Guvernul Republicii Moldova

Academia de Administrare Public

Abordri ale politicii publice

Elaborat: Masterand, Costin Anatolie

Specialitatea administrare public,
grupa 211 AP
Verificat: Savca Tatiana,
lector superior universitar

Chiinu-2016

CUPRINS

Abordri ale politicii publice...............................................................................................28

Introducere..............................................................................................................................30
Neoinstituionalismul.....................................................................................................37
Statismul.........................................................................................................................52
Concluzii.........................................................................................................................53

Introducere
Totui, n vederea nelegerii procesului de elaborare a politicii publice, se pot distinge trei
subtipuri generale ale acestei abordri, n funcie de unitatea de analiz utilizat: alegerea
public, analiza de clas i neoinstituionalismul.
Alegerea public
O abordare a politicii publice care trateaz indivizii ca unitate fundamental de analiz i
care s-a bucurat de mare atenie n ultimul timp este teoria numit alegerea public,
denumire preluat de la Institutul pentru Studierea Alegerii Publice din cadrul Universitii
Politehnice din Virginia (Institute for the Study of Public Choice at Virginia Polytechnic
University), unde au activat muli dintre cercettorii care au dezvoltat acest tip de abordare.
Este o aplicare a principiilor economiei neoclasice la activitile politice. Principala
supoziie este c Cei care nfptuiesc politica, la fel ca i cei care lucreaz n la constituirea
politicii domeniul economic, acioneaz raional pentru a maximiza utilitatea (satisfacia) i
c singurul participant care conteaz este individul. Dup cum susine James Buchanan,
unul dintre fondatorii teoriei i primul dintre acetia care a ctigat Premiul Nobel (pentru
economie): Intr-o accepiune unic, toate alegerile publice sau teoria economic a politicii
pot fi reduse la descoperirea sau redescoperirea faptului c indivizii ar trebui tratai ca
maximizatori ai utilitii, n concordan cu ntreaga lor posibilitate de aciune.
In abordarea subiectului alegerii publice, se presupune c actorii politici individuali (fie c
sunt cei care nfptuiesc politica public, fie c sunt cei care voteaz) sunt ghidai de
interesul propriu atunci cnd aleg cursul aciunii care i avantajeaz cel mai mult4. Aceast
simpl afirmaie n legtur cu fundamentele comportamentului uman i conduce pe
teoreticienii noiunii de alegere public ctre formularea unei serii complexe de afirmaii pe
care le folosesc pentru a explica variatele aspecte ale politicii i ale elaborrii politicii
publice. Aceast afirmaie a fost aplicat n studii asupra.comportamentului la vot5, asupra
relaiilor ntre sistemele politice i economice, asupra naturii comportamentului indivizilor
sau al grupurilor implicate n luarea deciziilor i asupra structurii i instituiilor organelor
administraiei publice, incluznd organele executive8, organele legislative, partidele politice
i constituiile.
Se consider c alegtorii voteaz partidele i candidaii care le satisfac cel mi bine
interesele. De asemenea, politicienii lupt n permanen pentru voturi, pentru a-i atrage
sprijinul propriilor interese n ceea ce privete venitul, puterea i prestigiul obinute din
dobndirea unui loc n structurile puterii i propun strategii care s ctige sprijinul
electoratului. Propriul interes i determin pe cei care lucreaz n cadrul organelor executive
ale administraiei de stat s-i amplifice la maxim bugetul, deoarece un buget mai mare

reprezint o surs de putere, prestigiu i salarii crescute. Acetia nregistreaz un succes

sporit n a-i satisface interesele, deoarece n calitate de furnizori monopolizatori de bunuri
i servicii far pre, nu ntmpin concuren i deoarece cetenilor i oficialilor alei le
lipsete capacitatea de monitorizare a activitilor lor. Peter Seif rezum astfel teoria:
Din perspectiva acestei abordri, alegtorii pot fi asemnai cu consumatorii; grupurile
de presiune pot fi vzute ca asociaii politice de consumatori sau cooperative; partidele
politice devin antreprenori care ofer pachete competitive de servicii i taxe n schimbul
voturilor; propaganda politic echivaleaz cu publicitatea comercial; iar organele
administraiei publice sunt companii publice care depind de receptarea sau atragerea
sprijinului politic adecvat pentru a-i , acoperi cheltuielile.12
Perspectiva teoriei alegerii publice privind rolul alegtorilqr, al partidelor politice, al
politicienilor i al celor care lucreaz n cadrul organelor executive ale administraiei de stat
conduce la concluzia c alegtorii ateapt n mod constant mai multe programe de la
organele administraiei publice, fiind constrni doar de dorina lor de a plti taxe, iar
politicienii, partidele politice i funcionarii administraiei de stat sunt dornici de a furniza
aceste programe datorit propriului interes n dobndirea puterii, prestigiului i
popularitii. Rezultatul este o cretere constant a interveniei statului n economie i societate, deseori sub forma unui ciclu al afacerilor i politicii. Altfel spus, organele
administraiei publice alese democratic opereaz sub forma unei campanii electorale
permanente, n care tipul deciziilor luate variaz n funcie de durata ciclului electoral:
deciziile populare sunt luate nainte de alegeri, iar cele nepopulare dup.13
Elaborarea politicii publice este astfel doar un proces de extindere treptat a furnizrii
de bunuri i servicii ctre populaie. IConcluzia general, pe care o trag teoreticienii alegerii
publice n analiza lor, este aceea a necesitii nfiinrii unor structuri care s nfrneze
procesul de maximizare a utilitii care servete doar interesele anumitor indivizi, afectnd
n acelai timp ntreaga societate. Dup prerea lui Buchanan, teoria privind alegerea public
nu conduce la concluzia c ntreaga aciune colectiv, ntreaga aciune a organelor
administraiei publice este neaprat de dorit. Conduce, n schimb, la concluzia c, deoarece
oamenii vor tinde s-i maximizeze propriile utiliti ^structurile administraiei publice
trebuie concepute astfel nct comportamentul indivizilor s-l urmeze pe cel al grupului,
mare sau mic, la nivel local sau naionaLjPro- vocarea, pentru noi, este aceea de a construi
sau reconstrui o ordine politic ce va conduce comportamentul egoist al participanilor ctre
binele comun ntr-o manier care se apropie pe ct posibil de cea descris pentru noi de
Adam Smith cu privire la ordinea economic.1,4
Astfel, mecanismuluirmaximizrii utilitii) care promoveaz binele general* i

corespunde categoric, n regiunea politic, o form duntoare. Acest lucru i determin pe

teoreticienii noiunii de alegere public s resping majoritatea analizelor politice i
prescripiile oferite de ali economiti care au o prere mai optimist asupra activitii
organelor administraiei publice.15 Ei nclin s afirme c intervenia organelor
administraiei publice n problemele societii ar trebui redus la a impune constrngeri
pieei i la a crea drepturi de proprietate acolo unde acestea sunt defectuoase sau inexistente,
astfel nct s fie ndeplinite eforturile pieei de a opera i aloca resursele ntr-o manier
benefic ntregii societi.
Simplitatea i elegana logic a teoriei, alturi de indicii matematici i tabelele
impresionante care nsoesc studiile n cadrul acestei expuneri, i mascheaz lipsurile. 16 In
primul rnd, teoria reprezint o simplificare ce nu corespunde cu realitatea empiric.
Numeroase activiti politice sunt ntreprinse din motive simbolice sau ritualistice; a le trata
ca pe aciuni cu obiectiv precis, ndreptate spre maximizarea utilitii, nseamn a subestima
complexitatea implicaiilor politice care nsoesc procesul de elaborare a politicii publice. n
al doilea rnd, din cauza simplificrii exagerate a temei pe care o abordeaz, teoria are o
capacitate mic de anticipare. Nu exist o dovad empiric pentru anticiparea creterii
uluitoare a rolului organelor administraiei publice, datorit dinamicii competitive a
democraiei. Actualmente, n majoritatea rilor industrializate cel mult, au fost reduse
cheltuielile administraiei publice sau cel puin nu au fost mrite: cum i de ce are loc acest
fenomen n cadrul unei analize a noiunii de alegere public, este practic inexplicabil 17. n al
treilea rnd, i legat din nou de dimensiunea sa empiric defectuoas, teoria se refer la
politica de partid ca i cum btlia s-a dat ntotdeauna ntre dou partide, permind astfel
electoratului s aleag ntre alternative clar definibile. n realitate, numeroase democraii
sunt sisteme alctuite din mai multe partide, iar, n interiorul acestor sisteme, partidele
trebuie s formeze coaliii legislative, practic ce nu permite o dihotomie clar a opiunilor
alegtorilor, din moment ce promisiunile electorale pot fi afectate de ctre aparatul legislativ
post-elec- toral. n al patrulea rnd, teoria spune foarte puin n legtur cu elaborarea
politicii publice n sistemele nondemocratice, care nu se bazeaz pe alegeri libere, acestea
reprezentnd preocuparea central a modelului. n al cincilea rnd, teoria, n ciuda
preteniilor sale cu privire la cadrul instituional, nu ia n considerare sau subestimeaz
efectele factorilor instituionali asupra conturrii preferinelor actorilor politici. n timp ce
teoreticienii contemporani recunosc efectele coercitive ale structurilor de stat asupra
comportamentului celor implicai n procesul politic18, majoritatea tinde s priveasc
structurile nsei ca fiind supuse schimbrii n funcie de preferinele acestora. Aceti
teoreticieni nu doresc s recunoasc n totalitate trinicia structurilor de stat i impactul

