Cooperarea poliieneasc

Odat cu intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona i eliminarea structurii

bazate pe piloni, Uniunea European a dobndit mai multe resurse pentru
promovarea cooperrii poliieneti, aceasta fcnd, de asemenea, obiectul
unui control parlamentar consolidat. Principalul instrument de cooperare l
reprezint Oficiul European de Poliie (Europol), un element central al
arhitecturii europene de securitate intern extinse. Cooperarea i politicile se
dezvolt n continuare, acordndu-se o atenie deosebit contracarrii mai
eficiente a ameninrilor i infraciunilor paneuropene, respectnd drepturile
fundamentale i normele n materie de protecie a datelor, n special n ceea
ce privete Parlamentul European.

Temei juridic

Articolele 33 (cooperarea vamal), 87, 88 i 89 din TFUE.

Obiective

Cooperarea poliieneasc eficient reprezint un element principal al

transformrii Uniunii ntr-un spaiu de libertate, securitate i justiie bazat pe
respectarea drepturilor fundamentale. Cooperarea transfrontalier ntre
ageniile de ordine public - care implic forele de poliie, vmile i alte
servicii de asigurare a ordinii publice - este destinat prevenirii, detectrii i
anchetrii infraciunilor penale din ntreaga Uniune European. n practic,
aceast cooperare privete, n principal, infraciunile grave (criminalitatea
organizat, traficul de droguri, traficul de fiine umane, criminalitatea
informatic) i terorismul.

Realizri

A.Premise

Cooperarea poliieneasc dintre statele membre a nceput n 1976 prin aa-

numitul Grup Trevi, o reea interguvernamental a reprezentanilor
ministerelor de justiie i de interne. Tratatul de la Maastricht a stabilit ulterior
chestiunile de interes comun care au justificat cooperarea poliieneasc
(terorism, droguri i alte forme de criminalitate internaional). El a introdus
i principiul crerii unui Oficiu european de poliie (Europol), care iniial a
funcionat ca Unitatea antidrog Europol. Convenia Europol a fost semnat la
26 iulie 1995, dei oficiul nu i-a nceput oficial activitatea dect la 1 iulie
1999, cu atribuii extinse acordate prin Tratatul de la Amsterdam (semnat la 2
octombrie 1997). Cu toate acestea, cooperarea poliieneasc progresase deja
naintea nfiinrii Europol. Prin crearea Spaiului Schengen n 1985, din care
au fcut parte la nceput numai cteva state membre, cooperarea
poliieneasc transfrontalier devenise deja o realitate (a se vedea i 2.1.3 i
5.12.4). Odat cu intrarea n vigoare a Tratatului de la Amsterdam, acquis-ul
Schengen - inclusiv aspectele sale legate de cooperarea poliieneasc - a fost
incorporat n dreptul UE, dei a fost ncadrat n cel de-al ,,treilea pilon al
cooperrii interguvernamentale. Aceeai abordare interguvernamental a fost
aplicat pentru msurile de cooperare poliieneasc adoptate de un grup mic
de state membre n temeiul Tratatului de la Prm, care coninea dispoziii
privind schimbul de informaii referitoare la ADN, amprente digitale i datele
de nmatriculare ale autovehiculelor. Tratatul de la Prm a fost introdus
complet n legislaia Uniunii prin Decizia 2008/615/JAI a Consiliului din 23
iunie 2008.

B.Cadrul instituional actual

Cadrul instituional a fost mult simplificat prin Tratatul de la Lisabona (TFUE),

majoritatea msurilor de cooperare poliieneasc fiind acum adoptate n
cadrul procedurii legislative ordinare (codecizie) i fcnd obiectul controlului
jurisdicional exercitat de Curtea de Justiie. Cu toate acestea, lsnd la o
parte caracteristicile specifice ale Spaiului de libertate, securitate i justiie
[clauze de opt-out pentru Regatul Unit, Irlanda i Danemarca (protocoalele
21 i 22 anexate la TFUE) i un rol privilegiat pentru parlamentele naionale
(protocoalele 1 i 2)], cooperarea poliieneasc i cooperarea judiciar n
materie penal nu au fost integrate complet n cadrul comunitar i i
pstreaz cteva dintre caracteristicile iniiale:

Dreptul de iniiativ al Comisiei poate fi exercitat i de statele membre, dac

reprezint un sfert din membrii Consiliului (articolul 76 din TFUE);

Parlamentul European este doar consultat cu privire la msurile de cooperare

operativ, adoptate n unanimitate de Consiliu. Dac nu exist unanimitate n
Consiliu, exist posibilitatea ca nou sau mai multe state membre s
colaboreze pe baza unei cooperri consolidate. n acest scenariu, Consiliul
European suspend procesul pentru a ncerca s ajung la un consens (aa-
numitul mecanism al frnei de urgen prevzut la articolul 87 alineatul (3)
din TFUE);

actele adoptate naintea intrrii n vigoare a TFUE nu pot face obiectul unor
proceduri de constatare a nendeplinirii obligaiilor sau al unei sesizri a Curii
de Justiie n vederea emiterii unei hotrri judectoreti preliminare pentru o
perioad de cinci ani (Protocolul nr. 36 anexat la TFUE). Aceast perioad s-a
ncheiat n decembrie 2014.

C.Ageniile i alte organisme ale cooperrii poliieneti

1.Oficiul European de Poliie (Europol)

Europol are rolul de a spori eficacitatea autoritilor naionale de poliie i a

altor autoriti similare, facilitnd cooperarea dintre ele. Cooperarea se
concentreaz pe prevenirea i combaterea terorismului, criminalitii
informatice, traficului de droguri i a altor forme de infraciuni transfrontaliere
grave.

ncepnd cu 1 ianuarie 2010, Europol este o agenie a UE, finanat din

bugetul UE i dispune de aproape 1 000 de angajai (inclusiv puin peste 200
de ofieri de legtur) la sediul su central de la Haga. Obiectivul principal al
Europolului const n mbuntirea schimbului de informaii dintre
autoritile de poliie. n acest sens, Europol elaboreaz o Evaluare a riscurilor
de criminalitate grav i criminalitate organizat n UE (Serious and
Organised Crime Threat Assessment - SOCTA), care servete drept baz
pentru deciziile Consiliului, precum i Raportul privind situaia i tendinele
terorismului n UE (TE-SAT). Europol nu are puteri coercitive - nu poate face
arestri sau percheziii - dar competenele sale operative au crescut treptat.
De exemplu, Actul Consiliului din 28 noiembrie 2002 a abilitat Europol s fac
parte din echipe de anchet mixte i s solicite statelor membre s iniieze
anchete penale. Acesta a consolidat i capacitile analitice ale Europol, n
special prin nfiinarea, n ianuarie 2013, a Centrului european de combatere
a criminalitii informatice (EC3), care se ocup, printre altele, de evaluarea
riscurilor de criminalitate organizat prin internet (iOCTA). Europol s-a aflat n
prima linie a reaciei UE de aprare a ordinii publice n faa ameninrilor
emergente. n urma atacurilor teroriste de la Paris i Copenhaga de la
nceputul lui 2015, Consiliul Justiie i Afaceri Interne i-a ncredinat Europol
mandatul de a nfiina o Unitate de monitorizare a internetului menit s
combat propaganda terorist online i alte activiti extremiste. Noua
unitate i-a nceput activitatea la 1 iulie 2015. Ulterior, n urma atacurilor
teroriste din noiembrie 2015 de la Paris, Consiliul a extins mandatul Europol
de combatere a terorismului prin lansarea, la 1 ianuarie 2016, a noului Centru
european pentru combaterea terorismului, la care sunt detaai din statele
membre experi n combaterea terorismului, pentru a crete capacitatea de
anchet transfrontalier a Europol. n mod similar, n urma afluxului enorm de
migrani n situaie neregulamentar n UE n 2014 i nceputul lui 2015,
Europol a lansat n martie 2015 Operaiunea comun MARE n efortul de a
sprijini aciunile de contracarare a traficului de fiine umane. Europol
contribuie, de asemenea, la aceast operaiune prin implicarea sa n aa-
numitele hotspots recent nfiinate la graniele externe (a se vedea5.12.4).
n sfrit, Europol este abilitat (printr-o decizie a Consiliului din 27 martie
2000) s negocieze acorduri cu ri tere i organisme ce nu in de UE. De
exemplu, Europol a semnat acorduri de cooperare cu Interpolul i cu Statele
Unite.

