
de a avea în stat o populaţie omogenă nu a dispărut. Această grijă a animat mişcarea sionistă înainte şi
după crearea statului Israel. Un exemplu în acest sens sunt încercările fostului lider comunist bulgar
Teodor Jivcov, de a desnaţionaliza un milion de cetăţeni bulgari de origine turcă, politica de
desnaţionalizare a românilor din Imperiul ţarist, apoi din fosta U.R.S.S. şi din Ungaria88.
Statul multinaţional este statul a cărui populaţie este formată din mai multe rase sau naţionalităţi,
vorbind limbi diferite şi având culturi şi un trecut istoric diferit.
Puterea politică suverană este un alt element al Statului şi aceasta înseamnă că Statul nu este
supus nici unei autorităţi atât în cadrul intern, cât şi pe plan extern, el deţinând în mod exclusiv puterea de
stat.
Unul din atributele esenţiale ale statului îl constituie dreptul său inalienabil de a legifera în mod
liber fără nici o imixtiune din partea altui stat, organizarea şi funcţionarea sistemului politic, raporturile
societate - stat - cetăţean, raporturile personale şi patrimoniale între indivizi etc., prin intermediul normelor
juridice.
Suveranitatea puterii de stat în domeniul legiferării presupune:
- că instituie norme juridice de ocrotire şi consolidare a valorilor fundamentale pe care se
întemeiază şi relaţiile sociale corespunzătoare acestor valori;
- că juridicizează obiectivele cele mai importante ale dezvoltării social-economice şi politice,
obiective pe care le hotărăşte fără imixtiuni şi în realizarea intereselor generale ale naţiunii;
- că stabileşte o ordine juridică în raport de interesele generale, individuale, tradiţii, cultură etc.,
pe care o impune în condiţiile legii la nevoie prin forţa de constrângere;

87 Charles Cadoux. Droit Constitutionnel et institutions politiques, vol. I, Cujas, Paris,1973, p.57.
88 Cristian Ionescu. Drept Constituţional şi Instituţii Politice, vol. I, Ed. Lumina Lex, 1997, p.58.
Statul. Elemente constitutive ale statului. Forma puterii de stat 63

- dreptul exclusiv de a se organiza de sine stătător din punct de vedere economic, politic, militar
şi administrativ, prin norme juridice.
Suveranitatea puterii de stat presupune că şi în domeniile exercitării puterilor judecătoreşti şi
executive, autorităţile publice se supun numai Constituţiei şi legilor date `n baza acesteia, fără nici o
imixtiune din interior sau exterior.
O problemă interesantă este raportul dintre suveranitatea puterii de stat şi caracterul legitim al
acesteia.
O putere de stat este legitimă atunci când se exercită în cadrul legislaţiei constituţionale adoptată
şi reactualizată în mod democratic potrivit constituţiei. O putere devine ilegitimă prin contestarea ei de
către întreaga naţiune sau de către majoritatea populaţiei, ceea ce înseamnă că nu mai reprezintă
interesele acestora89.
Deci, ca o putere să fie legitimă trebuie să fie aleasă legal, să funcţioneze conform legii, iar legile
să fie actuale în raport de voinţa generală, ceea ce presupune suportul popular permanent.
Simpla contestare a unui guvern de către partidele din opoziţia parlamentară sau de opinia publică
prin mitinguri de protest, demonstraţii antiguvernamentale, marşuri, grevă etc., nu înseamnă automat şi
pierderea legitimităţii Guvernului. Raţiuni de ordine publică impun cerinţa stabilităţii instituţiilor
constituţionale şi în cadrul acestora a Guvernului. De aceea, contestarea publică a unei autorităţii statale
nu are ca rezultat automat revocarea acesteia şi înlocuirea funcţionarilor săi cu alţii. Pe de altă parte, un
Guvern devine ilegitim atunci când majoritatea parlamentarilor i-au retras sprijinul politic, potrivit procedurii
prevăzute de Constituţie (se constată oficial prin votarea unei moţiuni de cenzură) sau ca rezultat al unei
revoluţii ori revolte populare. În cazul constatării nelegitimităţii guvernului, urmează ca acesta să fie înlocuit
cu un alt guvern cu respectarea dispoziţiilor constituţionale în materie.
Elementele legitimităţii puterii de stat sunt:
- legalitatea instituirii puterii (conform Constituţiei sau prin revoluţie);
- legalitatea funcţionării puterii;
- actualitatea legilor după care funcţionează puterea.
Este important de subliniat că în numele legitimităţii sale, instituţia statală exercită în limite
prestabilite dominaţia socială. La rândul său populaţia se supune ordinelor primite de la guvernanţi
(instituţia statală) în numele aceleiaşi legitimităţi, pe care de altfel el i-a conferit-o prin sprijinul său electoral.
Pentru justificarea legitimităţii de comandă exercitată de guvernanţi s-au invocat mai multe teorii.
Dintre acestea se remarcă în mod deosebit cea formulată de sociologul german Max Weber. Potrivit
acestuia, există trei tipuri de legitimare a puterii în numele căreia liderul exercită dominaţia: calităţile
personale ale liderului (dominaţia charismatică); tradiţia (dominaţia este acceptată de populaţie ca un
obicei intrat în conştiinţa publică); legală (poporul se supune ordinelor şi legilor adoptate de autorităţile
publice pe care el le-a investit în mod legal cu atribuţii de guvernare, potrivit voinţei sale).
Din punct de vedere politologic legitimitatea este considerată un principiu de întemeiere şi
justificare a unui sistem de guvernământ care presupune, o anumită recunoaştere a acestui drept de către
cei guvernaţi90.

89 În declaraţia de independenţă a S.U.A. din 14 iulie 1776, se preciza că "oamenii au fost creaţi egali, ei
fiind înzestraţi de Creator cu anumite drepturi inalienabile; printre aceste drepturi se găsesc viaţa, libertatea
şi căutarea fericirii... Oricând o formă de guvernare devine contrară acestui scop, poporul are dreptul
de a o schimba sau de a o aboli şi de a stabili un nou guvernământ." Victor Luncan. Drepturile Omului,
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1993, p.22.
90 Mica Enciclopedie de Politologie, Ed. Ştiinţiifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1977, p. 262-263.
64 Statul. Elemente constitutive ale statului. Forma puterii de stat

Forma puterii de stat şi structura de stat

3.4.1. Conceptul formei de stat

Forma de stat este un concept politico-juridic care exprimă modul de constituire, organizare,
conducere şi exercitare a puterii prin stat. Intr-o altă formulare, forma statului exprimă modul de
organizare a conţinutului puterii, structura internă şi externă a acestui conţinut91. Statul este o „instituţie de
instituţii” constituite într-un ansamblu unic şi organic articulat92.
Forma puterii de stat şi structura acesteia nu se confundă cu statul. Statul conţine populaţia,
teritoriul şi puterea de stat, ca principale elemente ale acestuia.
Puterea de stat se exercită conform Constituţiei şi legilor printr-o structură de autorităţi publice şi
instituţii care constituie numai o componentă juridico-politică a Statului. Prof. I. Muraru vorbeşte de instituţii
relative la putere, în care include autorităţile publice şi instituţiile politice. Prin instituţii relative la putere
înţelegem colectivităţi umane constituite pe baza şi în executarea legii, înzestrate cu mijloace materiale şi
financiare potrivit legii, precum şi cu personalitate juridică şi competente în domeniul legiferării, organizării,
executării şi executării în concret a legii precum şi în domeniul judecătoresc.
Forma puterii de stat diferă de la un stat la altul în raport de trei criterii definitorii: a) structura de
Stat; b) forma de guvernământ; c) regimul politic.
a) Structura de Stat desemnează scheletul autorităţilor şi instituţiilor publice, limitele competenţei
teritoriale personale şi materiale a acestora şi între acestea, respectiv legăturile specifice între
întreg şi parte.
b) Forma de guvernământ desemnează modul de formare şi organizare a structurilor statului
(autorităţi şi instituţii publice), caracteristicile şi principiile care stau la baza raporturilor dintre
acestea, în special între organul legiuitor şi organele executive, inclusiv şeful statului93.
c) Regimul politic exprimă relaţia dintre puterea politică - puterea de stat şi dintre acestea şi
individ, inclusiv mijloacele şi metodele de înfăptuire a puterii, de consacrare şi garantare a
drepturilor şi libertăţilor fundamentale cetăţeneşti.
În funcţie de aceste criterii putem spune că forma puterii de stat poate fi a unui stat unitar sau
stat federal, a unei monarhii sau republici, a unui stat democratic sau autoritar.
Opţiunea democratică pentru oricare dintre formele puterii de stat nu poate fi decât rezultatul unui
referendum popular.
Caracterul real al unei astfel de opţiuni depinde de: gradul de participare la referendum, dacă
alegătorii sunt conştienţi de ce şi cum votează, adică nu sunt manipulaţi, şi dacă referendumul este corect
organizat şi finalizat.

3.4.2. Statul unitar, caracteristici principale

Principalele caracteristici ale statului unitar sunt:


a) este format dintr-un ansamblu unic de organisme constituţionale prin care se exercită
puterea politică la nivel central şi local;
b) populaţia are o singură cetăţenie.

91 Nicolae Popa. Teoria generală a dreptului. Editura Actami, Bucureşti, 1996, p. 109.
92 Ion Deleanu, Drept Constituţional şi Instituţii Politice, Tratat. Vol. I, Ed. Europa Nova Bucureşti,1996,
p.131. A institui înseamnă a înfiinţa, a întemeia; instituţie înseamnă forma de organizare a raporturilor
sociale-politice, juridice etc. - parte a suprastructurii, Florin Marcu, Dicţionar de neologisme, Ed. Academiei,
Bucureşti-1978, p.577
93 Distingând între "forma de stat" şi "forma de guvernământ" G. Burdeau consideră că forma de stat

vizează consistenţa puterii în care statul este titular; forma de guvernământ este determinată de maniera în
care sunt desemnaţi agenţii acestei puteri şi modul în care ei o exercită. G. Burdeau, op. cit. p. 50.
Statul. Elemente constitutive ale statului. Forma puterii de stat 65

Deşi statul este unitar, teritoriul său poate fi organizat în unităţi administrativ teritoriale.
Subdiviziunile administrativ-teritoriale ale statului unitar au caracter eminamente administrativ şi nu
constituie state în interiorul statului. Structura unitară a statului este, de regulă, concepută pe principiul
centralizării, ea presupunând aşa cum s-a arătat deja, un ansamblu unic de instituţii în care puterea de
control aparţine autorităţilor publice centrale asupra autorităţilor locale.
Aceasta înseamnă că statul unitar are o singură constituţie şi o legislaţie uniformă, o singură
organizare administrativ-teritorială, un singur parlament, un singur şef al statului şi un guvern unic,
un singur sistem de organizare judecătorească a căror competenţă se extinde pe întregul teritoriu al
statului fără nici o excepţie94.
Teoretic, exercitarea puterii presupune concentrarea acesteia la un centru unic de decizie care o
va transforma în decizii obligatorii pentru întreaga populaţie şi toate autorităţile şi instituţiile de pe întreg
teritoriul statului, denumite şi acte de putere.
Spre exemplu, în monarhiile absolute puterea era exercitată pe principiile stricte de centralizare
pentru ca monarhul să controleze, direct sau prin aparatul său specializat, pe funcţionarii administrativi şi
modul în care i se respectă deciziile. Centralizarea a fost reazemul absolutismului monarhic.
Într-un stat democratic centralizat, aparatul central statal reprezintă de fapt întreaga naţiune
servind interesele generale ale acesteia, şi nu ale unei singure persoane, respectiv ale monarhului95.
Statul centralizat a fost susţinut nu numai de factorii politici şi juridici, ci şi de cei economici
deoarece reglementările locale împiedică relaţiile economico-financiare, comerciale, necesare dezvoltării
economiei de piaţă. Centralizarea nu exclude însă crearea la nivel local a unui aparat funcţionăresc care
facilitează raporturile centrului cu cei administraţi. În acest caz aparatul local este supus controlului ierarhic
al centrului.
Practica a dovedit că o structură statală unitară, concepută pe metodele stricte de centralizare, nu
are eficienţa necesară în condiţiile statului modern. Astfel, într-un stat modern, nu se poate concepe că
membrii guvernului pot să cunoască şi să satisfacă interesele locale în foarte bune condiţii. Ar fi o sufocare
a guvernului să i se pretindă cunoaşterea şi rezolvarea intereselor publice locale. Ca urmare, sunt
necesare autorităţi locale care au un dublul rol:
sunt intermediari între guvern şi populaţie;
cunosc şi se ocupă şi de rezolvarea intereselor publice locale, fiind responsabili în faţa celor care îi aleg
pe plan local.
Aceasta presupune într-un stat unitar o anumită autonomie pentru autorităţile locale, respectiv
numai administrativă şi limitată de lege.
Din punct de vedere legislativ şi judecătoresc, nu se poate vorbi de vreo autonomie locală, legile
fiind unice în elaborare, executare şi ca fundament al judecăţii.
Într-adevăr activitatea judecătorească se desfăşoară şi prin autorităţi locale (tribunale judeţene şi
judecătorii), dar judecata se face numai după aceleaşi legi, peste tot existând controlul judecătoresc pe trei
trepte de jurisdicţie: fond, apel şi recurs, care se exercită inclusiv de autoritatea supremă judecătorească.
În vederea satisfacerii intereselor locale cu respectarea legilor, se foloseşte principiul
deconcentrării şi descentralizării la organizarea şi funcţionarea statului unitar. Page: 65
[0]

a) Deconcentrarea
Desconcentrarea constă în delegarea unor atribuţii ale puterii centrale de stat unor autorităţi locale
numite de puterea centrală ca reprezentanţi ai guvernului în teritoriu. Astfel, prefecţii sunt reprezentanţi
ai guvernului în teritoriu însărcinaţi:
- să asigure respectarea legii şi a actelor normative emise de Guvern pe raza de competenţă a
prefecturii; deci, vizează realizarea intereselor naţionale în teritoriu;

94 Charles Cadoux, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, Cujas, Paris, 1973, p.100-102.
95 Charles Debbasch. Science administrative. Administration publique. Dalloz, Paris, 1989, p.98.
66 Statul. Elemente constitutive ale statului. Forma puterii de stat

- să exercite controlul cu privire la legalitatea actelor administrative emise de autorităţile publice


locale;
- să conducă serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi altele prevăzute de lege, care
diferă de la un stat la altul.
Avantajul deconcentrării constă, între altele, în faptul că agenţii locali desemnaţi de guvern
cunosc mai bine realităţile politice, economice şi sociale la nivel local, au resurse proprii putând să ia astfel
decizii operative şi eficiente96. Prefecţii se află sub autoritatea guvernului şi controlul ierarhic al
acestuia. De menţionat că prefecţii trebuie să respecte legea. Socotim că `n mod greşit prin Ordonanţa nr.
22/1997 a Guvernului Victor Ciorbea, se introdusese în Legea administraţiei publice locale o dispoziţie cel
puţin criticabilă, ca să nu zicem contrară principiului legalităţii, respectiv că prefecţii sunt obligaţi să
înfăptuiască „Programul politic al Guvernului”. Or se ştie că potrivit principiului legalităţii, atunci când
Programul politic al Guvernului contravine legii, prefectul trebuie să respecte legea şi nu programul politic
aşa cum prevedea Ordonanţa sus citată. Programul politic al Guvernului nu creează drepturi şi obligaţii
juridice decât dacă o iniţiativă legislativă a Guvernului, prin care se prevăd reglementări conform
programului acestuia, este transformată în lege de Parlament şi promulgată de Preşedinte. Or, în astfel de
situaţie, drepturile şi obligaţiile juridice izvorăsc din legea respectivă, nu din Programul politic al Guvernului
care a stat la baza elaborării legii respective. De menţionat că în noua lege a administraţiei publice locale
formal nu se foloseşte conceptul de deconcentrare97, dar în fond este utilizat atunci când reglementează
relaţiile dintre Guvern şi prefecţi şi dintre ministere şi serviciile acestora din teritoriu.

b) Descentralizarea
Principiului centralizării i s-a adus, pe lângă desconcentrare un al doilea corectiv principal,
respectiv descentralizarea, care constă în posibilitatea recunoscută de puterea centrală, colectivităţilor
locale de a adopta în anumite domenii sau la nivel teritorial anumite acte ori decizii, fără a se consulta în
prealabil cu centrul sau a cere aprobarea acestuia. Astfel, autorităţile publice locale, respectiv primarii şi
consiliile locale beneficiază de o anumită independenţă faţă de puterea centrală şi acţionează în mod
autonom, principiu al cărui temei constă în aceea că nu sunt numite de puterea centrală, ci alese de
colectivităţile locale.
Descentralizarea este reglementată în aşa fel încât să nu fie în contradicţie cu centralizarea şi nu
are legătură cu principiile statului federal. Autorităţile descentralizate sunt autorităţile administraţiei publice
locale care nu sunt subordonate la centru, fiind autonome, respectiv: Consiliile judeţene, municipale,
orăşeneşti, comunale şi primarii.
Descentralizarea are la bază principiul potrivit căruia cei guvernaţi îşi cunosc mai bine
interesele şi-şi gestionează cu mai multă eficienţă resursele ce li se alocă precum şi cele create pe plan
local, prin autorităţile alese la nivelul judeţului sau localităţii.
Deconcentrarea serviciilor publice ale ministerelor diferă de descentralizare fiind un alt principiu al
Statului unitar, care înseamnă că pe plan local se înfiinţează servicii publice (corespondente ale
ministerelor) care sunt doar tutelate de ministere. De exemplu: Ministerul Sănătăţii, Ministerul Educaţiei şi
Cercetării, Ministerul de Interne etc., înfiinţează şi organizează la nivelul judeţelor servicii publice, denumite
inspectorate sau direcţii, care sunt total diferite de autorităţile administraţiei publice locale, autorităţi ce
funcţionează pe principiul descentralizării.
Conceptul de serviciu public are două sensuri: primul de activitate şi al doilea de organism. Prin
serviciu public98 înţelegem acea activitate desfăşurată în regim de drept public, în scopul satisfacerii
continue şi permanente a intereselor generale, naţionale şi locale, desfăşurată de o structură
96 A se vedea Legea administraţiei publice locale. Legea nr.69/1991, M.O.nr.79/18.04.1996.
97 Potrivit art.123 pct.2 din Constituţia revizuită prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi
conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei
publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale.
98 A se vedea pe larg V. Dabu. Răspunderea juridică a funcţionarului public. Ed. Global Lex. Bucureşti,

2000, p.86-100.
Statul. Elemente constitutive ale statului. Forma puterii de stat 67

organizatorică special înfiinţată prin lege sau pe baza legii, de către stat, judeţ, municipiu, oraş şi comună,
învestită cu o anumită competenţă, dotată cu mijloace materiale şi băneşti şi încadrată cu personal de
specialitate, cu regim de funcţionar public. Serviciile publice pot fi de trei feluri: legislative, judecătoreşti şi
administrative.
Astfel, autorităţile administraţiei publice locale au în subordine servicii publice pe care le
gestionează, le înfiinţează în raport de interesele locale pe care le servesc, servicii prin care contribuie la
autonomia administrativă locală. Aceste servicii publice nu se subordonează central şi fiind descentralizate,
funcţionează în cadrul autorităţilor administrative locale sau pe lângă acestea. Ele funcţionează `n paralel
cu serviciile publice desconcentrate ale ministerelor.
c) Autonomia administrativă locală
Este un principiu (în consens cu descentralizarea) după care funcţionează numai autorităţile
publice locale, respectiv consiliile locale şi primarii şi se caracterizează prin următoarele trăsături:
- exclude autonomia legislativă şi judecătorească;
- autonomia administrativă este stabilită şi reglementată de legiuitor care este unic la nivel central;
stabilirea acesteia în afara legii vizează unitatea statului;
- autonomia administrativă se exercită numai în limitele legii;
- autonomia administrativă urmăreşte satisfacerea intereselor generale locale;
- autorităţile administraţiei publice locale sunt subordonate numai legii; de exemplu primarul nu are
un şef care să-l controleze şi sancţioneze disciplinar;
- controlul asupra autorităţilor administraţiei publice locale este limitat, fiind numai „de legalitate”,
denumit „control de tutelă”; autorităţile tutelare nu se substituie autorităţilor tutelate; controlul de
legalitate se exercită asupra acestora şi de către prefect prin intermediul justiţiei;
- presupune autonomie funcţională şi autonomie teritorială (dar numai în domeniul administraţiei,
adică al organizării executării şi executarea în concret a legii).
Avantajele descentralizării sunt:
- autorităţile locale autonome administrativ cunosc mai bine decât cele centrale interesele
colectivităţii locale, mijloacele şi modalităţile de satisfacere a acestora;
- autorităţile locale sunt alese de cei care îi servesc, respectiv colectivitatea locală, pentru care
probabilitatea de a se înşela asupra lor este mică, putându-i sancţiona prin nerealegere sau prin
referendum;
- autoadministrarea limitată şi-a dovedit eficienţa;
- este un rezultat al aplicării eficiente a principiului separaţiei puterilor;
- permite valorificarea iniţiativei locale în raport de specificul local.
Neajunsurile descentralizării s-au dovedit a fi:
- cele două forme ale descentralizării au uneori ca rezultat apariţia unui angrenaj birocratic cu
funcţionare greoaie (mulţi funcţionari, formulare complicate, o specializare îngustă a funcţionarilor
ş.a.) agravată de creşterea complexităţii activităţii statale;
- descentralizarea poate fi compromisă de un personal administrativ incompetent ales sau numit
pe „plan local”;
- săvârşirea unor abuzuri grave de către funcţionarii cărora li s-au încredinţat prerogative de
conducere administrativă pe plan local şi care nu pot fi controlaţi temeinic de la centru, iar
formele de control cetăţenesc au uneori caracter formal (dacă există) sunt coruptibile ori nu
sunt eficiente; spre exemplu, pentru un primar indolent, beţiv, incompetent etc., nu există un şef
care până la alegerile locale să-l sancţioneze pentru abaterile sale, aspect ce poate influenţa
serios eficienţa sa `n activitatea de primar;
- pe de altă parte, autonomia poate fi o sursă de conflicte economice, sociale, religioase,
culturale între unităţile cărora li s-a acordat autonomie sau între cele care beneficiază de
autonomie şi cele care nu au căpătat autonomie;
68 Statul. Elemente constitutive ale statului. Forma puterii de stat

- poate apărea tendinţa unor unităţi administrativ-teritoriale autonome de a se desprinde de


statul unitar99, tendinţă ce se poate transforma într-o sursă de conflicte, cu implicaţii deosebite.

3.4.3. Statul unitar complex

Statul unitar complex este statul care, fără a pierde unitatea sa de structură prezintă în acelaşi
timp, mari diversităţi locale administrative, de legislaţie, chiar de jurisdicţie, datorită cărora în interiorul său
sunt păstrate enclave istorice având particularităţi de dezvoltare politică socială, economică şi juridică. Între
autoritatea centrală şi particularităţile locale se păstrează un echilibru care asigură funcţionalitatea
conducerii sociale. În practică sunt considerate state unitare complexe „uniunea încorporată” şi
„regionalismul”.
Uniunea încorporată este un stat caracterizat prin unitatea puterii centrale în interiorul căreia
există o diversitate de legislaţii, corespunzând unei diversităţi de populaţii şi teritorii „încorporate” statului. In
această situaţie există un singur parlament, dar acesta votează legi deosebite pentru populaţii distincte
şi regiuni distincte din statul respectiv.
Astfel Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord este un stat unitar (o uniune încorporată) în
care regimul legislativ nu este uniform pentru toate regiunile (Anglia, }ara Galilor, Scoţia, Irlanda de Nord).
La baza formării uniunilor încorporate se află factorii istorici. În cazul Marii Britanii, cucerirea de
teritorii şi încorporarea lor de către Coroana Statului englez nu a eliminat particularităţile populaţiilor
cucerite (}ara Galilor în 1536, Scoţia 1707, Irlanda 1800-1921). După prăbuşirea sistemului colonial, unele
teritorii au rămas sub autoritatea metropolei. Statul francez, de pildă, încorporează unele teritorii sau
departamente situate „peste mări”. Astfel, potrivit art. 74 din Constituţia Franţei, teritoriile de peste mări ale
Republicii au o organizare particulară, corespunzătoare propriilor interese în ansamblul intereselor
Republicii Franceze. Această organizare este definită şi modificată prin lege după consultarea adunărilor
teritoriale interesate.
Regionalismul exprimă o situaţie geografică, politică, administrativă, lingvistică, spirituală cu
rădăcini istorice în dezvoltarea unui stat unitar datorită căreia acesta optează pentru împletirea atributelor
suverane ale conducerii centralizate cu atribuirea unei autonomii de regulă, largă, unor colectivităţi
regionale100. Adepţii regionalismului au invocat incapacitatea structurilor politico-administrative centrale de
a oferi soluţii viabile şi eficiente cererii unor forţe sociale de participare la guvernare, lipsa voinţei politice a
autorităţilor centrale de a răspunde necesităţii de redistribuire a puterii în favoarea unităţilor administrative
locale101. Adversarii regionalismului au susţinut că acesta ameninţă însăşi unitatea statului şi că este un
factor de dezmembrare a acestuia.
Practica a demonstrat că regionalismul fără realismul politic al factorilor de guvernare riscă să
ridice probleme nu să le şi rezolve.
Regionalismul presupune împletirea în acelaşi cadru geografic a unor interese generale cu
particularităţile etnice, lingvistice, tradiţiile şi interesele locale care pot fi însă şi multietnice.
Regionalismul devine politic atunci când competenţele regiunii depăşesc pe cele ale unei simple
circumscripţii administrative care beneficiază de autonomie locală, respectiv într-un cadru constituţional
deţine puterea de a se autoguverna.
Este adevărat că regionalismul politic poate tinde spre federalism. În Franţa şi Italia
s-a considerat că regionalismul încurajează forţele centrifuge interesate în independenţa regiunilor sau
federalizarea statului. Potrivit lui Charles Cadoux, regionalismul politic presupune atât autonomie
administrativă, cât şi autonomie politică, exceptând autonomia legislativă judecătorească şi militară.
Unele state au introdus în legislaţia lor regionalismul politic:

99 Charles Cadoux, op. cit. p. 105-106.


100 Paul Negulescu. Tratat de drept administrativ, Vol. I, Bucureşti, 1934, p. 611-612.
101 României, stat unitar naţional, i s-a impus un gen de regionalism consfinţit în Constituţia din 1952, care a

durat până în anul 1968.


Statul. Elemente constitutive ale statului. Forma puterii de stat 69

- Italia prin Constituţia din anul 1947, a statuat regionalismul politic pentru Sicilia care are propriile
instituţii de guvernare, dar care funcţionează conform Constituţiei Italiei.
- În Belgia există aşa-zisul „regionalism variabil”, respectiv din punct de vedere teritorial „regiunea
Wallonia, regiunea Flamandă şi regiunea Bruxelles”; din punct de vedere lingvistic sunt patru
regiuni: de limba franceză; de limba germană; bilingvă şi de limbă neerlandeză; din punct de
vedere cultural există regiunile: franceză, germană, neerlandeză şi flamandă.
Toate cele trei categorii de regionalism: politic, lingvistic şi cultural sunt prevăzute în Constituţie,
limitele geografice între ele neputând să fie modificate decât printr-o lege adoptată cu o majoritate
specială102.

3.4.4. Statul compus

Statul compus este un stat constituit din mai multe state. Acesta este de regulă o formă artificială,
rezultată din conjuncturi politico-militare care îmbracă forma statului federal sau a uniunii de state.
Statul federal este o asociaţie de state care decid în mod liber, în virtutea suveranităţii lor, să
creeze organe comune cărora le conferă numai o parte din competenţele lor, îndeosebi în domeniul
militar, al diplomaţiei sau financiar.
Uniuni de state sunt atunci când două sau mai multe state se grupează pentru a forma o nouă
entitate politică distinctă şi pentru a exercita în comun anumite activităţi, în special în domeniul apărării,
finanţelor şi relaţiilor internaţionale.
În cadrul uniunii, fiecare stat membru îşi păstrează personalitatea juridică internă şi
internaţională, dar acceptă să încredinţeze unui organ comun responsabilitatea luării deciziilor în
domeniile stabilite prin actul juridic (tratatul) care consfinţeşte uniunea.
Uniunea de state este de două feluri: uniunea personală şi uniunea reală.
Statele constituite într-o uniune personală au în comun instituţia şefului Statului, fiecare
păstrându-şi parlamentul şi guvernul între care nu se stabilesc raporturi rezultate din actul de unire.
Exemplu: Anglia şi Regatul Hanovrei (1714-1837); Ţările de Jos şi Luxemburgul (1815-1890); Moldova şi
}ara Românească (1859-1862).
În uniunea reală, legătura de asociere între statele componente este mai puternică; uniunea este
condusă de acelaşi monarh, statele componente îşi constituie organe comune care exercită în numele
uniunii reale, suveranitatea statală în domeniul diplomaţiei, apărării şi finanţelor.
Pentru restul prerogativelor statale fiecare stat component acţionează distinct unul faţă de celălalt.
Exemplu de uniuni reale: Uniunea dintre Suedia şi Norvegia (1815-1905); Uniunea dintre Austria şi
Ungaria (1869-1918); Moldova cu }ara Românească (1862-1864).

3.4.5. Confederaţiile de state

Este o asociaţie teoretic permanentă de state care urmăreşte obiective identice, îndeosebi în
domeniul relaţiilor internaţionale şi al apărării şi sunt legate prin angajamente reciproce.
Aceasta are unul sau mai multe organe comune care exercită atribuţii în numele confederaţiei, însă
fiecare stat membru îşi păstrează suveranitatea sa internă, conform cadrului său constituţional.
De asemenea, suveranitatea externă a fiecărui stat este exercitată în numele confederaţiei de un
organ comun - Adunare, Dietă - care adoptă decizii în unanimitate.
Principiul unanimităţii riscă să blocheze funcţionarea Confederaţiei putând apărea o anumită
instabilitate. In plus, dreptul de retragere din confederaţie accentuează şi mai mult instabilitatea
acesteia103. Uneori confederaţiile se destramă sau evoluează către un stat federal cum sunt S.U.A. şi
Elveţia.

102 Marcel Prelot, Jean Boulouis, Institutions politiques et droit constitutionnel, Dalloz, Paris, 1980, p.243-
251.
103 Charles Cadoux, op. cit. p. 114.
70 Statul. Elemente constitutive ale statului. Forma puterii de stat

Motivele care determină crearea uniunii de state sunt diferite: conştiinţa intereselor comune;
dorinţa de hegemonie politică a unui stat; uniunea pe principii ideologice etc.

3.4.6. Statul federal

Statul federal este format din mai multe formaţiuni statale care beneficiază de autonomie în
materie constituţională, legislativă şi judecătorească. În exterior, numai statul federal are calitatea de
subiect de drept. Deci, Statul federal se prezintă ca o asociere de state care se supun, pe de o parte, unei
puteri centrale unice (puterea federală) şi care, pe de altă parte, conservă o largă autonomie
constituţională, administrativă şi jurisdicţională. În S.U.A., Constituţia federală se impune tuturor
constituţiilor celor 50 de state componente. Se apreciază că sunt două modalităţi de constituire a
federaţiilor: prin integrarea mai multor state şi constituirea unor noi entităţi statale; prin separarea unor
regiuni ale statului unitar şi constituirea împreună cu teritoriul rămas a unei federaţii. Motivele constituirii
statului federal pot fi: apărarea comună împotriva unei ameninţări externe; preocuparea de a asigura (prin
integrare) o ordine socială internă stabilă, dorinţa de a folosi mai eficient resursele economice,
particularităţile geografice etc.
Trăsăturile caracteristice ale statului federal sunt:
- Unitatea pe plan internaţional. Statele membre ale Statului federal nu au posibilitatea de a se
manifesta juridic pe plan internaţional, deosebindu-se de confederaţia de state ale cărei
componente sunt recunoscute pe plan internaţional şi în federaţie.
- Diversitatea constituţională şi judiciară pe plan intern. Fiecare stat federal are în mod normal
propriul său sistem constituţional, instituţiile sale guvernamentale, propria legislaţie, sistemele
sale de organizare judecătorească. Această varietate generează evident o complexitate de
raporturi juridice, dar ea este dovada autonomiei politice recunoscută membrilor federaţiei.
- Supleţea raporturilor între federaţie şi statele membre, care asigură stabilitatea şi menţinerea
statului federal.
Organizarea competenţelor în statul federal
Federalismul veritabil se bazează pe două principii complementare: principiul autonomiei şi
principiul participării.
Principiul autonomiei în statul federal presupune:
- autonomie în domeniul legislativ;
- autonomie în domeniul economic;
- autonomie în domeniul jurisdicţional;
- autonomie în domeniul administrativ.
Totuşi, autonomia în aceste domenii este limitată prin Constituţia statului federal. De asemenea,
anumite atribuţii ale statelor membre, chiar în interior, sunt executate de statul federal, respectiv în
domeniul: securităţii naţionale, poliţiei, serviciilor secrete, jurisdicţional etc.
În caz de conflict între autorităţile centrale şi cele locale, se apelează la justiţia federală care le
soluţionează.
Sunt folosite, de regulă, trei metode de împărţire a competenţelor între statele membre şi Statul
federal astfel:
- în Constituţia Statului federal sunt prevăzute expres competenţele exclusiv ale acestuia;
- precizarea numai a competenţelor atribuite statelor membre rezultând astfel că toate celelalte
atribuţii sunt conferite în principiu statului federal;
- stabilirea concomitentă prin Constituţie a sferelor de atribuţii repartizate exclusiv statului federal,
cât şi cele ale statelor membre.

Principiul participării
Este de esenţa statului federal faptul că statele membre participă pe baze egale la elaborarea
deciziilor aplicabile pe teritoriul statului federal; este vorba de o egalitate politică şi juridică indiferent de
Statul. Elemente constitutive ale statului. Forma puterii de stat 71

întinderea lor, de bogăţiile naturale şi mărimea numărului populaţiei. De aici rezultă necesitatea creării unor
organe federale, însărcinate să înfăptuiască interesele comune, inclusiv o constituţie federală.
În ultimii ani, evoluţia federalismului se caracterizează atât printr-un regres al principiului
autonomiei, cât şi printr-o alterare a principiului participării, statele federale întărindu-şi puterea faţă de
statele membre, deci o tendinţă de centralizare (Germania, de exemplu). Creşterea puterii federale prin
subvenţii economice acordate pe plan local, multiplicarea şi penetrarea serviciilor publice federale şi altele
au dus la creşterea rolului Statului federal în defavoarea statelor membre (de exemplu în Statele Unite ale
Americii).

3.4.7. Forma de guvernământ

Aşa cum am arătat, forma de guvernământ indică modul în care sunt constituite şi funcţionează
organele supreme şi este raportată, în principiu, la trăsăturile definitorii ale şefului de stat şi la raporturile
sale cu puterea legiuitoare. Potrivit formei de guvernământ, statele se împart în două categorii: republici şi
monarhii.
Republica este acea formă de guvernământ în care organul care îndeplineşte funcţia de şef al
statului este ales, de regulă, pentru o anumită perioadă.
Republicile pot fi prezidenţiale sau parlamentare. În republicile prezidenţiale, preşedintele este
ales prin vot universal, direct, secret şi liber exprimat; în republicile parlamentare, preşedintele este ales
de către parlament.
Republica semiprezidenţială se caracterizează în principal prin alegerea Preşedintelui prin vot
universal, direct şi prin răspundere politică a guvernului faţă de parlament, de exemplu România.
Monarhia este acea formă de guvernământ în care organul care îndeplineşte atribuţiile de şef al
statului este un monarh care ocupă tronul fie prin alocarea pe viaţă, fie prin succesiune ereditară.
Monarhia poate fi: absolută, adică monarhul este singurul organ suprem în stat ori limitată sau
constituţională, adică atunci când alături de şeful statului sunt şi alte organe care exercită puterea -
parlamentul, guvernul şi primul-ministru.
În monarhia constituţională prerogativele monarhului sunt restrânse, iar guvernul este emanaţia
parlamentului şi deţine puteri sporite (de exemplu, în Anglia).
Monarhia dualistă se deosebeşte de cea constituţională prin faptul că guvernul este numit de
monarh şi subordonat acestuia. Puterile monarhului sunt însă limitate prin atribuţiile conferite parlamentului.

TEME PENTRU REFERAT:

- Deosebirea dintre deconcentrare şi descentralizare;


- Avantajele şi dezavantajele aplicării principiului autonomiei administraţiei publice locale;
- Deosebirea dintre controlul de legalitate şi controlul de oportunitate, precum şi între
controlul ierarhic şi controlul de tutelă administrativă;
- Despre legitimitatea puterii de stat;
- Comparaţie între autonomia administrativă a autorităţii locale într-un stat unitar şi
autonomia administraţiei locale într-un stat federal.
72 Statul. Elemente constitutive ale statului. Forma puterii de stat

BIBLIOGRAFIE

- Ioan Muraru - Drept Constituţional şi Instituţii Politice, Ed. Actami, Bucureşti, 1997, p. 10-1; 28-
29; 129-137
- Tudor Drăganu - Drept Constituţional şi Instituţii Politice, Târgu Mureş, 1993, p. 114-142
- Ion Deleanu - Drept Constituţional şi Instituţii Politice, Ed. Europa Nova,
Bucureşti, 1996, Vol. I, p. 130-161
- Paul Negulescu - Tratat de drept administrativ, Editura Socec, Bucureşti, 1934, vol. I,
p. 609-615
- Cristian Ionescu - Drept Constituţional şi Instituţii Politice, Ed. Lumina Lex, Bucureşti,
1997, Vol. I, p. 39-87
CAPITOLUL IV
ROLULŞI FUCŢIILE STATULUI. FORMELE ORGANIZĂRII POLITICE ALE POPORULUI. PARTIDELE
POLITICE. ASOCIAŢII ŞI ORGANIZAŢII SINDICALE. GRUPURILE DE PRESIUNE

Statul şi interesele sociale generale

Rolul statului constă, în principiu, în asigurarea, apărarea şi promovarea prin mijloacele


prevăzute în Constituţie şi în celelalte legi a interesului general, a interesului public, a binelui comun,
inclusiv a interesului individual. Dar, statul trebuie să fie un instrument special şi specializat al poporului în
primul rând pentru satisfacerea interesului general. Din nefericire, înţelesul interesului general diferă de
la un stat la altul, în raport de caracterul statului şi de cât de fidel reprezintă acesta interesele poporului ca
deţinător al puterii politice. În principiu, interesul general reprezintă sinteza calitativă a intereselor
politice, economice, religioase, etnice sau naţionale ale poporului privite în integralitatea lor104.
După M. Văraru, interesele generale sunt acele trebuinţe, care ridicându-se mai presus de orice
consideraţii locale sau regionale, sunt absolut comune pentru toţi locuitorii unei ţări şi pentru toată
întinderea teritoriului său105. A lovi într-un stat democrat înseamnă a lovi în interesul general, însă a lovi
într-un stat abuziv, stat alienat de menirea sa, înseamnă a apăra interesul general. Pe de altă parte, Statul
trebuie să asigure toate condiţiile necesare realizării intereselor individuale atât în raporturile individ-
individ, cât şi individ-stat şi când este cazul să le apere.

4.1.1. Criterii de delimitare a funcţiilor statului

În înfăptuirea interesului general, Statul trebuie să asigure ca acelaşi gen de activitate pozitivă să
se desfăşoare în mod repetat, dar în condiţii superioare de eficienţă de către organisme specializate,
potrivit unor norme şi metode clare şi bine stabilite. Aceste activităţi statale se grupează şi se derulează
în cadrul diferitelor funcţii ale statului a căror analiză nu poate fi făcută decât pornindu-se de la două
criterii specifice: criteriul material şi criteriul formal.
Criteriul material vizează conţinutul şi natura activităţii care constituie substanţa funcţiei
statului. Deşi este criticat, acest criteriu socotim că prezintă interes.
În vederea satisfacerii necesităţilor de ordin general se stabilesc anumite scopuri şi activităţile
necesare pentru atingerea acestora. Criteriile de eficienţă impun gruparea anumitor activităţi înrudite
sub forma unor funcţii. Aceste activităţi sunt formate din anumite drepturi şi obligaţii juridice care au o
anumită specificitate, presupun o anumită calificare, caracteristici etc., care necesită o anumită
organizare, eficientizare, procedură specială de reglementare, organe speciale de executare etc.
Orice activitate presupune: subiect activ, subiect pasiv, obiect, metode de acţiune sau inacţiune,
scopuri imediate, mediate şi finale, norme de reglementare (juridice, morale, fizice, matematice, ştiinţifice,
politice etc.). Unele activităţi sunt înrudite după trăsăturile, caracteristicile etc. ale elementelor activităţii
care, dacă sunt asociate, asigură o anumită eficienţă.
Astfel, activitatea legislativă (al cărei scop este reglementarea relaţiilor sociale conform voinţei
poporului) presupune un conţinut şi o natură comună specifică, respectiv activitatea specifică de elaborare
a legii după anumite reguli de către un organ special numit legiuitor. Un alt scop, conţinut şi o altă natură
o are activitatea de organizare a executării şi executarea în concret a legii care se face de alte organe,
respectiv organele administraţiei publice. Simpla existenţă a legii nu-i suficientă dacă nu este şi executată,
aplicată de autorităţi specializate `n acest sens. La fel putem spune şi despre activitatea judecătorească,

104 A se vedea V. Dabu. Răspunderea juridică a funcţionarului public. Ed. Global Lex, Bucureşti, 2000,
p.152.
105 M. Văraru. Tratat de drept administrativ român. Bucureşti, Editura Librăriei Socec, Bucureşti, 1928,

p.300.
74 Rolul şi funcţiile statului. Formele organizării politice ale poporului. Partidele politice.
Asociaţii şi organizaţii sindicale. Grupurile de presiune

al cărei specific este soluţionarea după principii specifice acesteia şi conforme legii a litigiilor civile,
comerciale, administrative, de muncă, fiscale, penale etc., atunci când acestea apar în activitatea de
executare şi respectare a legii. Tot din punct de vedere al criteriului material, se pot deosebi activităţile
externe ale statului, precum şi activităţile economice, sociale etc., care au un alt scop, conţinut şi o altă
natură.
Criteriul material vizând conţinutul nu se confundă cu caracterul juridic106 care priveşte forma,
deoarece toată activitatea statală nu poate fi decât juridică.
Criteriul formal presupune a se ţine seama de specificul autorităţilor care efectuează activitatea
statală, cât şi de forma actelor emise de acestea. Acest criteriu ţine deci de forma dată atât organului
care trebuie să desfăşoare activitate, precum şi de forma pe care trebuie să o îmbrace activitatea statală.
Spre exemplu, autoritatea care elaborează legea trebuie să fie cea mai reprezentativă pentru popor,
membrii acesteia să fie aleşii poporului, autoritatea trebuie să funcţioneze după anumite reguli, astfel încât
să exprime voinţa poporului în actele pe care le emite, respectiv legile. De asemenea, pentru ca voinţa
poporului să devină general obligatorie, trebuie să se exprime în anumite forme şi după anumite proceduri
specifice numai legii, care este o regulă de maximă generalitate, obligatorie pentru toţi, garantată şi
asigurată prin forţa de constrângere a Statului. Ca atare, într-un stat, pentru cunoaşterea voinţei
poporului, asigurarea manifestării ei şi instituţionalizarea acesteia, se foloseşte un anumit gen de activităţi
specifice ce ţin de instituţionalizarea Parlamentului ca organ legiuitor107 şi activitatea legislativă a
acestuia. În acest sens, putem spune că activitatea legislativă este o funcţie a statului. Dar simpla
existenţă a legilor fără organizarea executării acestora, nu duce la realizarea interesului general şi
individual conform menirii statului. Ca urmare, sunt necesare organe specializate `n domeniul respectiv,
precum şi activităţi specifice bine reglementate şi delimitate pentru organizarea executării şi
executarea în concret a legii.
Acestea sunt autorităţile administrative, iar activitatea acestora se cheamă activitate
administrativă, ceea ce constituie funcţia administrativă a statului.
Astfel, şi din punct de vedere al criteriului formal, activitatea statului poate fi clasificată pe funcţii
ale statului. Pentru aceste funcţii ale statului se concep şi se organizează anumite autorităţi după principii
şi reguli specifice: autoritatea legislativă, autorităţi ale administraţiei publice, autorităţi judecătoreşti
şi autorităţi centrale autonome etc. De asemenea, forma pe care trebuie să o îmbrace activitatea statului
diferă după importanţa activităţii respective, precum şi puterea regulilor care o guvernează. Exemplu:
legea este un act al activităţii statale cu anumite caracteristici: se elaborează numai de Parlament, trebuie
să exprime voinţa poporului, este general obligatorie, iar respectarea acesteia se asigură prin forţa de
constrângere a statului; de asemenea, poate fi abrogată sau modificată numai de o anumită autoritate,
respectiv autoritatea legiuitoare şi poate fi declarată ca neconstituţională numai de Curtea Constituţională.
Pe de altă parte, un act administrativ normativ se emite numai de autorităţile administrative prevăzute de
lege, autorităţi împuternicite şi specializate `n acest sens (Preşedinte, Guvern, ministru, Consiliul Judeţean,
primar etc.); acesta poate fi revocat, modificat sau abrogat numai de autoritatea emitentă, autoritatea
ierarhic superioară a acesteia, precum şi prin lege. Un act al autorităţii administrative, dacă este ilegal,
poate fi anulat şi de instanţa de judecată după o procedură specială denumită procedura contenciosului
administrativ.

106 Spunem că o activitate are caracter juridic, atunci când aceasta se desfăşoară după acele norme
juridice a căror respectare este asigurată şi garantată la nevoie prin forţa de constrângere a statului.
107 Parlamentul trebuie să fie constituit nu numai ca un organ special, dar şi specializat. Caracterul

special trebuie să constea în modul de înfiinţare şi funcţionare, mod care să asigure exprimarea voinţei
poporului de către parlamentari. Caracterul specializat trebuie asigurat de nivelul de pregătire al
parlamentarilor şi consilierilor, experţilor acestora, în domeniile de reglementare a legii, de modul cum
activează `n elaborarea legilor etc.
Rolul şi funcţiile statului. Formele organizării politice ale poporului. Partidele politice. 75
Asociaţii şi organizaţii sindicale. Grupurile de presiune

În general, prin funcţie a statului se înţelege un complex de drepturi şi obligaţii, atribuţii


constituite după un scop, mijloace şi o natură comună, stabilite de lege şi realizate de o autoritate
statală specială şi specializată potrivit unei anumite competenţe108.

4.1.2. Clasificarea funcţiilor statului

După unii autori, statul ar avea trei funcţii, respectiv: a) funcţia legislativă; b) funcţia executivă
sau administrativă şi c) funcţia jurisdicţională109. După alţi autori, statul ar avea patru funcţii:
legislativă; executivă sau guvernamentală; administrativă şi judecătorească110.
Separarea funcţiei executive în două funcţii este, în principal, motivată de modernizarea şi
tehnicizarea funcţiei pur administrative, ceea ce justifică pe deplin calificarea acesteia ca o funcţie propriu-
zisă. Importanţa deciziilor cu caracter administrativ în viaţa cotidiană, diversificarea tehnicilor administrative
şi constatările „ştiinţei administraţiei” întăresc acest punct de vedere. Într-o asemenea concepţie
administraţia (funcţia administrativă) ar reveni guvernului, iar funcţia executivă ar reveni şefului statului, iar
în unele situaţii primului-ministru. De observat că o lege votată de Parlament nu poate intra în vigoare,
potrivit Constituţiei României, dacă nu este promulgată de Preşedinte - şeful statului - prin decret
prezidenţial. Prin decretul de promulgare al unei legi se:
- învesteşte legea respectivă cu putere executorie, adică cu obligativitatea „erga omnes” a
executării şi respectării ei;
- se dispune tuturor autorităţilor cu atribuţii în cauză să treacă imediat la organizarea şi
executarea legii.
Prin publicarea legii şi a decretului de promulgare:
- legea intră în vigoare, adică devine obligatorie de cunoscut şi de respectat pentru toţi, începând
să producă efecte juridice;
- autorităţile competente sunt obligate să organizeze executarea, de regulă imediat, a legii în
cauză şi să o execute în mod concret111.

a) Funcţia legislativă constă în adoptarea de către Parlament a unor reguli conform voinţei
poporului, obligatorii pe teritoriul statului şi pentru orice persoană fizică, juridică, inclusiv autorităţile publice
şi Statul, reguli denumite legi.
Aşa cum am arătat la un capitol anterior, există o ierarhie a legilor în raport de puterea
reprezentativă a autorităţii care o adoptă. Constituţia se adoptă de Adunarea Constituantă şi se aprobă
prin referendum popular; legea organică se aprobă de majoritatea calificată a Parlamentului, iar legea
ordinară de către majoritatea simplă a Parlamentului.
Legea reglementează, de regulă, situaţii generale, impersonale şi rareori doar un singur caz,
cum ar fi Legea privind exproprierea unui teren pentru cauză de utilitate publică sau Legea privind
ratificarea unei convenţii ori tratat.
Funcţia legislativă exercitată de un organism specializat în mod exclusiv, a ridicat încă de la bun
început (avem în vedere îndeosebi secolul al XVIII-lea când s-a conturat necesitatea codificării cutumei
constituţionale) problema evitării hegemoniei corpului legiuitor asupra celorlalte organisme de

108 A se vedea V. Dabu. Răspunderea juridică a funcţionarului public. Ed. Global Lex. Bucureşti, 2000,
p.100-128.
109 Charles Debbasch şi alţii, op. cit. p. 24-25.

110 Charles Debbasch şi alţii, op. cit. p. 85.

111 Atunci când legiuitorul apreciază că pentru cunoaşterea legii şi organizarea executării acesteia este

necesară o perioadă de timp de la publicare, va stabili în mod expres un termen rezonabil, de când legea
începe să intre în vigoare. De exemplu, Ordonanţa nr. 73/1999 privind introducerea impozitului pe venitul
global, deşi a fost publicată în Monitorul Oficial la 31.08.1999 a intrat în vigoare la 01.01.2000, fiind
necesar timp pentru procurarea logisticii, cunoaşterea legii de către populaţie şi în special de cei care au
obligaţii în acest sens.
76 Rolul şi funcţiile statului. Formele organizării politice ale poporului. Partidele politice.
Asociaţii şi organizaţii sindicale. Grupurile de presiune

guvernare şi chiar a naţiunii. Un Parlament omnipotent, neconstrâns de o altă putere ar fi putut deveni
discreţionar, înlocuind tirania monarhului absolut cu propria tiranie. În condiţiile în care Parlamentul îşi
revendică puterea de la popor, acesta fiind suveran ar fi fost foarte uşor ca forul legislativ să fi pretins o
poziţie dominantă în raport cu celelalte instituţii de guvernare. O asemenea posibilitate ar fi răsturnat însuşi
scopul fundamental al Parlamentului ca instituţie reprezentativă a intereselor poporului, respectiv
înlăturarea absolutismului monarhic.
În acest sens, principiul separaţiei puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlului reciproc,
reglementează în mod corespunzător această problemă, aşa cum am arătat în capitolul anterior, când am
tratat acest principiu.
În principiu, funcţia legislativă este exercitată numai de Parlament. În mod excepţional, este admis
ca în anumite limite în timp, spaţiu şi domeniu, Guvernul să fie abilitat de Parlament să desfăşoare o
activitate legislativă prin instituţiile juridice ale Ordonanţei de urgenţă sau ale Ordonanţei ordinare.
Această posibilitate este reglementată expres în Constituţia României în art. 115. Activitatea legislativă a
Guvernului este de excepţie, provizorie, pe problema sau cazul în care a fost abilitat de Parlament
astfel:
- pe timpul vacanţei parlamentare Guvernul este abilitat să emită ordonanţe în domenii şi
probleme limitativ prevăzute în legea de abilitare dată de Parlament; prin legea de abilitare se
împuterniceşte Guvernul să emită ordonanţe pe timpul vacanţei parlamentare şi numai în anumite
domenii şi probleme ce nu suferă amânare până la terminarea vacanţei parlamentare;
- în caz de urgenţă112 şi excepţional în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi
amânată, Guvernul emite Ordonanţe de urgenţă oricând şi în orice domeniu cu excepţia celui
rezervat Constituantei sau revizuirii Constituţiei;
- aceste ordonanţe ale Guvernului produc efecte juridice numai până în momentul aprobării sau
respingerii de Parlament.
b) Funcţia executivă
Aşa cum s-a subliniat în doctrină, Guvernul deţine o „putere de reglementare113 care constă în
împuternicirea permanentă prin Constituţie, a acestuia de:
- a emite acte normative (administrative) date în executarea legilor;
- a emite acte normative (administrative) care reglementează relaţiile sociale din domeniile care
nu sunt rezervate legiuitorului şi într-un mod care să nu contravină legii.
Funcţia executivă constă în activitatea specială de asigurare şi organizare a executării legilor şi
de asemenea, în adoptarea actelor necesare pentru activitatea de guvernare şi administrare pe plan
central şi local. De exemplu, problema restituirii locuinţelor este reglementată prin Legea nr. 112/1995, prin
care se prevăd cazurile de restituire şi principiile care guvernează concret această activitate, însă modul
concret de restituire, respectiv procedura de organizare şi funcţionare a comisiilor judeţene, precum şi
activitatea acestora este stabilită prin norme metodologice aprobate prin hotărâre de Guvern. Normele
de aplicare a legilor sunt date, de regulă, de Guvern, iar în alte cazuri şi de alte autorităţi ale
administraţiei publice, când sunt abilitate prin lege. Este cazul Băncii Naţionale a României care emite
norme în aplicarea unor legi aşa cum sunt Normele nr. 7/1994 date în aplicarea Legii nr. 59/1934. Actele
emise în realizarea funcţiei executive sunt extrem de diverse (administraţia generală a ţării, diplomaţie,
gestiune financiară, adică acte de organizare a executării şi executarea în concret a legii).
Toate aceste acte administrative sunt subordonate legii şi Constituţiei, începând cu hotărârea de
Guvern şi ordinele, instrucţiunile, normele metodologice ale ministerelor şi terminând cu decizia primarului
comunal sau procesul verbal de contravenţie întocmite de agentul de poliţie. Actele executive sunt
individuale sau normative. În sistemul Constituţional francez există o ierarhie a actelor administrative
numite şi regulamente, astfel: decrete; hotărâri ministeriale; diferite alte hotărâri, decizii şi rezoluţii.
112 Spre exemplu, în cazul Ordonanţei de Urgenţă prin care s-a reglementat starea de necesitate, dată în
condiţiile mişcării greviste din Valea Jiului.
113 Puterea reglementară a Guvernului se referă numai la actele administrative emise de Guvern respectiv

hotărâri, regulamente, nu şi la Ordonanţe.


Rolul şi funcţiile statului. Formele organizării politice ale poporului. Partidele politice. 77
Asociaţii şi organizaţii sindicale. Grupurile de presiune

c) Funcţia jurisdicţională114
Un stat de drept este de neconceput fără funcţia jurisdicţională. Lipsa justiţiei veritabile însemnând
arbitrariu şi nedreptate115. Dacă o viaţă socială normală trebuie să se desfăşoare potrivit Constituţiei şi
legilor în vigoare, în mod firesc trebuie să existe o funcţie şi respectiv un sistem de autorităţi care atunci
când legile sunt încălcate să restabilească situaţia de fapt şi de drept şi să aplice, după caz, corecţiile
necesare. Această funcţie jurisdicţională a statului este încredinţată unor autorităţi independente şi
imparţiale, respectiv instanţele Constituţionale şi instanţele judecătoreşti. Actul de justiţie poate fi
înfăptuit în bune condiţiuni numai de „al treilea” care este neutru, imparţial, neimplicat în vreun fel în
cauză. Căci nimeni nu trebuie să-şi facă dreptate singur pentru că atunci ar avea ”dreptate” numai cei mai
puternici. De aceea, dreptatea trebuie împărţită de autorităţi neutre, specializate, în mod egal atât
pentru cei slabi, cât şi pentru cei puternici.
Concepută astfel ca o funcţie realizată independent şi imparţial, justiţia s-a impus ca o idee şi
realitate în care oamenii cred şi trebuie să creadă că îi poate apăra atunci când drepturile şi interesele
legitime sunt încălcate, ca similarul dreptăţii triumfătoare116. „Fiat justiţia pereat mundus” (justiţia să-şi
urmeze cursul ei chiar dacă lumea ar fi să piară) este dictonul preferat în legătură cu justiţia. Semnificaţia
acestui dicton este aceea că precum veşnica dreptate a Dumnezeirii este neclintită în fermitatea ei,
dezvăluindu-se în orice condiţii, chiar ale prăbuşirii întregii lumi, tot aşa judecătorul care se ocupă de un
anume caz trebuie să-l ducă la bun sfârşit şi să-l rezolve după cum îl îndeamnă ştiinţa şi conştiinţa117 chiar
dacă între timp ar veni sfârşitul lumii cu toate grozăviile sale.
Fac obiectul jurisdicţiilor, litigiile dintre persoane fizice, dintre acestea şi persoanele juridice civile
sau de drept public ori dintre acestea şi autorităţile publice. Soluţionarea litigiilor se face în cadrul unui
proces, după anumite reguli, prin acte numite hotărâri judecătoreşti. Judecătorul care înfăptuieşte justiţia
cerută trebuie să afle adevărul în procesul respectiv, pentru a identifica exact încălcarea legii, victimele,
cauzalitatea, răspunderea şi responsabilii. Pentru ca justiţia să-şi poată înfăptui misiunea, ea cunoaşte o
anumită structură şi anumite principii de organizare şi funcţionare. Organizarea justiţiei se face pe
grade de jurisdicţie care presupun controlul în trepte pentru a evita eroarea judiciară. Aceste grade de
jurisdicţie permit o evaluare a judecăţii în fond, dar şi în apel şi recurs, ca posibilitate de îndreptare a
erorilor, de reevaluare a sentinţelor în raport cu probele în cauză. Fondul se judecă de o instanţă, apelul de
instanţa ierarhic superioară, iar recursul de instanţă ierarhic superioară celei din apel, de fiecare dată
numărul judecătorilor din completul de judecată crescând.
În doctrina constituţională s-a exprimat şi opinia că cele trei funcţii ale statului ar fi:
a) funcţia de exercitare a suveranităţii atât pe plan intern (de exemplu: stabilirea ordinii juridice şi
apărarea ei prin folosirea forţei publice), cât şi pe plan extern (stabilirea liniilor generale ale
politicii externe, colaborarea internaţională cu alte State; participarea la organisme
internaţionale, apărarea teritoriului naţional) ;
b) funcţia de orientare generală a dezvoltării societăţii;
c) funcţia de promovare a progresului.
O altă analiză tipologică a funcţiilor statului în doctrina constituţională contemporană distinge trei
categorii de funcţii:
a) funcţii politice: menţinerea ordinii sociale interne şi apărarea teritoriului naţional, alte intervenţii
ale statului fiind excluse; asigurarea programului economico-social;
114 Conceptul de "jurisdicţional" include noţiunea de judiciar pe lângă alte jurisdicţii astfel putem vorbi de
jurisdicţii civile, penale, comerciale, administrative, constituţionale, de drept al muncii etc.
115 I. Muraru, op. cit. p. 458.

116 I. Muraru, op. cit. p. 459.

117 Potrivit Constituţiei, judecătorii se subordonează numai legii, deci hotărârile lor trebuie să fie în baza şi în

executarea legii şi nu a conştiinţei lor care poate fi subiectivă, influenţată politic etc. De aceea orice
hotărâre judecătorească trebuie să fie motivată numai pe lege şi starea de fapt stabilită pe bază de probe.
O judecată motivată numai pe conştiinţa judecătorului este greu de evaluat, de justificat menţinerea,
modificarea sau casarea acesteia, în raport cu adevărul judiciar.
78 Rolul şi funcţiile statului. Formele organizării politice ale poporului. Partidele politice.
Asociaţii şi organizaţii sindicale. Grupurile de presiune

b) funcţii juridice: legislativă, executivă şi jurisdicţională;


c) funcţii sociologice: constrângerea socială; activitatea de convingere a cetăţenilor în legătură
cu compatibilitatea între interesele generale şi cele personale ş.a.
Se mai poate vorbi de atribuţiile esenţiale ale statului care sunt, de fapt, monopoluri: monopolul
apărării şi al constrângerii sociale (armata şi poliţia); menţinerea cadrului juridic; conducerea relaţiilor
internaţionale şi emiterea monedei naţionale.

Formele organizării politice a poporului: partidele politice; asociaţiile şi organizaţiile


sindicale; grupurile de presiune

4.2.1. Partidele politice

„Statul exprimă colectivitatea în timp ce partidele politice exprimă ideologiile şi interesele


grupurilor sociale care coexistă în cadrul naţiunii”118.
Procesul apariţiei partidelor politice trebuie privit în strânsă corelaţie cu apariţia şi dezvoltarea
parlamentarismului, deci cu ideea de reprezentare în viaţa publică.
Partidele politice îşi au sorgintea încă din antichitate, însă, acestea se impun în viaţa politică odată
cu apariţia parlamentarismului, când burghezia, văzând în acestea instrumente de luptă împotriva
feudalismului şi a absolutismului monarhic, ca şi împotriva pretenţiilor nobilimii, le-a promovat pentru a-şi
instaura şi întări dominaţia.
„Conştientizând funcţia socială a partidelor, burghezia şi-a îmbrăcat interesele şi aspiraţiile de
clasă într-o haină ideologică şi a făurit programe revoluţionare pentru a le impune prin formele luptei
parlamentare”119.
Partidele moderne s-au născut în paralel cu dezvoltarea parlamentelor moderne, de fapt, au
rezultat dinlăuntrul acestora, ca fracţiuni sau aripi, constituind noi forme de control asupra guvernanţilor
şi o legătură activă dintre guvernaţi şi guvernanţi. Partidele politice, în lupta pentru putere, contribuie
la realizarea puterii politice a poporului şi, în mod deosebit, a controlului acestuia asupra puterii statale.
Aceasta depinde de nivelul de cultură şi maturitate politică a poporului, nivel care are un rol deosebit
în prevenirea şi reducerea manipulării maselor. Câştigarea electoratului precede câştigarea puterii
statale de către un partid, putere care normal ar trebui să se exercite conform voinţei şi intereselor puterii
politice a poporului.
Partidele politice active se manifestă ca forţe politice, iar atunci când sunt şi parlamentare,
participă şi influenţează actele Parlamentului. În acest sens acţionează în primul rând partidele politice care
reprezentând majoritatea parlamentară, urmăresc elaborarea legilor în conformitate cu programele lor
politice, putându-se astfel realiza ca forţe politice. Pe de altă parte, partidele politice din opoziţia
parlamentară participă la actele Parlamentului în dublu sens, ceea ce implică o responsabilitate
politică120, astfel:
- partidele din opoziţia parlamentară, dacă sunt active şi urmăresc interesele generale, vor
avea o puternică susţinere de masă şi astfel în Parlament vor împiedica partidele de la putere să
se îndepărteze de „promisiunile electorale” cu care au câştigat alegerile, precum şi să
„greşească”;
- inactivitatea partidelor din opoziţia parlamentară poate favoriza abuzul de putere al majorităţii
parlamentare, în sensul devierii acesteia de la programul electoral cu care a câştigat puterea

118 Dimitri Georges Lavraff. Les partis politiques en Afrique Noire. Press Universitaires de France. Paris,
1970, p.101
119 Cristian Ionescu, op. cit. p. 311.