general pe care l au asupra politicii publice. n al aselea rnd, n ciuda insistenelor

teoreticienilor noiunii de alegere public c analiza lor este una pozitiv, teoria este
evident normativ i caut s promoveze o viziune particular de liberalism ortodox (numit
i neoconservatorism sau neoliberalism) care ar crea piee oriunde ar fi posibil i ar
restrnge considerabil orizonturile activitii administraiei publice.
Teoriile de clas
Teoriile de clas sunt n esen teorii de grup prin faptul c acord, n analiza lor, atenie
principal entitilor colective, dar, spre deosebire de teoriile inductive de grup, acestea tind
s-i defineasc unitatea de analiz n termeni obiectivi. Altfel spus, teoriile de clas
atribuie apartenena la un grup n funcie de anumite caracteristici observabile ale
indivizilor, fie c indivizii implicai se regsesc n aceti termeni sau nu. Apartenena de
clas este determinat de obicei de prezena sau absena anumitor caracteristici, de cele mai
multe ori (dar nu ntotdeauna) legate de economie. n opinia lui Stanislaw Ossowski,
noiunea de clas se refer la: Grupuri difereniate n variate moduri n cadrul unei
categorii mai largi, precum categoria grupurilor sociale cu interese economice comune sau
categoria de grupuri ale cror membri au aceleai condiii economice, identice ntr-o
anumit privin19. ntruct exist mai multe tipuri de analiz a claselor 20, ne vom concentra
asupra celei marxiste, care este de departe cea mai cunoscut i dezvoltat din punct de
vedere teoretic.
Numeroasele scrieri ale lui Karl Marx au prezentat noiuni de clas oarecum diferite.
Totui, cea dezvoltat n Manifestul Partidului Comunist este cea mai cunoscut. Aici Marx
afirm c fiecare societate are o structur de clas dihotomic, n cadrul creia dou clase i
revendic puterea economic i politic. n concepia sa material asupra istoriei, societatea
uman a trecut printr-un numr de etape distinctive (moduri de producie), fiecare dintre
acestea avnd un set diferit de condiii tehnologice de producie (mijloace de
producie).21 Fiecare mod de producie atrage dup sine un sistem de clas anume, care
este n final determinat de deinerea (sau nu) a mijloacelor de producie.
n logica acestui model, fiecare mod de producie genereaz un sistem de clas
dihotomic care i include pe cei care dein mijloacele de producie i pe cei care trebuie s
lucreze pentru acetia, iar relaiile dintre cele dou grupuri sunt inerent conflictuale.
Sclavii au luptat contra stpnitorilor de sclavi n societile sclavagiste; iobagii au luptat
contra nobilimii n societile feudale, iar muncitorii lupt mpotriva patronilor n
societatea capitalist. Lupta permanent de clas conduce la un inevitabil colaps al
modului de producie i la nlocuirea sa cu un altul care i el este nlocuit cu un nou
sistem. Totui, n practic, Marx s-a ateptat ca sistemul de clas dihotomic s apar doar

pentru o scurt perioad la finalul unui mod de producie, dei se poate ca evoluia sa
treptat s fie vizibil de-a lungul timpului sub forma unui mod de producie matur i
dezvoltat. n alte perioade, modurile de producie pot avea mai multe structuri de clas,
mai complexe, n care s coexiste numeroase clase.22 Termenul des folosit pentru a reda
complexitatea multiplelor structuri de clas, aa cum se ntlnete n practic, este
formaiunea social.
Teoriile de clas interpreteaz politicile publice n societile capitaliste ca reflectnd
interesele clasei capitaliste. Dominaia capitalitilor asupra bazei - adic asupra economiei
- le asigur controlul asupra statului i asupra aciunilor lui. ntr-adevr, n accepiunea lui
Marx, statul este doar un instrument n minile capitalitilor, folosit n scopul meninerii
sistemului capitalist i al creterii profiturilor (valoarea surplusului), neaprat cu preul
muncii.
Dat fiind natura ei deductiv, analiza politicii publice din perspectiva marxist ia
deseori forma unei demonstraii a modului n care o anumit politic servete interesele
capitalitilor, aceasta fiind o dovad a faptului c acetia din urm au folosit statul pentru ai promova interesele (descris n literatura marxist ca viziune instrumental asupra
statului). O astfel de perspectiv instrumentalist este problematic din dou puncte de
vedere. n primul rnd,

chiar dac ar fi adevrat c o politic servete interesul

capitalitilor, nu se poate deduce ipso facto c politica a fost adoptat din ordinul
capitalitilor. Pentru a demonstra acest lucru, ar trebui s demonstrm i faptul c ntr-adevr
capitalitii au formulat instruciuni care au fost ndeplinite cu loialitate de ctre oficialii de
stat. n al doilea rnd i cel mai important, aceast abordare riu poate explica politicile
adoptate n ciuda opoziiei manifestate de capitaliti. n majoritatea statelor capitaliste, de
exemplu, adoptarea politicilor n favoarea societii a fost vehement dezaprobat de
numeroi capitaliti, fapt ce nu poate fi explicat din aceast perspectiv. Recunoaterea
acestei probleme teoretice a determinat o reapreciere a rolului statului n teoria marxist.24
Pentru a explica de ce statul adopt politici opuse capitalitilor, neomarxi- tii au
dezvoltat noiunea de autonomie relativ a statului. n timp ce numeroi
neomarxiti au urmat aceast direcie de reinterpretare, opinia formulat de Ni- cos
Poulantzas la nceputul anilor 70 este poate cea mai cunoscut. 25 Poulantzas a afirmat
faptul c disputele n cadrul diferitelor formaiuni capitaliste, alturi de existena organelor
executive ale administraiei de stat n care activeaz persoane provenind din clase
noncapitaliste, permit statului un anumit nivel de autonomie fa de capitaliti. Aceast
autonomie, n schimb, i d statului posibilitatea s adopte msuri favorabile claselor
subordonate, dac acest lucru se dovedete de neevitat din punct de vedere politic sau

necesar pentru a promova interesele pe termen lung ale capitalitilor n stabilitatea social.
n timp ce astfel de msuri pot afecta negativ interesele pe termen scurt ale capitalitilor
i pot fi chiar vehement dezaprobate de acetia, ele servesc mereu intereselor lor pe termen
lung. Aceasta se datoreaz faptului c structura capitalismului presupune ca statul s
ndeplineasc anumite funcii eseniale, dac se dorete supravieuirea capitalismului. Astfel
de funcii includ aplicarea drepturilor de proprietate, meninerea pcii i a ordinii i
asigurarea condiiilor favorabile pentru acumularea continu de profituri. n versiunea
structural a neomarxismului, elaborarea politicii publice presupune nc satisfacerea
intereselor capitalitilor, dar nu n acelai sens instrumental pe care l-au conceput primii
marxiti.
Dei aceast form structural a neomarxismului reprezint o evoluie semnificativ a
teoriilor de clas anterioare n ceea ce privete statul i politica sa, fundamentarea ei pe
determinismul funcional prin care statul ndeplinete funcii neaprat pentru a perpetua
capitalismul - a condus la numeroase critici privind caracterul ei simplist. 26 A spune c orice
aciune a statului trebuie s fie, a priori, n interesul pe termen lung al capitalitilor este
excesiv de deductiv. n condiii similare, diferite state capitaliste adopt diferite msuri,
indicnd c trebuie s existe i ali factori dect cerinele funcionale care s determine
aciunile unui stat.
Pentru a depi problemele evideniate de critici, unii neomarxiti recunosc explicit
importana factorilor politici n adoptarea politicii publice, rmnnd n acelai timp fideli
analizei de clas marxiste. Rolul partidelor clasei muncitoare care opereaz prin mijloace
politice normale i rolul sindicatelor este evideniat ca fiind un factor-cheie n conturarea
politicilor publice. Apariia statului asistenei sociale, de exemplu, este explicat nu ca un
rspuns direct la nevoile capitalitilor, ci ca rezultat al presiunilor politice exercitate de clasa
muncitoare.27 Totui, imperativele structurale ale capitalismului nu sunt ignorate pentru c
se consider c acestea impun limite asupra a ceea ce statul poate face ca rspuns la
cerinele clasei muncitoare. Statul asistenei sociale creat de statele capitaliste ca rspuns la
cererile clasei muncitoare, a fost conceput, se pare, ntr-o manier care nu submina
drepturile de proprietate fundamentale sau profiturile. Acesta este, se pare, cel mai sofisticat
exemplu de analiz de clas n procesul elaborrii politicii publice.
Totui, analiza de clas continu s ntmpine probleme majore. Principala problem o
reprezint dificultatea n a stabili ce este i, mai exact, ce nu este o clas. 28 Uneori, marxitii
folosesc noiuni precum burghezie i proletariat, care sunt destul de clare, dar se refer, de
asemenea, i la categorii precum mica (petite) burghezie, grupri naionale i internaionale
ale burgheziei i clasa muncitoare productiv i neproductiv, categorii imprecise din punct

de vedere conceptual. Recunoaterea de ctre neomarxiti a claselor intermediare ntre

