STRATEGIA DE REFORM A ADMINISTRAIEI PUBLICE

2016-2020

1. INTRODUCERE

1. n iunie 2004, Republica Moldova i Uniunea European au semnat Acordul de Asociere,

inclusiv Acordul de Liber Schimb Aprofundat i Cuprinztor (DCFTA). Prin semnarea acestor
documente, Republica Moldova i-a luat angajamentul s dezvolte institu ii democratice, n
conformitate cu standardele i regulile Uniunii Europene.
2. Cu toate acestea, reforma administraiei publice este una dintre restanele majore n
implementarea Acordului de Asociere RM-UE n perioada 2014-2015. Administraia public este
n ingrata situaie cnd funcia public nu este nici atractiv i nici motivant pentru
profesionitii buni i integri. Implementarea unor dimensiuni ale reformei administra iei publice
se tergiverseaz sau decurge anevoios (reformarea serviciilor publice, elaborarea politicilor
publice n baz de evidene).
3. n acelai timp, reforma administraiei publice este o pre-condiie pentru realizarea oricrei alte
reforme n orice sector i pentru implementarea angajamentelor importante asumate prin
Programul de activitate al Guvernului, Acordul de Asociere RM-UE, Strategia Na ional de
Dezvoltare Moldova 2020, Obiectivele de Dezvoltare Durabil. Ori, continuitatea,
durabilitatea i impactul tuturor iniiativelor de reform, care implic resurse umane i financiare
considerabile, este incert fr a avea un corp de funcionari motiva i i profesioni ti, care aplic
n activitatea sa procedurile de bun guvernare.
4. Mai mult, la acest moment modernizarea i europenizarea este un deziderat al ntregii societ i,
indiferent de oscilaiile sondajelor de opinie. Modernizarea unei ri nu este posibil ns fr
modernizarea gradual i constant, la toate nivelurile, a tuturor componentelor politice i sociale
ale statului. Este un proces care trebuie s aib loc att pe vertical, ct i pe orizontal. Astfel,
reforma sistemului administraiei publice este un proces complex de apropiere a rii noastre de
standardele Uniunii Europene, care va transforma Republica Moldova ntr-un partener de
ncredere al Uniunii Europene.
5. Ghidndu-se de acest deziderat, Guvernul creeaz premisele pentru abordarea complex i ntrun mod sistemic, planificat i vizionar a reformei administraiei publice. Astfel, un prim pas n
acest sens a fost crearea Consiliului naional pentru reforma administraiei publice, care de altfel
este i o recomandare a partenerilor de dezvoltare. Consiliul este o platform de nivel nalt
pentru luarea deciziilor privind direciile strategice ale reformei administra iei publice att la
nivel central, ct i la nivel local.
6. n acelai context, la solicitarea Guvernului i cu suportul Uniunii Europene, n octombrie 2015 a
fost lansat procesul de evaluare a administraiei publice din Republica Moldova n cadrul
iniiativei SIGMA, care este o radiografie complet a administraiei publice prin prisma
principiilor de bun guvernare la nivelul UE.
7. n baza constatrilor i recomandrilor formulate urmare a revizuirii administra iei publice din
Republica Moldova efectuat de ctre SIGMA, dar i aplicnd lec iile nvate n urma

implementrii reformei administraiei publice centrale n perioada 2005-2013, a fost elaborat

prezenta Strategie.
8. Strategia de reformare a administraiei pentru perioada 2016-2020 prezint viziunea Guvernului
i sincronizeaz aciunile pe ntregul palier al administraiei publice de la toate nivelurile,
facilitnd perceperea i angajarea tuturor actorilor importani.

2. CONTEXTUL GENERAL AL REFORMEI ADMINISTRAIEI PUBLICE

9. Guvernul Republicii Moldova i-a asumat angajamentul s continue eficientizarea administra iei
publice pentru a oferi cetenilor servicii la cel mai nalt nivel n conformitate cu practicile
democraiilor europene. Acest angajament este reflectat n Strategia de reform a administraiei
publice pentru anii 2016-2020. Documentul propune o abordare etapizat, care se bazeaz n
mod progresiv pe aciunile anterioare de reformare.
10. Actuala strategie este elaborat dup 11 ani de la lansarea primelor iniiative de reform n
domeniu n anul 2005, care au contribuit la dezvoltarea instituiilor din Republica Moldova.
Reprezentani att ai societii civile, ct i ai partenerilor de dezvoltare au confirmat c unele
aspecte ce in de reorganizarea Guvernului, reformarea serviciului public, managementul
financiar i eficientizarea procesului decizional au fost realizate. Cu toate acestea, fr un
document strategic i asisten n domeniu pe parcursul ultimilor ani, efectele ciclului precedent
de reform a administraiei publice sunt infime, reducndu-se constant. Au rmas nc multe
lucruri care trebuie mbuntite, iar societatea, pe bun dreptate, are ateptri tot mai mari de la
administraie.
11. Strategia de reform a administraiei publice propune o abordare nou i mai practic. n
procesul de modernizare a modului de funcionare a administraiei publice, schimbrile ini iale
au inut aproape exclusiv de mecanismele interne ale Guvernului la nivel central. n continuare,
Strategia va avea n vizor extinderea componentelor reformei n administraia public local, ale
crei capaciti n domeniu necesit a fi consolidate.
12. n conformitate cu aceast abordare, autoritile trebuie s asculte i s analizeze problemele cu
care se confrunt cetenii i s elaboreze soluii eficiente. Capacit ile i abilit ile serviciului
public pentru acordarea serviciilor publice cu utilizarea unor metode i tehnologii noi trebuie
dezvoltate. De asemenea, este necesar eficientizarea activitii administraiei publice prin
corelarea costurilor acesteia cu capacitatea de a produce rezultate calitative.
13. n comparaie cu ciclul de reformare anterior, Strategia de reform a administraiei publice este:

Axat mai mult pe cetean - reformele nu mai sunt axate exclusiv pe funcionarea
intern a birocraiei, ci au scopul s eficientizeze modul de acordare a serviciilor de
ctre administraie cetenilor, inclusiv aspectele ce in de amplasare, cost, vitez i
satisfacia clienilor;

Mai comprehensiv - aceasta nu se mai limiteaz doar la autoritile publice centrale,

ci vizeaz i autoritile publice locale;

Mai coordonat - procesul de monitorizare i supraveghere la nivel central se axeaz

pe prioritile i sinergia ntre domenii i presupune termene mai stricte i indicatori
verificabili.

14. Un aspect important al Strategiei este c va contribui la implementarea Acordului de Asociere

RM-UE, prin realizarea cerinelor ce in de capacitile administrative necesare implementrii
plenare a angajamentelor asumate prin acest Acord, astfel nct s fie atins principalul obiectiv
economic i politic al Republicii Moldova de a deveni membr cu drepturi depline a Uniunii
Europene.
15. Scopul Strategiei de reform a administraiei publice este de a dezvolta capacitatea general de
management n sectorul public, n vederea accelerrii dezvoltrii i integrrii n UE. Pentru a
atinge obiectivele pe termen mediu prevzute n Strategia Naional de Dezvoltare Moldova
2020 i Acordul de Asociere RM-UE, instituiile administra iei publice trebuie s devin nu
doar mai competente n domeniile prioritate, dar i mai capabile s planifice, s aloce resurse i
s realizeze aciuni complexe, combtnd, n acelai timp, managementul defectuos i corupia.
16. Prin urmare, Strategia identific prioritile pentru principalele sisteme de management general,
care vor permite Guvernului s monitorizeze i s coordoneze la nivel central schimbrile
necesare, astfel nct s asigure consecvena acestora i consolidarea reciproc a efectelor acestor
schimbri.
17. Necesitatea unui nou ciclu al reformei reflect caracterul reformei administraiei publice ca
proces de ajustare continu la realitile politice, economice i sociale care sunt n permanent
schimbare. Procesele de reformare trebuie s aib loc treptat pentru a asigura sustenabilitatea
acestora, deoarece implic nu doar reguli, dar i schimbri n atitudini fa de guvernare i
politic.
18. Din acest motiv, Strategia cuprinde domeniile abordate de ciclul anterior al reformei, precum i
cteva domenii noi: (i) modul n care autoritile genereaz produsele lor specifice (politici
publice, servicii publice), (ii) organizarea necesar pentru livrarea acestora n modul
corespunztor i (iii) modul de gestionare a resurselor disponibile (financiare, umane i
tehnologice). innd cont de aceasta, Strategia se axeaz pe reformarea urmtoarelor
componente ale administraiei publice:

Responsabilitatea administrativ consolidarea

transparen decizional; responsabilitate instituional;

Elaborarea politicilor publice - planificarea strategic i operaional; analiza i

consultarea politicilor; coordonarea, monitorizarea i evaluarea politicilor;

Modernizarea serviciilor publice - satisfacia clienilor i managementul calitii;

re-ingineria proceselor i crearea ghieele unice; e-guvernarea;

Managementul finanelor publice - prognoza macroeconomic; colectarea

veniturilor; alocarea bugetului; executarea bugetului; procurri publice; controlul
financiar public intern; raportarea financiar;

Managementul resurselor umane - fia de post; clasificarea i gradarea; recrutarea

i selectarea; managementul performanelor; remunerarea; etica profesional;
dezvoltarea resurselor umane.

administraiei

publice;

19. Strategia propune o nou abordare de eficientizare a acestor domenii i se bazeaz pe lec iile
nvate n primul ciclu al reformei, caracterizat iniial printr-un grad nalt de centralizare a
proceselor de elaborare i gestionare a acesteia cu suportul asistenei externe. Abordarea
centralizat a fost necesar din cauza capacitilor reduse ale autoritilor responsabile de
reform. ns, odat cu dezvoltarea capacitilor n rezultatul reformelor, abordarea bazat pe
ncredere devine mai eficient.

3. PRINCIPIILE REFORMEI ADMINISTRAIEI PUBLICE

20. innd cont de faptul c scopul reformei administraiei publice este de a consolida administraia
public aplicnd standardele i regulile Uniunii Europene, principiile care stau la baza
implementrii Strategiei de reform a administraiei publice reflect principiile bunei guvernri
recunoscute i aplicate la nivelul Uniunii Europene prin Carta Alb a Guvernrii1 i prin Ghidul
privind calitatea administraiei publice2, ambele documente aprobate de Comisia European, i
principiile pentru guvernare la nivel local3, recomandate de Consiliul Europei:

Legalitate. Buna guvernare ncepe prin aplicarea statului de drept. Autoritile publice
centrale i locale respect pe deplin cadrul legal, iar deciziile i reglementrile sunt
aprobate n strict corespundere cu procedurile stabilite prin lege i sunt puse n aplicare
n mod imparial. n ceea ce privete nemijlocit reforma administraiei publice,
reglementrile vor stabili clar responsabilitile autoritilor, regulile de funcionare a
sistemelor i mecanismele de luare a deciziilor n implementarea componentelor acesteia.

Integritate. n afara reglementrilor legale, administraia public trebuie s fac lucrurile

corect astfel nct s fie un partener onest i de ncredere pentru cet eni i pentru mediul
de afaceri. Etica, integritatea i onestitatea individual a funcionarilor publici este un
element inerent n acest sens. Conflictul de interese este declarat n timp util, iar
persoanele implicare se abin de la luarea deciziilor corespunztoare. Combaterea
corupiei este o condiie obligatorie pentru modernizarea administraiei publice, prin
urmare exist msuri eficiente de prevenire i combatere a tuturor formelor de corupie.

Participare, imparialitate i incluziune. Participarea cetenilor este extins pe ntregul

lan al procesului politic, de la concepie la implementare. Administra ia public aplic
tratament egal tuturor cetenilor i mediului de afaceri, ceea ce implic respect fa de
toi, corectitudine i echitate, obiectivitate n procesul de luare a deciziilor, precum i
evitarea discriminrii. n domeniul de competen al autoritilor de orice nivel, drepturile
omului sunt respectate, protejate i implementate. n formularea deciziilor sale,
autoritile publice promoveaz coeziunea social i integrarea zonelor dezavantajate.
Accesul la serviciile eseniale este asigurat, n special pentru cele mai vulnerabile
categorii de persoane.

Deschidere i transparen. Deciziile trebuie s fie formulate, aprobate i puse n

aplicare urmnd reguli i proceduri clare. Toat informaia cu caracter public este

1 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=URISERV:l10109&from=RO
2 http://ec.europa.eu/esf/main.jsp?catId=3&langId=en&keywords=&langSel=&pubType=434
3 http://www.coe.int/t/dgap/localdemocracy/Strategy_Innovation/12principles_en.asp

accesibil. Informaia privind deciziile, implementarea politicilor i rezultatele este

disponibil publicului larg, astfel nct orice cetean s aib posibilitatea de a
supraveghea i de a contribui la activitatea autoritilor publice centrale i locale.

Profesionalism. Abilitile profesionale ale celor care asigur guvernana sunt permanent
meninute i consolidate pentru a-i mbunti rezultatele i impactul. Funcionarii
publici sunt motivai pentru a-i mbunti performana. Metode i proceduri practice
sunt elaborate i utilizate pentru a transpune abilitile n rezultate mai bune.

Centrarea pe cetean. Activitatea, structura, procedurile i deciziile administraiei

publice justific ateptrile i nevoile cetenilor. Informaia privind procesul decizional
i activitatea administraiei publice este oferit corect i la timp, serviciile publice sunt
prestate corespunztor, iar cererile i reclamaiile sunt soluionate ntr-un interval de timp
rezonabil.

Eficien i eficacitate. Administraia public administreaz procesele, politicile,

strategiile, proiectele, serviciile i sursele disponibile pentru a obine cele mai bune
rezultate pentru comuniti, ceteni i mediul de afaceri, n corespundere cu obiectivele
stabilite i angajamentele asumate. Sistemele de management al performan ei evalueaz
i sporesc eficiena i eficacitatea serviciului public. Activiti de audit sunt realizate
periodic pentru a evalua i a mbunti performana.

Viziune i durabilitate. Administraia trebuie s ia n vizor optimizrile i eficiena pe

termen mediu i lung. Nevoile generaiilor viitoare sunt luate n considerare n politicile
curente. Deciziile tind s internalizeze toate costurile i s nu transfere problemele i
tensiunile, fie de mediu, structurale, financiare, economice sau sociale, spre generaiile
viitoare.

Responsabilitate. Rolul fiecrei instituii, organ colegial i actor n procesul de elaborare

a politicilor publice este clar stabilit, acetia fiind responsabili de deciziile pe care le iau.
Toate deciziile sunt expuse i explicate. Exist mecanisme eficiente mpotriva
administrrii necorespunztoare i mpotriva aciunilor autoritilor care ncalc legislaia
i dreptul cetenilor.