120 În Anglia funcţia de şef al opoziţiei este considerată o funcţie importantă în stat, fiind salarizată,

aceasta trebuind să facă o opoziţie constructivă.


Rolul şi funcţiile statului. Formele organizării politice ale poporului. Partidele politice. 79
Asociaţii şi organizaţii sindicale. Grupurile de presiune

statală şi, deci, de la interesele generale şi evitarea conducerii statului pentru realizarea
intereselor de grup ale membrilor partidelor respective.
Unii autori includ în conceptul de forţe politice şi alte organizaţii nonguvernamentale cum sunt:
sindicatele, organizaţii ale minorităţilor etnice, asociaţiile religioase, comitetele cetăţeneşti, ligile culturale
etc.121
Credem că ar fi mai corect să socotim ca forţe politice numai partidele parlamentare, partide
care, indiferent dacă sunt la putere sau în opoziţie, au o serie de drepturi recunoscute în Constituţie şi
legile date în baza acesteia, prin care participă mai mult sau mai puţin la exercitarea puterii legislative. (art.
8, 40, 61 şi altele din Constituţie). Ca atare, partidele politice neparlamentare, deşi fac politică, socotim că
nu pot fi considerate ca adevărate forţe politice.
De asemenea, credem că sindicatele nu pot fi considerate forţe politice ele fiind constituite nu
pentru a face politică, ci pentru a apăra drepturile şi promovează interesele profesionale, economice şi
sociale ale salariaţilor (art. 9 din Constituţie). Folosirea mijloacelor legale sindicale pentru scopuri politice
apare ca un abuz de putere care creează disfuncţionalităţi în viaţa politică, statală, economică şi socială.
Aceasta nu înseamnă că celelalte organizaţii nonguvernamentale (partidele politice
neparlamentare, sindicatele, asociaţiile religioase, culturale etc.) nu au libertate de exprimare şi respectiv
de a critica politica şi puterea de stat. Însă, de la a critica şi până la a pretinde pe alte căi decât cele legale
luarea unor măsuri în structura organelor statului (schimbarea guvernului, a preşedintelui, a unui ministru
etc.) este distanţă mare. Este adevărat că propunerea schimbării unor funcţionari publici poate fi făcută de
către oricine, dar o astfel de cerere nu poate fi obligatorie, deci producătoare de efecte juridice, decât
numai `n cazurile prevăzute de lege.
Potrivit lui Edmund Burke, gânditor englez, un partid politic este „un corp de oameni animaţi de
un principiu particular, asupra căruia sunt de acord pentru a promova prin efortul lor, interesul naţional”122.
Această definiţie este discutabilă, având în vedere raportul dintre interesele membrilor de partid şi interesul
naţional care diferă de la un partid la altul. După Dimitrie Gusti „partidul politic este o asociaţie liberă de
cetăţeni uniţi în mod permanent prin interese şi idei comune, de caracter general, asociaţie ce urmăreşte,
în plină lumină publică, a ajunge la puterea de a guverna pentru realizarea unui ideal etic social”123.
După prof. I. Muraru partidele politice sunt formaţiuni mai mult sau mai puţin durabile care sunt
constituite şi funcţionează în scopul de a cuceri sau conserva puterea, pe baza unui program
ideologic şi urmând o strategie elaborată124.
Prin urmare, trăsăturile partidelor politice sunt:
a) aceste formaţiuni sunt constituite ca o organizaţie a unor adepţi, (membri) structurată pe
criterii teritoriale şi ierarhice, care funcţionează pe baza unor norme proprii şi urmăreşte
obiective programatice;
b) aceste formaţiuni sunt constituite ca structuri politice durabile; prin caracterul de „organizaţie
stabilă sau durabilă” partidul se distinge de simpla clientelă, fracţiune, clică, camarilă, care
dispar împreună cu fondatorii sau animatorii lor. Dorinţa de a prelua şi de a exercita puterea
delimitează partidul de grupul de presiune şi de alte organisme sociale, precum sindicatele şi
organizaţiile de tineret125;
c) organizaţia de partid are un program ideologic rezultat din totalizarea aspiraţiilor latente, a
opiniilor individuale difuze şi deseori contradictorii, reflectând deci sinteza calitativă a tuturor
acestora;

121 Cristian Ionescu, op. cit., p. 312.


122 Mihai M. Petrescu. Partide, clase, naţiuni. Editura politică, Bucureşti, 1977, p. 26.
123 Dimitrie Gusti. Partidul politic în Doctrinele partidelor politice. Institutul Social Român. Cultura Naţională,

Bucureşti,1922, p.4.
124 I. Muraru. op. cit. vol. I, p. 208.

125 E. Burke, Thoights on the Cause of the Present Discontent. 1770. I. p. 530, citat de I. Muraru în op. cit.

p. 207.
80 Rolul şi funcţiile statului. Formele organizării politice ale poporului. Partidele politice.
Asociaţii şi organizaţii sindicale. Grupurile de presiune

d) partidul - în majoritatea covârşitoare a cazurilor - îşi propune cucerirea sau conservarea puterii
sau cel puţin influenţarea într-un anumit sens a puterii;
e) partidul îşi organizează şi mobilizează mijloacele într-o ofensivă al cărei obiectiv primordial
rămâne, de regulă, victoria în alegeri şi numai rareori schimbarea regimului politic126.
Într-o accepţiune largă, un partid politic reprezintă o grupare sau o asociaţie permanentă de
indivizi uniţi în mod liber între ei prin afinităţi ideologice şi convingeri politice comune, creat la nivel teritorial
pe baza unor principii stricte de organizare şi disciplină, al cărui scop înscris într-un program sau statut,
constă în promovarea şi înfăptuirea în competiţia electorală şi parlamentară cu alte partide, a unei anumite
doctrine sau concepţii politice privind dezvoltarea şi conducerea unei societăţi date127.
Vorbind despre partidele politice, Lucreţiu Pătrăşcanu arăta „ Un partid fiind o grupare de oameni
care apără anumite interese de clasă şi luptă pentru puterea politică, elementul determinant pentru
structura lui este natura intereselor pe care le reprezintă şi pentru satisfacerea cărora îşi desfăşoară
întreaga-i activitate. Interesele de clasă, prin conţinutul lor, determină totodată, aderenţa sau lipsa de
aderenţă a unui organism politic faţă de regimul social sau politic înlăuntru căruia lucrează, după cum, tot
asemenea, interesele îi fixează obiectivele pe care le urmăreşte şi hotărăsc mijloacele de care înţelege să
se folosească în atingerea lor în raport cu normele de drept existente”128.
În doctrină se arată că limitarea partidelor la interesele de clasă este discutabilă. În prezent,
partidele politice sunt tot mai mult interesate să atragă membri şi simpatizanţi (alegători) din toate
straturile sociale uniţi prin acelaşi ideal: satisfacerea unor interese individuale ale fiecăruia prin
progresul general al societăţii; partidele care promit şi realizează acest ideal cuceresc, prin suportul
electoral, puterea politică129.
Cât priveşte rolul social al partidelor politice se consideră că acestea au patru funcţii:
a) funcţia electorală, prin care partidele politice îşi propun candidaţii la funcţiile eligibile în
organisme reprezentative la nivelul central şi local şi recrutează prin programele lor electorale
aderenţi;
b) funcţia de formare a conştiinţei civice prin sensibilizarea cetăţeanului cu problemele
societăţii, ale responsabilităţii şi răspunderii civice, atât a celui care alege, cât şi a celui care
este ales sau numit pe funcţia publică;
c) funcţia de a asigura un raport activ între guvernanţi şi guvernaţi, prin intermediul
parlamentarilor şi miniştrilor care fac parte dintr-un partid; astfel, aceştia îşi exercită atribuţiile
conform legii dar şi în spiritul programelor politice ale partidului din care fac parte; aceasta nu
înseamnă să se încalce legea în favoarea politicii partidului, ci în mod legal, să promoveze
iniţiative legislative (guvernul) şi să voteze legi (parlamentul) în concordanţă cu strategia
partidului lor, respectiv strategia cu care au câştigat alegerile;
d) funcţia de conducere; partidele tind să exercite chiar şi pe cale mediată puterea politică, să-şi
asume prerogative de conducere; normal, această funcţie trebuie exercitată, aşa cum am
arătat, prin intermediul legii elaborate potrivit Constituţiei.
În sistemele parlamentare, multe funcţii publice sunt ocupate de membrii partidelor ajunse la
putere, în timp ce în sistemele prezidenţiale pot fi numiţi miniştri, personalităţi care nu aparţin partidului
victorios în alegeri.
La unele partide s-au constatat practici specifice clientelismului politic, în baza cărora cei care
au „ajutat” în alegeri sunt numiţi pe funcţii publice, deşi nu au competenţa necesară130, cum sunt:

126 I. Muraru, op. cit. vol. I, p. 128.


127 Cristian Ionescu, op. cit., p. 313.
128 Lucreţiu Pătrăşcanu. Probleme de bază ale României. Editura Socec, Bucureşti, 1944, p. 24.

129 Cristian Ionescu, op. cit. p. 316.


130 S-a încercat şi se încearcă să se justifice practicile clientelare prin aceea că "trebuie să existe o continuă unitate de vederi
şi de acţiune între guvern şi funcţionar, între ministru şi secretarul său general, între ministru şi prefecţi etc., unitate cerută de
însuşi mersul afacerilor publice, căci la ce rezultat s-ar putea ajunge dacă ministru ar comanda într-un fel, iar funcţionarul inferior
din cauza deosebirilor de vederi şi mai ales de vederi politice ar executa în alt fel". Într-o asemenea situaţie se pretinde că
Rolul şi funcţiile statului. Formele organizării politice ale poporului. Partidele politice. 81
Asociaţii şi organizaţii sindicale. Grupurile de presiune

- înfiinţarea funcţiilor publice ca recompensă pentru anumite persoane şi nu ca urmare a


necesităţilor impuse de interesele generale;
- desfiinţarea unor funcţii publice pentru a scoate din sistem persoanele „incomode” şi
înfiinţarea altor funcţii în raport de pretenţiile clientelei politice;
- încălcarea sub diferite forme a principiului stabilităţii funcţionarului public, prin rotire, mutare,
transfer, „promovare” pentru a face loc clientelei politice.
„Clienţii” nu fac decât să prolifereze corupţia politică131, incompetenţa în exercitarea funcţiilor
primite, dezorganizarea serviciilor publice, prin înfiinţarea unor funcţii după interesele clienţilor şi nu după
cele generale, naţionale sau locale. Acest sistem al clientelismului politic este favorizat de o defectuoasă
reglementare a stabilităţii funcţionarului public şi în mod deosebit a responsabilităţii acestuia. P.
Alexandrescu Roman arăta că un funcţionar bine pregătit înlocuieşte cinci funcţionari nepregătiţi132.
Având în vedere raportul dintre partide şi societate, putem vorbi de: monopartidism, bipartidism
şi multipartidism.

1. Monopartidismul133 se caracterizează prin existenţa unui singur partid, care polarizează toate celelalte
forţe politice şi sociale sau chiar le încorporează. El este specific regimurilor monolitice, totalitare şi care,
de regulă, personifică puterea, o individualizează. Ca premise justificative sunt invocate: cerinţa integrării
naţionale, transformarea unicului partid într-un „creuzet al naţiunii”, în „centrul vital al întregii societăţi”,
cerinţa mobilizării energiilor pentru modernizarea economică şi socială, realizarea omogenizării sociale a
„poporului unic” etc. Acest sistem prezintă avantajul de a asigura stabilitatea guvernamentală, având însă
multe dezavantaje, în afara monotoniei politice şi a platitudinii sufragiului, cum sunt: sistem politic predispus
la imobilism; echipa executivă guvernând fără concurenţă, nu va fi stimulată iniţiativa, preocuparea pentru
progres etc.; partidele de opoziţie ajung să fie simple grupuri de interese; opoziţia extraparlamentară se
îndreaptă împotriva partidului, cu care ea însăşi se confundă,
exprimându-se cel mai adesea ca fracţiune.

2. Bipartidismul poate fi „numeric - în sensul că există numai două partide - sau „calitativ”- adică
predomină numai două partide. Efectul acestui sistem este alternanţa la putere. Bipartidismul poate fi „rigid”
(sistemul britanic), când şeful guvernului - adică liderul partidului majoritar - este sigur de fidelitatea
membrilor săi134 sau „suplu” (sistemul american), când cele două partide nu impun celor aleşi (electori) nici
o disciplină de vot.
De asemenea, el poate fi „perfect” când există numai două partide (ceea ce este o simplă ipoteză
de şcoală), şi „imperfect” când, pe lângă cele „două mari”, există şi alte partide mai mici”135.
autoritatea superioară are neapărată nevoie să poată revoca pe funcţionar fără să fie încătuşată de nici o răspundere. Distinsul
prof. An. Teodorescu a combătut această teză afirmând că "cerinţele unui sistem modern de administraţie, impun ca
preocupările politice să fie scoase cât mai mult din exerciţiul autorităţii administrative. Neajunsul născut din lipsa de unitate de
vederi şi de acţiune dintre autoritatea superioară şi funcţionarii inferiori, în cazul când aceştia nu ar fi revocabili, este fictiv căci
dacă ordinele date sunt legale, atunci cea dintâi are la îndemână mijloacele de constrângere prevăzute de lege împotriva
funcţionarului sau, dacă ele sunt nelegale, atunci refuzul de a le executa, al funcţionarului inferior este perfect legal."
An. Teodorescu citat de V. Dabu în "Teza de doctorat", Bucureşti, 1998, p. 114.
131 V.Dabu. Răspunderea juridică a funcţionarului public. Ed. Global Lex. Bucureşti, 2000, p. 108-150.

132 P. Alexandrescu-Roman. Rostul şcolilor de pregătire a funcţionarilor publici, în Revista de Drept Public,

1937, XII, p. 336.


133 De regulă regimurile politice caracterizate prin monopartidism degenerează în regimuri totalitare. Sunt şi

excepţii cum ar fi Partidul Republican al Poporului fondat de Kemal Ataturk care a funcţionat ca partid unic
în Turcia între 1923-1946 şi care nu a devenit totalitar nici prin ideologie şi nici prin structură.
134 Plastic şi picant se exprimă R.B.Schwartzenberg: "majoritatea parlamentară şi guvernământul sunt în

situaţia trupelor faţă de statul major". R.B.Schwartzenberg, Socilogie politique. Edition Montchrestien,
Paris, 1971, p.387
135 Adeseori, cel de al treilea "strică jocul", impunând alianţe pentru asigurarea majorităţii parlamentare, de

exemplu în Germania, Belgia. Se ajunge astfel la un sistem para-dualist "deux partis et demis".
82 Rolul şi funcţiile statului. Formele organizării politice ale poporului. Partidele politice.
Asociaţii şi organizaţii sindicale. Grupurile de presiune

În fine, poate fi un bipartidism „echilibrat”, când alternanţa la putere se produce cu o oarecare


regularitate, sau „dominant” când treptat, dar ireversibil, se alunecă spre un partid unic.

3. Multipartidismul, adică situaţia în care există mai mult de două partide, reprezintă indiscutabil regula,
dar cu o amploare variabilă; de exemplu, un număr mare de partide era în Austria, înainte de 1914, dar
numai 4 în Scandinavia şi 3 în Belgia etc.
În România, după 1989, s-au înregistrat peste 200 de partide sau alte formaţiuni politice.
De regulă, un număr mare de partide politice poate duce la dezorientarea electoratului,
pulverizarea lui, minimalizarea temelor majore, diletantism, risipă financiară şi altele. Pe de altă parte se
poate susţine că dintr-o multitudine de partide apare mai uşor noul, eficientul, progresul etc.

4. Grupurile de interese (pressure groups) sau grupurile de presiune sunt considerate ca fiind „cea de a
treia cameră” sau „guvernul invizibil”, deoarece deşi ele nu-şi propun să cucerească puterea, totuşi o
pot influenţa în fapt prin pressing-ul desfăşurat asupra ei, în interesul membrilor lor. Aceste grupuri
de presiune cuprind sfera celorlalte interese ce nu sunt vizate de partidele politice, ceea ce evident nu
îndreptăţeşte afirmaţiile că acestea reprezintă „poporul real”. Aceste grupuri de presiune nu reprezintă
interesele generale, sintagmă legată indisolubil de popor.
Nota definitorie a tuturor acestor organisme este că exercită prin mijloacele care le stau la
dispoziţie (presă, literatură, radio, televiziune, manifestări publice etc.), presiuni asupra factorilor politici,
inclusiv influenţarea opiniei publice în sensul dorit de acestea.
Există o paletă foarte largă de organisme având caracterul unui grup de presiune, cum sunt
organismele confesionale, artistice, asociaţii feministe, de tineret, grupuri economice136, financiare,
profesionale, umanitare, religioase, militare, etnice etc., care în activitatea lor ar trebui să folosească numai
mijloace legale.
Expresia „lobby-hol” în limba engleză are semnificaţia politică de „culoar al parlamentului” şi
„influenţarea parlamentarilor”.
Uneori, fenomenul lobby indică pe oricine intenţionează să influenţeze deciziile puterilor
(legislativă, executivă şi judecătorească).
De multe ori lobby-ul, în sens negativ, este favorizat de lipsa de demnitate a parlamentarului sau
funcţionarului public, de incompetenţă sau de slăbiciune la electoratul mediatic, de faptul că sunt uşor
influenţabili, toate acestea dând incoerenţă în activitatea lor politică. Din nefericire, sunt cazuri când lobby-
ul se face plecând de la manipulările mas-media şi până la şantaj, blocări de drumuri publice sau finanţări
ilegale a unor partide ori demnitari etc. În România, în prezent, legislaţia este deficitară în prevenirea şi
decelarea a ceea ce este ilegal şi periculos, în folosirea unor mijloace ale lobby-ului137.

136 Potrivit art. 118 din Legea nr.161/2003 prin grupuri de interes economic –G.I.P. reprezintă o asociere
între două sau mai multe persoane fizice sau juridice, constituită pe o perioadă determinată, înscopul
înlesnirii sau dezvoltării activităţii economice a membrilor săi, precum şi al îmbunătăţirii rezultatelor
activităţii respective. Grupul de interes economic este persoană juridică cu scop patrimonial, care poate
avea calitatea de comerciant sau necomernciant. Numarul membrilor unui grup de interes economic nu
poate fi mai mare de 20. În art. 233 din Legea nr. 161/2003 Grupul de interes economic este acea asociere
dintre două sau mai multe persoane fizice sau juridice, constituită pentru o perioadă determinata sau
nedeterminată, în scopul înlesnirii ori desvoltării activităţii economice a membrilor săi, precum şi al
îmbunătăţirii rezultatelor activităţii respective.
137 Potrivit art. 294 din Codul penal Carol al II-lea, comitea "delictul de intimidare a justiţiei şi se pedepsea

cu închisoarea corecţională de la unu la şase luni şi interdicţia corecţională de la unu la doi ani, acela care
participă la demonstraţii ori manifestaţii, în preajma sau în pretoriul instanţelor judecătoreşti, cu ocazia
cercetării sau judecării unui proces, în scopul de a intimida sau înrâuri şi influenţa `n orice fel judecata".
Acest articol este abrogat din anul 1968. În prezent au fost cazuri când asupra unor funcţionari publici
(poliţişti, procurori, judecători, miniştri etc.)
Rolul şi funcţiile statului. Formele organizării politice ale poporului. Partidele politice. 83
Asociaţii şi organizaţii sindicale. Grupurile de presiune

În viaţa politică a unui Stat, grupurile de presiune pot juca un rol pozitiv sau negativ. Acesta este şi
motivul pentru care în unele state s-au adoptat legi referitoare la activitatea grupurilor de presiune. Statele
Unite au adoptat o lege privind lobby-ismul în anul 1946 (Federal Regulation of Lobbying Act), prin care s-a
stabilit obligaţia de a se înregistra numele şi raportul financiar de cheltuieli ale oricărei entităţi care „solicită,
încasează sau primeşte bani ori alte bunuri de valoare pentru a fi folosiţi în principal ca un sprijin în
adoptarea sau abrogarea oricărei legi de către Congresul Statelor Unite”. O astfel de reglementare este o
piedică în calea corupţiei politice.
După prof. I. Deleanu raporturile dintre grupurile de presiune şi partidele politice se pot exprima
într-una din următoarele forme:
a) pe faţă sau ocult, partidele sunt dependente de grupurile de interese;
b) dimpotrivă, grupurile de interese sunt dependente de partide;
c) grupurile de interese şi partidele interpenetrează;
d) grupurile de interese şi partidele sunt, în principiu, independente;
e) ele îşi partajează rolurile.

5. Sindicatele, în sens larg, pot fi considerate grupuri de interese, dar a căror activitate, scop şi mijloace
sunt reglementate în mod expres de lege. Sindicatele nu trebuie să vizeze scopuri politice. Activitatea
sindicatelor are un pronunţat caracter profesional.
Potrivit art. 9 din Constituţia României, sindicatele contribuie la apărarea drepturilor138 şi la
promovarea intereselor profesionale, economice şi sociale ale salariaţilor. În art. 7 al Constituţiei
Spaniei, sindicatele şi asociaţiile patronale „contribuie la apărarea şi promovarea intereselor economice şi
sociale ce le sunt proprii”.Fenomenul sindicalismului a fost generat de aspiraţia clasei muncitoare de a i se
recunoaşte şi respecta de către guvernanţi şi asociaţiile patronale, drepturi legate de raporturile de muncă:
salarizare, concedii de odihnă, medicale, pregătire profesională, protecţia muncii, ajutoare de şomaj şi alte
instrumente de protecţie socială, dreptul la grevă, la un program de muncă rezonabil, regimul de muncă în
general, al femeilor, tinerilor şi copiilor etc. Sindicatele se deosebesc de partidele politice prin aceea
că ele nu vizează accesul la putere. Din nefericire, de multe ori, sindicatele nu cunosc şi nu utilizează
mijloacele legale de acţiune în soluţionarea problemelor lor profesionale, uzând tot mai des de grevă, iar
uneori de mijloace ilegale, ca blocarea drumurilor etc.

TEME PENTRU REFERAT:

- Deosebirea dintre partide politice şi grupurile de presiune.


- Drepturile Statului şi interesele generale naţionale.
- Ce conferă legitimitate unui partid politic?
- Deosebirea dintre interesele generale naţionale şi interesele
unei clase sociale.
- Ce este lobby-ul şi care sunt mijloacele acestuia?
- Ce este clientelismul politic?

BIBLIOGRAFIE

s-au declanşat în presă "atacuri" la persoană pentru ai intimida sau chiar înlătura din funcţie când aceştia
în activitatea lor" "loveau" legal în anumite interese.
138 Socotim că în art. 9 din Constituţie lângă cuvântul drepturi trebuia introdus şi expresia “libertăţile”

deoarece sindicatele patronatele şi asociaţiile profesionale contribuie şi la apărarea libertăţilor. De pildă în


art. 45 din Constituţia revizuită a fost reglementată libertatea economică în sensul că accesul liber al
persoanei la o activitate economică, liberă inţiativă şi exercitarea acestora în condiţiile legii sunt garantate.
84 Rolul şi funcţiile statului. Formele organizării politice ale poporului. Partidele politice.
Asociaţii şi organizaţii sindicale. Grupurile de presiune

1. Ioan Muraru - Drept Constituţional şi Instituţii Politice, Editura


Actami Bucureşti-1997, p.29-30, 287-304
2. Ioan Deleanu - Drept Constituţional şi Instituţii Politice, Tratat vol.I,
Editura Europa-1966, p.207-219
3. Cristian Ionescu - Drept Constituţional şi Instituţii Politice, Vol. I,
Editura Lumina Lex, Bucureşti-1997, p. 90-104 şi 309-331;
4. Constantin G.Dissescu - Drept Constituţional, Ed. Socec, Bucureşti, 1915, p. 771-783
5. Anibal Teodorescu - Noţiuni de Drept administrativ, Bucureşti 1915, p. 64-81
6. Paul Negulescu - Tratat de drept public, Editura Casa Şcolilor,
Bucureşti, 1942, p. 85-98
7. Valerică Dabu - Răspunderea juridică a funcţionarului public, Ed. Global Lex,
Bucureşti, 2000, p. 66-10
CAPITOLUL V
SISTEMUL CONSTITUŢIONAL AL ROMÂNIEI

Constituţie. Sistem constituţional

5.1.1. Constituţie

Din punct de vedere etimologic, cuvântul constituţie provine din substantivul latin „constitutio” care
înseamnă „aşezare cu temei” sau „starea unui lucru”, inclusiv de structură a acestuia. Conceptul de
constituţie a apărut încă din Grecia antică, ca prima lege care fundamentează şi organizează societatea.
În Declaraţia franceză a drepturilor omului şi cetăţeanului din anul 1789, se arată „Orice societate
în care garanţia drepturilor şi separaţia puterilor nu sunt asigurate, nu are constituţie.” În preambulul
Constituţiei americane din 1787 se arată „Noi, poporul american, în vederea formării unei uniuni perfecte,
stabilirii justiţiei, asigurării liniştii interioare, asigurării apărării comune, dezvoltării, bunăstării generale şi
asigurării binefacerilor libertăţii pentru noi şi urmaşii noştri, poruncim şi stabilim prezenta constituţie...”139.
Observăm că autorul constituţiei trebuie să fie poporul. Constituţia poate fi definită în diferite forme şi
din varii perspective: ea este un sistem de norme fundamentale, esenţiale, principale şi prin aceasta,
reluând cuvintele lui Ihering, ea este „sora geamănă a libertăţii”. Constituţia este un „pact social” între
guvernaţi şi guvernanţi; ea este actul prin care s-a naţionalizat puterea, dându-i-se conţinut conceptului
de popor liber; este forma prin care se tinde la „raţionalizarea puterii şi a statului”; este organizarea
formei de guvern pe care poporul suveran şi-o dă. Paul Negulescu a definit Constituţia ca fiind
„principiile referitoare la organizarea statului şi la raporturile de echilibru între diferite puteri ale statului,
precum şi drepturile”. În concepţia lui André Hauriou, într-un sens foarte general, prin Constituţie se
înţelege ansamblul regulilor care administrează organizarea şi funcţionarea statului. Un alt
constituţionalist, Benoit Jeanneau, defineşte constituţia, în sens material, ca ansamblul regulilor
relative la organizarea şi activitatea statului, iar în sens formal, ca documentul care reglementează
instituţiile şi care nu poate fi elaborat sau modificat decât după o procedură diferită de cea folosită
pentru alte reguli de drept140.
Cristian Ionescu definind constituţia arată că „Legea supremă a oricărui stat - Constituţia - este
un act politico-juridic fundamental, inspirat de o anumită filozofie socială şi adoptat de naţiune sau
în numele ei, pentru a stabili forma de stat, modul de organizare şi de funcţionare ale puterilor
statului şi raporturile între acestea, principiile generale ale ordinii juridice a societăţii, precum şi
drepturile şi îndatoririle cetăţenilor, act care este adoptat şi modificat potrivit unei proceduri
speciale”.
Această definiţie nu ar corespunde, constituţiilor octroiate, adică „acordate” de altcineva decât
naţiunea sau poporul respectiv, precum şi în cazul statutelor sau pactelor constituţionale. Credem că, mai
degrabă, aşa-zisele constituţii octroiate, statutele constituţionale sau pactele constituţionale, nu sunt
adevărate constituţii, neexprimând voinţa poporului.
În opinia unuia dintre fondatorii constituţionalismului american James Madison, „scopul” oricărei
constituţii politice este, ori trebuie să fie, în primul rând, să obţină pentru guvernanţii care posedă cea mai
mare înţelepciune de a discerne şi cea mai înaltă însuşire de a conduce, binele comun al societăţii iar, în al
doilea rând, să ia cele mai eficiente măsuri de prevedere pentru a-i păstra pe aceşti virtuoşi cât timp
exercită conducerea.

139Ioan Muraru. Drept Constituţional şi Instituţii Politice, Editura Actami, Bucureşti, 1997, p. 45.
140Constituţia conţine acele reguli (concepţia materială) considerate ca fiind foarte importante cărora le dă
o formă specială în scopul garantării primatului şi stabilităţii acestora faţă de orice alte reguli (concepţia
formală). Marie-Anne Cohendet. Droit Constitutionnel, Ed. Montchrestien, Paris, 2000, p. 53.
Sistemul constituţional al României 87

Într-o concepţie autentic democratică, esenţa constituţiei constă în reflectarea politico-juridică


a condiţiilor social-istorice existente într-o societate la un moment dat, precum şi a intereselor
generale, fundamentale ale naţiunii, privite din perspectiva procesului de cucerire prin competiţie
electorală democratică a puterii şi exercitarea acesteia pentru înfăptuirea „binelui comun” al
poporului.
Constituţia are un caracter politic. Este un rezultat al luptei politice dintre putere şi opoziţie în
cadrul Adunării Constituante.
Astfel, aceasta depinde şi de structura politică a adunării constituante, ştiut fiind că tezele
constituţionale sunt iniţial votate în adunarea constituantă, impunându-se votul majorităţii calificate. De
asemenea, în faza a doua, Constituţia este votată prin referendum, deci de majoritatea populaţiei cu
drept de vot. Astfel, interesul general instituit, reglementat şi apărat prin constituţie poartă amprenta celor
două majorităţi rezultate ale luptei politice atât din societate,cât şi dintre reprezentanţii acesteia `n
cadrul Adunării Constituante.
Din punct de vedere al politologiei, Constituţia a fost definită, de pildă, ca fiind ansamblul
normelor politice şi legale fundamentale care prescriu regulile de guvernare141.
Din punct de vedere sociologic, constituţia reprezintă în esenţă un pact social (acord raţional
încheiat între oameni) intervenit între guvernanţi şi guvernaţi prin care acestora din urmă li se garantează
un sumum de drepturi în schimbul acceptării de către ei a puterii de comandă şi a dominaţiei la care sunt
supuşi de guvernământ, fără însă ca acesta să devină tiranic. Respectarea acordului este asigurată printr-
o infrastructură instituţională (instituţiile politice şi autorităţile publice) organizată pe principiul separaţiei
puterilor şi al verificării lor reciproce (checks and balances) - prevăzute de asemenea, în constituţie142.
Caracterul pactului social poate să difere, după cum ne situăm pe poziţiile unei guvernări
absolutiste sau dimpotrivă, a unei guvernări democratice.
Prof. Tudor Drăganu precum şi prof. Ion Deleanu definesc Constituţia ca fiind acea lege care,
având forţa juridică superioară celorlalte legi, reglementează în mod sistematic atât principiile
structurii social-economice, cât şi cele ale organizării şi funcţionării statului bazat pe aceasta,
garantează material drepturile fundamentale, cetăţeneşti şi stabileşte datoriile corespunzătoare
acestor drepturi.
Criticând această definiţie, prof. Ioan Muraru arată că metoda enumerării principalelor domenii pe
care le reglementează Constituţia, în definirea acesteia este dificilă atunci când vom defini unele constituţii
cărora le lipsesc unele elemente enumerate. De aceea, într-o definiţie este necesar să se pună accent pe
elementele calitative care să fie caracteristice tuturor tipurilor de constituţie, să evidenţieze clar locul său în
sistemul de drept şi în subsistemul dreptului constituţional. Astfel, prof. Ioan Muraru defineşte Constituţia
ca fiind legea fundamentală a unui stat constituită din norme juridice, învestită cu forţa juridică
supremă şi care reglementează acele relaţii sociale fundamentale care sunt esenţiale pentru
instaurarea, menţinerea şi exercitarea puterii politice a poporului.
Ne permitem să completăm că la această definiţie ar trebui adăugat faptul că în Constituţie nu este
urmărit numai interesul general motiv al puterii politice a poporului, ci şi interesul individual, respectiv
drepturile şi libertăţile omului. Chiar forma de organizare a poporului vizează realizarea interesului
individual , începând cu ceea ce este general pentru toţi.
De aceea, credem că o definiţie a Constituţiei ar fi: legea fundamentală a unui stat învestită
cu forţa juridică supremă şi care reglementează acele relaţii sociale fundamentale, esenţiale pentru
instaurarea, menţinerea, exercitarea puterii politice a poporului, precum şi pentru garantarea
drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului.

5.1.2. Trăsăturile constituţiei

141 Jay M. Shafritz. Dictionary of American Government and Politics, Dorsey Press, Chicago, 1988, p. 131.
142 Cristian Ionescu. Drept constituţional şi Instituţii Politice. Vol.I, Ed.Lumina Lex Bucureşti,1997, p.114.
88 Sistemul constituţional al României

Considerăm că trăsăturile Constituţiei actuale a României corespund pe deplin caracteristicilor unei


constituţii democratice.
a) Constituţia este legea juridică supremă în stat. Nu este o lege a fizicii sau matematicii, ci este
o lege juridică, adică o lege socială, care exprimă voinţa poporului sub forma juridică supremă
denumită Constituţie. Caracterul de lege supremă rezultă în primul rând din domeniul de
reglementare care prezintă relaţiile sociale esenţiale pe care se fundamentează statul şi
puterea politică a poporului în realizarea interesului general şi individual.
Caracterul de lege supremă rezultă şi din forţa juridică supremă rezultată din modul de instituire
a normelor constituţionale care stau la baza tuturor celorlalte norme juridice. Toate normele juridice se
subordonează normelor constituţionale conform principiului ierarhiei actelor juridice143.
b) Constituţia trebuie să fie expresia voinţei suverane reale a poporului de a-şi stabili
rânduielile economice, sociale şi politice. Aceasta depinde de:
- corectitudinea alegerii membrilor Adunării Constituante, procedura alegerii şi a votării `n deplină
cunoştinţă de cauză;
- fidelitatea reprezentării voinţei poporului de către majoritatea din Adunarea Constituantă;
- exprimarea unui vot conştient de către alegător în conformitate cu interesul general şi individual;
- alegătorul trebuie să voteze în deplină cunoştinţă de cauză şi nu ca urmare a unei manipulări;
- să existe o cultură socială, economică şi politică necesară alegătorilor în urmărirea şi
realizarea intereselor lor.
Referitor la Constituţia României din 1991, prin alegerile desfăşurate pe baza Decretului Lege nr.
92/1990, Parlamentul a fost învestit să se constituie, de drept, în Adunare Constituantă, pentru ca, în
termen de cel mult 18 luni de la constituirea ei, să adopte noua Constituţie. Constituţia a intrat în vigoare
după votarea acesteia prin referendum în care 77,3% din alegători au votat „pentru” această lege
fundamentală în forma prezentată.
c) Constituţia receptează şi revalorizează tradiţiile democratice ale statului şi societăţii
româneşti, asimilează - în condiţii concret istorice - experienţa constituţională şi valorile
democraţiei constituţionale ale celor mai avansate ţări, precum şi standardele internaţionale ale
democraţiei;
d) Constituţia este opera unei puteri originare144, primare, iar forţa ei morală se sprijină pe
verdictul aprobativ al poporului.
e) Este Constituţia unei perioade de tranziţie, ceea ce, în parte şi explică existenţa unor declaraţii
de intenţii, a unor principii mai degrabă ideologice decât de drept pozitiv, a unor obligaţii de
mijloace alături de cele de rezultat, precum şi caracterul ei de „constituţie socială” şi
„constituţie politică”145.
f) Constituţia României - ca sistem de norme juridice fundamentale - îşi propune, în ambianţa
valorilor şi funcţiilor sistemului juridic internaţional să comunice cu acesta. Spre exemplu,
potrivit art. 20 din Constituţie „Dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile
cetăţenilor, vor fi interpretate şi aplicate în concordanţă cu Declaraţia Universală a
Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care România este parte. Dacă există
neconcordanţă între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care
România este parte şi legile interne, au prioritate reglementările internaţionale, cu excepţia
cazului în care Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile146 .”
143 Vezi pag. 27.
144 Puterea constituantă, originară, primară, necondiţionată este acea putere chemată să stabilească o
nouă ordine juridică.
145 Ion Deleanu. Drept Constituţional şi instituţii politice. Tratat. Vol. II, Editura Europa Nova, Bucureşti,

1996,
p. 97.
146 În practică au apărut situaţii în care reglementările interne stabilesc un regim mai favorabil în domeniul

drepturilor şi libertăţilor fundamentale decât reglementările din pactele şi tratatele la care România este
Sistemul constituţional al României 89

Este de observat că este vorba numai de neconcordanţa dintre legile interne (şi nu Constituţia), pe
de o parte, şi pe de altă parte pactele şi tratatele la care România a aderat. Această neconcordanţă
reglementată trebuie să fie numai în domeniul drepturilor fundamentale ale omului. În alte domenii au
prioritate legile interne, potrivit Constituţiei. Pactele şi tratatele ratificate de Parlamentul României fac
parte din dreptul intern (art. 11 din Constituţie). În cazul în care un tratat la care România urmează să
devină parte cuprinde dispoziţii contrare Constituţiei, ratificarea lui poate avea loc numai după revizuirea
Constituţiei se dispune în art. 11 pct.3 din Constituţia revizuită.
g) Constituţia României este o constituţie reală şi realistă, pusă sub semnul efectivităţii şi al
posibilităţilor economice şi sociale în devenire, ceea ce rezultă din îmbinarea unor norme
imperative sau norme vocative147.
h) Constituţia României nu este rigidă, ea poate fi revizuită în condiţiile strict prevăzute în art.
150-152 din Constituţie. Revizuirea nu poate viza caracterul naţional, independent, unitar şi
indivizibil al Statului român, forma republicană de guvernământ, integritatea teritoriului,
independenţa justiţiei, pluralismul politic şi limba oficială sau suprimarea drepturilor şi libertăţilor
fundamentale.

5.1.3. Controlul constituţionalităţii legilor în România

Necesitatea controlului constituţionalităţii legilor derivă în primul rând din principiul separaţiei
puterilor al egalităţii, cooperării şi controlului reciproc al acestora. În al doilea rând, Constituţia fiind legea
fundamentală în stat, toate celelalte legi trebuie să fie conforme, potrivit principiului supremaţiei
Constituţiei prevăzut în art. 1 pct. 5 din Constituţie.
Ordonanţele Guvernului, legea ordinară aprobată de jumătate plus unul din membrii prezenţi ai
celor două Camere şi legile organice aprobate cu votul majorităţii membrilor fiecărei camere au putere
juridică inferioară Constituţiei, datorită procedurii de elaborare, de aprobare şi în mod deosebit de modul de
reprezentare a poporului, de către cei care le votează. Viaţa a demonstrat că există riscul ca aceste acte
normative să cuprindă dispoziţii care să fie contrare Constituţiei, fapt ce nu poate fi tolerat. Ca urmare este
necesar controlul constituţionalităţii legilor şi a ordonanţelor Guvernului, şi lipsirea de efecte juridice a celor
neconstituţionale.
Constituţia României încredinţează controlul constituţionalităţii legilor unei autorităţi publice
autonome, denumită Curtea Constituţională. Aceasta este formată din 9 judecători numiţi pentru o
durată de 9 ani, fără posibilitate de prelungire sau reînnoire a mandatului, 3 de către Camera Deputaţilor, 3
de către Senat şi 3 de către Preşedintele României. Preşedintele Curţii Constituţionale este ales dintre
judecătorii Curţii, de către aceştia, prin vot secret, pentru o perioadă de 3 ani. Curtea Constituţională se
înnoieşte cu o treime din judecătorii ei, din 3 în 3 ani, în condiţiile prevăzute de legea organică a Curţii.
Trebuie observat că activitatea Curţii Constituţionale nu priveşte numai controlul constituţionalităţii
legilor, ci cuprinde şi alte domenii desigur în strânsă legătură cu aplicarea şi respectarea Constituţiei.
De aceea, având în vedere complexitatea şi natura atribuţiilor Curţii Constituţionale, precum şi
procedurile potrivit cărora îşi realizează aceste atribuţii ea poate fi considerată autoritate publică politico-
jurisdicţională independentă. Caracterul politic rezultă din modul de desemnare a membrilor Curţii
Constituţionale, precum şi din natura unor atribuţii, caracterul jurisdicţional rezultând din principiile de
organizare şi funcţionare, independenţa şi inamovibilitatea judecătorilor precum şi din alte atribuţii şi
proceduri. Sunt de asemenea interesante pentru caracterizarea Curţii Constituţionale dispoziţiile legale
potrivit cărora aceasta este unica autoritate jurisdicţională constituţională din România, este independentă
faţă de orice altă autoritate publică, iar competenţa sa nu poate fi contestată de nici o autoritate publică.

parte. Ca urmare prin Legea de revizuire a Constituţiei la art. 20 pct. 2 s-a adăugat “ cu excepţia cazului în
care Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile”.Prin aceasta într-adevăr se urmăreşte
apărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale şi nu aplicarea tratatelor şi pactelor internaţionale numai
pentru faptul că sunt internaţionale.
147 În doctrină se vorbeşte de constituţii fictive, retorice, propagandistice, inutile. I. Deleanu op. cit. p. 98.
90 Sistemul constituţional al României

În sfera controlului de constituţionalitate intră următoarele acte: legile ca acte juridice ale
Parlamentului; iniţiativele de revizuire a Constituţiei; regulamentele Parlamentului; ordonanţele guvernului;
iniţiativele legislative populare.
Cât priveşte legile se disting două situaţii exprimate printr-un control prealabil şi
printr-un control posterior.
Controlul prealabil normal se exercită asupra legilor votate de către Parlament, dar înaintea
promulgării lor de către Preşedintele României.
Curtea Constituţională efectuează controlul de constituţionalitate privind legile înainte de
promulgare numai la sesizarea uneia dintre autorităţile publice împuternicite de Constituţie, şi anume:
preşedintele României, preşedinţii celor două camere, Guvernul, Curtea Supremă de Justiţie, cel puţin 50
de deputaţi sau cel puţin 25 de senatori. Ca atare sub acest aspect este exclus controlul din oficiu,
aceasta fiind o garanţie contra unui eventual abuz de putere din partea Curţii Constituţionale. Potrivit art.
146 lit. a din Constituţie Curtea Constituţională poate din oficiu să se pronunţe asupra constituţionalităţii
legilor asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei.
Cea de a doua situaţie, priveşte controlul posterior al constituţionalităţii legilor (vizează deci legile
intrate în vigoare), iar acest control se realizează pe calea excepţiei de neconstituţionalitate ce poate fi
ridicată numai în cadrul unui proces judiciar. În legătură cu acest control trebuie să reţinem că, potrivit Legii
privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale art. 23 pct. 3, nu pot face obiectul excepţiei,
prevederile legale a căror constituţionalitate a fost stabilită pe calea controlului prealabil, prevăzută de art.
146 (1) din Constituţie. Excepţia de neconstituţionalitate este un procedeu juridic ce permite accesul
cetăţenilor la Curtea Constituţională, atunci când într-un proces la instanţele judecătoreşti se pretinde că li
s-a încălcat un drept sau un interes legitim printr-o lege pe care o apreciază ca fiind contrară Constituţiei.148
„Sesizările adresate Curţii Constituţionale trebuie motivate, ceea ce implică, în mod necesar, invocarea
unui temei constituţional pentru contestarea legitimităţi constituţionale a prevederii ce face obiectul
sesizării. În acelaşi timp, Curtea a stabilit că nu se poate substitui autorului sesizării în ceea ce priveşte
invocarea unui anume motiv de neconstituţionalitate, altminteri, în cadrul procedurii de soluţionare a
excepţiilor de neconstituţionalitate, controlul Curţii Constituţionale ar însemna să se exercite nu la sesizare,
ci din oficiu, ceea ce contravine prevederilor art. 144 lit. c din Constituţie (devenit art. 146 lit.d, după
revizuirea şi republicarea Constituţiei), care se referă în mod expres la excepţiile ridicate în faţa instanţelor
judecătoreşti.” Dacă referitor la obligaţia indicării temeiului constituţional pentru contestarea legitimităţii
constituţionale a dispoziţiei legale atacate nu sunt obiecţiuni, în schimb avem rezerve cu privire la limitarea
controlului Curţii numai la motivele invocate de autorul sesizării149. Astfel ar putea apărea o situaţie când o
dispoziţie a legii deşi este neconstituţională, Curtea să o respingă datorită incompetenţei sau lipsei de
pregătire a autorului sesizării, pe motiv că nu este obligată să analizeze sub toate aspectele dispoziţia
atacată. Pe de altă parte o respingere a excepţiei de neconstituţionalitate a unei dispoziţii întăreşte
148 De pildă potrivit art.78 din Constituţie legea se publică în Monitorul Oficial l României şi intră în vigoare
la 3 zile de la data publicării sau la o dată prevăzută în textul ei. Dacă printr-o lege alta decât cea penală
sau contravenţională, se dispune aplicarea ei din momentul publicării atunci această lege este susceptibilă
de neconstituţionalitate.
149 Spunem că avem rezerve asupra acestei decizii deoarece credem că este absurd ca atunci când

persoana nu a motivat corespunzător excepţia de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională să o


respingă şi astfel dispoziţia să rămână în continuare în vigoare deşi dacă Curtea ar fi analizat dispoziţia
legală ar fi găsit motive suficiente de neconstituţionalitate şi declarând-o neconstituţionă ar evita
prejudicierea şi a altor persoane. Socotim că obligaţia Curţii Constituţionale de a analiza sub toate
aspectele dispoziţia legală atacată ca neconstituţională rezultă din dispoziţia art.142 pct.(1) din Constituţie
în care se dispune: „ Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei.”De asemenea în art.1
pct.5 din Constituţie se dispune: „În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este
obligatorie.” Deci în opinia noastră Curtea Constituţională este obligată să asigure supremaţia Constituţiei
şi prin activitatea sa să garanteze aceasta atunci când este sesizată pe cale excepţiei de
neconstituţionalitate chiar dacă cel care a ridicat-o nu a motivat-o corespunzător.
Sistemul constituţional al României 91

prezumţia de constituţionalitate a acesteia. Dosarul în cauză se trimite de instanţa judecătorească la


Curtea Constituţională pentru a se pronunţa asupra excepţiei de neconstituţionalitate şi apoi, în funcţie de
Decizia Curţii Constituţionale, instanţa judecătorească va judeca şi se va pronunţa în dosarul respectiv.
Deciziile Curţii Constituţionale sunt obligatorii. Dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi
cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la
publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu
pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Pe durata acestui termen, dispoziţiile
constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept. În cazurile de neconstituţionalitate care
privesc legile, înainte de promulgarea acestora, parlamentul este obligat să reexamineze dispoziţiile
respective pentru punerea lor de acord cu decizia Curţii Constituţionale.150 Tratatul sau acordul internaţional
constatat ca fiind neconstituţional nu poate fi ratificat. Deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul
Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor.
Iniţiativa de revizuire a Constituţiei exprimată în limitele dispoziţiilor art. 146 şi 148 din
Constituţie este şi ea supusă controlului de constituţionalitate. În legătură cu această atribuţie a Curţii
Constituţionale s-ar putea crede că este un paradox, din moment ce o iniţiativă de acest gen este prin ea
însăşi „contrară” Constituţiei, atâta timp cât urmăreşte modificarea unor prevederi ale acesteia. De aceea,
această atribuţie trebuie analizată prin coroborare cu textele din Constituţie care privesc revizuirea
Constituţiei, Curţii Constituţionale revenindu-i misiunea nu de a împiedica iniţiativele de modificare, ci de a
se pronunţa dacă ele sunt făcute cu respectarea art. 150 şi desigur, cu respectarea art. 152 unde sunt
prevăzute limitele revizuirii, deci numai din punct de vedere procedural constituţional.
Ca atare, o interpretare sistematică a dispoziţiilor constituţionale permite o clară determinare a
dimensiunilor juridice ale acestei atribuţii.
Regulamentele Parlamentului sunt şi ele supuse controlului de constituţionalitate. Vom observa
mai târziu că practic există trei categorii de regulamente: regulamentul şedinţelor comune şi regulamentele
celor două Camere.
Delegarea legislativă.
Guvernul este delegat să emită ordonanţe cu putere de lege în două modalităţi:
a. potrivit art.115 alin.1 din Constituţie , guvernul poate fi abilitat de Parlament
să emită ordonanţe ordinare cu putere de lege;
b. Constituantul a împuternicit guvernul ca oricând există urgenţă şi situaţie
extraordinară să emită ordonanţe de urgenţă.
Ordonanţele Guvernului. Potrivit art.115 din Constituţie, Guvernul poate fi abilitat de către
Parlament, printr-o lege specială, să emită ordonanţe ordinare în domenii care nu fac obiectul legilor
organice. De asemenea, în cazuri excepţionale, de urgenţă, Guvernul poate emite Ordonanţe de Urgenţă
în domeniul legilor organice151 sau ordinare. Ordonanţele de urgenţă152 intră în vigoare numai după
150 Prin Legea de revizuire a Constituţiei a fost abrogat art.145 pct.1 în care se dispunea:” În cazurile de
neconstituţionalitate constatate potrivit articolului 144 literele a) şi b), legea sau regulamentul se trimite spre
rexaminare. Dacă legea este adoptată în aceeaşi formă, cu o majoritate de cel puţin două treimi din
numărul membrilor fiecărei Camere, obicţia de neconstituţionalitate este înlăturată, iar promulgarea devine
obligatorie.”
151 „În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a statuat că interdicţia reglementării de către Guvern în

domeniul legii organice priveşte numai ordonanţele Guvernului adoptate în baza unei legi de abilitare,
această interdicţie decurgând direct din textul constituţional. O asemenea limitare nu este prevăzută însă
de alin.4 art. 114 din Constituţie, referitor la ordonanţele de urgenţă, deoarece cazul excepţional ce impune
adoptarea unor măsuri urgente pentru salvgardarea unui interes public ar putea reclama instituirea unei
reglementări de domeniul legii organice, nu numai ordinare, care, dacă nu ar putea fi adoptată, interesul
public avut în vedere ar fi sacrificat, ceea ce este contrar finalităţii constituţionale a instituţiei. De
asemenea, Curtea a mai statuat că ordonanţa de urgenţă nu este o varietate a ordonanţei emise în temeiul
unei legi speciale de abilitare, ci reprezintă un act normativ adoptat de Guvern în temeiul unei prevederi
constituţionale, care permite Guvernului, sub controlul strict al Parlamentului, să facă faţă unui caz
92 Sistemul constituţional al României

depunerea spre dezbatere în procedura de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată şi după
publicarea ei în Monitorul Oficial al României. Camerele, dacă nu se află în sesiune, se convoacă în mod
obligatoriu în 5 zile dela depunere sau, după caz de la trimitere. Dacă în termen de cel mult 30 de zile de la
depunere, Camera sesizată nu se pronunţă asupra ordonanţei, aceasta este considerată adoptată şi se
trimite celeilalte Camere care decide de asemenea în procedura de urgenţă. Ordonanţa de urgenţă
cuprinzând norme de natura legii organice se aprobă cu majoritatea prevăzută la articolul 76 aliniatul (1).
Socotim că ordonanţele ordinare ale Guvernului intră în vigoare ca şi o lege adică la 3 zile din momentul
publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei, şi produc efecte juridice până în momentul
respingerii sau aprobării prin lege de către Parlament.153 Aceste ordonanţe conţin de fapt norme cu putere
de lege, instituţia ca atare fiind cunoscută în teorie şi legislaţie ca delegare legislativă. Aşa stând lucrurile,
este firesc ca şi ordonanţele să fie supuse controlului de constituţionalitate, aceasta realizându-se însă prin
procedeul excepţiei de neconstituţionalitate.
Iniţiativele legislative populare. Aşa cum vom explica la procedura de elaborare a legii, iniţiativă
legislativă poate avea un număr de cel puţin 100.000 de cetăţeni cu drept de vot, cu respectarea desigur a
unor reguli constituţionale. Cetăţenii care îşi manifestă dreptul la iniţiativă legislativă trebuie să provină din
cel puţin un sfert din judeţele ţării, iar în fiecare din aceste judeţe, respectiv din municipiul Bucureşti, trebuie
să fie înregistrate cel puţin 5000 de semnături în sprijinul acestei iniţiative. Nu pot face obiectul unei
iniţiative legislative a cetăţenilor problemele fiscale, cele cu caracter internaţional, amnistia şi graţierea.
Verificarea respectării acestor reguli constituţionale în cazul iniţiativei legislative populare, revine
Curţii Constituţionale.
În afara controlului constituţionalităţii legilor, regulamentelor, ordonanţelor, Curţii Constituţionale îi
revin şi alte atribuţii. Prin aceste atribuţii Curtea este împuternicită să se pronunţe asupra constituţionalităţii
unor acţiuni sau măsuri întreprinse de către unele autorităţi publice situate la înalte nivele statale.
O astfel de atribuţie este aceea de a veghea la respectarea procedurii pentru alegerea
Preşedintelui României şi de confirmare a rezultatelor sufragiului.
O altă atribuţie este constatarea existenţei împrejurărilor care justifică interimatul în
exercitarea funcţiei de Preşedinte al României şi comunicarea celor constatate Parlamentului şi
Guvernului. În anumite situaţii clar stabilite prin Constituţie, apare necesară asigurarea interimatului în
funcţia de Preşedinte al României, deoarece titularul nu mai poate exercita prerogativele de conducere.
Constatarea împrejurărilor care justifică interimatul, adică această soluţie provizorie care asigură
continuitatea funcţiei, revine Curţii Constituţionale.

excepţional. Consecventă acestei jurisprudenţe, Curtea Constituţională a mai reţinut că posibilitatea


Guvernului ca, în cazuri excepţionale, să poată adopta ordonanţe de urgenţă, în mod limiat, chiar în
domeniul rezervat legii organice, nu poate echivala cu un drept discreţionar al Guvernului şi, cu atât mai
mult, această abilitare constituţională nu poate justifica abuzul în emiterea ordonanţelor de urgenţă.
Emiterea de către executiv a ordonanţelor de urgenţă trebuie să fie , în fiecare caz , justificată de existenţa
unor situaţii excepţionale, care impun adoptarea unor reglementări urgente. În acest sens, Curtea
Constituţională, referindu-se la cazul excepţional, de care depinde legitimitatea constituţională a emiterii
unei ordonanţe de urgenţă, a statuat că acesta este definit în raport de necesitatea şi urgenţa reglementării
unei situaţii care, datorită circumstanţelor sale excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate, în
vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public.” Decizia nr. 413 din 6.11.2004 (M. Of. nr.
58/23.01.2004) în Curierul judiciar nr.2/2004 p.29.
152 Potrivit art.115 pct.5 din Constituţie, Ordonanţele de urgenţă intră în vigoare în mod diferit faţă de

ordonanţele ordinare rspectiv “numai după depunerea lor spre dezbatere în procedură de urgenţă la
Camera competentă să fie sesizată şi după publicarea ei în Monitorul Oficial al României”; deci în astfel de
cazuri, publicarea trebuie să fie concomitentă cu depunerea ordonanţei spre aprobare la Camera
competentă sau ulterioară.
153 Prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu

privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei, dispune art.115 pct.8 din
Constituţie.
Sistemul constituţional al României 93

Atribuţia de a veghea la respectarea procedurii pentru organizarea şi desfăşurarea


referendumului şi de a confirma rezultatele acestuia. Potrivit Constituţiei referendumul se poate
organiza în următoarele situaţii: la cererea Preşedintelui României, după consultarea Parlamentului, în
probleme de interes naţional; pentru demiterea Preşedintelui României; pentru aprobarea revizuirii
Constituţiei. Într-o interpretare corectă a articolului 2 din Constituţie, nu pot fi excluse şi alte situaţii de
referendum.
Curţii Constituţionale îi revine şi atribuţia de a veghea la respectarea procedurii referendumului.
Rezolvarea contestaţiilor care au ca obiect constituţionalitatea unui partid politic, este de
competenţa Curţii Constituţionale.
Partidele politice îşi găsesc reglementarea constituţională în articolele 1 al. 3, care declară
pluralismul politic drept valoare supremă şi o garantează în art. 8, care dezvoltând art. 1 pct. 3, defineşte
scopul activităţii partidelor politice, în art.40, care reglementând dreptul de asociere stabileşte ce partide
sunt sau pot deveni neconstituţionale, precum şi persoanele care nu pot face parte din partidele politice.
Potrivit art. 40 din Constituţie, sunt neconstituţionale partidele sau organizaţiile care prin scopurile
lor ori prin activitatea lor, militează împotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept ori a
suveranităţii, a integrităţii sau a independenţei României. Constatarea neconstituţionalităţii unui partid
politic revine Curţii Constituţionale.
Efectele juridice ale Deciziilor Curţii Constituţionale.
Analiza efectelor juridice ale actelor Curţii Constituţionale trebuie efectuată ţinând cont dacă
suntem în prezenţa unui control prealabil sau posterior, ori în situaţia exercitării altor atribuţii.
Deciziile emise în exercitarea atribuţiilor prevăzute de art. 146 literele „a” „b” şi „c”din Constituţie
prin care se constată neconstituţionalitatea legilor înainte de promulgarea lor, sau neconstituţionalitatea
iniţiativelor de revizuire a Constituţiei, se trimit Parlamentului care se pronunţă potrivit Constituţiei asupra
acestora.
Până la revizuire Constituţiei, în ceea ce priveşte legea trimisă spre reexaminare, dacă era
adoptată în aceeaşi formă cu votul a cel puţin două treimi din numărul membrilor fiecărei Camere,
obiecţia de neconstituţionalitate era înlăturată, iar promulgarea devenea obligatorie. Ca atare într-o
asemenea situaţie, decisiv era votul Parlamentului la care dat fiind cerinţa de două treimi participa şi
opoziţia, efectele deciziei Curţii Constituţionale obliga doar la reexaminarea legii în discuţie. Decizia
Curţii Constituţionale avea valoarea unui veto suspensiv şi se putea impune aici prin soliditatea
argumentaţiei juridice şi prin receptivitatea de care dau dovadă parlamentarii. După revizuirea
Constituţiei Parlamentul trebuie să se conformeze deciziei Curţii Constituţionale şi să modifice sau abroge
legea după caz.154Potrivit art.147 pct.1 din Constituţie: „Dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare ,
precum şi cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45
de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Gucernul,
după cazt, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Pe durata acestui
termen, dispotiţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept. (2) În cazurile de
neconstituţionalitate care privesc legile, înainte de promulgarea acestora, Parlamentul este obligat să
reexamineze dispoziţiile respective pentru punerea lor de acord cu decizia Curţii Constituţionale.”Această
dispoziţie constituţională nu este la adăpost de critică, deoarece între puterea acordată de Constituant
Curţii Constituţionale şi capacitatea reprezentativă a acesteia este o disproporţie dacă se raportează la
puterea de reprezentare a două treimi din Parlament.
Cât priveşte iniţiativa de revizuire a Constituţiei, decizia Curţii Constituţionale nu poate depăşi forţa
juridică a unui aviz în procedura de modificare a legii fundamentale.
În situaţia excepţiei de neconstituţionalitate a unor prevederi din lege, decizia Curţii
Constituţionale produce efecte juridice cât priveşte aplicarea normei juridice în cauză. Dacă se decide
că prevederea legală în cauză este neconstituţională, ea nu mai poate fi aplicată în cauza respectivă,
procesul judecându-se la instanţele judecătoreşti cu luarea în consideraţie a acestei noi realităţi juridice. Ca

154 A se vedea p. 83.


94 Sistemul constituţional al României

atare, decizia Curţii Constituţionale paralizează efectele juridice ale normei juridice contestate în
procesul concret în care s-a invocat excepţia de neconstituţionalitate.
Aşa stând lucrurile, Legea nr. 47/1992 stabileşte că decizia definitivă prin care se constată
neconstituţionalitatea unei legi sau a unei ordonanţe constituie temei legal pentru rejudecarea cauzei, la
cererea părţii care a invocat excepţia de neconstituţionalitate într-un proces civil (art. 26 al. 1) şi că în
procesele penale această decizie constituie temei legal pentru rejudecarea cauzelor în care condamnarea
s-a pronunţat pe baza prevederii legale declarate ca neconstituţionale (art. 26 al. 2).
Se poate observa că deciziile Curţii Constituţionale, în aceste situaţii, nu au ca efect scoaterea
prevederii legale din legislaţie, ci neaplicarea lor în cazul concret. Prevederea legală rămâne deci în
legislaţie, situaţie căreia trebuie să i se găsească o soluţie, pentru că, deşi în vigoare, această prevedere
nu se va putea aplica în viitor. De aceea, legea obligă Curtea Constituţională să comunice asemenea
decizii atât celor două Camere ale Parlamentului cât şi Guvernului. Prin aceasta, autorităţile publice
competente în procesul de legiferare sunt înştiinţate de situaţia produsă pentru a lua măsurile ce se impun
(abrogare, modificare etc.).
Deciziile Curţii Constituţionale privind neconstituţionalitatea ordonanţelor Guvernului, au
aceleaşi efecte juridice ca şi deciziile date în judecarea excepţiei de neconstituţionalitate a legii. Având în
vedere implicaţiile unei dispoziţii din lege, declarată neconstituţională, credem că în primul rând Guvernului
i-ar reveni sarcina ca în mod operativ, atunci când decizia Curţii Constituţionale este întemeiată, ca pe
calea unei Ordonanţe de Urgenţă să rezolve provizoriu situaţia, prin abrogare, modificare sau
înlocuire a dispoziţiei neconstituţionale cu o dispoziţie conformă Constituţiei, urmând ca
Parlamentul să o aprobe sau să o respingă.
În ceea ce priveşte soluţiile date de Curtea Constituţională referitor la o lege se pot ivi următoarele
situaţii:
a) pentru legile în vigoare încă înainte de 8 dec. 1991, care contravin Constituţiei, Curtea
Constituţională constată abrogarea acestora prin art.154 din Constituţie;
b) pentru legile elaborate după intrarea în vigoare a Constituţiei, Curtea Constituţională constată
şi declară ca neconstituţionale dispoziţiile acestora care contravin Constituţiei ; numai într-o
astfel de situaţie, Parlamentul poate constata că dispoziţia în cauză este constituţională,
revotând-o cu 2/3 din numărul parlamentarilor.
Efectele juridice ale deciziei Curţii Constituţionale privind neconstituţionalitatea unui partid politic
constau în radierea partidului politic din evidenţa partidelor legal constituite.
Cât priveşte efectele juridice ale altor hotărâri ale Curţii Constituţionale, ele trebuie apreciate
nuanţat, în funcţie de situaţiile în care intervin. Astfel, ele nu pot depăşi efectele juridice ale unui aviz dacă
intervin în exercitarea atribuţiilor de la art. 146 lit. „g”, „i” şi „j”, adică pentru constatarea existenţei
împrejurărilor care justifică interimatul, cele privind contenciosul electoral şi cele privind îndeplinirea
condiţiilor pentru exercitarea iniţiativei legislative populare.
În fine, aşa cum am mai arătat, în exercitarea atribuţiei de la art. 146 din Constituţie, Curtea
Constituţională emite hotărâri, iar potrivit Legii electorale aceste hotărâri sunt definitive.