capitaliti i muncitori este far ndoial un progres, dar ngreuneaz analiza de clas. In
aceast accepiune, modul capitalist de producie nu genereaz o structur de clas
dihotomic aa cum anticipase Marx. n schimb, acesta dezvolt o clas mijlocie situat
ntre burghezie i proletariat, precum i un set de grupuri independente care nu se mai
bazeaz pe piaa muncii n obinerea de venituri i a cror politic, n consecin, se
manifest n afara celor legate de condiiile materiale de producie. Numrul exact de
membri n aceste dou grupuri adiionale este controversat, dar primul dintre ele ar trebui s
cuprind vechea mic burghezie tradiional, precum i noua mic burghezie, din care fac
parte managerii i cei care lucreaz n domeniul tiinific i tehnologic. 29 Cel de-al doilea
grup ar trebui s includ studenii, pensionarii, persoanele cu handicap, precum i
persoanele care triesc din ajutorul social i din ajutorul de omaj. 30 n aceast accepiune,
factorii politici i ideologici trebuie s intre, de asemenea, n analiza relaiilor sociale, iar
tendina de a reduce viaa politic la o baz economic trebuie s fie respins. 31 n timp ce
aceast conceptualizare este net superioar simplei dihotomii propuse de Marx, ea amenin
s submineze noiunea de clas, pe baza creia a fost construit teoria marxist.
Cea de-a doua problem n analiza de clas marxist se centreaz n jurul chestiunii
relaiei dintre superstructurile sociale i baza economic. n viziunea marxist
tradiional, modul de producie i relaiile de producie asociate lui au constituit structura
de baz care a conturat superstructuri precum statul, legea i ideologiile. Totui aceast
conceptualizare este problematic, deoarece statul, de exemplu, a jucat un rol crucial n
organizarea economiei i n conturarea modului de producie.32 n Canada secolului al
nousprezecelea, de exemplu, politica de promovare a produciei n sectorul resurselor
naturale, precum i politica de protecie mpotriva ineficienei ramurilor industriale ce
necesitau importuri au avut un impact decisiv asupra structurii economice a rii i relaiilor
de clas i continu i n prezent s contureze interesele multiple ale claselor, precum i
reaciile primite cu privire la politica abordat. n mod similar, rspndirea politicilor
keynesiste n anii 50 i 60 i a politicilor de promovare a privatizrii i liberalizrii n anii
80 nu pot fi nelese far a se face referire la factori ideologici care nu pot fi explicai n
ntregime prin modul de producie i lupta de clas. Astfel, unii neomarxiti au fost nevoii
s atribuie o autonomie considerabil altor sfere ale vieii sociale, afirmnd n acelai timp
c legturile lor cu baza material a societii nu ar trebui omise.33
n fine, problema determinismului economic continu s fac obiectul acestei teorii, n
ciuda eforturilor de a evita acest aspect.34 Indiferent de ct de mult ncearc neomarxitii s
depeasc problema prin formularea unor concepte precum autonomie relativ a statului

sau hegemonie ideologic pentru a lua n consideraie factorii noneconomici, ei nu pot

evita n ntregime reducerea fenomenelor social i politic la o baz economic. Aceasta se
datoreaz naturii teoriei a crei unitate fundamental de analiz este clasa bazat n
principal pe economie. Pentru a rmne marxist, nici o teorie nu se poate dispensa n
ntregime de aceste supoziii, dei se tie c cei care elaboreaz politica sunt influenai i de
ali factori dect imperativele economice.
Dificultile analizei marxiste i-au determinat n ultima vreme pe unii teoreticieni s
ncerce s se dispenseze de conceptul de analiz de clas a determinismului economic i s
l foloseasc doar pentru a se referi la un subiect (ontologie) dect la o metod
(epistemologie). Dup cum au afirmat Goldthorpe i Marshall:
Analiza de clas, n accepiunea noastr, are ca obiect principal studiul relaiilor dintre
structurile de clas, mobilitatea de clas, inegalitile de clas i aciunile la nivel de
clas ... neleas n acest mod, analiza de clas nu implic un angajament fa de o
teorie de clas anume, ci mai curnd fa de un program de cercetare..., n cadrul cruia
teorii diferite i realmente rivale pot fi formulate i apoi apreciate n funcie de
caracterul lor euristic i explicativ.35
ntr-o astfel de abordare, nu este implicat nici o supoziie de superioritate de clas.
Astfel, n timp ce clasele sunt tratate ca uniti analitice, nu se face nici o afirmaie a priori
n legtur cu comportamentul lor. Aceast concepie este, totui, departe de fundamentele a
ceea ce este de obicei recunoscut ca fiind o teorie de clas.
Neoinstituionalismul
O a treia abordare deductiv recunoate limitele teoriei privind individul i grupul, n
ncercarea de a trata fenomenele politice. Pentru a o distinge de studiile anterioare acceptate
istoric care descriu doar instituiile politice, aceast abordare a fost denumit
neoinstituionalism.36 Ea a rezultat direct din preocuprile exprimate privind abilitatea
teoriilor deductive existente de a trata chestiuni precum justificarea existenei instituiilor
politice, economice i sociale, cum ar fi organele administraiei publice, firme sau biserici.37
Neoinstituionalismul (cunoscut i sub denumirea de Noua tiin Economic de
Organizare38) recunoate rolul crucial al instituiilor n viaa politic i afirm c acestea
exist n societate pentru a depi impedimentele generate de informaie i schimb n
organizrile sociale. Unitatea fundamental de analiz, n aceast abordare, este legat de
tranzacia dintre indivizi n cadrul instituiilor.39 Diferite tipuri de instituii sunt
semnificative n msura n care mresc sau reduc costurile de tranzacii. n aceast
accepiune, instituiile nsele sunt produsul activitii umane, rezultatul aciunilor
determinate de un scop ale in- divizilor-instrument.40

Din perspectiva neoinstituionalist, cele dou tipuri de organizri sociale eficiente n

procesul de minimizare a costurilor de tranzacie sunt piaa i ierarhia sau structurile
birocratice. n forma pieei, costurile destinate informrii i altor nevoi sunt acoperite
aproape n ntregime de ctre numeroi productori i consumatori care suport costurile
pentru obinerea i rspndirea informaiilor, precum i a altor bunuri i servicii. ntr-o
ierarhie, aceste costuri sunt suportate din interior, cum se ntmpl, de exemplu, n
majoritatea corporaiilor i organelor executive ale administraiei de stat n epoca modern.41
n domeniul politic, din perspectiva neoinstituionalist, instituiile sunt semnificative,
deoarece ele formeaz i recunosc din punct de vedere lega! actorii politici i le imprim
reguli de comportament riguroase, concepii asupra realitii, standarde de evaluare, legturi
afective i aptitudini, aadar o capacitate de a aciona cu finalitate.42 n timp ce perspectiva
neoinstituionalist recunoate rolul indivizilor i al grupurilor n procesul politicoadministrativ, preferinele i posibilitile politicii sunt nelese de obicei n contextul societii n care statul fiineaz.43
O definiie util a instituiilor n versiunea politico-tiinific a neoin- stituionalismului
a fost formulat de ctre Robert Keohane care le descrie ca fiind seturi de reguli durabile i
intercondiionate (oficiale sau neoficiale) care stabilesc roluri de comportament, constrng
activitatea i contureaz ateptrile.44 Astfel, instituiile nu numai c mresc sau reduc
costurile de tranzacie, dar contureaz i ateptrile i msura n care ele pot fi realizate, n
lucrrile sale controversate, Peter Hali afirm c analiza instituionalist pune accentul
pe relaiile instituionale, att formale, ct i convenionale, care unesc structurile statului i
i organizeaz relaiile cu societatea.45 El continu:
Conceptul de instituie ... se refer Ia regulile formale, procedurile de conformare i
practicile standard de operare care structureaz relaiile dintre indivizi, n contexte
economice i regimuri politice diferite. Astfel, instituiile au un statut mai formal dect
normele culturale, dar un statut care nu deriv neaprat din caracterul lor legal, mai
degrab dect convenional. O atenie deosebit se acord i caracterului relaional al
instituiilor; adic felului n care ele structureaz interaciunile dintre indivizi. In acest
sens, sunt accentuate calitile organizatorice ale instituiilor.
n opinia lui James March i Johan Olsen, neoinstituionalismul evideniaz autonomia
instituiilor politice fa de societatea n care ele exist; organizarea instituiilor
administrative i efectele ei asupra aciunilor statului; regulile, normele i simbolurile care
contureaz comportamentul politic; tiparele unice de dezvoltare istoric i constrngerile pe
care le impun acestea alegerilor viitoare. Aceste idei
pun mai puin accent pe dependena regimului politic de societate n favoarea unei