4. VIZIUNEA REFORMEI ADMINISTRAIEI PUBLICE

21. Strategia este fundamentat pe viziunea c n anul 2020 administraia public din Republica
Moldova va fi eficient, eficace i responsabil la toate nivelurile, va servi doar intereselor
cetenilor utiliznd eficient resursele financiare i va aplica proceduri transparente i conforme
standardelor europene, devenind astfel un catalizator important al dezvoltrii continue i durabile
a rii.
22. Administraia public din Republica Moldova va consolida ncrederea societii, care va
beneficia de servicii publice integrate, oportune i de calitate, furnizate, dup o testare riguroas
a opiunilor, de ctre autoriti i instituii publice pro-active i receptive la schimbare. Totodat,
administraia public va oferi fundamentul tehnic pentru agregarea i implementarea unor
proiecte majore de ar, pentru ncurajarea creterii economice i susinerea mbuntirii

competitivitii. Administraia va fi deschis i receptiv la soluii inovatoare, cu resurse umane

competente care gestioneaz fondurile publice n mod eficient.
23. Administraia public va fi mai mult centrat pe ceteni, punnd interesul public la baza
activitii sale. Autoritile i instituiile publice vor fi apte s stimuleze implicarea cet enilor,
identificnd astfel probleme, anticipnd provocri i propunnd soluii pe care le fundamenteaz,
testeaz i valideaz sistematic. Astfel, se va genera un cadru de servicii adecvate nevoilor
cetenilor i intite pe eficien economic. Relaia dintre administraia public i beneficiari
nseamn dedicaie, corelaie i orientare pe soluii care s se armonizeze cu reformele din
domeniile social, cultural, educaional, economico-financiar, justiie i democraie.

5. COMPONENTELE REFORMEI ADMINISTRAIEI PUBLICE

24. n continuare, vor fi analizate componentele administraiei publice care vor fi supuse reformei:
(i) responsabilitate administrativ, (ii) elaborarea i coordonarea politicilor publice; (iii)
modernizarea serviciilor publice; (iv) managementul finanelor publice; (v) serviciul public i
managementul resurselor umane. Pentru fiecare component va fi descris situa ia actual, vor fi
reflectate problemele, n baza crora vor fi formulate obiectivele i aciunile prioritare, precum i
indicatorii de monitorizare a acestora.

5.1.

Responsabilizarea administrativ

Responsabilitatea administrativ se manifest n dou dimensiuni vertical i orizontal. n

dimensiunea vertical, responsabilitatea administrativ reprezint relaia dintre nivelele
inferioare ale administraiei cu cele superioare ale administraiei sau politice (Parlament) 4.
Pe dimensiunea sa orizontal, responsabilitatea administrativ leag administratorul
individual i administraia public ca un ntreg cu (i) ceteanul, ca subiect sau utilizator al
serviciului public i cu (ii) organele externe de supraveghere i control, create n acest scop,
de tipul instituiilor de audit, instituia ombudsmanului, instituii de control etc.
Descrierea situaiei actuale
25. Realizarea principiilor bunei guvernri pe care se axeaz Strategia de reform a administra iei
publice, dar i atingerea scopului fundamental al acesteia, nu este posibil fr asigurarea unui
nivel de responsabilizare a administraiei publice. Administraia public este considerat
responsabil dac respect concomitent urmtoarele principii5:
a) Guvernul a efectuat un diagnostic, a revizuit, a reorganizat i a eficientizat
instituiile administraiei publice. Astfel, cadrul de organizare a administraiei
publice este unul raional, cu desemnarea clar a responsabilitilor pentru fiecare
dintre instituiile publice relevante. Aceste responsabiliti in n special de
planificarea, raportarea i justificarea aciunilor sale ctre Parlament, Guvern,
autoritile administrative i publicului6.
4 http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/nispacee/unpan006506.pdf
5 http://www.sigmaweb.org/publications/principles-public-administration.htm
6 http://www.sigmaweb.org/publications/Baseline-Measurement-2015-Methodology.pdf

b) Cadrul de reglementare existent garanteaz accesul la informaia despre

performana autoritilor i instituiilor publice, dar i despre cum acestea n
activitatea lor servesc cetenilor i mediului de afaceri. Nu mai puin importante
sunt mecanismele de monitorizare i implementare a legilor cu privire la
transparen (transparena n procesul bugetar i transparena cadrului decizional),
dar i existena instrumentelor de informare.
c) Funciile administrative n statul de drept asigur dreptul persoanei la un tratament
corect i eficient de ctre administraia care i-a nclcat aceste drepturi. Oricare ar fi
acesta, o compensare sau corectare a faptului trebuie s fie garantat.
d) Statul ofer suportul necondiionat organismelor de supraveghere, cum ar fi Curtea
de Conturi, ombudsmanii i ageniile anti-corupie, n ndeplinirea mai eficient a
funciilor. Acest lucru presupune posibilitatea i capacitatea Parlamentului de a
supraveghea activitatea Guvernului, ncepnd de la etapa de elaborare a politicilor,
dar i executarea angajamentelor bugetare pentru realizarea acestor politici, pentru
monitorizarea legturii dintre performana Guvernului i obiectivelor declarate de
ctre acesta. Realizarea msurilor enunate mai sus contribuie direct la crearea
modelului naional de performan a administraiei publice. Crearea mecanismelor
de combatere a corupiei mari i mici, dar i implementarea procedurilor
administrative, vor amplifica impactul acestora. Gestiunea resurselor publice n
mod transparent i eficient, va contribui la creterea nivelului de ncredere a
cetenilor, care la rndul lor vor putea lua decizii informate.
26. Responsabilitatea i transparena sunt dou elemente importante ale bunei guvernri.
Transparena este o for puternic, care, aplicat n mod consecvent, contribuie eficient la
combaterea corupiei, mbuntirea guvernanei i promovarea responsabilitii. Este dificil
separarea responsabilitii de transparen, ntruct ambele procese utilizeaz activiti comune,
dintre care cea mai important este raportarea public. Conceptul de responsabilitate se refer la
cadrul legal i de raportare, structura organizatoric, strategia, procedurile i aciunile care
asigur legalitatea mandatului instituiei i cea mai bun funcionare n serviciul public. Noiunea
de transparen se refer la raportarea n timp util a informaiilor publice fiabile, clare i
relevante cu privire la statutul, mandatul, strategia, activitile, managementul financiar,
operaiunile i performanele instituionale.
27. Dei premise favorabile responsabilizrii administrative au aprut odat cu adoptarea n anul
2000 a Legii privind accesul la informaie7 i apoi a Legii privind transparena n procesul
decizional8, problema transparenei n sectorul public rmne una major. Tradiional, autoritile
i-au concentrat eforturile pe asigurarea unui minim de transparen n procesul decizional.
7 Legea nr.982XIV din 11.05.2000. Aceasta care creeaz cadrul legal pentru facilitarea
informrii, consultrii i participrii ceteneti, avnd drept scop crearea cadrului normativ
general al accesului la informaiile oficiale; eficientizarea procesului de informare a populaiei i
a controlului efectuat de ctre ceteni asupra activitii autoritilor publice i a instituiilor
publice; stimularea formrii opiniilor i participrii active a populaiei la procesul de luare a
deciziilor n spirit democratic.
8 Legea nr.239-XVI din 13.11.2008. Aceasta stabilete normele aplicabile pentru asigurarea
transparenei n procesul decizional din cadrul autoritilor administraiei publice centrale i
locale, altor autoriti publice i reglementeaz raporturile lor cu cetenii, cu asociaiile
constituite n corespundere cu legea, cu alte pri interesate n vederea participrii la procesul
decizional.

Asigurarea accesului la informaie continu s fie considerat de autoriti activitate redundant,

iar lipsa mecanismelor de responsabilizare nu motiveaz sau nu constrng managerii institu iilor
administraiei publice s acorde atenie suficient performanei acestora.9
28. Semnarea Memorandumului de aderare la Parteneriatul pentru o Guvernare Deschis i a
Planului de aciuni pentru o Guvernare Deschis pentru anii 2012-2013, cu actualizarea anual a
acestuia, prin care Guvernul se angajeaz s promoveze transparena, combaterea corupiei,
creterea integritii funcionarilor publici, utilizarea mai eficient a resurselor i a noilor
tehnologii pentru a mbunti actul de guvernare i dialogul cu cetenii, a dus la o serie de
schimbri pozitive ce in de deschiderea datelor primare ale instituiilor publice (date.gov.md),
crearea serviciilor electronice i a mecanismelor de interaciune cu cet enii (particip.gov.md).
Prevederile Hotrrii Guvernului privind paginile oficiale ale autoritilor administra iei
publice10, au reprezentat un pas n plus n asigurarea transparenei decizionale i monitorizrii
activitii instituiilor publice. ns, nici aceast lege nu asigur acoperirea precondi iilor de
responsabilitate administrativ dect fragmentar.
29. Promovarea principiilor unei administraii responsabile i etice drept precursor al bunei
guvernri a revenit tradiional partenerilor de dezvoltare a rii11, care au devenit mai insisteni i
vocali odat cu semnarea Acordului de Asociere RM-UE i care au oferit suportul financiar i
tehnic pentru reformele la acest capitol.
30. Angajamentele asumate odat cu semnarea Acordului de Asociere dintre ara noastr i Statele
Uniunii Europene, n special prevederile Articolului 22 (reformarea administraiei publice la
nivel central i local), Articolele 47 - 51 (gestiunea finanelor publice, control intern, sisteme
bugetare i mecanisme anticorupie) seteaz cadrul general pentru modernizarea i perfecionarea
funciilor executive, cu scopul de a oferi servicii de calitate pentru cetenii Republicii Moldova,
dar n special pentru a responsabiliza organizaiile administraiei publice centrale.
31. Instituia Avocatul Poporului este n curs de transformare major ca urmare a noii legi privind
Avocatul Poporului. Centrul pentru Drepturile Omului, reprezentat de patru avocai parlamentari
acionnd independent, a fost nlocuit de ctre Oficiul Avocatului Poporului, constnd dintr-un
Ombudsman cu un mandat general i un Ombudsman special pentru protecia drepturilor
copilului.
32. n ceea ce privete politicile de responsabilizare la nivel local, angajamentul Guvernului n
cadrul reformei de descentralizare a fost de a avansa etapizat, astfel ca transferul competen elor
de la nivel central ctre alt nivel de administrare s fie efectuat n corelare cu activit i de
consolidare a capacitilor administrative i instituionale ale autoritilor publice locale.
33. Activitile realizate n perioada 2012-2015 n domeniul descentralizrii i consolidarea
autonomiei locale constituie doar circa 50% din toate ac iunile aprobate n Planul de Ac iuni
pentru implementarea Strategiei Naionale de Descentralizare. Cele mai importante tergiversri
se atest n implementrii aciunilor care vizeaz consolidarea bazei de venituri locale proprii ale
APL, fapt ce compromite ntreaga reform de descentralizare. Pentru deblocarea activitilor i
avansarea pe urmtoarele componente ale descentralizrii sunt necesare intervenii prompte la
capitolul descentralizarea patrimonial.
9 http://expert-grup.org/en/biblioteca/item/1217-itb-2015&category=180
10 Hotrrea Guvernului nr.188 din 03.04.2012.
11 Note informative din partea Partenerilor de dezvoltare ai Moldovei, ianuarie 2015.

Problemele identificate
34. n asigurarea unei administraii publice responsabile sunt identificate 3 tipuri de probleme ce in
de: i) relevana structurii actuale a administraiei publice, ii) transparena i accesul la informa ie,
iii) puterea de supraveghere a instituiilor.
35. Cadrul actual al administraiei publice nu este subiect al evalurii constante n baza unor criterii
funcionale, de necesitate i de eficien a utilizrii banilor publici, dect recent i n mod izolat
pentru unele instituii (existente) ale administraiei publice centrale. Principala provocare la acest
capitol o constituie faptul c propunerile de creare a noilor autoriti sau institu ii publice nu sunt
ntotdeauna nsoite de o analiz comprehensiv bazat pe dovezi i evidene.
36. Cadrul de reglementare actual referitor la organizarea administraiei de stat este unul fragmentat
i inconsistent. Dei exist un cadru general de evaluare a performanelor la nivel central, acesta
nu este complet funcional.12
37. O serie de legi care reglementeaz anumite sectoare ale economiei naionale atribuie funcii
administrative de baz ntreprinderilor de stat, care nu sunt subiect al legilor care reglementeaz
administraia de stat.
38. Legislaia cu privire la accesul la informaie este una incomplet, care nu descrie foarte clar
natura informaiei pe care ministerele i ageniile trebuie s o publice, iar responsabilitatea
pentru implementarea acesteia nu a fost atribuit. Acest fapt a dus la nerespectarea prevederilor
de baz ale legii de cel puin 50% din instituiile publice, care nu public date despre executarea
bugetelor, rapoartele de activitate, iniiativele de elaborare a politicilor. Astfel, cadrul legal actual
justific lipsa de iniiative pro-active la acest capitol, n special lipsa de interes a institu iilor s
publice informaii despre activitatea sa.13
39. Dei a fost supus reformrii majore n anii 2014-2015, instituia Avocatului Poporului nc nu
este complet funcional. n aprilie 2014, Parlamentul a adoptat Legea cu privire la Avocatul
Poporului (Ombudsmanul), prin care Centrul pentru Drepturile Omului este reorganizat n
Oficiul Avocatului Poporului i este redus numrul ombudsmanilor de la 4 la 2. Cu toate
acestea, extinderea mandatului nu a fost urmat de consolidarea financiar, iar parametrii i
starea tehnic a cldirii n care este amplasat instituia nu permite angajarea colaboratorilor,
crearea condiiilor de munc adecvate i adaptarea rezonabil a cldirii pentru persoanele cu
nevoi speciale.14
40. Interesul Parlamentului fa de activitatea Curii de Conturi, principala instituie de audit din stat,
este sczut, pe parcursul ultimilor 5 ani fiind audiate doar 3 rapoarte n plenul Parlamentului i
altele 3 n cadrul comisiilor parlamentare.
41. Nu exist un mecanism clar care ar stabili msura i condiiile de despgubire cauzate de erorile
administrative. Prevederile existente15 se axeaz pe evaluarea performanelor individuale i
colective n cadrul autoritilor publice, nu ns pe aspectele ce in de responsabilitatea pentru
12 Baseline Measurement Report: The Principles of Public Adminstration, Moldova, December
2015.
13 http://www.e-democracy.md/files/guvernare-democratie-16-ro.pdf
14 http://www.ombudsman.md/sites/default/files/document/attachments/rom_raport_upr_0.pdf
15 http://lex.justice.md/md/346610/

prejudiciile cauzate de ctre autoritatea public n exercitarea funciilor sale. Bunele practici 16
recomand instituirea mecanismelor administrative clare, care ar permite ceteanului s cear
despgubirea acestuia, n afara sistemului judiciar. n linii generale, Cancelaria de Sat este
desemnat responsabil pentru evaluarea i monitorizarea riscurilor, dimensiunii erorii
administrative, a punctelor de control. ns, o evaluare n acest sens nu a fost fcut n ultimii
ani, iar prevederile legale existente nu sunt suficiente.
42. Transferul de competene de la nivel central la nivel local nu ntotdeauna respect condi iile
alocrii de resurse adecvate financiare, materiale i patrimoniale.
43. Fragmentarea excesiv administrativ-teritorial n Republica Moldova creeaz dificult i pentru
funcionarea adecvat a autoritilor locale. Prima consecin negativ este c marea majoritate a
autoritilor administraiei locale nu furnizeaz servicii publice, avnd n principal un rol
reprezentativ, i nu unul de a asigura servicii, inclusiv, comunale. Structura administrativteritorial existent - care nu permite furnizarea unor servicii locale i comunale de baza ctre
persoane i firme duce la depopularea rii. O alt consecin este c baza fiscal i veniturile
colectate pe teritoriul oraelor sau satelor sunt insuficiente pentru a sus ine aparatul administrativ
care ar putea furniza serviciile publice. Toate autoritile locale de un anumit nivel (primarii sau
raion) primesc acelai numr i aceleai tipuri de responsabiliti funcionale, administrative i de
reglementare, indiferent de dimensiune, populaie, capacitate fiscal sau administrativ, etc.
44. Ineficiena autoritilor locale de nivelul al doilea - consiliile raionale din Republica Moldova.
Autoritile raionale au scopuri funcionale care nu sunt importante pentru furnizarea serviciilor,
scopul lor principal fiind de a aloca resurse i transferuri financiare de la stat ctre autorit ile de
nivelul unu, intervenind n elaborarea i implementarea politicilor locale. Raioanele i-au asumat
n practic un rol de nivel ierarhic superior n raport cu autoritile locale de nivelul unu, chiar
dac acest rol nu este prevzut n legislaie. n ultimii ani raioanelor le-au fost ncredin ate
responsabiliti funcionale n administrarea unor servicii sociale importante: managementul
reelei colare i coordonarea unor servicii de asistent social. n acelai timp, noul sistem al
finanelor locale ia puterea pe care raioanele o aveau n a aloca resurse financiare, deoarece
stabilete cote fixe de partajare a impozitelor, formule clare de echilibrare bugetar, i permite
alocarea direct a fondurilor de la stat ctre autoritile locale.