5.1.4. România, stat naţional, unitar şi indivizibil

Sub aspectul structurii de stat, România se prezintă ca un stat unitar. Astfel, pe teritoriul României
este organizată o singură formaţiune statală. De aici, drept consecinţă, decurge existenţa unui singur
rând de autorităţi publice centrale: un singur Parlament, un singur Guvern şi un singur for judecătoresc
suprem.
Cetăţenii au o singură cetăţenie, cetăţenia română. După 1989 s-a reglementat şi posibilitatea de a
avea dublă cetăţenie. Teritoriul ţării este organizat în unităţi administrativ-teritoriale (judeţe, oraşe şi
comune), iar autorităţile publice din aceste unităţi sunt subordonate uniform, faţă de cele centrale,
concomitent cu o autonomie administrativă.
Întreaga organizare statală este stabilită prin Constituţie.
Sistemul constituţional al României 95

Caracterul naţional al statului unitar român exprimă unul din elementele constitutive ale acestuia,
ştiut fiind că, în accepţiunea largă, statul este constituit din trei elemente: teritoriu, populaţie (naţiune) şi
suveranitate (puterea organizată statal). Se preferă însă, în contextul explicării caracteristicilor statului,
termenul naţional pentru că, din punct de vedere riguros ştiinţific, naţiunea este elementul constitutiv al
statului, ea putând fi definită ca populaţia de ieri, de azi şi de mâine. Naţiunea exprimă istoria,
continuitatea şi mai ales comunitatea spirituală şi materială. În populaţie, de regulă distingem trei
categorii de persoane şi anume: cetăţenii, străinii şi apatrizii, ori aceste două categorii din urmă nu
sunt încorporate în categoria naţiune.
Formarea statului român ca stat naţional unitar, este rodul unui proces istoric îndelungat, proces
dominat de lupta poporului român pentru unitate şi independenţă, pentru eliberarea naţională şi socială.
Formarea statului naţional român a fost mult timp întârziată deoarece în această parte a Europei
capitalismul s-a dezvoltat mult mai târziu şi mai lent decât în apus. La aceasta s-a adăugat jugul străin,
îndeosebi cel otoman.
Un moment important în formarea statului naţional unitar român l-a constituit unirea Moldovei cu
Ţara Românească în anul 1859. Desăvârşirea statului naţional unitar român s-a realizat în anul 1918 prin
unirea Basarabiei, Bucovinei şi Transilvaniei cu România. Formarea statului naţional unitar român a
fost opera întregului popor, a întregii naţiuni.
Forma unitară corespunde conţinutului statului precum şi compoziţiei naţionale a poporului român.
De aceea, Constituţia României stabileşte, prin articolul 1, că România este stat naţional,
suveran, independent, unitar şi indivizibil.
În decursul istoriei, anterior formării statului naţional unitar, pe teritoriul ţării, alături de români s-au
aşezat maghiari, evrei, ţigani şi germani, precum şi într-un număr mai mic oameni de alte naţionalităţi.
Aceştia au muncit şi luptat alături de români, au suferit împreună cu românii şi se bucură astăzi de drepturi
egale cu românii. Cât priveşte caracterul indivizibil al statului român, caracter exprimat încă de Constituţia
din anul 1866, acesta priveşte toate cele trei elemente constitutive ale statului, precum şi pe fiecare dintre
ele. Nici unul dintre cele trei elemente, teritoriu, populaţie şi suveranitate, nu poate fi împărţit în sensul de a
fi sub stăpânirea altor state.

5.1.5. România, stat suveran şi independent

Înţelegerea suveranităţii de stat a României impune o succintă prezentare a noţiunii de


suveranitate. Pentru explicarea suveranităţii este necesară luarea în consideraţie a cel puţin trei
probleme teoretice astfel: evoluţia istorică a conceptului de suveranitate, existenţa a trei noţiuni care, deşi
se găsesc într-o strânsă corelaţie, sunt totuşi noţiuni distincte şi anume suveranitatea poporului,
suveranitatea naţională, suveranitatea de stat şi problema titularului suveranităţii. Suveranitatea, ca
atribut al statului, a apărut odată cu apariţia acestuia, dar ideile şi concepţiile despre suveranitate apar mult
mai târziu, ele fiind situate spre sfârşitul Evului Mediu. Se consideră că primul care a clarificat conceptul de
suveranitate a fost Jean Bodin (1530-1595) în cunoscuta sa lucrare „Les six livres de la Republique”
(1576), care, considerând suveranitatea de origine divină, a definit-o ca puterea supremă absolută a
statului, inalienabilă, constantă, imprescriptibilă şi indivizibilă.
În decursul istoriei s-au emis numeroase concepţii, diferite opinii asupra suveranităţii, mergându-se
de la afirmarea şi justificarea suveranităţii, ca realitate şi principiu, la negarea suveranităţii, la considerarea
suveranităţii ca ceva învechit, demodat, şi mai mult chiar până la considerarea suveranităţii ca sursă a
conflictelor dintre state.
Uneori, în doctrina juridică mai veche, suveranitatea era considerată unul şi acelaşi lucru cu
puterea de stat. Problemă de mare importanţă şi actualitate, suveranitatea de stat se impune şi astăzi ca
una din marile realităţi ale lumii contemporane.
Ideea de bază ce trebuie subliniată este aceea că, în decursul istoriei conceptul de suveranitate a
evoluat în funcţie de scopurile societăţii, de interesele şi valorile ce trebuiau protejate. Conţinutul
suveranităţii se deosebeşte de la o orânduire socială la alta, deoarece chiar aceste orânduiri se deosebesc
96 Sistemul constituţional al României

între ele. Aşa cum se subliniază în literatura juridică, conţinutul suveranităţii, adică domeniile în care se
exercită, s-au extins de la politic la economic, cu precizarea că însuşi politicul şi-a schimbat în timp
semnificaţia.
Precum observăm, în stabilirea conceptului de suveranitate trebuie explicate şi alte două noţiuni
des întâlnite în literatura juridică şi mai ales în cea politică şi anume suveranitatea poporului şi
suveranitatea naţională.
Prin suveranitatea poporului se înţelege dreptul poporului de a decide asupra sorţii sale, de
a stabili linia politică a statului şi alcătuirea organelor lui, precum şi de a controla activitatea
acestora. În societatea în care puterea de stat aparţine real întregului popor, suveranitatea poporului se
identifică cu suveranitatea de stat. Suveranitatea poporului legitimează dreptul acestuia la insurecţie,
atunci când s-au epuizat toate mijloacele legale în înfăptuirea democraţiei.
Prin suveranitatea naţională se înţelege dreptul la autodeterminare şi la dezvoltarea
independentă a fiecărei naţiuni care îi aparţine, fie că posedă sau nu o organizare proprie de stat.
Bineînţeles că, atunci când naţiunea s-a constituit într-un stat suveran şi independent,
suveranitatea naţională se identifică cu cea de stat.
Apare, evidentă credem noi, atât deosebirea, cât şi legătura între suveranitatea de stat, pe de o
parte şi suveranitatea naţională, pe de altă parte. Se observă că numai suveranitatea de stat este o
caracteristică generală a puterii de stat. Realitatea că deseori aceste trei noţiuni se regăsesc
înmănuchiate într-una singură, atotcuprinzătoare, nu ne poate duce la ideea negării existenţei a trei noţiuni
distincte.
În această categorie de definiţii, suveranitatea de stat este considerată a fi acea caracteristică a
puterii de a fi supremă pe teritoriul statului şi independentă faţă de orice putere străină,
caracteristică exprimată în dreptul statului de a-şi rezolva liber treburile interne şi externe, cu
excluderea oricărui amestec al altor state şi cu respectarea drepturilor corespunzătoare ale
acestora şi a regulilor generale admise ale dreptului internaţional. Se adaugă deci, la supremaţie şi
independenţă, obligaţia respectării drepturilor altor state şi a normelor şi principiilor dreptului
internaţional.
Este foarte adevărat că, din modul cum sunt formulate aceste definiţii, nu reiese întotdeauna în
mod expres că este vorba de două condiţii alăturate, supremaţie şi independenţă, dar o asemenea
interpretare este posibilă. Cei care definesc suveranitatea în modul mai sus arătat, pleacă de la ideea
reciprocităţii în relaţiile dintre state. Se arată, corect de altfel, că suveranitatea exclude arbitrariul,
încălcarea suveranităţii altor state, că ea nu trebuie să fie un privilegiu al statelor mari şi puternice
în dauna altor state. Statul suveran este obligat să respecte drepturile altor state, normele unanim admise
ale dreptului internaţional, să respecte principiul egalităţii suverane a statelor.
Menţionarea însă, în definiţia suveranităţii de stat a obligaţiei de a respecta drepturile altor
state, precum şi normele dreptului internaţional, poate fi interpretată în sensul de condiţii pentru
existenţa suveranităţii ceea ce poate fi, bineînţeles, criticabil. Pentru că aşa cum se arată în literatura de
specialitate, practica internaţională a cunoscut exemple de încălcare a drepturilor statelor din partea unor
state puternice, dar aceasta nu poate duce la concluzia că, aceste state care au încălcat drepturile altora
nu sunt suverane.
Un al doilea mod de definire al suveranităţii este acela în care nu sunt reţinute în definiţie, ca
elemente constitutive ale suveranităţii, obligaţiile de respectare a dreptului internaţional şi a drepturilor altor
state. Nu înseamnă însă că aceşti autori nu dau importanţa cuvenită egalităţii suverane a statelor,
reciprocităţii în viaţa internaţională, normelor şi principiilor dreptului internaţional. Dar şi această definiţie
este criticabilă.

5.1.6. România, stat de drept, democratic şi social

a) România este un stat de drept, se arată în Constituţie. Statul de drept, ca teorie şi realitate, s-
a impus mult mai târziu în istoria societăţii, în principiu atunci când s-a considerat că şi autorităţile
Sistemul constituţional al României 97

publice, guvernanţii trebuie să se supună unor reguli juridice prin care li se limitează puterea şi se
împiedică abuzul. Este evident că statul de drept a apărut ca o replică dată statului despotic. Juriştii
clasifică statele în: statul de drept, în care guvernanţii sunt supuşi regulilor juridice şi statul despotic în
care guvernanţii sunt scutiţi de a respecta regulile juridice. {i astăzi, sau poate astăzi mai mult ca oricând,
sunt de actualitate cuvintele inegalabilului Léon Duguit, cuvinte ce trebuie menţionate în integralitatea lor
„Statul, făcând legea, este obligat să o respecte, atât timp cât ea există. El o poate modifica sau
abroga; dar atâta timp cât ea există, el nu poate face un act contrar, un act administrativ sau
jurisdicţional decât în limitele fixate prin această lege şi astfel statul este un stat de drept. Statul, în
virtutea aceleiaşi idei este justiţiabilul propriilor sale tribunale. El poate fi parte într-un proces; el
poate fi condamnat de proprii săi judecători, şi este ţinut ca un singur particular de a executa
sentinţa prezentată împotriva sa.” Ca orice concept juridic şi cel de „stat de drept” a cunoscut amplificări
şi perfecţionări. Făcându-se cuvenitele diferenţieri dintre statul legiuitor, statul administrator şi statul
judecător, trebuie să reţinem că statul de drept nu se confundă cu principiul legalităţii, el este mai mult
decât atât. Statul de drept rămâne o simplă teorie dacă nu este constituit dintr-un sistem de garanţii
(inclusiv juridice) care să asigure reala încadrare a autorităţilor publice în coordonatele dreptului.
Statul de drept trebuie efectiv să se autolimiteze prin drept, în toate cele trei ipostaze în care, aşa cum
am văzut poate apare. Chiar dacă se poate discuta mult încadrarea statului legiuitor (autorităţile legislative)
în aceste coordonate, soluţiile corecte, teoretice şi practice, pot fi găsite prin luarea în consideraţie a
mijloacelor de exercitare a suveranităţii naţionale şi a supremaţiei Constituţiei. Ca atare, statul de drept are
un conţinut complex şi în acest sens se consideră că suntem în prezenţa unui stat de drept acolo unde:
domnia dreptului este evidentă; conţinutul acestui drept valorifică la dimensiunile lor reale drepturile şi
libertăţile cetăţeneşti; se realizează echilibrul, colaborarea şi controlul reciproc al puterilor publice
(autorităţilor publice); se realizează accesul liber la justiţie, responsabilitatea şi răspunderea sunt corect
reglementate şi respectiv înfăptuite.
b) România este un stat democratic. Democraţia155 poate fi examinată din multe unghiuri şi de
aici multitudinea de definiţii, explicaţii, trăsături. Caracterul democratic al statului trebuie să le
înmănuncheze pe toate. Caracterul democratic al statului înseamnă că autorităţile publice se întemeiază
pe voinţa poporului, exprimată prin alegeri libere şi corecte. De asemenea, implică proclamarea şi
garantarea libertăţilor publice. Totodată, democraţia implică: un sistem pluralist, responsabilitatea
guvernanţilor, obligaţia lor de a se conforma legilor, exercitarea imparţială a justiţiei de către
judecătorii independenţi şi inamovibili. Democraţia are ca fundament respectarea fiinţei umane şi a
statului de drept. Caracterul democratic al statului şi statul de drept se implică şi se impun reciproc. Aceste
trăsături se pot regăsi acolo unde echilibrul, cooperarea şi controlul reciproc al puterilor este realizat, unde
supremaţia Constituţiei este asigurată. Pentru că în fond, democraţia poate fi definită şi ca domnia
dreptului legitim.
c) România este un stat social. Acest caracter rezultă atât din natura statului cât şi mai ales din
funcţiile sale. Statul modern poate şi trebuie să imprime tuturor acţiunilor economice , politice, culturale, un
conţinut social, fundamentat pe valori etice şi umane care să creeze terenul fertil exprimării reale a
personalităţii cetăţenilor, a drepturilor şi libertăţilor lor, a şanselor lor egale. Statul social nu poate fi un
simplu partener de afaceri, un simplu observator, ci un participant care trebuie să intervină, trebuie să
aibă iniţiativă şi mai ales să ia măsuri care să asigure realizarea binelui comun. El trebuie să protejeze
pe cel slab, dezavantajat de destin şi de şansă, trebuie să sprijine sectoare economice aflate în
criză, dar care sunt indispensabile promovării unui trai civilizat, trebuie să asigure funcţionarea
unor servicii publice de protecţie şi intervenţie socială. Înţelegerea caracterului social al statului ne
permite explicarea sensului şi dimensiunilor unor prevederi constituţionale, precum cele din: art. 32 privind
garantarea dreptului la învăţătură; art. 34 privind obligaţia statului de a lua măsuri pentru asigurarea igienei
şi sănătăţii publice; art. 41 privind protecţia socială a muncii; art. 47 privind obligaţia statului de a lua
măsurile necesare asigurării unui nivel de trai decent cetăţenilor; art. 49 privind protecţia copiilor şi tinerilor

Democraţia vine de la cuvintele „demos” care înseamnă popor şi „cratos” care înseamnă conducere,
155

deci democraţia presupune conducerea de către popor, conform intereselor generale şi individuale.
98 Sistemul constituţional al României

şi art. 50 privind protecţia persoanelor handicapate. Caracterul social presupune obligaţia statului de a
servi societatea de a despăgubi pe orice cetăţean, persoană vătămată într-un drept al său legal sau
ilegal printr-un act al autorităţii, în condiţiile nevinovăţiei persoanei vătămate. Aceasta presupune o
socializare a răspunderii faţă de cetăţean156.

Elementele constitutive ale statului român

Ca orice stat unitar elementele constitutive ale statului sunt: teritoriul, populaţia şi puterea
politică suverană.
Puterea politică suverană este organizată în cadrul unui sistem, denumit sistemul instituţional al
puterii. Teritoriul statului are o anumită organizare în raport cu structura administrativă şi politică a statului,
în vederea înfăptuirii conducerii de stat în mod unitar pe întreaga ţară, potrivit cu sarcinile şi funcţiile
acestuia (statului).

5.2.1. Organizarea administrativă a teritoriului

Astfel, precum se subliniază în literatura juridică, în organizarea administrativă a teritoriului,


elementul unic este teritoriul deoarece el face obiectul organizării în unităţi. Teritoriul fiind una din
bazele organizării puterii de stat, definiţia trebuie să exprime diferenţa dintre teritoriu şi organizarea
puterii de stat. Mai mult, populaţia nu constituie în totalitatea ei o bază a organizării puterii de stat,
deoarece nu toată populaţia participă la conducerea de stat, la aceasta participând numai cetăţenii.
Iar cetăţenii nu pot fi reţinuţi în definiţii, deoarece cetăţenia nu este specifică conducerii de stat în
diferitele unităţi administrativ teritoriale, ci ea este specifică exercitării puterii de stat atât pe planul întregii
ţări, cât şi pe acela al unităţilor administrativ teritoriale.
Se mai pot adăuga, bineînţeles, şi alte considerente în sprijinul tezei că organizarea administrativă
a teritoriului este delimitarea teritoriului în unităţi. Vom aminti astfel că, art. 3(3) din Constituţie, precum şi
dispoziţiile legale în materie stabilesc că „Teritoriul ... este organizat în unităţi administrativ teritoriale...”
(s.n.). Credem că definirea organizării administrative a teritoriului în sensul primei opinii duce la diminuarea
nejustificată a rolului şi importanţei teritoriului ca bază distinctă a organizării puterii. Este îndeobşte admis
că teritoriul constituie cadrul natural, geografic, al organizării puterii de stat, el determină fizic existenţa
statului şi că nu poate exista un stat dacă nu există un teritoriu pe care acest stat să fie organizat. De
pildă, lupta palestinienilor pentru redobândirea teritoriului statului Palestina. În aprecierea rolului teritoriului
trebuie să se plece de la o apreciere ştiinţifică, exactă, a corelaţiilor sale cu puterea.
Consideraţiunile mai sus expuse nu pot duce însă la neglijarea rolului populaţiei în realizarea
organizării administrative a teritoriului. Dacă organizarea administrativă a teritoriului este delimitarea
acestuia în unităţi, populaţia este un criteriu ce este luat în seamă alături de alte criterii (economic,
naţional, social, căi de comunicaţie etc.). Delimitarea este însă teritorială, geografică şi pentru că populaţia
este factorul mobil, iar delimitările teritoriale sunt fixe. Cadrul natural, geografic, de organizare a puterii
de stat respectiv, teritoriul are următoarele caracteristici juridice: inalienabilitatea, indivizibilitatea şi
egalitatea (în sensul că nu trebuie să existe privilegii în formarea unor anumite regiuni sau zone
geografice). Constituţiile României au stabilit expres că teritoriul ţării este inalienabil şi indivizibil.
Plecând de la textul constituţional, unii autori critică definiţiile mai vechi date organizării administrative a
teritoriului în sensul de „împărţire a teritoriului în unităţi administrativ teritoriale”. În acest sens se arată
că, utilizarea termenului „împărţire” a teritoriului nu poate fi acceptată faţă de realitatea că prevederile
constituţionale stabilesc indivizibilitatea statului. În legătură cu această observaţie, trebuie să menţionăm că
ea ţine de acurateţea ştiinţifică a exprimărilor şi nu trebuie înţeles că cei care au definit astfel organizarea
administrativă a teritoriului au evocat ideea împărţirii acestuia şi nu a delimitării. Aceasta cu atât mai mult

156 V. Dabu. Răspunderea juridică a funcţionarului public. Editura Global Lex, Bucureşti, 2000.
Sistemul constituţional al României 99

cu cât caracterul indivizibil al teritoriului este foarte vechi şi a fost proclamat expres chiar de Constituţia
română de la 1866.
O problemă teoretică ce trebuie rezolvată priveşte chiar expresia organizarea administrativă a
teritoriului. S-a susţinut că, deoarece organizatoric puterea de stat acţionează în forma organelor statului
şi delimitarea teritoriului se face în unităţi teritoriale în care să fie aşezate diferitele organe ale
statului. Se consideră că denumirea nu mai este proprie pentru organizarea de stat contemporană,
deoarece ea este preluată de la vechea orânduire în care puterea executivă realizată prin organele
administrative nu era precumpănitoare şi unde delimitarea teritoriului în unităţi teritoriale servea, în
principal, aşezărilor organelor administrative, de unde şi denumirea. Or, în organizarea actuală de stat,
unde organele reprezentative, cu funcţii normative şi de conducere sunt precumpănitoare, ele fiind
constituite nu numai la centru, ci pe întreg teritoriul, denumirea apare ca improprie. Nu putem să nu
observăm că delimitarea teritoriului este administrativă prin natura sa şi că, pe plan local, acţionează şi
alte organe de stat în afara organelor puterii executive şi anume cele judecătoreşti.
În fine, o altă problemă teoretică priveşte delimitarea noţiunilor de structură de stat şi de
organizare administrativă a teritoriului. Dificultatea pleacă de la existenţa factorului comun care este
teritoriul. S-a încercat deosebirea acestor două noţiuni prin stabilirea deosebirilor ce există între unităţile
administrativ-teritoriale şi subiectele de federaţie. Astfel, se arată că, în timp ce subiectele de federaţie
îndeplinesc funcţii guvernamentale157, unităţile administrativ-teritoriale înfăptuiesc funcţii
administrative158. De asemenea, subiectele de federaţie sunt colectivităţi politice, individualizate şi
distincte, având fiecare un sistem legislativ, administrativ şi judecătoresc propriu, ceea ce nu se întâlneşte
la unităţile administrative în cadrul statului unitar etc.
Trebuie să observăm că aceste două noţiuni sunt strâns legate între ele, deoarece privesc două
aspecte ale uneia şi aceleiaşi baze de organizare a puterii de stat şi anume teritoriul. Dar nu trebuie scăpat
din vedere că fiecare noţiune are un conţinut şi un sens propriu. Deosebirea principală între structura de
stat şi organizarea administrativ-teritorială, constă în faptul că prima se referă la organizarea puterii
la nivelul statului în întregul său, în timp ce organizarea administrativă a teritoriului are în vedere
crearea pe teritoriul statului a unui număr de unităţi în scopul unei mai eficiente conduceri de stat
pe plan local. Denumirea de unităţi administrative este folosită pentru a se distinge de cele politice,
care sunt formaţii statale în cadrul statului federal.
La sfârşitul acestor consideraţiuni putem spune că organizarea administrativă a teritoriului este
delimitarea teritoriului unui stat în unităţi administrativ-teritoriale, delimitare făcută în scopul
realizării unitare a puterii. Vom adăuga la cele de mai sus că organizarea administrativă a teritoriului se
face în funcţie de anumite obiective şi criterii şi că realizarea unitară a puterii se înfăptuieşte prin
organele de stat aşezate în teritoriu.
Constituţia stabileşte, prin art. 3 pct. 3, că teritoriul este organizat sub aspect administrativ în
comune, oraşe şi judeţe. De asemenea, adaugă acelaşi articol, în condiţiile legii unele oraşe sunt
declarate municipii.
a) Judeţul. Judeţul este unitatea administrativ-teritorială ce joacă rolul de verigă intermediară în
cadrul organizării administrative a teritoriului. Faţă de această situaţie, judeţul are trăsături şi funcţionalităţi
proprii, specifice.
Judeţul este o unitate administrativ-teritorială complexă din punct de vedere economic şi social
culturală, unitate de coordonare şi control din punct de vedere administrativ. Organele de stat din judeţe
au legături nemijlocite specifice cu organele centrale de stat. Judeţul cuprinde municipii, oraşe şi comune.
În stabilirea numărului judeţelor s-a urmărit ca acestea să fie echilibrate ca suprafaţă, număr de
locuitori şi potenţial economic, capabile să asigure valorificarea resurselor materiale de pe întreg
cuprinsul ţării noastre. Există astfel în ţara noastră un număr de 41 de judeţe. Suprafaţa unui judeţ este în
medie de aproape 600.000 km, iar populaţia în medie de peste 450.000 locuitori. În funcţie de condiţiile
157 De exemplu, în Germania, landurile au guvernele lor, cu funcţiile guvernamentale specifice exercitate pe
teritoriul landului respectiv.
158 Aşa cum am arătat funcţiile administrative se deosebesc de funcţiile legislative şi judecătoreşti.
100 Sistemul constituţional al României

naturale, starea căilor de comunicaţie, precum şi de legăturile dintre localităţi au fost însă constituite şi
judeţe cu o suprafaţă diferită de proporţiile medii.
Judeţele sunt astfel delimitate încât să cuprindă zone pedoclimatice diverse, care să permită
dezvoltarea agriculturii. De asemenea, au fost luate în consideraţie căile de comunicaţie, astfel încât să
se asigure legături directe, uşoare şi rapide între localităţile din cuprinsul judeţului şi reşedinţa sa.
Judeţele cuprind în afara comunelor şi un număr de oraşe. Oraşele în care îşi au sediul autorităţile
publice judeţene sunt oraşe de reşedinţă. Oraşul reşedinţă este stabilit în funcţie de importanţa sa
economică, socială şi politică, şi eventual, de perspectivele sale de dezvoltare. De asemenea, în stabilirea
oraşului reşedinţă s-a urmărit ca acesta să ocupe o poziţie geografică cât mai centrală, pentru a asigura
legături rapide cu toate localităţile din cuprinsul judeţului. Desigur, sunt şi oraşe reşedinţă de judeţe care,
geografic, nu se află în centrul judeţului, stabilirea lor ca reşedinţă fiind impusă de importanţa lor
economică, socială şi culturală.
b) Oraşul. Oraşul este o unitate administrativ-teritorială de bază în cadrul organizării
administrative a teritoriului. El este un centru de populaţie mai dezvoltat din punct de vedere economic,
social-cultural şi edilitar gospodăresc, având multiple legături cu zona înconjurătoare şi asupra căreia
trebuie să exercite o influenţă civilizatoare. Unele oraşe sunt declarate municipii. Municipii au fost
declarate acele oraşe care au un număr mai mare de locuitori, o însemnătate deosebită în viaţa
economică, social-politică şi cultural-ştiinţifică a ţării, o îndelungată tradiţie istorică sau care au condiţii de
dezvoltare în aceste direcţii.
Municipiul Bucureşti, faţă de importanţa sa economică, politică şi cultural-ştiinţifică, faţă de faptul
că este capitala ţării, are o organizare proprie, distinctă. Municipiul Bucureşti este organizat pe şase
sectoare, numerotate. Fiecare sector are organe de stat proprii, care se subordonează organelor de stat
ale municipiului, iar acestea se subordonează organelor centrale de stat. Sub acest aspect, Municipiul
Bucureşti are un regim juridic şi politic asemănător cu al judeţului.
c) Comuna. Comuna, în sensul legii nr. 2/1968, este unitatea administrativ-teritorială de bază care
cuprinde populaţia rurală unită prin comunitate de interese şi tradiţii, alcătuită din unul sau mai multe
sate, în funcţie de condiţiile economice, social-culturale, geografice şi demografice. Satele în care-şi au
sedile autorităţile publice comunale sunt sate reşedinţă.

5.2.2. Populaţia României

Populaţia este formată din cetăţeni români şi persoane care nu au cetăţenia română, respectiv
cetăţenii străini şi apatrizi (cei care nu sunt cetăţeni ai vreunei ţări), care locuiesc pe teritoriul României.
Noţiunea de cetăţenie are, în ştiinţa dreptului constituţional, două accepţiuni. În primul rând,
noţiunea de cetăţenie este utilizată pentru a desemna o instituţie juridică, adică o grupă de norme
juridice, care reglementează legătura dintre stat şi cetăţeanul său.
Dar, noţiunea de cetăţenie este folosită şi pentru a caracteriza condiţia juridică, statutul juridic ce
se creează acelor persoane care au calitatea de cetăţean. În această a doua accepţiune, cetăţenia se
axează în jurul ideii de subiect de drept şi numai atunci se vorbeşte de cetăţenia unei persoane,
dobândirea şi pierderea cetăţeniei. Această accepţiune ne interesează în mod deosebit, ea constituind
obiectul controverselor din literatura juridică.
În literatura juridică, cetăţenia a fost concepută, de regulă, fie ca o „legătură între individ şi stat”,
fie ca o”legătură politică şi juridică”, ca o „apartenenţă juridică” sau ca o calitate a persoanei.
O definiţie considerată exactă priveşte cetăţenia ca fiind legătura politică şi juridică permanentă
dintre o persoană fizică şi un anumit stat. Această legătură se exprimă prin totalitatea drepturilor şi
obligaţiilor reciproce dintre o persoană şi statul al cărui cetăţean este şi, mai mult, este o legătură
juridică specială, reflectată pe plan extern, păstrată şi prelungită oriunde s-ar găsi persoana, în statul său
de origine, în alt stat, pe mare, în aer sau în cosmos.
Pentru a defini cetăţenia română trebuie să pornim de la faptul că cetăţenia are un conţinut şi o
finalitate care se corelează cu realităţii economice, sociale şi culturale concrete, dintr-o societate dată.
Sistemul constituţional al României 101

Vom remarca astfel că titlul de cetăţean dovedeşte apartenenţa cetăţeanului la statul român, stat în
care suveranitatea naţională aparţine poporului. Cetăţenii români se bucură de drepturi şi libertăţi
democratice, drepturi care nu sunt numai proclamate, ci şi garantate în exercitarea lor efectivă.
Beneficiari ai drepturilor şi libertăţilor, cetăţenii români sunt în acelaşi timp şi titularii unor
îndatoriri. Titlul de cetăţean român impune devotament şi fidelitate faţă de patrie, slujirea intereselor
poporului precum şi îndeplinirea cu bună credinţă a drepturilor şi obligaţiilor înscrise în Constituţie şi
legile ţării. Egali în drepturi şi îndatoriri, cetăţenii români sunt răspunzători deopotrivă pentru dezvoltarea
economică şi socială a ţării, pentru apărarea suveranităţii şi independenţei naţionale.
În definirea cetăţeniei române trebuie să plecăm de la faptul că ea reprezintă expresia relaţiilor
social-economice, politice şi juridice, dintre persoanele fizice şi statul român.
Privită astfel, apare deosebit de limpede ideea că cetăţenia română nu este o simplă legătură
politică sau juridică între individ şi colectivitatea politiceşte organizată, ci este o integrare angajată în sânul
acestei colectivităţi.
Totodată, vom remarca faptul că numai persoanele fizice au cetăţenie. În nici un caz persoanele
juridice sau bunurile nu au cetăţenie în sensul pe care-l dăm noi acestei categorii juridice159.
Astfel, cetăţenia română trebuie considerată ca acea calitate a persoanei fizice ce exprimă
relaţiile permanente social-economice, politice şi juridice dintre persoana fizică şi stat, dovedind
apartenenţa sa la statul român şi atribuind persoanei fizice posibilitatea de a fi titularul tuturor
drepturilor şi îndatoririlor prevăzute de Constituţia şi de legile României.
În fine, pentru explicarea conceptului de cetăţenie, se impun câteva precizări privind terminologia.
Astăzi, cele mai multe constituţii şi legi folosesc termenul cetăţenie pentru a desemna această apartenenţă.
Iniţial, cetăţenia a fost desemnată prin termenul naţionalitate, termen ce îl mai întâlnim şi astăzi,
de exemplu, în Constituţia Franţei, în art. 34. Dacă rememorăm câteva reglementări juridice din România
vom putea observa că: în anul 1877 s-a adoptat legea pentru acordarea cetăţeniei române ofiţerilor de
origine română care au servit în armata străină (M. Of.) nr. 117 din 6.V.1877); în anul 1924 s-a adoptat
legea privitoare la dobândirea şi pierderea naţionalităţii române (M. Of.) nr. 41 din 24.II.1924), urmată de
două regulamente, unul privitor la constatarea naţionalităţii române şi altul privitor la dobândirea
naţionalităţii române prin naturalizarea şi la redobândirea acestei naţionalităţi; în anul 1939 s-a adoptat
legea privitoare la dobândirea şi pierderea naţionalităţii române (M. Of.) )nr. 16 din 19.I.1939); începând
cu anii 1948 legile s-au referit la cetăţenia română (Decretul nr. 125 din 1948, Decretul nr. 33/1952,
Legea nr. 24/1971, Legea nr. 21/1991).
Renunţarea în timp la termenul naţionalitate poate fi explicată prin aceea că naţionalitatea este o
categorie politică, ea indică apartenenţa la o naţiune. Pentru a se evita confuziile şi mai ales speculaţiile
posibile din punct de vedere juridic s-a preferat cuvântul cetăţenie, el exprimând un anumit statut juridic al
omului. Aceste explicaţii prezintă interes pentru cel care dorind să rezolve probleme juridice privind
apartenenţa juridică a unei persoane la un anumit stat, trebuie să identifice conţinutul reglementărilor
juridice ale timpului la care se referă. Pentru că, şi nu spunem o noutate, chiar terminologia juridică a
cunoscut şi cunoaşte o evoluţie a sensurilor sale.
Analiza normelor juridice care formează instituţia juridică a cetăţeniei, permite formularea unor
principii care stau la baza cetăţeniei române.
1. Numai cetăţenii români sunt titularii tuturor drepturilor prevăzute de Constituţie şi legi. În
această privinţă se impune încă de la început să observăm că, de regulă, acesta nu este considerat un
principiu în lucrările de specialitate, dar problema, ca atare, prezentând o deosebită importanţă teoretică şi
practică, este totuşi analizată, deşi distinct de principiile cetăţeniei. Totuşi, această regulă se impune ca o
regulă de bază a cetăţeniei române, ea străbătând întreaga legislaţie în domeniu atât în România, cât şi în
alte state. Cât priveşte formularea ce am dat-o acestui principiu, ni se pare a fi potrivită deoarece
159 Aceasta nu exclude conceptul de persoane juridice române care sunt diferite de persoanele juridice
străine din punctul de vedere al anumitor drepturi şi obligaţii. De asemenea diferă oarecum şi regimul
juridic al unui bun obţinut în România, de regimul juridic al unui bun asemănător obţinut în străinătate, cum
ar fi din punct de vedere al taxelor vamale, impozitelor, T.V.A., legalităţii deţinerii etc.
102 Sistemul constituţional al României

sugerează că persoanele care nu au calitatea de cetăţeni români nu se pot bucura - în condiţiile legii
- decât de o parte din drepturile şi îndatoririle prevăzute de Constituţia şi legile ţării noastre, situaţia
fiind asemănătoare şi în alte state.
În această ordine de idei trebuie să arătăm că, din drepturile înscrise în Constituţie şi legile ţării,
unele pot fi exercitate numai de cetăţenii ţării respective, străinii sau apatrizii neavând acces la ele. Există
deci o diferenţă între sfera drepturilor pe care le pot exercita cetăţenii români şi sfera drepturilor pe care le
pot exercita persoanele care nu au această calitate, dar locuiesc pe teritoriul statului nostru. Aceste
drepturi, care nu pot fi exercitate şi de străini sau apatrizi sunt atât drepturi fundamentale, cât şi
drepturi subiective obişnuite. În grupa acestor drepturi sunt incluse, ca şi în constituţiile altor state
următoarele:
a) dreptul de a alege şi dreptul de a fi ales în organele reprezentative ale statului şi
administraţiei publice locale. Aceste drepturi, fiind prin excelenţă drepturi politice, aparţin în
exclusivitate numai cetăţenilor;
b) dreptul de a domicilia pe teritoriul României şi a se deplasa nestânjenit pe acest teritoriu;
c) dreptul de a fi proprietar de terenuri în România160;
d) dreptul de a fi angajat în orice funcţie pentru care îndeplineşte condiţiile cerute de legile ţării.
Trebuie arătat că, pentru anumite funcţii, legile cer în mod expres ca persoana să aibă numai
calitatea de cetăţean român şi domiciliul `n ţară. De exemplu, pentru ocuparea funcţiei de
judecător, procuror, funcţionar şi demnitar public etc.;
e) dreptul de a nu fi extrădat sau expulzat din România. Cetăţeanul român nu poate fi extrădat
la cererea unui stat străin în vederea executării pedepsei. De asemenea, el nu poate fi expulzat
din România;
f) dreptul de a fi protejat diplomatic, atunci când se află în străinătate. Cetăţenia română
implică pentru statul român obligaţia de a-şi proteja cetăţenii săi atunci când aceştia, aflându-se
în afara graniţelor - vremelnic sau domiciliind, au nevoie de asemenea ajutor împotriva
încălcării drepturilor lor.
2. Numai cetăţenii sunt ţinuţi a îndeplini toate obligaţiile stabilite prin Constituţie şi legile
ţării.
Reţinând aceleaşi remarci pe care le-am făcut la primul principiu, vom arăta că cetăţeanul român,
titular de drepturi şi libertăţi, este în acelaşi timp obligat să îndeplinească şi toate îndatoririle prevăzute de
Constituţia şi legile ţării. Aceasta cu atât mai mult cu cât cetăţenia română presupune responsabilitate
civică. În conformitate cu acest principiu, unele obligaţii prevăzute de Constituţie şi legi aparţin în
exclusivitate cetăţenilor români, căci numai ei pot fi titularii tuturor drepturilor şi obligaţiilor, în ţară.
Persoanele care nu au această calitate, respectiv cetăţenii străini şi apatrizi, nu sunt ţinute a
îndeplini anumite îndatoriri, ce revin numai cetăţenilor români, singuri răspunzători pentru dezvoltarea
economică şi socială a României, pentru apărarea independenţei, suveranităţii şi integrităţii sale. Aceste
obligaţii sunt următoarele:
a) obligaţia de fidelitate faţă de ţară;
b) obligaţia de a satisface serviciul militar;
c) îndatorirea de apărare a patriei.
3. Cetăţenii români sunt egali în drepturi şi îndatoriri, fără deosebire de rasă, naţionalitate,
origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, de avere sau origine socială şi indiferent de
modul în care au dobândit cetăţenia. În alte ţări la muncă egală salariul este diferit, după cum eşti sau nu
cetăţean al ţării respective, situaţie care la noi este depăşită de mult.
160Societăţile comerciale înfiinţate în România ai căror acţionari sunt cetăţeni străini sau apatrizi au dreptul
de a fi proprietari de terenuri în România. În prezent, având în vedere aderarea la Uniunea Europeană s-a
propus modificarea Constituţiei, în sensul acordării şi cetăţenilor străini dreptul de a fi proprietari de terenuri
în România. De altfel, prin Legea 10/2001 şi Legea nr. 1/2000, s-a recunoscut dreptul cetăţenilor străini,
care au avut cetăţenia română, de a li se reconstitui dreptul de proprietate asupra imobilelor naţionalizate,
aspect discutabil, în raport cu actualele reglementări constituţionale.
Sistemul constituţional al României 103

4. Cetăţenia este în exclusivitate o chestiune de stat. Acest principiu se desprinde cu deosebită


claritate din dispoziţiile constituţionale şi legale conform cărora stabilirea drepturilor şi îndatoririlor
cetăţenilor români, a modurilor de dobândire şi de pierdere a cetăţeniei române, constituie un atribut
exclusiv al statului.
5. Cetăţenia nu produce nici un efect juridic asupra cetăţeniei soţilor. Acest principiu se
desprinde din dispoziţiile exprese ale legii cetăţeniei române conform cărora încheierea căsătoriei între un
cetăţean român şi un străin nu produce nici un efect asupra cetăţeniei soţului care a dobândit cetăţenia
română în timpul căsătoriei.
6. Schimbarea cetăţeniei unuia din soţi nu produce nici un efect asupra cetăţeniei române a
celuilalt soţ.
Potrivit legislaţiei României, dobândirea cetăţeniei se face prin: naştere în România, repatriere,
adopţii, la cerere, precum şi în cazul găsirii copilului neidentificat, cu părinţi necunoscuţi, pe teritoriul
României.
Conform legislaţiei române, cetăţenia română se pierde prin: retragerea cetăţeniei române;
renunţarea la cetăţenia română; adopţia unui copil minor român de cetăţeni străini, stabilirea filiaţiei
copilului găsit pe teritoriul României; anularea sau desfacerea adopţiei pe cale judecătorească.
Legislaţia română de după 1989 îngăduie dubla cetăţenie. Soluţia s-a impus pentru a permite
rezolvarea problemelor multor cetăţeni români care în perioada 1944-1989 locuind în afara graniţelor ţării
au pierdut şi cetăţenia română. Astfel, prin Decretul-Lege nr. 137/1990 s-a stabilit că foştii cetăţeni români,
care înainte de 22 Decembrie 1989 au pierdut cetăţenia română din diferite motive o pot redobândi la
cerere, în baza unei declaraţii autentificate, în străinătate, la reprezentanţele diplomatice sau consulare ale
României, iar în ţară la Notariatul de Stat al municipiului Bucureşti, chiar dacă au o altă cetăţenie şi nu îşi
stabilesc domiciliul în România. Legea din 1991 a păstrat aceste reglementări.
Desigur soluţia legii române este solid motivată de istorie. Trebuie însă reţinut că statele în
general nu agreează dubla cetăţenie în statele unitare deoarece această situaţie poate genera unele
implicaţii nedorite. De exemplu Constituţia România ca şi alte constituţii instituie „fidelitatea faţă de ţară” ca
îndatorire fundamentală, or persoana cu dublă cetăţenie faţă de care ţară este fidelă, atunci când
interesele între cele două ţări sunt contrare.
Străinii şi apatrizii.
În afara cetăţenilor români, pe teritoriul României există străini precum şi apatrizi. Străin în
România este persoana care are cetăţenia unui alt stat. Apatridul este persoana care nu are nici o
cetăţenie, fiind desemnat în general prin expresia cetăţean al lumii. Regimul juridic al străinilor în
România rezultă atât din Constituţie cât şi din legea specială privitoare la aceştia. Legea stabileşte până
la detalii condiţia juridică a străinilor, drepturilor şi libertăţilor acestora fiind garantată de Constituţie.

5.2.3. Sistemul instituţional al puterii în România

Autorităţile publice, direct sau indirect, sunt dependente - ca expresie primordială a democraţiei
- de instanţa politică, juridică şi morală absolută: poporul. Sub aspect social, moral şi politic, poporul
este titularul suveranităţii, fiind reprezentat de corpul electoral. Poporul - prin corpul său electoral - se
înfăţişează deci într-o dublă calitate: ca forţă propulsoare a puterii - o forţă primară, originară, politică,
juridică şi morală - care îi conferă puterii legitimare şi autoritate - şi ca fundament social al acestei
puteri.
Autorităţile publice, potrivit legii, sunt alese sau numite. Fac parte din prima categorie
Parlamentul, Preşedintele Republicii, consilierii locali şi primarii, iar din cea de a doua categorie toate
celelalte autorităţi publice. Alegerea sau numirea se face pe baza normelor juridice instituite potrivit
principiului separaţiei puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlului reciproc al acestora.
104 Sistemul constituţional al României

Astfel, Parlamentul este „organul161 reprezentativ suprem al poporului român” (art. 61, al. 1),
ales prin „vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat” (art. 62 al. 1); Preşedintele României este
„ales prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat” (art. 81 al. 1); consiliile locale, judeţene,
orăşeneşti şi comunale sunt alese - în condiţiile legii162 - de către corpul electoral din circumscripţiile
respectivelor unităţi administrativ-teritoriale (art. 121, al. 1); în fine, primarii sunt aleşi, în aceleaşi condiţii
ca şi consilierii locali (art. 121, al. 1)163. Dimpotrivă, cei care alcătuiesc alte autorităţi publice decât cele
arătate sunt învestiţi, desemnaţi164 sau numiţi, fie de către organele reprezentative sau direct
reprezentative, fie de către autorităţile administrative ierarhic superioare. Camera Deputaţilor şi Senatul
numesc fiecare, câte trei membri ai Curţii Constituţionale (art. 142, al. 3); Consiliului Superior al
Magistraturii are 14 membrii aleşi în adunările generale ale magistraţilor validaţi de Senat, 2 reprezentanţi
ai societăţii civile aleşi de Senat (art. 133); Senatul şi Camera Deputaţilor numesc Avocatul Poporului (art.
65, al. 2 lit. i). Preşedintele României desemnează un candidat pentru funcţia de prim-ministru (art.103) şi
numeşte Guvernul pe baza votului de încredere acordat de Parlament, iar în caz de remaniere
guvernamentală sau de vacanţă a postului, revocă sau numeşte, la propunerea primului-ministru, pe ceilalţi
membri ai Guvernului (art. 107 pct.3 şi 4); Preşedintele României numeşte pe trei dintre membrii Curţii
Constituţionale (art. 142, al. 3); de asemenea, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, numeşte
în funcţie magistraţii judecători şi procurori, cu excepţia celor stagiari (art. 125 al. 1 şi art. 134 al. 1);
Guvernul numeşte câte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti (art. 123 al 1).
Potrivit cu funcţia fundamentală ce revine fiecărei autorităţi publice, distingem între: autoritatea
deliberativă, îndeplinind în principal funcţia legislativă; autoritatea preşedinţială, îndeplinind funcţia de
mediere între „puterile statului”165, precum şi între stat şi societate, de reprezentare a statului român şi de
garant al independenţei naţionale şi al integrităţii teritoriale a ţării; autoritatea guvernamentală, având ca
principală funcţie asigurarea înfăptuirii politicii interne şi externe a ţării şi exercitarea conducerii generale a
administraţiei publice; autoritatea de jurisdicţie constituţională, asigurând conformitatea legilor cu
Constituţia; autoritatea judecătorească, chemată să înfăptuiască justiţia; autoritatea constituită în
instituţia Avocatul Poporului, având ca funcţie unică garantarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor `n
raport cu autorităţile administrative.
Potrivit cu nivelul la care ele funcţionează, unele autorităţi sunt centrale sau naţionale, iar altele
sunt locale (de exemplu, Parlamentul, Preşedintele Republicii şi Guvernul, ca autorităţi centrale; consiliile
locale, primarii şi prefecţii, ca autorităţi locale).
Din perspectiva proprietăţilor generale ale sistemului şi prin examinarea modului de articulare a
sistemului puterii de stat, putem identifica principalele lui trăsături:
a) el este un ansamblu complex, alcătuit din patru subsisteme: organul reprezentativ suprem
şi unica putere legiuitoare a ţării; autoritatea executivă; autoritatea de jurisdicţie constituţională;
autoritatea judecătorească. Două precizări sunt necesare: prin natura funcţiilor şi a atribuţiilor
lui, Preşedintele Republicii nu este pur şi simplu un organ administrativ sau numai un
161 Termenul astfel formulat, la singular şi articulat, nu trebuie să conducă la concluzia - evident greşită - că
Parlamentul este "unicul" organ reprezentativ. Numai pentru a respecta rigorile gramaticale - în sensul
corelării adecvate cu adjectivul care urmează - s-a recurs la această formulare.
162 A se vedea şi art. 5, 7 şi 13 din Legea nr. 69/1991şi art. 1 din Legea nr. 70/1991.

163 A se vedea art. 5 din Legea nr. 69/1991 şi art. 1 din Legea nr. 70/1991.

164 Potrivit art. 7 al. 1 si art. 63 din Legea nr. 69/1991, legea administraţiei locale, consiliul judeţean "alege",

din rândul membrilor săi, delegaţia permanentă. "Alegerea" are, în acest caz, semnificaţia desemnării unor
dintre cei "aleşi prin sufragiu" pentru "conducerea operativă a treburilor administraţiei publice judeţene",
exercitând unele dintre atribuţiile consiliului. Termenul de "desemnare" are însă o semnificaţie identică cu
cea comună în situaţia reglementată de art. 85 al. 1 din Constituţie:"desemnarea" candidatului pentru
funcţia de prim-ministru.
165 Sintagma trebuie interpretată în sensul de "organe ale statului", statul neputând avea mai multe "puteri".

El are mai multe categorii de organe, învestite cu competenţe specifice adică, drepturi şi obligaţii specifice,
susţin unii autori.
Sistemul constituţional al României 105

asemenea organ; Avocatul Poporului poate fi integrat - fără a-i anula astfel trăsăturile specifice -
în categoria autorităţilor administrative autonome, dar nu este subordonat nici Guvernului şi nici
Preşedintelui;
b) sistemul puterii este un sistem deschis, dinamic, implicând nu numai multiplicarea
elementelor sale constitutive sau reorganizarea acestora;
c) mediul ambiant - cu care interacţionează sistemul puterii - îl constituie, pe plan intern, sistemul
social-politic, iar pe plan extern, sistemul comunităţii internaţionale a statelor;
d) sistemul puterii de stat şi fiecare dintre subsistemele acestuia au una sau mai multe funcţii
caracteristice;
d) ordinea lăuntrică a sistemului se caracterizează prin raporturi de subordonare, de
coordonare, colaborare şi control reciproc;
e) sistemul puterii de stat reprezintă o structură definită, însumând legături stabilite între întreg şi
parte, precum şi între părţile întregului;
f) sistemul puterii de stat are la bază fluxul informaţional dintre el şi societate, dintre el şi părţile
ce-l alcătuiesc, precum şi dintre aceste părţi;
g) sistemul puterii de stat şi fiecare dintre subsistemele acestea au capacitate de autoreglare,
precum şi capacitatea de a contribui la reglarea altor sisteme sau subsisteme;
h) „Cartea tehnică” a sistemului este Constituţia, care îi instituie şi constituie elementele, îi
stabileşte atributele, funcţiile şi structura.
Fiecare dintre aceste trăsături ar trebui „desfoliate”, prezentate argumentele şi exemplificate, ceea
ce - sperăm că se va înţelege - nu este posibil, acum şi aici. Poate, totuşi, descrierea, chiar sumară, a
structurii sistemului va fi de natură să complinească simpla enunţare a trăsăturilor acestuia.
Structura sistemului constituţional românesc al puterii. „Cartea de identitate” a sistemului
puterii de stat o reprezintă structura acestuia, adică ansamblul interrelaţiilor, prevăzute de Constituţie,
între toate categoriile de organe ale statului potrivit principiului separaţiei puterilor, al egalităţii, cooperării
şi controlului reciproc al acestora. Dintre acestea, le consemnăm pe cele mai semnificative:
2. Corpul electoral alege cele două Camere ale Parlamentului, prin sufragiu universal, egal, direct, secret
şi liber exprimat.
3. Acelaşi corp electoral şi prin sufragiu având aceleaşi atribute, alege pe Preşedintele Republicii. De
asemenea, prin referendum, organizat în cel mult 30 de zile de la suspendarea din funcţie a
Preşedintelui Republicii, corpul electoral hotărăşte asupra demiterii din funcţie a Preşedintelui (art.95
pct.3).
4. Parlamentul, în şedinţa comună a celor două Camere, acordă votul de încredere Guvernului, votul de
învestitură al acestuia. De asemenea, printr-o moţiune de cenzură, Parlamentul - tot în şedinţa
comună a celor două Camere - retrage încrederea acordată Guvernului (atât votul de încredere, cât
şi moţiunea de cenzură, pot fi „provocate” de Guvern, prin angajarea răspunderii lui, în faţa Camerei
Deputaţilor şi a Senatului, asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui
proiect de lege)166.
Pentru exercitarea funcţiei sale de control asupra Guvernului, acesta trebuie să pună la dispoziţia
Parlamentului sau a uneia dintre structurile lui, în condiţiile prevăzute de lege, informaţiile şi documentele
cerute; membrii săi trebuie să participe la lucrările Parlamentului, dacă li se solicită prezenţa; Guvernul
sau membrii lui trebuie să răspundă la interpelările formulate de deputaţi sau senatori.
Numai Preşedintele României, Camera Deputaţilor şi Senatul pot cere urmărirea penală a
membrilor Guvernului, pentru faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei lor;
5. Preşedintele Republicii desemnează candidatul pentru funcţia de prim-ministru şi numeşte Guvernul
pe baza votului de încredere acordat de Parlament. De asemenea, la propunerea primului-ministru,

166Într-o asemenea situaţie, votul de încredere - care nu este identic cu votul de învestitură - rezultă,
implicit, prin nedepunerea unei moţiuni de cenzură. Moţiunea de cenzură trebuie să fie totdeauna explicită,
ea neputând rezulta - pe cale de interpretare - din simple împrejurări de fapt.
106 Sistemul constituţional al României

revocă sau numeşte pe ceilalţi membri ai Guvernului, în caz de remaniere guvernamentală sau de
vacanţă a postului.
Preşedintele poate să ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului, pentru faptele săvârşite în
exerciţiul funcţiei lor. În toate cazurile de această natură, el este acela care poate dispune suspendarea
din funcţia de ministru a respectivei persoane.
6. Parlamentul, în şedinţa comună a celor două Camere, poate suspenda din funcţie pe Preşedintele
României, în cazul săvârşirii unor fapte grave prin care încalcă prevederile Constituţiei.
Parlamentul poate, de asemenea, hotărâ punerea sub acuzare a Preşedintelui României pentru
înaltă trădare167.
7. În relaţia sa cu corpul electoral, Parlamentul poate solicita exprimarea voinţei acestuia în patru
ipoteze: pentru constituirea, prin sufragiu, a unui nou Parlament, în cazul dizolvării celui existent,
întrucât el nu a acordat votul de învestitură pentru formarea Guvernului în termen de 60 de zile de la
prima solicitare a învestiturii; pentru constituirea, prin sufragiu, a noului Parlament, la expirarea
mandatului celui existent; atunci când, după suspendarea din funcţie a Preşedintelui Republicii,
urmează ca - prin referendum - să se decidă eventuala demitere a acestuia; în fine, în situaţia când,
acceptând iniţiativa de revizuire a Constituţiei, aceasta trebuie aprobată prin referendum.
8. Preşedintele Republicii poate - şi el - să solicite exprimarea voinţei corpului electoral, cu privire la
probleme de interes naţional.
9. Secţiunile corpului electoral din circumscripţiile unităţilor administrativ-teritoriale aleg consiliile locale şi
primarii.
10. Autorităţile administraţiei publice locale pot, după caz, să iniţieze sau să decidă aprobarea, prin
referendum local, a „problemelor de interes deosebit din unităţile administrativ-teritoriale”168.
11. O parte a corpului electoral, în condiţiile prevăzute de lege, se poate constitui în subiect al dreptului
de iniţiativă legislativă, fie pentru adoptarea unei legi organice sau ordinare - cu excepţia celor
prevăzute de legea fundamentală -, fie pentru adoptarea unei legi de revizuire a Constituţiei, dacă prin
obiectul ei o asemenea lege este admisibilă.
12. Parlamentul, după adoptarea legii, o trimite Preşedintelui României pentru promulgare.
13. Preşedintele României, în raporturile lui cu Parlamentul, dispune de câteva prerogative, care pot fi
considerate „impulsuri” sau măsuri de „reglare” pentru funcţionarea adecvată a organului
„reprezentativ suprem”, între care: dizolvarea Parlamentului în condiţiile art. 89 din Constituţie;
transmiterea unor mesaje cu privire la principalele probleme ale naţiunii; consultarea Parlamentului
în vederea organizării unui referendum; solicitarea reexaminării unei legi ce i-a fost transmisă spre
promulgare; încuviinţarea măsurilor excepţionale; solicitarea aprobării pentru mobilizarea parţială
167 Este o prerogativă a Parlamentului introdusă în textul Constituţiei în urma unui amendament, pentru a
marca şi ipoteza responsabilităţii juridice penale a Preşedintelui Republicii. Formal, legea
fundamentală s-a abătut astfel de la principiul paralelismului regulilor procedurale constituţionale - sau de la
principiul simetriei în drept - mandatul Preşedintelui încetând pe o altă cale decât prin voinţa celor care l-au
ales. Abaterea poate fi însă justificată: în ipoteza examinată nu este vorba despre angajarea
responsabilităţii politice a Preşedintelui - asupra căreia se decide, într-adevăr, prin referendum -, ci despre
responsabilitatea lui penală, care nu poate face obiectul unui referendum. Referitor la „înalta trădare” a
se vedea Tudor Drăganu, O infracţiune controversată: înalta trădare, Curierul judiciar, nr.12/2003,p.89-95.
168 Art. 10 din Legea nr. 69/1991 este defectuos formulat şi insuficient corelat cu alte dispoziţii ale acestei

legi: evident, nu "problemele se supun unui referendum, ci soluţiile preconizate pentru rezolvarea lor; din
cuprinsul art. 44 al legii rezultă că iniţiativa organizării unui referendum local nu poate aparţine decât
primarului. Dar, cum la nivelul judeţelor nu există primar, ar însemna că, contrar celor prevăzute în art. 10,
consiliile judeţene nu pot dispune, din proprie iniţiativă, organizarea unui referendum local. (De altfel, între
atribuţiile consiliului judeţean nu figurează şi aceea de a organiza un referendum local). Înseamnă că textul
art. 10 din lege trebuie interpretat restrictiv, el vizând numai autorităţile publice din comune şi oraşe. Pe de
altă parte, faţă de dispoziţiile cuprinse în acelaşi text, trebuie să admitem concluzia că iniţiativa
referendumului poate aparţine şi consiliului local.
Sistemul constituţional al României 107

sau generală a armatei; supunerea spre ratificare a tratatelor internaţionale încheiate în numele
României.
14. Parlamentul poate decide, printr-o lege specială de abilitare, delegarea legislativă în favoarea
Guvernului, pe timpul vacanţei parlamentare.
15. Guvernul interacţionează cu Parlamentul prin alte câteva mijloace decât cele deja arătate: el exercită
dreptul la iniţiativă legislativă; poate solicita delegarea legislativă pentru emiterea de ordonanţe şi
trebuie să solicite aprobarea Parlamentului în cazul emiterii unor ordonanţe de urgenţă; el poate
„provoca” un vot de încredere implicit sau o moţiune de cenzură, angajându-şi răspunderea în faţa
Parlamentului asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege;
poate solicita Parlamentului adoptarea unor proiecte de legi în procedură de urgenţă; membrii
Guvernului au acces la „lucrările” Parlamentului169.
16. In interiorul Parlamentului, al acestui subsistem din sistemul puterii de stat, între cele două „părţi”
constitutive, adică între cele două Camere, există o multitudine de interrelaţii caracteristice. În acest
sens şi exemplificativ, menţionăm: organizarea unor şedinţe comune; transmiterea proiectelor de
legi şi a propunerilor legislative de la o Cameră la cealaltă în vederea dezbaterii şi eventualei lor
adoptări; constituirea comisiei paritare pentru declanşarea procedurii de mediere, atunci când una
din Camere adoptă un proiect de lege sau o propunere legislativă într-o redactare diferită de cea
aprobată de cealaltă Cameră.
17. În interiorul ramurii executive a organelor statului, între Preşedintele Republicii şi Guvern sunt stabilite
de asemenea forme specifice de interacţiune: Preşedintele poate consulta Guvernul cu privire la
probleme urgente şi de importanţă deosebită; el poate participa la şedinţele Guvernului - şi, în
asemenea cazuri, prezidează acele şedinţe -, atunci când se dezbat probleme de interes naţional
privind politica externă, apărarea ţării şi asigurarea ordinii publice. Pe de altă parte, primul-ministru
poate invita pe Preşedinte să participe la lucrările Guvernului, în alte situaţii decât cele arătate mai
sus. Totodată, primul-ministru contrasemnează unele dintre decretele emise de Preşedintele
României, angajându-şi astfel propria răspundere politică, alături de acesta.
18. În raporturile Parlamentului, Preşedintelui Republicii, Guvernului şi Justiţiei cu Curtea Constituţională
menţionăm: numirea membrilor acesteia de către cele două Camere şi de către Preşedinte;
sesizarea Curţii de Preşedintele României, de preşedintele uneia din Camerele Parlamentului, de
Guvern, de Curtea Supremă de Justiţie, de un număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25
de senatori asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgarea acestora, precum şi sesizarea ei
de către oricare dintre instanţele judecătoreşti, prin transmiterea spre rezolvare a excepţiilor de
neconstituţionalitate ridicate în faţa acestora, în privinţa legilor şi a ordonanţelor; solicitarea Curţii de
către Parlament să constate existenţa împrejurărilor care justifică interimatul în exercitarea funcţiei
de Preşedinte al României, precum şi pentru avizarea propunerii de suspendare din funcţie a
Preşedintelui. Curtea Constituţională verifică, din oficiu, constituţionalitatea iniţiativelor de
revizuirea a Constituţiei. La sesizarea unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a unui grup
parlamentar sau a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin de 25 de senatori, Curtea
se pronunţă asupra constituţionalităţii regulamentelor Parlamentului (regulamentele fiecărei Camere
şi regulamentele lor comune).
19. Avocatul Poporului este numit de Senat şi Camera Deputaţilor în şedinţă comună, pentru apărarea
drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.
20. Avocatul Poporului prezintă Parlamentului rapoarte anuale sau la cererea acestuia, făcând
recomandări privind legislaţia ori pentru luarea altor măsuri, în scopul ocrotirii drepturilor şi a libertăţilor
cetăţenilor.
21. Procedând din oficiu sau la cererea persoanelor fizice lezate în drepturile sau libertăţile lor, Avocatul
Poporului sesizează autorităţile competente, centrale sau locale pentru ca, în condiţiile legii, acestea
169Termenul "lucrări" semnifică implicit dreptul de a participa la dezbaterile din cadrul Parlamentului.
Posibilitatea de a participa la lucrările Parlamentului implică desigur şi accesul la lucrările organelor interne
ale Parlamentului - comisiile parlamentare.
108 Sistemul constituţional al României

să adopte măsuri de natură să înlăture faptele sau actele de nesocotire, încălcare sau ignorare a
drepturilor subiective ori intereselor legitime juridic protejate.
22. Cât priveşte intervenţia Avocatului Poporului în spaţiul activităţii de judecată, faţă de principiile ce
guvernează această activitate îndeosebi în raport cu principiile independenţei justiţiei,
contradictorialităţii, garantării dreptului la apărare, organizării activităţii de judecată de regulă în trei
grade de jurisdicţie şi instituţionalizarea unor căi de atac pentru înlăturarea nelegalităţii sau
netemeiniciei hotărârilor, opinăm că implicarea lui în această activitate nu poate privi decât celeritatea
justiţiei.
23. Preşedintele României, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, numeşte în funcţie
judecătorii şi procurorii, cu excepţia celor stagiari.
24. Autorităţile administraţiei publice locale - respectiv consiliile locale - funcţionează pe baza principiului
autonomiei.170. Totuşi, ele se înscriu în câteva raporturi specifice cu Guvernul şi cu prefecţii.
Referindu-ne exclusiv la raporturile lor cu Guvernul aducem în atenţie dreptul acestuia de a proceda -
în cazurile prevăzute de lege171 şi la propunerea prefectului - la dizolvarea consiliului. Hotărârea de
dizolvare poate fi atacată, de cei interesaţi, în faţa instanţei de contencios administrativ. De
asemenea, prin hotărârea Guvernului - susceptibilă de control din partea instanţei de contencios
administrativ - un membru al consiliului poate fi demis din funcţie, la propunerea prefectului, dacă a
săvârşit acte contrare Constituţiei ori celorlalte legi sau dacă a compromis, cu rea-credinţă, interesele
comunei, respectiv ale oraşului172. În aceleaşi condiţii şi după aceeaşi procedură poate fi demis şi
primarul.
25. Prefectul este numit sau eliberat din funcţie de către Guvern, căruia îi prezintă anual un raport
asupra „stării generale economice, sociale, culturale şi administrative a judeţului”, respectiv a
municipiului Bucureşti173.
26. Consiliile locale comunică prefectului dizolvarea lor de drept; de asemenea transmit acestuia - în
vederea examinării sub aspectul legalităţii - actele „adoptate şi emise”; primarul sesizează prefectul
atunci când consideră că o hotărâre a consiliului local este ilegală.
27. Prefectul sesizează instanţa de contencios administrativ, dacă consideră că actul adoptat sau emis
de o autoritate publică locală - exceptând actele de gestiune curentă - este ilegal. Actul atacat este
suspendat de drept.
28. Prefectul poate participa la şedinţele consiliilor locale; prezintă anual consiliului judeţean, respectiv
celui al municipiului Bucureşti, o informare cu privire la activitatea desfăşurată de serviciile publice ale
ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei centrale organizate în circumscripţia sa;
propune Guvernului, în condiţiile legii, dizolvarea unui consiliu local sau demiterea unui membru al
acestuia; poate dispune suspendarea din funcţie a consilierului în privinţa căruia a cerut demiterea;
exceptând actele de gestiune curentă ale consiliilor locale, prefectul poate ataca în faţa instanţei de
170 Astfel cum precizează art. 8 din Legea nr. 69/1991, autonomia priveşte şi "relaţiile dintre administraţia
publică locală şi cea judeţeană" - formulare neinspirată, întrucât se vorbeşte de "administraţie" şi se lasă a
se înţelege că "administraţia judeţeană" nu e locală - între cele două "administraţii" neexistând raporturi de
subordonare. (Punctăm aici un lucru esenţial: autonomia nu poate fi concepută şi dezvoltată în afara
imperativelor ce rezultă din principiul legalităţii).
171 Aceste cazuri sunt precizate la art. 33 din Legea nr. 69/1991.