interdependene a instituiilor sociale i politice relativ autonome; pun mai puin accent
pe simpla superioritate a microproceselor i a eficienei istorice, n favoarea unor
procese relativ complexe i a ineficienei istorice; pun mai puin accent pe importana
capacitii de alegere, punnd rezultatele pe seama altor logici de aciune i a altor
aciuni simbolice.46
Din perspectiva elaborrii politicii, rolul neoinstituionalismului a fost rezumat de ctre
Stephen Krasner n felul urmtor:
Perspectiva instituionalist privete structurile instituionale durabile ca pe elemente de
baz ale vieii sociale i politice. Preferinele, capacitile i identitatea de sine ale
indivizilor sunt condiionate de aceste structuri instituionale. Progresul istoric depinde
de cursul aciunii; o dat exprimate anumite opiuni, ele constrng posibilitile viitoare.
Gama de opiuni aflate oricnd la dispoziia actorilor politici este o funcie a
capacitilor instituionale exprimate anterior, probabil ca rspuns la diferite presiuni
exterioare.47
Nu este vorba de faptul c instituiile determin o aciune. Ci mai curnd acestea
influeneaz aciunile prin nuanarea interpretrii problemelor i a soluiilor posibile i prin
constrngerea alegerii unei soluii, a modului i msurii n care aceasta poate fi aplicat. n
timp ce indivizii, grupurile, clasele i statele i au propriile interese, acestea sunt urmrite
n contextul existenei unor structuri formale i a unor norme i reguli care contureaz
ateptrile i influeneaz posibilitatea realizrii lor.
Neoinstituionalismul i ndreapt atenia asupra unor factori interni i externi care pot
fi relevani n ncercarea de a explica politica adoptat, fr a evidenia superioritatea unei
anumite categorii de factori, acest lucru fiind demonstrat de cercetrile empirice. 48 n aceasta
const principalul punct de atracie al teoriei. Cea mai mare problem a acestei teorii, ns,
este incapacitatea ei de a furniza o explicaie plauzibil, coerent a originilor instituiilor
far a recurge la funcionalism. 49 Mai mult, n timp ce asigur o abordare excelent a
factorilor de constrngere impui actorilor politici, aceasta ofer prea puine informaii cu
privire la ce i determin pe acetia s adopte o anumit direcie. Altfel spus, n acelai timp,
teoria este limitat i vag n ceea ce privete aplicabilitatea ei n procesul de elaborare a
politicii publice.
T EORIILE

INDUCTIVE

Spre deosebire de teoriile deductive care ncearc s aplice maxime universale la studiul
fenomenelor politice, teoriile inductive nu sunt construite de sus n jos, ci de jos n sus.
Altfel spus, ele depind de acumularea unor studii empirice numeroase asupra oricror
fenomene, pentru formarea unei baze de date, din care ncearc s extrag afirmaii cu

caracter general. Prin nsi natura lor, aceste teorii sunt mai puin elegante i complexe
dect teoriile deductive;
de cele mai multe ori ele nu conin un set unitar de afirmaii teoretice care pot fi aplicate n
orice situaie din moment ce sunt, prin definiie, permanent n construcie.
La fel ca n cazul teoriilor deductive, exist cteva subtipuri de teorii politice inductive.
Acestea, de asemenea, pot fi difereniate n funcie de rolul acordat indivizilor, grupurilor
sau instituiilor n eforturile lor de a explica lumea politic i procesul de elaborare a
politicii publice.
Economia bunstrii
Economia bunstrii este, probabil, cea mai frecvent utilizat abordare n studiul politicii
publice. Intr-adevr, o mare parte din ceea ce este denumit analiz politic n literatura de
specialitate este de fapt economie aplicat a bunstrii, dei acest lucru rareori este explicat
clar. Aceast abordare se bazeaz pe afirmaia c indivizilor, prin intennediul mecanismelor
de pia, ar trebui s li se acorde importan n procesul de luare a deciziilor sociale.
Analitii etonomiei bunstrii recunosc, totui, c pieele nu pot ntotdeauna distribui
eficient resursele, sau, altfel spus, nu pot unifica efortul de maximizare a utilitii pentru a
optimiza n ntregime bunstarea social. n astfel de situaii, cunoscute sub denumirea de
eecuri de pia, analitii economici afirm c instituiile politice pot aciona pentru a
suplimenta sau nlocui pieele. Principiile economiei bunstrii au fost formulate pentru
prima oar de ctre economistul englez Alfred Pigou.50 Dei el nsui a identificat doar
situaii de eec de pia rezultate din tendina unor ramuri industriale de a genera
monopoluri i de incapacitatea consumatorilor i a investitorilor de a recepiona informaiile
necesare pentru procesul de luare a deciziilor, ulterior analitii au recunoscut existena unor
mult mai multe eecuri de acest fel de pia.51 Pe scurt, aceste principii includ urmtoarele:

Monopolul natural se refer la situaiile n care anumite ramuri industriale cu cerine

mari de capital tind s promoveze o singur firm n detrimentul concurenei. In
ramurile industriale precum telecomunicaiile, industria energetic i industria
feroviar, prima companie care asigur infrastructura necesar se bucur de costuri
avantajoase care limiteaz accesul concurenei. Lipsa competiiei genereaz
diminuarea bunstrii economice a societii.
si Informaia incomplet se refer la acele situaii n care consumatorilor i
investitorilor le lipsete informaia adecvat pentru a lua decizii raionale. Firmele
farmaceutice, de exemplu, nu au nici un motiv pentru a dezvlui efectele adverse ale
produselor pe care le comercializeaz, i nici consumatorii nu au calificarea necesar
pentru a evalua astfel de produse. Din nou, pot fi luate decizii care s nu serveasc

societatea n ntregime.
i n prezena factorilor externi se consider c piaa poate eua. Acetia implic

situaii n care costurile de producie nu sunt stabilite de productori (din interior),

ci de ctre cei aflai n afara procesului de producie (din exterior). Cel mai des
menionat exemplu de factori externi se refer la costurile alocate fenomenului
polurii pe care o companie le impune societii n ntregime, pentru a-i reduce
costurile i a-i majora profiturile.

Drama proprietii publice este un eec de pia rezultat din circumstanele pe care
le implic folosirea resurselor proprietii publice n lipsa unor reglementri, cum ar
fi pescriile, pajitile, pdurile sau zcmintele miniere. In aceste condiii, utilizatorii
individuali beneficiaz deseori, pe termen scurt, de pe urma utilizrii n cretere a
acestor resurse, dei, pe termen lung, toi acetia vor fi afectai de epuizarea rapid a
resurselor.

Concurenta distructiv reprezint un eec de pia controversat care, se spune, apare

n situaii n care concurena agresiv ntre firme determin efecte secundare negative
asupra muncitorilor i asupra societii.52 Este recunoscut faptul c o concuren
excesiv poate diminua limitele profitului i poate conduce la o scdere inutil a
veniturilor i la o nrutire a condiiilor de trai i de munc, afectnd negativ
bunstarea ntregii societi.

Acestea sunt tipurile eseniale de eecuri de pia. Ali cercettori au cutat s extind
conceptul prin includerea altor tipuri n cadrul acestei scheme. Astfel, educaia, cercetarea i
dezvoltarea industrial, arta i cultura, precum i ordinea i stabilitatea social sunt oferite,
de muli, ca exemple de activiti care necesit factori externi pozitivi pe care piaa nu i
asigur adecvat n ciuda unei nevoi sociale, indicnd existena unui eec de pia.
Dei statutul exact i cauzele eecurilor de pia sunt controversate i deduse, de cele
mai multe ori, inductiv, analitii economici au dezvoltat o teorie a elaborrii politicii
publice, bazat pe acest concept. Ei afirm c organele administraiei publice au
responsabilitatea s corecteze eecurile de pia, deoarece rezultatele sociale optime nu pot
aprea n urma lurii de decizii individuale necoordonate. In aceast accepiune, organele
administraiei publice abilitate s acioneze ar trebui, n primul rnd, s determine dac un
eec de pia genereaz o problem social; este de ajuns identificarea unei singure
probleme pentru ca acestea s intervin n corectarea ei.53
Odat recunoscut faptul c o problem necesit intervenia statului, su- biectul-cheie
pentru analitii economici este s gseasc cel mai eficient mod de a aciona n acest sens.
Din acest punct de vedere, cel mai eficient mod este cel care cost cel mai puin, iar

procedeul utilizat pentru a-1 determina este analiza costului i a randamentului. Obiectivul
este obinerea aceluiai randament cu cost ct mai mic sau a unui randament mai mare cu
acelai cost.54 Derularea analizei implic evaluarea tuturor alternativelor i a consecinelor
lor cu privire la costuri i beneficii i apoi alegerea alternativei care maximizeaz profitul n
condiiile minimizrii costurilor. In acest tip de analiz costurile i beneficiile sunt
determinate de;
1.

Enumerarea tuturor consecinelor negative i pozitive care rezult din implementarea

sub aspect monetar a unei opiuni.

2.

Estimarea probabilitii producerii acestor consecine.

3.

Estimarea costurilor i beneficiilor atribuite societii, atunci cnd aceasta se impune.

4.

Calcularea pierderilor sau ctigurilor estimate n raport cu fiecare consecin, prin

sporirea punctelor (1) i (2).

5.