La 27 martie 2013, Comisia a prezentat Parlamentului European i Consiliului

o propunere legislativ de modificare a deciziei actuale referitoare la Europol,
care includea o propunere de fuziune a Europol i a Colegiului European de
Poliie (CEPOL). Respins att de Consiliu, ct i de Parlament, fuziunea a fost
abandonat. n mai 2016, Parlamentul i Consiliul au adoptat noul
Regulament Europol[1]. Noul regulament faciliteaz crearea de ctre Europol
a unor uniti specializate pentru a rspunde la ameninrile emergente,
instituie norme privind unitile existente (cum ar fi unitile de combatere a
terorismului menionate anterior) i prevede un regim mai solid de protecie a
datelor, guvernan consolidat i responsabilitate sporit a ageniei, ceea ce
se va realiza prin intermediul unui grup comun de control parlamentar care ar
reuni Parlamentul European i parlamentele naionale.

2.Colegiul European de Poliie (CEPOL)

Formarea poliitilor constituie un aspect important al cooperrii poliieneti.

n acest scop, n anul 2000 a fost creat CEPOL, iniial sub forma unei reele a
institutelor naionale de formare existente i, ulterior, sub forma unei agenii
a UE (Decizia 2005/681/JAI a Consiliului din 20 septembrie 2005). Situat
iniial la Bramshill n Regatul Unit, ncepnd din 1 octombrie 2014 CEPOL i-a
mutat sediul la Budapesta.

3.Comitetul permanent pentru cooperarea operaional n materie de

securitate intern (COSI)

Chiar de la nceputurile sale, cooperarea operaional a constituit un obstacol

n calea dezvoltrii cooperrii poliieneti. n afar de progresele limitate ale
Europol i de crearea unor echipe de anchet mixte, cooperarea s-a limitat
iniial la reuniuni bianuale, ncepnd cu anul 2000, ale Clubului de la Berna,
un for al efilor serviciilor de securitate naional din mai multe ri europene
destinat schimbului voluntar de informaii n domenii precum contraspionajul,
crima organizat i terorismul. Plecnd de la aceast idee de baz, Tratatul
de la Lisabona merge mai departe, furniznd, la articolul 71 din TFUE, temeiul
juridic pentru Comitetul permanent pentru cooperarea operativ n materie
de securitate intern (COSI), nfiinat iniial printr-o decizie a Consiliului din 25
februarie 2010. Responsabilitile COSI sunt urmtoarele:

evaluarea orientrilor generale i a deficienelor nregistrate la nivelul

cooperrii operaionale;

adoptarea de recomandri concrete;

asistarea Consiliului n ceea ce privete clauza de solidaritate (articolul 222

din TFUE).

COSI nu este ns un FBI european, capabil s desfoare propriile

operaiuni, i nici nu particip la procedura legislativ. El este ancorat n
capitalele naionale, reprezentanii statelor membre reunindu-se la Bruxelles,
unde se bucur de sprijinul consilierilor pe probleme de justiie i afaceri
interne din cadrul reprezentanelor permanente. La reuniunile COSI particip
n mod frecvent reprezentani ai altor organizaii din domeniul securitii
interne, precum Europol, Eurojust (a se vedea 5.12.6 privind cooperarea
judiciar n materie penal) i Frontex (a se vedea 5.12.4 privind gestionarea
frontierelor externe).

4.INTCEN UE

Centrul Uniunii Europene pentru analiza informaiilor (INTCEN UE) nu este un

organism propriu-zis de cooperare poliieneasc, deoarece face parte din
Serviciul European de Aciune Extern (SEAE). Cu toate acestea, centrul
contribuie la cooperarea poliieneasc, elabornd evaluri ale ameninrilor
pe baza informaiilor furnizate de serviciile de informaii, armat, diplomai i
serviciile de poliie. INTCEN poate, de asemenea, s contribuie n mod util
dintr-o perspectiv operativ, punnd, de exemplu, la dispoziie informaii la
nivelul UE privind destinaiile, motivele i micrile teroritilor.