172 Din această formulare - circumscrisă la oraşe şi comune - s-ar putea înţelege că procedura de demitere

nu priveşte şi pe membrii consiliului judeţean. Diferenţa de tratament juridic n-ar fi însă prin nimic justificată.
De altfel, prin referire la cele cuprinse în art. 60 din lege, concluzia nu poate fi decât aceea că tratamentul
juridic al consilierilor este identic.
173 Potrivit art. 11 al. 2 al Legii nr. 69/1991, prefectul "conduce" serviciile publice desconcentrate ale

ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei publice organizate în unităţile administrativ-
teritoriale. În sensul art. 122 din Constituţie, prefectul "conduce" serviciile publice desconcentrate. În
aceste condiţii, evident că activitatea prefectului nu s-ar fi putut mărgini doar la "coordonarea şi
supravegherea" serviciilor publice, cum preciza anterior modificării legea administraţiei publice locale.
Sistemul constituţional al României 109

contencios administrativ actele autorităţilor administraţiei publice locale, considerate de el ca fiind


ilegale.
29. Consiliile locale sau, după caz, membrii acestora ori primarii se pot adresa instanţei de contencios
administrativ pentru verificarea legalităţii hotărârii Guvernului de dizolvare a consiliului, de demitere
a consilierului sau a primarului.
Fireşte că cele câteva interrelaţii consemnate până aici nu epuizează complexitatea,
funcţionalitatea şi dinamismul structurii sistemului puterii de stat. Ele pot însă avea o oarecare forţă de
sugestie şi pot fi convertite în argumente în favoarea ideii că acest sistem este organic articulat,
autoreglabil prin propria lui structură, un sistem în care circuitele de reglare sau autoreglare, funcţionând pe
baza „cărţii tehnice a sistemului” - Constituţia -, pun în valoare unele dintre dimensiunile democraţiei
constituţionale şi atribuie acestei democraţii semnificaţia de unic şi radical remediu faţă de
fenomenele patologice ale sistemului. Este de observat că atribuţiile mai sus prezentate ale structurilor
puterii sunt stabilite `n conformitate cu principiul separaţiei puterilor, al egalităţii, cooperării şi
controlului reciproc al acestora.
În ceea ce priveşte corpul electoral, vom face câteva consideraţii:
Corpul electoral este o colectivitate de persoane fizice, din multitudinea celor care alcătuiesc
poporul, care, având calitatea de cetăţeni şi îndeplinind condiţiile de capacitate juridică şi aptitudine
morală, participă la exercitarea puterii. Corpul electoral mai poate fi deci calificat ca „putere de
sufragiu”174.
Corpul electoral este o putere politică autentică. Exercitându-şi puterea sa prin mijloacele
democraţiei semi-directe, corpul electoral este acela care constituie cele mai importante instituţii ale
democraţiei reprezentative, în primul rând Parlamentul.
Corpul electoral este alcătuit din toţi cetăţenii români care au drept de vot, adică cei care au
împlinit 18 ani şi nu sunt decăzuţi din drepturile lor175.
El se organizează pe circumscripţii electorale judeţene şi la nivelul municipiului Bucureşti.
Votul este universal, egal, direct, secret şi facultativ („liber exprimat”), astfel cum se consacră
prin art. 59, al. 1 şi art. 81, al. 1 ale Constituţiei.
Universalitatea votului constituie forma specifică de exprimare a două dintre principiile
democraţiei autentice: universalitatea drepturilor şi egalitatea în drepturi, inclusiv egalitatea în faţa legii
(art. 15, al. 2 şi art. 16, al. 1).
Egalitatea votului este - şi ea - o formă de exprimare a egalităţii între cetăţeni, în sensul că
aceeaşi forţă (putere de exprimare) este ataşată fiecărui buletin de vot. Cu alte cuvinte, voturile se
numără, nu se cântăresc, ele fiind egale din punct de vedere al puterii de sufragiu.
Caracterul direct al votului derivă din atributul său personal exprimând astfel concepţia
individualistă a democraţiei pluraliste. Alegătorul trebuie să-şi exprime nemijlocit voinţa, nu prin
intermediar.
Votul este secret, garantând astfel alegătorului posibilitatea de a decide în deplină libertatea şi
intimitate. Votul public este profesat, de regulă, în societăţile unanimiste.
Votul este facultativ, adică discreţionar, rămânând la aprecierea titularului său dacă şi-l exercită
sau nu. Caracterul facultativ al votului corespunde, fireşte, esenţei lui personale şi concepţiei liberaliste, dar
el este de natură să favorizeze absenteismul176. Acest fenomen nu este însă negativ prin definiţie.
Absenteismul sau „votul prin tăcere”, ca formă de exprimare a unei atitudini politice, poate fi un gen de
„democraţie refractară”, dar cu riscurile de rigoare. Votul liber exprimat, exclude manipularea; se
cunoaşte că de multe ori, încălcându-se libertatea de conştiinţă, se practică manipularea electoratului prin
mijloacele media, prin măsuri provizorii populiste, campanii de denigrare sau de „cultivare” etc., cu
174 Cl.Franck, Droit des elections nationales et locales, 1988, apud J.Gicquel, op. cit. p. 596
175 Cetăţeanul are capacitate juridică `n sensul Constituţiei atunci când are vârsta de 18 ani împliniţi şi nu
este decăzut din drepturile sale pe cale judecătorească sau medico-legală.
176 Este motivul pentru care legile electorale ale unor ţări au prevăzut obligativitatea votului (în Belgia,

Grecia, Argentina, Australia, Costa Rica şi, pe plan local, parţial, în Austria, Elveţia etc.)
110 Sistemul constituţional al României

implicaţii ulterioare deosebite chiar asupra celor care, manipulaţi fiind, nu au votat potrivit intereselor lor. Pe
de altă parte unii se erijează public în formatori de opinie omiţând faptul că libertatea de opinie şi în mod
deosebit de formare a opiniei este garantată de art.29 din Constituţie, art.18 din Declaraţia Universală a
Drepturilor Omului. De asemenea socotim că expresia „alegeri libere, periodice şi corecte”, presupune
printre altele un vot liber format pe bază de informaţii corecte potrivit dreptului la informaţie ( art.31 din
Constituţie) dar şi vot liber exprimat. De aceea socotim că în loc de expresia „vot liber exprimat” să se
folosească expresia „vot liber format şi exprimat”

Parlamentul. Funcţionarea Parlamentului

5.3.1. Parlamentul

Parlamentul României este format din Camera Deputaţilor şi Senat alese pentru un mandat de
4 ani prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Norma de reprezentare pentru alegerea
Camerei Deputaţilor este de un deputat la 70.000 locuitori, iar pentru alegerea Senatului este de un
senator la 160.000 locuitori. Din punct de vedere al tipului de scrutin, Legea electorală prevede că deputaţii
şi senatorii se aleg în circumscripţii electorale pe bază de scrutin de listă şi de candidaturi independente
potrivit principiului reprezentării proporţionale.
Candidaturile pentru Camera Deputaţilor şi Senat se propun de partidele politice şi alte
formaţiuni politice, constituite potrivit legii. Fiecare Cameră a Parlamentului este condusă de către un
birou permanent ales şi format din preşedinte, vicepreşedinte, secretari şi chestori, care au următoarele
trăsături:
a) au caracter colegial, întrucât sunt constituite din preşedinte, vicepreşedinte, secretar şi
chestori;
b) sunt organe alese;
c) respectă configuraţia politică a Camerei respective, fiind constituite prin negocieri între
grupurile parlamentare;
d) sunt organe interne de conducere ale Camerelor;
e) activitatea lor are, practic, caracter permanent;
f) răspund pentru întreaga activitate în faţa Camerelor.
Preşedintele Camerei Deputaţilor exercită următoarele atribuţii:
a) convoacă deputaţii în sesiuni ordinare sau extraordinare;
b) conduce lucrările Camerei Deputaţilor, asistat obligatoriu de 2 secretari şi asigură menţinerea
ordinii în timpul dezbaterilor, precum şi respectarea regulamentului;
c) acordă cuvântul, moderează discuţiile, sintetizează probleme puse în dezbatere, stabileşte
ordinea votării şi anunţă rezultatul acesteia;
d) conduce lucrările şedinţelor Biroului permanent;
e) sesizează Curtea Constituţională în cazul neconstituţionalităţii unei legi sau articol din
Regulament;
f) asigură trimiterea de îndată la Senat spre dezbatere a proiectelor de legi adoptate sau respinse
de Cameră sau, după caz, Preşedintelui României, spre promulgare, a legilor votate, în
termenele stabilite de lege;
g) reprezintă Camera Deputaţilor în relaţiile interne şi externe;
h) îndeplineşte orice alte atribuţii prevăzute de regulament, precum şi însărcinările date de către
Camera Deputaţilor;
Preşedintele Senatului, are următoarele atribuţii:
a) convoacă Senatul în sesiuni ordinare şi extraordinare;
b) conduce lucrările Senatului fiind asistat de 2 secretari;
c) conduce lucrările Biroului permanent;
d) asigură menţinerea ordinii în timpul dezbaterilor şi respectarea regulamentului;
Sistemul constituţional al României 111

e) anunţă rezultatul votării şi hotărârilor adoptate;


f) asigură legătura Senatului cu Preşedintele României, Camera Deputaţilor, Guvernul, Curtea
Constituţională şi Curtea Supremă de Justiţie;
g) asigură interimatul funcţiei de Preşedinte al României conform art. 97 din Constituţie;
h) reprezintă Senatul în relaţiile interne şi internaţionale;
i) poate sesiza Curtea Constituţională cu legile sau articolele din Regulament neconstituţionale;
j) îndeplineşte orice alte atribuţii prevăzute de regulament sau însărcinări date de Senat.
Lucrările de specialitate pregătitoare dezbaterii în Camere sunt efectuate de comisii
parlamentare.
Potrivit regulamentelor, comisiile sunt organe de lucru ale Camerelor înfiinţate în scopul de a
îndeplini însărcinările care le sunt încredinţate de aceştia. Este de la sine înţeles că, în ultimă instanţă,
deciziile care angajează Camerele sunt luate de acestea, nu de comisii. Cele două Camere au mai multe
tipuri de comisii, astfel: comisii permanente, comisii speciale, comisii de anchetă şi comisii de
mediere.
Comisiile permanente se constituie pe domenii de activităţi care corespund - în limite relative -
specializării ministerelor. Activităţile parlamentarilor, din comisiile permanente sunt atât tehnice cât şi
politice.
Comisiile speciale se instituie pentru avizarea unor acte legislative complexe, pentru elaborarea
unor propuneri legislative sau în alte scopuri indicate în hotărârea de înfiinţare a comisiei. Spre exemplu, o
comisie specială a fost comisia instituită pentru redactarea proiectului actualei Constituţii.
Comisiile de anchetă se înfiinţează la cererea unei treimi din membrii Camerei pentru efectuarea
unei anchete parlamentare în domeniile de competenţa Parlamentului. De menţionat că anumiţi demnitari
şi funcţionari publici nu pot fi controlaţi prin comisii de anchetă aşa cum sunt Preşedintele României,
judecătorii şi alţii. Persoanele audiate nu au statutul juridic de martori, ci numai de invitaţi, ceea ce
înseamnă că aceştia nu pot fi traşi la răspundere pentru mărturie mincinoasă, cu toate implicaţiile ce
decurg de aici.
Comisiile de mediere se formează atunci când diferă în conţinut aceeaşi lege după cum este
votată de Senat sau Camera Deputaţilor. Astfel, după configuraţia politică sunt formate din 7 senatori şi 7
deputaţi. Conducerea lucrărilor se face prin rotaţie, iar hotărârile se iau cu votul majorităţii.

5.3.2. Funcţionarea Parlamentului României

Parlamentul are trei funcţii: legislativă, de informare şi de control.


Funcţia legislativă. Durata unei legislaturi este de 4 ani, după care, se alege un nou Parlament.
Parlamentul României fiind bicameral, lucrează de regulă separat pe camere, iar în unele cazuri
deosebite expres prevăzute de Constituţie şi regulamentele celor două Camere, Parlamentul lucrează cu
cele două camere reunite.
Potrivit art. 65 pct.2 din Constituţie Parlamentul lucrează ca o singură cameră atunci când
soluţionează cele mai importante probleme astfel:
a) primeşte mesajul Preşedintelui României;
b) aprobă bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat;
c) declară mobilizarea parţială sau totală;
d) declară starea de război;
e) hotărăşte suspendarea sau încetarea ostilităţilor militare;
f) aprobă strategia naţională de apărare a ţării;
g) examinează rapoartele Consiliului Suprem de Apărare a Ţării;
h) numeşte la propunerea Preşedintelui României, directorii serviciilor de informaţii şi exercită
controlul asupra activităţii acestor servicii177;

177În vechea redactare această atribuţie era exercitată numai cu privire la Serviciul Român de Informaţii, iar
în noua redactare sa extins asupra tuturor serviciilor de informaţii.
112 Sistemul constituţional al României

i) numirea Avocatului Poporului;


j) stabilirea statutului deputaţilor şi al senatorilor, stabilirea îndemnizaţiei şi a celorlalte drepturi ale
acestora;
k) îndeplineşte alte atribuţii, care potrivit Constituţiei, regulamentului şedinţelor comune ale celor
două Camere prevăd că acestea se reunesc şi în alte scopuri cum ar fi: al soluţionării textelor
legislative divergente, reexaminarea Legii bugetului de stat şi a Legii bugetului asigurărilor
sociale şi altele.
Convocarea Camerelor în şedinţă comună se face de preşedinţii acestora de comun acord.
Parlamentul lucrează în sesiuni ordinare şi extraordinare.
Într-un an sunt două sesiuni ordinare: prima începe în luna februarie şi se termină la sfârşitul lunii
iunie, iar a doua sesiune începe la 01 septembrie şi se termină la sfârşitul lunii decembrie.
Potrivit art. 66 al. 2 din Constituţie, Camera Deputaţilor şi Senatul se întrunesc şi în sesiuni
extraordinare la cererea Preşedintelui României, a Biroului permanent al fiecărei Camere sau a cel puţin o
treime din numărul deputaţilor sau al senatorilor. Convocarea Camerelor se face de preşedinţii acestora. În
cererea de convocare a sesiunii extraordinare se va menţiona în mod obligatoriu ordinea de zi precum şi
perioada de desfăşurare a sesiunii. In fiecare Cameră, potrivit art. 66 din Constituţie, este necesar să se
îndeplinească cvorumul legal, respectiv „prezenţa majorităţii membrilor” ceea ce presupune 50% + 1 din
totalul membrilor ce constituie fiecare Cameră în parte şi nu al celor prezenţi.
Şedinţele celor două Camere sunt publice. Camerele pot hotărî ca anumite şedinţe să fie secrete.

5.3.3. Etapele procedurii legislative

Funcţia legislativă a Parlamentului se exercită potrivit regulamentului propriu de cele două Camere
atât în şedinţe separate, cât şi în şedinţe comune, dacă Constituţia şi regulamentul şedinţelor comune
prevăd astfel. Potrivit vechii reglementări procedura legislativă era aceeaşi la ambele camere şi avea
următoarele etape principale:
a) iniţiativa legislativă;
b) examinarea proiectelor de lege sau a propunerilor legislative în comisiile parlamentare;
c) dezbaterea în plenul fiecărei camere;
d) votarea;
e) medierea;
f) promulgarea.

După revizuirea Constituţiei procedura de legiferare a suferit unele modificări la care ne vom referii în
cele ce urmează.
a) Iniţiativa legislativă
La Camera Deputaţilor şi la Senat iniţiativa legislativă aparţine parlamentarilor, Guvernului
precum şi unui număr de cel puţin 100.000 de cetăţeni cu drept de vot178. Cetăţenii care îşi manifestă
dreptul la iniţiativă trebuie să provină din cel puţin un sfert din judeţele ţării, iar în fiecare dintre aceste
judeţe sau din municipiul Bucureşti, trebuie să fie înregistrate cel puţin 5.000 de semnături179 în sprijinul
iniţiativei populare. Nu pot fi obiect al iniţiativei legislative cetăţeneşti problemele fiscale, cele cu
caracter internaţional, amnistia şi graţierea. Guvernul îşi exercită iniţiativa legislativă prin transmiterea
proiectului de lege către Camera competentă să îl adopte, ca primă Cameră sesizată. Deputaţii, senatorii şi
cetăţenii care exercită dreptul la iniţiativă legislativă pot prezenta propuneri legislative numai în forma
cerută pentru proiectele de legi. Propunerile legislative se supun dezbaterii mai întâi Camerei competente
să le adopte, ca primă Cameră sesizată.

178 În vechea reglementare iniţiativa legislativă aparţinea la cel puţin 250.000 de cetăţeni cu drept de vot.
Reducerea acestui număr este de natură a asigura o democratizare sporită a iniţiativei legislative.
179 În vechea reglementare erau necesare 10.000 de semnături.
Sistemul constituţional al României 113

În ceea ce priveşte legile constituţionale, acestea pot fi iniţiate în concordanţă cu art. 150 din
Constituţie, de Preşedintele României la propunerea Guvernului, de cel puţin o pătrime din numărul
deputaţilor sau al senatorilor, precum şi de cel puţin 500.000 de cetăţeni cu drept de vot, provenind din
cel puţin jumătate din judeţele ţării, în fiecare dintre ele sau, în municipiul Bucureşti, trebuind să fie
înregistrate cel puţin 20.000 de semnături în sprijinul iniţiativei de revizuire a Constituţiei.
b) Examinarea în comisiile permanente
După ce au fost distribuite membrilor Camerei proiectele şi propunerile legislative se trimit de
îndată, de către Biroul permanent spre dezbatere şi avizare comisiilor permanente competente.
Comisia permanentă sesizată în fond examinează în detaliu proiectul de lege sau propunerea legislativă.
După examinare, Comisia întocmeşte un raport care va cuprinde propuneri cu privire la adoptarea sau,
după caz, modificarea ori respingerea proiectului sau a propunerii legislative examinate. Raportul se
transmite Biroului permanent, care va asigura multiplicarea şi difuzarea acestuia Guvernului, deputaţilor
şi iniţiatorilor. Proiectele sau propunerile legislative avizate se supun dezbaterii Camerei în succesiunea
prevăzută pe ordinea de zi aprobată de aceasta.
c) Sesizarea camerelor. Dezbaterea în plenul fiecărei Camere
Potrivit art. 75 din Constituţie se supun spre dezbatere şi adoptare Camerei Deputaţilor, ca primă
Cameră sesizată, proiectele de legi şi propunerile legislative pentru ratificarea tratatelor sau a altor acorduri
internaţionale şi a măsurilor legislative ce rezultă din aplicarea acestor tratate sau acorduri, precum şi
proiectele legilor organice prevăzute la articolul 31 aliniatul (5), articolul 40 aliniatul (3), articolul 55 aliniatul
(2), articolul 58 alineatul (3), articolul 73 alineatul (3) literele e), k), l), n), o), articolul 79 alineatul (2),
articolul 102 alineatul (3), articolul 105 alineatul(2), articolul 117 alineatul (3), articolul 118 alineatele (2) şi
(3), articolul 120 alineatul (2), articolul 126 alineatele (4) şi (5) şi articolul 142 alineatul (5). Celelalte
proiecte de legi sau propuneri legislative se supun dezbaterii şi adoptării, ca primă Cameră sesizată,
Senatului. Prima Cameră sesizată se pronunţă în termen de 45 de zile. Pentru coduri şi alte legi de
complexitate deosebită termenul este de 60 de zile. În cazul depăşirii acestor termene se consideră că
proiectele de legi sau propunerile legislative au fost adoptate. După adoptare sau respingere de către
prima Cameră sesizată, proiectul sau propunerea legislativă se trimite celeilalte Camere care va decide
definitiv. În cazul în care prima Cameră sesizată adoptă o prevedere care potrivit art. 75 alineatul 1 , intră în
competenţa sa decizională, prevederea respectivă este definitiv adoptată dacă şi cea de a doua Cameră
este de acord. În caz contrar, numai pentru prevederea respectivă, legea se întoarce la prima Cameră
sesizată, care va decide definitiv în procedură de urgenţă (art.75 pct. 4). Dispoziţiile art.75 alin. 4 referitoare
la întoarcerea legii se aplică în mod corespunzător şi în cazul în care Camera decizională adoptă o
prevedere pentru care competenţa decizională aparţine primei Camere.
Dezbaterea proiectelor de lege şi propunerilor legislative cuprinde, de fapt, două faze: dezbaterea
generală (foarte scurtă) şi dezbaterea pe articole. Dezbaterea generală urmăreşte să facă cunoscute
ideile de bază ale proiectului, ca şi observaţiile de esenţă ce i se poate aduce, care este precedată de
prezentarea de către iniţiator, a motivelor care au condus la promovarea proiectului precum şi a raportului
comisiei permanente de către preşedintele acesteia sau de un raportor desemnat de comisie. La
dezbaterea generală ia cuvântul câte un reprezentant al fiecărui grup parlamentar fără a se propune
amendamente. Dacă prin raportul comisiei sesizate în fond se propune respingerea proiectului sau a
propunerii legislative, după încheierea dezbaterii generale, preşedintele cere Camerei să se pronunţe prin
vot. În cazul în care comisia a avizat favorabil proiectul sau propunerea se trece la dezbaterea şi votarea
fiecărui articol.
d) Procedura de vot
Votul parlamentarului este personal şi poate fi deschis sau secret. Votul deschis se exprimă
prin ridicarea mâinii, prin ridicarea în picioare, prin apel nominal sau prin mijloace electronice la vedere.
Votul poate fi: pentru, contra sau abţinere. Votul secret se exprimă prin buletin de vot, prin bile sau prin
mijloace electronice. Proiectele de legi şi propunerile legislative adoptate de o Cameră se semnează de
preşedintele acesteia şi se înaintează celeilalte în vederea dezbaterii şi adoptării. Proiectele adoptate de
o Cameră şi respinse de cealaltă se trimit Camerei care le-a adoptat în vederea unei noi dezbateri.
114 Sistemul constituţional al României

După a doua dezbatere proiectul se trimite din nou Camerei care l-a respins. O nouă
respingere este definitivă.
e) Medierea a fost exclusă prin legea de revizuire a Constituţiei.
Riscul bicameralismului este acela că, aceeaşi lege poate să fie votată în redactări diferite de cele
două Camere. Într-o astfel de situaţie se declanşează procedura medierii printr-o comisie comună de
mediere. În cadrul medierii erau practic două posibilităţi: să se accepte textul adoptat de una din Camere;
să se propună un text comun al comisiei. În cazul în care Camera Deputaţilor şi Senatul aprobau raportul
Comisiei de mediere, legea se trimitea Preşedintelui României spre promulgare. În situaţia în care nu se
reuşea medierea, textele în divergenţă se supuneau dezbaterii Camerelor în şedinţă comună şi se
decidea prin vot. Aşa cum am arătat medierea a fost înlocuită cu procedura mai sus arătată urmărindu-se
celeritatea procesului de legiferare.
f) Promulgarea legii.
Promulgarea este actul prin care Preşedintele României autentifică şi învesteşte legea adoptată
de Parlament cu formulă executorie şi dispune publicarea ei în Monitorul Oficial al României pentru
intrarea în vigoare. Promulgarea se face prin decret semnat de Preşedintele României în termen de
cel mult 20 de zile de la primirea legii. Înainte de promulgare, Preşedintele poate cere Parlamentului o
singură dată reexaminarea legii, pe motive de legalitate180 sau oportunitate181. De asemenea,
Preşedintele poate sesiza Curtea Constituţională cerând verificarea constituţionalităţii legii. În aceste
două cazuri, promulgarea legii se face în cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate după reexaminare
sau de la primirea deciziei Curţii Constituţionale prin care i s-a confirmat constituţionalitatea.
g) Cu privire la data intrării în vigoare a legii Constituţia dispune:
Art.15.- (2) legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai
favorabile.
Art.78.- Legea se publică în „Monitorul oficial al României” şi intră în vigoare la 3 zile de la data publicării
sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei.
Art.115.-(5) ordonanţa de urgenţă intră în vigoare numai după depunerea sa spre dezbatere în procedură
de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată şi după publicarea ei în „Monitorul oficial al României …”
Termenul de 3 zile se calculează pe zile libere182 fără ca în calculul său să se includă nici ziua în
care el începe să curgă (ziua publicării), nici ziua în care se împlineşte (ziua intrării în vigoare), pentru că
numai astfel se presupune că există posibilitate de a fi cunoscută legea respectivă.Ca urmare după data
publicării fără a fi socotită şi aceasta se numără 3 zile, iar numai apoi, deci la începurul zilei următoare,
legea intră în vigoare. Evident, potrivit art. 15 alin.2, fac excepţie dispoziţiile legale care constituie o normă
penală sau contravenţională mai favorabilă, şi care retroactivează. Deci dispoziţiile constituţionale consacră
regula intrării în vigoare a actului normativ la 3 zile de la data publicării, ca şi excepţia intrării în vigoare la o
dată ulterioară, expres prevăzută în cuprinsul său, precum şi excepţia retroactivităţii prevederilor penale
sau contravenţionale mai favorabile; Legile ordinare, legile organice, ordonanţele simple ale Guvernului şi
regulamentele Parlamentului, toate acte normative având forţa juridică de lege, intră în vigoare potrivit
dispoziţiilor constituţionale de drept comun în materie, adică la 3 zile de la data publicării, cu excepţia
intrării în vigoare la o dată ulterioară, expres prevăzută în cuprinsul lor, precum şi cu excepţia retroactivităţii
dispoziţiilor penale sau contravenţionale mai favorabile. Ordonanţele de urgenţă ale Guvernului se supun
180 Nelegalitatea în această situaţie trebuie înţeleasă ca neconstituţionalitate, adică legea respectivă este
contrară Constituţiei sau legea ordinară este contrară unei legi organice.
181 Oportunitatea în această situaţie înseamnă că legea este potrivită Constituţiei dar şi necesităţilor actuale

şi posibilă de aplicat.
182 Curtea Constituţională referindu-se la termenele de exercitarea a dreptului de sesizare de

neconstituţionalitate împotriva unei legi înainte de promulgare, a statuat că acestea „sunt termene care
privesc desfăşurarea raporturilor constituţionale dintre autorităţile publice şi, prin urmare, în măsura în care
nu se prevede altfel în mod expres, nu se calculează pe zile libere” Decizia nr.233 din 20 decembrie 1999
asupra obiecţiei de neconstituţionalitate referitoare la Legea privind Statutul funcţionarilor publici, publicată
în „monitorul oficial al României”, partea I-a, nr. 638 din 28 decembrie 1999.
Sistemul constituţional al României 115

unor reguli constituţionale speciale exprese, în sensul că, sub rezerva depunerii anterioare la Parlament
pentru aprobare, ele intră în vigoare la data publicării în „Monitorul oficial al României” sau la o dată
ulterioară înscrisă în textul lor.
Potrivit art.73 din Constituţie Parlamentul adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare.

5.3.4. Funcţia de informare

Parlamentul, fiind un organ de decizie politică, economică şi socială potrivit legii, trebuie să
dispună de informaţiile necesare. Deciziile Parlamentului trebuie să aibă un caracter ştiinţific, bazat pe
cunoaşterea exactă a realităţii, pentru a-şi asigura eficienţa necesară. Numai astfel voinţa politică este
eficientă. Trebuie reţinut că solicitarea sau primirea informaţiilor reprezintă o prerogativă constituţională a
Parlamentului, cât şi a parlamentarilor.
Informarea Parlamentului se realizează prin petiţiile adresate de cetăţeni, prin solicitarea de
informaţii de către Camere, prin întrebările sau interpelările adresate de senatori şi deputaţi membrilor
Guvernului, prin raportul comisiilor, prin declaraţiile de politică generală ale Guvernului, prin invitarea unor
specialişti la şedinţele în plen sau ale comisiilor. O altă cale de transmitere a informaţiilor este prezentarea
de către unele autorităţi publice specializate a unor rapoarte proprii cum sunt: Curtea de Conturi, Avocatul
Poporului, Consiliul Legislativ, S.R.I. etc.
În legătură cu dreptul de informare al Parlamentului reglementat de art. 110 al. 1 din Constituţie
se impune precizarea că titularii solicitării pot fi Camera Deputaţilor, Senatul sau Comisiile parlamentare
prin intermediul preşedinţilor acestora. Parlamentarii nu pot solicita individual asemenea informări. Într-un
singur caz solicitarea informării este obligatorie, respectiv în baza art. 111 pct. 1 din Constituţie, atunci
când o iniţiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor
sociale de stat. Este de observat că sunt legi care au fost adoptate cu imperfecţiuni, lacune,
posibilităţi de ocolire din anumite cauze cum ar fi:
- deficienţe în informarea Parlamentului;
- proiectele de legi nu sunt precedate de o dezbatere publică, în presă;
- manifestarea unor interese de grup în haină politică;
- nivelul redus de pregătire şi experienţă al parlamentarilor, inclusiv al celor care elaborează
proiectul şi neacoperit prin consilieri sau experţi suficienţi ca număr dar şi competenţi;
- nivelul de conseiere al parlamentarilor;
- gradul de cunoaştere a realităţilor de către parlamentari, în relaţii cu alegătorii şi în general cu
mediul social;
- graba, imitarea neraţională sau copierea neinspirată a unor legi străine sau convenţii,
neconsultarea specialiştilor atât în teorie, cât şi în practică etc.183
Sociologul Dimitrie Gusti atrăgea atenţia în cursul său de sociologie generală din 1970-1971, că
neglijarea observaţiei şi reflectării experienţei sociale în activitatea legislativă are ca efect scăderea
autorităţii Parlamentului şi chiar a ideii de stat, întrucât are ca rezultat votarea unor legi incoerente,
care nu corespund realităţii ci prejudecăţilor.
De aici - spunea Gusti - atmosfera de apatie a indivizilor în jurul Parlamentului şi în general a
operei de legiferare. La aceasta se adaugă şi implicaţiile negative ale unor legi imperfecte, cu posibilităţi de
ocolire, lacune `n răspundere, `n evoluţia societăţii din toate punctele de vedere: economic, social, politic,
juridic, moral, etc.

183În elaborarea Legii nr. 8/1996, privind drepturile de autor şi alte drepturi conexe, art. 72 a fost copiat
după o directivă a Consiliului Europei, scăpând negaţia “nu” şi astfel articolul în cauză impune o dispoziţie
contradictorie cu norma internaţională, şi evident cu intenţia legiuitorului român. Din nefericire din 1996 şi
până în prezent nu s-a remediat această eroare, deşi s-au emis foarte multe ordonanţe de urgenţă prin
care s-ar fi putut îndrepta şi o astfel de greşeală.
116 Sistemul constituţional al României

5.3.5. Funcţia de control parlamentar

Funcţia de control parlamentar este la fel de importantă ca şi funcţia legislativă, având suportul în
principiul separării puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlului reciproc al acestora.
Controlul parlamentar nu este un control ierarhic, ci un control special ce rezidă din principiul
mai sus arătat şi se exercită în condiţii de egalitate, reciprocitate şi cooperare. Echilibrarea raporturilor de
putere între Legislativ şi Executiv se face, din partea Legislativului în principal prin controlul parlamentar
exercitat asupra Guvernului, precum şi asupra Preşedintelui României în forme şi modalităţi prevăzute în
Constituţie şi în regulamentul corpurilor legiuitoare.
Este adevărat că, potrivit art. 61 pct. 1 din Constituţie, Parlamentul este „organul reprezentativ
suprem al poporului român”, dar asta nu înseamnă că este ierarhic superior celorlalte puteri, cu care
de altfel este egal. Într-adevăr cuvântul „suprem” îl situează ca organul cel mai reprezentativ al poporului
dintre organele alese. Tocmai şi din aceste motive are atributul de a legifera voinţa poporului, `n limitele
şi puterile conferite prin Constituţie, tot de către popor.
Practic controlul parlamentar este strict reglementat de lege, fiind specializat şi restrâns numai
la anumite autorităţi publice sau organizaţii sociale. De exemplu, instanţele judecătoreşti, biserica, nu sunt
controlate de Parlament, în sensul conceptului de control, dar activitatea acestora se desfăşoară numai în
limitele legilor adoptate de Parlament. In schimb S.R.I.-ul este controlat de Parlament printr-o comisie
specială.
Caracterul special al controlului parlamentar constă în aceea că:
- izvorăşte din principiul separaţiei puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlului reciproc al
acestora;
- exclude toate trăsăturile unui control ierarhic;
- se exercită în forme specifice: rapoarte, informări anuale sau, ori de câte ori se cere, prin comisii
speciale (S.R.I., S.I.E. etc.), aplică sancţiuni constituţionale (moţiunea de cenzură, suspendarea
Preşedintelui României, votul de încredere, punerea sub acuzarea Preşedintelui etc.);
- este un control strict limitat de Constituţie.
Întrucât, prin definiţie orice formă de control presupune posibilitatea recurgerii la sancţiuni, în cazul
în care în urma controlului parlamentar sunt depistate disfuncţionalităţi în sistemul de echilibru al
puterilor sau diminuarea încrederii Parlamentului în Guvern ori săvârşirea de către Preşedintele României a
unor fapte de înaltă trădare sau a unor fapte grave care încalcă prevederile Constituţiei, autorităţile
executive în cauză vor fi sancţionate politic sau penal. Aşa de pildă, în cazul angajării de către Guvern a
răspunderii sale în faţa Camerei Deputaţilor şi Senatului în şedinţă comună asupra unui program, a unei
declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege, adoptarea unei moţiuni de cenzură în legătură cu
acestea, atrage, potrivit art. 114 al. (2) din Constituţie demisia Guvernului. În schimb, de pildă, dacă
Preşedintele României instituie starea de asediu sau starea de urgenţă şi nu solicită Parlamentului aşa
cum prevede art. 93 al. (1) din Constituţie, încuviinţarea măsurii adoptate în cel mult 5 zile de la luarea
acesteia, omisiunea şefului statului echivalează cu săvârşirea de către acesta a unor fapte grave prin care
încalcă prevederile Constituţiei, motiv pentru care poate fi suspendat din funcţie de cele două Camere în
şedinţa comună în condiţiile stabilite de art. 95 al. (1) şi (2) din Legea fundamentală. Esenţial este că, atât
formele de control, cât şi sancţiunile ce urmează a fi aplicate Executivului să fie expres şi exclusiv
prevăzute de Constituţie.
În ceea ce priveşte instrumentele sau procedurile de control parlamentar, acestea vor fi
sistematizate astfel:
a) aprobarea prealabilă a Parlamentului şi consultarea prealabilă a acestuia de către
Preşedintele României ori încuviinţarea de către forul legislativ a măsurilor excepţionale luate
de şeful statului, potrivit art. 93 al. (1) din Constituţie. În această categorie de proceduri se
include de asemenea şi dezbaterea mesajului prezidenţial prin care se aduc la cunoştinţă
Parlamentului măsurile luate de preşedintele României pentru respingerea agresiunii împotriva
ţării;
Sistemul constituţional al României 117

b) acordarea şi retragerea încrederii acordate Guvernului;


c) întrebările şi interpelările;
d) anchetele parlamentare;
e) angajarea răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului asupra unui program, a unei declaraţii
de politică generală sau a unui proiect de lege;
f) suspendarea din funcţie a Preşedintelui României;
g) punerea sub acuzare a Preşedintelui României;
h) solicitarea urmăririi penale a membrilor Guvernului pentru faptele săvârşite în exerciţiul
funcţiei lor de către fiecare cameră pentru parlamentarii care fac parte din camera respectivă.

5.3.6. Funcţia de desemnare prin învestire, alegere sau numire a unor autorităţi publice

Potrivit Constituţiei, Parlamentul:


a) acordă Guvernului votul de încredere;
b) alege Consiliul Superior al Magistraturii;
c) numeşte membrii Curţii de Conturi;
d) numeşte directorul Serviciului Român de Informaţii;
e) Camerele numesc câte 3 din cei 9 membrii ai Curţii Constituţionale.
În diferite legi speciale sunt prevăzute alte prerogative de numire ale Parlamentului, cum ar fi, de
pildă, art. 7 al. 2 din Legea nr. 73/1993, în baza căreia numeşte preşedintele Consiliului Legislativ şi
preşedinţii de secţii ai acestei autorităţi publice.
În literatura juridică se mai vorbeşte şi de alte funcţii ale Parlamentului cum ar fi: determinarea
cadrului general al politicii externe, funcţia de organizare internă, precum şi funcţia de control exercitată
prin Avocatul Poporului.

5.3.7. Actele Parlamentului

Parlamentul adoptă: legi constituţionale, legi organice, legi ordinare, regulamente şi


moţiunea de cenzură. În afara acestor acte, preşedinţii celor două Camere au dreptul de a adopta sau,
după caz, de a emite o serie de acte prin care se concretizează diferite atribuţii conferite acestora,
îndeosebi prin regulamente, respectiv: avize, rapoarte, decizii, adrese şi hotărâri. Actele juridice ce
emană de la organele interne de lucru ale Camerelor sau de la organele de conducere ale acestora sunt
fără îndoială manifestări de voinţă ale unor subiecte de drept public săvârşite în scopul de a da
naştere unor efecte juridice, adică de a crea drepturi şi obligaţii.
Legea poate fi definită ca fiind actul juridic iniţiat potrivit Constituţiei şi adoptat de cele două
Camere corespunzător procedurii legislative regulamentare, promulgat de Preşedintele României şi
publicat în Monitorul Oficial.
Trăsăturile legii ca act normativ sunt:
- este un act al Parlamentului adoptat de acesta potrivit unei proceduri solemne;
- conţine reguli sau prescripţii de conduită socială general-obligatorie şi impersonale, a căror
respectare este asigurată la nevoie prin forţa de constrângere a statului;
- exprimă voinţa generală a unei colectivităţi.
Profesorul Ioan Muraru defineşte legea ca fiind actul juridic al Parlamentului, elaborat în
conformitate cu Constituţia, potrivit unei proceduri prestabilite şi care reglementează relaţiile
sociale cele mai generale şi cele mai importante.
118 Sistemul constituţional al României

În raport de procedura iniţiativei legislative, a votării, a obiectului reglementării cât şi al


procedurii de intrare în vigoare, legile ca acte ale Parlamentului sunt: legi constituţionale, legi organice şi
legi ordinare184 conform schemei:

Criteriu de Legi constituţionale Legi organice Legi ordinare


diferenţiere
Sediul juridic - Art. 150-152 din Constituţie - Art. 73, 74 pct.1 din - Art. 73 pct.1 din
al materiei Constituţie Constituţie
(art. 76
din Constituţie)
Iniţiativa - Preşedintele României la
legislativă propunerea Guvernului;
- cel puţin o treime din numărul - cel puţin un deputat - cel puţin un deputat
deputaţilor şi al senatorilor; sau un senator; sau un senator;
- cel puţin 500.000 de cetăţeni cu
drept de vot care să provină din cel - cel puţin100.000 de - cel puţin 100.000 de
puţin jumătate din cetăţeni cu drept de vot
cetăţeni cu drept de vot
judeţele ţării, iar din fiecare care să provină din celcare să provină din cel
judeţ să fie cel puţin 20.000 de puţin un sfert din puţin un sfert din
semnături ale alegătorilor. judeţele ţării şi respectiv
judeţele ţării şi câte
municipiul Bucureşti. 5.000 din fiecare judeţ şi
respectiv municipiul
Bucureşti.
Domeniul - Orice domeniu constituţional cu - Este strict prevăzut de - În toate domeniile cu
iniţiativei excepţia dispoziţiilor privind: Constituţie în art. 73. excepţia celor care ţin
şi caracterul naţional, independent, de domeniul Constituţiei
reglementării unitar şi indivizibil al statului român şi al legilor organice.
forma republicană de
guvernământ, integritatea
teritoriului, independenţa justiţiei,
pluralismul politic, limba oficială,
precum şi suprimarea drepturilor şi
libertăţilor fundamentale.
Puterea de - Este votat de cel puţin două treimi - Este votată de cel - Este votată de cel puţin
reprezentare şi din numărul membrilor celor două puţin 50% plus unu din 50% plus unu, din
modalitatea de camere. numărul total al numărul membrilor
votare - Se aprobă prin referendum. membrilor celor două prezenţi ai celor două
camere parlamentare. camere.
Data intrării - După aprobare prin referendum şi - Data publicării sau - Data publicării sau data
în vigoare. publicare. data prevăzută în legea prevăzută în legea
publicată. publicată.

De menţionat că, potrivit art. 73 pct. 3 din Constituţie, de domeniul de reglementare al legii
organice sunt relaţiile sociale de importanţă deosebită ce privesc sau apar în:

184Am făcut precizarea „ca acte ale Parlamentului” pentru a evidenţia sensul restrâns al conceptului de
lege, ca act juridic exclusiv al Parlamentului şi al deosebirii atât de ordonanţele Guvernului, cât şi de
accepţiunea largă a conceptului de lege.
Sistemul constituţional al României 119

a) sistemul electoral;organizarea şi funcţionarea Autorităţii Electorale Permanente;


b) organizarea, funcţionarea şi finanţarea partidelor politice;
c) statutul deputaţilor şi al senatorilor, stabilirea indemnizaţiei şi a celorlalte drepturi ale acestora;
d) organizarea şi desfăşurarea referendumului;
e) organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării;
f) regimul stării de mobilizare parţială sau totală a forţelor armate şi al stării de război;
g) regimul stării de asediu şi a celei de urgenţă;
h) infracţiunile, pedepsele şi regimul executării acestora;
i) acordarea amnistiei sau a graţierii colective;
j) organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanţelor judecătoreşti a
Ministerului Public şi a Curţii de Conturi;
k) statutul funcţionarilor publici;
l) contenciosul administrativ;
m) regimul juridic general al proprietăţii şi al moştenirii;
n) regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele patronatele şi protecţia socială;
o) organizarea generală a învăţământului;
p) regimul general al cultelor;
q) organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind
autonomia locală;
r) 185celelalte domenii pentru care Constituţia se prevede adoptarea de legi organice.
Referitor la efectele juridice produse de Ordonanţele Guvernului în cadrul delegării legislative a
apărut problema efectelor juridice produse de aceste ordonanţe din momentul publicării până în momentul
respingerii prin lege de către Parlament a acestora. Într-o astfel de situaţie aplicarea principiului dreptului
legal câştigat este bine venit. Totuşi Constituţia prin art. 115 alin.8 a dispus: „Prin legea de aprobare sau de
respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe
perioada de aplicare a ordonanţei.” Astfel ca în cazul unui mandat obişnuit, confirmat de către mandant,
efestele juridice efectele juridice se vor produce ex tunc, în timp ce dacă ordonanţa va fi respinsă, nulitatea
sa va acţiona ex nunc, adică din momentul în care votul Parlamentului a făcut-o inoperantă.186De
asemenea dezbaterea ordonanţei de către Parlament se face articol cu articol, putând fi modificată şi
completată, prin legea de aprobare.
O altă categorie de acte juridice emise de Camerele Parlamentului o constituie hotărârile. Prin
hotărârile Parlamentului se aprobă şi regulamentele. Hotărârile pot fi normative sau individuale. Este de
domeniul hotărârilor celor două Camere, să reglementeze activităţile interne ale acestora şi să producă
efecte juridice interne187.
Între legi şi hotărârile normative ale Parlamentului nu există nici o asemănare, ci dimpotrivă,
deosebiri esenţiale, astfel:
a) au o forţă juridică inferioară legii;
b) nu parcurg toate fazele procedurii legislative;
c) nu sunt supuse procedurii promulgării, şi nu fac obiectul verificării constituţionalităţii de Curtea
Constituţională.
Conceptul de moţiune. Categorii de moţiuni.
Potrivit D.E.X. prin moţiune se înţelege o „hotărâre a unei adunări, aprobată prin vot, prin care
aceasta îşi exprimă atitudinea, doleanţele sau revendicările în anumite probleme majore”188. Acest termen
de moţiune este în general utilizat la denumirea unor hotărâri ale Parlamentului prin care se exprimă
185În vechea reglementare era de domeniul legii organice şi „modul de stabilire a zonei economice
exclusive “
186 Victor Duculescu, Constituţia României comentată şi adnotată, Editura Lumina lex Bucureşti, 1997,

p.349.
187 A se vedea Decizia nr. 45/1994 a Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial nr. 131/1994.

188 Institutul de lingvistică "Iorgu Iordan", DEX, Ediţia a II-a, Univers Enciclopedic, Bucureşti, 1996, p.657.
120 Sistemul constituţional al României

atitudinea acestuia într-o problemă pusă pe ordinea de zi. Moţiunea este adoptată doar ca instrument de
exprimare a unei poziţii a Parlamentului sau a Camerelor. Ca atare, moţiunile nu sunt susceptibile să
reglementeze relaţii sociale, chiar circumstanţiale la sfera de activitate internă a Camerelor sau a
Parlamentului, pe când prin hotărâri este posibil acest lucru.
Spre deosebire de hotărâri al căror obiect este divers, moţiunile se adoptă practic în două
situaţii:
a) pentru exprimarea poziţiei Camerei cu privire la problema ce a făcut obiectul unei interpelări
(art. 112 al. 2 din Constituţie);
b) în legătură cu angajarea răspunderii Guvernului în faţa Camerei Deputaţilor şi Senatului, în
şedinţa comună, asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect
de lege (art. 114 al. 1 din Constituţie).
Constituţia şi regulamentele Camerelor fac referire la două categorii de moţiuni: moţiunea simplă,
reglementată de art. 112 al. 2 din Constituţie şi moţiunea de cenzură, prevăzută de art. 113 şi la care face
referire şi art. 114 din Constituţie. Moţiunea simplă este un act care exprimă poziţia Camerei respective
într-o anumită problemă de politică internă sau externă.
Moţiunea se aprobă cu votul majorităţii deputaţilor prezenţi. Este interesant de observat că la
Senat moţiunile se adoptă cu votul majorităţii senatorilor, ceea ce presupune o putere mai mare de
reprezentare, data fiind că este vorba de majoritatea din efectivul total al senatorilor (nu doar din cei
prezenţi).
Actele politice ale Parlamentului
Atât Camerele în mod separat, cât şi Parlamentul ca reprezentant suprem al poporului român au
latitudinea să stabilească oportunitatea adoptării şi conţinutul actelor care au un caracter politic, exprimând
voinţa juridică a forului legislativ.

5.3.8. Statutul deputaţilor şi al senatorilor

Mandatul reprezentativ presupune că în exercitarea mandatului, deputaţii şi senatorii sunt în


serviciul poporului şi nu al partidului din care fac parte. Între mandatul parlamentar şi mandatul de
drept civil există deosebiri fundamentale. Astfel, spre deosebire de mandatul civil, mandatul deputaţilor şi
al senatorilor nu este constituit pe o bază contractuală, ci pe una electivă. Din caracterul reprezentativ al
mandatului parlamentarilor decurge statutul de independenţă al acestora, iar independenţa este atât de
deplină încât poate fi reclamată chiar faţă de propria formaţiune politică. Altfel spus, în sistemul nostru
parlamentar, deputaţii şi senatorii sunt independenţi faţă de partidele pe listele cărora au candidat şi
faţă de alegători. Statutul de independenţă capătă conotaţii ample dacă îl raportăm la latitudinea
deputaţilor şi senatorilor de a părăsi partidul respectiv şi, mai ales, la dreptul acestora - confirmat printr-o
decizie a Curţii Constituţionale - de a părăsi grupul parlamentar şi de a trece la alt grup. Aceasta rezultă cu
prisosinţă din art. 69 pct. 2 din Constituţie prin care se dispune: „Orice mandat imperativ este nul”, deci
sunt interzise orice ingerinţe în activitatea deputaţilor şi senatorilor (de exemplu de a vota într-un sens sau
altul) care ar veni din partea alegătorilor, partidelor politice, autorităţilor statale sau organizaţiilor
neguvernamentale, aceasta fiind în acelaşi sens cu instituirea protecţiei şi imunităţii parlamentarilor prin
Constituţie.
Durata mandatului parlamentar este de 4 ani.
În actualul sistem parlamentar, protecţia specială a deputaţilor şi senatorilor se realizează prin:
a) regimul de incompatibilitate;
b) imunitatea parlamentară şi protecţia parlamentarilor;
c) independenţa opiniilor;
d) indemnizaţia;
e) regimul disciplinar propriu.
Sistemul constituţional al României 121

a) Incompatibilitatea nu se confundă cu neeligibilitatea care înseamnă lipsa vocaţiei de a


candida în alegerile parlamentare, a unei persoane care deţine o anumită calitate sau funcţie publică.
Astfel sunt neeligibili pentru că le este interzisă asocierea în partide politice, magistraţii, poliţiştii, militarii,
avocaţii poporului şi alte categorii prevăzute de lege.
Spre deosebire de neeligibilitate, care împiedică depunerea candidaturii, categoria de
incompatibilitate permite participarea la alegeri, dar candidatul care a obţinut mandatul de deputat sau
senator trebuie să opteze pentru demnitatea publică de parlamentar sau pentru funcţia incompatibilă cu
aceasta. Incompatibilitatea parlamentarului cu orice funcţie publică de autoritate189 are un rol esenţial
în asigurarea independenţei acestora în exercitarea mandatului încredinţat de popor şi, totodată, buna
funcţionare a anumitor servicii publice care ar fi astfel periclitată dacă funcţionarul public ar fi în acelaşi timp
şi parlamentar. Aşa cum am mai arătat socotim că excluderea prin Constituţie de la incompatibilitatea
parlamentară a calităţii de membru al Guvernului este discutabilă, deoarece nu este normal ca
răspunderea ministrului pentru activitatea sa să fie afectată de imunitatea şi protecţia specifică
parlamentarului. Rolul parlamentarului, scopul acestuia, modul de exercitare a funcţiei parlamentare diferă
esenţial de funcţia de ministru, care are o competenţă deosebită de a gestiona probleme, fonduri şi resurse
de importanţă naţională, inclusiv de a reglementa în domenii conferite de lege, cu riscul de a produce
pagube deosebite la nivel naţional. Potrivit art. 82 din Legea nr. 161/2003 calitatea de deputat şi senator
este, de asemenea, incompatibilă cu :
a)- funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, administrator, membru al
consiliului de administraţie sau cenzor la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit,
societăţile de asigurare şi cele financiare, precum şi la instituţiile publice;
b)- funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale ale acţionarilor sau asociaţilor la
societăţile comerciale prevăzute la lit. a);
c) funcţia de reprezentant al statului în adunările generale ale societăţilor comerciale prevăzute la
lit. a);
d) funcţia de manager sau membrul al consiliilor de administraţie ale regiilor autonome, companiilor
şi societăţilor naţionale;
e) calitatea de comerciant persoană fizică;
f) calitatea de membru al unui grup de interes economic;
g) o funcţie publică încredinţată de un stat străin,cu excepţia acelor funcţii prevăzute în acordurile
şi convenţiile internaţionale la care România este parte;
În mod excepţional, Biroul permanent al Camerei Deputaţilor sau Senatului, la propunerea
Guvernului şi cu avizul comisiei juridice, poate aproba participarea deputatului sau a senatorului ca
reprezentant al statului în adunarea generală a acţionarilor ori ca membru în consiliul de administraţie al
regiilor autonome, companiilor sau societăţilor naţionale, instituţiilor publice ori al societăţilor comerciale,
inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţi de asigurare şi cele financiare, de interes strategic sau
în cazul în care un interes public impune aceasta. Deputaţii şi senatorii pot exercita funcţii sau activităţi în
domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice ţi al creaţiei literar-artistice. Procedura de constatare a
incompatibilităţii este cea prevăzută în Regulamentul Camerei Deputaţilor şi în Regulamentul Senatului.
189Potrivit art. 81 din Legea nr. 161/2003 prin funcţii publice de autoritate, incompatibile cu calitatea de
deputat sau senator, se înţelege funcţiile din administraţia publică asimilate celor de ministru, funcţiile de
secretar de stat, subsecretar de stat şi funcţiile asimilate celor de secretar de stat şi subsecretar de stat din
cadrul organelor de specialitate din subordinea Guvernului sau a ministerelor, funcţiile din Administraţia
prezidenţială, din aparatul de lucru al Parlamentului şi al Guvernului, funcţiile de conducere specifice
ministerelor, celelalte autorităţi şi instituţii publice, funcţii de consilieri locali şi consilieri judeţeni, de prefecţi
şi subprefecţi şi celelalte funcţii de conducere din aparatul propriu al prefecturilor, funcţiile de primar,
viceprimar şi secretar ai unităţilor administrativ teritoriale, funcţiile de conducere şi execuţie din serviciile
publice descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe din unităţile administrativ-teritoriale şi din
aparatul propriu şi serviciile publice ale consiliilor judeţene şi consiliilor locale, precum şi funcţiile care le
deţin să candideze în alegeri.
122 Sistemul constituţional al României

b) Imunitatea parlamentară şi independenţa opiniilor


Denumirea marginală a fostului art. 69 din Constituţie, respectiv „imunitatea parlamentară” am
socotit-o şi noi ca nefiind în concordanţă cu conţinutul art. 69 şi nici cu spiritul acestei norme
constituţionale aspect ce a fost înlăturat prin legea de revizuire.
În art. 69 din Constituţie se dispunea: ”Deputatul sau senatorul nu poate fi reţinut, arestat,
percheziţionat sau trimis în judecată, penală ori contravenţională fără încuviinţarea Camerei din care face
parte, după ascultarea sa. Competenţa de judecată aparţine Curţii Supreme de Justiţie. În caz de
infracţiune flagrantă, deputatul sau senatorul, poate fi reţinut şi supus percheziţiei. Ministrul justiţiei va
informa neîntârziat pe preşedintele Camerei asupra reţinerii şi a percheziţiei. În cazul în care Camera
sesizată constată că nu există temei pentru reţinere, va dispune imediat revocarea acestei măsuri.”
Din conţinutul acestui articol rezulta următoarele:
- art. 69 se referă numai la răspunderea penală şi contravenţională, nu şi la celelalte forme ale
răspunderii juridice a parlamentarului: civilă, administrativă etc.;
- art. 69 nu exonerează pe parlamentar de răspunderea penală sau contravenţională;
- art. 69 instituie de fapt o procedură specială de cercetare, arestare, urmărire penală,
contravenţională pentru a-l proteja pe parlamentar de şicane, influenţe, şantaj etc.;
- după expirarea mandatului de parlamentar, acesta poate fi tras la răspundere penală ori
contravenţională, în cazul când nu s-a aprobat aceasta în timpul mandatului; potrivit art. 67 pct. 2
din Constituţie, calitatea de deputat sau senator încetează la data întrunirii legale a camerelor
nou alese sau în caz de demisie, de pierdere a drepturilor electorale, de incompatibilitate...; or
socotim că de imunitate parlamentară prevăzută de art. 69 nu poate be neficia fostul
parlamentar190.
Din cele de mai sus rezultă că, art. 69 din Constituţie putea fi denumit „protecţia şi independenţa
parlamentară” pentru că acesta pare a fi scopul dispoziţiilor în cauză.
Art. 70 din Constituţia nerevizuită era denumit „independenţa opiniilor” şi dispunea: „Deputaţii şi
senatorii nu pot fi traşi la răspundere juridică pentru voturile sau pentru opiniile politice exprimate în
exerciţiul mandatului”. Din conţinutul acestui articol rezulta o adevărată imunitate a parlamentarului, care
era exonerat de orice răspundere juridică numai pentru „voturile şi opiniile politice exprimate în exercitarea
mandatului” atât pe timpul mandatului, cât şi după.
Numai sub acest aspect credem că puteam vorbi de o imunitate parlamentară, dar limitată
numai la răspunderea juridică pentru voturile şi opiniile exprimate în exercitarea mandatului. De
asemenea, socotim că în sintagma „opinii politice” nu îşi au locul insultele, calomniile sau injuriile191. În art.
46 din Constituţia Germaniei se dispune: „Un deputat nu poate fi urmărit în nici un moment, judiciar sau
disciplinar, din cauza votului lui sau a unei declaraţii pe care a făcut-o în Bundestag sau într-una din
Comisiile sale sau să fie tras la răspundere în alt mod în afara Bundestagului. Acesta nu se aplică pentru
injuriile defăimătoare.”
În Constituţia revizuită imunitatea parlamentară are o nouă reglementare sistematizată prin care s-
a renunţat la unele privilegii ale parlamentarilor respectiv în art. 72. Astfel deputaţii şi senatorii nu pot fi
traşi la răspundere pentru voturile sau pentru opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului.
Într-adevăr reglementând în acest mod se poate afirma că este o imunitate parlamentară numai cu privire
la voturile şi opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului. Deputaţii şi senatorii pot fi urmăriţi şi
trimişi în judecată penală pentru fapte care nu au legătură cu voturile sau cu opiniile politice exprimate în
exercitarea mandatului, dar nu pot fi percheziţionaţi, reţinuţi sau arestaţi fără încuviinţarea Camerei din care
fac parte, după ascultarea lor. Urmărirea şi trimiterea în judecată penală se pot face numai de către
Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Competenţa de judecată aparţine Înaltei Curţi de
190 Este interesant că Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială extinde procedurile
prevăzute de această lege şi asupra foştilor miniştri.
191 Trebuie avut în vedere că în cazul demnităţilor publice, faptele şi actele care constituie insultă şi

calomnie faţă de persoanele care le deţin au o sferă mai restrânsă decât în cazul oricărei persoane fizice.
V. Dabu, Dreptul comunicării sociale, Editura S.N.S.P.A., Bucureşti, 2000, p. 124-152.
Sistemul constituţional al României 123

Casaţie şi Justiţie. În caz de infracţiune flagrantă, deputaţii sau senatorii pot fi reţinuţi şi supuşi percheziţiei.
Ministrul justiţiei îl va informa neîntârziat pe preşedintele Camerei asupra reţinerii şi a percheziţiei. În cazul
în care Camera sesizată constată că nu există temei pentru reţinere, va dispune imediat revocarea acestei
măsuri. Observăm că exceptând voturilor şi a opiniilor politice exprimate în exercitarea mandatului, se
constată că:
a) parlamentarii pot fi cercetaţi, urmăriţi penal şi trimişi în judecată fără nici un aviz sau aprobare;
b)percheziţionarea, reţinerea sau arestarea parlamentarilor se face numai cu încuviinţarea
Camerei din care fac parte, după ascultarea lor;
c) urmărirea şi trimiterea în judecată a parlamentarilor se face numai de către Parchetul de pe
lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie;
d)competenţa de judecată aparţine Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie;
e)în caz de infracţiune flagrantă, deputaţii sau senatorii pot fi reţinuţi şi supuşi percheziţiei;
f)Camera sesizată de ministrul justiţiei, când constată că nu există temei pentru reţinere, va
dispune imediat revocarea acestei măsuri.
c) Răspunderea disciplinară a deputaţilor şi senatorilor
În Regulamentele celor două camere sunt prevăzute norme privind răspunderea disciplinară a
parlamentarilor inclusiv sancţiunile ce li se pot aplica.
Abaterile de la disciplina Regulamentelor celor două Camere atrag următoarele sancţiuni
disciplinare:
a) avertismentul;
b) chemarea la ordine;
c) retragerea cuvântului;
d) înlăturarea din sala de şedinţă;
e) interzicerea participării la lucrările Camerei (până la 15 zile) sau Senatului (până la 30 zile).
De menţionat că, aşa cum am arătat, răspunderea disciplinară a parlamentarului nu poate fi
angajată alături de alte forme ale răspunderii juridice pentru „voturile şi opiniile politice exprimate în
exercitarea mandatului”.
d) Indemnizaţia
Parlamentarii primesc o anumită indemnizaţie lunară, precum şi alte drepturi aferente sau facilităţi
care au scopul să le asigure independenţa financiară. Cuantumul indemnizaţiei şi celelalte drepturi se
stabilesc prin lege.
În afara indemnizaţiei deputaţii şi senatorii beneficiază de dreptul la concedii de odihnă pe durata
vacanţelor parlamentare ca şi la concedii de boală sau pentru interese personale (cel mult 8 zile în timpul
unei sesiuni).

Preşedintele României
Puterea legislativă are pretutindeni un rol mai important sau mai puţin important în formarea
executivului. El diferă de la un sistem constituţional la altul şi este în directă legătură cu forma de
guvernământ, precum şi cu structura executivului.