Analiza situaiilor precedente de producere a acestor consecine, pentru evaluarea

situaiilor curente.55

Analiza costului i a beneficiului este, n primul rnd, o strategie pentru a determina

organele administraiei publice s repete ct mai fidel posibil procesul de elaborare a
deciziilor n ceea ce privete piaa, cu scopul alocrii de resurse. Este o ncercare de a
utiliza tehnica economic n locul negocierilor formale i al reglrii preurilor, pentru a
stabili o alternativ strategic de optim paretian (Pareto optimum).56 Principiul Pareto
optimum presupune ca o aciune trebuie s fie ntreprins doar dac ofer posibilitatea
mbuntirii situaiei unei persoane far a o nruti pe aceea a altei persoane. n timp ce
acest criteriu poate fi ndeplinit ntr-o pia competitiv (situaie de asemenea discutabil),
el este imposibil de aplicat n domeniul politicii publice, deoarece toate aciunile organelor
administrative conduc la mbuntirea situaiei unora pe seama altora. Protecia social a
sracilor, finanat din taxe i impozite, nrutete situaia celor bogai i deci nu este
pareto-optim; la fel, nici arestarea criminalilor, deoarece le nrutete situaia.
Deficienele principiului Pareto optimum s-au concretizat n nlocuirea lui n tiina
Economiei Bunstrii cu aa-numitul criteriu Kaldor, care presupune alegerea doar a acelor
alternative politice care maximizeaz beneficiile, i nu costurile. n baza acestui criteriu, se
poate opta pentru o politic, dei unii pot pierde, atta timp ct suma ctigurilor este mai
mare dect cea a pierderilor. O analiz a costului i a randamentului este ntreprins pentru a
cletermina alocarea n baza criteriului Kaldor, iar opiunea selectat pentru implementare
este aceea care ofer cel mai bun raport beneficiu-cost.
Dei nu e lipsit de caliti, analiza beneficiu-cost este deseori problematic. n ciuda
multiplelor ncercri de a perfeciona modelul, nu exist iiici o modalitate acceptabil de a

estima cantitativ unele costuri intangibile i consecinele lor.57 Nu este posibil, de exemplu,
s se fac un calcul precis al costurilor destinate programelor de protecie social, raportat la
efectul lor de stimulare a muncii pentru cei care beneficiaz de aceste programe, i nici
profitul pe care acestea le nregistreaz, n ceea ce privete ordinea social i tolerana pe
care le promoveaz. Mai mult, costurile i profiturile oricrei politici adoptate sunt deseori
inegal distribuite, deoarece unii pltesc mai mult dect alii, n timp ce unii beneficiaz mai
mult dect alii. Deseori apare i problema major a punerii laolalt a diferitelor aspecte pe
care le implic o opiune. Construirea unui nou aeroport presupune a lua n considerare
aspecte diferite, cum ar fi zgomotul pentru cei care locuiesc n zonele adiacente, micorarea
timpului de deplasare pentru unii i creterea lui pentru alii, intensificarea polurii, mrirea
numrului de locuri de munc .a.m.d., toate acestea influennd diferit asupra diverselor
segmente sociale, necesitnd astfel modaliti diferite de evaluare, dei nu exist o
modalitate general acceptat de a realiza acest lucru.58 Eforturile de mbuntire a tehnicilor
legate de raportul cost-beneficiu continu; totui, la fel se ntmpl i cu reaciile adverse pe
care le atrag dup sine.
Studiile recente au constatat c eecurile de pia sunt, de fapt, doar o parte a unei
ecuaii i c exist, de asemenea, limite naturale - eecuri de administraie - impuse
capacitii organelor administraiei publice de a corecta eecurile de pia. Aceste studii
demonstreaz c n anumite situaii statul nu poate mbunti piaa, n ciuda eurii
sistematice a acesteia.59 Exist trei situaii frecvent menionate de astfel de eecuri de
administraie:

nlocuirea organizaional, neleas ca acea situaie n care agenia administrativ

nsrcinat cu producerea unui anumit bun sau serviciu nlocuiete obiectivele publice cu
propriile scopuri organizaionale, situaie privit de unii cercettori ca un eec de
administraie. Aceste procese pot avea loc cu scopul maximizrii bugetului sau a puterii sau
a orice altceva de importan deosebit pentru organizaia respectiv. n aceste condiii,
aciunea organelor administrative de a ndrepta eecul de pia poate doar s mreasc
ineficien-a.

Creterea costurilor. Datorit presupusei separri ntre profiturile i costurile de

administraie, aceast noiune este menionat ca fiind o alt situaie de eec de

administraie. Organele administraiei publice acumuleaz venituri din colectarea de taxe de
ordin general, dar efectueaz cheltuieli speciale pentru diferite programe. Fr o metod de
a raporta costurile la profit, organele administraiei publice eueaz adesea s controleze
cheltuielile.
Situaiile de Factori externi derivai reprezint cel de-al treilea tip de astfel de eecuri.

Este recunoscut faptul c aciunile organelor administraiei publice au un impact

major asupra societii i economiei, din care deriv efectul de excludere a bunurilor
i serviciilor viabile de pe pia, sau de afectare a bunstrii la toate nivelurile
sociale.60
Concluzia sugerat de acest studiu este c organele administraiei publice trebuie nu
doar s analizeze cu atenie eecurile de pia, ci i s-i evalueze cu grij propria capacitate
de a ndrepta aceste fenomene nainte de a ntreprinde vreo aciune n acest sens.61
Critici susinute i-au determinat pe numeroi analiti economici s ncerce s
reconceptualizeze noiunea de eec de pia. n acest scop, a fost stabilit o tipologie de
bunuri i servicii, pentru a stabili rolul posibil pe care l au organele administraiei publice i
pieele n furnizarea lor. n cadrul acestei tipologii, toate bunurile i serviciile pot fi
mprite n patru categorii, n funcie de criteriile exclusivitii i exhaustivitii, adic dac
bunul sau serviciul respectiv este limitat la un singur consumator i dac el este consumat n
ntregime n urma efecturii unei tranzacii economice. Criteriile exclusivitii i
exhaustivitii genereaz cele patru tipuri de bunuri i servicii prezentate n Figura 3.

Figura 3
O taxonomie general a bunurilor i serviciilor
Exhaustivitate
Ridicat

Sczut

Exclusivitate
Bunuri

Ridicat

Bunuri private

impozabile
Bunuri
publice

Sczut

Bunuricomune

SURS: Adaptare dup: E. S. Savas, Alternatives for Delivering Public Services: Toward
Improved Performance, Boulder: Westview, 1977
n aceast accepiune, bunurile exclusiv private alctuiesc mulimea bunurilor i serviciilor
produse n societate. Acestea reprezint bunuri sau servicii, cum ar fi alimentele sau tunsul
prului, care pot fi divizate pentru Vnzare i care nu mai sunt disponibile i altora dup ce au
fost consumate. La cellalt capt sunt bunurile i serviciile exclusiv publice, cum ar fi iluminatul
public sau aprarea naional, care nu pot fi divizate i pot fi consumate far a fi epuizate. ntre
cele dou extreme se afl bunurile impozabile i bunurile comune. Primele dintre acestea includ
bunurile semipublice, cum ar fi podurile i autostrzile care nu se diminueaz cantitativ dup
utilizare, dar pentru folosirea crora se pot percepe taxe. Bunurile comune, de exemplu petele
din ocean, sunt acelea pentru folosirea crora nu se pot percepe taxe, dar care se reduc cantitativ
dup utilizare.
Dup principiile economiei bunstrii, organele administraiei publice nu trebuie s intervin
n tranzaciile i activitile legate de bunurile i serviciile private. Trebuie doar s impun
drepturi de proprietate fundamentale i s previn comportamentul delictual (cum ar fi hoia)
subminnd aceste tipuri de tranzacii. Bunurile publice, n schimb, trebuie furnizate de ctre
organele administraiei publice, deoarece pieele nu pot furniza bunuri i servicii pentru care
afaccrile private s nu ncaseze taxe i impozite. Administraia public nu trebuie s permit ca
bunurile impozabile s capete regimul bunurilor publice, astfel utilizarea lor necesit achitarea
unor taxe. Din accst punct de vedere, costurile de construire i ntreinere a drumurilor i
podurilor nu ar trebui impuse tuturor celor carc pltesc impozite i apoi oferite pe gratis celor
carc utilizeaz aceste bunuri, deoarece i ncurajeaz pc acetia din urm s le trateze ca pe

bunuri publice; din contra, cci care le folosesc trebuie s suporte aceste costuri. n cazul
bunurilor comune administraia public trebuie s stabileasc regimuri de folosin prin
eliberarea de licene, pentru a preveni epuizarea lor.62 Vnzarea cotelor de pescuit prin
intermediul licitaiei publice, care le d celor care ctig "dreptul la o anumit cantitate dc
pete este adesea menionat ca fiind un exemplu al aplicrii acestui principiu.