Obiectivul general
Consolidarea responsabilitii autoritilor administrative, instituiilor publice i
ntreprinderilor de stat pentru a mbunti gestionarea acestora i asigurarea prestrii celor mai
bune servicii publice, conectat la procesul de integrare european, n conformitate cu principiile
SIGMA/OECD.17

Obiective specifice i aciuni prioritare

16 Public Administration,, Urmila Sharma, S.K. Sharma, 2002.

17 http://www.sigmaweb.org/about/#d.en.269129

Obiectiv Specific 1 (OS1). Asigurarea unui cadru de organizare raional al Guvernului,

cu desemnarea clar a mandatului i a responsabilitilor relevante pentru fiecare autoritate i
instituiile public.

Etapa I (2016-2018)
1) Efectuarea analizei funcionale a autoritilor administrative centrale, care va include
autoritile, instituiile publice (inclusiv unitile de implementare a proiectelor) i
ntreprinderile din subordine, precum i serviciilor publice desconcentrate;
2) Atribuirea clar a responsabilitilor i competenelor autoritilor i instituiilor
publice, evitnd ambiguitatea, dublarea i suprapunerea acestora;
3) Delegarea funciilor improprii autoritilor publice altor entiti juridice;
4) Introducerea mecanismului de evaluare a necesitilor i a costurilor de administrare
la nivel central, pentru reformarea instituional a Guvernului.
5) Stabilirea unui mecanism pentru evaluarea costurilor i necesitilor la crearea noilor
autoriti i instituii publice.
6) Stabilirea mecanismului de revizuire periodic i coerent a eficien ei i eficacit ii
structurii administrative.

OS2. Crearea unui sistem de atribuire/transfer al competenelor ntre administraia

public central i administraia public local de ambele niveluri, caracterizat prin
funcionalitate, claritate, stabilitate, corelare cu resursele disponibile i cu capacitile
administrative ale unitilor administrativ-teritoriale
1) Revizuirea sistemului actual instituional/juridic de delegare a competen elor ctre
APL.
2) Elaborarea documentelor de politici sectoriale n domenii pasibile descentralizrii;
3) Consolidarea capacitilor instituionale i profesionale la nivelul APC i APL n ceea
ce privete aplicarea principiilor i criteriilor specifice unei descentralizri eficiente
i eficace, sensibile i la dimensiunea de gen.

OS3. Consolidarea capacitilor administrative prin reducerea fragmentrii structurii

administrativ-teritoriale
1) Elaborarea foii de parcurs privind reforma administrativ-teritorial n Republica
Moldova (inclusiv eliminarea structurilor raionale);
2) Consultarea membrilor comunitilor locale asupra opiunilor de consolidare
administrativ, propuse pentru implementare la urmtoarele alegeri locale (2019).
3) Elaborarea i promovarea pachetului de acte legislative i normative pentru trecerea
la noul sistem administrativ n Republica Moldova (2016-2017).

OS4. Asigurarea unui cadru de reglementare care garanteaz accesul la informaia

despre performana autoritilor, instituiilor publice i ntreprinderilor de stat, dar i despre
cum acestea n activitatea sa servesc interesului cetenilor i mediului de afaceri

Etapa I (2016-2018)
1) Pregtirea amendamentelor la Legea privind accesul la informaie, inclusiv
determinarea unui responsabil de monitorizarea implementrii acesteia, identificarea
principalelor probleme i necesiti, msura prin care instituiile pot fi pro-active n
deschiderea informaiei i care ar putea responsabiliza instituiile administraiei
publice n cazul nerespectrii prevederilor legale.
2) Includerea sanciunilor managerilor instituiilor care nu se conformeaz prevederilor
legale de deschiderea a datelor i a informaiei.
3) Stabilirea naturii informaiilor care urmeaz s fie publicat pe site-urile institu iilor
publice i asigurarea publicrii acesteia n termenii stabilii de lege.

Etapa II (2018-2020)
1) Evaluarea n mod comprehensiv i relevant a performanei ntreprinderilor de stat i
includerea acestora n cadrul general de responsabilizare a sectorului public pentru
funciile publice pe care acestea le ndeplinesc i pentru banii publici i resursele
publice date n gestiune acestora.

OS5. Asigurarea dreptului cetenilor la un tratament corect i eficient

Etapa II (2018-2020)
1) Revizuirea regulamentului existent privind rspunderea public pentru a asigura c
principiile rspunderii i normele de procedur pentru cei care solicit despgubiri
sunt clare i n mod exhaustiv reglementate.
2) Introducerea mecanismului de responsabilitate instituional i un mecanism de
monitorizare a cazurilor judiciare care rezult n rspunderea public.

Obiectiv
OS1

OS2

Indicator
Numrul de instituii care raporteaz Primministrului i Parlamentului
Msura n care structura general a
ministerelor i a altor organe centrale din
subordinea Guvernului este raional i
coerent
Nomenclator de delegare a competenelor
ctre APL aprobat
Documente de politici sectoriale n domenii
pasibile descentralizrii aprobate
Instruiri ale personalului la nivelul APC i
APL n ceea ce privete aplicarea
principiilor i criteriilor specifice unei
descentralizri eficiente i eficace, sensibile
i la dimensiunea de gen

Anul de
referin

Valoarea de
referin

inta,
anul 2020

OS3

OS4

OS5

Foaie de parcurs privind reforma

administrativ-teritorial n Republica
Moldova (inclusiv prin eliminarea
structurilor raionale) elaborat
Consultri organizate cu membrii
comunitilor locale asupra opiunilor de
consolidare administrativ
Acte legislative i normative aprobate
Ponderea solicitrilor de informaii publice
respinse ntr-un anumit an de ctre
autoritile publice
Ponderea solicitrilor de informaii publice
respinse ntr-un anumit an de ctre
autoritatea de supraveghere
Ponderea cererilor de informaii publice prin
instanele de judecat
Ponderea autoritilor publice care respect
meninerea site-uri web, n conformitate cu
cerinele de reglementare
Ponderea autoritilor publice care menin
un registru de documente i baze de date
Msura n care dreptul de a avea acces la
informaiile de interes public este adoptat
n legislaie i aplicat n practic
Ponderea plngerilor care rezult n plata
compensaiei.
Msura n care autoritile publice i asum
obligaii i msuri reparatorii i de garantare

5.2.

Elaborarea i coordonarea politicilor publice

Elaborarea politicilor publice este procesul prin care guvernul transpune viziunea sa politic
n strategii, aciuni i acte normative pentru a livra rezultate cetenilor. Prin acest proces
se stabilete ce trebuie fcut examinnd raionamentul de baz i eficacitatea politicilor
elabornd apoi modalitatea de implementare i revizuind permanent ct de bine rezultatele
dorite sunt livrate.
Descrierea situaiei actuale.
45. n scopul optimizrii procesului de planificare strategic la nivelul ntregului Guvern, n anul
2008 a fost creat Comitetul Interministerial pentru Planificare Strategic. Misiunea acestuia este
asigurarea unui proces integrat de planificare strategic, n care sunt corelate n cea mai eficient
manier prioritile naionale, stabilite n principalele documente strategice ale Guvernului, cu
politicile elaborate de organele centrale de specialitate ale administra iei publice, angajamentele
internaionale asumate i cadrul de resurse interne i externe. 18 Mai exact, Comitetul, conform
regulamentului su, poate interveni n elaborarea i monitorizarea implementrii Programului de
activitate al Guvernului, Strategiei Naionale de Dezvoltare i a Cadrului Bugetar pe Termen
18 Hotrrea Guvernului nr. 838 din 9 iulie 2008 Privind instituirea Comitetului
interministerial pentru planificare strategic

Mediu. Comitetul este un organ consultativ, condus de Prim-ministru, care include 7 membri ai
Guvernului. n mediu, anual sunt organizate n jur de 10 edine ale comitetului, ns n anul
2015 au fost organizate doar dou edine.
46. La nivelul autoritilor administrative centrale din cadrul Guvernului, Cancelaria de Stat este
autoritatea responsabil de crearea cadrului general pentru definirea priorit ilor de activitate a
Guvernului, suportul metodologic i organizatoric pentru sistemul de planificare, elaborare i
implementare a politicilor publice de ctre autoritile administrative centrale. Func iile acesteia
au fost definite n conformitate cu recomandrile UE/SIGMA privind rolul Centrului
Guvernului19. La nivelul Cancelariei de Stat, este creat Direcia general coordonarea
politicilor, asistenei externe i reforma administraiei publice centrale, a crei misiune const n
asigurarea elaborrii i aprobrii de ctre Guvern a politicilor publice de calitate, respectiv,
asigurarea implementrii, monitorizrii i evalurii acestora de ctre autorit ile administrative
centrale.
47. La nivel ministerial, n calitate de interfee specializate au fost create subdiviziuni de planificare,
monitorizare i evaluare, care coordoneaz activitatea de elaborare a documentelor de politici
publice la nivelul autoritilor i, dup caz, la nivel intersectorial i sectorial, examineaz
rezultatele evalurii impactului politicilor publice, asigur interaciunea procesului de elaborare a
politicilor publice cu procesul bugetar, coordoneaz procesul de monitorizare, evaluare i
raportare a implementrii documentelor de politici publice.
48. Planificarea pe termen mediu la nivel naional este reglementat de Legea cu privire la Guvern 20,
Legea privind actele normative ale Guvernului i ale altor autoriti ale administra iei publice
centrale i locale, Hotrrea Guvernului despre aprobarea Regulamentului Guvernului Republicii
Moldova, Hotrrea Guvernului cu privire la regulile de elaborare i cerinele unificate fa de
documentele de politici i Lega finanelor publice i responsabilitii bugetar-fiscale.
Documentele de planificare la nivel naional ale Guvernului includ Programul de activitate al
Guvernului, Strategia Naional de Dezvoltare Moldova 2020, Cadrul Bugetar pe Termen
Mediu, Planul de aciuni pentru implementarea Acordului de Asociere RM-UE, Planul anual de
aciuni al Guvernului.
49. Planificarea operaional la nivelul Guvernului se efectueaz prin intermediul planului de aciuni
al Guvernului, care se elaboreaz anual n baza Programului de activitate al Guvernului. Procesul
de coordonare a elaborrii i monitorizrii planului de aciuni al Guvernului este gestionat de
ctre Cancelaria de Stat. Totodat, n urma semnrii Acordului de Asociere RM-UE n iunie
2014, a fost elaborat i aprobat Planul Naional de Aciuni pentru implementarea Acordului de
Asociere RM-UE n perioada 2014-201621, procesul fiind gestionat de Ministerul Afacerilor
Externe i Integrrii Europene. n mare msur, aciunile propuse de autoriti n ambele planuri
de aciuni coincid, ntruct documentele de referin Programul de activitate al Guvernului i
Acordul de Asociere RM-UE conin obiective similare.
19 Conform SIGMA, termenul Centrul Guvernului se refer la o structur administrativ care
deservete puterea executiv - Prim-ministrul i Guvernul, ca organ colectiv. Centrul Guvernului
realizeaz urmtoare funcii: planificare; coordonare; analiz; monitorizare; consiliere;
elaborarea metodologiilor; gestionarea sistemului de elaborare a politicilor; asisten logistic
pentru edinele Guvernului. Numele dat Centrului Guvernului variaz de la ar la ar Secretariatul General, Oficiul/Aparatul Guvernului, Cancelarie de Stat .a.
20 Legea cu privire la Guvern, nr.64 din 31 mai 1990.
21 Hotrrea Guvernului nr.808 din 7 octombrie 2014.

50. n acelai timp, Centrul de Armonizare a Legislaiei elaboreaz planuri anuale pentru
armonizarea legislaiei naionale cu cea comunitar, monitorizeaz implementarea acestora i
asigur compatibilitatea legislaiei naionale cu aquis-ul, concomitent cu avizarea de ctre
Ministerul Afacerilor Externe i Integrrii Europene a proiectelor care au tangen cu integrarea
european n ceea ce ine de armonizarea la aquis. Prin urmare, i la aceast etap se atest un
paralelism al procesului de monitorizare i raportare.
51. n anul 2008, la nivelul autoritilor administrative centrale a fost introdus planul de dezvoltare
instituional (PDI) ca principalul document de planificare managerial i strategic pe termen
mediu (2008-2011) a activitii n cadrul autoritii. n anul 2011, PDI a fost nlocuit cu
programul de dezvoltare strategic (PDS) pentru perioada 2011-2014, care descrie direc iile de
activitate ale instituitei, planific pe termen mediu activitatea instituiei, reflect lacunele n ceea
ce privete capacitile autoritii de realizare a misiunii sale i propune modul de remediere a
acestora. n anii 2015-2016, autoritile publice au elaborat i aprobat PDS pentru urmtoarea
perioad.
52. Conform evalurii SIGMA, n Republica Moldova funciile prescrise Centrului Guvernului sunt
realizate de patru instituii:
a. Cancelaria de Stat pregtete edinele Guvernului; asigur legalitatea
documentelor; coordoneaz procesul de elaborare a planului de aciuni al
Guvernului i a documentelor de politici sectoriale;
b. Ministerul Finanelor coordoneaz procesul de elaborare a Cadrului Bugetar pe
Termen Mediu i bugetului de stat; avizeaz propunerile de politici din partea
ministerelor din punct de vedere al sustenabilitii fiscale;
c. Ministerul Afacerilor Externe i Integrrii Europene coordoneaz activitile
relevante procesului de integrare european;
d. Centrul de Armonizare a Legislaiei (subordonat Ministerului Justiiei) asigur
compatibilitatea legislaiei naionale cu aquis communautaire.
53. Principalele acte normative care reglementeaz funcionalitatea Centrului Guvernului sunt:
Constituia, Legea cu privire la Guvern, Legea privind administraia public de specialitate 22,
Legea privind actele normative ale Guvernului i ale altor autoriti administrative centrale i
locale23, Hotrrea Guvernului despre aprobarea Regulamentului Guvernului Republicii
Moldova24, hotrrile Guvernului pentru aprobarea regulamentelor instituiilor menionate. Prin
urmare, n linii generale, rolul i responsabilitile instituiilor de la Centrul Guvernului este
stabilit. Cu toate acestea, procedurile de planificare a activit ii Guvernului i monitorizarea
performanelor acestuia sunt neclare.
54. Cadrul normativ privind monitorizarea activitii Guvernului este doar parial dezvoltat. Legea
cu privire la Guvern oblig Guvernul s raporteze Parlamentului activitatea sa o singur dat n
an.