„Dacă prin şeful puterii executive înţelegem şeful de stat, vom observa că rolul parlamentului în
desemnarea acestuia diferă în funcţie de forma de guvernământ. Astfel, în forma de guvernământ
monarhică, unde monarhia este, de regulă, ereditară, intervenţia parlamentului este rară şi puţin
semnificativă. În republica prezidenţială, şeful statului fiind ales prin vot universal şi direct, rolul
parlamentului este redus doar la solemnitatea depunerii jurământului şi preluării funcţiei. Cât priveşte
republica parlamentară, aici şeful statului fiind ales de parlament, în mod firesc rolul legislativului se
realizează aproape în deplinătatea sa. Desigur, şi în acest domeniu situaţiile sunt diferenţiate. Trebuie
reţinut că diferenţierea între şeful guvernului şi membrii guvernului este evidentă pretutindeni, şeful
guvernului fiind figură juridică distinctă în cadrul oricărui guvern (cu excepţia situaţiilor în care funcţia este
exercitată nemijlocit de către şeful de stat). De regulă, şeful guvernului este desemnat pe criterii foarte
124 Sistemul constituţional al României

clare, criterii politico-juridice, iar el prezintă lista membrilor guvernului. În regimurile prezidenţiale (ex.:
Brazilia, SUA, Mexic) funcţiile de şef de stat şi de şef de guvern sunt îndeplinite de aceeaşi persoană, şeful
de stat. Cât priveşte numirea miniştrilor, în unele regimuri prezidenţiale (Congo, Costa Rica, Finlanda)
aceasta revine şefului de stat fără intervenţia parlamentului, în timp ce în altele (SUA de exemplu) ea este
realizată de către şeful de stat cu avizul şi consimţământul Senatului.În regimurile zise semiprezidenţiale, în
cele monarhice, precum şi în cele parlamentare se pot identifica mai multe situaţii.
Într-un prim grup de state se foloseşte formula simplă a alegerii directe. Aici camerele
parlamentului desemnează şeful guvernului, cu majoritatea absolută a voturilor lor. La propunerea
acestuia, membrii guvernului sunt desemnaţi potrivit aceleiaşi proceduri. Procedeul s-a practicat în statele
din Estul Europei până la abolirea structurilor comuniste.
Într-un al doilea grup de state (Australia, Indica, Anglia) şeful partidului majoritar al camerei
populare (joasă, de bază sau aleasă prin vot direct) este invitat de către şeful de stat să formeze guvernul.
Practic aici şeful de stat proclamă oficial rezultatul votului şi calitatea de lider al partidului care a câştigat
majoritatea mandatelor parlamentare.Astfel, în Canada, deşi guvernatorul general numeşte formal primul-
ministru, este clar că această persoană se poate sprijini pe majoritatea membrilor camerei ca nimeni altul.
Aici parlamentul nu joacă direct vreun rol, el ia act de rezultatul jocului politic. Membrii cabinetului sunt
numiţi de către guvernatorul general, la propunerea primului-ministru. Primul-ministru îşi bazează
propunerile sale atât pe poziţia şi forţa partidelor politice, cât şi pe necesitatea creării unei echipe
guvernamentale capabile şi eficiente. Desigur, guvernul trebuie să obţină învestitura Camerei comunelor,
dar compoziţia şi atitudinea acestei camere identificându-se cu structura politică exprimată în alegeri, rolul
parlamentului este aproape protocolar.
Un al treilea grup de state în care cuprindem Belgia, Italia, Ţările de Jos, obţinerea unei majorităţi
parlamentare este un lucru dificil, dacă nu imposibil, datorită numărului mare de partide. De aceea, aici un
rol aparte în desemnarea guvernului revine şefului de stat. Astfel, în Israel, şeful statului însărcinează cu
formarea guvernului un membru al Knesetului (parlamentul) considerat a avea şanse reale în opinia sa şi a
grupărilor politice din parlament consultate în învestitura parlamentară. Acesta devine prim-ministru. Rolul
parlamentului aici este şi el important, considerat chiar decisiv. În învestirea primului-ministru au un rol
mare grupările politice şi coaliţiile de grupări politice care sunt consultate de către şeful statului înaintea
desemnării persoanei care va forma guvernul. Deci, propunerea este în principiu dinainte negociată şi
acceptată. Cât priveşte membrii guvernului, aceştia sunt aleşi de partidul lor pe baza acordurilor între
partidele membre ale coaliţiei guvernamentale. Desigur, primul-ministru desemnat are o anumită influenţă
în desemnarea miniştrilor din partea partidului său.
În fine, într-un al patrulea grup de stare ( Monaco, Thailanda, Zambia) parlamentul are un rol redus
în desemnarea şefului guvernului. Astfel, potrivit Constituţiei Kuweitului, emirul desemnează primul-
ministru, după consultarea Adunării Naţionale, a preşedintelui său, a ex-preşedintelui său şi a unui număr
de personalităţi eminente ale ţării. Decretul prin care emirul desemnează primul-ministru nu mai este supus
nici unei aprobări din partea parlamentului. Tot emirul după consultări cheamă în guvern membri ai
parlamentului şi alte personalităţi. Parlamentul nu are dreptul de a contesta asemenea desemnări.” 192
Potrivit Constituţiei, România este o republică semiprezidenţială, rezultat al alegerii şefului
statului direct de alegători prin vot universal, direct, secret şi liber exprimat concomitent cu instituirea
modalităţilor de răspundere politică a Guvernului faţă de puterea legislativă, caracteristică a regimurilor
parlamentare.
După unii autori193 ca modalităţi de organizare a puterii executive, Constituantul român a
instituţionalizat modelul executivului bicefal sau dualist, adică şefi ai puterii executive, sunt
Preşedintele şi Guvernul cu atribuţii bine delimitate. Avem rezerve asupra acestei teze. În sistemul nostru
constituţional instituţia prezidenţială şi Guvernul au legitimităţi diferite şi provin din voinţe politice
diferite. Astfel, preşedintele României beneficiază de o legitimitate populară - rezultat al alegerii sale,

192 Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, Vol.II, Ediţia XI-a, Editura, All Beck,Bucureşti 2004,p.240.
193 Prof. I. Deleanu, op. cit., p. 331.
Sistemul constituţional al României 125

direct de către corpul electoral - iar Guvernul, în ansamblul său, este numit de şeful statului pe baza votului
de învestitură acordat de Parlament. Constituţia României conferă Preşedintelui, în calitatea de şef al
Statului, patru funcţii principale: funcţia de reprezentare a statului român (art. 80 al. 1); funcţia de garant
al independenţei naţionale, al unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării (art. 80 al. 1); funcţia de veghere la
respectarea Constituţiei (art. 80 al. 2); funcţia de mediere (art. 80 al. 2). Credem că dispoziţiile art.82 din
Constituţie referitor la funcţia de mediere între puterile statului îl situează pe Preşedinte în afara celor trei
puteri. În doctrină se apreciază că Preşedintele României îndeplineşte doar trei funcţii: de reprezentare, de
garant şi de mediere194.
În exercitarea acestor funcţii Preşedintele este învestit cu atribuţiuni. Preşedintele reprezintă
Statul atât în interior, cât şi în exterior, având mandatul cel mai reprezentativ. Nici o „persoană aleasă”
(primarul general al Capitalei, senatorii, deputaţii, primarii etc.) nu are un număr mai mare de votanţi decât
Preşedintele României, deci o mai mare putere de reprezentare.
Funcţia de garant se realizează într-o dublă direcţie: garant al statului şi garant al Constituţiei.
Ca garant al statului, Preşedintele îşi asumă răspunderea pentru independenţa, unitatea şi
integritatea teritorială a ţării. Astfel, Preşedintele este comandantul forţelor armate şi îndeplineşte funcţia
de preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării. Acesta declară mobilizarea parţială sau generală a
forţelor armate. În caz de agresiune armată împotriva ţării, el ia măsuri pentru respingerea agresiunii.
Instituie starea de asediu sau starea de urgenţă, în întreaga ţară ori în unele localităţi.
Preşedintele veghează la respectarea Constituţiei prin:
a) Sesizarea Curţii Constituţionale, înainte de promulgarea legii, pentru verificarea
constituţionalităţii ei (art. 146 lit. „a” din Constituţie);
b) Mesajul adresat Parlamentului înainte de promulgarea legii, pentru ca acesta să procedeze `n
deplină cunoştinţă de cauză la reexaminarea ei atunci când o cere; restituirea legii pentru
reexaminare se face o singură dată;
c) Numirea în funcţie a judecătorilor şi a procurorilor la propunerea Consiliului Superior al
Magistraturii;
d) Numeşte 3 judecători din cadrul Curţii Constituţionale;
e) Preşedintele poate dizolva Parlamentul în condiţiile prevăzute de Constituţie;
f) Preşedintele României poate adresa Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme
politice ale naţiunii şi poate cere poporului să-şi exprime, prin referendum, voinţa cu privire la
soluţionarea problemelor de interes naţional;
g) Preşedintele poate prezida şedinţele Guvernului în cadrul cărora se votează Ordonanţe de
urgenţă sau ordinare, inclusiv în cazul când, printr-un astfel de act normativ, se modifică sau
abrogă o lege neconstituţională sau nelegitimă; socotim că în cazul când unele dispoziţii ale
legii sunt declarate de Curtea Constituţională ca neconstituţionale, nimic nu ar împiedica
Guvernul ca în mod operativ să le analizeze şi, pe calea unei ordonanţe, să legifereze în
consecinţă până la aprobare sau respingere de către Parlament ; o astfel de situaţie credem că
poate fi considerată ca un ”caz excepţional” care impune urgenţă, conform art. 115 pct.4, 5
din Constituţie.
Se ştie că sunt multe dispoziţii ale legii declarate ca neconstituţionale de ani de zile, iar
Parlamentul încă nu s-a pronunţat cu privire la acestea, ori menţinerea acestora `n legislaţie contravine
Constituţiei, cu toate implicaţiile negative ce decurg din această situaţie.
Funcţia de mediere între puteri, precum şi între stat şi societate, se sprijină moralmente, pe
principiul legitimării larg şi autentic democratice a Preşedintelui, alegerea lui făcându-se prin sufragiul
universal şi direct, precum şi pe principiul nonapartenenţei Preşedintelui la nici un partid politic. El este
un factor reglator prin bunele oficii în realizarea medierii.
Potrivit art. 80 pct. 2, Preşedintele „veghează la buna funcţionare a autorităţilor publice” prin:
- numirea în funcţiile publice în condiţiile legii pe cei mai competenţi, respectiv în demnităţile
publice cele mai importante;
194 Prof. I. Deleanu, op. cit., p. 331.
126 Sistemul constituţional al României

- revocă195 sau eliberează din funcţiile publice cele mai importante în condiţiile prevăzute de lege,
la propunerea organelor abilitate cu care preşedintele colaborează.
- din coroborarea art. 86, 87 cu art. 106-108 şi art. 115 rezultă că Preşedintele României, când
consultă Guvernul ori participă la şedinţele Guvernului la cererea primului ministru sau
prezidează şedinţele Guvernului poate influenţa:
proiectele de legi pe care le hotărăşte Guvernul, în cadrul iniţiativei legislative,
ordinea de zi, conţinutul proiectului etc.;
argumentat unele hotărâri importante ale Guvernului şi, în mod deosebit,
Ordonanţele prin care se poate înlătura lacunele şi imperfecţiunile legilor în
vigoare, îndeplinind astfel atribuţia constituţională prevăzută de art.80 pct.2 în care
se dispune “Preşedintele României veghează la respectarea Constituţiei şi la buna
funcţionare a autorităţilor publice inclusiv a Parlamentului şi Guvernului “.
- consultă sau „se consultă” cu Guvernul în probleme urgente şi de importanţă deosebită
(art. 86 din Constituţie); coroborând art.86 cu art.115 pct.4 rezultă că, în “cazurile
excepţionale“ potrivit art.115 pct. 4, Preşedintele se poate consulta cu Guvernul “la
problemele urgente şi de importanţă deosebită“ (art.86) şi astfel poate contribui la emiterea
unor ordonanţe de urgenţă prin care să se rezolve astfel de probleme, inclusiv cele de
neconstituţionalitate a unor legi.
- poate analiza împreună cu primul ministru activitatea unui ministru şi, la propunerea primului
ministru, el îl poate revoca (art.86 şi art.106-108 din Constituţie).
- poate suspenda miniştrii din funcţie în condiţiile legii (art. 109 pct. 2 din Constituţie şi art. 17
din Legea nr.115/1999196);
- poate cere urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru faptele săvârşite în exerciţiul
funcţiei lor, cu excepţia miniştrilor care au şi calitatea de senator sau deputat (art. 9 din legea
nr. 115/1999);
- dispune constituirea comisiei speciale pentru analiza sesizărilor cu privire la săvârşirea unei
infracţiuni - în exerciţiul funcţiei de către membrii Guvernului (art. 13 din Legea nr. 115/1999)
inclusiv a primului ministru (art. 5 din Legea nr. 115/1999);
- revocă miniştrii, conform art. 106 şi 107 al. 2 din Constituţie în condiţiile legii197. Este de
observat că în Legea privind răspunderea ministerială, contrar art. 108 al. 3 din Constituţie, nu
au fost reglementate cazurile de revocare din funcţia de membru al Guvernului inclusiv ca
măsură disciplinară accesorie răspunderii penale sau singulară;
- preşedintele României nu poate revoca pe primul-ministru.
- dacă primul ministru se află în una din situaţiile prevăzute în articolul 106 din Constituţie198, cu
excepţia revocării, sau este în imposibilitate de a-şi exercita atribuţiile,Preşedintele României
va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a îndeplini
195 Spre exemplu, funcţia de membru al Guvernului încetează în urma demisiei, a revocării, a pierderii
drepturilor electorale, a stării de incompatibilitate, a decesului precum şi în alte cazuri prevăzute de lege,
cum ar fi Legea nr. 115/1999. Din nefericire încă nu sunt reglementate în lege, abaterile disciplinare,
sancţiunile şi cine le aplică în special persoanelor care ocupă funcţiile şi demnităţile publice din
competenţa preşedintelui.
196 Este de observat că, în Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială în art. 4 se vorbeşte

despre răspunderea disciplinară a membrilor Guvernului, fără a fi reglementată. Socotim că este o


lacună care nu poate fi acoperită prin vreo hotărâre de Guvern. Răspunderea disciplinară a membrilor
Guvernului trebuie reglementată numai prin lege, aşa cum prevede Constituiţia în art. 108 pct. 3 (abaterile
disciplinare, sancţiunile disciplinare, cine şi cum le aplică etc.).
197 Ar fi de dorit ca în Legea de organizare şi funcţionare a Preşedinţiei să se reglementeze drepturile

disciplinare ale Preşedintelui, condiţiile de exercitare a acestora, cazurile de revocare etc.


198 A se vedea Decretul nr. 426/1999 privind revocarea din funcţie a primului-ministru al Guvernului în M.O.

nr. 609 din 14.XII.1999.


Sistemul constituţional al României 127

atribuţiile primului ministru, până la formarea noului Guvern. Interimatul, pe perioada


imposibilităţii exercitării atribuţiilor, încetează dacă primul-ministru îşi reia activitatea în
Guvern. Conform art. 110 al. 2, Guvernul este demis dacă primul ministru se află într-una din
situaţiile prevăzute în art. 106 cu excepţia revocării, ori este în imposibilitate de a-şi exercita
atribuţiile mai mult de 45 de zile;
- numeşte din rândul membrilor Guvernului, pe primul-ministru interimar, atunci când prim-
ministrul se afla într-o altă situaţie din cele prevăzute de art. 106 din Constituţie cu excepţia
revocării ori în caz de retragere a încrederii de către Parlament (art. 110 al. 2 din Constituţie).
Preşedintele contribuie şi la buna funcţionare a activităţii jurisdicţionale astfel:
- promulgă legile privind procedurile jurisdicţionale, putând să le trimită Curţii Constituţionale
sau să le restituie Parlamentului pentru reexaminare; deci greşelile, lacunele, imperfecţiunile
legii privind procedurile jurisdicţionale, pot fi prevenite şi de Preşedinte prin exercitarea acestei
atribuţii cu concursul consilierilor săi (art. 77 din Constituţie);
- numeşte 3 judecători din cei nouă ai Curţii Constituţionale (art. 142 al. 3 din Constituţie);
- numeşte, revocă şi poate aproba cercetarea ministrului justiţiei, atunci când acesta nefiind
parlamentar, îşi încalcă atribuţiile de serviciu, săvârşeşte infracţiuni; de asemenea îl
suspendă, în condiţiile legii;
- numeşte şi revocă magistraţii199 la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii;
- acordă graţieri individuale îndreptând uneori unele greşeli ale justiţiei.
În domeniul apărării ţării şi asigurării ordinii publice, Preşedintele:
- este comandantul forţelor armate şi preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării;
- promulgă sau restituie Parlamentului legile care reglementează acest domeniu după caz;
- declară, cu aprobarea prealabilă a Parlamentului, mobilizarea parţială sau generală a
forţelor armate; numai în cazuri excepţionale, hotărârea Preşedintelui se supune ulterior
aprobării Parlamentului în cel mult 5 zile de la adoptare;
- în caz de agresiune armată îndreptată împotriva ţării, Preşedintele României ia măsuri
pentru respingerea agresiunii şi le aduce neîntârziat la cunoştinţa Parlamentului printr-un
mesaj. Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, se convoacă de drept în 24 de ore de la
declanşarea agresiunii;
- instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgenţă, în întreaga ţară ori în unele
localităţi şi solicită Parlamentului încuviinţarea măsurii adoptate, în cel mult 5 zile de la
luarea acesteia. Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se convoacă de drept în cel mult
48 de ore de la instituirea stării de asediu sau a stării de urgenţă şi funcţionează pe toată
durata acestora;
- acordă gradele de mareşal, de general şi de amiral.
În domeniul legiferării şi al funcţionării puterii legiuitoare, Preşedintele:
- poate dizolva Parlamentul în condiţiile art. 89 din Constituţie;
- poate prezida şedinţele Guvernului atunci când se elaborează ordonanţele inclusiv atunci
când acesta (Guvernul) îşi exercită atribuţia de iniţiativă legislativă;
- promulgă legile;
- poate restitui legea Parlamentului o singură dată spre reexaminare;
- poate, înainte de promulgare, să trimită legea la Curtea Constituţională spre verificarea
constituţionalităţii acesteia;
- în şedinţele de Guvern pe care le prezidează potrivit Constituţiei poate contribui la
elaborarea ordonanţelor Guvernului (- acte normative cu putere de lege -, până la aprobarea
sau nu a acestora de către Parlament) şi a actelor administrative cu caracter normativ de
importanţă deosebită.
În domeniul politicii externe, Preşedintele:

199 Potrivit art. 124 al.3 din Constituţie "Judecătorii sunt independenţi şi se supun numai legii".
128 Sistemul constituţional al României

- încheie tratate internaţionale în numele României, negociate de Guvern şi le supune spre


ratificare Parlamentului, în termen de 60 de zile;
- la propunerea Guvernului, acreditează şi recheamă reprezentanţii diplomatici ai României şi
aprobă înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice;
- primeşte reprezentanţii diplomatici ai altor state care sunt acreditaţi pe lângă Preşedintele
României.
Preşedintele României conferă decoraţii şi titluri de onoare.
Alegerea Preşedintelui
Preşedintele României este ales prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Este
declarat ales candidatul care a întrunit, în primul tur de scrutin, majoritatea voturilor alegătorilor înscrişi în
listele electorale. În cazul în care nici unul dintre candidaţi nu a întrunit această majoritate se organizează
al doilea tur de scrutin între primii doi candidaţi stabiliţi în ordinea numărului de voturi obţinute în primul tur.
Este declarat ales candidatul care a obţinut cel mai mare număr de voturi. Nici o persoană nu poate
îndeplini funcţia de Preşedinte al României decât pentru cel mult două mandate. Acestea pot fi şi
succesive. Rezultatul alegerilor pentru funcţia de Preşedinte al României este validat de Curtea
Constituţională.
Candidatul a cărui alegere a fost validată depune în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în
şedinţă comună, următorul jurământ:
„Jur să-mi dăruiesc toată puterea şi priceperea pentru propăşirea spirituală şi materială a poporului
român, să respect Constituţia şi legile ţării, să apăr democraţia, drepturile şi libertăţile fundamentale ale
cetăţenilor, suveranitatea, independenţa, unitatea şi integritatea teritorială a României. Aşa să-mi ajute
Dumnezeu!”
Mandatul Preşedintelui României este de 5 ani şi se exercită de la data depunerii jurământului.
Preşedintele României îşi exercită mandatul până la depunerea jurământului de către Preşedintele
nou ales. Mandatul Preşedintelui României poate fi prelungit, prin lege organică, în caz de război sau de
catastrofă. În timpul mandatului, Preşedintele României nu poate fi membru al unui partid şi nu poate
îndeplini nici o altă funcţie publică sau privată. Preşedintele României se bucură de „imunitate”.
Prevederile articolului 72 ali.1 din Constituţie se aplică în mod corespunzător.
Camera Deputaţilor şi Senatul în şedinţă comună, pot hotărî punerea sub acuzare a
Preşedintelui României pentru înaltă trădare, cu votul a cel puţin două treimi din numărul deputaţilor şi
senatorilor.
Competenţa de judecată aparţine Înaltei Curţii de Casaţie şi Justiţie, în condiţiile legii.
Preşedintele este demis de drept, la data rămânerii definitive a hotărârii de condamnare.
În cazul săvârşirii unor fapte grave200 prin care încalcă prevederile Constituţiei, Preşedintele
României poate fi suspendat din funcţie de Camera Deputaţilor şi de Senat, în şedinţă comună, cu votul
majorităţii deputaţilor şi senatorilor, după consultarea Curţii Constituţionale. Preşedintele poate da
Parlamentului explicaţii cu privire la faptele ce i se impută. Propunerea de suspendare din funcţie poate fi
iniţiată de cel puţin o treime din numărul deputaţilor şi senatorilor şi se aduce neîntârziat la cunoştinţa
Preşedintelui.
Dacă propunerea de suspendare din funcţie este aprobată, în cel mult 30 de zile se organizează
un referendum pentru demiterea Preşedintelui. Vacanţa funcţiei de Preşedinte al României intervine în
caz de demisie, de demitere din funcţie, de imposibilitate definitivă a exercitării atribuţiilor sau de
deces.
În termen de trei luni de la data la care a intervenit vacanţa funcţiei de Preşedinte al României,
Guvernul va organiza alegeri pentru un nou preşedinte. Dacă funcţia de Preşedinte devine vacantă ori
200Prin fapte grave în sensul art. 95 din Constituţie se înţelege încălcarea unei dispoziţii a Constituţiei, care
trebuie să fie gravă, adică să afecteze valorile fundamentale apărate prin Constituţie. Pentru astfel de
fapte, Constituţia nu prevede că Preşedintele poate fi tras la răspundere penală. De pildă în 2004 în
Lituania, Parlamentul a votat destituirea din funcţia de preşedinte al ţării a lui Rolandas Paksas implicat
într-un scandal de corupţie fiind găsit vinovat de Curtea Constituţională de încălcarea legii fundamentale.
Sistemul constituţional al României 129

dacă Preşedintele este suspendat din funcţie sau se află în imposibilitate temporară de a-şi exercita
atribuţiile, interimatul se asigură, în ordine, de preşedintele Senatului sau de preşedintele Camerei
Deputaţilor.
În exercitarea atribuţiilor sale, Preşedintele României emite decrete care se publică în Monitorul
Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistenţa decretului. Decretele emise de Preşedintele
României în exercitarea atribuţiilor sale prevăzute în art. 91 al. (1) şi (2), art. 92 al. (2) şi (3), art. 93 al. (1) şi
art. 94 lit. „a”, „b” şi „d” se contrasemnează de primul ministru, acestea fiind acte de cooperare ale celor
două autorităţi publice şefi ai puterii executive.

5.5 Guvernul

5.5.1. Precizări terminologice

În sistemul ”puterilor” statului se distinge, prin conţinut şi trăsături specifice, puterea executivă cu
structurile sale. Această putere este nominalizată în ştiinţă şi legislaţie (în constituţie în primul rând) fie prin
expresia „putere executivă”201, fie prin cea de „autoritate administrativă”, fie prin cea de „administraţie de
stat”. Constituţia României, sub titlul III intitulat „Autorităţile publice” reglementează, în ordine,
Parlamentul (cap. I), Preşedintele României (cap. II), Guvernul (cap. III), Administraţia publică (cap. V).
Astfel toate aceste structuri sunt numite direct autorităţi publice. Terminologia folosită exprimă corelarea cu
principiul separaţiei, al egalităţii, cooperării şi controlului reciproc al puterilor în stat. În fond, toate aceste
denumiri exprimă unul şi acelaşi lucru, anume funcţia şi organele de stat (autorităţile publice) care implică
executarea legilor, în ordinea firească a activităţilor statale. Sintagma „autorităţile publice” include
„autorităţile administrative”, „autoritatea legislativă”, şi „autoritatea judecătorească”. Autorităţile
administrative desfăşoară acea activitate statală care constă în organizarea executării şi executarea
în concret a legilor. Autorităţile administrative (executive) au în sarcină conducerea politicii naţionale şi
dispun pentru aceasta de un aparat administrativ, chemat să joace un rol important. Autorităţile
administrative constituie puterea executivă care nu întotdeauna are o structură piramidală. De pildă
definiţia dată Guvernului, prin art.1 din Legea nr.37/1990,202 ca organ central al puterii executive a fost
criticată deoarece Guvernul nu este şeful tuturor autorităţilor administrative existînd chiar în cadrul puterii
executive o anumită separaţie a puterilor şi respectiv o autonomie. „Dacă s-ar admite ideea că este organ
central, ar însemna că toate organele care exercită puterea executivă, al cărei organ central este Guvernul,
să fie subordonate acestuia, în calitatea sa de organ central. Or, în realitate, în sistemul nostru statal,
există şi alte organe de stat care exercită puterea executivă, fără a fi subordonate Guvernului. Dacă
Guvernul ar fi organ central al puterii executive şi aceste organe ar trebui să fie subordonate Guvernului.
Astfel, puterea executivă este exercitată de către Preşedintele României, Consiliul Suprem de Apărare a
Ţării, Curtea de Conturi, Serviciul Român de Informaţii, Banca Naţională a României etc.,despre care nu se
poate spune că s-ar afla în subordinea Guvernului. ”203 Aceasta îşi are fundamentul în dispoziţia art. 116
pct.2 din Constituţie în care se arată: „Alte organe de specialitate se pot organiza în subordinea Guvernului
ori a ministerelor sau ca autorităţi administrative autonome.” Autorităţile administrative autonome se pot
înfiinţa prin lege organică (art.117 pct.3 din Constituţie). În art.1 din legea nr.90 din 26 martie 2001, privind
organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor se prevede: „Guvernul este autoritatea
publică a puterii executive, care funcţionează în baza votului de încredere acordat de parlamentşi care
asigură relizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.”

201 În art.1 pct.4 din Constituţie se foloseşte expresia de putere executivă,iar în art.116 autorităţi administrative.
202 În art. 1 din Legea nr. 37/1990 se dispunea: „Guvernul României este organul central al puterii executive, care exercită, în

conformitate cu legea, administraţia publică pe întreg teritoriul ţării.”


203 A se vedea Ioan Alexandru şi colectiv, Drept Administrativ, Editura, Omnia, Braşov, 1999, p.178.
130 Sistemul constituţional al României

5.5.2. Structura puterii executive


În România potrivit Constituţiei şi Legii nr.90/2001se poate afirma că din puterea executivă fac
parte: Guvernul format din primul-ministru şi miniştri, ministerele(acestea se bucură de personalitate
juridică),autorităţile administraţiei publice din subordinea Guvernului, inclusiv prefecţii, autorităţile
administrative autonome, precum şi organisme cu caracter consultativ, consilii, comisii şi comitete
interministeriale.
În cadrul puterii executive un rol important îl are Guvernul.Guvernul este consacrat în constituţii sub
denumiri diferite precum cele de Cabinet, Guvern, Consiliu de Miniştri. Aceste denumiri depind de sistemul
constituţional, de faptul dacă executivul este format din una sau două structuri. Guvernul are două
componente şi anume şeful guvernului (acolo unde există) şi miniştri şi secretari de stat. În România
Guvernul este acea structură a puterii executive care, potrivit programului său de guvernare acceptat de
Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a
administraţiei publice. Guvernul exercită conducerea administraţiei publice în limitele prevăzute de
Constituţie astfel:
a) prin organele de specialitate din administraţia publică cemtrală şi locală aflate în subordinea
Guvernului potrivit art.116 şi 117 din Constituţie pe principiul conducerii de autoritatea ierarhic
superioară204.
b) prin hotărâri de guvern, ordonanţe ordinare sau de urgenţă, potrivit Constituţiei şi legilor date
în baza acesteia poate direcţiona şi chiar reglementa în anumite limite activitatea
autorităţilor administrative autonome205.
Potrivit art.102 alin.(3) al Constituţiei României, Guvernul României este alcătuit din prim-ministru,
miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică.Şeful de stat, deseori denumit şeful executivului, purtând,
de regulă, denumirea de monarh sau preşedinte, se prezintă cu trăsături diferite în funcţie de forma de
guvernământ. Cât priveşte şeful guvernului, el se prezintă sub denumiri diferite, precum de prim-ministru,
preşedinte, cancelar, pentru că şi guvernul are denumiri diferite.Sunt sisteme constituţionale în care nu
există şi un şef al guvernului, de guvern (S.U.A. de exemplu). Aici miniştrii se subordonează direct şefului
de stat. În sistemele constituţionale în care există o distincţie între şeful de stat şi şeful de guvern (sistem
executiv dualist) şeful guvernului are un rol important în formarea guvernului (el întocmeşte şi prezintă lista
acestuia) cât şi în formularea programului acestuia. Deoarece cât priveşte şeful de stat implicarea sa în
exercitarea suveranităţii naţionale depăşeşte deseori sfera executivului, el încadrându-se în autorităţile
reprezentative (în sensul art.2 din Constituţia României), guvernul este structura de referinţă în studiul
raportului dintre puteri, pentru că el conduce în principiu executivul. Aşa cum am mai arătat credem că în
spiritul Constituţiei Preşedintele României nu face parte din puterea executivă, aceasta rezultând şi din
art.80 pct.3 teza II-a în care se dispune: „Preşedintele exercită funcţia de mediere între puterile statutului,
precum şi între stat şi societate.”Acesta veghează şi la buna funcţionare a autorităţilor publice.
5.5.3. Rolul legislativului în formarea executivului.Desemnarea şefului de guvern şi a
membrilor acestuia
O examinare într-o viziune constituţională a raporturilor dintre legislativ şi executiv presupune
explicarea succintă a implicării legislativului în formarea şi activitatea executivului, apoi a compatibilităţii
funcţiei parlamentare şi funcţiei executive, precum şi a creşterii rolului executivului (în orice caz ca
tendinţă).
Preşedintele României desemnează un candidat pentru funcţia de prim-ministru, în urma consultării
partidului care are majoritatea absolută în Parlament ori, dacă nu există o asemenea majoritate, a
partidelor reprezentate în parlament. Candidatul pentru funcţia de prim-ministru va cere, în termen de 10
zile de la desemnare, votul de încredere al parlamentului asupra programului şi a întregii liste a Guvernului.

204 În exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul să anuleze actele administrative ilegale sau inoportune emise de autorităţile

administraţiei publice din subordinea sa, precum şi ale prefecţilor se dispune în art.28 pct 2 din Legea nr.90/2001.
205 În afara puterii de reglementare, Guvernul se află în raporturi de colaborare cu autorităţile administrative autonome (art. 29 din Legea nr.
90/2001)
Sistemul constituţional al României 131

Programul şi lista Guvernului se dezbat de Camera Deputaţilor şi de Senat, în şedinţă comună.


Parlamentul acordă încredere Guvernului cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor. Pe baza votului de
încredere acordat de către Parlament, Preşedintele României numeşte Guvernul. Cetăţenii cărora le sunt
încredinţate funcţii publice, precum şi militarii, răspund de îndeplinirea cu credinţă a obligaţiilor ce le revin
şi, în acest scop, vor depun jurământul cerut de lege. Articolul 16 pct.3 din Constituţie a fost modificat prin
Legea de revizuire nr.429/2003 în sensul că ocuparea funcţiilor şi demnităţilor publice nu mai este
condiţionată de deţinerea unei singure cetăţenii respectiv cea română. Primul-ministru şi ceilalţi membri ai
Guvernului vor depune individual, în faţa Preşedintelui României, jurământul de la art.82 din Constituţie.
Guvernul în întregul său şi fiecare membru în parte îşi exercită mandatul, începând de la data depunerii
jurământului. Ministerele se înfiinţează, organizează şi funcţionează potrivit legii numai în subordinea
Guvernului. Guvernul şi ministerele, cu avizul Curţii de Conturi, pot înfiinţa organe de specialitate, în
subordinea lor, numai dacă legea le recunoaşte această competenţă. Pot fi membri ai Guvernului persoane
care au cetăţenia română, domiciliază în România, nu au antecedente penale, nu sunt incompatibili potrivit
legii şi beneficiază de exerciţiul drepturilor electorale206. Funcţia de membru al Guvernului este
incompatibilă cu exercitarea altei funcţii publice de autoritate, cu excepţia celei de deputat sau senator207.
De asemenea ea este incompatibilă cu exercitarea unei funcţii de reprezentare profesională salarizate în

206 Potrivit art.2 din Legea nr.90/2001, pot fi membri ai Guvernului persoanele care au numai cetăţenia română şi domiciliul în
ţară, se bucură de exerciţiul drepturilor electorale, nu au suferit condamnări penale şi nu se găsesc în unul dintre cazurile de
incompatibilitate prevăzute la art. 4 alin. (1). Socotim că această dispoziţie comportă discuţii în raport cu noua formă dată art16
pct.3 din Constituţie prin legea nr.429/2003 în care nu mai există restricţia de cetăţenie română exclusivă pentru ocuparea unei
demnităţi publice.
207 Potrivit art.23 din constituţia Franţei funcţiile de membru al Guvernului sunt incompatibile cu exercitarea oricărui mandat

parlamentar, a oricărei funcţii de reprezentare profesională la nivel naţional şi a oricărei funcţii publice sau a oricărei activităţii
profesionale. Interdicţia din Constituţia Republicii Federale Germane este mai cuprinzătoare deoarece potrivit art.66 Cancelarul
Federal şi miniştri federali nu pot să exercite nici o altă funcţie salariată, nici o ocupaţie sau profesie şi nici să aparţină, fără
aprobarea Bundestagului, direcţiei sau consiliului de administraâie ale unei intreprinderi bazate pe profit. „Problema
compatibilităţii între funcţia parlamentară şi cea ministerială este mereu actuală, mereu discutabilă şi de o reală importanţă
teoretică şi practică. Practica constituţională a statelor evidenţiază cel puţin trei soluţii distincte. Sunt sisteme constituţionale în
care exerciţiul unei funcţii ministeriale este considerat ca incompatibil cu exerciţiul unui mandat în parlament. O asemenea
situaţie este remarcată în aproximativ 25 de state (din circa 83 supuse analizei) printre care SUA şi Franţa. De aceea aici, dacă
un parlamentar doreşte să accepte ocuparea unui post de ministru trebuie să demisioneze din parlament. Acest sistem este
privit cu rezerve şi chiar criticat pentru motivul că ar putea crea o prăpastie între cele două puteri, fiind deci un obstacol în
colaborarea puterilor.Un al doilea sistem practicat caută să valorifice cât mai mult echilibrul şi colaborarea puterilor permiţând
cumularea celor două funcţii (mandate).În acest sistem nu se reacţionează pozitiv la rezervele şi criticile mai înainte expuse.
Astfel, în ţările care sunt inspirate din sistemul britanic, miniştrii sau majoritatea lor, dacă nu sunt parlamentari în momentul
desemnării, trebuie să devină într-un anumit termen după intrarea lor în funcţie. Într-un asemenea sistem se încadrează
aproximativ 24 de ţări (Australia, Japonia, Zambia).Există şi un al treilea sistem, de mijloc, în ţările în care miniştrii nu-s obligaţi
să fie şi parlamentari, dar cu toate acestea în Liechtenstein, de exemplu, ei trebuie să îndeplinească condiţiile de eligibilitate.În
unele ţări (Belgia, Germani, Anglia) miniştrii sunt în general parlamentari, chiar dacă nici o dispoziţie constituţională nu le-a cere.
În România, potrivit Constituţiei, funcţia de membru al guvernului este compatibilă cu cea de parlamentar.Examinând
compatibilitatea mandatului parlamentar şi a funcţiei ministeriale vom observa că suntem într-un domeniu al căutărilor de soluţii
eficiente şi practice. În aceste căutări pot fi avute în vedere atât argumente pro, cât şi argumente contra.În prima categorie de
argumente trebuie să observăm că jocul politic în sistemul desemnării conduce la o identitate de atitudini ale majorităţii
parlamentare şi guvernului. Teoretic şi practic atât majoritatea parlamentară cât şi guvernul au aceeaşi sursă a legitimităţii şi
afinităţii şi anume majoritatea electoratului care s-a pronunţat pentru platforma politică a aceluiaşi partid. Compatibilitatea funcţiei
ministeriale şi mandatului parlamentar înlătură conflictele constituţionale între puteri, permite cunoaşterea directă a problemelor
legislative şi executive şi o unitate de scop şi acţiune. Iar acestea permit operativitatea şi eficienţa.Pot fi însă formulate şi
argumente contra. Astfel îndeplinirea simultană a funcţiei ministeriale şi mandatului parlamentar este contrară separaţiei puterilor
în stat, chiar în interpretarea sa suplă. Apoi aceasta ar fi o cale de concentrare a puterii în mâna executivului. În fine, o
asemenea soluţie ar face în practică ineficient controlul parlamentar asupra guvernului. S-ar ajunge, într-o interpretare puţin
exagerată dar nu şi absurdă, ca guvernul să se autocontroleze, atât timp cât este format numai din parlamentari.”Ioan Muraru,
op. cit. p.247.
132 Sistemul constituţional al României

cadrul organizaţiilor cu scop comercial, dispune art.105 din Constituţie. Prin Legea nr.90/2001 sau extins
incompatibilităţile pentru funcţia de ministru şi cu privire la: a) exercitarea de acte de comerţ, cu exepţia
vânzării sau cumpărării de acţiuni ori alte titluri de valoare; b) exercitarea funcţiei de administrator ori de
cenzor la societăţile comerciale sau de reprezentant al statului în adunările generale ale unor asemenea
societăţi ori de membru al consiliilor de administraţie ale regiilor autonome, companiilor naţionale şi
societăţilor naţionale; c) exercitarea unei funcţii publice în serviciul unei organizaţii străine, cu excepţia
acelor funcţii prevăzute în acordurile şi convenţiile la care România este parte.Funcţia de membru al
Guvernului încetează în urma demisiei, a revocării, a pierderii drepturilor electorale, a stării de
incompatibilitate, a decesului, precum şi în alte cazuri prevăzute de lege. Preşedintele României are dreptul
să revoce şi să numească, la propunerea primului ministru pe membrii Guvernului, în caz de remaniere
guvernamentală sau de vacanţă a postului. Articolul 107 alin.(2) din Constituţia revizuită prevede că
Preşedintele nu poate totuşi să îl revoce pe Primul-Ministru. Doar în cazul în care Primul-Ministru se află
într-una din situaţiile enumerate la art.106 din Constituţie (demisie, pierderea drepturilor electorale, stare de
incompatibilitate, deces sau alte cazuri prevăzute de lege) şeful statului poate desemna un alt membru al
Guvernului ca prim-ministru interimar, până la formarea noului Guvern. Anumite explicaţii privind învestitura
guvernului sunt, de asemenea, pertinente. Pentru ca un guvern să funcţioneze legal şi să aibă autoritate el
are nevoie de o aprobare asupra componenţei şi programului său de guvernare, de investitură. Această
investitură o acordă parlamentul, dreptul său legitimându-se pe faptul alegerii sale prin vot universal şi
direct. Se pune problema de a şti când şi cum se realizează această aprobare.Altfel spus trebuie să
examinăm dacă învestitura trebuie să preceadă sau să urmeze actului de numire care totdeauna revine
şefului de stat. Apoi, dacă această aprobare trebuie să fie explicită sau să rezulte dintr-un consimţământ
tacit. În fine trebuie observat dacă învestitura priveşte guvernul în întregime sau pe fiecare membru al
guvernului luat individual. În aceste probleme statisticile şi exemplele sunt în mare măsură edificatoare, dar
în acelaşi timp, şi discuţiile din parlamente sunt numeroase, deseori speculându-se lacune imprevizibile ale
dispoziţiilor constituţionale.
Astfel, în unele ţări (Austria, Franţa, Grecia, Israel, Italia) aprobarea parlamentară trebuie să fie
explicită. Guvernul odată numit de şeful de stat este obligat să se prezinte înaintea adunărilor pentru a
obţine învestitura. În Italia, de exemplu, guvernul este numit de preşedintele republicii, la propunerea
preşedintelui Consiliului de Miniştri, înaintea votului parlamentului. Constituţia italiană prevede că guvernul
trebuie să obţină învestitura ambelor camere în 10 zile după formarea sa.
În Franţa, preşedintele republicii desemnează o personalitate însărcinată cu formarea cabinetului,
după care la propunerea primului-ministru, numeşte miniştrii. După formarea guvernului, primul-ministru
comunică Adunării Naţionale programul rău. Dacă majoritatea Adunării nu aprobă programul, primul
ministru trebuie să prezinte demisia guvernului.
Sunt şi ţări în care nu există o procedură formală de învestitură din partea parlamentului, aceasta
realizându-se tacit. În Anglia, de exemplu, membrii guvernului sunt numiţi de Coroană, parlamentul
neputând interveni. Aici primul-ministru poate rămâne, măcar teoretic, în fruntea guvernului chiar împotriva
voturilor celor două camere. Practic însă un asemenea lucru este greu de realizat pentru că guvernul are
nevoie de votul şi sprijinul Camerei comunelor, iar un vot contrar, într-o problemă importantă pentru guvern,
antrenează demisia sa.
Studierea în cadrul disciplinei noastre a organizării statale a puterii politicii nu poate merge până
la detalii cât priveşte executivul, acesta formând cu precădere obiectul de studiu al ştiinţelor administrative.
Pentru dreptul constituţional importantă este identificarea structurilor executive şi a raporturilor
constituţionale dintre acestea şi celelalte autorităţi. Identificarea structurilor executivului nu ridică probleme
teoretice deosebite, afară de cea privind aparatul administrativ. În legătură cu aparatul administrativ,
numeros dar necesar executivului, se consideră că el nu trebuie privit în afara puterii executive. Chiar dacă
acest aparat administrativ nu decide în principiu, el face parte din mecanismul administraţiei, el fiind mai
mult sau mai puţin util structurilor de „putere administrativă”. El interesează precumpănitor în relaţia
administraţie-cetăţean. Deci nu poate fi considerat în afară, pentru că astfel l-am lipsi nu numai de
Sistemul constituţional al României 133

eficienţă, dar şi de răspundere. Vom menţiona desigur şi acel aparat administrativ considerabil însărcinat
să pregătească şi să execute decizii, aparat distribuit la nivelul fiecărei structuri executive.
Ministerele şi celelalte organe centrale ale administraţiei publice execută legile în domeniile lor de
activitate. De aceea mai sunt denumite de domeniu sau de resort. Ele se subordonează guvernului.Astfel
pe lângă Guvern funcţionează o serie de organe de specialitate ale administraţiei publice, denumite
generic, comisii naţionale, comitete, consilii, departamente, agenţii, oficii, birouri, secretariate,
subsecretariate de stat, instituţii, administraţii etc.
Organele administraţiei publice locale îşi desfăşoară activitatea în unităţile administrativ-teritoriale
unele pe principiul autonomiei iar altele pe principiul subordonării. Unele cunosc o subordonare ierarhică
(pe verticală) faţă de organele executive superioare, dar şi uneori o oarecare subordonare pe orizontală
faţă de organele locale alese prin vot de către cetăţeni. În această situaţie sunt de pildă inspectoratele
judeţene de poliţie care sunt subordonate Ministerului Administraţiei şi Internelor, şi a căror activitate de
asigurarea ordinii publice este analizată de Consiliile locale potrivit art.29 lit.q din Legea administraţiei
publice locale nr.215/2001.

5.5.4.Raporturile legislativ-executiv în legătură cu activitatea acestora

Deşi ne menţinem la nivelul marilor principii constituţionale vom observa că un răspuns simplu în
legătură cu relaţiile privind activitatea legislativului şi cea a executivului nu este uşor de formulat. În
activitatea de guvernare, legislativul şi executivul au un rol hotărâtor. Participarea lor la actul guvernării
este complexă şi nuanţată încât uneori este dificil de identificat cât reprezintă în guvernare intervenţia
legislativului şi cât cea a executivului.
Se afirmă tot mai des şi mai ferm că organele executive sunt singurele în măsură să elaboreze
politica şi să o pună în aplicare. Rolul organelor executive, se spune, este de a lua decizii, de a realiza
programe, de a angaja şi realiza negocieri, de a recompensa pe cei devotaţi, de a sancţiona încălcările, de
a reglementa afacerile şi problemele curente, ceea ce nu poate face o adunare parlamentară. Astfel potrivit
art.1 pct.5 din Legea nr 90/2001 pentru realizarea programului de guvernare Guvernul exercită următoarele
funcţii:
a) funcţia de strategie, prin care se asigură elaborarea strategiei de punere în aplicare a
Programului de guvernare ;
b) funcţia de reglementare, prin care se asigură elaborarea cadrului normativ şi instituţional
necesar în vederea realizării obiectivelor strategice;
c) funcţia de administrare a proprietăţii statutului, prin care se asigură administrarea
proprietăţii publice şi private a statului, precum şi gestionarea serviciilor pentru care statul
este responsabil;
d) funcţia de reprezentare, prin care se asigură, în numele statului român, reprezentarea pe
plan intern şi extern;
e) funcţia de autoritate de stat, prin care se asigură urmărirea şi controlul aplicării şi respectării
reglementărilor în domeniul apărări, ordinii publice şi siguranţei naţionale, precum şi în
domeniile economic şi social şi al funcţionării instituţiilor şi organismelor care îşi desfăşoară
activitatea în subordinea sau sub autoritatea Guvernului.
Se consideră că organele executive sunt perfect înarmate pentru această misiune. Din punct de
vedere tehnic ele dispun de oameni de decizie, ierarhizaţi. Din punct de vedere politic membrii executivului
(a se vedea situaţia primului-ministru) sunt conducători, lideri ai partidului majoritar. În fine, din punct de
vedre instituţional executivul dispune de mijloace administrative, financiare şi de o forţă publică ce este
indispensabilă organizării executării şi executării în concret a legilor. Iată suficiente argumente ce pledează
pentru un raport favorabil executivului208. De asemenea, dificultatea unor determinări foarte nete între
208De pildă în Franţa prin competenţele atribuite de Constituant se poate vorbii de o preponderenţă a
executivului în raport cu legislativul.A se vedea Victor Duculescu, ş.a., Drept constituţional comparat, Ediţia
a doua, Vol. I, p. 213.
134 Sistemul constituţional al României

legislativ şi executiv rezidă în rolul partidelor politice, în constituirea şi activitatea autorităţilor statale. Este
ştiut că partidul învingător în alegeri are posibilitatea de a-şi impune opţiunea sa politică atât prin
parlament, cât şi prin guvern care îşi urmează programul politic aprobat de Parlament .
Pentru a contura un răspuns la problema enunţată vom evidenţia câteva modalităţi prin care cele două
puteri se influenţează reciproc.
Intervenţia legislativului în activitatea executivului se realizează prin mai multe căi:
a. Adoptarea legilor.Puterea legislativă este cea care stabileşte normele juridice (legile) pe care
puterea executivă trebuie să le aducă la îndeplinire, să le execute. Sub acest aspect este de necontestat
caracterul supraordonat al activităţii legislative. Aceasta asigură primatul dreptului, cetăţeanul fiind asigurat
că legea este numai opera legislativului. Executivul intervine doar în al doilea rând, de o manieră
subordonată, în limitele impuse de lege.
b. Aprobarea programul executivului. Orice guvern îşi formulează un program de guvernare.
Acest program este aprobat de parlament, aprobarea fiind şi un vot de încredere în guvern. De regulă,
neaprobarea programului conduce la demisia guvernului.
c. Aprobarea delegării legislative. În anumite situaţii şi condiţii guvernul poate fi abilitat să
emită norme juridice în domenii rezervate legii. Trebuie observat că numai parlamentul dă o asemenea
delegare, stabilind cu acest prilej domeniul şi durata delegării, precum şi modul în care va controla
exercitarea delegaţiei de către guvern (a se vedea şi art.115 din Constituţia României privind abilitarea
Guvernului de a emite ordonanţe).
d. Controlul activităţii guvernului. Este una din cele mai importante funcţii ale parlamentului.
Deşi această funcţie pierde mult din importanţă dacă guvernul dispune în adunări de o majoritate fidelă, ea
rămâne o funcţie nu numai teoretică, ci şi practică. Pentru că exercitarea controlului prin ea însăşi pune în
mişcare opoziţia, presa, opinia publică şi acest lucru nu este lipsit de importanţă. Desigur acest control
trebuie evaluat corect. Aşa cum se constată în literatura juridică rar se întâmplă ca un guvern să fie
constrâns să demisioneze pentru că responsabilitatea sa a fost pusă în cauză de către parlament. În
statele cu instabilitate guvernamentală (Italia, de exemplu) crizele ministeriale survin nu din cauza votului
de neîncredere al parlamentului, ci datorită deciziilor luate de statele majore ale partidelor politice. Dar
existenţa parlamentului şi dreptului său de control, explicit prevăzut în constituţii, constituie un avertisment
permanent pentru executiv şi un garant contra eventualelor abuzuri.
Intervenţia executivului în activitatea legislativului. Relaţiile dintre cele două puteri, legislativă şi
executivă implică şi intervenţii ale executivului, care se exprimă îndeosebi cu prilejul iniţiativei legislative, al
promulgării legilor şi al referendumului.
a. Cu prilejul iniţiativei legislative.Importanţa iniţiativei legislative în guvernare a fost explicată
deja. Se constată că, în toate sistemele constituţionale, printre subiectele dreptului de iniţiativă legislativă
se numără şi guvernul. Dar, şi acest lucru este revelator aici, guvernul îşi exercită cu prisosinţă dreptul de
iniţiativă legislativă. Astfel, potrivit statisticilor, în regimurile unde guvernul este responsabil în faţa
adunărilor parlamentare, aproape 90% din legile adoptate sunt de origine guvernamentală. Interes aparte
cât priveşte intervenţia guvernului în activitatea legislativă prezintă Franţa. Potrivit art.44 din Constituţia
franceză guvernul are dreptul să propună amendamente, iar potrivit art.45, primul-ministru are posibilitatea
de a cere constituirea unei comisii mixte paritare care să propună un text în cazul unui dezacord între
Camere sau când Guvernul a declarat urgenţă chiar, după o singură lectură a proiectului (pe larg pentru
toate situaţiile a se vedea rt.45).
b. Cu prilejul promulgării legilor. Promulgarea legii, etapă finală în procesul complex de
elaborare a acesteia, a aparţinut şi aparţine de regulă executivului, prin şeful acestuia. Promulgarea legii nu
este o simplă semnare a legii. Deşi de regulă este obligatorie, în unele sisteme constituţionale promulgarea
presupune posibilitatea pentru şeful statului de a cere, în cazuri întemeiate, reexaminarea legii de către
Parlament, aspecte pe care le vom exemplifica la explicaţiile privitoare la şeful de stat. Uneori şeful statului
are drept de veto, putând practic bloca o lege.
c. Cu prilejul referendumului. În multe sisteme constituţionale organizarea referendumului este
în sarcina executivului şi el poate privi chiar adoptarea unor legi.
Sistemul constituţional al României 135

5.5.5. Creşterea rolului executivului. Cauze şi consecinţe

„Raporturile parlament-guvern trebuie explicate azi, având în vedere tendinţa constantă de creştere
a rolului executivului, tendinţă evidentă în sistemele pluraliste de guvernământ. Această tendinţă nu este
întâmplătoare şi nici pur subiectivă. Ea îşi găseşte explicaţia şi justificarea în rolul hotărâtor al partidelor
politice în crearea celor mai importante instituţii statale. Aşa văzute lucrurile vom observa că la putere este
adus acel guvern care să înfăptuiască platforma electorală a partidului învingător în alegeri, desigur
împreună cu majoritatea din corpurile legiuitoare. De aici tendinţa de a da guvernului misiunea, dar şi
posibilitatea luării marilor decizii politice care se traduc prin legi sau prin măsurile executive, corpurilor
legiuitoare rezervându-li-se rolul de organisme de reflecţie şi de control al acţiunilor guvernului. Această
fundamentare teoretică şi practică face ca guvernul, considerat subordonat parlamentului fiindcă nu rezultă
direct din alegeri, să fie în realitate „elementul motor şi dinamic al întregului sistem politic” (Pierre Pactet).
În relaţia legislativ-executiv guvernului nu i se mai rezervă deci un rol secundar, ci deseori un rol primordial.
Dacă privim executivul în complexitatea lui, vom observa că tendinţa de creştere a rolului său este
practic instituţionalizată. Astfel, în unele sisteme constituţionale, şeful de stat este ales prin vot universal, el
primind împuternicirile sale direct de la popor (SUA, Franţa, România). Aceasta legitimează o poziţie
statală egală cu a parlamentului punând evidente semne de întrebare cât priveşte o eventuală
subordonare.
Apoi, în cele mai multe ţări, şeful guvernului (în sistem executiv dualist) este numit de către şeful
statului (preşedinte, monarh). Dar aşa cum am observat deja această numire este de regulă ştiută dinainte,
pentru că în această funcţie va fi numit liderul partidului de guvernământ (care deţine majoritatea în
parlament). Aşa cum se spune deseori liderul „este plebiscitat de electori” (a se vedea sistemul englez).
Creşterea rolului executivului se exprimă şi prin trecerea în sarcina sa a unor atribuţii legislative, lucru
evident mai ales prin legislaţia delegată (Franţa, România). În fine, importanţa crescândă a sectoarelor
afaceri străine, apărare, economie, sectoare în care parlamentele pot face puţine lucruri, duce evident la
sporirea rolului executivului.”209

5.6. Autoritatea jurisdicţională

5.6.1. Consideraţii generale

În teoria clasică a separaţiei puterilor, una dintre puteri este puterea judecătorească. De altfel,
aşa cum deseori se afirmă, separaţia puterilor este în realitate o justificare a unui scop politic concret: să
„slăbească” guvernanţii în ansamblul lor, limitându-i pe unii prin alţii, pentru a nu abuza de putere.
Într-o asemenea viziune, două aspecte distincte se conturează şi anume:
a) separaţia parlamentului vis-a-vis de guvern, care se referă la guvernanţi în sensul larg al
cuvântului;
b) separaţia jurisdicţiilor în raport cu guvernanţii, care permite controlul acestora prin judecători
independenţi.
Evoluţia teoriei clasice a separaţiei puterilor a implicat şi evoluţia explicaţiilor şi practicilor privind
puterea judecătorească. Aceasta explică chiar terminologia diferită sub care această „putere” este
exprimată în constituţii şi doctrină şi anume: putere judecătorească sau putere jurisdicţională.
Denumirea de autoritate judecătorească evocă foarte clar justiţia, ca funcţie distinctă şi ca sistem
distinct.
Termenul de justiţie are două sensuri. Într-un sens, prin justiţie înţelegem sistemul organelor
judecătoreşti, iar într-un al doilea sens înţelegem activitatea de soluţionare a proceselor civile,

209 Ioan Muraru, op.cit. p.248.


136 Sistemul constituţional al României

administrative, comerciale, penale, de muncă etc., de aplicare de sancţiuni, de restabilire a drepturilor şi


intereselor legitime încălcate. În limbajul obişnuit a face justiţie înseamnă a face dreptate.
Justiţia s-a impus din cele mai vechi timpuri, ca o funcţie de judecare a proceselor, de
reprimare a persoanelor care produc pagube şi suferinţe altora prin încălcarea regulilor sociale convenite
sau stabilite, de anulare a actelor ilegale sau abuzive. Justiţia şi-a îmbogăţit conţinutul, ea privind direct
exerciţiul puterii, a combaterii abuzului de putere al autorităţilor publice210 în sensul efectuării controlului
asupra modului cum guvernanţii acţionează în limitele constituţiei şi a legii în general, adică în realizarea
principiului legalităţii.
Statul de drept ca atare a devenit de neconceput fără justiţie, lipsa justiţiei veritabile însemnând
arbitrariu şi nedreptate. Dacă viaţa socială trebuie să se desfăşoare potrivit constituţiei şi legilor, în mod
firesc trebuie să existe o funcţie (o putere, o autoritate) care să le cunoască şi să le poată interpreta şi
aplica corect atunci când sunt încălcate, când drepturile şi libertăţile cetăţenilor sunt periclitate, neglijate.
Această funcţie a fost şi este încredinţată unei autorităţi (puteri) distincte (formată pe criteriul
competenţei şi specializării), învestită cu puteri statale care-i dau eficienţă şi care trebuie să fie
independentă şi imparţială. De altfel este îndeobşte cunoscut şi admis că nu poţi fi judecător în propria
cauză, pentru că nu poţi fi nici independent, nici imparţial şi deci, obiectiv. Actul de justiţie poate fi înfăptuit
numai de un al treilea care trebuie să fie neutru, imparţial şi specializat în materie.
Concepută astfel, ca o funcţie realizată independent şi imparţial, justiţia s-a impus ca o idee şi
realitate în care oamenii cred că-i poate apăra atunci când drepturile şi interesele legitime le sunt încălcate,
ca similarul dreptăţii mereu triumfătoare. Fiat justiţia pereat mundus (justiţia să-şi urmeze cursul ei, chiar
dacă lumea ar fi să piară) a devenit dictonul preferat în legătură cu justiţia. Semnificaţia acestui dicton este
aceea că precum veşnica dreptate a Dumnezeirii e neclintită în fermitatea ei, dezvăluindu-se în orice
condiţii, chiar ale prăbuşirii întregii lumi, tot aşa judecătorul care se ocupă de un anume caz trebuie să-l
ducă la bun sfârşit şi să-l rezolve după cum îl îndeamnă ştiinţa şi conştiinţa, chiar dacă între timp ar veni
sfârşitul lumii cu toate grozăviile sale. (Werner Bergengruen).
În spiritul ideii de justiţie s-au dezvoltat însă şi activităţi înfăptuite de alte organisme decât
instanţele judecătoreşti care presupun - mai accentuat sau nu - folosirea aceloraşi reguli judecătoreşti. In
scopul articulării lor cu justiţia se vorbeşte de activităţi jurisdicţionale desfăşurate de alte autorităţi decât
cele judecătoreşti, de unde şi denumirea de putere (autoritate) jurisdicţională. Cuvântul jurisdicţional a
devenit preferabil cuvântului judiciar care se aplică numai unei categorii de jurisdicţii. În acest sens sunt
interesante dispoziţiile art. 112 din Constituţia Olandei potrivit cărora:
1. „Incumbă puterii judiciare de a judeca litigiile privind drepturile civile şi cele de creanţă.”
2. „Legea poate conferi fie puterii judiciare, fie unor jurisdicţii care nu fac parte din puterea
judiciară, sarcina de a judeca litigiile care nu rezultă din raporturile juridice civile. Legea reglementează
procedura de urmat şi consecinţele deciziilor.”
Sintagma „autorităţii (puterii) jurisdicţionale” nu diminuează rolul justiţie, ci evidenţiază similitudinea
de conţinut şi principii între mai multe activităţi care se impun atunci când nu sunt executate. Justiţia
rămâne partea substanţială a activităţii jurisdicţionale. De aici şi preocuparea firească pentru
teoretizarea justiţiei pentru că restul activităţii jurisdicţionale împrumută trăsăturile şi principiile acesteia, la
dimensiuni reduse desigur, ştiut fiind că peste tot este vorba de litigii, de procese. Asemenea litigii opun fie
persoane fizice, fie persoane juridice, fie asemenea persoane şi autorităţi (guvernanţi), fie numai autorităţi.
Ele se supun examinării şi rezolvării membrilor jurisdicţiilor, de regulă magistraţi, de către cei interesaţi
(uneori din oficiu). Este vorba de jurisdicţiile administrative, cum sunt cele din sistemul Curţii de Conturi şi
altele. De menţionat că potrivit Constituţiei dacă se apreciază că în jurisdicţiile administrative nu s-a stabilit
adevărul, legea trebuie să prevadă căi de acces liber la justiţie.
Magistraţii şi împuterniciţii jurisdicţiilor pentru a aplica legea la cazurilor concrete ce le sunt deduse
spre rezolvare, mai întâi interpretează Constituţia, legile, contractele, convenţiile sau cutumele ce sunt
invocate şi apoi le stabilesc sensul lor oficial. Ansamblul hotărârilor judecătoreşti rămase definitive

A se vedea Dana Apostol. Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice. Editura All
210

Beck, Bucureşti, 1999.


Sistemul constituţional al României 137

formează jurisprudenţa, care limpezeşte textele obscure, cu mai multe sensuri sau lacune şi uneori le
completează. Desigur este important de ştiut până unde pot merge jurisdicţiile în completarea lacunelor
legii. Problema se pune pentru că rolul justiţiei este de a aplica dreptul şi nu de a crea drept. Pot fi
citate şi cazuri interesante în care uneori justiţiei i s-au conferit şi împuterniciri de reglementare juridică. În
acest sens, sunt relevante dispoziţiile art. 101-102 din Constituţia română din anul 1866, potrivit cărora o
lege urma să determine cazurile de responsabilitate, pedepsele aplicabile miniştrilor şi modul de urmărire
contra lor, iar până la adoptarea legii „Înalta Curte de Casaţiune şi Justiţie, are puterea de a caracteriza
delictul şi de a determina pedeapsa.”
În urma judecăţii se dau hotărâri în care se stabilesc drepturi şi obligaţii pentru subiectele de
drept, participanţii în proces, se aplică sancţiuni, se stabilesc despăgubiri, se dau ordine de executare atât
părţilor în proces, cât şi autorităţilor publice. Hotărârile judecătoreşti trebuie să fie respectate şi executate
de către cetăţeni şi autorităţile publice, iar în caz contrar acestea sunt executate silit prin forţa de
constrângere a statului.

5.6.2. Specificul activităţii jurisdicţionale

Activitatea jurisdicţională are un conţinut şi principii care o diferenţiază de legislativ şi executiv, dar
o şi integrează, într-o viziune sistematică în ansamblul activităţilor statale de realizare a scopului statului.
Aceasta pentru simplul motiv că puterea jurisdicţională este o parte a organizării statale a puterii.
Statul de drept implică obligativitatea respectării şi aplicării constituţiilor şi legilor, inclusiv a
autorităţilor publice care pot fi şi ele trase la răspundere pe cale judecătorească, precum şi magistraţii când
încalcă legea. Judecătorul interpretează legea şi o aplică, dar nu creează drept. El aplică „dreptul”
creat de către Parlament, el nu poate înlătura o lege, pe motiv că nu este de acord cu ea, din diferite
motive, reale sau pur sentimentale, ştiut fiind că dura lex şed lex.
Va trebui să observăm că însăşi competenţa instanţelor judecătoreşti (autorităţii jurisdicţionale)
este stabilită prin Constituţie şi legi, fiind de strictă interpretare.
Justiţia (în general activitatea jurisdicţională) este o activitate de rezolvare a litigiilor, în litera şi
spiritul Constituţiei şi a legilor date în baza acesteia, a obiceiului admis de lege, a convenţiilor şi
contractelor care nu sunt contrare legii. Judecătorul care înfăptuieşte justiţia caută pe bază de probe să
afle adevărul în procesul respectiv pentru a identifica exact încălcarea legii, victimele, cauzalitatea,
răspunderea şi responsabilii. De menţionat că adevărul stabilit de instanţă este cel rezultat din probele
administrate conform legii. În justiţie, celui care cere sau acuză îi revine sarcina să se probeze (Actor
incumbat anus probandi).
Pentru ca justiţia să-şi poată înfăptui misiunea ea cunoaşte o anumită organizare şi anumite
principii. Organizarea justiţiei se face pe trei grade de jurisdicţie. Aceste grade de jurisdicţie permit o
evaluare în fond adică `n prima instanţă dar şi posibilitatea de control în apel şi recurs, ca posibilitate de
îndreptare a erorilor, de reevaluare a situaţiilor şi probelor. Se consideră că cea mai eficientă este
organizarea pe trei grade de jurisdicţie: fond, apel şi recurs adică de trei instanţe ierarhic superioare. În
afară de acestea există căile extraordinare de îndreptare a hotărârilor greşite ale instanţelor.