Totui, principala problem a variatelor accepiuni ale noiunii de politic public oferit de
analitii economici nu se refer la informaiile furnizate cu privire la tipurile generale de bunuri
i servicii existente in societate i nici la elegana supoziiilor lor teoretice. Eecul teoreticienilor
care utilizeaz aceast abordare a determinat recunoaterea faptului c statele nu-i elaboreaz
aproape niciodat politicile n maniera exclusiv tehnic presupus de aceast teorie. Chiar dac
cineva ar putea identifica cea mai eficient politic, lucru foarte greu, avnd n vedere limitele
naturale ale tiinelor sociale, alegerea real ar fi una politic, elaborat de instituiile politice i
nfptuit de actorii politici, adesea ca rspuns la presiunile politice. Astfel, analizele tehnice
ntreprinse de analitii economici sunt adeseori doar alte surse generatoare de politic, folosite
de ctre susintorii unei opiuni sau ai alteia pentru ca aciunea sau inaciunea administraiei
publice s le ndeplineasc cerinele.63 Doar n cazurile specifice n care analitii economici pot
fi i cei care nfptuiesc politica - cum se ntmpl deseori n anumite sectoare, de exemplu
managementul fiscal sau colectarea de impozite - ne putem atepta ca deciziile politice s fie
luate doar pe baza criteriilor de maximizare a bunstrii definite de ctre analitii economici.6'!
Faptul c economia bunstrii neglijeaz variabilele politice i-a determinat pe critici s o descrie
ca pe un mit, o iluzie teoretic65, ce promoveaz o viziune fals i naiv a procesului politicii
administrative.66
Pluralismul i corporatismul
O a doua abordare inductiv semnificativ a elaborrii politice administrative se concentreaz pe
grupuri, nu pe indivizi. Cele mai cunoscute dintre teorii ce in de aceast abordare sunt
pluralismul, care i are originea n Statele Unite i care continu s reprezinte perspectiva
dominant n cadrul tiinei politice americane, i corporatismul, care este o teorie de grup
dezvoltat n Europa.
Dei dovada unei gndiri pluraliste poate fi gsit n lucrrile unuia dintre prinii Statelor
Unite, James Madison67, i n cele ale cercettorului francez Alexis de Tocqueville68, care a
studiat America secolului al nousprezecelea, doctrina a cptat prima sa expresie oficial din
partea lui Arthur Bentley, n anul 190869. Teoria a fost modificat considerabil i cizelat de-a
lungul timpului, ns principiile fundamentale postulate de Bentley rmn intacte. Ali gnditori
pluraliti reprezentativi, n afar de Bentley, sunt David Truman, Robert Dahl i Nelson Polsby.70
Pluralismul se bazeaz pe afirmaia prioritii intereselor grupurilor n procesele politice. n
cartea sa Procesul administraiei publice (The Process of Government), Bentley afirm c
societatea nsi nu reprezint altceva dect complexitatea grupurilor care o alctuiesc. Au
existat interese diferite n cadrul societii, manifestate concret n diferite grupuri alctuite din
indivizi avnd interese comune.71 Truman a modificat concepia lui Bentley asupra
corespondenei exacte ntre interese i grupuri i a afirmat n schimb c exist dou tipuri de

interese - ascunse i vizibile - care au generat crearea a dou tipuri de grupuri - poteniale i
organizate.72 Pentru Truman, interesele ascunse, n drumul lor spre manifestare, au asigurat
bazele pentru apariia grupurilor poteniale care au dus n timp la apariia grupurilor organizate.
n cadrul teoriei pluraliste, grupurile nu sunt doar numeroase i liber constituite, ci sunt
caracterizate i prin membri comuni i prin lipsa unui monopol la nivel de reprezentare. Acelai
individ poate aparine mai multor grupuri pentru a-i atinge scopurile; o persoan, de exemplu,
poate aparine n acelai timp Asociaiei Consumatorilor din Canada, dar i Asociaiei Medicale
Canadiene. Apartenena comun este considerat a fi un mecanism-cheie pentru reconcilierea
conflictelor i promovarea cooperrii ntre grupuri. Mai mult, acelai interes poate fi manifestat
de mai multe grupuri n acelai timp.73 Factorii externi, de exemplu, sunt adoptai de un numr
mare de grupuri n fiecare ar industrializat. Din perspectiv pluralist, politica reprezint procesul prin care diferite interese concurente sunt conciliate. Politicile publice sunt astfel un
rezultat al concurenei i colaborrii ntre grupuri, avnd ca scop ndeplinirea intereselor comune
ale membrilor lor.74
Contrar interpretrilor expuse n numeroase comentarii, pluralitii nu cred c toate grupurile
sunt influente n aceeai msur sau c au acces egal n administraie.75 De fapt, acetia recunosc
faptul c grupurile difer din perspectiva resurselor financiare i organizaionale (personal,
caracter legitim, fidelitatea membrilor sau unitatea intern) pe care le posed i a accesului de
care se bucur n administraie.76 Totui, dup cum a observat McLennan, este imposibil s
parcurgi lucrrile standard fr s nelegi c resursele, informaia i mijloacele de comunicare
politic se afl la dispoziia tuturor cetenilor, c grupurile formeaz un arsenal de centre de
putere n cadrul societii, i c toate opiniile legitime vor fi auzite. 77 Astfel, teoriile pluraliste
sunt, ntr-o anumit msur, pe drept criticate pentru a nu fi dezvoltat suficient noiunea de
capacitate variabil a grupurilor de a afecta procesul decizional la nivel administrativ.
Totui, o problem mai mare n ceea ce privete aplicarea pluralismului la elaborarea
politicii publice este aceea c rolul administraiei publicc n elaborarea politicii publice nu este
tocmai clar. Primii pluraliti presupuneau c organele administraiei publice erau un fel de
regiune de legtur nregistrnd i implementnd cererile formulate de ctre grupurile de interes.
Acestea nu erau de fapt att o entitate, ct un loc, o aren unde grupuri concurente se ntlneau
i negociau.78 Recunoaterea faptului c aceast opinie nu exprima realitatea n ceea ce privete
aciunile organelor administraiei publice a condus la recon- ceptualizarea ei n arbitru sau
mediator. Astfel, statul era nc locul n care grupurile concurente se ntlneau pentru a-i
clarifica divergenele, ns de data aceasta administraia public era considerat un fel de oficial
neutru care stabilea regulile conflictelor de grup i se asigura c grupurile nu le nclcau far a fi
sancionate.Dup cum a afirmat Earl Latham: Organele legislative arbitreaz conflictele de grup,
48

ratific victoriile coaliiilor nvingtoare i nregistreaz condiiile capitulrii, ale

compromisurilor i ale succesului sub forma statutelor. Fiecare statut tinde s reprezinte un
factor de compromis, deoarece nsui procesul de aplanare a conflictelor dintre interesele
grupurilor este unul deliberat i unanim acceptat. Votul legislativ asupra oricrei probleme tinde
astfel s reprezinte caracteristica puterii, adic echilibrul de fore dintre grupurile concurente de
la momentul votrii. Ceea ce se poate numi politic public este de fapt echilibrul atins n luptele
de grup n orice moment i reprezint o balan pe care fraciunile rivale de grupuri ncearc n
mod constant s o aplece n favoarea lor.80
Aceasta este o viziune simplist asupra administraiei publice, deoarece presupune c
oficialii nu-i au propriile interese i ambiii pe care ncearc s le realizeze prin controlul lor
asupra mainriei administrative. De asemenea, ea neglijeaz faptul c statele menin deseori
anumite legturi cu diferite grupuri i chiar pot finana nfiinarea unor grupuri acolo unde ele nu
exist sau dac nu este uoar colaborarea cu cele existente.
Noiunea pluralist a rspunsului pe care administraia public l d presiunii grupurilor este,
de asemenea, prost neleas, deoarece aceasta presupune unitatea scopului i aciunii din partea
administraiei. Dup cum au evideniat unii cercettori, politica birocratic este un fenomen
universal care are un impact critic asupra politicilor publice. 81 Departamente diferite au interese
diferite i interpretri contradictorii ale acelorai probleme, i felul n care sunt soluionate
influeneaz politicile adoptate i modul de implementare a acestora.
Recunoaterea acestor probleme n cadrul pluralismului82 a generat apariia, n sfera
comunitii tiinifice americane de profil, a Neopluralismului. Reformularea pstreaz
importana acordat competiiei ntre grupuri, dar modific ideea de egalitate aproximativ ntre
grupuri i recunoate n mod explicit faptul c unele grupuri sunt mai puternice dect altele.
Charles Lind- blom, de exemplu, afirma c grupul oamenilor de afaceri e mai important dect
altele din dou motive. n primul rnd, organele administraiei publice, ntr-o societate
capitalist, necesit o economie prosper care s reprezinte baza obinerii profiturilor din
colectarea de taxe pe care s le cheltuiasc pe programe publice i pentru propriile campanii
electorale. Pentru a promova creterea economic, administraia public trebuie s-i menin
credibilitatea fa de grupul oamenilor de afaceri, ceea ce de multe ori nseamn acordarea unei
atenii sporite cerinelor comunitii oamenilor de afaceri. n al doilea rnd, n societile
capitaliste exist o distincie ntre sectoarele public i privat, primul aflndu-se sub controlul
statului, iar cel de-al doilea fiind dominat de cercul oamenilor de afaceri. Dominaia acestora
asupra sectorului privat le confer o poziie privilegiat n comparaie cu alte grupuri prin faptul
c numeroase locuri de munc i activitatea concertat social i economic depind n ultim
instan de investiiile nregistrate n sectorul privat.83 Spre deosebire de pluralitii clasici, care
49