Problemele identificate.
22 Legea nr.98 din 4 mai 2012.
23 Legea nr.317 din 18 iulie 2003.
24 Hotrrea Guvernului nr.34 din 17 ianuarie 2001.

55. Dei exist cadru normativ care descrie responsabilitile i procesul de elaborare a politicilor n
autoritile administrative centrale, o provocare rmne a fi respectarea acestora, att la nivelul
Cancelariei de Stat, ct i la nivelul ministerelor, pentru a transpune structurile i procedurile
existente n politici publice i propuneri legislative de o calitatea nalt. Astfel, nu este asigurat
o revizuire/validare a coninutului politicilor la nivelul Centrului Guvernului, iar sistemul
naional de planificare strategic nu este pe deplin dezvoltat. Chiar dac exist cerin e unificate
fa de documentele de politici, n procesul de formulare a strategiilor sectoriale acestea nu se
respect, estimarea costurilor lipsete fiind indicat faptul c politica va fi implementat n limita
alocrilor bugetare i, prin urmare, nu este asigurat alinierea acestora la Cadrul Bugetar pe
Termen Mediu. Sistemul de monitorizare care ar trebui s furnizeze informa ii privind rezultatul
activitii Guvernului nu este pe deplin funcional. Calitatea procesului de elaborare a politicilor
n baza evidenelor nu este coerent, deoarece analizele sunt nc slabe.
56. Nu exist metodologii detaliate privind structura, coninutul i alte cerine privind documentele
de planificare, cu excepia metodologiei privind elaborarea CBTM. Regulile de elaborare i
cerinele unificate fa de documentele de politici se refer doar la categoriile documentelor de
politici (concepii, strategie, program i plan de aciuni) i listeaz elementele obligatorii ale
diferitor documente de politici (obiective, termene limit, responsabili, indicatori de
performan, costuri estimate i proceduri de raportare i monitorizare). Cu toate acestea,
cerinele sunt foarte generale, lipsesc metodologii specifice, n special pentru estimarea costurilor
politicilor i pentru clarificarea legturilor i ierarhiei ntre diferite tipuri de documente de
politici.
57. Nu exist cerine detaliate obligatorii privind planificarea anual, astfel documentele au diferite
structuri, detalieri ale aciunilor i perioade timp.
58. Sistemul de planificare pe termen mediu a procesului de integrare european este ntr-o faz
rudimentar, cu aciuni aliniate la Acordul de Asociere RM-UE, ns fr costuri i fr termene
corespunztoare. Restanele n implementarea aciunilor asociate procesului de integrare
european sunt semnificative.25 Existena a dou procese paralele de planificare la nivel de
Guvern planul de aciuni a Guvernului i planul de aciuni pentru implementarea Acordului de
Asociere RM-UE, gestionate i monitorizate concomitent de ctre dou instituii distincte,
creeaz confuzii la nivelul autoritilor privind importana acestora n procesul de planificare i
prioritizare sectorial, precum i irosete resursele autoritilor administrative prin dublarea
funciilor de planificare, elaborare i monitorizare a propunerilor de politici.
59. n ceea ce privete procesul informat de elaborare a politicilor, n pofida numrului mare de
instruiri n domeniul evalurii ex-ante a impactului, organizate pentru funcionarii publici,
cererea de la conductorii de nivel superior i persoanele care dein funcii de demnitate public
rmne a fi nc redus. Acesta este principalul factor care ncetinete eforturile de eficientizare a
procesului de evaluare a politicilor. Participarea insuficient a organiza iilor societii civile n
procesul de politici este un alt factor, deoarece activitile acestora n domeniul politicilor
informate deseori sunt mpiedicate de lipsa finanrii i accesului.
60. Urmare a creterii fluxului angajailor Direciei coordonarea politicilor i planificare strategic
(de la 20% n 2013, 21% n 2014 i 35% n 2015) 26, este greu de asigurat expertiza i memoria
instituional a Centrului Guvernului, care are misiunea important de a asigura coeren a
25 SIGMA Baseline Measurement Report: the principles of public administration, Moldova,
December 2015, pag.26.

procesului de planificare strategic i cel de elaborare i monitorizare a politicilor. Majoritatea

funcionarilor care activeaz n cadrul Direciei coordonarea politicilor i planificare strategic
au o experien de mai puin de 2 ani n cadrul Cancelariei de Stat, iar Direc ia nu beneficiaz de
asistena tehnic. n ministere, capacitatea unitilor de politici este neomogen, iar dezvoltarea
acestora este ncetinit de conducerea de vrf care le mpovreaz cu sarcini de rutin care nu in
de competena lor.

Obiective specifice i aciuni prioritare

OS1. Consolidarea poziiei Cancelariei de Stat n rolul de Centru al Guvernului, astfel

nct acesta s ndeplineasc toate atribuiile necesare pentru asigurarea func ionalitii unui
sistem naional de planificare strategic i elaborare a politicilor ntr-un mod bine organizat,
coerent i competent, conectat la procesul de integrare european, n conformitate cu principiile
SIGMA/OECD.

Etapa I (2016-2018)
1) Elaborarea i aprobarea regulilor de procedur clare, care vor fi utilizate n procesul
decizional pentru:
a. a asigura coordonarea sistemului de elaborare a politicilor utiliznd proceduri
unificate, scrise i aliniate ntru evitarea dublrilor funcionale;
b. a determina clar toate instituiile care ndeplinesc funcii caracteristice
Centrului Guvernului, rolul, responsabilitile i coordonarea acestora, i a
asigura
c. a asigura c elaborarea i planificarea prioritilor strategice ale Guvernului i
planurilor de aciuni, la fel ca i monitorizarea acestora, sunt ncorporare
sistematic n sistemul general de planificare.
2) Consolidarea procesului de planificare n domeniul integrrii europene prin
ncorporarea acestuia la sistemul general de planificare, inclusiv la procesul bugetar.
3) Clarificarea i delimitarea rolurilor i a responsabilitilor n ceea ce privete
armonizarea legislaiei la aquis communautaire.

Etapa II (2019-2020)
1) Reformatarea Comitetului Interministerial pentru Planificare Strategic pentru a fi
transformat ntr-o platform ce reunete instituiile Centrului Guvernului pentru a
asigura c poziia Centrului Guvernului privind diferite aspecte ale procesului de
elaborare a politicilor este consolidat i comunicat iniiatorilor propunerilor de
politici publice ntr-un mod coerent.

26 SIGMA Baseline Measurement Report: the principles of public administration, Moldova,

December 2015, pag.16.

OS2. Procesul de planificare a politicilor, n special a celor relevante procesului de

integrare european, este armonizat cu cadrul de planificare pe termen mediu i este aliniat la
procesul bugetar i la resursele disponibile ale Guvernului

Etapa I (2016-2018)
1) Elaborarea de ctre Guvern a metodologiilor detaliate cu privire la elaborarea
documentelor de planificare, care vor conine:
a. Cadrul temporal cu privire la elaborarea, revizuirea i aprobarea
documentelor de politici;
b. Procedurile pentru asigurarea coerenei i armonizarea acestor documente, n
special la nivelul prioritilor Guvernului i armonizarea cu CBTM;
c. Metodologii detaliate pentru a asigura formularea n documentele de politici a
obiectivelor msurabile i a indicatorilor de performan cu valori de referin
i inte;
d. Proceduri de monitorizare care vor reflecta informaii cu privire la atingerea
obiectivelor i indicatorilor de performan;
e. Metode detaliate de estimare a costurilor n documentele de planificare.
2) Asigurarea de ctre Cancelaria de Stat, n cooperare cu Ministerul Finanelor, c
cerinele privind elaborarea i coninutul documentelor de politici (inclusiv integrarea
n CBTM) sunt respectate.
3) Organizarea metodic a procesului de consolidare a capacitilor instituionale n
domeniul politicilor publice.
4) Consolidarea planificrii i raportrii la nivel de Guvern i la instituional.

Etapa II (2019-2020)
1) Consolidarea activitilor de planificare a procesului de integrare european pe
termen mediu, ajustnd aciunile la capacitile administrative i constrngerile
financiare, n scopul reducerii restanelor.
2) Dezvoltarea instruirilor n domeniul planificrii strategice, cu un accent deosebit pe
estimarea costurilor i monitorizarea implementrii, pentru a consolida capacitile
autoritilor de a evalua costurile politicilor.

OS3. Deciziile Guvernului sunt transparente, conforme cerinelor legale, coerente i

accesibile publicului.

Etapa I (2016-2018)
1) Asigurarea unei coordonri mai bune ntre instituiile Centrului Guvernului pentru
o mai bun pregtire a proiectelor ctre edinele Guvernului.
2) Analiza cauzelor, identificarea soluiilor i, n caz de necesitate, organizarea
instruirilor pentru a reduce numrul proiectelor restituite autoritilor pentru
mbuntire.
Etapa II (2019-2020)

1) Introducerea unui sistem comun al Parlamentului i al Guvernului de raportare

sistemic privind implementarea legilor i politicilor la un anumit interval dup
adoptarea acestora.

OS4. Formularea politicilor n baza evidenelor, respectnd cadrul legal i ntr-o

manier inclusiv duce la atingerea obiectivelor setate

Etapa I (2016-2018)
1) Formularea reglementrilor interne privind elaborarea politicilor n cadrul tuturor
ministerelor, cu descrierea n detaliu a procedurilor interne de elaborare a politicilor i
a proiectelor de acte normative.
2) Clarificarea rolului instituiilor de la Centrul Guvernului Cancelarie de Stat,
Ministerul Afacerilor Externe i Integrrii Europene, Centrul de Armonizare a
Legislaiei cu privire la planificarea, monitorizarea i revizuirea proiectelor ce
prevd armonizarea legislaiei pentru a evita dublrile.
3) Dezvoltarea cadrului legal secundar pentru asigurarea respectrii cerinelor fa de
consultrile publice, inclusiv publicarea rezultatelor proceselor de consultare.

Etapa II (2019-2020)
1) Formularea de ctre Cancelaria de Stat, n cooperare cu Ministerul Finanelor i
Ministerului Economiei, a unei singure abordri a evalurii ex-ante a impactului
politicilor publice i asigurarea aplicrii consecvente a metodologiei.

Indicatori de monitorizare
Obiectiv
OS1

OS2

Indicator

Anul de
referin

Funciile indispensabile Centrului

Guvernului, care sunt realizate de
instituiile acestuia
Funciile relevante procesului de integrare
european sunt ndeplinite de ctre instituii
Estimarea i includerea costurilor n
strategiile sectoriale27
Restanele n implementarea anual a
angajamentelor din documentele de
planificare la nivel naional
Restanele anuale n implementarea
strategiilor sectoriale
Rata dintre resursele totale estimate n
strategiile sectoriale i resursele totale
identificate pentru sectoare n cadrul CBTM
Restanele n implementarea anual a

27 Au fost examinate ultimele cinci strategii aprobate la moment.

Valoarea de
referin

inta,
anul 2020

OS3

OS4

angajamentelor privind integrarea european

Rata proiectelor propuse n termen n cadrul
edinelor Guvernului
Transparena procesului decizional al
Guvernului
Msura n care exist mecanisme de
planificare dintre Guvern i Parlament
Numrul de repoarte privind implementarea
legilor discutate n Parlament
Msura n care activitatea ministerelor este
orientat spre elaborarea politicilor
Msura n care procesul de elaborare a
politicilor utilizeaz instrumentele analitice
Msura n care consultrile publice sunt
organizate n procesul de elaborare a
politicilor i a proiectelor de acte normative
Restanele n armonizarea legislaiei
Numrul directivelor transpuse anual
Numrul proiectelor restituite Guvernului de
ctre Parlament

5.3.

Modernizarea serviciilor publice

Modernizarea serviciilor publice are drept scop transpunerea n practic a angajamentului

administraiei de stat de a asigura o bun administrare, prin garantarea oricrei persoane
dreptului de a beneficia, n ce privete problemele sale, de un tratament impar ial, echitabil i
ntr-un termen rezonabil din partea autoritilor publice att centrale, ct i locale, prin
oferirea serviciilor publice calitative, operative, accesibile, transparente i eficiente din punct
de vedere al costului pentru un numr ct mai mare de persoane. Abordarea administra iei
publice fa de prestarea serviciilor publice trebuie s fie coerent, efectiv i eficient,
asigurnd tratament egal pentru oricare persoan interesat i oferirea cetenilor unor
servicii calitative i uor accesibile, cu mbuntirea n mod continuu a calitii i
accesibilitii acestora n dependen de interesele cetenilor i mediului de afaceri.
Descrierea situaiei actuale
61. Reforma administraiei publice din perioada 2005-2013 a fost axat preponderent pe procesul
decizional, fiind acordat o atenie insuficient funciilor de punere n aplicare a politicilor,
majoritatea dintre care in de acordarea serviciilor publice de calitate (administrative i
materiale) cetenilor i mediului de afaceri. Acest subiect important a fost preluat de ini iativele
sectoriale, n special cele ce in de optimizarea i eficientizarea procedurilor de emitere a actelor
permisive, care au drept scop reducerea sarcinii administrative asupra sectorului privat prin
crearea ghieelor unice la nivelul unor autoriti publice, precum i prin organizarea i
funcionarea birourilor comune de informaii i servicii, reprezentnd un prim pas spre
dezvoltarea centrelor universale de prestare a serviciilor publice ctre popula ie, prin oferirea
posibilitii recepionrii cererilor solicitanilor prin intermediul acestor birouri.28

28 Hotrrea Guvernului nr.661 din 30 august 2013.

62. n anul 2010, Guvernul a creat, n subordinea Cancelariei de Stat, Centrul de Guvernare
Electronic, care i-a nceput activitatea ca instituie responsabil de implementarea Programului
strategic de modernizare tehnologic a guvernrii (e-Transformare)29 i a planurilor de aciuni
anuale, n colaborare cu subdiviziunile pentru e-Transformare din cadrul autorit ilor publice.
Guvernul i-a stabilit obiectivul de digitizare a serviciilor publice prestate de autoritile
administraiei publice centrale pn n anul 2020.
63. Printre realizrile nregistrate n aceast perioad este crearea portalului guvernamental unic al
serviciilor publice (www.servicii.gov.md) ca platform unic (proprietate a statului) pe care se
regsesc informaiile despre serviciile publice prestate n mod tradiional i serviciile publice
electronice ale ministerelor i ale altor autoriti administrative centrale, inclusiv ale structurilor
subordonate acestora30. Guvernul a stabilit i modul de administrare a coninutului acestui portal
n corespundere cu rolul i nivelul de acces acordat utilizatorilor, precum i modul de integrare n
portal a serviciilor publice electronice31. La situaia din aprilie 2016, portalul conine informaii
despre 511 servicii i permite accesul online la 129 e-servicii.
64. De asemenea, au fost introduse elemente ce in de managementul satisfaciei clien ilor, cu
primele studii i sisteme de examinare a reclamaiilor. n baza acestor experien e ini iale, a fost
elaborat un studiu cu scopul de a identifica o abordare comprehensiv pentru procesul de
acordare a serviciilor. Ulterior, a fost elaborat Ghidul metodologic privind reingineria serviciilor
publice i plasat pe pagina web oficial a Cancelariei de stat pentru aplicare de ctre prestatorii
de servicii publice administrative32.
65. ncepnd cu anul 2014, Guvernul a valorificat aceste experiene explornd o abordare mai
sistematic de modernizare a serviciilor publice prin aprobarea Programului de reformare a
serviciilor publice pentru anii 2014-2016.33
66. Pentru asigurarea unei coordonri generale mai eficiente a activitilor autoritilor administraiei
publice n procesul de modernizare a serviciilor publice, n competen a Consiliului naional
pentru reforma administraiei publice a fost atribuit examinarea prioritilor strategice n
domeniul reformrii serviciilor publice i examinarea listei serviciilor publice care urmeaz a fi
supuse procesului de reinginerie i digitizare34.