5.6.3. Principiile fundamentale potrivit cărora se realizează justiţia

Justiţia trebuie să răspundă unor exigenţe – principii – fundamentale. În cadrul acestor exigenţe se
enumeră în general următoarele: legalitatea; buna administrare a justiţiei; accesul la un tribunal;
garanţia unui proces echitabil; publicitatea procesului; imparţialitatea judecătorului; proporţionalitatea
în stabilirea sancţiunilor.
Din aceste exigenţe rezultă principiile potrivit cărora este organizată şi funcţionează justiţia. În
legătură cu aceste principii se impun anumite precizări. Astfel există principii aplicabile întregului sistem
statal-juridic şi care firesc sunt aplicabile şi justiţiei. Există apoi unele principii proprii justiţiei (jurisdicţiilor)
ca activitatea şi sistem de autorităţi. De altfel, aceste principii ne interesează aici. Există, de asemenea,
138 Sistemul constituţional al României

principii specifice diferitelor categorii de jurisdicţii (sau procese) sens în care se discută de exemplu despre
principiile dreptului procesual civil sau principiile dreptului procesual penal.
Toate aceste principii sunt importante. Uneori în activitatea de judecată, în lipsă de text expres sau
apropiat, judecătorul recurge la analogia dreptului, adică la aplicarea principiilor fundamentale, iar
încălcarea principiilor poate atrage nulitatea hotărârii judecătoreşti sau a altor acte de procedură.
Unele principii privesc organizarea judecătorească, altele activitatea sau poziţia justiţiei şi a
judecătorului. Urmează să observăm care asemenea principii sunt constituţionale, în sensul că sunt
reguli esenţiale prevăzute explicit sau rezultând din dispoziţiile constituţionale, reguli ce nu pot fi modificate
decât printr-o lege de revizuire a Constituţiei după o procedură specială.
a) Principiul legalităţii. Este un principiu ce în mod firesc excede justiţiei, fiind de esenţa statului de drept.
Are însă o evidentă aplicabilitate în domeniul justiţiei, şi anume sub trei mari aspecte: legalitatea
instanţelor şi a practicilor judecătoreşti; legalitatea infracţiunilor şi a pedepselor şi
constituţionalitatea legilor. Cât priveşte primul aspect vom reţine că pot îndeplini funcţii jurisdicţionale,
numai acele autorităţi statale cărora Constituţia şi legile date în baza acesteia le recunosc asemenea
calităţi. De asemenea, instanţele judecătoreşti, (jurisdicţionale) pot rezolva procese numai strict în limita
competenţei conferite de lege şi nu orice lege, ci lege organică.
În fine, procedura de rezolvare a litigiilor este numai cea prevăzută de lege. Sub cel de al doilea
aspect, vom observa că nu există infracţiune decât dacă este prevăzută de lege şi că nu există
pedeapsă decât dacă este prevăzută de lege.
Principiul legalităţii, cu aplicaţiunea sa specifică la justiţie este consacrat prin art. 125 din
Constituţia României. Acesta presupune şi principiul constituţionalităţii legii prevăzut de art. 1 alin.5 şi
art. 146 lit. a şi d din Constituţie, adică justiţia se înfăptuieşte numai după legi constituţionale.
b) Justiţia este unică şi egală pentru toţi. Este un principiu fundamental care valorifică şi în acest
domeniu marele principiu al egalităţii în drepturi a cetăţenilor. În sinteză aceasta presupune ca pentru toţi
cetăţenii să existe o singură justiţie, ca aceştia să fie judecaţi de aceleaşi instanţe în procese similare.
Acest principiu exclude existenţa unor tribunale extraordinare sau a unor privilegii. De aceea,
Constituţia României prin art. 126 pct.(5) stabileşte că „Este interzisă înfiinţarea de instanţe extraordinare..”
Desigur acest principiu nu este încălcat prin crearea unor instanţe specializate cum ar fi de pildă secţiile
specializate (comerciale, de muncă, de contencios administrativ, pentru minori, potrivit specificului
proceselor), aceasta ţinând de o bună administrare a justiţiei pe principiul specializării. Socotim că principiul
specializării instanţelor ar trebui aplicat şi la nivelul judecătoriilor ţinând cont de dificultatea cauzelor penale
în domeniul fiscalităţii, al criminalităţii economico-financiare etc. care necesită magistraţi specializaţi. De
asemenea, acest principiu presupune folosirea în speţe similare a aceloraşi reguli procedurale şi acordarea
drepturilor procesuale, în mod egal tuturor părţilor în procese. De aceea prin legea de revizuire a
Constituţiei s-a introdus în art.126 pct.5 şi următoarea dispoziţie:”Prin lege organică pot fi înfiinţate
instanţe specializate în anumite materii, cu posibilitatea participării, după caz, a unor persoane din
afara magistraturii.” Observăm că prin această formulare se lasă posibilitatea P arlamentului să
reglementeze participarea unor persoane din afara magistraturii la actul de justiţie cum ar fi de pildă curtea
cu juri sau asistenţii judiciari.
c) Folosirea limbii oficiale, a limbii materne şi a interpretului în justiţie.
Procedura judiciară se desfăşoară în limba oficială a statului. Persoanelor care nu înţeleg limba
oficială trebuie să li se asigure comunicarea pieselor dosarului şi a tuturor actelor procedurale în limba pe
care o cunosc. Cetăţenii români aparţinând minorităţilor naţionale au dreptul să se exprime în limba
maternă în faţa instanţelor de judecată, în condiţiile legii organice( art. 128 pct.2). De aceea, li se asigură
obligatoriu traducerea printr-un interpret autorizat. Modalităţile de exercitare a dreptului prevăzut la
aliniatul 2 al art. 128 , inclusiv prin folosirea de interpreţi sau traduceri, se vor stabili astfel încât să nu
împiedice buna administrare a justiţiei şi să nu implice cheltuieli suplimentare pentru cei interesaţi (art. 128
pct. 3).
Constituţia României conţine dispoziţii în acest sens şi cu privire la cetăţenii străini şi apatrizii.
După ce prin art. 128 pct.(1) se stabileşte că procedura judiciară se desfăşoară în limba română, în art. 127
Sistemul constituţional al României 139

pct.(2) se arată că cetăţenii străini şi apatrizii care nu înţeleg sau nu vorbesc limba română au dreptul de a
lua cunoştinţă de toate actele şi lucrările dosarului, de a vorbi în instanţă şi de a pune concluzii, prin
interpret autorizat. În procesele penale, prevede de asemenea Constituţia, acest drept este asigurat în mod
gratuit. Încălcarea acestor dispoziţii poate atrage nulitatea actelor ce au fost întocmite, urmată de refacerea
lor cu respectarea legii.
d) Dreptul la apărare este nu numai un drept fundamental cetăţenesc, ci şi un principiu fundamental al
justiţiei. Încălcarea acestui drept aduce grave prejudicii justiţiabililor şi justiţiei în general, actele de
încălcare fiind sancţionate juridic.
e) Prezumţia de nevinovăţie este un principiu constituţional potrivit căreia o persoană este considerată
nevinovată atâta timp cât nu s-a pronunţat o hotărâre judecătorească definitivă de condamnare a acesteia.
Este una din cele mai puternice garanţii constituţionale a demnităţii şi libertăţii umane. Este principiul căruia
i se subordonează întreaga activitate jurisdicţională. Începând din anul 1991 este prevăzută explicit în art.
23 (11) din Constituţia României.
f) Independenţa judecătorului şi supunerea lui numai legii. Este unul din principiile constituţionale ale
justiţiei. Potrivit acestui principiu, în activitatea sa judecătorul este specialistul în materie care se supune
numai legii, fiind şi inamovibil211.
Ca atare, în rezolvarea litigiilor judecătorul nu poate primi nici un fel de ordine, instrucţiuni,
indicaţii, sugestii sau alte asemenea impulsuri privind soluţia pe care trebuie să o dea. Aceştia nu
trebuie să plece de la idei preconcepute, prejudecăţi, ideologii, ci trebuie să judece numai pe probe şi
conform legii.
Independenţa judecătorului, de altfel independenţa justiţiei, ţine de marele principiu al separaţiei,
egalităţii, cooperării şi controlului reciproc al puterilor în stat, vorbindu-se de independenţa autorităţii
jurisdicţionale. Ea exprimă posibilitatea de protecţie a guvernaţilor, fiind în fond o garanţie în faţa abuzurilor
puterilor (autorităţilor) şi în general a abuzurilor de orice fel interzise de lege. Desigur, independenţa
judecătorului este substanţial tributară caracterului, moravurilor şi tradiţiilor specifice fiecărei ţări, ea nu
poate fi garantată absolut prin lege.
Judecătorul, el însuşi, dă în ultimă instanţă strălucire independenţei sale, prin profesionalism,
moralitate, caracter, şi deontologie. Este interesant şi semnificativ citatul din tratatul de procedură civilă al
profesorului Viorel Ciobanu212(pag. 26) în sensul căruia „Pentru a fi magistrat, nu trebuie să fii mai puţin
om. De aceea el trebuie să dispună de libertatea de expresie, de opinie, de asociere. Dar fiecare profesie
are servituţile sale, iar pentru un magistrat, se pretinde un anume gen de sobrietate care vizează
angajamentele sale publice. Un judecător militant, exaltat, devorat de luptele sale se îndepărtează de
virtuţile solicitate de această activitate, adică echilibrul, moderaţia şi seninătatea”. Regulile constituţionale
cuprind garanţii ale independenţei judecătorilor printre care condiţiile de recrutare, inamovibilitatea,
avansarea şi controlul prezintă un interes aparte. Constituţia României prin art. 124 pct. (3) stabileşte că
judecătorii sunt independenţi şi se supun numai legii. Aşa cum se precizează clar în doctrină
independenţa este o noţiune indivizibilă fiind indispensabil pentru o bună justiţie ca magistratul să fie
independent, atât faţă de celelalte puteri, cât şi faţă de colegii săi şi justiţiabilii (Viorel Ciobanu, 19).
Dar aceasta nu este o independenţă absolută, ci o independenţă în limitele legii. A înţelege altfel
înseamnă predispoziţie la abuzul de putere. Judecătorii pot fi controlaţi, sancţionaţi, pedepsiţi,
hotărârile lor infirmate, modificate, casate, dar numai şi numai pe baza şi conform legii213. Consiliul
211 Inamovibilitatea nu înseamnă imunitate şi nici exonerarea de răspunderea juridică şi de aceea
magistraţii răspund juridic numai în condiţii speciale prevăzute de lege. Inamovibilitatea înseamnă situaţia
legală a unui funcţionar, respectiv a magistratului, care, fiind numit în mod legal, nu mai poate fi revocat,
suspendat sau transferat chiar prin promovare, în contra voinţei sale, decât ca pedeapsă în urma unei
sentinţe date de un tribunal disciplinar anume determinat de lege. V. Dabu. Răspunderea juridică a
funcţionarului public. Editura Global Lex, Bucureşti, 2000, p. 123-126.
212 V. Ciobanu. Tratat practic şi teoretic de procedură civilă. Ed. Naţional, Bucureşti, 1996.

213 A se vedea V. Dabu. Poliţişti, procurori şi judecători între lege şi fărădelege. Editura RA, Monitorul

Oficial, Bucureşti, 1997, p. 118-153.


140 Sistemul constituţional al României

Suprem al Magistraturii este garantul independenţei justiţiei, fapt pentru care este investit cu
competenţe specifice pe care le exercită în condiţii de autonomie. Potrivit art.125 pct. 3 Înalta Curte
de Casaţie şi Justiţie asigură interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către celelalte instanţe
judecătoreşti, potrivit competenţei sale. Aceasta precum şi celelalte dispoziţii constituţională presupun
că:
- Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie asigură aplicarea unitară a legii de celelalte instanţe prin
judecarea recursurilor şi aplicarea unitară a legii în cauze concrete deduse judecăţii
acesteia;
- deciziile Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nu sunt obligatorii pentru judecători în alte cauze
ci numai în cauza în care exercită controlul potrivit competenţei sale;
- judecătorii sunt independenţi şi se supun numai legii însă greşelile acestora pot fi
îndreptate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în cauzele concrete deduse judecăţii
acesteia;
- practica judiciară a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie are valoare orientativă pentru magistraţi
în interpretarea şi aplicarea unitară a legii;
- Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie având un rol preponderent de ultimă instanţă asigură şi
prin aceasta interpretarea şi aplicarea unitară a legii ; de pildă în materie de procedură civilă
rolul Curţilor de Apel de ultimă instanţă a fost preluat de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
tocmai în acest scop;
- Controlul activităţii judiciare efectuat de inspectorii judecătoreşti sau de instanţele de control
judiciar nu afectează independenţa judecătorului întrucât este întotdeauna posterior
judecăţii…, iar casarea cu trimitere constituie o nouă învestire a instanţei. De remarcat că, în
această din urmă ipoteză, judecătorul care a soluţionat cauza prin hotărârea care a fost
casată, nu mai poate participa la rejudecare.
- Puterea judecătorească se exprimă în decizii de speţă. Spre deosebire de legiuitor, judecătorul
nu poate stabili norme de aplicare generală;
- Puterea judecătorească sed exprimă prin hotărâri aposteriori. Judecătorul acţionează după ce
s-a produs un fapt sau una act prin care ordinea de drept a fost încălcată sau un fapt cu
potenţial generator de conflict.
- Hotărârile judecătoreşti au autoritate de lucru judecat în privinţa obiectului dedus judecăţii,
pentru cauza litigiului şi între părţile în proces; Spre deosebire de hotărârile judecătoreşti,
actele autorităţilor administrative sunt de regulă revocabile.De asemenea, legiuitorul este în
drept să abroge sau să modifice legile pe care le-a adoptat.
- Organele jurisdicţionale au obligaţia să-şi motiveze în drept şi în fapt hotărârile, ca o garanţie
de legalitate.
- Puterea judecătorească nu se exercită decât la cerere, spre deosebire de puterea legislativă şi
executivă care, de regulă, acţionează din oficiu.
Procedura recrutării judecătorilor este astfel reglementată încât să fie o garanţie a independenţei
acestora. În unele state judecătorii sunt aleşi prin vot popular (ex. SUA, la nivelul statelor), la fel ca
deputaţii. Sistemul alegerii nu este însă considerat ca dând bune rezultate pentru motivul că nu dă garanţii
autorităţii judiciare. În sistemul alegerii, judecătorii trebuie să se alinieze platformelor şi partidelor politice,
cu toate dezavantajele ce rezultă de aici.
Recrutarea judecătorilor prin concurs, în care numirea se face în ordinea rezultatelor (deci a
competenţei profesionale) este considerată cea mai potrivită. Comisiile de concurs trebuie să cuprindă
universitari, jurişti, profesionişti, magistraţi recunoscuţi, fapt ce asigură din start independenţa.
În multe state judecătorii sunt numiţi, de regulă de către executiv.
În ţara noastră, potrivit Constituţiei, judecătorii sunt numiţi de Preşedintele României la propunerea
Consiliului Suprem al Magistraturii. Este interesant de menţionat că prin art. 156 pct. 5 din Constituţia
României s-a stabilit că „Judecătorii în funcţie ai Curţii Supreme de Justiţie şi consilierii de conturi numiţi de
parlament îşi continuă activitatea până la expirarea mandatului pentru care au fost numiţi. Pentru
Sistemul constituţional al României 141

asigurarea înnoirii Curşii de Conturi din 3 în 3 ani, la expirarea mandatului actualilor consilieri de conturi
aceştia vor putea fi numiţi pentru încă un mandat de 3 ani sau de 6 ani”. Desigur aceasta este o dispoziţie
tranzitorie.
Inamovibilitatea este o puternică garanţie a independenţei judecătorului, fiind o măsură de
protecţie a acestuia. Potrivit acestui principiu judecătorul nu poate fi nici revocat, nici retrogradat, nici
transferat pe un post echivalent, nici avansat fără consimţământul său. Inamovibilitatea pune
magistraţii la adăpost de orice revocare şi transferare impusă în afară de greşeli foarte grave şi după o
procedură jurisdicţională prevăzută numai prin lege organică. Astfel, de exemplu, în Suedia, în principiu
inamovibili, judecători titulari nu pot fi demişi din funcţiile lor decât dacă prin infracţiune penală sau prin
necunoaştere gravă şi repetată a obligaţiilor, ei se manifestă evident inapţi de a-şi îndeplini sarcinile sau
se pensionează. Iar legea română de organizare judecătorească stabileşte că, dacă în cursul activităţii
sale, magistratul vădeşte o evidentă incapacitate profesională, Consiliul Superior al Magistraturii, poate
dispune eliberarea sa din funcţie la sesizarea ministrului justiţiei (art. 80).
Constituţia României cuprinde câteva dispoziţii privitoare la inamovibilitatea judecătorilor. Din
examinarea acestor dispoziţii rezultă că judecătorii sunt inamovibili, dar în condiţiile legii.
Inamovibilitatea nu priveşte însă, firesc de altfel, judecătorii stagiari, ci numai pe cei numiţi de Preşedintele
României. Or judecătorii stagiari sunt singurii care nu sunt numiţi de către Preşedinte (vezi şi art. 134). Dar
în legătură cu aceştia, legea de organizare judecătorească, arată că judecătorii stagiari se bucură de
stabilitate214, ca şi procurorii (art. 75). Prin vechea redactare a art. 124, Constituţia stabilea că mandatul
judecătorilor Curţii Supreme de Justiţie este de 6 ani (cu posibilitatea reinvestirii în funcţie) de unde rezulta
că pentru aceştia inamovibilitatea este asigurată numai pentru această durată deci, o inamovibilitate
limitată în timp. În dispoziţiile Constituţii revizuite mandatul judecătorilor din Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie numai este limitat aceasta fiind lăsată la aprecierea Parlamentului. O precizare este de asemenea,
pertinentă şi anume că inamovibilitatea priveşte numai calitatea de judecător şi nu funcţiile de
conducere judecătorească. Referitor la amovibilitatea funcţiilor de conducere judecătoreşti se pot
face o serie de discuţii cu privire la avantaje, vulnerabilitate, la influenţe, legat şi de faptul că funcţia de
ministru al justiţiei este funcţie politică şi face parte din puterea executivă. Ministrul de Justiţie, după
actualele „reglementări”, conduce politica de cadre în justiţie şi parchete cu sprijinul Consiliului Superior al
Magistraturii, reglementări discutabile în raport cu dispoziţiile constituţionale şi mai ales cele ale Constituţiei
revizuite215.
Cât priveşte avansarea magistraţilor, pentru a nu depinde de executiv, trebuie avute în vedere
două reguli şi anume: ea să revină numai corpului magistraţilor (de exemplu Consiliul Superior al
Magistraturii); limitarea treptelor (gradelor) şi consecinţelor avansării, în sensul de a se face cât mai puţine
diferenţieri în carieră. În acest sens Constituţia României, prin art. 125 pct.(2) prevede că propunerile de
numire , precum şi promovarea, transferarea şi sancţionarea judecătorilor sunt de competenţa
Consiliului Superior al Magistraturii, în condiţiile legii sale organice. Credem că prin această nouă
reglementare propunerile de numire în funcţie sunt de competenţa exclusivă a Consiliului Superior al
Magistraturii atribuţie ce nu mai este în competenţa ministrului justiţiei. Pentru a nu crea prin avansare (fără
consimţământ) situaţii nedorite se practică şi avansarea pe loc. Astfel, legea de organizare
judecătorească, prin art. 78 după ce stabileşte că avansarea sau transferarea magistraţilor se poate face
numai cu consimţământul acestora, adaugă că magistraţii care îndeplinesc condiţiile pentru a fi avansaţi,
dar care nu doresc să schimbe funcţia şi instanţa ori parchetul, pot fi avansaţi pe loc.
Desigur un rol important în asigurarea independenţei judecătorilor îl are controlul hotărârilor
judecătoreşti şi modul de reglementare a cazurilor şi procedurilor când poate fi declanşat controlul.
Acest control trebuie efectuat numai de instanţe judecătoreşti şi numai după proceduri jurisdicţionale
214 Prin stabilitate se înţelege situaţia legală a funcţionarului care nu poate fi transferat, pedepsit sau
înlocuit decât în anumite cazuri şi cu respectarea formelor prevăzute de lege. V. Dabu. Răspunderea
juridică a funcţionarului public. Editura Global Lex, Bucureşti, 2000, p. 125.
215 Sunt preocupări ca prin noua lege să se reglementeze atribuţiile Consiliului al Magistraturi în raport cu

noile dispoziţii constituţionale.


142 Sistemul constituţional al României

eficiente, pentru a asigura pe deplin dreptul de acces liber la justiţie în stabilirea adevărului reglementate
de legi constituţionale. Astfel realizate lucrurile se poate vorbi de independenţa justiţiei în faţa
legislativului şi a executivului, potrivit legii.
În art.126 pct.5 din Constituţia revizuită se dispune: „Prin lege organică pot fi înfiinţate instanţe
specializate în anumite materii, cu posibilitatea participării, după caz, a unor persoane din afara
magistraturii.”Imparţialitatea şi independenţa instanţei implică, în mod indiscutabil, şi independenţa şi
imparţialitatea judecătorilor şi afirmăm noi şi pe aceea a persoanelor din afara magistraturii care, potrivit
legii, intră în compunerea instanţelor chemate a soluţiona anumite categorii de litigii.

5.6.4. Organele judecătoreşti. Ministerul Public. Consiliul Superior al Magistraturii.

Justiţia este înfăptuită de către organele judecătoreşti, denumite obişnuit şi instanţe


judecătoreşti.
Sistemul organelor judecătoreşti este format în general din judecătorii, tribunale, curţi de apel
şi Curtea Supremă de Justiţie. Organizarea şi funcţionarea instanţelor judecătoreşti sunt stabilite prin
lege organică, dată în baza şi conform Constituţiei.
Constituţia României, sub titlul VI denumit Autoritatea Judecătorească, reglementează, în ordine:
a) instanţele judecătoreşti,
b) Ministerul Public,
c) Consiliul Superior al Magistraturii.

a) Instanţele Judecătoreşti sunt, potrivit art. 126 (1) din Constituţie, Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie şi celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege. Constituţia lasă pe seama legii
organice stabilirea gradelor de jurisdicţie şi a instanţelor judecătoreşti corespunzătoare. Aşa
cum am mai precizat este interzisă înfiinţarea de instanţe extraordinare, iar legea de organizare
judecătorească (nr. 92 din 4 august 1992) prin art. 10 stabileşte următoarele instanţe
judecătoreşti: judecătoriile, tribunalele, curţile de apel, Curtea Supremă de Justiţie. De
asemenea, în limitele stabilite prin lege funcţionează şi tribunalele militare. Cât priveşte Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie, aceasta este organizată în 5 secţii - civilă, penală, de contencios
administrativ şi militară -, completul de 9 judecători şi Secţiile Unite, având competenţă
proprie.
b) Ministerul Public, cuprinde procurorii, constituiţi în parchete, care în mod generic intră în
categoria magistraţilor. Ei lucrează sub autoritatea ministrului justiţiei, aspect criticat în
literatura de specialitate. Rolul Ministerului Public este de a reprezenta în activitatea juridică,
interesele generale ale societăţii şi de a apăra ordinea de drept, precum şi drepturile şi
libertăţile cetăţenilor. Principiile constituţionale de organizare şi funcţionare a Ministerului
Public sunt: legalitatea, imparţialitatea şi controlul ierarhic. Iar potrivit art. 30 din legea
pentru organizarea judecătorească Ministerul Public este independent în relaţiile cu celelalte
autorităţi publice216.
c) Consiliul Superior al Magistraturii este autoritatea creată în vederea exercitării a două funcţii
şi anume: a) propune Preşedintelui României numirea în funcţie a judecătorilor şi a
procurorilor, cu excepţia celor stagiari; b) propune promovarea şi transferarea judecătorilor ; c)
este instanţa de judecată, prin secţiile sale, în domeniul răspunderii disciplinare al
216 A se vedea pe larg, V. Dabu. Răspunderea juridică a funcţionarului public. Ed. Global Lex,
Bucureşti,2000, p. 46-47. Socotim că Ministerul Public şi respectiv procurorii ar fi trebuit să fie
independenţi de orice autoritate inclusiv faţă de Ministrul Justiţiei care este o funcţie politică din puterea
executivă. De altfel Ministerul Public este singurul minister prevăzut în mod expres de Constituţie, dar care
spre deosebire de alte ministere nu are reglementată prin lege specială instituţia ministrului public, ca
autoritate constituţională autonomă care evident să se subordoneze numai legii.
Sistemul constituţional al României 143

judecătorilor şi al procurorilor potrivit procedurii stabilite prin legea sa organică. Preşedintele


Înaltei Curţii de Casaţie şi Justiţie nu mai prezidează lucrările Consiliului Superior al
Magistraturii. Preşedintele Consiliului Superior al Magistraturii este ales pentru un mandat de
un an, ce nu poate fi reînnoit, dintre magistraţii prevăzuţi în art. 133 pct.2 lit. a. Preşedintele
României prezidează lucrările Consiliului Superior al Magistraturii la care participă.
Consiliul Superior al Magistraturii este alcătuit din 14 magistraţi aleşi în adunările generale ale
magistraţilor, pentru o durată de 6 ani, şi validaţi de Senat.
Deşi nu este nominalizat prin Constituţie, nu poate fi în afara explicaţiilor Ministerul Justiţiei, care
are un rol aparte în administrarea Justiţiei. Potrivit dispoziţiilor hotărârii de guvern prin care este organizat
(nr. 450/1994) el „este organul administraţiei publice de specialitate care exercită atribuţiile prevăzute de
lege în domeniul administraţiei Justiţiei, al executării pedepselor penale, precum şi cu privire la activitatea
Ministerului Public, asigurând condiţiile necesare funcţionării întregului sistem al Justiţiei pe baza strictei
aplicării a legii, corespunzător principiilor democratice ale statului de drept”. Socotim că această formulare
nu este la adăpost de critică, din punct de vedere al constituţionalităţii şi legalităţii sale (art. 72 lit. h şi art.
51 din Constituţie).

5.6.5. Raporturile cu legislativul şi executivul

A reieşit cu prisosinţă că justiţia este şi trebuie să fie independentă. Aşa stând lucrurile intervenţia
în sfera justiţiei a altor „puteri” contravine acestui mare principiu constituţional. Atacarea de către procuror a
hotărârilor judecătoreşti ilegale şi netemeinice face parte din sistemul de autoreglare al justiţiei, fiind un
efect al principiului separării puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlului reciproc al acestora. Se ştie că
instanţa superioară nu se poate sesiza din oficiu pentru a corecta greşeala instanţei inferioare, iar
Ministerul Public este obligat să apere interesele generale, ordinea de drept, precum şi drepturile şi
libertăţile cetăţeneşti. Socotim că O.U.G. nr. 207/2000 este susceptibilă de neconstituţionalitate sub
aspectul dispoziţiei care a înlăturat cazul de recurs pe motivul greşitei individualizări judiciare a pedepsei.
Aceasta nu exclude însă anumite raporturi constituţionale, cu celelalte puteri, strict reglementate.
Raporturile sistemului judecătoresc cu Parlamentul rezultă mai întâi din faptul că organizarea şi
funcţionarea instanţelor judecătoreşti se realizează numai potrivit legii, evident elaborată de Parlament
după procedura prevăzută pentru lege organică.
Ca atare, Parlamentul este cel care stabileşte prin lege organele judecătoreşti, competenţa şi
procedura potrivit căreia îşi desfăşoară activitatea. Este o consecinţă firească a statului de drept. Apoi
marele principiu al independenţei judecătorului presupune supunerea sa numai legii.
Legea organică este cea care stabileşte infracţiunile şi pedepsele. Iată deci aspecte care
conturează raporturile justiţie-legislativ. Dar este evident şi uşor de observat că acestea nu afectează în
nici un fel dreptul judecătorului de a decide independent potrivit legii în cauza ce este supusă
judecăţii sale. Legea elaborată de Parlament creează condiţiile unei reale independenţe.
La rândul său justiţia poate interveni în activitatea legislativă prin controlul constituţionalităţii
legilor, atunci când acest control este încredinţat judecătorilor. În prezent justiţia poate aprecia numai cu
privire la sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţiile de neconstituţionalitate ridicate în cadrul proceselor
de părţile din proces. Potrivit art. 146 litera a din Constituţie, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie poate sesiza
Curtea Constituţională pentru a se pronunţa asupra constituţionalităţii unei legi înainte de promulgare.
Raporturile justiţiei cu executivul sub aspect constituţional desigur, sunt mai simple. Ele pot
apărea în situaţia în care numirea şi avansarea magistraţilor ar aparţine exclusiv executivului (şefului
de stat, ministrului justiţiei etc.). În asemenea situaţii, s-ar putea crea o stare de docilitate a magistraţilor
faţă de executiv. De aceea, trebuie ca posibilitatea de numire, de avansare sau de revocare să se
realizeze prin proceduri care să pună în evidenţă numai competenţa profesională a celor în cauză. Aceasta
cu atât mai mult cu cât judecătorii sunt deseori puşi în situaţia de a exercita controlul legalităţii actelor de
guvernământ şi administrative. Este de observat că aceste activităţi se exercită de Consiliul Superior al
Magistraturii în colaborare cu ministrul justiţiei şi Preşedintele ţării, fiind conforme cu principiul separaţiei
144 Sistemul constituţional al României

puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlului reciproc al acestora. Dar nu trebuie omis că ministrul justiţiei
face parte din executiv şi poate fi angrenat politic într-un partid, ceea ce ar putea avea consecinţe negative,
cu privire la funcţionarea justiţiei.

TEME PENTRU REFERAT:

- Atribuţiile Preşedintelui pentru asigurarea bunei funcţionări a Guvernului.


- Atribuţiile Preşedintelui privind înlăturarea legilor nelegitime, lacunelor
şi imperfecţiunilor legii.
- Trăsăturile Constituţiei.
- Când şi cum lucrează Parlamentul României ca o singură cameră.
- Funcţia de informare a Parlamentului.
- Actele Parlamentului.
- Imunitatea parlamentară şi independenţa opiniilor.

BIBLIOGRAFIE

Constituţia României - art. 1-13, art. 58-100, art. 102, 105, 106, 108-117.
Prof. univ. dr. Ioan Muraru - Drept Constituţional şi Instituţii Politice. Editura Actami,
Bucureşti, 1997, pag. 45-124, pag. 129-151, pag. 263-285,
pag. 308-467.
Cristian Ionescu - Drept Constituţional şi Instituţii Politice. Ed. Lumina Lex,
Bucureşti, 1997, pag.4-27, 59-66, 94-147, 175-340.
Prof. univ. dr. I. Deleanu - Drept Constituţional şi Instituţii Politice. Ed. Europa Nova,
Bucureşti,Vol.I-II
Dabu Valerică - Poliţişti, procurori şi judecători între lege şi fărădelege.
Editura RA „Monitorul Oficial”, Bucureşti, 1997
Dabu Valerică - Răspunderea juridică a funcţionarului public. Editura Global Lex,
Bucureşti, 2000, p. 100-136.
Union interparlamentaire, - Les parlements dans le monde, Recuiel des donnees comparative, vol.1, Bruylant,
Bruxelles, 1987,p. 109-110.
Tocqueville Alexis (de), - Despre democraţie în America, Editura Humanitas, Bucureşti,1992, p. 178-179.
Antonie Iorgovan, - Tratat de drept administrativ ( volumul 1 şi 2), Editura All Beck, 2001.
Pierre Pactet, - Institutions politique. Droit constitutionnel, 22e edition, Armand Colin, Paris, 2003,
p.300-310.
Dana Tofan, - Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, Editura All Beck,
1999.
Georges Vedel, Pierre Delvolve,-Droit administratif, Presses universitaires de France, Paris, 1958, p. 841-1057.
Verginia Vedinaş, - Drept administrativ şi instituţii politico-administrative, Editura Lumina Lex, 2002.
CAPITOLUL VI
SISTEMELE CONSTITUŢIONALE ALE MARII BRITANII, FRANŢEI, GERMANIEI ŞI STATELOR UNITE
ALE AMERICII

6.1. Sistemul constituţional al MARII BRITANII

6.1.1. Consideraţii generale

Evoluţia politică a Marii Britanii, oferă un exemplu clasic de trecere de la monarhia absolută, la
monarhia constituţională, astăzi fiind considerată pe drept cuvânt una din ţările tipice pentru sistemul
politic parlamentar217. Condiţiile geografice şi politice în care s-au format statul şi naţiunea engleză -
insularitatea, izolarea relativă de alte influenţe şi practici politice şi prin urmare, imposibilitatea unei
comparaţii a eficienţei diferitelor metode de guvernare - au influenţat într-o măsură considerabilă filozofia şi
practica politică, valorile politice ale poporului, procesul de conducere socială ca şi psihologia actului de
„supunere” a indivizilor faţă de autorităţile publice şi faţă de lege.
În ceea ce priveşte structura dreptului constituţional britanic, deşi Marea Britanie nu dispune de o
Constituţie scrisă, are o bogată practică parlamentară, documentele clasice cu privire la garantarea
drepturilor şi libertăţilor, întregindu-se cu practica Parlamentului, cu actele emise de acesta în importante
domenii. Cea mai mare parte a practicii constituţionale, se întemeiază pe obiceiuri care au apărut şi s-
au dezvoltat de-a lungul timpului dovedindu-şi fiabilitatea. Principii precum imparţialitatea Speaker-ului
Camerei Comunelor, responsabilitatea colectivă a Cabinetului şi responsabilitatea individuală a
miniştrilor nu se întemeiază pe statute, documente sau hotărâri judiciare, ci pe acceptarea unei practici
generale formate pe parcursul anilor.
Astfel, Constituţia Angliei se prezintă ca un ansamblu suficient de coerent de cutume, la care
se adaugă texte juridice adoptate de Parlament având o valoare şi o importanţă deosebită pentru
dezvoltarea instituţiilor politice din această ţară, ca şi pentru raporturile dintre guvernanţi şi guvernaţi. Astfel
de texte juridice sunt: „Magna Charta Libertatum” (1215); Petition of Rights (1628); „Habeas Corpus Act”
(1679); „Bill of Rights”(1689); „Act of settlement” (1701); „Reform Act” (1832): „Parliament Act” (1911);
Statutory Instruments Act” (1832); „Parliament Act” (1959) ş.a. Alături de aceste acte există şi se aplică un
număr mare de tradiţii şi cutume constituţionale având un rol funcţional bine stabilit. Ele sunt
cunoscute şi respectate de către toţi actorii politici; de existenţa şi obligativitatea lor este
conştientă întreaga naţiune engleză care le şi respectă cu scrupulozitate. Acesta este şi motivul
pentru care ele continuă, să se aplice, ca simboluri constituţionale tradiţionale fără a se simţi nevoia de a fi
calificate, prin norme juridice scrise.
În sistemul britanic, practica judiciară îşi are şi ea un rol în cristalizarea dreptului britanic,
aducând permanent elemente noi, de natură să aprecieze şi concretizeze conţinutul drepturilor
constituţionale şi obligaţiile parlamentarilor.

6.1.2. Caracteristicile Constituţiei Marii Britanii

- Este o constituţie nescrisă (în sensul formal al cuvântului).


- Este o constituţie suplă. Datorită caracterului cutumiar al normelor ce-i conferă conţinutul
material, Constituţia poate fi modificată cu uşurinţă şi fără o procedură specială de către
Parlament. Nu are importanţă dacă în locul unei norme cutumiare constituţionale se profilează o
alta, care stabileşte un alt regim juridic.

Victor Duculescu, Drept Constituţional comparat. Ediţia a II-a. Vol. I. Editura Lumina Lex, Bucureşti,
217

1999, p.328.
146 Sistemele constituţionale ale Marii Britanii, Franţei, Germaniei şi Statelor Unite ale Americii

În Marea Britanie, doctrina şi practica judiciară resping ideea controlului constituţionalităţii


legilor218. Temeiul juridic al acestei concepţii, constă în considerentul că parlamentul fiind depozitarul
suprem al puterii poporului, poate modifica fără nici o cenzură, atât cutumele constituţionale cât şi
textele legislative conţinând dispoziţii cu caracter constituţional.
Astfel, în sistemul de drept britanic nu se poate vorbi de o ierarhie a actelor juridice, ca în
sistemul de drept de pe continent şi ca atare nu se face deosebire între legea ordinară şi norma
constituţională din punct de vedere al puterii normative a acestora.
Este o constituţie unanim şi, practic, fără rezerve acceptată de guvernaţi. Având rădăcini adânci în
istoria politică a Marii Britanii, constituţia acesteia este respectată ca un simbol naţional.

6.1.3. Garantarea drepturilor şi libertăţilor

Primele documente privind drepturile omului au apărut în Marea Britanie, fiind sursă de inspiraţie
pentru toate documentele adoptate în această materie pe plan european şi pe plan mondial. Magna
Charta Libertatum a constituit la timpul său o adevărată constituţie dictată de regele Ioan fără de }ară, în
virtutea înţelegerii încheiate cu nobilii şi clericii nemulţumiţi de abuzul puterii regale. Documentele ce i-
au urmat şi în mod deosebit „Petiţia drepturilor” (1628), impusă lui Carol I de către Parlament, are un
caracter mai larg, pentru prima dată subiect al drepturilor apărând „omul liber”, de unde concluzia că acest
document se adresează unei categorii foarte largi de supuşi ai regelui. Printre marile idei pe care le
instituie „Petiţia drepturilor” sunt de remarcat următoarele: omul liber nu poate fi obligat la impozite fără
consimţământul Parlamentului; omul liber nu poate fi citat fără un temei legal; soldaţii şi marinarii
nu pot pătrunde în case particulare; în timp de pace soldaţii şi marinarii nu pot fi pedepsiţi. Datorită
caracterului său „Habeas Corpus Act” (1679) este apreciată de specialiştii în Drept Constituţional, ca fiind
„a doua Constituţie britanică” după „Magna Charta”.
Acest document a fost emis pentru a pune capăt încălcărilor masive ale libertăţilor personale,
efectuate de puterea regală absolutistă. Potrivit acestui document, orice deţinut avea dreptul să pretindă să
i se comunice imediat decizia de arestare şi să obţină punerea sa în libertate pe cauţiune219. Pentru
anumite cazuri grave se prevedea că judecata urmează să aibă loc în prima sesiune a Curţii cu Juri. În
cazul în care deţinutul nu ar fi fost pus sub acuzare şi nici condamnat, nici în timpul celei de a doua sesiuni
a Curţii cu Juri, el trebuia să fie pus în mod obligatoriu în libertate. „Habeas Corpus Act” prevedea
sancţiuni pentru funcţionarii justiţiei care nu respectau regulile procedurale ce priveau garanţiile
libertăţii persoanei.

6.1.4. Organizarea şi funcţionarea Parlamentului

Parlamentul britanic este compus din Camera Lorzilor şi Camera Comunelor. Iniţial, s-a format ca
un organism politic în jurul Regelui, fiind convocat de acesta, îndeosebi, cu scopul de a obţine subsidii
pentru Coroană, dar şi pentru a-l consilia pe Monarh în diferite probleme privind regatul. Acest Consiliu a
fost denumit iniţial „Magnum Concilium” deoarece era de fapt Adunarea marilor nobili şi a clerului înalt
care stabileau impozitele pe venituri.
Regele Eduard I (1272-1307) a convocat alături de marii baroni ai Coroanei şi clerul înalt, pe
cavalerii şi reprezentanţii ţinuturilor şi ai oraşelor, precum şi ai clerului inferior. Cu un simţ politic
foarte dezvoltat, aceste ultime trei categorii sociale au hotărât cu timpul să voteze în propriile lor adunări
subsidiile solicitate de Rege, concurând astfel marea nobilime concentrată în Magnum Concilium. Astfel, în
temeiul solidarităţii s-au constituit două Adunări respectiv, Camera înaltă, formată din nobili, şi Camera
Comunelor formată din cavaleri şi reprezentanţii burgheziei.

Cristian Ionescu, opere citate, p. 384.


218

Libertatea pe cauţiune este o instituţie juridică prin care un arestat este liberat cu obligaţia respectării
219

anumitor reguli, garantate prin depunerea unei sume de bani. Această sumă de bani se mai cheamă şi
cauţiune.
Sistemele constituţionale ale Marii Britanii, Franţei, Germaniei şi Statelor Unite ale Americii 147

La jumătatea secolului al XIV-lea începe să se practice cu regularitate alegerea reprezentanţilor,


deşi Marele Consiliu nu constituia un parlament în sensul modern al accepţiunii. Cu toate acestea,
consiliul îşi pierdea tot mai mult caracterul său feudal, căpătând un adevărat caracter naţional
reprezentativ, incluzând în componenţa sa nu numai reprezentanţii clerului, nobilii dar şi „comunii”, adică,
după expresia lui F.W. Maitlant, „aceia care se roagă, aceia care luptă şi aceia care muncesc”220.
Această din urmă clasă sau categorie socială a dat şi denumirea ulterioară a „comunelor” sau Camerei
Comunelor, organism legislativ având misiunea să se ocupe de cele mai importante probleme ale ţării şi în
primul rând de cele financiare. „Camera comunelor, ca o cameră separată, îşi trage originea din
întrunirile neoficiale ale cavalerilor şi orăşenilor, care discutau neliniştiţi, cu uşile închise despre ce
răspuns colectiv aveau să dea vreunei întrebări sau cereri dificile cu care fuseseră confruntaţi de puterile
mai înalte. Erau atât de grijulii să nu lase vreun raport despre aceste proceduri, încât nu ştii nimic despre
organizarea internă a acestei vechi Camere a comunelor” arăta G.M. Trevelyan221.
Raportul dintre Parlament şi Rege a avut evoluţii diferite. Astfel, iniţial Regele avea autoritate
asupra tuturor, ca ulterior să se îndepărteze de aşa-zisa monarhie absolută. În timp ce monarhul absolut
din statele feudale continentale nu era practic legat de nici o lege, fiind un suveran necontestat,
monarhul Angliei era din timpurile cele mai străvechi supus cutumelor juridice, care îi limitau
puterea. Nesocotirea acestora de către rege atrăgea nemulţumirea generală.
Cu timpul, Regelui i s-au impus o serie de limitări semnificative ale prerogativelor sale cele mai
multe dintre ele sub presiunea unei părţi a micii nobilimi care şi-a atras ca aliat populaţia comitatelor, adică
vârfurile burgheziei, apărute într-o formă embrionară222.
Victoria împotriva regalităţii a fost posibilă aşadar, datorită alianţei politice între nobilimea de rang
inferior şi burghezie, ceea ce a avut două consecinţe:
- cucerirea drepturilor poporului;
- ideea de respect a legii, de către toţi, inclusiv de rege223.
De-a lungul secolelor rolul politic al Camerei Lorzilor s-a diminuat, în favoarea Camerei Comunelor
care exercită puterea politică în strânsă legătură cu programul politic şi interesele partidului de
guvernământ.

6.1.5. Organizarea şi funcţionarea Camerei Lorzilor

Camera Lorzilor cuprindea pe acei nobili care beneficiau de titluri nobiliare recunoscute sau
concedate contra unor sume de bani de către monarhii britanici. În evul mediu, Camera Lorzilor a ocupat
un loc egal cu cel al Camerei Comunelor în materie legislativă şi financiară, având şi rolul de a-i judeca pe
miniştrii puşi sub acuzare de Camera Comunelor. Puterea politică a Camerei Lorzilor rezidă din
compoziţia socială formată din marea aristocraţie engleză, şi înalţii prelaţi ai Regelui, legaţi prin interese
comune de instituţia regalităţii. Funcţia parlamentară în această cameră era ereditară. Dispunând de
prestigiul social şi de o putere economică, considerabilă, membrii Camerei Lorzilor au reprezentat până la
sfârşitul secolului al VIII-lea centru real al puterii politice.
Dezvoltarea industriei şi a flotei comerciale au dus la consolidarea rolului burgheziei şi respectiv al
Camerei Comunelor. În anul 1649, Oliver Cromwell - conducătorul Revoluţiei din anul 1648 - a desfiinţat
Camera Lorzilor odată cu monarhia, ca să fie reînfiinţată în anul 1660 de regele Carol al II-lea. Între
Camera Lorzilor şi Camera Comunelor nu a existat un conflict evident şi grav până în anul 1832 când,
Parlamentul a adoptat Reform Bill care a stabilit bazele elective ale constituirii Camerei Inferioare. Prin
acest act s-a pus capăt cutumei potrivit căreia lorzii aveau prerogativa de a-i numi pe membrii Camerei
Inferioare.

220 F.W. Maitland. The Constitutional History of England, 1908, citat de Victor Duculescu, op. cit. pa.g 331.
221 G.M. Trevelyan. Istoria ilustrată a Angliei, Editura ştiinţifică, Bucureşti, 1975, pag. 234.
222 J.Harvey, L. Bather. The British Constitution, Education, London, 1977, pag. 24.

223 George Alexianu, Drept Constituţional, vol. I, Casa Şcoalelor, Bucureşti, 1930, pag. 216.
148 Sistemele constituţionale ale Marii Britanii, Franţei, Germaniei şi Statelor Unite ale Americii

Declinul politic al Camerei Lorzilor este determinat de declinul economic al membrilor ei,
nobilimea aristocrată, legată de agricultura neproductivă şi privilegiile smulse Coroanei, astfel în cursul
secolului al XIX-lea s-a conturat cutuma potrivit căreia Camera Lorzilor nu a mai putut amenda legile
financiare. Această evoluţie a fost motivată de faptul că marea majoritate a plătitorilor de impozite era
reprezentată în Parlament de Camera Comunelor nu de Camera Lorzilor.
Reforma constituţională din anul 1911 (The Parliament Act) a consfinţit victoria Camerei
Comunelor, răpind lorzilor şi ultimele prerogative mai importante cu caracter judiciar, confirmând în mod
oficial, lunga decadenţă politică a acestora224. The Parliament Act din anul 1911 a stabilit următoarele
schimbări în raporturile dintre cele două camere legislative:
a) un proiect de lege din domeniul financiar devine lege chiar fără acordul Camerei Lorzilor, în
termen de o lună de la adoptarea acestuia de către Camera Comună;
b) proiectele legilor publice pot deveni lege fără aprobarea Camerei Lorzilor, dacă acestea
sunt discutate şi însuşite de Camera Comunelor în cursul a trei sesiuni parlamentare
consecutive şi dacă au trecut doi ani de la a doua lectură a proiectului în prima sesiune şi a
treia lectură în cadrul celei de a treia sesiuni;
c) durata maximă a mandatului Parlamentului a fost redusă de la 7 ani la 5 ani. Aceasta face ca
orice proiect de lege introdus de Camera Comunelor după 2 ani de la începutul mandatului să
nu mai fie, practic, respins de către Camera Lorzilor.
Din punct de vedere al organizării puterilor şi al raporturilor dintre ele, locul vechilor cutume
constituţionale referitoare, de pildă, la recrutarea primilor miniştri din rândul Camerei Lorzilor sau la
responsabilitatea membrilor guvernului în faţa acesteia, au fost înlocuite cu altele care au exprimat pe plan
politic ascensiunea burgheziei.
Datorită reducerii numărului aristocraţilor, dobândirea calităţii de membru al Camerei Lorzilor,
ereditar a devenit insuficientă şi astfel, printr-o lege din anul 1958 (Life Perrage Act) s-a dat dreptul
regelui de a numii noi lorzi, inclusiv din alte categorii sociale, decât nobilimea.
Camera Lorzilor este condusă de Lordul Cancelar, (care avea şi funcţia de secretar principal al
monarhului), care are largi prerogative judiciare parlamentare. Astfel, Lordul Cancelar este membru al
Guvernului, preşedinte al Camerei Lorzilor şi preşedintele Curţii Supreme de Apel. Dacă în Camera
Comunelor, membrii acesteia provin din rândul Partidului Laburist şi Partidul Conservator, în Camera
Lorzilor sunt reprezentanţii a trei partide şi independenţii (Partidul Laburist, Conservator şi Liberal).
Actualmente, Camera Lorzilor îndeplineşte cinci funcţiuni:
- funcţia judiciară. Camera Lorzilor are rolul unei Curţi Supreme de Apel în materie civilă şi
penală, putându-se pronunţa şi asupra legalităţii actelor puterii executive; de asemenea
judecă pe înalţii demnitari puşi sub acuzare de Camera Comunelor.
- este organ de deliberare a proiectelor de lege ce-i sunt trimise de cealaltă cameră; membrii
acestei camere au dreptul să vorbească fără limită de timp şi subiect, beneficiind de faptul că
sunt imparţiali ca urmare a faptului că, fiind ereditari nu sunt legaţi de interese electorale şi
nu sunt expuşi presiunii de partid;
- funcţie legislativă propriu-zisă, care este foarte limitată, în raport cu cealaltă cameră; astfel are
dreptul la iniţiativa legislativă, şi dreptul de a face amendamente la proiectele de lege, cu
excepţia proiectelor cu caracter financiar. În ultimul an al legislaturii, Camera Comunelor poate
bloca un proiect de lege prin exercitarea unui drept de veto absolut.
- funcţia constituţională; primeşte mesajul reginei şi autorizează pe Primul-ministru să includă în
Guvern pe unii dintre lorzi;
- este un simbol al dezvoltării democraţiei constituţionale britanice, cu rădăcini adânci în
conştiinţa publică.
În prezent s-au făcut demersuri legislative, în special de guvernul lui Tony Blair, pentru a schimba
structura Camerei Lorzilor şi a-i majora atribuţiile la nivelul Camerei Comunelor225.
224 Cristian Ionescu, opere citate, pag. 388.
225 Union Interparlamentaire. Les Parlaments dans le monde, P.U.F. Paris, 1997, pag. 365
Sistemele constituţionale ale Marii Britanii, Franţei, Germaniei şi Statelor Unite ale Americii 149

6.1.6. Organizarea şi funcţionarea Camerei Comunelor

Pentru Camera Comunelor (659 locuri), alegerile se fac direct, prin vot secret, pe bază de scrutin
uninominal cu majoritate simplă, care nu este obligatorie. Sistemul britanic permite votul prin procură şi
votul prin corespondenţă. Nu pot fi aleşi funcţionarii publici, membrii forţelor armate, judecătorii,
ecleziasticii romano-catolici şi anglicani, poliţişti şi titularii altor funcţii oficiale. Membrii Camerei Comunelor
beneficiază de imunitate parlamentară în legătură cu activităţile exercitate în Parlament, dar numai
pentru cauzele civile nu şi cele penale. Ridicarea imunităţii deputaţilor se face numai prin lege.
Lucrările Camerei Comunelor sunt conduse de Speaker-ul acesteia, ajutat de un grefier.
Ordinea de zi a şedinţelor Camerei Comunelor este stabilită de comun acord cu guvernul şi cu
consultarea principalului partid de opoziţie.
Nici un membru al Camerei nu poate să intervină în dezbateri decât o singură dată asupra
aceleiaşi probleme, afară de cazul când este autorul unei moţiuni ori când ia cuvântul cu aprobarea
Camerei.
Pentru a curma dezbateri inutile există posibilitatea sistării discuţiilor urmate de trecerea direct
la votare („closure” proceduri), reţinerea selectivă a unor anumite amendamente („kangaroo” closures) sau
încheierea „kangur” a dezbaterilor, precum şi fixarea unor limite determinate de timp pentru discutarea
unor probleme („quillotine” devices).
Speaker-ul poate aplica trei sancţiuni: chemarea la ordine, ridicarea cuvântului sau
îndepărtarea din sala de şedinţe, iar Camera Comunelor poate aplica drept sancţiuni, desemnarea pe
numele de familie (naming) şi excluderea din Cameră.
Camera Comunelor are nouă comisii ale căror şedinţe sunt publice. Transmisia dezbaterilor
parlamentare la radio sau televiziune nu este uzitată.
Proiectele de lege fiscală şi anumite legi în materii financiare se introduc în mod obligatoriu la
Camera Comunelor.
Aceste proiecte de legi nu pot fi întârziate şi nici împiedicate de Camera Lorzilor. Proiectele de legi
votate de una din Camere se trimit de la o cameră la alta până intervine acordul. Dacă acordul nu intervine
înainte de sfârşitul sesiunii parlamentare, legea eşuează, afară de proiectele de legi în materie financiară.
Iniţiativa legislativă o au: parlamentarii, guvernul, colectivităţile locale, companiile create printr-o
lege a societăţilor private şi particularilor.
Procedura legislativă cuprinde în sistemul britanic mai multe etape:
1) moţiunea, solicitând aprobarea de a prezenta un proiect sau o propunere de lege;
2) prezentarea şi prima lectură a acesteia, de principiu;
3) a doua lectură; discutarea principiilor generale; depunerea de amendamente care pot să
repună textul în discuţie;
4) examinarea în comisii, pe articole şi formularea de amendamente. Deosebit de aceasta
trebuie menţionată faza aşa numită a „raportului” (afară de cazul în care textul nu a fost deja
amendat în cadrul comisiilor) şi depunerea de noi amendamente, a treia lectură a legii şi
adoptarea sa. Urmează transmiterea către cealaltă Cameră, unde aceleaşi faze sunt reluate şi
apoi, mai multe consultări între Camere, până când se realizează un acord asupra unui text
unic.
În final, legea devine obligatorie prin sancţionarea de către Regină şi publicarea textului legii.
Regina poate să dizolve Camera Comunelor la cererea primului ministru, în schimb Camera Lorzilor nu
poate fi niciodată dizolvată.

6.1.7. Controlul parlamentar

{i sistemul englez funcţionează pe principiul „separaţiei puterilor”, al egalităţii, cooperării şi


controlului reciproc al acestora, cu excepţiile mai sus prezentate.
150 Sistemele constituţionale ale Marii Britanii, Franţei, Germaniei şi Statelor Unite ale Americii

Controlul parlamentar asupra miniştrilor se concretizează în aceea că poate cere fiecărui membru
al guvernului să raporteze în faţa acestuia în legătură cu modul în care îşi îndeplineşte atribuţiile. Miniştrii
răspund solidar în faţa parlamentului. Ei pot răspunde însă şi individual pentru comiterea unor fapte ce îi
fac nedemni de funcţia pe care o ocupă. Procedura de judecare a miniştrilor pentru fapte de: trădare, dare
sau luare de mită, înşelăciune etc., este cunoscută sub denumirea de „impeachment” şi se desfăşoară de
către ambele camere legislative, fapt care presupune declanşarea urmăririi în Camera Comunelor şi
judecarea în Camera Lorzilor. Un ministru răspunde în faţa Camerei Comunelor pentru întreaga
activitate a ministerului pe care o conduce; el nu se poate apăra pretinzând că nu a cunoscut o anumită
problemă pentru care este chemat să răspundă (ex.: un accident aviatic sau feroviar grav, insubordonarea
colaboratorilor sau implicarea acestora în acţiuni ilegale antistatale etc.)
În anul 1967 s-a instituit Comisarul parlamentului pentru administraţie, care printre altele are şi
prerogative de a ancheta modul de administrare a departamentelor ministeriale.

6.1.8. Monarhul

În Anglia statutul politic şi juridic al monarhului se exprimă prin maxima „Regele domneşte, dar nu
guvernează.”
Rolul politic al monarhului este pur formal cu atribuţiuni foarte limitate, fiind mai degrabă un
simbol. El este iresponsabil din punct de vedere politic şi se bucură de o adevărată imunitate în materie
penală şi civilă.
Monarhul are următoarele atribuţii:
a) desemnarea ca prim ministru, în mod obligatoriu a liderului partidului care a câştigat
alegerile generale; de asemenea numeşte în înalte funcţii publice (miniştri, judecători,
ofiţeri în forţele armate, diplomaţi);
b) sancţionarea legilor; într-adevăr cutuma îi recunoaşte un drept de veto, dar de acest drept nu
s-a uzat de circa 250 de ani; promulgarea legilor;
c) prezintă „Mesajul Tronului” la deschiderea fiecărei sesiuni parlamentare care de fapt este o
pledoarie în favoarea programului de guvernare al partidului, aflat la putere;
d) acordă ordinele şi decoraţiile; dizolvă Camera Comunelor, la cererea primului ministru;
e) declanşarea stării de război şi încheierea păcii;
f) încheierea tratatelor;
g) recunoaşterea altor state şi guverne.

6.1.9. Primul-ministru

Prin „Reform Act” din anul 1832, s-a consacrat obligaţia numirii primului ministru în persoana
liderului partidului majoritar în Camera Comunelor.
Dintre principalele atribuţii ale primului ministru britanic, evidenţiem: este liderul partidului
său, este responsabil de desemnarea miniştrilor, care sunt numiţi de Regină la propunerea sa; demite
miniştrii dacă circumstanţele solicită acest lucru; selectează pe acei miniştri care urmează să constituie
cabinetul; prezidează şedinţele Cabinetului; este liderul Camerei Comunelor (Speaker), controlând
activitatea ei şi acţionând ca purtător al său de cuvânt. Observăm că persoane care ocupă funcţia de prim
ministru, deci funcţia de şef al executivului, deţin şi funcţia de şef al Camerei Comunelor, respectiv funcţie
în puterea legislativă.

6.1.10. Cabinetul

Cabinetul este organul executiv, rezultat din alegerile generale. Compoziţia sa - de la premier la
miniştri - exprimă victoria electorală a uneia dintre cele două partide politice. Partidul care a câştigat
alegerile generale va ocupa majoritatea locurilor în Camera Comunelor şi va deţine astfel majoritatea
parlamentară, care poate asigura buna funcţionare a cabinetului.
Sistemele constituţionale ale Marii Britanii, Franţei, Germaniei şi Statelor Unite ale Americii 151

Cabinetul are următoarele atribuţii:


a) executive; astfel el hotărăşte asupra liniei generale de dezvoltare a ţării acţionând pe două
direcţii: „convingerea” Parlamentului să adopte/aprobe o anumită măsură iniţiată de guvern;
după adoptarea măsurilor propuse, să acţioneze cu întreaga autoritate pentru executarea
măsurii respective, adică a legii aprobate de Parlament;
b) în procesul legislativ are iniţiativa legislativă; aproximativ 90% din numărul legilor votate de
parlament sunt iniţiate de guvern, conform programului său guvernamental;
c) cu caracter financiar. Deşi bugetul este votat de Parlament, acesta nu face altceva decât să
voteze proiectul ce i se transmite de Guvern.

6.1.11. Opoziţia

Spre deosebire de alte state, în Marea Britanie opoziţia are un caracter instituţionalizat la fel ca
şi guvernul. În anul 1937 prin Actul Coroanei s-a stabilit salariul pentru primul ministru cât şi pentru şeful
opoziţiei.
Opoziţia în acest caz are sarcina nu numai de a sesiza greşelile, de a critica, dar şi un rol
constructiv, fiind o obligaţie constituţională.
Pentru britanici opoziţia este un factor de echilibru, de control permanent, de asigurare a
libertăţii cuvântului, a criticii deciziilor guvernamentale greşite, într-un cuvânt contribuie la exercitarea
puterii, folosindu-se de mijloacele şi instrumentele legale ce îi sunt la dispoziţie. Critica nedreaptă, injustă,
poate duce la manipulare cu unele efecte favorabile, dar efemere, însă cu implicaţii negative `n timp atât
pentru cel care critică, cât şi pentru cel criticat şi cel manipulat. Drepturile constituţionale ale opoziţiei sunt
şi obligaţii constituţionale în acelaşi timp.

6.2. SISTEMUL CONSTITUŢIONAL AL FRANŢEI

Căderea Bastiliei la 14 iulie 1789 a reprezentat smulgerea puterii din mâinile monarhiei
şi preluarea acesteia de majoritate. Ludovic al XVI-lea a trebuit să accepte aceasta. Privilegiile
acordate nobililor au fost abolite în 4 august 1789 de către Adunarea Naţională Constituantă.
Noile principii au fost sintetizate în Declaraţia Drepturilor Omului şi ale Cetăţeanului din 26
august 1789. La 10 august 1792 a fost înlăturată monarhia iar la 21 septembrie 1792 Convenţia
Naţională a proclamat Republica.

6.2.1. Caracteristicile generale ale Constituţiei din 04.X.1958.

După perioada de imobilism şi ineficienţă a celei de a IV-a Republici, generalul De Galule, în


calitate de prim-ministru, a trecut la elaborarea unei noi constituţii, respectiv cea din 04.X.1958 care a
cuprins două idei fundamentale:
a) necesitatea întăririi puterii executive, îndeosebi a prerogativelor constituţionale ale şefului
statului căruia îi revine, pe de o parte rolul de arbitru între toate forţele politice, între cetăţenii
francezi şi organele statului, iar pe de altă parte, misiunea de a fi „garantul independenţei
naţionale ale integrităţii teritoriale al respectării acordurilor, convenţiilor şi a tratatelor” (art. 5
din Constituţie);
b) configurarea unui Parlament „raţionalizat” ale cărui funcţii să fie limitate la controlul
Guvernului şi votarea legilor, precum şi în anumite domenii ale vieţii sociale.
Constituantul francez a avut în vedere o separare netă, absolută a celor trei puteri, realizarea unui
echilibru stabil între ele, şi împuternicirea Preşedintelui Republicii de a asigura medierea celor trei puteri.
Este de reţinut că totuşi Preşedintele Republicii era unul din capii puterii executive.
Importanţa socială a funcţiei prezidenţiale este pusă în evidenţă cu deosebire în condiţiile moderne
de guvernare caracterizate printr-o mare diversitate de interese economice, sociale, militare, politice de
152 Sistemele constituţionale ale Marii Britanii, Franţei, Germaniei şi Statelor Unite ale Americii

opţiuni, de strategii mai mult sau mai puţin efemere care ar fi disputate de partidele puternice în propriul
interes şi manipulate în defavoarea unor largi categorii de cetăţeni226.
Opţiunea legiuitorului constituţional pentru un executiv puternic, poate fi explicată şi de faptul că
îndelungatul regim parlamentar anterior nu reuşise să dovedească faptul că este în stare să soluţioneze
noile probleme, în special economice, cu care se confrunta Franţa după al doilea război mondial227.
În prezent, această stare este criticată motivându-se că situaţia din anul 1958 s-a schimbat şi deci
s-ar impune, reconsiderarea rolului Parlamentului, astfel încât să existe o egalitate între acesta şi
Guvern. Se consideră că criza algeriană (insurecţia din 13 mai 1958 privind eliberarea de sub dominaţia
franceză) şi accesul la putere a guvernului De Galule, au fost motivele care au determinat stabilirea
actualului raport între cele două puteri.
Francezii au lansat o expresie respectiv „faptul majoritar”, adică acea stare de fapt în care
culoarea politică a majorităţii din Parlament este aceeaşi cu cea a preşedintelui Republicii.
Dar conceptul de „fapt majoritar” a avut o evoluţie interesantă în Franţa. În anul 1986, preşedintele
era socialist, iar majoritatea din Parlament era de dreapta. De asemenea, din 1995, Jacques Chirac
(preşedinte de dreapta), a fost nevoit să coabiteze cu o majoritate parlamentară de stânga.
Regimul politic francez, este greu de definit, majoritatea denumindu-l „regim prezidenţialist”.
Acesta se caracterizează prin:
a) separaţia aproape strictă a celor trei puteri;
b) preponderenţa puterii executive faţă de cea legislativă;
c) concentrarea puterii de decizie statală la nivelul Preşedintelui Republicii;
d) iresponsabilitatea politică a şefului statului;
e) alegerea Preşedintelui prin vot universal, direct;
f) numirea membrilor guvernului de şeful statului la propunerea premierului;
g) dizolvarea Adunării Naţionale de către executiv;
h) responsabilitatea politică a Guvernului faţă de Parlament.
Potrivit Constituţiei franceze, numărul partidelor politice nu este limitat, singura condiţie este ca
acestea să accepte „principiile suveranităţii naţionale şi ale democraţiei”.
În rândul partidelor politice franceze sunt două curente: de stânga şi de dreapta.
Programul politic al stângii are diferenţieri de la socialişti la comunişti, în:
a) limitarea proprietăţii private;
b) naţionalizarea industriei;
c) descentralizarea aparatului de stat şi acordarea unei autonomii regionale şi locale.
d) încurajarea formelor de participare a muncitorilor la activitatea întreprinderilor în care
lucrează, inclusiv la procesul de adoptare a deciziilor (autogestiune);
e) respectarea libertăţilor individuale şi a drepturilor politice;
f) întărirea responsabilităţii structurilor puterii de a asigura, la nivel central şi local, egalitatea
şanselor;
g) promovarea unei politici externe independente şi întărirea capacităţii militare de apărare a
ţării228.
226 Rezultatul alegerilor locale din martie 1992 este mai mult decât elocvent sub acest aspect. Finanţările
scandaloase ale companiilor unor candidaţi, înţelegerile oculte dintre diferite formaţiuni politice,
specularea de către formaţiuni de extremă dreaptă a unor realităţi sociale critice, a unor nemulţumirii
justificate ale unor categorii sociale, pot fi sursa nu numai a unor scandaluri politice (a se vedea demisia
premierului Edith Cresson), ci şi a unor tulburări sociale grave, care fac necesară intervenţia Preşedintelui
Republicii de pe poziţiile unui arbitru situat pe poziţii echidistante faţă de toţi actorii politici. (Cristian
Ionescu, op. citate, fila 447).
227 Jean Gicquel, André Hauriou, Droit constitutionnel ei institutions politiques - Editions Montchrestien,

Paris, 1985, p. 671.