par doar s fi recunoscut nu i inclus observaia c anumite grupuri pot fi mai puternice dect
altele datorit organizrii i resurselor lor superioare, Lindblom a afirmat c puterea grupului
oamenilor de afaceri st n natura capitalismului i n nsi democraie. Astfel, acesta nu este
nevoit, dei ar putea, s exercite presiune asupra administraiei publice pentru a-i realiza
interesele; nsi administraia public, n conformitate cu imperativele capitalismului, se asigur
c interesele grupului oamenilor de afaceri nu sunt afectate de aciunile sale.
Principala problem a analizelor pluraliste asupra elaborrii politice publice, totui, rmne
atenia excesiv acordat rolului grupurilor de interese i neglijarea altor factori de o importan
egal n procesul elaborrii politicii publice. n timp ce neopluralismul aduce mbuntiri
curentului care l-a generat, nu formuleaz toate problemele printr-o atenie sporit asupra
grupurilor sociale. Teoria continu s neglijeze rolul statului i al sistemelor internaionale n
conturarea politicilor publice i a implementrii lor. Statul nsui poate avea interese i obiective
care au efect asupra politicilor publice. n mod similar, interdependena economic
internaional determin un grad sporit de supunere a politicilor statelor n faa presiunilor
internaionale, indiferent de presiunile gruprilor inteme. Sunt dificil de neles, de exemplu,
politicile industriale i de comer ale rilor industrializate fr a ne referi la economia
internaional i la presiunile politice pe care le exercita asupra actorilor politici. Rolul ideologiei este, de asemenea, neglijat de explicaiile pluraliste asupra fenomenului politic i a
politicii publice. Tradiia liberal predominant n rile anglo-sa- xone (inclusiv n Canada,
Statele Unite, Australia i altele), de exemplu, a avut un impact semnificativ asupra interveniei
ezitante i deseori contradictorii a organelor administraiei publice n fenomenul economic.
Aplicabilitatea pluralismului n cadrul altor ri dect Statele Unite este problematic din
cauza diferenelor la nivelul instituiilor i al proceselor politice.84 Structurile parlamentare
britanice existente n Australia, Canada sau n Regatul Unit al Marii Britanii, de exemplu, nu
accept tipul de acces deschis de care se bucur anumite grupuri n faa Congresului n Statele
Unite.85 Multor ri pur i simplu le lipsesc tipurile de grupuri concepute de pluraliti. Dei
grupurile au libertatea s se autoorganizeze, numrul astfel format este mai mic dect cel din
Statele Unite i tinde s se menin mult mai mult la nivel oficial. Aceast descoperire i-a
determinat pe anumii teoreticieni de grup, precum Schmitter, s speculeze faptul c pluralismul
a fost doar o form n care sistemele de grup s-au putut dezvolta n diferite ri. Schmitter a
afirmat c, depinznd de o gam de variabile i factori istorici, o form corporatist de
organizare politic era mult mai probabil s existe n alte ri dect Statele Unite.86
In Statele Unite, pluralismul a reprezentat pentru o perioad lung principala teorie de grup.
n Europa, teoriile care abordau grupurile ca unitate primar de analiz au tins s capete o form
corporatist. Rdcinile corporatismului se situeaz n Evul Mediu, cnd existau prcocupri de
50

protejare a straturilor intermediare ale grupurilor autonome situate undeva ntre stat i
familie.87 Acestea includ breslele i alte forme de grupri comerciale, dar mai ales organizaii
religioase i biserici. Teoria corporatist afirm c aceste straturi intermediare au o existen
proprie, independent de indivizii care le alctuiesc i c existena lor este o parte din ordinea
organic i natural a societii. Viaa politic i conflictele din Europa secolelor al XV-lea i
al XVI-lea au generat apariia statelor naionale care s controleze activitile acestor straturi
autonome, precum i eforturile acestora de a se opune controlului statului.88
Corporatismul poate fi cel mai bine neles, dup cum a observat Schmit- ter, n contrast cu
pluralismul. Acesta din urm reprezint o teorie n care numeroasele grupuri exist pentru a
reprezenta interesele membrilor lor, apartenena la grup este voluntar, iar grupurile se asociaz
ntre ele n mod liber, fr ca statul s intervin n activitile lor. n opoziie, corporatismul
reprezint:
[Un] sistem de mijlocire a intereselor n care unitile constituente sunt organizate ntr-un
numr limitat de categorii singulare, obligatorii, nonconcurente, ordonate ierarhic i
difereniate funcional, recunoscute i autorizate (dac nu create) de stat, crora li se asigur
un monopol deliberat la nivel de reprezentare, n schimbul unui anumit control asupra
seleciei de lideri i formulare de cereri i sprijin.89
Aici grupurile nu sunt liber constituibile, voluntare i concurente ca n pluralism. Nu sunt
nici autonome, deoarece recunoaterea i sprijinul lor depind de stat n schimbul unui rol n
procesul de elaborare a politicii. Astfel, corporatismul ia n mod explicit n considerare dou
probleme specifice pluralismului: faptul c acesta neglijeaz rolul statului i tiparele
instituionalizate de relaii ntre stat i grupuri.
n teoria corporatist, politica public este conturat de interaciunea statului cu grupurile de
interese sau grupurile recunoscute de stat. Interaciunea grupurilor este instituionalizat i
mediat n i de stat.90 Politica public adoptat n cazul unei industrii n declin, de exemplu, ar
lua forma negocierilor ntre stat, asociaiile industriale reprezentative i sindicate, n vederea
adoptrii unei soluii pentru raionalizarea optim a-industriilor i creterea competitivitii
acestora. Elaborarea politicilor sociale implic, n mod similar, negocieri cu toate organizaiile
patronale (ale cror membri ar putea plti taxe mai mari), cu grupri sociale i posibil cu
sindicatele - dac politica propus le afecteaz membrii. Rezultatul acestor negocieri depinde nu
doai de caracteristicile organizaionale ale grupurilor, ci i de nivelul colaborrii cu statul. nsui
statul nu este vzut ca un monolit, ci ca o organizaie mcinat de disensiuni interne care i
afecteaz aciunile.
Dei aceast concepie este n mare parte n concordan cu practicilf politice din multe ri
europene, corporatismul ntmpin probleme n abordarea fenomenului politic sau n studiul
51

politicii publice. n primul rnd, est!

o categorie descriptiv a unui tip particular de aranjament politic ntre state i societate (cum
se ntmpl n Suedia i Austria), i nu o explicaie general

aciunilor ntreprinse de ctre

organele administraiei publice, mai ales n rile noncorporatiste. Astfel, aceast teorie ofer
puine informaii n legtur cu motivul pentru care ri precum Australia, Canada sau Statele
Unite adopt politicile publice practicate, ns evideniaz faptul c lipsa cooperrii
jjjstituionalizate, n aceste ri, ntre stat i grupuri duce deseori la adoptarea unor politici
fragmentate i incoerente.91 In al doilea rnd, teoria nu uureaz nelegerea procesului politicii
publice, nici mcar n aa-numitele ri corporatiste. n timp ce este important s tim c nu n
toate rile au loc competiii ntre grupuri conform teoriei pluralismului, acest lucru, luat n sine,
nu spune nimic despre motivele pentru care o politic este adoptat sau implementat ntr-o
manier anume. Legturile strnse ntre administraia public i anumite grupuri reprezint cu
siguran doar unul dintre numeroii factori care influeneaz politicile publice. n al treilea
rnd, teoria nu conine o noiune clar a propriei uniti fundamentale de analiz, respectiv
grupul de interes. Societile contemporane manifest numeroase interese i nu este clar care
dintre acestea sunt sau ar trebui reprezentate de stat. n anumite situaii, grupurile relevante sunt
definite n termeni n funcie de etnie, limb sau religie, n timp ce n alte situaii, acestea sunt
definite n funcie de activitile lor economice. Volumul mare de studii corporatiste se
concentreaz oarecum arbitrar asupra grupurilor de productori, precum asociaiile industriale i
sindicatele, n al patrulea rnd, teoria este vag n ceea ce privete importana relativ a
gmpurilor n fenomenul politic. Toate grupurile trebuie considerate la fel de influente? Dac nu,
atunci ce determin influena lor? Studiile corporatiste nu ofer rspuns la astfel de ntrebri. n
fine, teoria nu ofer o concepie clar asupra naturii statului, intereselor lui, motivaiei pentru
care acesta recunoate anumite grupuri i nu altele ca fiind reprezentative pentru interesele
corporative. Rspunsul la aceste ntrebri difer radical de la un cercettor la altul, n cadrul
teoriei corporatiste. Unii consider c corporatismul este manifestarea unui stat autonom care
dorete s coordoneze schimbri sociale i s asigure stabilitate social. 92 Alii sugereaz c
corporatismul reprezint un sistem dorit de principalii actori ai corporatismului i stabilit de
ctre stat la solicitarea acestora.93
In ciuda deficienelor sale, corporatismul a jucat un rol important n analiza politicii publice.
Prin evidenierea rolului autonom al statului n fenomenul politic, corporatismul a nlesnit calea
pentru explicaii mai sofisticate ale elaborrii politicii publice dect cele oferite de teoriile de
grup. Mai mult dect att, prin evidenierea importanei standardelor instituionalizate de relaii
ntre stat i societate, corporatismul a ncurajat apariia unor explicaii mai coerente ale politicii
publice.
52