Problemele identificate
67. Dei implementarea Programului de reformare a serviciilor publice pentru anii 2014-2016 intr
n stadiul de finalizare, rmn a fi nesoluionate dou grupe principale de probleme ce in de
modernizarea serviciilor publice. Prima grup vizeaz sistemul de servicii publice din
perspectiva beneficiarilor de servicii publice, acoperind aa aspecte precum calitatea serviciilor,
accesibilitatea informaiei cu privire la servicii, timpul necesar pentru a obine un anumit
serviciu, asigurarea posibilitii de a alege canalele de acordare a serviciului pentru beneficiari,
respectarea ordinii de drept n procesul de acordare a serviciilor, costuri rezonabile pentru
29 Hotrrea Guvernului nr.710 din 20 septembrie 2011.
30 Hotrrea Guvernului nr.330 din 28 mai 2012.
31 Hotrrea Guvernului nr.657 din 5 septembrie 2012.
32 http://cancelaria.gov.md/ro/content/ghid-metodologic-privind-reingineria-serviciilor-publice
33 Hotrrea Guvernului nr.122 din 18 februarie 2014.
34 Hotrrea Guvernului nr.716 din 12 octombrie 2015.

ceteni i mediul de afaceri, cultura de deservire, infrastructura care s asigure acordarea

serviciilor, eficiena din punct de vedere economic al organizrii serviciilor.
68. A doua grup de probleme se refer la implementarea procesului de modernizare a serviciilor
publice din perspectiva administraiei de stat i acoper probleme cum ar fi calitatea elaborrii
politicilor n domeniu, prin stabilirea cu claritate a scopurilor, principiilor i instrumentelor
politicilor, corectitudinea activitilor i msurilor planificate i succesivitatea acestora, coerena
cu alte iniiative ale Guvernului, n primul rnd cu politica de e-Transformare a Guvernrii,
asigurarea resurselor financiare necesare, stabilirea unor mecanisme eficiente de coordonare i
management al procesului de modernizare, contientizarea esenei i complexit ii acestui proces
de ctre funcionarii publici att la nivel de conductori, ct i la nivel de specialiti.
69. Generaliznd problemele existente din perspectiva beneficiarilor serviciilor publice evideniem
urmtoarele:
1)Informaia incomplet plasat pe paginile web ale instituiilor publice. Aceste
fapte nu corespund principiilor bunei guvernri de deschidere, transparen i
responsabilitate a administraiei publice, descrise i n pct.25 din Sub-capitolul
5.1. Responsabilizarea administrativ din prezenta Strategie. n majoritatea
cazurilor pentru a beneficia de serviciul necesar, beneficiarii sunt nevoii s
viziteze n persoan instituiile prestatoare de servicii.
2)Abordarea instituional ngust i izolarea instituiilor publice n prestarea
serviciilor publice. Beneficiarul continu s ndeplineasc rolul de curier,
asigurnd schimbul de documente ntre instituiile publice. Interoperabilitatea
registrelor publice i bazelor de date de stat i celor departamentale funcioneaz
numai n cazuri izolate, antrennd cheltuieli semnificative de timp i costuri
economice suplimentare pentru ceteni i mediul de afaceri.
3)Lipsa procedurilor sistematice i a practicilor de evaluare a poverii
administrative. Deseori, cadrul de reglementare, care stabilete procedurile
administrative de prestare a serviciilor publice, prevede cerine, la care s-ar putea
renuna fr riscuri suplimentare, ns evaluarea sistematic i identificarea
procedurilor i proceselor excesive existente se efectueaz doar n cazuri distincte,
n special cu suportul unor proiecte internaionale de asisten tehnic.
70. De asemenea, printre problemele identificate este i lipsa principiilor uniforme i
transparente pentru stabilirea tarifelor pentru serviciile prestate contra plat. Preurile la
servicii sunt percepute de majoritatea cetenilor ca fiind arbitrare sau nerezonabile.
Absena acestor principii i modalitii de stabilire a tarifelor la serviciile prestate contra
plat duce la tendina de majorare a tarifelor, serviciile prestate contra plat fiind
percepute de majoritatea consumatorilor serviciilor publice ca fiind arbitrare sau
nerezonabile i, n primul rnd, ca o surs de venituri suplimentare pentru instituiile
publice la poziia mijloace bugetare speciale. Pe de alt parte, cadrul legislativ
dezordonat i neclaritatea tuturor elementelor serviciilor face dificil calculul preului de
cost al serviciilor i evaluarea obiectiv a tarifelor propuse35.
35 Pct.33 subpct.5) i pct.35 subpct.5) din Programul de reformare a serviciilor publice pentru anii 2014-2016,
aprobat prin Hotrrea Guvernului nr.122 din 18 februarie 2014.

71. n ceea ce privete implementarea procesului de modernizare a serviciilor publice din

perspectiva administraiei de stat, au fost identificate urmtoarele probleme:
1) Absena cadrului normativ de reglementare a serviciilor publice la nivelul
normelor primare. n legislaie nu exist definiia clar a serviciilor publice i
diversitii de servicii publice. Conceptul general de serviciu public este utilizat ca
un sinonim pentru serviciile publice administrative, servicii n folos public
(materiale) etc., fapt ce duce la confuzie i la planificarea neclar a obiectivelor
pentru modernizare. Mai mult, nu sunt definite noiuni cum ar fi de intorul
serviciului public i prestatorul serviciului public, front-office i back-office,
noiuni dezvoltate conform practicilor pozitive europene i internaionale,
procesele de prestare a serviciului etc., care, la moment, se utilizeaz n mod
intuitiv, fapt ce complic i tergiverseaz procesul de modernizare a serviciilor
publice.
2) Izolarea instituional. Autoritile, instituiile publice, ntreprinderile de stat responsabile de prestarea serviciilor publice - consider serviciile n limitele
competenei proprii, dar nu din perspectiva beneficiarilor, pentru care barierele
instituionale ale administraiei publice creeaz o povar administrativ
suplimentar. O privire la gama de servicii din punctul de vedere al beneficiarilor,
analiza orizontal i iniiativele de modernizare ale grupelor de servicii dup
principiul de situaii de via, n conformitate cu practicile pozitive europene i
internaionale, se realizeaz doar n cazuri izolate cu ajutorul proiectelor
internaionale de asisten tehnic.
3) Capacitatea funcional redus n cadrul Cancelariei de Stat pentru a dirija i
coordona eficient procesul de modernizare a serviciilor publice. Fr o gestionare
eficient a acestui proces este greu de contat constant pe consultani pentru analiza
serviciilor existente i luarea deciziei asupra necesitii acestora; stabilirea
prioritilor de modernizare (necesar din cauza existenei numrului mare de
servicii administrative i materiale); determinarea diferitor autoriti s colaboreze
n acordarea serviciilor complexe, precum i pentru dezvoltarea capacitilor i
promovarea schimbrii n cultura administrativ.
72. Reingineria proceselor operaionale de prestare a serviciilor publice ar trebui s fie una din
prioritile Guvernului, dar, totodat, i o provocare major, care necesit regndirea i
transformarea modelelor tradiionale de activitate ale autoritilor i instituiilor publice.
73. Lipsesc i standardele comune pentru reingineria proceselor operaionale i utilizarea tehnicilor
de ghieu unic, care ar contribui la satisfacerea preocuprilor clienilor ce in de procedurile
administrative de prestare a serviciilor care dureaz mult i necesitatea de a merge la cteva
instituii pentru a obine un serviciu. Astfel, n urma realizrii sondajelor privind evaluarea
importanei mbuntirilor necesare pentru acordarea serviciilor publice, respondenii au indicat
drept cele mai importante direcii de modernizare a serviciilor:
1)posibilitatea de a obine un rezultat integral al serviciului ntr-un singur loc
(instituie);

2)posibilitatea de a obine informaii depline cu privire la un serviciu n regim online.36

74. n pofida utilizrii pe larg a denumirii de ghieu unic, n realitate exist abordri dintre cele
mai diverse ale implementrii modelului de ghieu unic n acordarea serviciilor. Exist cazuri
cnd implementarea ghieului unic se exprim prin organizarea concomitent a unei serii de
ghiee unice n aceeai instituie i implic vizitarea acestui ghieu unic de ctre beneficiari de
10 ori, ceea ce de fapt submineaz scopul propriu-zis al acestui principiu. Principiul de ghi eu
unic este neles, deocamdat, doar ca un mecanism de eficientizare a activit ii de
ntreprinztor, n sensul n care este reglementat n Legea nr.161 din 22 iulie 2011 privind
implementarea ghieului unic n desfurarea activitii de ntreprinztor. Exemple ale unor
ghiee unice implementate pn n prezent n activitatea autorit ilor publice sunt foarte pu ine.
Astfel, exist n continuare problema n ceea ce privete definirea, aplicarea principiului
respectiv pentru ntregul sistem de servicii publice, precum i instituirea ghieelor unice n
procedura de prestare i a altor servicii publice, nu doar a serviciilor ce in de eliberarea actelor
permisive.
75. Cu toate c eforturile concertate ale Guvernului i prestatorilor de servicii publice n domeniul
digitalizrii serviciilor publice au avut rezultate pozitive i pentru unele servicii gradul de
satisfacie de serviciile electronice a atins un nivel nalt37, informaiile disponibile sugereaz c
gradul de asimilare a e-serviciilor este nc relativ mic, acestea fiind mai populare n rndul
cetenilor nstrii, cu studii, din regiunile urbane.
76. n final, mai exist i necesitatea dezvoltrii capacitilor n cadrul autoritilor centrale i locale
care dein i presteaz servicii publice pentru aplicarea metodologiei de reinginerie a serviciilor
publice. n timp ce rolul Cancelariei de Stat n modernizarea serviciilor individuale ini ial poate
fi mai mare, modernizarea i digitizarea rapid a serviciilor este imposibil fr responsabilizarea
administrativ la nivelul autoritilor publice sectoriale, menionat n Sub-capitolul 5.1. din
prezenta Strategie. Procesul de modernizare a serviciilor publice trebuie s fie conceptualizat i
coordonat la nivel de implementare centralizat de ctre Cancelaria de Stat, iar autorit ile
administraiei publice centrale trebuie s-i asume implementarea la nivel sectorial. Personalul
autoritilor care dein i presteaz servicii publice, att la nivel de management, ct i la cel de
execuie, trebuie s cunoasc noile concepte i tehnici i s contribuie la procesul de reinginerie
i digitizare n baza infrastructurii de e-Guvernare, create de Guvern cu suportul partenerilor de
dezvoltare.

Obiectivul general
Asigurarea intereselor beneficiarilor de servicii publice prin reformarea serviciilor
publice, att la nivelul autoritilor publice centrale, ct i celor locale, pentru a asigura prestarea
de servicii calitative, operative, accesibile, transparente i eficiente din punctul de vedere al
costului pentru un numr ct mai mare de ceteni.

36 Pct.19 din Programul de reformare a serviciilor publice pentru anii 2014-2016, aprobat prin Hotrrea
Guvernului nr.122 din 18 februarie 2014.

37 Centrul de Guvernare Electronic (2015), Percepia, asimilarea i susinerea de ctre

populaie a e-transformrii guvernrii n Republica Moldova, Chiinu.

Obiective specifice i aciuni prioritare

OS1. Crearea capacitilor instituionale pentru gestionarea procesului de modernizare a
serviciilor publice

Etapa I (2016-2018)
1) Revizuirea structurii Cancelariei de Stat i stabilirea unei subdiviziuni responsabile
de coordonarea reformei serviciilor publice, care, n strns cooperare cu Centrul de
Guvernare Electronic i Direcia politici de descentralizare, precum i autoritile
administraiei publice centrale i locale, va actualiza i gestiona portalul
www.servicii.gov.md, va stabili prioritile pentru iniiativele de modernizare i va
ndeplini alte activiti aferente procesului de modernizare a serviciilor publice.

OS2. Crearea cadrului normativ i metodologic pentru modernizarea serviciilor publice

Etapa I (2016-2018)
1) Elaborarea i promovarea legii privind serviciile publice care, la nivelul normelor
primare, va prevedea o nou abordare n domeniul modernizrii serviciilor publice,
va stabili responsabilitile n procesul de prestare a serviciilor publice i
standardele minime de calitate a acestora, precum i va introduce criterii unificate
de stabilire a tarifelor pentru serviciile prestate contra plat. Viitoarea lege urmeaz
s prevad diferite modaliti de acordate a serviciilor publice att prin mijloace
fizice, ct i cele electronice, inclusiv printr-o reea de centre universale de acordare
a serviciilor, cu asigurarea accesului la serviciile acordate la nivel central i local n
conformitate cu principiul ghieului unic.
2) Elaborarea i promovarea metodologiei privind reingineria proceselor operaionale
de prestare a serviciilor publice, inclusiv analiza cost-beneficiu a reingineriei i
digitizrii, care va descrie i modaliti de evaluare a gradului de satisfac ie a
clienilor fa de serviciile publice prestate, va introduce practici de management al
calitii serviciilor publice n activitatea autoritilor publice, etc.
3) Elaborarea i promovarea metodologiei-cadru de stabilire a tarifelor pentru
serviciile publice prestate contra plat.