228 Roy Macridis (Modern Political Sistems Europe, Pretince-Hall, Inc., Englewood Cliffs. New Jersey, 1987,

p. 104-105.
Sistemele constituţionale ale Marii Britanii, Franţei, Germaniei şi Statelor Unite ale Americii 153

Dreapta franceză în principiu se pronunţă pentru:


a) menţinerea şi apărarea proprietăţii private;
b) măsuri conservatoare în domeniul vieţii economice şi sociale menite să apere interesele
deţinătorilor de capital şi ale marilor industriaşi;
c) respectarea principiilor Bisericii catolice;
d) menţinerea disparităţilor sociale şi favorizarea privilegiilor de clasă;
e) întărirea statului şi centralizarea puterii;
f) întărirea independenţei naţionale îndeosebi în ceea ce priveşte raporturile Franţei cu aliaţii
ei din NATO şi din Piaţa Comună.
Potrivit legii partidelor politice din 1934, Preşedintele Republicii poate dizolva orice partid sau
grupare politică atunci când aceasta desfăşoară o activitate subversivă (de exemplu, atentează la
unitatea naţională sau la forma republicană de guvernământ).

6.2.2. Preşedintele Republicii

Iniţial (1958), Preşedintele Republicii a fost ales de un Colegiu electoral format din membrii celor
două Camere la care se adaugă membrii Consiliilor generale şi ai Adunărilor teritoriale de peste mări. După
modificarea Constituţiei din anul 1962, Preşedintele Republicii este desemnat printr-un sufragiu
universal, direct pentru un mandat de 7 ani.
„Preşedintele Republicii nu este răspunzător de actele îndeplinite în exercitarea atribuţiilor sale,
cu excepţia cazului de înaltă trădare. El nu poate fi pus sub urmărire penală decât de către cele două
Camere care hotărăsc prin votul direct, deschis, al majorităţii absolute a membrilor ce le compun; el este
judecat de către Înalta Curte de Justiţie” se dispune prin art. 68 din Constituţie229.
Pentru considerente de ordin metodologic, prerogativele prezidenţiale au fost clasificate în trei
categorii:
a) competenţe personale ale Preşedintelui;
b) atribuţii de decizie;
c) dreptul de veto.
a) Competenţele personale ale Preşedintelui Franţei
Preşedintele Republicii prezidează Consiliul de miniştri (art. 9), precum şi consiliile şi comitatele
superioare ale Adunării Naţionale (art. 15); aceste atribuţii nu pot fi delegate.
b) Atribuţii de decizie ale Preşedintelui Franţei
- veghează la respectarea Constituţiei şi asigură prin arbitraj funcţionarea normală a puterilor
publice, precum şi continuitatea statului (art. 5). Astfel, preşedintele poate sesiza Consiliul
Constituţional în legătură cu constituţionalitatea unei legi ordinare, poate considera că printr-o
emisiune de televiziune s-au încălcat libertăţile publice etc. De asemenea, Preşedintele poate lua
orice decizii pe care le consideră necesare pentru arbitrarea, soluţionarea unui conflict care ar
afecta funcţionarea autorităţii de stat conform legilor votate de Parlament.
- numeşte primul-ministru şi membrii guvernului la propunerea primului-ministru şi primeşte
demisia acestora.
- promulgă legile;
- cu consultarea primului-ministru şi a preşedinţilor celor două camere poate declara dizolvarea
Adunării Naţionale;
- se preocupă de asigurarea autorităţii de stat constituţionale conform art. 16 din Constituţie230;

229Articolul este prezentat în forma dată prin Legea Constituţională nr. 93-952 din 27.07.1993.
230 Art. 16 din Constituţia Franţei prevede: "Atunci când instituţiile Republicii, independenţa naţiunii,
integritatea teritoriului său şi îndeplinirea angajamentelor sale internaţionale sunt ameninţate într-un mod
grav şi iminent şi, când funcţionarea normală a puterilor publice constituţionale este întreruptă, Preşedintele
Republicii ia măsurile cerute de aceste împrejurări, după consultarea oficială a Primului-ministru, a
preşedinţilor adunărilor, ca şi a Consiliului Constituţional. El informează naţiunea cu privire la aceasta,
154 Sistemele constituţionale ale Marii Britanii, Franţei, Germaniei şi Statelor Unite ale Americii

- are dreptul de a graţia (art. 17);


c) are dreptul de veto. Preşedintele promulgă legile; în cazul în care îşi exercită dreptul de veto, acesta
solicită Parlamentului rediscutarea legii şi o nouă deliberare sau sesizează Consiliul Constituţional
pentru a judeca dacă legea respectivă este constituţională.

6.2.3. Parlamentul

Aşa cum am arătat, după cea de-a IV-a Republică, activitatea Parlamentului a fost raţionalizată
în favoarea Guvernului, stabilindu-se limite constituţionale a căror depăşire o constată Consiliul
Constituţional.
Activitatea Parlamentului a fost limitată astfel:
a) supunerea de către Preşedintele Republicii, spre aprobare prin referendum a oricărui proiect
de lege privind organizarea autorităţii de stat, permite acestuia să ocolească astfel forul
legislativ, atunci când este necesar (art. 11 din Constituţie).
b) dizolvarea de către Preşedintele Republicii a Adunării Naţionale (Senatul nu poate fi dizolvat);
c) controlul constituţionalităţii legilor şi al regulamentelor celor două camere ale Parlamentului
de către Consiliul Constituţional (art. 61);
d) stabilirea organizării bicamerale a Parlamentului pentru a împiedica concentrarea puterii
legislative de către o singură cameră şi a favoriza astfel controlul reciproc al acestora;
e) delimitarea precisă a domeniului legii, cu alte cuvinte a materiilor care pot fi reglementate
numai prin lege şi anume: drepturile civile şi garanţiile fundamentale acordate cetăţenilor;
naţionalitatea, statutul şi capacitatea persoanelor, succesiunile şi libertăţile, regimul electoral,
stabilirea crimelor şi delictelor ca şi stabilirea pedepselor; principiile fundamentale ale
organizării apărării naţionale ş.a. (art. 34 din Constituţie). Toate celelalte materii pot fi
reglementate de către puterea executivă. Potrivit art. 38 din Constituţie „pentru executarea
programului său, Guvernul poate să ceară Parlamentului autorizaţie de a adopta prin
ordonanţe, pe o perioadă limitată, măsuri care sunt în mod obişnuit de domeniul legii.”
Ordonanţele Guvernului sunt adoptate după consultarea Consiliului de Stat şi intră în
vigoare din momentul publicării; ordonanţa devine caducă dacă proiectul legii de ratificare a
acesteia nu este depus la Parlament înainte de data stabilită prin legea de abilitare.
Realităţile politice actuale par însă să infirme necesitatea menţinerii unui parlamentarism
raţionalizat, sens în care, în prezent, în Franţa, se discută majorarea atribuţiilor Parlamentului în
raport cu executivul, conform principiului separaţiei puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlului reciproc
al acestora.
Parlamentul Franţei are două camere: Senatul (321 senatori) şi Adunarea Naţională (277
deputaţi).
Adunarea Naţională este aleasă prin vot universal, egal, direct şi secret, pentru un mandat de
5 ani, care poate continua până la constituirea noului for legislativ, dacă nu a fost dizolvat de preşedinte.
Senatul este ales printr-un sufragiu universal indirect pentru un mandat de 9 ani. Aceasta
înseamnă că alegătorii desemnează membrii unui colegiu electoral231 care, la rândul său, va alege
senatorii în cele 322 de circumscripţii.
Membrii Adunării Naţionale reprezintă naţiunea iar senatorii reprezintă colectivităţile locale şi
pe francezii rezidenţi în străinătate.
Senatul se înnoieşte din 3 în 3 ani cu 1/3 din numărul total al senatorilor.

printr-un mesaj. Aceste măsuri trebuie să fie inspirate de voinţa de a asigura puterilor publice
constituţionale, într-un timp cât mai scurt, mijloacele de îndeplinire a misiunilor. Consiliul Constituţional
este consultat cu privire la aceste măsuri. Parlamentul se întruneşte de drept. Adunarea Naţională nu poate
fi dizolvată în timpul exercitării puterilor excepţionale."
231 Colegiul electoral este format din deputaţi, consilieri generali şi delegaţi ai consiliilor municipale.
Sistemele constituţionale ale Marii Britanii, Franţei, Germaniei şi Statelor Unite ale Americii 155

Datorită modului de recrutare al senatorilor se favorizează marile aglomerări urbane -


municipalităţile şi nu se permite manifestarea directă a electoratului. Senatul este considerat mai puţin
democratic, reprezentativ decât Adunarea Naţională. De altfel, cele două camere nu sunt egale;
Adunarea Naţională are atribuţii mai multe decât Senatul232.
Rolul Senatului poate fi rezumat la trei funcţii principale:
a) formează o contrapondere la puterea exercitată de Adunarea Naţională;
b) datorită mandatului de 9 ani, înlătură influenţele concentrării puterii de către un preşedinte
influent sau de către un partid care ar dobândi o zdrobitoare majoritate parlamentară. Astfel,
Senatul are rolul de a echilibra raportul de forţe, nepermiţând Adunării Naţionale să adopte
măsuri discreţionare singură sau cu sprijinul Guvernului atunci când acesta `şi exercita iniţiativă
legislativă;
c) contribuie la îmbunătăţirea proiectelor de lege aprobate de Adunarea Naţională, fiind un
control reciproc al puterilor separate `n cadrul aceleiaşi puteri (legislativă).
Lucrările camerelor sunt conduse de către un preşedinte, care pentru Adunarea Naţională este
ales pe durata legislaturii, iar pentru Senat pentru o durată de 3 ani. Senatul nu poate fi dizolvat de
Preşedintele Republicii.
În ceea ce priveşte statutul parlamentarului francez sunt stabilite următoarele reguli:
- Nici un membru al Parlamentului nu poate fi urmărit, cercetat, arestat, deţinut sau judecat
pentru opiniile sau voturile exprimate în exercitarea funcţiilor sale (aceasta fiind adevărata
imunitate parlamentară).
- In materie criminală sau corecţională, nici un membru al Parlamentului nu poate face obiectul
unei arestări sau al oricărei alte măsuri care îl privează sau îi restrânge libertatea, decât cu
autorizarea Biroului adunării din care face parte. Această autorizare nu este cerută în caz de
crimă233 sau de delict flagrant ori de condamnare definitivă.
-
Detenţia, măsurile privative de libertate sau restrictive de libertate, ori urmărirea unui
membru al Parlamentului sunt suspendate pe durata sesiunii, dacă adunarea din care face
parte o cere.
- Calitatea de parlamentar este incompatibilă cu activităţile publice; cumulul orizontal al mai
multor demnităţi: deputat, senator, preşedinte al republicii şi parlamentar este interzis; de
asemenea, este incompatibilă cu calitatea de membru al Consiliului Constituţional, al Consiliului
Economic şi Social, al Consiliului Superior al Magistraturii şi al Guvernului, precum şi cu funcţii
într-o întreprindere privată234.
- Interdicţia cumulului se extinde la funcţionarii internaţionali, la conducătorii întreprinderilor
naţionalizate şi a stabilimentelor publice naţionale.

232 Autorii de specialitate atrag atenţia asupra faptului că bicameralismul francez este inegalitar. (Victor
Duculescu, op. cit. p. 207).
233 În dreptul francez, infracţiunile se împart în funcţie de gravitatea lor în crime (a căror săvârşire este

sancţionată cu pedepse criminale) şi delicte (a căror comitere este sancţionată cu pedepse


corecţionale).
234 Parlamentarul nu trebuie să întrerupă orice legătură cu profesia pe care a exercitat-o înainte de alegere.

Astfel, de pildă, un medic va putea fi în continuare membru al Ordinului medicilor, un farmacist va putea
continua să-şi exploateze oficiul său, un notar, un avocat, un agricultor etc., fiecare se poate întoarce la
meseria de bază dar, pentru a evita ca mandatul să nu favorizeze prea mult afacerile persoanelor alese în
anumite demnităţi, sunt puse anumite restricţii exercitării profesiei de avocat, şi cumulul nu este posibil
cu o funcţie într-o întreprindere având legături financiare (subvenţii sau garanţii de împrumuturi) cu
persoane publice (Victor Duculescu, op. cit. p. 208). Se poate observa că `n sistemul parlamentar francez,
spre deosebire de cel românesc, calitatea de parlamentar este incompatibilă cu calitatea de ministru,
împrejurare ce asigură un conţinut eficient responsabilităţii ministeriale, înlăturând pentru acesta haina
protecţiei parlamentare.
156 Sistemele constituţionale ale Marii Britanii, Franţei, Germaniei şi Statelor Unite ale Americii

Pentru opiniile sau voturile exprimate de către parlamentar în exercitarea funcţiilor sale acesta
nu răspunde în nici un fel.
Controlul Parlamentului asupra Guvernului este asemănător celui prevăzut de Constituţia
României, ca şi procedura legislativă a acestuia.
În sistemul constituţional francez mai există şi Consiliul Constituţional care se alege şi
funcţionează asemănător Curţii Constituţionale a României, având atribuţii grupate pe trei categorii:
jurisdicţia în materie de contencios electoral; avizarea sau consultarea privind anumite proceduri
constituţionale şi controlul constituţionalităţii legilor.

6.3. SISTEMUL CONSTITUŢiONAL AL GERMANIEI

6.3.1. Organizarea federativă.

Din anul 1935 până în anul 1945 Germania a fost un stat unitar. In anul 1949 s-a revenit la
organizarea federativă a statului în landuri. Landurile au o organizare proprie în domeniul activităţii
legislative, executive şi judecătoreşti.
La nivelul Parlamentului federal se reglementează, din punct de vedere legislativ, cele mai
importante domenii ale vieţii sociale, cum ar fi securitatea statului; apărarea naţională; relaţiile
internaţionale; problema cetăţeniei ş.a. Landurile sunt autonome şi beneficiază de dreptul de a fi
reprezentate în Parlament prin Bundesrat.
Instituţia Parlamentului are o organizaţie bicamerală: Bundestag şi Bundesrat. Alegerea membrilor
primei camere se face prin vot universal, egal, direct şi secret. Fiecare alegător dispune de două
voturi. Un vot îl acordă persoanei care şi-a prezentat candidatura în circumscripţia electorală unde este
arondat, iar altul listei prezentate de un partid politic în Landul în care domiciliază.
Bundesratul este format din reprezentanţii guvernelor landurilor.
Preşedintele Bundestagului este ales pe durata mandatului legislativ, iar cel al Bundesratului
este ales anual.
Membrii Bundestagului reprezintă întregul popor şi sunt independenţi de cei care
i-au ales.
Deputaţii se bucură de statutul clasic al parlamentarilor. În plus sunt scutiţi de obligaţia de a
depune mărturie referitoare la persoanele de la care deţin informaţii sau vizând datele pe care le-au folosit
în exercitarea mandatului lor parlamentar (art. 47). Atâta timp cât acest drept este în vigoare este
inadmisibilă sechestrarea de documente.
În art. 46 din Constituţia Germaniei se prevede: „1) Un deputat nu poate fi urmărit în nici un
moment, judiciar sau disciplinar, din cauza votului lui sau a unei declaraţii pe care a făcut-o în Bundestag
sau într-una din comisiile sale sau să fie tras la răspundere în alt mod în afara Bundestagului. Aceasta nu
se aplică pentru injuriile defăimătoare. 2) Un deputat nu poate fi tras la răspundere sau arestat pentru
fapte pedepsite de lege decât cu încuviinţarea Bundestagului, afară numai dacă a fost arestat în flagrant
delict sau în cursul zilei următoare comiterii faptei. 3) Încuviinţarea Bundestagului este, de
asemenea, necesară pentru orice altă îngrădire a libertăţii personale a unui deputat sau pentru pornirea
unei proceduri judiciare împotriva unui deputat în baza art. 18 (din Constituţie). 4) Orice acţiune penală şi
orice urmărire în baza art. 18 împotriva unui deputat, orice arest sau orice alte îngrădiri ale libertăţii sale
personale trebuie suspendate la cererea Bundestagului”.
Sistemele constituţionale ale Marii Britanii, Franţei, Germaniei şi Statelor Unite ale Americii 157

6.3.2. Procedura legislativă

Procedura legislativă se desfăşoară paralel în Bundestag şi Bundesrat, legea adoptată fiind


rezultatul colaborării celor două adunări parlamentare. Potrivit Constituţiei, iniţiativa legislativă se poate
exercita de Guvernul federal precum şi de membrii Bundestagului şi Bundesratului. Depunerea unui
proiect de lege la Bundesrat este motivată de faptul că proiectul de lege nu trebuie să afecteze caracterul
federal al organizării statale sau competenţele exclusive ale landurilor.
În termen de cel mult 3 zile de la data când proiectul de lege i-a fost notificat, Bundesratul îl
transmite Bundestagului pentru iniţierea procedurii legislative propriu-zise. În această fază, Bundesratul nu-
l va examina în detaliu. După primirea proiectului de la Bundesrat, în primă fază este supus unei examinări
normale din partea deputaţilor din Bundestag. Cu acest prilej se enunţă principiile generale ale viitoarei
legi.
După această primă lectură, proiectul este înaintat unei comisii permanente de specialitate
formată din membrii diferitelor partide reprezentate în Bundestag. În comisie proiectul este discutat în
detaliu, prezentându-se şi amendamente.
Membrii comisiei votează orice modificare adusă proiectului. Concluziile dezbaterii şi formele
definitive ale textelor convenite în comisie se consemnează într-un raport şi se prezintă din nou
Bundestagului.
În a doua lectură, Camera ia în dezbatere raportul comisiei. Cu prilejul dezbaterilor se discută şi
se votează articol cu articol. In situaţia în care se consideră că trebuie clarificate alte probleme legate de
proiect, acesta este returnat comisiei care a întocmit raportul. Cea de-a treia lectură constă în aprobarea
finală a proiectului în întregul său. După adoptare în Bundestag, proiectul este trimis Bundesratului.
Camera Superioară poate adopta proiectul în forma aprobată de Bundestag sau poate cere constituirea
unei comisii mixte pentru a dezbate proiectul în forma care i s-a remis. Când Comisia propune
modificarea proiectului, modificările sunt supuse aprobării Bundestagului. După ce comisia a prezentat
concluziile, Bundesratul are posibilitatea de a opune veto proiectului votat de Bundestag. Veto-ul
Bundesratului poate fi înlăturat dacă proiectul este votat din nou de majoritatea membrilor
Bundestagului. Rolul legislativ al Bundesratului este foarte limitat.

6.3.3. Controlul parlamentar

În România controlul parlamentar asupra celorlalte instituţii ale puterii este limitat substanţial prin
Constituţie.
Responsabilitatea politică a Guvernului federal în faţa Parlamentului poate fi asumat în două
situaţii.
În primul caz, Primul-ministru (cancelarul) solicitată Bundestagului un vot de încredere care poate
fi acordat de majoritatea deputaţilor. În caz contrar, Cancelarul beneficiază de dreptul de a propune
Preşedintelui Republicii, într-un termen de 41 de zile de la rezultatul votului, dizolvarea Bundestagului
şi organizarea alegerilor anticipate. În termenul de 41 de zile, Bundestagul poate propune Preşedintelui un
nou Prim-ministru evitând astfel dizolvarea.
În situaţia în care Preşedintele Republicii nu dispune dizolvarea Bundestagului, iar această
Cameră nu desemnează un nou Cancelar, Cancelarul căruia i s-a refuzat votul de încredere poate cere
Preşedintelui să declare, cu acordul Bundesratului, starea de necesitate legislativă. Menţionăm că starea
de necesitate legislativă nu presupune acordul Bundestagului. Starea de necesitate legislativă
presupune că Guvernul poate adopta în regim de urgenţă, numai cu aprobarea Bundesratului, acte
normative cu caracter primar, pentru o perioadă de cel mult 6 luni.
În al doilea caz, Bundestagul, din proprie iniţiativă, adoptă o moţiune de cenzură împotriva
Guvernului, fapt ce antrenează înlăturarea acestuia. În moţiunea de cenzură aprobată se va desemna şi
noul Cancelar, această condiţie fiind obligatorie.
158 Sistemele constituţionale ale Marii Britanii, Franţei, Germaniei şi Statelor Unite ale Americii

6.3.4. Preşedintele Republicii

Preşedintele federal este ales pe 5 ani de către Adunarea Federală compusă din membrii
Bundestagului şi dintr-un număr de membrii egal cu cel al deputaţilor, aleşi potrivit principiului reprezentării
proporţionale în adunările reprezentative ale landurilor. Acesta nu poate fi reales decât o singură dată.
Preşedintele federal are următoarele prerogative:
a) reprezentant al Germaniei pe plan internaţional;
b) încheierea tratatelor internaţionale;
c) acreditarea şi primirea reprezentanţilor diplomatici;
d) numirea şi revocarea judecătorilor;
e) exercitarea dreptului de graţiere;
f) promulgarea legilor;
g) atribuţii în ceea ce priveşte formarea Guvernului federal.
Acesta nu răspunde din punct de vedere politic de actele sale. Preşedintele federal este însă
răspunzător pentru încălcarea Constituţiei sau a unei legi federale. Cererea de punere sub acuzare
trebuie prezentată de cel puţin 1/4 din membrii oricărei camere legislative. Decizia de punere sub acuzare
trebuie adoptată cu votul a 2/3 din numărul membrilor Camerei în care s-a iniţiat procedura.
Competenţa de a judeca şi stabili vinovăţia Preşedintelui revine Tribunalului Constituţional Federal.

Dacă acest organism constată că preşedintele este vinovat, poate decide revocarea din funcţie a
acestuia.

6.3.5. Guvernul Federal

Guvernul Federal este compus din Cancelarul Federal şi din miniştrii federali.
Cancelarul Federal este ales de Bundestag fără dezbateri, la propunerea Preşedintelui Federal.
Este ales cel care întruneşte majoritatea voturilor Bundestagului. Cel ales trebuie să fie numit ulterior de
Preşedintele Federal. Dacă cel propus nu este ales, Bundestagul poate, în termen de patrusprezece zile
după turul de scrutin, să aleagă un Cancelar Federal cu mai mult de jumătate din membrii săi. Dacă
alegerea nu se realizează înlăuntrul acestui termen, atunci are loc un nou tur de scrutin în care este ales
cel care obţine cele mai multe voturi. Dacă cel ales întruneşte voturile majorităţii Bundestagului,
Preşedintele trebuie să-l numească în şapte zile de la alegere. Dacă cel ales nu întruneşte această
majoritate, Preşedintele Federal trebuie, în termen de şapte zile, fie să propună un nou candidat, fie să
dizolve Bundestagul.
Miniştrii federali sunt numiţi şi revocaţi de către Bundestag, la propunerea Cancelarului Federal.
Cancelarul Federal şi miniştrii federali depun înaintea Bundestagului jurământul.
Cancelarul Federal hotărăşte liniile directoare ale politicii generale şi poartă răspunderea pentru
aceasta. În limitele acestor linii directoare, fiecare ministru federal conduce departamentul său în mod
independent şi pe propria răspundere. Asupra divergenţelor de opinie dintre miniştrii federali decide
Guvernul Federal. Cancelarul Federal conduce treburile sale după un Regulament interior hotărât de
Guvernul Federal şi aprobat de Preşedintele Federal. Cancelarul Federal are putere de conducere şi de
comandă asupra forţelor armate. Cancelarul Federal şi miniştrii federali nu pot să exercite nici o altă
funcţie salariată, nici o ocupaţie sau profesiune şi nici să aparţină, fără aprobarea Bundestagului,
direcţiei sau consiliului de administraţie unei întreprinderi bazate pe profit.
Bundestagul nu poate să pronunţe neîncrederea în Cancelarul Federal decât prin alegerea, cu
majoritatea membrilor săi, a unui succesor şi solicitând Preşedintelui Federal să-l revoce pe cel în funcţie.
Preşedintele Federal trebuie să se conformeze cererii şi să-l numească pe cel ales. Intre propunere şi
alegere trebuie să treacă patruzeci şi opt de ore.
Dacă o propunere a Cancelarului Federal de a i se acorda încrederea nu a fost aprobată de
Bundestag cu majoritatea membrilor săi, atunci Preşedintele Federal, la propunerea Cancelarului
Sistemele constituţionale ale Marii Britanii, Franţei, Germaniei şi Statelor Unite ale Americii 159

Federal, poate, în termen de douăzeci şi una de zile, să dizolve Bundestagul. Dreptul de dizolvare se
stinge de îndată ce Bundestagul alege un nou Cancelar Federal cu majoritatea membrilor săi.
Între propunere şi scrutin trebuie să treacă patruzeci şi opt de ore.
Funcţia de Cancelar Federal şi cea de ministru federal iau sfârşit, în mod automat, la realegerea
unui nou Bundestag; funcţia de ministru federal ia de asemenea sfârşit prin încetarea din orice motive a
funcţiei Cancelarului Federal. La cererea Preşedintelui Federal, Cancelarul Federal, iar la cererea
Cancelarului Federal sau a Preşedintelui Federal, miniştrii federali sunt obligaţi să continue conducerea
instituţiilor respective până la numirea unor succesori.

6.3.6. Puterea judecătorească

Titlul IX din Constituţia Germaniei este numit „Puterea judecătorească”.


Puterea judecătorească este încredinţată judecătorilor, ea este exercitată de Tribunalul
Constituţional Federal, de tribunalele federale şi de tribunalele landurilor.
Tribunalul Constituţional Federal statuează:
1. asupra interpretării Legii Fundamentale în caz de litigii privind întinderea drepturilor şi
obligaţiilor unui organ federal suprem sau ale altora interesate, înzestrate cu drepturi proprii de
Legea Fundamentală sau de Regulamentul interior al unui organ federal suprem.
2. în caz de divergenţă de opinii sau de dubiu asupra compatibilităţii formale sau materiale a
dreptului federal sau a dreptului de land, cu Legea Fundamentală, sau asupra
compatibilităţii dreptului de land cu orice alt drept federal, la cererea Guvernului Federal, a
unui Guvern de land sau a unei treimi din membrii Bundestagului.
3. în caz de divergenţă de opinii dacă o lege corespunde condiţiilor domeniului legiferării
concurente landurilor235 la propunerea Consiliului Federal (Bundesratul), a unui guvern de
land sau a Reprezentanţei Populare a unui land.
4. în caz de divergenţă de opinii asupra drepturilor şi obligaţiilor Federaţiei şi ale landurilor, în
special în ceea ce priveşte aplicarea dreptului federal de către landuri şi a controlului
federal.
5. în celelalte litigii de drept public între Federaţie şi landuri, dintre diferitele landuri sau în
interiorul unui land, afară de cazul când este deschis recursul la o altă jurisdicţie.
6. asupra recursurilor constituţionale care pot fi introduse de oricine consideră că a fost lezat de
puterile publice într-unul din drepturile sale fundamentale sau alte drepturi garantate de legea
fundamentală.
7. asupra recursurilor constituţionale introduse de comune şi de asociaţii de comune pentru
violarea, printr-o lege, a dreptului de autogestiune, în virtutea articolului 28 (pentru violarea
printr-o lege de land numai în măsura în care nu poate fi introdus un recurs înaintea Tribunalului
Constituţional al Landului). Tribunalul Constituţional are dublu grad de jurisdicţie (judecă în
primă şi în ultimă instanţă). Totodată, jurisdicţia sa se extinde şi asupra deciziilor tribunalelor
obişnuite cărora le anulează sentinţele aflate în contradicţie cu Legea fundamentală.
Tribunalului Constituţional federal îi revine, de asemenea, competenţa de a judeca
acuzaţiile ce se aduc Preşedintelui federal şi judecătorilor.

6.4. SISTEMUL CONSTITU}IONAL AL STATELOR UNITE ALE AMERICII

6.4.1. Democraţia americană şi sistemul său de valori

În Germania domeniul legiferării este împărţit în două: domeniul de legiferare exclusiv al Federaţiei şi
235

domeniul de legiferare concurent, de competenţa landurilor.


160 Sistemele constituţionale ale Marii Britanii, Franţei, Germaniei şi Statelor Unite ale Americii

În general, autorii sunt de acord că sursele gândirii politice a coloniştilor sosiţi pe „Noul Continent”
au constat în acea perioadă în:
a) preceptele Bisericii puritane;
b) documentele corporaţiilor comerciale ale celor 13 colonii;
c) dreptul englezesc;
d) experienţa politică dobândită în urma celor două revoluţii din Anglia din 1640-1649 şi cea din
1688, prin care puterile coroanei au fost limitate de burghezie.
Acestor surse primare li s-au adăugat convingeri politice proprii modului de viaţă al
coloniştilor potrivit cărora, legitimitatea actului de conducere nu este conferită de şeful Statului -
Monarhul - ci de voinţa poporului, deţinătorul suveran al puterii236. Legitimitatea se întemeiază, în
concepţia americană, pe preeminenţa ideii de drept, pe respectul neabătut al normelor constituţionale şi
al marilor principii politice consacrate prin legile statului. Idei ca „un stat are nevoie de un guvern de legi şi
nu un guvern de oameni”237 sau „ nici un om nu este suficient de bun pentru a guverna un alt om, fără
consimţământul acestuia”238, ori „prima îndatorire a guvernanţilor este să-i oprească pe cei care
periclitează drepturile inalienabile ale individului printre care sunt dreptul la viaţă, dreptul la libertate, dreptul
de a căuta fericirea şi dreptul de a avea credinţă”239 sunt numai câteva principii care au stat la baza formării
democraţiei în America. Cunoscutul om politic şi preşedinte american Abraham Lincoln făcea o precizare
importantă în ceea ce priveşte distincţia ce există între guvernământ şi administraţie: „unul este
perpetuu, cealaltă este temporară şi schimbătoare. Un om poate fi loial guvernământului său şi totuşi să
se opună unor principii specifice şi metode de administraţie.”240
Legătura organică dintre guvernământ şi democraţie reprezintă unul din punctele cele mai
puternice al concepţiei americane reflectată în constituţii şi alte documente politice. În acest sens, Lyndon
Jonson arăta că scopurile guvernământului trebuie să fie preocuparea neobosită pentru bunăstarea
şi demnitatea fiecărui individ, iar Adlay E. Stevenson arăta, la rândul său, că încrederea publică este
indispensabilă pentru credinţa în democraţie. La drept cuvânt Wiliam Henry Harrison afirma că singurul
drept legitim de a guverna este o aprobare a puterii guvernului de către cei guvernaţi.
Unul dintre pilonii Declaraţiei de Independenţă, a fost hotărârea fermă a coloniilor americane de a
se împotrivi despotismului şi tiraniei autorităţilor administrative desemnate de Coroana Britanică. Nu era
însă o luptă împotriva abuzurilor săvârşite de Guvernatorul sau de armata engleză în înfăptuirea legilor
britanice, ci o luptă împotriva legilor ca atare, a sistemului de guvernământ britanic. Aceasta explică
importanţa acordată de americani principiului separaţiei puterilor care este o alternativă la regimul
absolutist.241
Preşedintele James Madison arăta în această privinţă că „acumularea tuturor puterilor -
legislativă, executivă şi judecătorească - în aceleaşi mâini, fie ale unuia singur sau ale unora puţini,
fie ereditari, autonumiţi sau electivi, poate fi considerată pe drept cuvânt ca cea mai bună definiţie a
tiraniei”242.

236 Cristian Ionescu, op. cit., vol. I.


237 Cf. Robert Andrews, The Concise Columbia Dictionary of Quatations, Columbia University Press, New
York 1989, p. 67.
238 Art. 30 al Declaraţiei de drepturi cuprinsă în Constituţia Statului Massachusetts.

239 Respectfully Quated, A Dictionary of Quotations Requested from the Congressional Research Service,

edited by Suzy Platt, Congressional Reference Division, Library of Congress, Washington, 1989, p. 150.
240 Respectfully Quated, A Dictionary of Quotations Requested from the Congressional Research Service,

edited by Suzy Platt, Congressional Reference Division, Library of Congress, Washington, 1989, p. 143.
241 Johnny H. Killian (editor). The Constitution of the United States of America. Analysis and Interpretation

Congressional Research Servie, Library of Congress, Washington D.C. 1987, p. XVII-XVIII.


242 Respectfully Quated, A Dictionary of Quotations Requested from the Congressional Research Service,

edited by Suzy Platt, Congressional Reference Division, Library of Congress, Washington, 1989, p. 153.
Sistemele constituţionale ale Marii Britanii, Franţei, Germaniei şi Statelor Unite ale Americii 161

Edmund Burke insistând pe colaborarea puterilor,în cadrul separaţiei lor, arăta „Parlamentul nu
este congres de ambasadori ce exprimă interese diferite şi ostile..., ci adunarea deliberativă a unei
naţiuni care are un singur interes, ca un întreg”243.
Sam Rayburn, membru al Camerei Reprezentanţilor vorbeşte de „legi înţelepte şi drepte” ca fiind
acelea care ajută ca ţara să devină mai fericită şi mai prosperă, aspect care contribuie la legitimitatea
legii244. Acelaşi Sam Rayburn devenit Speaker al Camerei Reprezentanţilor făcea o constatare de mare
actualitate şi astăzi, arătând că într-o democraţie este esenţială capacitatea de a selecta oamenii cei
mai energici, cei mai inteligenţi şi cei mai integri în organele reprezentative ale ţării, fiind astfel o
pledoarie pentru votul uninominal. „Un om de acest tip şi caracter serveşte mai eficient şi mai efectiv
atunci când el răspunde în faţa poporului său”245.
O gândire de o valoare deosebită este cea a lui Theodore Roosevelt care arăta „loialitatea
noastră se datorează în întregime Statelor Unite. Ea se datorează preşedintelui numai şi în măsura în
care el serveşte în mod eficient Statele Unite. Este de datoria noastră să-l sprijinim când serveşte bine ţara.
Este datoria noastră să ne opunem lui când o serveşte rău”246.
După părerea lui Harry Truman exprimată în anul 1956, preşedintele american este singurul lobbist
pe care îl au 150 de milioane de americani. Ceilalţi 20 de milioane sunt în stare să angajeze pe alţii ca să le
reprezinte interesele, dar cineva trebuie să se ocupe şi de interesele celor 150 de milioane247.
În anul 1968 Richard Nixon îşi punea întrebarea: pentru ce cineva ar dori să fie preşedinte astăzi?
Răspunsul este nu gloria şi faima; astăzi sarcinile slujbei depăşesc privilegiile. Aceasta nu pentru
că instituţia prezidenţială oferă unei persoane şansa „de a fi” cineva, ci deoarece îi oferă şansa „de a face
ceva”248.
Ne permitem să credem că totuşi gloria şi faima a fost şi este un scop mobilizator atunci când
acestea izvorăsc nu din ceea ce eşti, ci din ceea ce faci.
Sistemul politic american se întemeiază pe recunoaşterea drepturilor statelor ce constituie
federaţia americană. Abraham Lincoln arăta la Chicago în 1858, că tot aşa precum individul este
împuternicit de natura să facă ce doreşte cu el însuşi şi cu rodul muncii sale, în măsura în care nu
interferează cu drepturile altor oameni, tot aşa orice comunitate, ca stat, are dreptul de a face ceea ce
doreşte în legătură cu preocupările sale, fără a interfera cu drepturile altor state, iar guvernul federal,
în principiu, nu are dreptul de a interveni în alte probleme decât aria problemelor generale care privesc ţara
ca un întreg249.
Cunoscutul jurist şi preşedinte al Curţii Supreme John Marshall arătase, în anul 1819, în speţa Mc
Culloch v. Maryland că „nici un visător politic nu a fost vreodată atât de nesăbuit încât să gândească
să sfarme frontierele care despart statele şi să topească poporul american într-o masă comună”250.
În ceea ce priveşte sistemul juridic american, acesta este astfel structurat încât să asigure
imparţialitatea şi aplicarea neabătută a legilor. Respectul deosebit al americanilor faţă de justiţie
decurge din convingerea că ea poate corecta abuzurile puterii, afirmându-şi independenţa şi ocrotind în
mod eficace drepturile şi libertăţile omului.
Consacrare a principiului separaţiei puterilor încă din anul 1803, Curtea Supremă de Justiţie
americană a statuat că un „act incompatibil cu Constituţia este nul”, ramurii juridice a guvernământului
revenindu-i sarcina de a restabili legalitatea.
243 Cf. Robert Andrews, op. cit. p. 189.
244 Respectfully Quated, A Dictionary of Quotations Requested from the Congressional Research Service,
edited by Suzy Platt, Congressional Reference Division, Library of Congress, Washington, 1989, p. 55-56.
245 Respectfully Quated, p. 58, citat de Victor Duculescu în "Drept Constituţional comparat", Ed. Lumina Lex

Bucureşti, 1999.
246 Ibidem, p. 283.

247 Ibidem, p. 285.

248 Ibidem, p. 282.

249 Ibidem, p. 331.

250 Ibidem, p. 332.


162 Sistemele constituţionale ale Marii Britanii, Franţei, Germaniei şi Statelor Unite ale Americii

Referindu-se la dorinţa poporului de a vedea promovată justiţia, publicistul american Philip


Randolph estima că salvarea unei rase, a unei naţiuni sau a unei clase trebuie să vină dinlăuntrul
său. Libertatea nu este concedată, ea se câştigă. Justiţia nu este dată, ea se revendică. O inscripţie
aparţinând unui autor neidentificat, aflată la intrarea Departamentului Justiţiei din Washington, înscrie o
idee dragă tuturor americanilor şi anume aceea că „justiţia în viaţa şi conduita statului este posibilă numai
dacă sălăşluieşte mai întâi în inimile şi sufletul cetăţenilor”251.
La 12.06.1776, sub influenţa concepţiilor dreptului natural, Declaraţia adoptată de Adunarea din
Virginia înscrie principiul potrivit căruia toţi oamenii sunt prin natură liberi şi independenţi şi au
drepturi inerente, pe care trebuie să le păstreze atunci când se unesc într-o societate.
Declaraţia mai înscrie principiul că toate puterile decurg din împuternicirea dată de popor şi, în
consecinţă, demnitarii nu sunt decât mandatari şi slujitori ai poporului. Guvernământul trebuie să fie
instituit pentru folosul comun, protecţia şi securitatea poporului, naţiunii sau comunităţii. O ideea
de excepţională importanţă este aceea care postulează că dacă un guvern s-ar dovedi inadecvat sau
contrar acestor scopuri, majoritatea comunităţii are un drept indubitabil, inalienabil şi de
necontestat de a-l reforma, a-l modifica sau înlătura”252.
Din cele prezentate rezultă principalele valori ale democraţiei americane, valori care sunt
raportate la cetăţeanul şi poporul american şi care devin valori internaţionale numai atunci când se
raportează şi la cetăţeanul şi poporul fiecărui stat.

6.4.2. Constituţia americană

„Cele treisprezece colonii care au scuturat jugul englez la sfârşitul secolului trecut, cum am mai
spus, aveau aceeaşi religie, aceeaşi limbă, aceleaşi moravuri, aproape aceleaşi legi, luptau contra unui
duşman comun, aveau deci puternice motive pentru a stabili o legătură strânsă între ele şi pentru a se
contopi într-o singură şi aceeaşi naţiune. Dar fiecare dintre ele, având dintotdeauna o existenţă separată şi
o administraţie gata constituită, îşi crease interese şi deprinderi specifice şi era potrivnică unei uniuni
trainice şi complete care ar fi făcut să dispară însemnătatea ei individuală într-un prestigiu comun253.
Legiuitorul constituant a optat pentru o structură statală federală, în ciuda unor factori care ar fi
putut determina constituirea unui stat unitar, cum sunt:
a) sentimentul naţional şi limbă comună;
b) lipsa unor formaţiuni statale distincte în perioada anterioară (cele 13 colonii nu pot fi
considerate state în sensul modern al cuvântului între 1776-1787);
c) piaţă comună şi monedă unică;
d) obiective de politică externă similare;
e) probleme de apărare naţională comune;
f) lipsa unor conflicte etnice, religioase ş.a.254
La 17 iulie 1787 Constituţia americană a fost adoptată, apoi Declaraţia Drepturilor cuprinzând 10
amendamente care erau cuprinse în Constituţia federală, ceea ce a grăbit ralierea statelor americane la
acest document.
Principiul autonomiei a fost consacrat în Amendamentul X adoptat în 1791 potrivit căruia
„puterile care nu sunt delegate de Statele Unite, de către Constituţie şi nici nu sunt interzise de aceasta
statelor, sunt rezervate statelor respective sau poporului.”

251 Ibidem, p. 184.


252 Living Document of American History, selected by dr. Steele Commanger, United States Informations
Service,
p. 10.
253 Alexis de Tocqueville, Despre democraţie în America,vol. I,Ed. Humanitas Bucureşti,1992, p. 168.

254 Charles Debbach şi alţii, Droit constitutionel et Institutions politiques, Economico, Paris, 1983, p. 208-

209.
Sistemele constituţionale ale Marii Britanii, Franţei, Germaniei şi Statelor Unite ale Americii 163

Beneficiind de autonomie, statele federaţiei au putut avea propria Constituţie, precum şi


reglementări de interes local aplicabile circuitului civil în domeniul bugetar, administrativ, fiscal,
judecătoresc etc.
Principiul autonomiei este garantat, orice lege care ar viola autonomia unui stat membru al
federaţiei putând fi atacată în faţa instanţelor judecătoreşti pentru neconstituţionalitate255.
În prezent, conţinutul federalismului american poate fi caracterizat prin următoarele trăsături:
a) Autonomia constituţională a fiecărui stat;
b) Larga manifestare a iniţiativei populare;
c) Descentralizarea administrativă256;

6.4.3. Autonomia constituţională

În cadrul organizării federale, fiecare stat beneficiază de o Constituţie proprie - o transpunere la


nivel local a Constituţiei Uniunii. In fruntea ierarhiei administrative a fiecărui stat se află un guvernator
ales prin sufragiu direct (cu excepţia statului Mississipi) pentru un mandat de doi sau, după caz, de patru
ani, potrivit reglementărilor locale.
Guvernatorul este ajutat de un viceguvernator.
În unele state, guvernatorul poate fi revocat de alegători. In raporturile sale cu parlamentul
local, guvernatorul deţine un drept de veto („item veto”).
Cu excepţia statului Nebraska, parlamentul local are o compunere bicamerală: Camera
Reprezentanţilor şi Senatul. Mandatul celor două corpuri legislative este de doi sau patru ani, în funcţie
de reglementările constituţionale locale.
În ceea ce priveşte prerogativele acordate celor două Camere, Senatul are puteri limitate în
raport cu cele ale Camerei Reprezentanţilor. Activitatea legislativă cuprinde domenii foarte diverse de
interes local. În fiecare stat este creată o reţea se instanţe judecătoreşti, în fruntea cărora se afla o Curtea
Supremă, ea însăşi subordonată Curţii Supreme Federale257.

6.4.4. Iniţiativa populară

Iniţiativa populară constituie o formă a democraţiei semi-directe (democraţiei participative).


În opinia cunoscutului expert american în prognoza socială, John Naisbitt, principiul călăuzitor al
democraţiei participative este acela că oamenii trebuie să ia parte la procesul decizional care le
afectează într-un fel sau altul viaţa.
Democraţia participativă se poate manifesta prin diferite iniţiative de interes local sau chiar
naţional ori prin referendum popular organizat pentru aprobarea sau respingerea unei legi votate de
Congresul local.
Iniţiativa organizării referendumului o pot avea organizaţiile cetăţeneşti sau chiar corpul legiuitor.
~n ceea ce priveşte iniţiativa populară a cetăţenilor este necesar ca aceasta să întrunească
adeziunea (sub formă de semnături) a aproximativ 10 – 12% din numărul total al populaţiei cu drept de
vot.
între referendum şi iniţiativa populară există o diferenţă de continuitate, deoarece iniţiativele
cetăţenilor declanşează o procedură de votare. Altfel spus, iniţiativa propriu-zisă este supusă votului
reprezentanţilor, pe când referendumul este un instrument prin care cetăţenii îşi exprimă opinia privind
diferite proiecte legislative iniţiate de organismele competente.
Prin intermediul unei iniţiative populare cetăţenii unui stat pot cere, de pildă, revocarea
mandatului unui funcţionar local, al unui membru al Camerei Reprezentanţilor sau al Senatului sau chiar
al Guvernului etc.

255 Charles Debbach şi alţii, op. cit., p. 208-209.


256 Cristian Ionescu, op. cit., vol. I, p. 425.
257 Charles Cadoux, Droit constitutionnel et institutions politiques, vol. 2, Cujas, Paris, 1982, p.109
164 Sistemele constituţionale ale Marii Britanii, Franţei, Germaniei şi Statelor Unite ale Americii

6.4.5. Descentralizarea administrativă în Statele Unite

Aceasta presupune:
- administraţie proprie pe plan local;
- statele au buget local propriu;
- statele pot înfiinţa funcţii publice de interes local, servicii publice, poliţie locală etc.
Organismele federale asigură soluţionarea problemelor de interes naţional, putând interveni pe
plan local în îndeplinirea atribuţiilor ce le sunt conferite. Conflictele între organismele federale şi locale vor fi
soluţionate de instanţă.
Federalismul american exprimat în formula „State Rights” (Drepturile Statelor) s-a determinat prin
centralizarea puternică a autorităţii şi concentrarea ei la Washington D.C. - centrul puterii legislative
(Congresul), al celei executive (Administraţia), precum şi al celei judecătoreşti (Curtea Supremă de
Justiţie). Treptat, puterea şi autonomia statelor componente s-au diminuat, în timp ce autoritatea
centrală s-a întărit.
În justificarea acestei centralizări se arată:
a) intervenţia directă a guvernului federal este necesară în viaţa economică la nivel naţional cu
repercusiuni la nivelul statelor federate, inclusiv prin alocarea unor uriaşe investiţii în proiecte
de interes local, precum şi `n sprijinul acordat de stat unor coloşi industriali tradiţionali din
diferite state;
b) susţinerea de către autorităţile federale, a unor programe locale de asistenţă socială pentru
unele categorii de persoane defavorizate;
c) sprijinirea de către guvernul federal a unor programe de anvergură în domeniul cercetării
ştiinţifice şi tehnologice;
d) implicarea statului în soluţionarea unor probleme globalizate la nivelul Uniunii, cum sunt:
consumul de droguri, delicvenţa, criminalitatea organizată ş.a.;
e) problemele protecţiei mediului înconjurător;
f) asumarea, de către Uniune, a rolului de mare putere militară şi politică mondială;
g) probleme legate de întărirea capacităţii militare a Uniunii .
Interesant este faptul că sporirea prerogativelor puterii centrale s-a făcut cu acordul şi cu
sprijinul substanţial al Curţii Supreme de Justiţie care a dat câştig de cauză când Administraţiei, când
Congresului, în tendinţa acestora de a-şi aroga noi responsabilităţi pe plan local258.

6.4.6. Partidele politice

În Statele Unite ale Americii funcţionează mai multe partide: Partidul Republican, Partidul
Democrat, Partidul Independent American, Partidul Comunist, Partidul Socialist al Muncii şi altele.
Dar aderenţa electorală, precum şi câştigarea puterii politice, detaşează net primele două partide
politice.
La originea Partidului Democrat a stat lupta pentru autonomia statelor membre ale federaţiei
şi limitarea autorităţii acesteia, iar a Partidului Republican, lupta pentru întărirea autorităţii centrale.
În prezent, aspect remarcat de analiştii americani ca şi de cei străini, cele două mari partide
politice nu se înfruntă pe motive politice sau ideologice, ci în domenii economice şi sociale de
interes naţional sau local.
În procesul de cucerire şi exercitare a puterii politice, partidele politice americane îndeplinesc
patru funcţii principale:
a) Funcţia electorală, care constă în formularea unor programe electorale, propunerea de
candidaţi, organizarea şi conducerea campaniilor electorale, atragerea şi mobilizarea
alegătorilor, supravegherea alegerilor, analiza rezultatelor.

258 Charles Debbarch şi alţii, op. cit., p. 209.


Sistemele constituţionale ale Marii Britanii, Franţei, Germaniei şi Statelor Unite ale Americii 165

b) Funcţia de conducere/opoziţie, exercitată concomitent de partidul de la putere cât şi de


partidul care este în opoziţie.
c) Funcţia de selectare. Această funcţie constă în îmbinarea intereselor cât mai largi ale valorilor
naţionale şi forjarea într-o forţă politică coerentă şi unitară, capabilă să domine sau să
determine fizionomia instituţiilor de guvernare şi activitatea de guvernare însăşi.
d) Funcţia de educare politică şi civică a cetăţenilor.
Activitatea partidelor politice din Statele Unite se caracterizează prin:
- Faptul că nu se pune accentul pe doctrină şi ideologie.
- Caracterul pragmatic, militând pentru eficienţă, priorităţi economice, electorale, politice,
financiare.
- Faptul că acţionează mai ales în perioadele electorale.
- Lipsa unei baze sociologice sau de clasă; apartenenţa unor cetăţeni la un partid sau altul este
dictată de „oportunităţile de familie, de tradiţie, de gruparea alegătorilor în jurul unor
personalităţi”259.
- Promovarea, după câştigarea alegerilor, pe diferite funcţii în administraţie se face punând
accentul pe „merit sistem” şi nu pe „spoil sistem”260, respectiv pe competenţă nu pe clientelism
politic.
În Statele Unite, grupurile de presiune sunt foarte active, exprimând interesele şi revendicările
membrilor lor, deşi nu urmăresc câştigarea puterii politice. In acest sens, pot fi citate organizaţiile
agriculturilor, industriaşilor, patronilor, cele ecologiste, feministe precum şi ale puternicelor
sindicate AFL-CIO.
În S.U.A. există chiar o lege care precizează condiţiile desfăşurării activităţii de către lobby-uri. In
anul 1946 a fost adoptată o lege care o înlocuieşte pe cea din 1927. Indivizii sau organizaţiile care primesc
fonduri în scopul favorizării, împiedicării sau influenţării adoptării unei legi de către Congres, trebuie
să se înscrie pe lângă Secretariatul Camerelor. Lobby-urile trebuie să furnizeze lista oamenilor care le
finanţează şi lista celor pe care acestea îi finanţează. Nesocotirea acestor obligaţii atrage pedeapsa
amenzii sau închisorii.
Statisticile arată că în S.U.A. se înregistrează o creştere a influenţei lobby-urilor în detrimentul celei
a partidelor. Dacă în anul 1937, 16% dintre americani se considerau în afara partidelor, în anul 1992,
procentul acestora a ajuns la 27%.

6.4.7. Preşedintele

Alegerile prezidenţiale comportă de obicei mai multe faze:


a) alegerile primare într-un anumit număr de state;
b) convenţiile naţionale ale celor două partide;
c) deschiderea companiei electorale;
d) desfăşurarea scrutinului, când alegătorii îi desemnează pe electori, aceştia dispun de un
mandat imperativ de a alege o anumită persoană în funcţia de preşedinte al S.U.A.;
e) alegerea preşedintelui de către electori;
f) învestitura preşedintelui şi a vicepreşedintelui.
Comparând instituţia Preşedintelui cu cea a Congresului şi a Curţii Supreme de Justiţie, vom
constata că puterea în stat este deţinută practic de Preşedinte, că acesta beneficiază de o largă
autonomie şi independenţă în domenii majore ale guvernării faţă de celelalte organisme, că între
Congres şi Preşedinte sunt puţine punţi de colaborare, fiecăruia revenindu-i o fracţiune din putere, că este

259Victor Duculescu, op. cit., p. 68.


260"Spoils sistem" presupune accesul la obţinerea unei funcţii publice numai cu sprijin politic, folosindu-se
în sisteme în care se regăseşte clientelismul politic, formal juridic acest sistem a fost înlăturat în Statele
Unite, prin Pendleton Act din anul 1883. A. Iorgovan, Tratat de Drept Administrativ, vol. 2, Ed. Nemira,
Bucureşti, 1996, p.619.
166 Sistemele constituţionale ale Marii Britanii, Franţei, Germaniei şi Statelor Unite ale Americii

împiedicată orice ingerinţă a unei puteri în sfera de activitate a alteia, că instanţa judiciară supremă
joacă rolul unui arbitru între cele două puteri aflate într-un conflict constituţional, din care de multe ori
Congresul iese „şifonat”261.
Ales odată la patru ani prin votul electorilor, Preşedintele nu răspunde în faţa Congresului şi nu
poate fi silit să demisioneze dacă este „în minoritate”, cum se întâmplă cu un prim-ministru într-un regim
parlamentar.
Cu toate acestea, el nu are dreptul să dizolve Congresul şi să procedeze la organizarea unor
noi alegeri.
~n sistemul prezidenţial din Statele Unite nu există - ca şi în sistemele europene - un „Consiliu de
miniştri”, organ colectiv, care s-ar întruni şi ar adopta decizii. Ultimul cuvânt în luarea hotărârilor îl are
Preşedintele. În acest sens Abraham Lincoln a rostit o celebră formulă: „şapte - da, un nu al
Preşedintelui, prin urmare hotărârea este nu”262. Preşedintele este asistat de 15 secretari (miniştrii) care
sunt colaboratori individuali ai Preşedintelui şi instalaţi la conducerea unor departamente pentru a
executa politica sa, fiind personal responsabili faţă de Preşedinte. Preşedintele poate, în mod
discreţionar, să-i numească sau să-i înlăture din funcţie. În jurul Preşedintelui funcţionează numeroase
oficii, agenţii, precum şi comisii printre care enumerăm: Agenţia Centrală de Investigaţii (C.I.A.), Consiliul
Naţional al Securităţii, Sistemul Federal de Rezerve (monetară, bancară), Agenţia de Informaţii a Statelor
Unite, Comisia pentru Comerţul Internaţional al S.U.A., N.A.S.A. etc.
Preşedintele nu are iniţiativă legislativă însă are dreptul de veto, care poate fi înlăturat în situaţia
în care fiecare dintre cele două Camere ale Congresului votează din nou proiectul în cauză cu o majoritate
de două treimi.
Se consideră a fi funcţii tradiţionale ale Preşedintelui:
a) funcţia de şef al statului;
b) funcţia de şef al puterii executive;
c) funcţia de comandant şef al forţelor armate;
d) funcţia de şef al diplomaţiei;
e) funcţia de participare la activitatea legislativă;
f) funcţia de informare a poporului american cu privire la starea Uniunii;
g) funcţia de şef al partidului care l-a propus la preşedinţie.

6.4.8. Congresul

Congresul este format din două camere legislative: Senatul şi Camera Reprezentanţilor şi are, în
principal, două funcţii: votarea legilor şi controlul activităţii executivului. Membrii Camerei
Reprezentanţilor sunt aleşi prin vot universal, egal, secret şi direct, potrivit legilor electorale ale fiecărui
stat, folosindu-se sistemul majoritar, uninominal şi cu un singur tur de scrutin. Durata unui mandat de
deputat este de 2 ani.
Senatul este compus din 100 senatori, reprezentanţi ai Statelor (cât 2 pentru fiecare stat cu
excepţia statului Nebraska). Senatorii se aleg la fel ca deputaţii, dar pe 6 ani. O treime din numărul
senatorilor este înnoită din doi în doi ani. Ambele camere au puteri egale, cu excepţia materiei taxelor şi
impozitelor, în care Camera Reprezentanţilor deţine o prioritate faţă de Senat. La rândul său, Senatul
are prerogative exclusive în domeniul relaţiilor internaţionale.
Puterile Congresului se exprimă prin:
a) puterea de legiferare;
b) puteri fiscale;
c) puterea de investigaţie;
d) puterea de a pune sub acuzaţie şi de a-i judeca pe înalţii funcţionari, inclusiv pe
Preşedintele Statelor Unite;

261 Clinton Rossiter, The American Presidency. Time Reading Program, New York, 1963, p. 71.
262 Philippe Ardant, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel. L.G.D.J, Ediţia a 8-a, Paris, 1997, p. 312.
Sistemele constituţionale ale Marii Britanii, Franţei, Germaniei şi Statelor Unite ale Americii 167

e) puteri în domeniul relaţiilor internaţionale.

6.4.9. Curtea Supremă de Justiţie

În sistemul american, jurisdicţiile americane includ:


- Curtea Supremă de Justiţie;
- Tribunalul de Apel;
- Tribunalul de district;
- Tribunale teritoriale districtuale;
- Tribunalul S.U.A. pentru comerţul internaţional;
- Tribunalul cu privire la plângerile federale;
- Tribunalul pentru impozite;
- Curtea pentru apelurile veteranilor.
Curtea Supremă de Justiţie este compusă din 9 magistraţi, din rândul cărora este numit
preşedintele acesteia, respectiv Chief Justice. Aceştia sunt numiţi exclusiv de Preşedintele S.U.A.,
având astfel un caracter politic.
Potrivit Constituţiei, puterea judecătorească este competentă a lua în discuţie orice fel de cazuri,
atât cele ce se dezbat în baza dreptului, cât şi a unor principii de echitate, în virtutea Constituţiei, a legilor şi
a unor tratate ratificate de S.U.A. Autoritatea judecătorească judecă şi constituţionalitatea legilor
precum şi disputele între statele federaţiei. Controlul persoanelor asupra constituţionalităţii legilor se
realizează numai pe calea excepţiei de neconstituţionalitate deci, atunci când sunt într-un proces şi li s-a
vătămat un drept din cauza unei legi contrare Constituţiei, pot invoca excepţia de neconstituţionalitate.

TEME PENTRU REFERAT:

- Comparaţi puterile conferite de Constituţie Preşedintelui României şi Preşedintelui S.U.A.


- Comentaţi principiul separaţiei puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlului reciproc al acestora,
în S.U.A..
- Comentaţi principiul separaţiei puterilor al egalităţii, cooperării şi controlului reciproc al acestora în
Franţa.
- Garantarea drepturilor şi libertăţilor în Anglia.

BIBLIOGRAFIE

1. Victor Duculescu - Drept Constituţional Comparat, Vol. I, Editura Lumina Lex


Bucureşti, 1999, p.53-95; 1890245; 327-360; 390-415
2. Cristian Ionescu - Drept Constituţional şi Instituţii Politice, Vol. I, Editura Lumina
Lex, Bucureşti-1997, p. 357-397; 410-463
3. Ion Deleanu - Drept Constituţional şi Instituţii Politice, Tratat vol. I şi II, Editura Europa
Nova-1966
4. Ioan Muraru - Drept Constituţional şi Instituţii Politice, Vol. I şi II, Editura
Actami, Bucureşti-1995
5. Tudor Drăganu - Drept Constituţional şi Instituţii Politice, Vol.I şi II, Târgu
Mureş,1993, 1995;
6. Giovanni Sartori - Teoria Democraţiei Reinterpretată, Editura Polirom, 1999
7. Alexis de Tocqueville - Despre democraţie în America, Editura Humanitas, 1995
8. Friedrich A. Hayik - Constituţia Libertăţii, Institutul European, 1998.
CAPITOLUL VII
RESPONSABILITATEA JURIDICĂ, GARANŢIE
A DREPTURILOR ŞI LIBERTĂŢILOR

Consideraţii generale.

Se ştie că, libertatea fără responsabilitate nu poate exista, după cum responsabilitatea este
ineficientă fără răspunderea juridică.
Pe de altă parte, responsabilitatea şi răspunderea juridică sunt inerente existenţei Statului şi
Dreptului atât pe plan intern cât şi pe plan extern.
Statul în care nu funcţionează toate instituţiile cu responsabilităţi şi răspunderi este
condamnat la anarhie şi la pieire, iar garantarea şi ocrotirea drepturilor este formală.
În orice Constituţie, şi `n documentele internaţionale referitoare la drepturile omului, conceptele de
garantare, ocrotire, asigurare sunt foarte des folosite. Potrivit art. 12 din Declaraţia Drepturilor Omului şi
Cetăţeanului (1789) „garantarea drepturilor omului şi ale cetăţeanului necesită o forţă publică; această
forţă este deci creată în avantajul tuturor şi nu spre folosinţa proprie a celor cărora ea le este
încredinţată”. Or garantarea, ocrotirea şi asigurarea ar fi concepte lipsite de conţinut şi eficienţă dacă
această forţă publică nu ar acţiona în limitele unor alte concepte constituţionale, respectiv
responsabilitate, răspundere şi constrângere juridică. În multe constituţii, conceptele de
responsabilitate şi răspundere sunt folosite în mod expres sau implicit. Aceste concepte sunt strâns
legate de noţiunile folosite de constituant cum sunt: garantare, ocrotire, asigurare a drepturilor şi libertăţilor
fundamentale, inclusiv a bunei funcţionări a statului. Reglementarea concretă a responsabilităţii şi
răspunderii, a procedurii de instituire şi înfăptuire a acestora este de domeniul legii, deci a Parlamentului,
dar numai în cadrul, limitele şi principiile prevăzute de Constituţie. Raportând la Constituţie modul şi
eficienţa reglementării şi înfăptuirii responsabilităţii şi răspunderii juridice, s-ar putea afirma că la 10 ani de
la apariţia Constituţiei (1991), încă mai sunt elemente ale unei crize de responsabilitate şi răspundere
juridică. De aceea, socotim că studierea modului de reglementare a instituţiilor responsabilităţii şi
răspunderii juridice în diferite sisteme constituţionale este necesară şi de mare actualitate.
În lipsa unei teorii generale asupra responsabilităţii, precum şi a folosirii ambigue263 a noţiunilor de
„responsabilitate”, „răspundere” şi „constrângere”, vom face câteva consideraţii, încercând să lămurim
conţinutul acestor concepte spre a verifica dacă au acelaşi înţeles, iar dacă nu, care ar fi semnificaţiile şi
utilitatea fiecăreia dintre ele264. Celebrul dicţionar „Larousse” de exemplu, consemnează pentru termenul
de „responsabilitate” mai multe sensuri: „Obligaţia de a repara daunele altuia, cauzate de el însuşi ori de
către o persoană care depinde de el sau de un animal ori un lucru aflat în paza sa; obligaţia de a suporta
pedeapsa prevăzută pentru infracţiunea comisă; capacitatea de a lua o decizie fără avizul prealabil al
autorităţii superioare; necesitatea, pentru un ministru, de a-şi abandona funcţia atunci când parlamentul îi
refuză încrederea...; responsabilitatea colectivă265 - faptul de a considera pe toţi membri unui grup ca
responsabili solidari, pentru actul comis de către unul din membrii grupului”266. Din această definiţie

263 "Lipsa de distincţie între termenii răspundere şi responsabilitate pare să fie un fenomen general, comun
nu numai în literatura juridică, ci şi în aceea etică, filozofică, sociologică şi chiar lingvistică." Mihai Florea,
Responsabilitatea acţiunii sociale, Editura Stiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti - 1976, p. 26.
264 A se vedea V.Dabu, Răspunderea juridică a funcţionarului public, Ed. Global Lex, Bucureşti, 2000.