Statismul
Un al treilea tip general de teorie politic inductiv i-a focalizat atenia asupra criticilor
pluralismului i corporatismului i asupra structurilor sociale organizate sau instituiilor politice,
ca unitate fundamental de analiz. Numeroase analize n aceast privin se concentreaz
numai asupra statului, vzut ca principala instituie n societate i ca agent-cheie n procesul
politic. Altele, dimpotriv, atribuie importan i altor forme sociale, precum mediul afacerilor
sau al muncii, n afar de stat.
Ambele interpretri i au originea n lucrrile sociologilor germani din a doua jumtate a
secolului al XlX-lea i ale teoreticienilor care au evideniat efectele dezvoltrii instituiilor
statului modern asupra dezvoltrii societii. Dect s afirme faptul c statul reflect natura
populaiei sau a structurilor sociale ale unei naiuni, teoreticieni precum Max Weber i Otto
Hintze au stabilit msura n care monopolul statului asupra utilizrii forei a permis s
reordoneze i s structureze relaiile i instituiile sociale.94
O astfel de analiz a generat, n termenii utilizai de Theda Skocpol, o explicaie statocentric opus celei sociocentrice a vieii politice.95 In accepiunea solid a abordrii statiste,
statele creeaz, organizeaz i reglementeaz societatea. Statele domin alte forme de
organizare n cadrul unui teritoriu anume, modeleaz cultura i contureaz economia.
Astfel, din aceast perspectiv, problema autonomiei statului fa de societate nu are sens.
Nici mcar nu ar trebui s apar. Conceptul de autonomie este un instrument folositor n
analiz doar dac dominaia statului asupra societii reprezint o situaie accidental, adic
dac statul i justific eficacitatea prin existena proprietii private, a valorilor sociale sau
a altor surse aflate n afara lui. n cadrul unei abordri stato-centrice reale, acest concept
nu aduce nici o contribuie.96
Statul este vzut ca un actor autonom avnd capacitatea s-i formuleze i implementeze
propriile obiective, nu neaprat doar ca rspuns la presiunile impuse de ctre grupurile sau
clasele sociale dominante. Autonomia i capacitatea statului se bazeaz pe faptul c are n
subordine funcionari specializai ntr-un anumit domeniu i pe faptul c reprezint o organizaie
suveran cu resurse financiare, de personal i - n ultim instan - coercitive incomparabile, Cei
care propun aceast perspectiv susin c accentul pus pe poziia central a statului ca o
variabil explicativ, i permit s olere explicaii mai plauzibile cu privire la tiparele de
dezvoltare a politicii pe termen lung, n numeroase ri, dect alte tipuri de teorii politice.97
- Totui, este greu de acceptat noiunea de statism n forma agresiv menionat mai sus. n
primul rnd, ea nu poate justifica existena privilegiilor i libertilor sociale i nici explica de
ce statele nu pot ntotdeauna s-i impun punctul de vedere precum n situaii de rebeliune,
revoluie sau revolt. De fapt: chiar i cele mai autocratice regimuri ncearc s rspund n faa
53

a ceea ce cred
ele c reprezint preferinele populaiei. Este, bineneles, imposibil ca un stat jcniocraic s
aib autonomie deplin fa de o societate cu drept de vot. Pe lng faptul c depune eforturi s
menin i s creasc sprijinul pe care populaia l acord regimului, statele capitaliste, fie c
sunt democratice sau autocratice, trebuie s integreze imperativele pieei n politicile lor. n al
doilea rnd, teo- pa statist afirm cu trie faptul c toate statele puternice rezolv aceleai
probleme n aceeai manier, datorit aspectelor organizaionale similare pe care Ie posed.
Lucrurile nu stau tocmai aa, din moment ce state diferite (att puternice", ct i slabe)
adopt politici diferite n abordarea aceleiai proble- IpPentru a explica diferenele, trebuie s
avem n vedere i ali factori dect caracteristicile statului.98
Totui, sincer vorbind, prea puini subscriu la noiunea de statism aa cum a fost descris ea
mai sus. n loc s substituie noiunea pluralist de coordonare a statului de ctre societate cu
noiunea statist de coordonare a societii de cte stat, majoritatea teoreticienilor nu vor dect
s evidenieze nevoia de a lua n consideraie ambele seturi de factori n analiza lor asupra
fenomenelor politice.99 Dup cum afirm Skocpol:
In aceast accepiune, este clar c statul nu devine totul. Exist i alte organizaii i ali
ageni care modeleaz relaiile sociale i politica, iar analitii trebuie s cerceteze structura
statului n relaie cu acetia. ns aceast viziune weberian asupra statului presupune ca
statul s nu fie vzut doar ca o simpl aren n care grupurile sociale formuleaz cereri sau
se angajeaz in conflicte politice sau aciuni compromitoare.100
Aceast versiune mai blnd a statismului se concentreaz pe legturile ditfe stat i
societate n condiiile superioritii statului. Astfel, statismul mai degrab completeaz dect
nlocuiete sociocentrismul.
Concluzii
Prima concluzie care reiese din scurta noastr discuie asupra manierei n care amplele abordri
ale studiului fenomenelor politice se aplic procesului de elaborare a politicii publice este aceea
c fiecare dintre aceste abordri este problematic.
Deloc surprinztor, n studiile deductive exist o tendin major de a aplica aspectele
teoretice rezultate deductiv la situaiile reale de elaborare a politicii publice. Astfel, cercettorii
deseori par s uite natura imprevizibil a ipotezelor generate de diferite abordri, precum i
necesitatea de a le testa. n consecin, n loc s utilizeze studiul politicii publice pentru a testa
ipotezele ?> pentru a evalua capacitatea explicativ a teoriilor lor, de multe ori, analitii
interpreteaz procesul de elaborare a politicii publice n termenii cadrului teo- retic, ai modelelor
i metaforelor pe care le implic aceste teorii.102
Ct despre teoriile inductive, aplicabilitatea lor la studiul politicii publice a relevat faptul c, dei
54

construite pe baza observaiilor empirice, pretenia oricreia dintre aceste abordri de a fi

numit teorie general este pus sub semnul ntrebrii. Nici economia bunstrii , nici
pluralismul, corporatismul sau statismul nu trateaz efectiv realitatea empiric multipl a
procesului de elaborare a politicii publice.
A doua concluzie este aceea c att abordrile deductive, ct i cele inductive tind s explice
fenomenele n discuie n termeni monocauzali. Aceast tentaie trebuie ignorat dac se dorete
nelegerea deplin a politicii publice. Analitii care merg pe direcii teoretice diferite studiaz
acelai caz n mod diferit i, deloc surprinztor, ajung la concluzii diferite. In timp ce mai multe
puncte de vedere asupra aceleiai chestiuni uureaz nelegerea unui fenomen, acest exerciiu
implic i pericolul de a se transforma ntr-un dialog ntre surzi, fr a servi un scop util.
Cea de-a treia concluzie arat c cele mai des utilizate abordri, fie c sunt inductive sau
deductive, tind s interpreteze activitatea uman ca parte component a luptei pentru
supravieuire ntr-o lume n care resursele disponibile pentru a satisface nevoile umane sunt
limitate, n timp ce aceste nevoi sunt nelimitate. Aceast viziune se aplic tuturor fenomenelor
politice, inclusiv politicii publice. In epoca modern, totui, tiina administraiei publice tinde
s abandoneze aceast noiune de conflict general i afirm c leciile pe care cei implicai le
nva din experienele lor i ale celorlali reprezint factori semnificativi care le influeneaz
comportamentul n procesul administrativ. Altfel spus, obiectivele pe care acetia i le-au propus
depind de ceea ce ei cred a fi dorit i realizabil, situaie care depinde, de asemenea, de reuitele
i nereuitele lor anterioare. Discuiile i conflictele dintre cei implicai sunt privite ca o parte
integrant a procesului administrativ i nelese ca un proces continuu de nvare de pe urma
experienelor i a greelilor.103
Prezentele concluzii relev faptul c tiina administraiei publice nu poate fi promovat
doar prin intermediul utilizrii elaborrilor teoretice generale, fie c sunt deductive sau
inductive. Este nevoie, aa cum am evideniat n Capitolul 1, de un cadru analitic care s permit
luarea n consideraie a ntregii game de factori ce influeneaz politica administraiei publice i
testarea ipotezelor pe baza analizei empirice a realitii pe care analitii ncearc s o descrie i
s o neleag,
Aceasta nseamn i c dezvoltarea teoriei n tiina administraiei publice trebuie s se
menin pe o linie de mijloc. Altfel spus, teoria administraiei publice nu poate i nu ar trebui
s pretind c este mai mult dect o parte constitutiv a unei teorii generale asupra fenomenului
politic ale crui contururi vor fi relevate n analize ulterioare. Un studiu atent asupra situaiilor
empirice i o generalizare atent pot, probabil, conduce la cvasiconcluzii care pot aprea sub o
form neelaborat, dar aa cum rezult din examinarea celor ase teorii generale prezentat mai
sus, n analiza politicii administrative caracterul precis i adecvat ar trebui s conteze mai mult
55

dect preocuparea pentru aspect i form.

Cartea de fa este influenat de apariia unor curente care lrgesc spaiul analitic al studiilor
asupra administraiei publice i carc pun un accent mai mare pe includerea rezultatelor analizelor
empirice asupra a numeroase domenii de activitate ale administraiei publice n procesul de
elaborare a teoriei n cadrul tiinei administraiei publice. Limitele pe care aceast carte i le
propune pentru analiza politicii publice vizeaz caracteristicile actorilor politici, ale instituiilor
i ale instrumentelor. Pentru a ncepe procesul de dezvluire a teoriei, aceste elemente vor fi
tratate mai detaliat n partea a doua.

56