OS3. Organizarea metodic a procesului de consolidare a capacitilor instituionale n

domeniul modernizrii serviciilor publice

Etapa I (2016-2018)
1) Elaborarea i aprobarea Programului de dezvoltare a resurselor umane n domeniul
modernizrii serviciilor publice, n vederea acordrii asistenei autoritilor n
aplicarea uniform a conceptelor, metodologiilor, instrumentelor i a cadrului
normativ privind modernizarea serviciilor publice, inclusiv prin instruirea

conductorilor i personalului prestatorilor de servicii publice n ceea ce privete

tehnicile de management al ateptrilor clienilor, reingineria proceselor
operaionale de prestare a serviciilor publice i implementarea e-serviciilor.

OS4. Crearea centrelor universale de prestare a serviciilor publice administrative

Etapa I (2016-2018)
1) Elaborarea i aprobarea conceptului centrului universal de prestare a serviciilor
publice, inclusiv celor aferente eliberrii actelor permisive. Misiunea centrelor
respective va consta n facilitarea accesului la serviciile publice administrative pe
ntreg teritoriul rii, prin utilizarea aranjamentelor specifice ghieului unic, cu
implicarea autoritilor publice centrale i locale. Centrele universale de prestare a
serviciilor publice vor asigura o abordare mai integrat a deservirii beneficiarilor
diferitor servicii, oferind o organizare unificat a funciei de deservire a
beneficiarilor pentru toate centrele i, respectiv, o utilizare mai econom a
resurselor i sporirea calitii de deservire. Viitoarele centre vor acorda asisten
cetenilor prin intermediul unui birou de recepie i vor facilita utilizarea soluiilor
de guvernare electronic de ctre cetenii care nu au acces la tehnologii
informaionale.
2) Crearea centrelor universale de prestare a serviciilor publice administrative.

OS5. Elaborarea i implementarea planului de reinginerie i digitizare a serviciilor

publice

Etapa I (2016-2018)
1) Elaborarea planului de reinginerie i digitizare a serviciilor publice. Subdiviziunea
din cadrul Cancelariei de Stat responsabil de modernizarea serviciilor publice,
mpreun cu autoritile publice responsabile de prestarea serviciilor publice, cu
suportul Centrului de Guvernare Electronic i cu subdiviziunile pentru eTransformare, vor elabora planul cu proiecte de reinginerie i digitizare a 300 de
servicii publice i disponibilitatea acestora din portalul www.servicii.gov.md,
pentru a atinge obiectivul comun de digitalizare a tuturor serviciilor pn n anul
2020.

OS6. Reutilizarea platformelor guvernamentale

guvernamentale pentru modernizarea serviciilor publice

serviciilor

electronice

Etapa I (2016-2018) i Etapa II (2019-2020)

1) Creterea continu a numrului serviciilor publice supuse reingineriei i digitizrii,
reutiliznd infrastructura guvernamental existent. Pentru a asigura realizarea

obiectivului respectiv, Centrul de Guvernare Electronic va asista autoritile

administraiei publice centrale n reutilizarea platformelor guvernamentale instituite
(platforma tehnologic guvernamental comun (MCloud), platforma de
interoperabilitate (MConnect), platforma de registre i acte permisive (PGRAP)) i
integrarea e-serviciilor publice sectoriale cu serviciile de platform disponibile
(serviciul electronic guvernamental de autentificare i control al accesului (MPass),
serviciul electronic guvernamental integrat de semntur digital (MSign), serviciul
electronic guvernamental pli electronice (MPay), serviciul electronic
guvernamental de jurnalizare (MLog), serviciul guvernamental de notificare
(MNotify)), lansate pentru modernizarea serviciilor publice prin digitalizarea
acestora i implementarea eficient a prioritilor de e-Transformare a guvernrii.

Indicatori de monitorizare
Obiectiv
OS1

OS2

OS3

OS4

OS5
i OS6

Indicator

Anul de
referin

Valoarea de
referin

Noua subdiviziune de coordonare a

activitilor administraiei publice n
domeniul modernizrii serviciilor publice
creat i suplinit cu personal
Legea privind serviciile publice intrat n
vigoare i cadrul normativ secundar aprobat
Metodologia privind reingineria serviciilor
publice aprobat
Metodologia-cadru de stabilire a tarifelor
pentru serviciile publice prestate contra plat
aprobat
Programul de dezvoltare a capacitilor
resurselor umane n domeniul modernizrii
serviciilor publice lansat i funcional
Cota funcionarilor publici implicai direct
n prestarea de servicii care au beneficiat de
instruire pe parcursul anului
Conceptul centrului universal de prestare a
serviciilor publice aprobat
Numrul centrelor universale de prestare a
serviciilor publice lansate i funcionale
Planul de reinginerie i digitizare a
serviciilor publice aprobat de ctre Consiliul
naional pentru reforma administraiei
publice; lista serviciilor publice care
urmeaz a fi supuse procesului de
reinginerie i digitizare elaborat
Numrul serviciilor publice supuse
reingineriei i digitizrii, reutiliznd
infrastructura guvernamental instituit

5.4.

Managementul finanelor publice

inta,
anul 2020

Sistemul de Management al Finanelor Publice reprezint procesul prin care se asigur c

gestionarea resurselor financiare publice este realizat la cele mai nalte standarde de
eficien i eficacitate alturi de cele de integritate i transparen.
Descrierea situaiei actuale.
77. Sistemul de Management al Finanelor Publice (MFP) este o parte inerent a sectorului public,
fiind astfel prezent la nivelul fiecrei autoriti i instituii publice. Complexitatea acestui sistem
n scopul gestionrii finanelor publice i responsabilizrii administrative corespunztoare este
redat de urmtoarea divizare a responsabilitilor ntre instituii:
-

Parlamentul adopt cadrul legislativ n domeniu, adopt anual limitele macrobugetare

pe termen mediu, actualizeaz politica bugetar fiscal, adopt i modific legile bugetare
anuale i n final examineaz i aprob rapoartele de executare semianuale i anuale ale
bugetului. 38
Curtea de Conturi este responsabil de funcia de audit extern.39
Guvernul exercit conducerea general a activitii executive n domeniul gestionrii
finanelor publice, cu elementele sale atributive decizionale.
Ministerul Finanelor, prin intermediul subdiviziunilor sale i instituiilor subordonate,
asigur realizarea funciilor Managementului Finanelor Publice: coordonare general a
procesului bugetar, elaborarea i coordonarea politicii bugetar fiscale, elaborarea i
coordonarea procesului de planificare bugetar pe termen mediu (CBTM), gestionarea
mijloacelor financiare ale bugetelor componente ale bugetului public naional,
administrarea bugetul de stat i monitorizarea executrii celorlalte bugete componente
ale bugetului public naional. De asemenea, gestioneaz alte procese sau sisteme cum ar
fi sistemul trezorerial (Trezoreria de Stat), sistemul de administrare fiscal (Inspectoratul
Fiscal Principal de Stat), sistemul de achiziii publice (Agen ia de Achiziii Publice),
sistemul de administrare vamal (Serviciul Vamal), sistemul de Control Financiar Public
Intern i funcia de inspecie financiar (Inspecia Financiar).
Casa Naional de Asigurri Sociale este responsabil de gestionarea bugetului de
Asigurri Sociale
Compania Naional de Asigurri n Medicin este responsabil de bugetul asigurrilor
obligatorii n medicin,
Autoritile publice centrale sunt responsabile de planificarea bugetar n baza
documentelor de politici pe fiecare domeniu de activitate i elaborarea strategiilor
sectoriale de cheltuieli pe termen mediu n Cadrul Bugetar pe Termen Mediu, de
elaborarea bugetelor anuale, executarea i raportarea conform legislaiei.
Autoritile publice locale elaboreaz, aprob i administreaz bugetele locale cu
respectarea principiilor i regulilor stabilite n legislaie.
Instituiile bugetare gestioneaz resursele bugetare disponibile n conformitate cu
legislaia.

78. Conform Legii finanelor publice i responsabilitii fiscale, bugetul public naional este format
din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, fondurile asigurrii obligatorii de
asisten medical, bugetele locale. Ultimele, la rndul lor sunt divizate, conform Legii privind
38 Legea nr.181 din 25.07.2014 privind finanele publice i responsabilitii bugetar-fiscale.
39 Legea Curii de Conturi nr.261 din 05.12.2008.

finanele publice locale40 n bugetele satelor (comunelor), oraelor (municipiilor, cu excep ia

municipiilor Bli i Chiinu), bugetele raionale, bugetul central al unitii teritoriale autonome
cu statut juridic special, bugetele municipale Bli i Chiinu. Aceast lege a fost actualizat
prin Legea nr.267 din 1 noiembrie 2013, care introduce un nou sistem al finanelor publice
locale41, n conformitate cu obiectivul specific II de la componenta Descentralizare financiar
din cadrul Strategiei naionale de descentralizare42, i anume perfecionarea actualului sistem de
finane publice locale, astfel nct s se asigure autonomia financiar a administra iei publice
locale, cu meninerea disciplinei financiare, maximizarea eficienei i asigurarea echit ii n
alocarea resurselor.
79. Impactul general scontat al modificrilor operate la Legea privind finanele publice locale i
Codul fiscal rezid n (i) consolidarea, lrgirea i creterea semnificativ a autonomiei locale n
fundamentarea i administrarea sistemului de venituri proprii; (ii) stimularea colectrii
veniturilor proprii de ctre autoritile publice locale; (iii) transparen, predictibilitate i
stabilitate; (iv) indicatori de autonomie financiar - mbuntire semnificativ.
80. Pe parcursul ultimilor ani, sistemul de MFP este ntr-un proces intens de reformare la toate
nivelele. n acest sens, a fost elaborat i aprobat Strategia de dezvoltare a managementului
finanelor publice 2013-2020, care se afl in proces de implementare.43
81. Totodat, a fost aprobat Legea privind finanele publice i responsabilitii bugetar-fiscale 44,
care conine prevederi importante privind nivelul-limit anual al deficitului bugetului public
naional, care nu va depi 2,5% din produsul intern brut, excluznd granturile, ctre anul 2018,
precum i procedura de aprobare de ctre Parlament a limitelor macrobugetare pe termen mediu.
82. Sistemul de Control Financiar Public Intern (CFPI), de asemenea, este supus unui proces de
reformare. Astfel, a fost adoptat Legea privind controlul financiar public intern 45 i a fost
aprobat de ctre Guvern Programul de dezvoltare a controlului financiar public intern pentru anii
2014-201746. Totodat, au fost aprobate de ctre ministrul finanelor Standardele naionale att
pentru managementul financiar i control (MFC), ct i pentru auditul intern.
83. De asemenea, ntru aducerea cadrului regulator n domeniu achiziiilor publice n conformitate
cu legislaia UE, a fost aprobat o nou lege privind achiziiile publice 47, care intr n vigoare de
la 1 mai 2016.
84. n afar de actele normative despre care s-a menionat mai sus, domeniul Managementului
Finanelor Publice mai este reglementat i de urmtoarele acte:
a) Legea nr.419 din 22.12.2006 cu privire la datoria sectorului public, garaniile de
stat i recreditarea de stat;
b) Legea Contabilitii nr.113 din 27.04.2007;
c) Ordinul Ministrului Finanelor nr.208 din 24.12.2015 privind Clasificaia
Bugetar;
40 Legea nr.397-XV din 16.10.2003 privind finanele publice locale.
41 Legea nr.267 din 01.11.2013.
42 Legea nr.68 din 5 aprilie 2012.
43 Hotrrea Guvernului nr.573 din 06.08.2013.
44 Legea nr.181 din 25.07.2014.
45 Legea nr.229 din 23.09.2010.
46 Hotrrea Guvernului nr.1041 din 20.12.2013
47 Legea nr.131 din 3 iulie 2015.

d) Legile bugetare anuale;

e) Hotrrea Guvernului nr.82 din 24.01.2006 privind elaborarea cadrului de
cheltuieli pe termen mediu i a proiectului de buget.
f) Codul Fiscal.
g) Codul Vamal.
h) Legea Curii de Conturi nr. 261 din 05.12.2008.
85. La capitolul Managementul Finanelor Publice, conform ultimelor procese de evaluare,
administraia public central se situeaz la un nivel stabil. Att exerci iul de evaluare a
cheltuielilor publice i a responsabilitii financiare n perioada 2012-2014 (PEFA)48, ct i
evaluarea SIGMA din martie 2016 au calificat dezvoltarea la acest capitol drept una stabil i
avansat. Indicatorii de evaluare prezint n majoritatea cazurilor valori crescute, cum ar fi n
cazul indicatorilor PI-1 - PI-3, la capitolul credibilitatea bugetului, sau stabile, cum ar fi n
cazul indicatorilor PI-13- PI-28, la capitolul ciclul bugetar.
86. Prin urmare, elementele de baz sunt elaborate, aprobate i n mare parte conforme celor mai
bune practici internaionale.
87. n acelai timp, s-au nregistrat mbuntiri la capitolul variaiei componen ei cheltuielilor
pentru anii 2012-2014 (PI-2 (i)), care nu au depit valoarea de 5% din total cheltuieli (1,8% n
2012, 2,3% n 2013 i 3,8% n 2014), iar cheltuielile neprevzute nu au depit 3% din total
cheltuieli (0,1% pentru toi trei ani).
88. Variaia veniturilor, la fel a nregistrat o scdere pe perioada anilor 2012-2014, n compara ie cu
perioada exerciiului de evaluare PEFA 2011 (2008-2010), ceea ce reprezint o mbuntire a
performanelor planificrii i gestionrii veniturilor.
89. n ceea ce privete administraia public local, modificri importante i eseniale au fost
realizate pe segmentul descentralizare financiar. Prin modificarea i completarea Legii privind
finanele publice locale i Codul Fiscal a fost instituit un sistem nou de formare a bugetelor
locale, fiind revizuit i modificat sistemul transferurilor i impozitelor partajate. Modificrile
prevzute au dus la o reconsiderare principial a ntregului sistem de finane publice locale i
stau la baza ulterioarelor modificri n domeniul managementului public local, orientat spre
creterea potenialului local, n condiii de ncurajare a eforturilor de generare a veniturilor
proprii, de asigurare a echitii n partajarea veniturilor i creare a premiselor pentru consolidarea
autonomiei autoritilor locale.
90. n acelai timp, capacitatea administrativ a autoritilor publice locale este serios afectat de
lipsa unor mijloace i resurse umane, logistice, patrimoniale i financiare consistente pentru a
asigura servicii publice locale calitative. Resursele financiare insuficiente i dimensiunea redus
a localitilor afecteaz negativ capacitatea administrativ a APL de a-i ndeplini rolul n
furnizarea de servicii.