265 În timpul Revoluţiei Franceze, prin decretul din februarie 1790, s-a legiferat responsabilitatea colectivă

a comunelor şi a locuitorilor sau numai a comunei, ori locuitorilor, pentru mişcări şi organizări de revolte. Iar
prin Legea poliţiei rurale din 1864, în România se prevedea că atunci când într-o comună s-a dat foc, sau a
fost o tâlhărie, un furt, ceilalţi locuitori trebuiau să sară să prindă autorii, pentru că altfel vor fi răspunzători.
266 Nouveau petit Larousse, Libraire Larousse, Paris - 1971, p. 802.
Responsabilitatea juridică, garanţie a drepturilor şi libertăţilor 169

desprindem ideea că responsabilitatea constituie o obligaţie impusă sau recunoscută de lege


persoanei private sau publice, de a face ori de a da socoteală pentru ea sau pentru altul aflat în grija
sa, ceea ce presupune o garanţie a responsabilităţii.
Observăm că totdeauna responsabilitatea are caracter general declarativ, dar socotim că, în
mod greşit, în această definiţie se arată că responsabilitatea operează după săvârşirea faptului declanşator
al acesteia, şi în baza unei acţiuni a celui vătămat.
Acelaşi dicţionar, pentru termenul „responsabil”, consemnează două sensuri: „cel care trebuie să
răspundă”, să fie garant pentru propriile sale acţiuni sau ale altuia, pe care le determină; persoană care
are capacitatea de a lua decizii, dar care trebuie să dea socoteală unei autorităţi superioare sau celor care
i-au acordat mandatul267. Se observă prin urmare că responsabilitatea este anterioară răspunderii care
este de fapt o materializare a responsabilităţii în cadrul unei proceduri prevăzute de lege.
În dicţionarul enciclopedic român, termenul de „răspundere” nu figurează ca atare, fiind semnalat
numai într-una din formele sale particulare „răspunderea materială a angajaţilor”, iar termenul de
„responsabilitate” este definit ca o „consecinţă a nerespectării unei obligaţii care constă în îndatorirea de a
repara prejudiciul cauzat şi când este cazul de a suporta o sancţiune”268. Această definiţie situează în mod
eronat „responsabilitatea” ca fiind ulterioară faptului, respectiv ca o consecinţă a nerespectării unei obligaţii.
Noi credem că această definiţie este mai aproape de conceptul de „răspundere” decât de
„responsabilitate”269.
„Obligaţia” generică din această definiţie - care nu este altceva decât responsabilitatea - este
anterioară faptei, fiind prevăzută mai întâi în lege. „De remarcat că prin formularea dată, însuşi sensul şi
conţinutul juridic al termenului, este prezentat incomplet, unilateral, privit numai din perspectiva încălcării,
nu şi a respectării - chiar impuse - a normei juridice, ca şi cum responsabilitatea ar fi un fenomen, care
intervine întotdeauna „post festum”, un factor care acţionează numai pe tărâmul răului deja înfăptuit
(consecinţă a nerespectării unei obligaţii) şi nu un fenomen care în primul rând veghează curent şi
permanent la respectarea normelor şi raporturilor sociale în condiţiile funcţionalităţii lor
normale”270.
Pe de altă parte, Dicţionarul limbii române moderne şi Dicţionarul explicativ al limbii române pun
semnul egalităţii între „responsabilitate” şi „răspundere”, definind „responsabilitatea” ca o obligaţie de a
efectua un lucru, de a răspunde, de a da socoteală de ceva271, definiţie destul de imprecisă272, după cum
vom arăta în cele ce urmează.
Prof. C.G. Dissescu în studiul „Putere şi responsabilitate guvernamentală”273 tratează
„responsabilitatea” ca un principiu şi o asociază cu principiul separaţiei puterilor, arătând că
„responsabilitatea juridică” este „fixarea, măsurarea consecinţelor unui act” ipotetic, prin lege.
În dreptul german, G. Hancy şi Wagner leagă noţiunea de răspundere de un sentiment de
responsabilitate: „aceasta presupune o măsură a conduitei cerute de lege, un mod specific de obligare
socială al individului, responsabilitatea devenind în fond o cerinţă care face ca drepturile şi obligaţiile
individului să fie determinabile şi respectiv determinate în cazuri concrete”.(s.n.)
Aşa cum arăta prof. C.G. Dissescu, în Grecia, libertatea s-a născut o dată cu responsabilitatea şi,
în special, o dată cu răspunderea. Totuşi, principiul responsabilităţii a avut cea mai mare dezvoltare
şi amploare la Roma, unde funcţiile publice erau anuale. Eliberarea din funcţie după un an, ca
267 Nouveau petit Larousse, Libraire Larousse, Paris - 1971, p. 802.
268 Dicţionarul enciclopedic român, vol. IV, Editura politică, Bucureşti-1966, p. 48-49.
269 In acelaşi sens a se vedea prof. univ. dr. Al. Negoiţă, Drept administrativ şi elemente de ştiinţa

administraţiei T.U. Bucureşti-1981, p. 276.


270 Mihai Florea, op. cit. p. 28.

271 Dicţionarul enciclopedic român, vol. IV, Editura politică, Bucureşti-1966, p. 48-49.

272 Vezi opinia contrară a d-lui dr. Valentin I. Prisăcaru în Tratat de drept administrativ român, Editura

Lumina Lex - 1993, p. 383-385.


273 Constantin G. Dissescu, Noua Constituţie a României, Institutul Social Român, Editura Cultura

naţională, Bucureşti-1922, p. 41.


170 Responsabilitatea juridică, garanţie a drepturilor şi libertăţilor

urmare a nerealegerii, este considerată de C.G. Dissescu ca o formă de „responsabilitate” a


funcţionarului statal. Această ultimă opinie prezintă interes deosebit la noi, mai ales în prezent, deoarece
în reglementarea actuală a autonomiei locale, primarii274 au o responsabilitate atenuată şi astfel
prevenirea, îndreptarea greşelilor, abuzurilor sau răspunderea pentru acestea este greu de realizat atâta
timp cât eventuala nerealegere intervine după patru ani; în acest timp, un primar necinstit sau incompetent
poate crea imense pagube comunităţii, inclusiv drepturilor şi libertăţilor fundamentale. Credem că
reducerea mandatului de primar de la 4 la 2 ani ar putea fi un element stimulator pentru creşterea
responsabilităţii primarilor şi a eficienţei administraţiei publice locale în spiritul reglementărilor
constituţionale. De asemenea, argumentul că mandatul de 2 ani ar fi insuficient ca primarul să justifice
încrederea şi speranţele alegătorilor săi nu rezistă criticii deoarece primarul poate fi reales, putând astfel
să-şi continue realizarea programului, dacă „trece examenul noilor alegeri”.
De pildă a fost criticată limitarea controlului social specializat275 asupra primarului prin
reducerea responsabilităţii numai la cazurile de suspendare sau demitere a acestuia pentru:
- condamnare definitivă la o pedeapsă privată de libertate (art. 49 din Legea nr. 69/1991,
modificată în prezent abrogată);
- arestarea pe o perioadă mai mare de 6 luni, pentru infracţiuni săvârşite cu intenţie276;
- anularea irevocabilă de către instanţă în mod repetat, a unor dispoziţii date cu rea credinţă277 şi
contrar intereselor generale ale statului278 sau cu încălcarea Constituţiei şi legilor ţării.
274 În unele state din S.U.A. primarul se alege anual odată cu judecătorul şi şeriful prin votul electoratului
din localitatea respectivă, fapt ce îi determină să se simtă mai responsabili, pentru actele şi sarcinile ce le
revin.
275 Este vorba de unele reglementări ale Legii nr. 69/1991 modificată, în vigoare până la 23.04.2001 ;

situaţia a fost rezolvată prin Legea nr.215/2001.


276 Credem că, potrivit vechii reglementări, menţinerea în funcţie a unui primar arestat mai mult de 6 luni

pentru o infracţiune săvârşită din culpă, spre exemplu uciderea din culpă, era în detrimentul comunităţii şi
contravenea art. 16 din Constituţie; acest aspect privind responsabilitatea administrativă a acestuia,
consider că a primit o reglementare mai bună prin Legea nr.215/2001 privind administraţia publică locală.
277 Observăm că în cazul dispoziţiilor greşite date de primar cu "bună credinţă" ce pot fi calificate ca "acte

incompetente", legiuitorul nu a reglementat procedura de urmat, aspect ce credem că nu era la adăpost de


critică. Socotim că nu este normal să fie tolerată incompetenţa unui primar având în vedere importanţa
acestei funcţii, precum şi faptul că printre altele acesta este împuternicit de lege să constate încălcări ale
legii, fie ele contravenţii sau chiar infracţiuni. Or se ştie că responsabilitatea autorităţii legitimează
autoritatea, o întăreşte, contribuind la eficienţa acesteia.
278 Dispoziţiile art. 33, pct. 1, precum şi ale art. 41, pct. 1 din Legea nr. 69/1991 modificată, nu instituia o

responsabilitate administrativă a primarului sau consiliului local pentru anularea irevocabilă de către
instanţă în mod repetat a unor dispoziţii date cu rea credinţă contrar intereselor colectivităţii locale, ceea ce
afecta foarte serios protecţia intereselor publice. Problema ar avea soluţie numai în cazul când prin
dispoziţia respectivă o persoană se consideră vătămată într-un drept al său şi-l acţionează în judecată pe
primar sau Consiliul local în baza art. 48 din Constituţie, conform procedurii prevăzute de Legea nr.
29/1990. De aceea, prin Ordonanţa de urgenţă pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei
publice locale nr. 69/1991, republicată, nr. 22/29 mai 1997, s-a modificat art. 33, în sensul că în redactarea
acestuia, pe lângă interesele generale ale Statului s-au introdus şi "interesele generale ale comunei, ale
oraşului, ale subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiului Bucureşti". Prin aceeaşi Ordonanţă de
urgenţă se făcea o reglementare oarecum mai bună şi a art. 41, în sensul că: - prin excluderea condiţiei de
"rea credinţă" la deciziile repetate anulate irevocabil de instanţă, s-a extins sfera responsabilităţii primarului
şi la actele ilegale săvârşite de acesta din culpă, inclusiv cu bună-credinţă; de asemenea, s-a reglementat
şi responsabilitatea primarului în calitatea de funcţionar public, pentru cazul de "neîndeplinire sau de refuz
repetat al atribuţiilor în exercitarea cărora acţionează şi ca reprezentant al Statului". Din păcate, aceste
modificări nu au rămas în vigoare deoarece Ordonanţa de urgenţă nr. 22/1997 a fost respinsă de
Parlament.
Responsabilitatea juridică, garanţie a drepturilor şi libertăţilor 171

Observăm că în conformitate cu art. 72 lit.f din Legea nr.215/2001, înfăptuirea răspunderii


administrative şi chiar penale a primarului depinde de durata procesului penal, care poate depăşi
patru ani (durata actualului mandat al primarului), ceea ce nu este de natură să impună o comportare
corespunzătoare, responsabilă, a acestuia în spiritul Constituţiei şi al legii şi, în mod deosebit, în interesul
comunităţii. Aceasta ridică probleme referitoare la încetarea de drept a mandatului în cazul condamnării
definitive la o pedeapsă privativă de libertate.
De asemenea, abateri ca: lipsa de interes în activitate, nepregătirea, incompetenţa, abuzurile
mărunte, consumul excesiv de alcool, nereceptivitatea, favoritismul, încălcarea regulilor unei licitaţii legale
etc., nu sunt sancţionate de lege dacă sunt săvârşite de primar. Deci, pentru aceste abateri, legiuitorul nu a
instituit încă o responsabilitate a primarului şi implicit nici o răspundere de natură a le preveni sau combate
în mod operativ, deşi Constituţia o cere. Pentru înlăturarea acestei scăpări a legiuitorului, Guvernul, prin
Ordonanţa de urgenţă nr. 22 din 29 mai 1997 instituise responsabilitatea primarului prin modificarea art. 41
din Legea nr. 69/1991, republicată şi asupra cazurilor de „neîndeplinire sau de refuz repetat al
atribuţiilor în exercitarea cărora acţionează”. Socotim că nici prin această formulare nu se instituia o
responsabilitate, pentru primar, de natură a asigura o protecţie corespunzătoare intereselor colectivităţilor
locale şi ale Statului şi o eficienţă sporită a activităţii primarului.
În Legea administraţiei publice locale nr. 215 din 23.04.2001, intrată în vigoare la 23.05.2001, s-a
dat o reglementare mai bună responsabilităţii primarului, în spiritul dispoziţiilor constituţionale.
Astfel mandatul primarului încetează de drept în următoarele cazuri: a) demisie;
b) incompatibilitate; c) schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ teritorială;
d) imposibilitatea de a fi exercitat mandatul pe o perioadă mai mare de 6 luni consecutive, cu excepţia
cazurilor prevăzute la art. 77 alin 2, respectiv de arestare; e) când a fost ales prin fraudă electorală (sau
încălcarea Legii privind alegerile locale; f) a fost condamnat, prin hotărâre judecătorească definitivă, la o
pedeapsă privativă de libertate; g) de punere sub interdicţie judecătorească; h) pierdere a drepturilor
electorale; i) când, în exercitarea atribuţiilor ce îi revin din lege, a emis 3 dispoziţii cu caracter normativ într-
un interval de trei luni, care au fost anulate de instanţa de contencios administrativ prin hotărâre
judecătorească rămasă definitivă şi irevocabilă; j) deces. Mandatul primarului încetează, de asemenea,
înainte de termen ca urmare a unui referendum local, instituţie introdusă prin noua lege. Potrivit art. 77
alin. 2 din noua lege, mandatul primarului se suspendă de drept numai în cazul în care acesta a fost
arestat preventiv. Suspendarea durează numai până la încetarea situaţiei prevăzute în art. 77 alin. 2 din
Legea nr. 215/2001. Şi aceste reglementări sunt discutabile sub raportul dispoziţiilor constituţionale care
reglementează responsabilitatea şi răspunderea primarului, deoarece nu satisfac cerinţele constituţionale
şi, ca urmare, nu asigură un echilibru între competenţele şi puterile primarului pe de o parte, şi
responsabilităţile lui pe de altă parte. Astfel numai dacă ne referim la câteva reglementări constatăm că:
procedura referendumului local pentru încetarea mandatului primarului este foarte greoaie, o persoană
condamnată la o pedeapsă neprivativă de libertate rămâne pe funcţia de primar, nu sunt prevăzute
responsabilităţi pentru dispoziţii cu caracter individual greşite sau intenţionate etc.
Am făcut această paranteză pentru a evidenţia că reglementarea responsabilităţii şi
răspunderii juridice a autorităţilor publice pentru drepturile vătămate ori pentru lezarea interesului
public, cât şi pentru înfăptuirea acestora sunt esenţiale pentru un stat de drept, în mod deosebit pentru
garantarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale oamenilor, precum şi a intereselor lor legitime,
fiind instituţii juridice de importanţă constituţională.

Responsabilitate şi răspundere. Importanţa delimitării conceptuale.

Într-o lucrare de drept civil francez279 din perioada interbelică, găsim o explicaţie etimologică a
noţiunii de responsabilitate precizându-se că termenul cuprinde latinescul „spondeo”, ceea ce în contractul

279Henry Lalou, La responsabilité civile, Dalloz, Paris-1928, p. 13. Astfel, Henry Lalou a legat ideea de
"responsabilitate" de cea de "obligaţie", care rezultă dintr-o încălcare a legii, ca urmare a săvârşirii unui
172 Responsabilitatea juridică, garanţie a drepturilor şi libertăţilor

verbis din vechiul drept roman semnifica legarea solemnă a debitorului faţă de creditorul său, pentru a
executa o anumită obligaţie asumată prin contact.
În Instituţiile lui Gaius se arată că o obligaţie verbis se încheia solemn printr-o întrebare şi un
răspuns precum: - „Făgăduieşti tu solemn că vei da?” (Dari spondes) -”Făgăduiesc solemn!” (Spondeo); -
”Vei da?” -”Voi da!”; -”Promiţi?” -”Promit!”; -”Te legi?” -”Mă leg!”; -”Promiţi cu bună credinţă?” -”Promit cu
bună credinţă!”; -”Vei face?” - „Voi face!”280.
În limba latină, „spondeo”, „respondeo”, „sponsum”, „sponsa”, „sponsio” înseamnă a promite, a se
obliga faţă de zei281.
De fapt, termenul „responsabilitate” include două cuvinte latine: verbul „spondeo”, care înseamnă a
promite solemn, a garanta, a răspunde pentru cineva şi substantivul „res”, care înseamnă lucru, motiv,
cauză, realitate, afacere, chestiune, interes, avantaj etc.282.
Desprindem de aici concluzia că noţiunea de responsabilitate juridică înseamnă legătura
stabilită printr-o promisiune solemnă sau prin lege de a face sau a nu face ceva, ori de a suporta
ceva într-o afacere, chestiune, lucrare, realitate etc., ca urmare a încălcării unor obligaţii anterioare.
În literatura de specialitate, opiniile cu privire la responsabilitatea juridică sunt diferite. Alessandra
Levi arată că responsabilitatea juridică nu este altceva decât obligaţia subiectului de a îndeplini o datorie
(o obligaţie) care înlocuieşte o obligaţie anterioară ce nu a fost îndeplinită283.
Decenciere-Ferrandiere arată că „responsabilitatea poate fi definită ca un ansamblu de obligaţii
care se nasc în sarcina unui subiect din cauza faptului, acţiunii sau omisiunii celui căruia îi este imputabil.
Când aceste obligaţii sunt sancţionate prin dreptul existent pozitiv, responsabilitatea este juridică, iar în
celelalte cazuri responsabilitatea este numai morală”284.
Intr-o altă opinie, responsabilitatea ar fi un raport juridic de constrângere având ca obiect sancţiunea
juridică285.
După alţi autori, responsabilitatea este o formă de reacţie socială, de represiune, venind din partea
societăţii pentru unele acţiuni reprobabile imputabile persoanei. Bineînţeles, este vorba de o reacţie
instituţionalizată şi organizată numai de o lege în limitele şi pentru faptele sau actele prevăzute de lege286.
De asemenea, în opinia majoritară a autorilor români, „responsabilitatea” este definită prin
intermediul categoriei de „obligaţie”, respectiv obligaţia de a suporta o privaţiune ori de a repara un
prejudiciu287.

delict sau cvasidelict, tratând numai una din formele responsabilităţii juridice, respectiv responsabilitatea
civilă.
280 Gaius, Instituţiunile (sub redacţia lui Aurel N.Popescu), Editura Academia Română, Bucureşti-1982, p.

220.
281 Gaius, op. cit. p. 220, nota 45.

282 În Larousse de la langue Francaise "Lexis", 1979, p. 1692, se arată :Cuvântul responsabil vine de la

"responsus", construcţie ce pleacă de la "respondere", introducerea sa în limba franceză se situează către


anii 1100, cuvântul "responsabilitate" nu este introdus decât după anul 1783 şi înseamnă obligaţia de a
repara.
283 Alessandra Levi, Teoria generale del diritto, Padova, Cedam-1967, p. 389.

284 André Decenciere-Ferrandiere, La responsabilité des Etats à raison des dommages subis par des

etrangers, Paris, Rousseau, 1925, pag. 11.


285 Gheorghe Baboş, Teoria Generală a Statului şi Dreptului, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti-

1983, pag. 264.


286 Sofia Popescu, Fundamentul responsabilităţii juridice, referat prezentat la a X-a ediţie a zilelor juridice

româno-franceze din 05.06.1996.


287 Prof. Antonie Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura Proarcadia - 1993, p. 175,

Răspunderea presupune o raportare Cetăţii prin "autorităţile sale la agentul acţiunii sociale"(în speţă a
Parlamentului faţă de Guvern) pe când responsabilitatea ne apare ca o raportare activă a "agentului
acţiunii sociale" faţă de Cetate,faţă de regulile şi autorităţile acesteia(în speţă Guvernul faţă de Parlament).
Această subtilă distincţie din filozofia dreptului ultimelor decenii este reflectată şi de Constituţie,care,nu
Responsabilitatea juridică, garanţie a drepturilor şi libertăţilor 173

Astfel, prof. I. Oancea priveşte responsabilitatea penală în sensul de obligaţie a celui care a
săvârşit o faptă ilicită de a suporta sancţiunea juridică, precum şi ca pe un raport juridic, fără a opera o
distincţie între elementele de conţinut ale acestuia şi norma juridică înseşi288. I. Iovănaş, înţelege
responsabilitatea juridică drept „o expresie a condamnării de către stat a unei conduite ilicite care constă
într-o obligaţie de a suporta o privaţiune”289.
Alţi autori apelează pentru definirea răspunderii juridice la categoria de situaţie juridică290. Este de
observat că definiţiile expuse au o trăsătură comună în sensul că toate consideră responsabilitatea
ca o obligaţie de suportare a unei sancţiuni juridice, ceea ce este discutabil; după părerea noastră,
sancţiunea nu reprezintă decât un instrument de realizare a responsabilităţii juridice291. Este adevărat
principal, dar mai sunt şi altele.
Tot în sensul celor de mai sus, al depăşirii concepţiei potrivit căreia responsabilitatea juridică
constituie doar o obligaţie de suportare a unei sancţiuni juridice, este şi părerea prof. Mircea Costin, care
susţine că responsabilitatea juridică îşi are temeiul în faptul ilicit şi reprezintă un complex de
drepturi şi obligaţii care formează un raport de constrângere, ce apare între Stat ca unicul subiect
activ şi autorul faptei ilicite, ca subiect pasiv292.
Deşi constituie un progres faţă de celelalte definiţii, nu putem trece cu vederea unele imprecizii, în
sensul că nu face distincţie între responsabilitate, răspundere şi constrângere, responsabilitatea fiind
redusă la raportul juridic de constrângere, or, după cum vom încerca să demonstrăm, între acestea există
deosebiri de esenţă. De asemenea, este discutabilă reducerea responsabilităţii numai la autorul faptei
ilicite, precum şi numai la raportul dintre stat şi persoană.
Într-un dicţionar francez de drept, Max Legrand tratează responsabilitatea juridică sub trei
forme:
- responsabilitatea penală care este definită ca o instituţie juridică guvernată de mai multe
principii293;

întâmplător,în art.108,se referă la "Răspunderea membrilor Guvernului",adică la tragerea la răspundere


politică şi penală a acestora pentru faptele ilicite săvârşite ca membri ai Guvernului, iar în art.113 se referă
la "Angajarea răspunderii Guvernului", adică la manifestarea de către Guvern a spiritului său de
responsabilitate. In prima situaţie, Guvernului, în ansamblu şi fiecărui membru în parte, i se aduc acuzaţii
de ordin politic sau penal, pe când în a doua situaţie se poate spune că Guvernul este cel care cere să i se
aducă acuzaţii, iar dacă acestea nu există sau cei care le aduc nu obţin adeziunea majorităţii
parlamentarilor(adică moţiunea de cenzură este respinsă)atunci,să-i fie aprobate de către Parlament cele
solicitate (un program,o declaraţie politică generală, un proiect de lege, după caz) arată dl. Prof. univ. dr. A.
Iorgovan în Tratat de Drept Administrativ, Editura Nemira, Bucureşti-1996, p. 501.
288 A se vedea prof. I. Oancea, Noţiunea răspunderii penale. Analele Universităţii Bucureşti, seria Ştiinţe

Sociale şi Juridice nr. 6/1959, p. 133.


289 I. Iovănaş, Consideraţii teoretice cu privire la răspunderea administrativă în dreptul R.S.R., Teza de

doctorat, Cluj - 1968, p. 49.


290 I.Gliga, Consideraţii cu privire la definirea răspunderii juridice în S.U.A., Babeş Bolyai, Cluj- 1970, p. 100

291 A se vedea şi dr. Lidia Barac, Câteva consideraţii cu privire la definirea răspunderii juridice, Revista

Dreptul nr. 4/1994, p. 40.


292 A se vedea dr. Mircea Costin, Responsabilitatea juridică în dreptul R.S.R., Editura Dacia, Cluj - 1974, p.

27. Domnia sa arată că responsabilitatea juridică este complexul de drepturi şi obligaţii conexe care,
potrivit legii, se nasc ca urmare a săvârşirii unei fapte ilicite şi care constituie cadrul de realizare a
constrângerii de către Stat, prin aplicarea sancţiunii juridice, în scopul asigurării stabilităţii raporturilor
sociale şi a îndrumării membrilor societăţii în spiritul respectării ordinii de drept.".
293 Într-o opinie contrară, răspunderea penală este definită ca "obligaţia unei persoane fizice de a răspunde

de consecinţa actelor sale ilicite", iar responsabilitatea ar constitui o aptitudine, posibilitate reală sau
vocaţie de a lucra cu vinovăţie. Dr.N.Giurgiu,Răspunderea şi sancţiunea de drept penal,Editura
Neuron,Focşani-1995, p. 7.
174 Responsabilitatea juridică, garanţie a drepturilor şi libertăţilor

- responsabilitatea civilă pe care o defineşte ca o obligaţie ce ne este impusă de lege de a


răspunde de pagubele pe care noi le-am cauzat;
- responsabilitatea funcţionarilor publici şi ministeriali definită ca fiind responsabilitatea civilă
specială a acestora294.
Indiferent de unele neclarităţi, reţinem că autorul se referă nu la o simplă obligaţie ci la o instituţie
juridică guvernată de mai multe principii295.
Analizând diferitele forme ale responsabilităţii juridice din toate domeniile dreptului, ajungem la
constatarea că responsabilitatea juridică reprezinte mai mult decât un complex de drepturi şi obligaţii
corelative, cum susţine un autor296, după părerea căruia răspunderea juridică este „instituţia” ce
cuprinde ansamblul normelor juridice care vizează raporturi ce se nasc în sfera activităţii
desfăşurate de autorităţile publice în temeiul legii, împotriva tuturor acelor care încalcă sau ignoră
ordinea de drept, în scopul asigurării respectării şi promovării ordinii publice şi binelui public”. {i
această definiţie, într-adevăr mai completă, pune în mod greşit semnul egalităţii între responsabilitate şi
răspundere, aspect la care ne vom referi pe larg în cele ce urmează.
Din practică observăm că sunt cazuri când subiectul, deşi responsabil declarat de lege, nu
răspunde, deoarece fapta prejudiciabilă nu este cunoscută de cei în drept297, sau partea vătămată
nu vrea să reclame, ori a intervenit prescripţia298 etc. De exemplu, în cazul când Statul, deşi a plătit
particularului daune cauzate de greşeala funcţionarului public, apreciind că este în interesul serviciului (fiind
un risc al serviciului), nu-l acţionează „în regres” pe funcţionarul vinovat şi evident, acesta nu răspunde,
deşi este responsabil pentru fapta respectivă. In astfel de situaţii, mai putem vorbi de răspunderea juridică
a acestui funcţionar? Noi credem că nu. Dar când suntem în prezenţa unui caz concret, în care la
plângerea părţii vătămate instanţa a stabilit despăgubirile ce le acordă, precum şi eventual o sancţiune
pentru funcţionarul X? Considerăm că de-abia acum când instanţa a stabilit răspunderea lui X faţă de Z,
ne aflăm în faţa răspunderii juridice a funcţionarului X, deci a responsabilităţii materializate de
autoritatea competentă. Să presupunem că X,în pofida hotărârii judecătoreşti definitive de stabilire a
răspunderii, refuză să-şi execute obligaţiile ce-i revin din această hotărâre în cazul Y. Într-o astfel de
294 Max Legrand, Dictionaire uzuel de droit. Par Max Legrand, Libraire Larousse, Paris, p. 646.
295 După Sourdat, dreptul nu conţine un alt principiul mai fecund decât cel al responsabilităţii. Sourdat,
Traité general de la responsabilité ou de l'action en dommages - enter et en dehors des contrats, Ed. IV, p.
3.
296 Lidia Barac, Câteva consideraţii cu privire la definirea răspunderii juridice, Revista Dreptul nr.4/1994, p.

41.
297 De exemplu, poliţistul, procurorul, judecătorul sau orice funcţionar public care a luat mită, deşi este

declarat de lege responsabil penal, în lipsa denunţului şi a probelor necesare, nu poate fi tras la
răspundere; parlamentarul care a săvârşit cu vinovăţie un accident de circulaţie este responsabil, dar nu
răspunde dacă nu i s-a ridicat imunitatea parlamentară; funcţionarul public care este responsabil de
săvârşirea unei abateri disciplinare nu răspunde dacă şeful său îi tolerează fapta, ori nu a aflat de ea; la fel,
un membru al Guvernului, care în exercitarea funcţiei sale a săvârşit o faptă penală, este responsabil de
aceasta, însă nu răspunde dacă, potrivit art. 109 pct. 2 din Constituţie, una din Camere sau Preşedintele
României nu decid să ceară organelor în drept urmărirea penală. Intr-un astfel de caz, chiar dacă
răspunderea nu "există" deocamdată, responsabilitatea persistă şi dacă în cadrul termenului de prescripţie,
noile Camere sau un nou Preşedinte al României decid cererea de urmărire penală, există posibilitatea să
se înfăptuiască şi răspunderea penală pentru actualul sau fostul membru al Guvernului.
298 Spre exemplu, potrivit art. 13 din O. G. nr.2/2001, răspunderea contravenţională nu mai intervine dacă în

termen de 6 luni de la data săvârşirii faptei nu s-a aplicat sancţiunea. "Aplicarea sancţiunii pentru
contravenţii se prescrie în termen de 6 luni de la data săvârşirii faptei." Potrivit art. 14 din O.G. nr. 2/2001,
executarea sancţiunii se prescrie în termen de un an de la data rămânerii irevocabile a hotărârii
judecătoreşti dacă contravenientul nu a optat pentru prestarea unei activităţi în folosul comunităţii . Or este
evident că, în cazul depăşirii acestor termene, nu mai poate fi înfăptuită răspunderea contravenţională a
funcţionarului public, deşi acesta potrivit legii este responsabil de contravenţia săvârşită.
Responsabilitatea juridică, garanţie a drepturilor şi libertăţilor 175

situaţie, va trebui să se apeleze la constrângerea lui X, prin executarea silită, pentru realizarea răspunderii,
uzând de forţa Statului, caz în care avem de-a face cu răspundere înfăptuită prin constrângere.
Observăm deci, că orice om liber şi stăpân pe faptele sale are întotdeauna responsabilitate,
dar răspunderea efectivă nu o are decât în cazuri concrete, stabilită pe baza legii de către instanţa
sau autoritatea administrativă competentă după caz. In practică, instanţa de judecată sau autoritatea
administrativă, atunci când aplică legea în cazul concret, stabileşte mai înainte dacă subiectul are
responsabilitate299 şi numai după aceea verifică dacă acesta răspunde pentru fapta respectivă în
împrejurările date, ceea ce învederează încă o dată diferenţa dintre responsabilitate şi răspundere. De
exemplu, în dreptul administrativ, în vederea tragerii la răspundere pentru o faptă a sa (greşeală personală
sau de serviciu) trebuie mai întâi să se verifice dacă persoana este sau nu funcţionar public şi dacă prin
lege i s-a declarat şi delimitat responsabilitatea, respectiv competenţa de a răspunde, adică:
- dacă la data faptei ocupa legal funcţia publică;
- dacă faptul sau actul administrativ au fost săvârşite în executarea atribuţiilor sale legale de
serviciu sau în legătură cu serviciul;
- dacă există temei legal, deci un act normativ prin care acesta este declarat responsabil pentru
faptele sale.
După această primă etapă de stabilire a existenţei responsabilităţii, în cazul în care se vizează
răspunderea funcţionarului public, se verifică dacă există vreo cauză care o înlătură (răspunderea) ca de
exemplu: cazul fortuit, constrângerea, starea de necesitate300 etc. In situaţia în care nu există nici o cauză
de înlăturare a răspunderii, urmează stabilirea vinovăţiei, respectiv a greşelii personale de serviciu,
determinarea prejudiciului şi, în final, a răspunderii concrete prin actul autorităţii administrative sau hotărâre
judecătorească.
Observăm că, în acest caz, temeiul răspunderii juridice administrative a acestui funcţionar
public, este actul autorităţii administrative sau hotărârea judecătorească dată în cauză, inclusiv actul
sau faptul juridic săvârşit, cauzator de răspundere.
Din cele de mai sus rezultă, prin urmare, că responsabilitatea juridică este o instituţie de drept
prin care legiuitorul exprimă vocaţia la răspundere juridică a unor persoane301, pentru eventualele
fapte şi acte juridice săvârşite direct sau indirect, prin alte persoane, ori prin lucruri aflate în
administrarea lor. Referindu-ne la dreptul public, responsabilitatea este instituţia juridică prin care
orice persoană de drept public este declarată de legiuitor ca potenţial răspunzătoare pentru
anumite fapte şi acte juridice ce le poate săvârşi în elaborarea, organizarea, executarea,
respectarea legii şi înfăptuirea justiţiei, personal sau prin alte persoane ori prin lucruri aflate în
administrarea sa. Spre deosebire de responsabilitate (care este o răspundere în abstract, o capacitate, o
vocaţie la răspundere), răspunderea juridică este răspunderea concretă stabilită după o anumită
procedură de autoritatea competentă (instanţă sau autoritatea administrativă) finalizată într-o
sancţiune însoţită sau nu de anularea actului ilegal, restabilirea situaţiei anterioare, fixarea
despăgubirii pentru actul sau faptul ce a cauzat daunele constatate, luarea măsurilor de siguranţă
aplicate sau acordate conform unei proceduri prevăzute de lege.

299 De exemplu, nu a fost instituită responsabilitatea juridică pentru:


- miniştrii, până la adoptarea Legii responsabilităţii ministeriale nr. 115/1999;
- poliţistul care deşi descoperă în "teren" o contravenţie la Legea evaziunii fiscale, nefiind împuternicit de lege să o
constate şi să o sancţioneze, nu este responsabil şi deci nu răspunde pentru neîntocmirea unui document de constatare şi
sesizare a organului competent;
- procurorii şi judecătorii, pentru unele fapte neprevăzute în Legea nr. 92/1992 (încălcarea
sistematică a atribuţiilor de serviciu, tergiversarea lucrărilor, nedeclararea recursului sau a apelului în mod
nejustificat, nejudecarea de urgenţă şi cu precădere a cauzelor în care inculpaţii sunt arestaţi etc.) .
300 A se vedea prof. univ. dr. Al. Negoiţă, Drept administrativ,Editura SYLVI Bucureşti-1996, "Cauzele care

înlătură răspunderea contravenţională", p. 187.


301 Sensul conceptului de “persoană” folosit în această definiţie este acela de persoană fizică, persoană

juridică, indiferent că este de drept public sau privat.


176 Responsabilitatea juridică, garanţie a drepturilor şi libertăţilor

Deşi nu ne-am propus să facem o comparaţie sub toate aspectele între responsabilitate şi
răspunderea juridică302, mai adăugăm la cele de mai sus ideea că responsabilitatea juridică izvorăşte
din Constituţie şi legile date în baza acesteia şi se fundamentează numai pe acestea303, pe când
răspunderea juridică îşi are sursa în hotărârea instanţei judecătoreşti sau în actul autorităţii
administrative de stabilire a acesteia care, evident şi acestea trebuie să fie conform legii.
Responsabilitatea juridică se declară de lege, spre deosebire de răspunderea juridică, care se
stabileşte de instanţa sau autoritatea administrativă competentă304. A declara responsabilitatea prin
Constituţie şi lege fără a reglementa, concomitent, modul de transformare a acesteia în răspundere
şi de înfăptuire concretă a răspunderii, înseamnă a o lipsi de conţinutul ei juridic, iar partea
vătămată de posibilitatea realizării dreptului ei.
Simpla prevedere şi reglementare prin Constituţie şi lege a responsabilităţii juridice nu echivalează
cu despăgubirea sau garantarea despăgubirii părţii vătămate. Nestabilirea de legiuitor a organelor
competente şi a procedurii de transformare a responsabilităţii în răspundere, precum şi modul de înfăptuire
a acesteia, face inactivă responsabilitatea juridică, instituită direct sau indirect de Constituţie.
Astfel de situaţii constatăm, de exemplu, în prezent, în cazul responsabilităţii primarului care
acţionează ca reprezentant al Statului (art. 69, pct. 1 din Legea nr. 215/2001305). In această situaţie s-au
găsit poliţiştii la 18 mai 1994, data intrării în vigoare a Legii nr. 26/1994 şi până la 11 iulie 1995 când a
intrat în vigoare Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, precum şi ulterior regulamentele
Consiliilor de Onoare şi Consiliilor de Judecată; magistraţii, de la data intrării în vigoare a Constituţiei din
anul 1991306 şi până la 13.08.1992, când a intrat în vigoare Legea de organizare judecătorească prin care

302 Răspunderea penală se deosebeşte clar de responsabilitatea penală, imputabilitate, culpabilitate şi


raportul juridic represiv, reprezentând numai consecinţa juridică a săvârşirii faptei penale de către
infractor", arată Narcis Giurgiu, în Răspunderea şi sancţiunea de drept penal, Editura Neuron, Focşani-
1995, p. 17.
303 În literatura de specialitate se vorbeşte de răspundere şi responsabilizare. Pentru ca activitatea

justiţiei, în ansamblul său, să fie de mai bună calitate, să corespundă rolului său social, nu este suficient să
fie sancţionaţi - penal, disciplinar sau patrimonial, prin obligarea la despăgubiri - un anume număr de
magistraţi, ci este nevoie ca toţi magistraţii să se simtă în permanenţă responsabili, să aibă sentimentul
răspunderii lor eventuale. Aceasta presupune responsabilizarea lor prin instituirea responsabilităţii
pentru anumite fapte şi acte de comportament negative. A se vedea: Ana Boar, "Judecătorul - putere şi
răspundere", în revista Dreptul nr. 1/1998 p. 37 precum şi D. Ludet, "Quelle responsabilité pour les
magistrats?", în "Pouvoirs" nr. 74/1995, p. 133.
304 Cu privire la aceste aspecte dr. Mircea Preda arată: "Răspunderea disciplinară a funcţionarului public

se naşte numai după ce acesta a săvârşit abaterea disciplinară (prin acţiune sau inacţiune), aceasta
constituind deci, temeiul juridic al declanşării răspunderii sale disciplinare şi al aplicării dacă este cazul, a
unei sancţiuni disciplinare", dr. Mircea Preda. Tratat elementar de drept administrativ român. Editura
"Lumina Lex", 1996,
p. 209.
305 De pildă în art. 122 din Legea nr. 69/1991 republicată se instituia responsabilitatea primarului în faţa Guvernului,
când acţionează ca reprezentant al Statului; astfel Departamentul Administraţiei Publice Locale controla "exercitarea de către
primar a atribuţiilor delegate" şi propune "măsuri corespunzătoare" Guvernului. Totuşi, până în prezent, nu a apărut actul
normativ care să reglementeze modul de înfăptuire a răspunderii primarului în acest domeniu şi să prevadă care sunt acele
măsuri corespunzătoare eventual disciplinare.
A se vedea şi art. 43 din O.G. nr. 22/1997 care instituia demiterea primarului pentru cazul de
"neîndeplinire sau de refuz repetat al atribuţiilor în exercitarea cărora acţionează şi ca reprezentant al
statului", reglementare pe care o considerăm incompletă, dar care nici cel puţin aşa nu a fost aprobată de
Parlament.
306 In art. 134 pct. 2 din Constituţie se arată "Consiliul Superior al Magistraturii îndeplineşte rolul de instanţă

de judecată , prin secţiile sale, în domeniul răspunderii disciplinare a judecătorilor şi a procurorilor, potrivit
procedurii stabilite prin legea sa organică. ". Evident că de la data intrării în vigoare a Constituţiei din 1991
Responsabilitatea juridică, garanţie a drepturilor şi libertăţilor 177

s-a reglementat în mod concret procedura materializării responsabilităţii în răspundere şi organele


care o înfăptuiesc.
Orice persoană de drept public poate fi responsabilă penal307, civil sau administrativ, pentru faptele
sale, dar nu pentru toate acestea răspunde; spre exemplu, răspunderea juridică a funcţionarului public
poate fi înlăturată din lipsă de probe, sau îndeplinirea termenului de prescripţie, de inacţiunea părţii
vătămate, ori de cazul fortuit etc. Responsabilitatea juridică are caracter general ipotetic, pe când de
răspundere juridică putem vorbi numai în cazul concret după ce aceasta a fost stabilită de autoritatea
competentă.
Responsabilitatea juridică este anterioară faptei săvârşite, spre deosebire de răspundere care
apare numai după producerea faptului sau actului juridic generator308. Răspunderea se stabileşte de către
autoritatea competentă, ulterior responsabilităţii, respectiv după săvârşirea faptei, iar constrângerea
administrativă intervine numai atunci când răspunderea nu se realizează de bună voie. După unii autori,
responsabilitatea este legată de dimensiunea „internă a agentului, pe când răspunderea de dimensiunea
„externă” a acestuia309. Răspunderea este un efect al responsabilităţii agentului (persoană publică,
funcţionar public, persoană privată), pentru fapta generatoare de răspundere310. Constrângerea
administrativă este o înfăptuire cu forţa a răspunderii juridice. Si din punctul de vedere al efectelor
juridice, sociale şi chiar economice există deosebire între responsabilitate şi răspundere juridică. Simpla
declarare a responsabilităţii juridice nu este suficientă pentru reglementarea relaţiilor sociale.
Aceasta, până nu se materializează în răspundere concretă, nu produce efecte juridice, economice,
sociale, având doar un caracter preventiv, pe când răspunderea juridică concretizată presupune în
mod obligatoriu efecte juridice, sociale, economice, cu caracter preventiv, reparatoriu, educativ şi
constrângător.
Drepturile şi obligaţiile sunt virtuale în cadrul responsabilităţii juridice, pe când în cazul
răspunderii juridice sunt cuantificate, delimitate pentru ca apoi să fie materializate; evident, numai în
cadrul activităţii de materializare311 poate interveni constrângerea administrativă. Faţă de diferenţierile

responsabilitatea disciplinară a magistratului nu se putea transforma în răspunderea, până la


înfiinţarea Consiliului Superior al Magistraturii, singura instituţie competentă să stabilească
răspunderea disciplinară a magistratului. Orice alte dispoziţii legale contrare referitor la aceasta erau
abrogate încă din anul 1991 prin art. 150 din Constituţie.
307 Este adevărat că în dreptul românesc încă nu s-a reglementat răspunderea penală a persoanei juridice,

aşa cum s-a făcut spre exemplu în dreptul francez, însă există deja preocupări în acest sens.
308 "Astfel, dacă responsabilitatea apare în sistemul legislaţiei penale ca o aptitudine, posibilitate reală sau

vocaţie a unei persoane fizice în vârstă de peste 14 ani de a lucra cu vinovăţie (funcţionând deci, ca una
din condiţiile generale de existenţă ale oricărui subiect activ al infracţiunii, independent de săvârşirea
vreunei fapte penale şi indiferent de asumarea vreunei obligaţii de a răspunde penal), răspunderea
penală apare potrivit art. 17 alin. 2 din Codul penal, numai în temeiul săvârşirii unei infracţiuni şi presupune
întotdeauna asumarea unei obligaţii determinate de a suporta rigorile legii penale", dr. Narcis Giurgiu, op.
cit., p.7.
309 M. Florea, op. cit., p. 27.

310 Înlăturarea confuziei ce se face în practică între responsabilitate şi răspundere are o deosebită

importanţă. De exemplu, sunt multe autorităţi publice, instituţii publice, care în aprecierea activităţii lor, în
diferite analize ale stării de legalitate, operează numai cu cifre reprezentând persoane sancţionate şi
amenzi stabilite, deci un indicator de responsabilitate concretizată şi nu de răspundere înfăptuită. În
realitate, se trag concluzii eronate atâta timp cât nu se urmăreşte şi nu se operează cu numărul şi
valoarea amenzilor încasate, a despăgubirilor plătite şi a confiscărilor rămase definitive. Spre exemplu,
sunt foarte multe cazuri când răspunderea juridică contravenţională nu se înfăptuieşte deoarece, procesul-
verbal de contravenţie a fost anulat de instanţă sau s-a prescris executarea sancţiunii.
311 "Dar o hotărâre judecătorească nu are nici o valoare dacă nu este aplicată, dacă nu poate fi executată,

hotărârea fără nici o executare este o simplă părere a judecătorilor. Valoarea hotărârilor o dă
178 Responsabilitatea juridică, garanţie a drepturilor şi libertăţilor

semnalate, credem că se impune o folosire precisă a conceptelor de responsabilitate şi răspundere,


atât în dreptul pozitiv, în practica judiciară, cât şi în doctrina juridică. Or înfăptuirea conceptelor
constituţionale de „garantare-ocrotire” este strâns legată de modul de reglementare a
responsabilităţii, răspunderii şi constrângerii juridice, precum şi de modul de înfăptuire a acestora.
Astfel, dată fiind importanţa acestor instituţii juridice, responsabilitatea şi răspunderea sunt prevăzute
expres sau implicit `n constituţiile statelor, fiind esenţiale. De exemplu, în art. 44 din Constituţie dreptul
de proprietate este garantat, însă o astfel de garanţie nu este reală până ce Parlamentul nu emite legi
suficiente care să concretizeze instrumentele de garantare, responsabilităţi, răspunderi, până nu instituie
drept abateri, contravenţii, infracţiuni toate faptele prin care se atinge dreptul de proprietate, organele care
să-i descopere, să-i cerceteze, să-i judece şi să-i tragă la răspundere pe cei care le încalcă etc. Socotim că
au fost eronate propunerile de modificare ale art. 41 al. 1 din Constituţie care susţin înlocuirea sintagmei
„dreptul de proprietate” cu „proprietatea”. O astfel de propunere putea duce la o confuzie între dreptul de
proprietate şi obiectul proprietăţii. Obiectul proprietăţii poate dispare prin furt, distrugere, dar dreptul de
proprietate nu, acesta constituie un temei al reparării prejudiciului, prin acţiunile judiciare prevăzute de lege.

7.3. Responsabilitatea juridică şi constrângerea administrativă

În dicţionarul Petit Larousse se arată că verbul „contraindre” vine de la latinescul „constringer” şi


este definit ca „obligarea cuiva prin forţă să facă un lucru”312 or, în dicţionarul de neologisme313, termenul
„constrângere” este definit ca „acţiunea” de constrângere şi rezultatul ei, forţare, iar verbul „a constrânge”
este definit astfel: „a sili, a obliga (pe cineva) să facă ceva, a forţa”. Reţinem că în ambele definiţii
acţiunea este însoţită de o forţă, ceea ce în Dreptul Administrativ se traduce prin forţa Statului, singurul
împuternicit prin Constituţie de a dispune de constrângerea publică. Pe de altă parte, se ştie că nimeni nu
poate fi constrâns doar pentru „intenţie”, ci numai pentru o faptă concretă, exterioară, prevăzută de lege.
În practică, actul de constrângere este condiţionat de descoperirea faptei păgubitoare, a
daunei, de concretizarea voinţei exprimate legal de a folosi forţa şi de existenţa şi voinţa autorităţii
împuternicite să realizeze constrângerea. În lipsa oricăreia din aceste condiţii, constrângerea nu poate
interveni, iar dacă ar interveni, ea ar fi lipsită de o bază legală.
Nu trebuie să se confunde constrângerea cu temerea314 indusă ca urmare a sancţiunii
prevăzute de lege (în cadrul responsabilităţii) pentru o faptă viitoare, deci posibilă. Pe de altă parte,
temerea de sancţiunea pentru fapta săvârşită poate să existe până când intervine fenomenul uitării,
dacă nu s-a declanşat în termenul legal procedura constrângerii corelativă cu răspunderea stabilită de
organul competent, respectiv dacă nu sunt îndeplinite condiţiile obligatorii la care ne-am referit mai sus.
Este adevărat că existenţa normei juridice sancţionatoare, prin temerea ce o induce, are un caracter
preventiv atât pentru individ, cât şi pentru societate, dar atâta timp cât nu este folosită forţa în
executarea unei hotărâri definitive, socotim că nu ne aflăm în prezenţa unei adevărate constrângeri
administrative. Aşa cum am arătat, sunt foarte multe norme juridice încălcate de persoane pentru care,
din diferite motive, nu a fost folosită constrângerea315 şi, astfel, nici răspunderea juridică în aceste cazuri nu
s-a înfăptuit.

posibilitatea ei de a fi realizată: sabia justiţiei înseamnă executarea". Prof. Paul Negulescu, Tratat de drept
public, Tomul II, Casa Scoalelor-1943, p. 8.
312 Petit Larousse, op. cit., p. 248.

313 Florin Marcu şi Constant Maneca, Dicţionar de neologisme, Editura Academiei, Ediţia a III-a, Bucureşti -

1978, p. 256.
314 Considerăm că între această "temere" şi "constrângere morală" sunt diferenţe, ce nu permit

confundarea acestora.
315 De exemplu, când partea vătămată nu a intentat acţiunea, ori a intervenit prescripţia, sau nu a reuşit să

probeze greşeala personală de serviciu a funcţionarului etc., nu poate interveni constrângerea.


Responsabilitatea juridică, garanţie a drepturilor şi libertăţilor 179

De altfel, credem că aici este „nodul gordian” al prevenirii încălcării legii, deci şi a drepturilor
şi libertăţilor fundamentale. Dilema prevenirii apare ca răspuns la întrebarea: ce este mai eficient, să
majorăm sancţiunile şi respectiv pedepsele, sau să asigurăm operativitatea în descoperire, un procent
cât mai mare de fapte şi autori descoperiţi, concomitent cu asigurarea reparării prejudiciului şi aplicarea
unor pedepse modice? In gândirea juridică s-a exprimat de multe ori ideea că în locul severităţii
sancţiunilor este preferabilă promptitudinea represiunii (Cesare Beccaria). Din păcate, se constată
că la redactarea noului Cod penal, precum şi a actelor normative de drept administrativ316 s-a avut în
vedere prima soluţie, evident cu toate implicaţiile negative ce decurg din aceasta.
Dar ce este constrângerea administrativă? Profesorul Antonie Iorgovan defineşte constrângerea
administrativă ca fiind „ansamblul măsurilor (actelor juridice, operaţiuni administrative, fapte materiale)
luate (efectuate) de autorităţile administraţiei publice, în baza legii, cu folosirea puterii de Stat şi, dacă este
cazul, împotriva voinţei unor subiecte de drept, pentru a sancţiona încălcarea normelor de drept
administrativ, a preveni săvârşirea unor fapte antisociale şi a apăra drepturile cetăţenilor sau după caz,
pentru a asigura executarea actelor autorităţilor judecătoreşti, respectiv ale Avocatului Poporului, Curţii
Constituţionale şi Curţii de Conturi”317.
După unii autori români, pe baza legislaţiei anterioare Constituţiei din 1991, măsurile de
constrângere se clasifică în două mari categorii:
a) măsuri de constrângere administrativă318
b) măsuri de constrângere judecătorească.
Argumentul de fond era formulat astfel: de vreme ce înfăptuirea responsabilităţii juridice presupune
aplicarea unei constrângeri, atunci logic, trebuie să ajungem la concluzia că şi instanţele judecătoreşti
aplică măsuri de constrângere, stabilind răspunderea civilă, penală, administrativă319 etc. In această opinie
se pune semnul egalităţii între „constrângerea judecătorească” şi activitatea instanţelor prin care se
stabileşte răspunderea civilă, penală, administrativă etc., ceea ce ni se pare discutabil. De asemenea, se
susţine că instanţa când „aplică” măsurile prevăzute în art. 91 din Codul penal (mustrare cu avertisment şi
amendă) cât şi cele din art. 198 din Codul de procedură penală, efectuează constrângerea judecătorească
asupra celor vinovaţi de încălcarea unor dispoziţii legale, aspect la care ne vom referi în cele ce urmează.
Mergând pe acelaşi raţionament, şi în baza Legii nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ, s-ar putea
susţine că în aplicarea articolelor 10 şi 16, instanţa constrânge pe conducătorul autorităţii administrative
să trimită lucrările cerute, ori să execute hotărârea judecătorească definitivă sub sancţiunea amenzii de
500 lei pentru fiecare zi de întârziere nejustificată şi a plăţii către reclamant a daunelor pentru întârziere. Ca

316 În ultimul timp se elaborează tot mai multe acte normative prin care pentru contravenţii sunt prevăzute amenzi mari şi
închisoare până la şase luni, folosite pentru a induce o temere, în speranţa prevenirii. Dar neaplicarea acestor sancţiuni, deşi
creşte frecvenţa contravenţiilor, diminuează temerea şi deci eficienţa preventivă a acestor acte normative. Interesant şi
semnificativ ni se pare raţionamentul lui E. Speranţia cu privire la raportul dintre frica de pedeapsă şi prevenirea
infracţiunilor şi contravenţiilor care, structurat, se prezintă astfel:
-când creşte frecvenţa pedepsei, creşte frica;
- când creşte frica, creşte respectul legii;
- când creşte respectul legii, scade frecvenţa pedepsei;
- când scade frecvenţa pedepsei, scade frica;
- când scade frica, scade respectul legii;
- când scade respectul legii, creşte frecvenţa pedepsei şi ciclul se reia.
Si din acest raţionament rezultă necesitatea tratării diferenţiate a responsabilităţii, răspunderii şi respectiv a
constrângerii. A se vedea E. Speranţia, Principii fundamentale de filozofie juridică, Cluj-1936, p. 377, citat
de V.Dabu, în Poliţişti, procurori şi judecători, Regia autonomă "Monitorul Oficial", Bucureşti.1997, p. 51.
317Prof.univ.dr. Antonie Iorgovan, Drept Administrativ, vol. III, Editura Proarcadia, Bucureşti-1993, p. 186. Analiza acestei definiţii
considerăm că nu face obiectul acestei lucrări şi, ca atare, ne vom limita numai la prezentarea modului cum este definită
constrângerea administrativă, de distinsul autor citat.
318 A se vedea I.Iovănaş, Drept Administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Editura Didactică şi
Pedagogică, Bucureşti-1977, p. 276.
319 I.Iovănaş, op. cit. p. 327.
180 Responsabilitatea juridică, garanţie a drepturilor şi libertăţilor

urmare, şi în acest caz am avea de-a face cu constrângerea judecătorească. Asupra acestei din urmă
concluzii avem unele rezerve.
Astfel, specific contenciosului administrativ este executarea operativă a procedurilor şi hotărârilor
judecătoreşti definitive, instanţa implicându-se direct prin cele două instrumente, respectiv aplicarea
amenzii pentru fiecare zi de întârziere şi stabilirea de daune cauzate de întârziere. Dar hotărârea, amenda
şi daunele de întârziere pot fi plătite de „bună voie”, direct, ori la simpla intervenţie a executorului
judecătoresc, situaţie în care, evident, credem că nu putem vorbi de constrângere. Numai în caz de refuz şi
opunere320 la executarea silită a plăţii amenzii şi daunelor de întârziere când, prin urmare, dispoziţia şi
respectiv hotărârea judecătorească definitivă nu poate fi executată, este necesară forţa de constrângere a
poliţiei, deci a autorităţii administrative.
În concepţia unor autori sfera constrângerii extra-administrative (judecătoreşti) este extinsă şi la
măsurile de constrângere dispuse de organele Parchetului, pe care o denumeşte constrângere procesual-
juridică, spre a evoca o constrângere neadministrativă321.
Consider că această opinie este discutabilă deoarece instanţele şi Parchetul nu posedă
forţa de constrângere a statului322 şi nu realizează în principal constrângerea; spunem aceasta
deoarece autorităţile judecătoreşti, numai în secundar, înfăptuiesc acte administrative323 şi numai în
320 A se vedea art. 6 lit. e din Legea nr. 26/1995.
321 Astfel, prof. univ.dr. A.Iorgovan susţinea "extinderea sferei constrângerii extra-administrative şi la
măsurile de constrângere pe care le dispuneau organele procuraturii în cadrul procesului complex de
realizare a răspunderii juridice, de restabilire a ordinii de drept, de apărare a ordinii şi libertăţii cetăţenilor.
Tocmai de aceea am sugerat denumirea de constrângere procesual-juridică, spre a evoca constrângerea
neadministrativă (în sensul că era realizată de alte organe de Stat decât cele administrative). Fosta
procuratură a dispărut ca instituţie, în locul ei a apărut Ministerul Public, care în concepţia legiuitorului
nostru constituant, este o instituţie statală ce face parte din sfera autorităţii judecătoreşti, chiar dacă
procurorii îşi desfăşoară activitatea potrivit principiului legalităţii, al imparţialităţii şi al controlului ierarhic sub
autoritatea Ministrului Justiţiei (art. 131 din Constituţie). Ca atare, măsurile de constrângere dispuse de
Ministerul Public, cel puţin sub aspect formal, ne apar tot ca măsuri de constrângere judiciară. Criteriul
formal al organului competent a aplica măsurile de constrângere, deşi este un criteriu necesar, se
dovedeşte în unele situaţii insuficient pentru a delimita sfera constrângerii administrative, de constrângerea
judiciară. Acest criteriu trebuie întregit cu unul de conţinut, referitor la regimul juridic aplicabil măsurii de
constrângere respective. Astfel, vom constata că anumite măsuri - deşi aplicate de Ministerul Public sau
de o instanţă judecătorească - este greu să nu le calificăm sub aspectul naturii juridice (şi) prin
intermediul categoriilor ştiinţei dreptului administrativ (măsuri de executare silită, sancţiuni
administrative, sancţiuni contravenţionale)." Prof. univ.dr. Antonie Iorgovan, Tratat de Drept
Administrativ, vol. II, Editura Nemira - 1996, p. 202.
322 C.G. Rarincescu, vorbind despre raporturile dintre Stat şi ordinea juridică, după ce ne spune că ordinea

juridică se caracterizează prin ideea de obligativitate impusă activităţilor omeneşti, că această obligativitate
se caracterizează prin forţă, că forţa este caracteristică unei organizări sociale, Statul ajunge la aceeaşi
concluzie, a autolimitării legale, atunci când afirmă că autolimitarea suveranităţii, care nu este decât forţa
sau puterea de comandă a Statului, se realizează prin funcţie legislativă, că forţa materială de
constrângere, prin care se execută şi se realizează în fapt comandamentele legii, atribuită funcţiunii
executive şi, că rezolvarea conflictelor de drepturi şi suprimarea conflictelor dintre particulari este rezervată
funcţiuni jurisdicţionale. Curs de Drept Constituţional, Bucureşti - 1940, p. 70. Pe aceeaşi linie se înscrie şi
opinia lui Andrei Rădulescu exprimată în Noua Constituţie a României, 23 de prelegeri publice organizate
de Institutul Social Român, Tiparul Cultura Naţională, Bucureşti - 1922, pag. 197, "Executarea presupune
un mijloc de constrângere: ca să ajung însă la această executare, la mijlocul de constrângere, trebuie să
nu mai fie discuţie asupra aplicării legii ... De altfel, ideea de a împărţi dreptatea, de a da fiecăruia ce este
al său, este anterioară constrângerii, executării."
323 Administraţia publică este o activitate de organizare a executării, şi de executare în concret a legii,

prin activităţi cu caracter dispozitiv şi prestator, activitate care se realizează în principal prin sistemul
Responsabilitatea juridică, garanţie a drepturilor şi libertăţilor 181

aceste situaţii am putea vorbi de o activitate de constrângere, dar nu judiciară, ci administrativă. În


acest sens, se exprimă şi dl. prof. Antonie Iorgovan, care arată: „În anumite situaţii, îndeosebi în cazurile
procesuale, instanţele judecătoreşti precum şi Ministerul Public, recurg la anumite măsuri care ne apar ca
măsuri administrative (s.n.), din punct de vedere al naturii fizice, al criteriilor intrinseci şi, oarecum, al
măsurilor procesuale penale sau civile, după caz, din punct de vedere al scopului ce l-a avut în vedere,
implicit al regimului juridic menit a realiza această finalitate, regim al procedurii penale, sau după caz, al
procedurii civile. Astfel, sub aspectul naturii juridice, o atare măsură de constrângere poate să primească
o calificare prin intermediul ştiinţei dreptului administrativ, precum şi o calificare prin prisma altei
ramuri de drept, fără ca una să o excludă pe cealaltă, ci dimpotrivă”324.
Aceeaşi idee o regăsim şi la specialiştii în dreptul penal şi procesual penal care arată că
„persoanele care au nesocotit legalitatea în care trebuie să se desfăşoare procesul penal, pot fi trase la
răspundere administrativă (s.n.) civilă sau penală”. După cum se observă, distinsul autor la care ne
referim face o deosebire clară între sancţiunile juridice aplicate de instanţă, fiind categorisite după
natura lor ca: administrative, penale sau civile, pentru a se concretiza formele de răspundere juridică
respective, sancţiuni ce vizează persoanele fizice şi sancţiunile procedurale ce privesc actele încheiate
prin nerespectarea legii325.

Despre fundamentul constituţional al responsabilităţii juridice

În literatura juridică se folosesc termenii de „temei” sau „fundament” al responsabilităţii. Temeiul


este un termen de tehnică juridică folosit de legiuitor. Spre exemplu, în art. 17. alin. 2 din Codul penal
român, se arată: Infracţiunea este singurul temei al răspunderii penale”, în sensul că răspunderea penală
nu poate exista în lipsa unei fapte săvârşite cu vinovăţie, prevăzută şi pedepsită de legea penală. Iar în art.
23 pct. 12 din Constituţie se prevede: „Nici o pedeapsă nu poate fi stabilită sau aplicată decât în condiţiile
şi în temeiul legii”. Deci, spre deosebire de răspunderea penală, temeiul responsabilităţii penale îl
constituie legea care prevede faptele ce constituie infracţiuni, pedepsele ce s