Rolul Parlamentului European

Odat cu intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona n decembrie 2009,

rolul Parlamentului European n domeniul justiiei i al afacerilor interne a fost
consolidat n mod semnificativ. Poziia adoptat de acesta n rezoluiile
parlamentare cu privire la cooperarea poliieneasc reflect att dorina de a-
i face cunoscut punctul de vedere, ct i faza relativ incipient a dezvoltrii
cooperrii poliieneti din UE. Cu privire la ultimul punct, Parlamentul a
deplns n mod frecvent lipsa unei abordri cu adevrat comune cu privire la
securitatea intern. n Rezoluia sa din 9 iulie 2015 referitoare la Agenda
european de securitate, Parlamentul i-a exprimat regretul c n pofida
numeroaselor apeluri din partea Parlamentului, nc nu exist o evaluare a
eficacitii instrumentelor existente ale UE - de asemenea, n contextul noilor
ameninri la adresa securitii cu care se confrunt UE - i a lacunelor
rmase, susinnd c acest exerciiu este necesar pentru a se asigura c
politica european de securitate este eficient, necesar, proporional,
coerent i cuprinztoare. De asemenea, a atras n mod frecvent atenia
asupra necesitii existenei unui echilibru adecvat ntre libertate i securitate
n elaborarea politicilor i aprarea ordinii publice.

Cealalt preocupare principal a Parlamentului European a fost, dup cum s-a

menionat anterior, afirmarea poziiei sale ca actor instituional cu privire la
securitatea intern. Dac, pe de-o parte, pentru COSI nu se aplic n
continuare n mod oficial controlul parlamentar, pe de alt parte, Parlamentul
a inut s-i sublinieze noile competene cu privire la cooperarea
poliieneasc. n Rezoluia sa din 2 aprilie 2014 referitoare la revizuirea la
jumtatea perioadei a Programului de la Stockholm, Parlamentul a amintit
faptul c, n prezent, este un actor instituional cu drepturi depline n
domeniul politicilor de securitate i c, n consecin, are dreptul de a
participa activ la stabilirea trsturilor i prioritilor Strategiei de securitate
intern. n Rezoluia sa din 9 iulie 2015 referitoare la Agenda european de
securitate, Parlamentul a reafirmat c ar trebui implicat n stabilirea
prioritilor politice i a obiectivelor strategice ale agendei. Fr ndoial,
Parlamentul i-a fcut simit autoritatea n politica de securitate intern. Ca
parte a reformei Europol, el a pledat n mod activ n favoarea unui control
parlamentar mai extins i a unor norme mai stricte n materie de protecie a
datelor. De asemenea, Parlamentul a solicitat abrogarea Directivei privind
pstrarea datelor[2] pe motive de disproporionalitate, nainte ca aceasta s
fie, n cele din urm, invalidat de Curtea de Justiie prin hotrrea de
referin din aprilie 2014. n fine, Parlamentul a rezistat unei presiuni
considerabile din partea Comisiei i a statelor membre viznd adoptarea
rapid a unui sistem european de nregistrare a numelor pasagerilor (PNR) n
scopul combaterii terorismului. Directiva privind PNR[3] a fost n cele din
urm adoptat de Parlament n aprilie 2016, textul final incluznd un numr
de garanii de protecie a datelor, susinute de Parlament, precum i o clauz
care prevede revizuirea directivei la doi ani de la transpunerea sa n legislaia
naional.

[1]Regulamentul (UE) 2016/794 al Parlamentului European i al Consiliului din

11 mai 2016 privind Agenia Uniunii Europene pentru Cooperare n Materie de
Aplicare a Legii (Europol) i de nlocuire i de abrogare a Deciziilor
2009/371/JAI, 2009/934/JAI, 2009/935/JAI, 2009/936/JAI i 2009/968/JAI ale
Consiliului.

[2]Directiva 2006/24/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 15

martie 2006 privind pstrarea datelor generate sau prelucrate n legtur cu
furnizarea serviciilor de comunicaii electronice accesibile publicului sau de
reele de comunicaii publice i de modificare a Directivei 2002/58/CE.

[3]Directiva (UE) 2016/681 a Parlamentului European i a Consiliului din 27

aprilie 2016 privind utilizarea datelor din registrul cu numele pasagerilor
(PNR) pentru prevenirea, depistarea, investigarea i urmrirea penal a
infraciunilor de terorism i a infraciunilor grave.