Problemele identificate.
91. Sistemul de management al finanelor publice este parte integrant a conceptului de bun
guvernare a ntregii administraii publice, prin urmare efectele realizrii sau nerealizrii a
48 http://eeas.europa.eu/delegations/moldova/documents/more_info/pefa_assessment_20122014.pdf

aciunilor de reformare a acestui sistem au un impact asupra tuturor componentelor de reform a

administraiei publice, precum i viceversa.
92. Problemele nregistrate n realizarea strategiei de reform a managementului finanelor publice
sunt specifice nu doar Ministerului Finanelor, ci ntregului sistem al administra iei publice.
Reieind din complexitatea sistemului, realizarea aciunilor doar de ctre minister nu garanteaz
soluionarea tuturor problemelor nregistrate la acest capitol. Prin urmare, abordarea acestei
strategii privind sistemul de management al finanelor publice va fi una de ansamblu i va viza
ntreaga administraie public.
93. n procesul de utilizare a resurselor publice, Guvernul trebuie s decid care sunt prioritile, prin
intermediul unui ciclu bugetar regulat de planificare, negociere i implementare. Maximizarea
eficacitii i eficienei cheltuielilor publice rezid de fapt n asigurarea unei valori maxime n
urma acestor decizii de cheltuieli, aplicarea procedurilor de control i evitarea pierderilor,
erorilor, fraudei i corupiei.49
94. n urma analizei evalurilor efectuate privind implementarea sistemului de MFP se poate
concluziona c majoritatea elementelor n care Ministerul Finanelor a fost principalul sau
singurul responsabil au fost realizate (Legea finanelor publice i responsabilitii bugetar fiscale,
reguli i proceduri de elaborare a CBTM, Strategia de reform a management al finan elor
public, Legea privind controlul financiar public intern, Cadrul metodologic privind
managementul financiar i control i auditul intern), iar cele care au depins de conlucrarea la
nivelul ntregului sector public nregistreaz anumite rezerve (respectarea calendarului CBTM,
corelarea prioritilor politicilor cu limitele de cheltuieli i indicatorii de performan,
implementarea MFC la nivel instituional etc.). Mai mult, reieind din specificul rela iei dintre
reforma MFC i managementul instituional, reforma MFC trebuie tratat ca un element
constitutiv al reformei administraiei publice.
95. Prin urmare, evalurile menionate mai sus au identificat o serie de lacune care tergiverseaz sau
ngreuneaz mersul avansat al implementrii activitilor i realizrii obiectivelor reformei
managementului finanelor publice:
a) Calendarul i modul de aprobare a Cadrului Bugetar pe Termen Mediu nu este
respectat, n special pentru anii 2013 i 2014 acesta nu a fost finalizat n termenii
stabilii i aprobat de ctre Guvern. Documentul a fost discutat i aprobat doar n
cadrul Comitetului Interministerial pentru Planificare Strategic i plasat pe
pagina web a Ministerului Finanelor. Iar n anul 2015, CBTM nu a fost aprobat
nici n cadrul Comitetului Interministerial pentru Planificare Strategic, ci doar
la nivelul Ministerului Finanelor. n lipsa unui document aprobat de Guvern
privind planificarea bugetar pe termen mediu, scade credibilitatea ntregului
exerciiu. Prin urmare, se diminueaz importana prioritilor stabilite i
responsabilitatea privind angajamentele luate.
b) Nu toate sectoarele au acoperire cu strategii de cheltuieli n cadrul CBTM, ceea
ce presupune o legtur slab cu obiectivele strategice ale unor documente de
politici. Este esenial ca toate documentele de politici, activitile crora au fost
considerate a fi prioritare i planificate pentru finanare s fie reflectate n cadrul
politicilor sectoriale de cheltuieli pentru monitorizarea i evaluarea ulterioar a
49 Quality of Public Administration. A toolbox for practitioners European Commission, Directorate-General for
Employment, Social Affairs and Inclusion Unit E.1, 2015.

c)

d)

e)

f)

g)

indicatorilor de performan. In exerciiul CBTM 2015-2017 au fost incluse 17

strategii sectoriale de cheltuieli, n comparaie cu 14 incluse n exerciiul CBTM
2011-2015, cu o acoperire de 85% din totalul resurselor alocate. Ca rezultat,
dispare certitudinea finanrii prioritilor asumate i exist riscul ca unii
indicatori s nu fie monitorizai sau evaluai, fapt ce poate diminua realizarea
obiectivelor planificate. ns, este nevoie de o corelare mai bun ntre elementele
(obiective, indicatori de performan) din documentele de politici, CBTM i
bugetele anuale.
Importana sistemului de Management Financiar i Control (MFC) nu este
perceput corespunztor de ctre conductorii instituiilor, prin urmare exist
carene n implementarea elementelor acestuia. Implementarea MFC la nivel
organizaional nu este structurat uniform i rmne n urma dezvoltrii cadrului
operaional. Responsabilitatea primordial pentru dezvoltarea MFC este pe
seama managerilor de nivel nalt ai fiecrei instituii, mpreun cu al i
conductori ai subdiviziunilor din subordine. n realitate ns, unitile de Audit
Intern ajut la dezvoltarea MFC prin intermediul instruirilor personalului i a
sugestiilor privind procedurile de control, precum i prin avizarea rapoartelor
privind mersul implementrii MFC. Cu toate c sistemul de control financiar
public intern are mai mult conotaii financiare i este n vizorul personalului din
domeniul financiar-contabil al instituiilor, acest sistem ofer o asigurare
suplimentar managementului c procedurile de control intern instituite, att la
nivel financiar, ct i la nivel operaional, vor duce la realizarea obiectivelor
stabilite. Aceast asigurare este valabil i pentru mediul extern al instituiei i,
respectiv, al administraiei publice n ansamblu, indiferent de tipul acestora:
Guvern, Audit Extern, Parlament, parteneri de dezvoltare, etc.
Nu exist o procedur unificat corespunztor etapelor de implementare a MFC.
Instituiilor nu li se cere s aprobe propriile regulamente sau planuri de
dezvoltare a sistemului de MFC, chiar dac unele instituii, cum ar fi Ministerul
Finanelor, au astfel de documente. Manualul MFC anticipeaz, dar nu solicit
existena coordonatorilor, grupurilor de lucru sau planurilor de aciuni.
Mecanismul existent de supraveghere a implementrii sistemului MFC la nivelul
administraiei publice nu are capacitile necesare de decizie i influen.
Rapoartele elaborate de ctre Unitatea Central de Armonizare a MFC sunt
prezentate Guvernului i aprobate fr un proces de evaluare i analiz. n aceste
rapoarte nu sunt incuse seciuni cu privire la concluzii i recomandri.
Lipsete conceptul de delegare la nivel de structur ierarhic pentru instituiile
subordonate. Unul dintre principiile care stau la baza MFC este rspunderea
managerial. Aceasta prevede delegarea rspunderii manageriale n cadrul
ierarhic al unei instituii. La moment nici Legea privind controlul financiar
public intern i nici Legea finanelor publice i responsabilitii bugetar-fiscale
nu conin astfel de prevederi.
Sistemul de audit intern, din aceleai motive nregistreaz deficiene n
implementare. La etapa actual, din 57 instituii ce cad sub inciden a
obligativitii instituirii funciilor de audit intern, doar 45 au creat astfel de
uniti. Chiar dac numrul total de auditori este n cretere (de la 108 la 125 in
2014), majoritatea unitilor de audit intern sunt formate din 1-2 angajai, care n

mare msur se concentreaz pe auditul de conformitate, dect pe celelalte tipuri

de audit auditul de sistem, auditul performanei sau auditul tehnologiilor
informaionale. Mai mult, unitile de audit intern nu sunt percepute ca
instrumente de evaluare i asigurare ex-post a implementrii i funcionalitii
procedurilor de control intern ntru atingerea obiectivelor, dar ca instrumente de
creare sau validare a acestora, fiind implicate direct n elaborarea acestora sau
aplicarea lor.
h) Autoritile efectueaz operaiuni de achiziii publice prin intermediul unor
uniti desemnate pe plan intern sau grupuri de lucru, care sunt compuse din cel
puin cinci persoane i care i desfoar ciclul complet al achiziiilor publice,
de la planificare pn la ncheierea contractului. Dei legislaia stabilete o serie
de criterii pentru a asigura buna desfurare a procedurilor de achiziii publice,
prezena unor experi n proces nu este ntotdeauna garantat, iar uneori acetia
chiar sunt exclui n mod explicit din componena grupurilor de lucru.
Neimplicarea experilor n achiziiile publice explic n mare parte de ce
grupurile de lucru nu sunt n msur s pregteasc documenta ie de licita ie
adecvat sau s stabileasc n mod corect calificarea i criteriile de evaluare,
ceea ce n cele din urm duce la anularea ofertelor50.
96. Concomitent, se atest o tergiversare a aciunilor de reform a finan elor publice direc ionate
spre dezvoltarea autoritilor publice locale:
a) Descentralizarea financiar nu este nc finalizat. Dei prin modificrile operate
la Legea privind finanele publice locale i Codul Fiscal a fost instituit un sistem
nou de formare a bugetelor locale, fiind revizuit i modificat sistemul
impozitelor partajate, din 3 blocuri de activiti preconizate, au rmas nerealizate
activitile la capitolul (i) consolidarea bazei de generare a veniturilor locale i
(ii) eficientizarea managementului financiar.
b) Sunt nregistrate restane considerabile privind descentralizarea patrimonial.
Avansarea cu modificrile la sistemul finanelor publice locale a scos n eviden
restane la capitolul delimitarea i gestionarea patrimoniului la nivel local.
Tergiversarea procesului de descentralizare patrimonial poate influena foarte
negativ responsabilitatea autoritilor APL de a genera venituri proprii i a aplica
un management eficient al proprietilor din gestiune. Lipsa delimitrii clare i
nregistrrii proprietii publice, nealocarea surselor financiare pentru executarea
lucrrilor de evaluare a bunurilor imobile proprietate APL, diminueaz baza
impozabil a instituiilor administraiei publice locale.
c) Legea privind descentralizarea administrativ a Republicii Moldova 51 definete
capacitatea administrativ ca raportul dintre cheltuielile generale de administrare
i veniturile proprii ale APL. Conform Legii, o autoritate public local este
considerat viabil dac cheltuielile administrative nu depesc 30% din totalul
veniturilor locale. La moment, constatm c mai mult de 80% din APL nu
ntrunesc aceste condiii.
Obiective specifice i aciuni prioritare
50 b. Pag. 115
51 Legea privind descentralizarea administrativ nr. 435-XVI din 28.12.2006

OS1. Bugetul Public Naional este formulat n conformitate cu cadrul legal na ional, cu
alocrile comprehensive de cheltuieli stabilite n corespundere cu cadrul bugetar pe termen
mediu i procedurile prescrise sunt pe deplin respectate.
Etapa I (2016-2018)
1) Revizuirea i modificarea cadrului normativ secundar pentru asigurarea aprobrii
CBTM n forma i cadrul de timp stabilit de legislaie.
2) Elaborarea strategiilor sectoriale de cheltuieli pentru toate domeniile sectorului public.
Etapa II (2019-2020)
1) Corelarea direct ntre elementele documentelor de politici cu CBTM i bugetul anual.
OS2. Cadrul operaional pentru managementul i controlul financiar definete
responsabilitile i mputernicirile, iar aplicarea acestuia de organizaiile bugetare este
consistent cu legislaia ce reglementeaz managementul finanelor publice i administraia
public n general
Etapa I (2016-2018)
1) Elaborarea unei proceduri de implementare a sistemului de management financiar i
control i aplicarea ei de ctre toate instituiile.
Etapa II (2019-2020)
1) Crearea condiiilor pentru instituiile bugetare s delege bugetele din cadrul
structurilor lor de management pentru a ncuraja dezvoltarea n continuare a MFC i
a responsabilitii manageriale.
OS3. Fiecare organizaie public implementeaz managementul financiar i controlul i
auditul intern n corespundere cu documentele de politici generale viznd auditul intern, n
funcie de necesitile organizaiei.
Etapa I (2016-2018)
1) Suplinirea optim a unitilor de audit intern pentru a rspunde necesit ilor
instituiei i a fi conform standardelor internaionale i naionale.
Etapa II (2019-2020)
1) nelegerea clar a sistemului de management financiar i control i aplicarea
corespunztoare n conformitate cu cadrul normativ existent.
2) Asigurarea activitii unitilor de audit intern n corespundere cu standardele
naionale i internaionale de audit intern.
3) Consolidarea capacitilor unitilor de audit intern care ar permite efectuarea
misiunilor de audit de sistem, de performan i auditul tehnologiilor informaionale.
OS4. Reglementrile privind achiziiile publice corespund acquis-ului, sunt armonizate
cu reglementrile corespunztoare din alte domenii, i sunt aplicate n mod efectiv.
Etapa I (2016-2018)

1) Modificarea articolului 75 al Legii privind achiziiile publice.

2) Consolidarea capacitilor Ministerului Finanelor n elaborarea politicilor i cadrului
legal n domeniul achiziiilor publice.
Etapa II (2019-2020)
1) Consolidarea capacitilor instanelor de judecat ntru rezolvarea cazurilor legate de
achiziiile publice.
2) Introducerea de ctre Ministerul Finanelor a cerinelor profesionale pentru membrii
grupurilor de lucru privind achiziiile publice, eventual monitorizai printr-un sistem
de certificare.
3) Analiza opiunii de schimbare a grupurilor de lucru prin uniti de achiziii publice n
cadrul instituiilor.
OS5. Consolidarea bazei de venituri proprii ale APL
1) Consolidarea bazei de venituri proprii ale APL i a autonomiei de decizie asupra lor.
2) Consolidarea autonomiei i a managementului financiar la nivelul APL.
OS6. Delimitarea proprietii de stat de cea a unitilor administrativ-teritoriale (UAT),
inclusiv pe domenii (public i privat). Asigurarea mecanismelor de gestionare deplin, eficient,
efectiv i responsabil a patrimoniului.
1) Elaborarea instrumentelor juridice de delimitare a proprietii de stat i a propriet ii
unitilor administrativ-teritoriale.
2) Inventarierea i evidena proprietii publice a statului i a UAT.
3) Finalizarea procesului de delimitare a proprietii de stat i a proprietii UAT.
4) Dezvoltarea capacitilor APL de administrare a patrimoniului prin elaborarea i
desfurarea cursurilor de instruire privind administrarea eficient a patrimoniului.
5) Elaborarea mecanismelor de cooperare (public-privat, public-public, public-publicprivat) pentru gestionarea eficient a patrimoniului.

Indicatori de monitorizare
Obiectiv
OS1

OS2

OS3

Indicator
CBTM aprobat de guvern
Numrul total de strategii sectoriale n
CBTM
Indicele de rezisten a CBTM
Cadrul operaional pentru CMF este
complet, existent i aplicat
Guvernul a aprobat principiile delegrii i
sunt implementate n instituii
Raportul instituiilor care ntrunesc
condiiile minime de uniti de personal n
subdiviziunile de audit intern
Raportul auditorilor interni ce posed
certificate naionale sau internaionale de
activitate

Anul de
referin

Valoarea de
referin

inta,
anul 2020

OS4

OS2

OS3

Raportul mediu al auditelor de sistem,

performan i TI fa de celelalte activiti
Nivelul de dezvoltare i implementare a
cadrului legal pentru achiziii publice
Nivelul de dezvoltare i implementare a
cadrului de politici pentru achiziii publice
Profesionalizarea personalului n domeniul
procurrilor
Surse noi de venituri proprii ale APL i
autonomia de decizie asupra lor.
Instruiri organizate pentru APL n domeniul
planificrii bugetare bazat pe programe de
performan
Instrumente juridice de delimitare a
proprietii de stat i a proprietii UAT
aprobate.
Standarde de eviden a proprietii publice
a statului i a UAT aprobate
Bunuri proprietate public a statului i UAT
nregistrate
Funcionari instruii n administrarea
eficient a patrimoniului
Mecanisme de cooperare elaborate

5.5.

Serviciul public i managementul resurselor umane

Un sistem nu poate deveni funcional i eficient n acelai timp i nu-i poate realiza misiunea
pentru care a fost creat doar pe baza unui pachet de legi, a unor reguli, norme i regulamente
elaborate de juriti. Profesionalismul, integritatea, onestitatea i corectitudinea resurselor
umane n dezideratul de a servi ct mai bine interesului public, asigur dimensiunea uman a
administraiei publice.
Descrierea situaiei actuale.
97. Reformele care au scopul s creeze un serviciu public modern au fost, n mare parte,
implementate dup adoptarea Legii 158/2008 cu privire la funcia public i statutul
funcionarului public. Cancelaria de Stat asigur promovarea i realizarea politicii statului n
domeniul serviciului public, n special al managementului resurselor umane; ghideaz autoritile
publice i monitorizeaz procesul de implementare a unor proceduri de personal n autorit ile
publice. Ctre sfritul anului 2013 a fost finalizat crearea unor instrumente de gestionare a
resurselor umane, i anume SIA Registrul funciilor publice i al funcionarilor publici i
Portalul guvernamental al funciilor publice vacante. Cancelaria de Stat, de asemenea,
coordoneaz reeaua de practicieni n resurse umane (subdiviziunile resurse umane), responsabili
de implementarea procedurilor de personal n autoritile publice.
98. Aceast lege se aplic doar pentru 17145 funcionari publici din administraia public central i
local din totalul de 42764 persoane angajate n autoritile publice la 1 ianuarie 2015, ceea ce a
reprezentat 11% din totalul angajailor n sectorul public n anul 2014.52
52 Raport cu privire la funcia public i statutul funcionarului public, Cancelaria de Stat, 2015.

99. Pentru stabilirea salariului de funcie al funcionarului public n raport cu sarcinile i atribuiile
funciei ocupate, sistemul de salarizare al funcionarilor publici include 23 grade de salarizare,
inclusiv gradele 1-20 pentru funcionarii publici de conducere i de execu ie a cte 9 trepte de
salarizare fiecare i gradele 21-23 pentru funcionarii publici de conducere de nivel superior a
cte 5 trepte de salarizare. n perioada de raportare, funcionarilor publici de conducere i de
execuie le-au fost acordate treptele de salarizare I-VII, salariul acestora ncadrnd-se n
diapazonul 2200- 8580 lei, iar funcionarilor publici de conducere de nivel superior treptele IIII, salariul acestora ncadrnd-se n diapazonul 7000-8970 lei.
100.
Salariul mediu lunar la nivel central n 2014 a fost acelai ca i n 2013, 5290 lei
pentru funcionari publici cu experien la nivel de execuie i de conducere i 9255 lei pentru
funcionarii publici de conducere de nivel superior. n termeni reali, nivelurile salariilor sunt
foarte mici.
101.
Prin Clasificatorul unic al funciilor publice (Legea 155/2011) s-a reu it structurarea
autoritilor publice i clasificarea funciilor publice. Pentru toate funciile publice au fost
elaborate fie de post; n scopul facilitrii ncadrrii noilor funcionari publici n activitate, se
practic perioada de prob (6 luni), cu instruirea obligatorie a acestora (80 ore); se realizeaz
evaluarea performanelor profesionale ale funcionarilor publici (anual) i activiti de dezvoltare
profesional a acestora. Au fost nregistrate progrese semnificative n domeniul angajrii n
funcia public n baz de merit (prin concurs i promovare). n anul 2013 au intrat n vigoare
prevederile legale (Legea 98/2012, Legea 158/2008) privind funcia de secretar de stat n
ministere ca funcie public de conducere de nivel superior.
102.
A fost asigurat transparena sistemului de salarizare (Legea 48/2012), care a fost
aplicat tuturor funcionarilor publici (cu excepia unor categorii de funcionari publici cu statut
special). Normele legale prevd salarizarea n baz de performan pentru a atrage i reine cei
mai performani funcionari. Cu toate acestea, anumite elemente stimulatorii ale acestui sistem
nc nu au fost puse n aplicare, influennd negativ asupra motivrii funcionarilor. Se acord o
anumit atenie motivrii nefinanciare a funcionarilor publici, astfel n 2012 a fost instituit
srbtoarea profesional Ziua funcionarului public, se acord diplome ale Guvernului,
distincii de stat celor mai performani funcionari. Autoritile publice au nceput s elaboreze i
s implementeze programe de motivare nefinanciar a personalului.

Problemele identificate.
103.
n pofida progreselor nregistrate, Direcia responsabil din cadrul Cancelariei de Stat
urmeaz s-i fortifice capacitile din cauza majorrii semnificative a volumului de munc n
domeniul managementului resurselor umane necesar a fi implementat, inclusiv prin prisma
procesului de descentralizare.
104.
Sistemul de salarizare a funcionarilor publici este stabilit de legislaia cu privire la
funcia public, ns aceasta nu funcioneaz bine n practic, aa cum unele elemente de
remunerare nu au fost puse n aplicare. Nu exist o limit maxim privind cota tuturor
elementelor de salarizare variabile, lsnd prea mult loc pentru deciziile manageriale. n termeni
reali, salariile sunt foarte mici.

105.
Dei subdiviziunile de resurse umane exist n cadrul tuturor autoritilor, calitatea i
statutul acestora variaz. Deseori, personalul acestor subdiviziuni se concentreaz pe rolul su
administrativ i, mai puin, pe cel strategic.
106.
nc nu s-a realizat ncadrarea secretarilor de stat n toate autoritile; urmeaz a fi
clarificat mai multe aspecte manageriale, inclusiv de coordonare a acestei categorii de
funcionari.
107.
n pofida introducerii remunerrii n baz de performan i a altor stimulente,
recrutarea i meninerea personalului calificat rmne a fi nc o provocare.
108.
Volumul i calitatea activitilor de dezvoltare profesional nc nu asigur
crearea/dezvoltarea competenelor necesare tuturor categoriilor de funcionari pentru exercitarea
eficient de ctre acetia a sarcinilor de serviciu.
109.
Legislaia n domeniul APL stabilete un set larg de competene i responsabilit i
primriilor, realizarea crora necesit instituii dezvoltate, bine structurate i specializate
funcional. Circa 769 (85%) dintre autoritile locale din Republica Moldova au maximum 6
funcionari publici locali (24% au mai puin de 4 funcionari), dintre care: primarul, secretarul,
perceptorul, inginerul cadastral, contabilul. Aceast structur a personalului nu permite un
management public eficient i furnizarea serviciilor la un nivel nalt de calitate. Reformele de
modernizare a serviciilor publice, derulate pe segmentul administraie public local, n special
prin prisma utilizrii tehnologiilor informaionale i valorificrii fondurilor disponibile pentru
guvernarea local, impun necesitatea identificrii posibilitilor de a ncadra n activitatea
primriilor specialiti calificai. Mari deficiene constatm la capitolul salarizarea i motivarea
funcionarilor publici la nivel local.

Obiective specifice i aciuni prioritare

OS1. Scopul serviciului public este clar definit i aplicat n practic, astfel nct exist
cadrul legal i de politici i cadrul instituional pentru asigurarea unui serviciu public
profesionist

Etapa I (2016-2018)
1) Analiza prevederilor legale cu privire la managementul resurselor umane din
autoritile publice care nu au statut de funcionar public ori sunt supuse unor
reglementri speciale i a celor care exercit funcii de autoritate sau
responsabilitate public n interesul general al statului.
2) Accelerarea procesului de colectare a datelor pentru registrul funciilor publice i
funcionarilor publici.
3) Perfecionarea cadrului legal privind statutul funcionarului public, salarizarea i
motivarea personalului angajat n cadrul APL.
Etapa II (2019-2020)
1) Elaborarea propunerilor pentru modificarea legislaiei cu privire la managementul
resurselor umane din autoritile publice care nu au statut de funcionar public ori

sunt supuse unor reglementri speciale i a celor care exercit funcii de autoritate
sau responsabilitate public n interesul general al statului.
2) Extinderea scopului registrului funcionarilor publici, prin includerea noilor
funcionaliti, i asigurarea interoperabilitii cu componentele relevante ale altor
sisteme, n special n ceea ce privete salarizarea funcionarilor publici.
3) Delimitarea clar a competenelor instituiilor implicate n managementul resurselor
umane n administraia public.
4) Consolidarea poziiei Cancelariei de Stat de unitate naional de management a
resurselor umane n administraia public prin extinderea competenelor legale i
majorarea numrului de personal responsabil.
OS2. Profesionalizarea serviciului public este asigurat prin standarde nalte de
management i practici de management a resurselor umane.
Etapa I (2016-2018)
1) ntreprinderea msurilor necesare pentru a spori obiectivitatea evalurii
performanelor.
2) Fortificarea corpului de funcionari publici de conducere de nivel superior, inclusiv
secretari de stat.
3) Accelerarea procesului de completare a poziiilor vacante de secretar de stat.
4) Pregtirea modificrilor legislaiei pentru consolidarea rolului poziiei de secretar
de stat, prin atribuirea responsabilitii generale de management al autorit ii,
inclusiv de management al resurselor umane.
5) Perfecionarea procedurii de recrutare i selectare n baz de merit.
6) Revizuirea sistemului de motivare non-financiar.
7) Modificarea cadrului legal privind mbuntirea sistemului de salarizare.
8) Promovarea i asigurarea integritii funcionarilor publici.
Etapa II (2019-2020)
1) Pregtirea modificrilor legislaiei n scopul:
a. Asigurrii c toate angajrile i promovrile sunt realizate n baz de merit.
b. Protejrii funcionarilor public mpotriva concedierilor nejustificate.
c. mbuntirii sistemului de salarizare.
d. Anularea numrului obligatoriu minim de zile pentru instruirea funcionarilor
publice.
Indicatori de monitorizare
Obiectiv
OS1

Indicator
Msura n care scopul serviciului public este
adecvat, clar definit i aplicat n practic
Msura n care cadrul legal i de politici
pentru asigurarea unui serviciu public
profesional i coerent este stabilit i
implementat
Msura n care aranjamentele instituionale
fac posibile aplicarea coerent a practicilor
de management al resurselor umane n

Anul de
referin

Valoarea de
referin

inta,
anul 2020

OS2

serviciul public
Msura n care angajrile n serviciul public
se efectueaz n baz de merit
Msura n care prevenit influen politic
asupra angajrilor i disponibilizrilor la
nivelul poziiei de management superior din
serviciul public
Msura n care sistemul de salarizare al
funcionarilor publici este corect i
transparent
Fluctuaia anul a funcionarilor publicii n
administraia public central i local
Procentul poziiilor vacante suplinite prin
concurs la nivelul administraiei publice
centrale

6. ETAPELE DE IMPLEMENTARE
110.
Implementarea Strategiei va fi realizat n dou etape, pentru ambele fiind elaborate
cte un plan de aciuni:

Prima etap - perioada 2016-2018, se va axa pe consolidarea administraiei

publice la nivel central pentru a crea condiiile necesare i premisele de extindere
a reformei la nivel local n toat plenitudinea sa. Obiectivul pe termen scurt este
consolidarea i promovarea reformrii sistemelor cheie pe orizontal i a
structurilor responsabile de guvernan, n special Cancelaria de Stat, pentru a
pregti capacitile necesare la nivel central n realizarea reformei teritorialadministrativ, programat pentru anul 2018. La finele acestei etape va fi
efectuat evaluarea intermediar a Strategiei, rezultatele creia vor reconfigura
obiectivele i aciunile acesteia pentru a doua etap.

A doua etap perioada 2018-2020, va ancora integral administraia public

local n procesul de reform a administraiei publice, extinznd sistemele,
practicile i procedurile reformate i consolidate la nivel central ctre
administraia public local n conformitate cu noua structur teritorialadministrativ.

7. CADRUL DE MONITORIZARE I EVALUARE

111.
Coordonarea eficient a implementrii componentelor de reform a administra iei
publice este un element cheie al Strategiei. Coordonarea suficient din partea Prim-ministrului i
a Cancelariei de Stat este o premis fundamental pentru un complex de reforme care vor avea
un impact semnificativ asupra aranjamentelor interne i modalitii de lucru cu toate autorit ile
la nivel central i local. n scopul coordonrii, monitorizrii i evalurii Strategiei la nivel nalt,
va fi utilizat platforma deja existent Consiliul naional pentru reforma administra iei publice,
condus de Prim-ministru, dar vor fi fcute i aranjamente specifice n cadrul serviciului public.

112.
Monitorizarea Strategiei va avea loc la dou nivele corelate. n primul rnd,
instituiile/subdiviziunile responsabile de coordonarea componentelor reformei vor valorifica
propriile sisteme de monitorizare, colectare i analiz a datelor de implementare i raportare
privind performanele nregistrate n baza planurilor aprobate. n al doilea rnd, Cancelaria de
Stat va examina rapoartele de monitorizare i va asigura coordonarea i monitorizarea evolu iilor
n realizarea Strategiei. Platforma utilizat pentru executarea acestui exerciiu la nivelul
Cancelariei de Stat va fi consiliul sectorial pentru reforma administra iei publice, condus de ctre
Secretarul general al Guvernului.
113.
Anual, pn la data de 1 martie, Cancelaria de Stat va prezenta Guvernului raportul de
monitorizare a implementrii Strategiei pentru anul precedent.
114.
Entitile responsabile de implementarea componentelor reformei vor prezenta
Cancelariei de Stat semestrial, pn la data de 10 a lunii imediat perioadei urmtoare de
raportare, note informative privind realizarea sau nerealizarea aciunilor din planul de ac iuni.
Cancelaria de Stat va generaliza i, pn la data de 20 a aceleiai luni, va disemina pr ilor
cointeresate raportul de implementare a Strategiei.
115.
Raportul de implementare va reflecta sinteza progreselor pentru fiecare component,
n general, i pe obiectivele enumerate n Strategie, n special, cu date privind implementarea
total, parial sau neimplementarea aciunilor, precum i sinteza detaliat privind entitile
responsabile care au nregistrat restane la capitolul implementare.
116.
Evaluarea intermediar a prezentei Strategii va fi efectuat la finele anului 2017, iar
evaluarea ex-post va fi efectuat dup anul 2020. Metodologia evalurii va fi elaborat conform
actelor normative n vigoare.