Prefectul

Institutia prefectului are o veche istorie si o ntlnim nca

din Roma antica, fie ca functie publica (de exemplu prefectus
urbis), fie ca unitate administrativa (prefectura).
Franta a redat acestei institutii importanta din trecut, n timpul lui
Napoleon, care a renfiintat functia, numind n fruntea
departamentelor cte un prefect, reprezentant al guvernului si sef
al ntregii administratii. Functia de prefect din toate timpurile a
avut un dublu caracter: politic si administrativ.

Prin legi ulterioare, n Franta, departamentele s-au

regrupat n cadrul regiunilor care vor avea n frunte un prefect.

Constitutia Frantei din 1958 a consacrat constitutional

institutia prefectului, aratnd n art. 72 alin. 3 ca "n departamente,
delegatul guvernului are sarcina de interes national de a controla
administratia si de a face respectata legea."

n sistemul francez, ntr-o vedere de ansamblu, atributiile

prefectului se exercita pe cel putin patru directii: ca reprezentant
al statului n departamente, ca reprezentant al guvernului - ceea
ce subliniaza aspectul politic al rolului sau, ca organ al
administratiei generale, ca sef al serviciilor statului n
departamente.[2] Prin Decretul din 10 mai 1982 prefectul a primit
n regiune aceeasi autoritate cu cea conferita prefectului n fiecare
departament.

Deciziile prefectului din departamente mbraca forma

hotarrilor. Hotarrile sunt fie individuale (numiri, autorizatii), fie
regulamentare (normative), acestea din urma mai ales n materie
de politie administrativa. Aceste acte, uneori, trebuie sa fie
precedate de avizul unui organ consultativ (un numar mare dintre
aceste consilii cu rol consultativ au fost suprimate n anul 1953).
Uneori, de asemenea ele sunt supuse aprobarii ierarhice a
ministrului, dar n principiu, tacerea pastrata timp de doua luni de
acesta constituie tacita aprobare. Prefectul poate delega o parte
din puterile sale de decizie unora dintre colaboratorii sai (secretar
general, subprefect).[3]

n Romnia, institutia prefectului apare dupa Unirea

Principatelor, prin cele doua legi ale lui Cuza - Legea comunala
din 1 aprilie 1864 si Legea pentru nfiintarea consiliilor judetene
din 2 aprilie 1864.

Prefectul era capul administratiei judetene si comisar al

Guvernului, pe lnga Consiliul 646h77g judetean. n aceasta
calitate, prefectul putea sesiza cu recurs Guvernul ori de cte ori
considera ca s-au adoptat acte de catre consiliul judetean si
delegatia permanenta, cu ncalcarea legalitatii.[4]

Potrivit reglementarilor cuprinse n Legea pentru

organizarea administratiei locale din 1929, prefectul avea o tripla
calitate: delegat al autoritatii centrale, reprezentant al Guvernului
si seful politiei n judet. Atributiile prefectului de sef al
administratiei judetene descentralizate au fost date n competenta
presedintelui delegatiei consiliului judetean. Prin legea din 1931
aceste atributii au fost redate din nou prefectului.[5] Legile
ulterioare (1936, 1938) nu mai aduc modificari esentiale n
statutul functiei de prefect.

n calitate de sef al judetului, nu n calitate de reprezentant

al puterii centrale[6], prefectul emitea ordonante, care nainte de a
fi publicate se comunicau Ministerului de Interne. Ordonantele
aveau ca obiect masuri sanitare, veterinare, lucrari publice si
agricole, etc., si erau emise dupa consultarea sefilor serviciilor
respective care trebuiau sa le contrasemneze actele. Ministerul
de Interne putea oricnd sa anuleze ordonantele n totul sau n
parte.[7]
 Prin Legea nr. 17/1949 privind organizarea consiliilor
populare, functia de prefect a fost desfiintata pentru ca ea sa fie
renfiintata prin Legea nr. 69/1991 si Constitutia din 1991.

Legea nr. 69/1991 stabilea ca prefectul era reprezentantul

Guvernului n teritoriu, autoritate a administratiei publice locale[8]
si conducator al serviciilor publice descentralizate ale ministerelor
si ale celorlalte autoritati centrale ale administratiei publice.

Acest rol de reprezentant al Guvernului pe plan local si de

conducator al serviciilor publice descentralizate, este recunoscut
prefectului si de noua reglementare cuprinsa n Legea nr.
215/2001[9] privind administratia publica locala prin care s-a
abrogat Legea nr. 69/1991.

n mod gresit H.G. nr. 1019/2003 privind organizarea si

functionarea prefecturilor[10], se arata n art. 1 ca prefectura se
organizeaza si functioneaza ca institutie publica cu personalitate
juridica, menita sa ndeplineasca prerogativele prefectului,
conferite prin Constitutie, Legea administratiei publice locale si
alte acte normative. n realitate, prefectura, ca institutie publica nu
trebuie sa reprezinte altceva dect aparatul de lucru pus la
dispozitia prefectului, n vederea ndeplinirii prerogativelor
acestuia si nu invers. Organizarea n cadrul prefecturii a unui
aparat de lucru nu schimba nsa caracterul de organ unipersonal
al prefectului, deoarece numai manifestarile de vointa ale
acestuia, concretizate n acte administrative individuale sau
normative, sunt generatoare de efecte juridice.[11]

n calitatea pe care o are, prefectul, conform Constitutiei,

are competenta de a verifica legalitatea actelor emise de consiliile
locale, primar, consiliile judetene, presedintii consiliilor judetene,
ceea ce nseamna si dreptul de control asupra oricarui act
individual sau normativ emis de aceste organe (art. 22 si 135 din
Legea nr. 215/2001). De subliniat ca ntre prefect pe de o parte si
consiliile locale si judetene, primari, delegatiile permanente si
presedintii consiliilor judetene pe de alta parte, nu exista raporturi
de subordonare, ci de conlucrare si colaborare (art. 132 alin. 2 din
legea nr. 215/2001)[12].

Guvernul numeste cte un prefect, ca reprezentant al sau

n fiecare judet si n municipiul Bucuresti. Totodata numeste si
cte un subprefect, iar n municipiul Bucuresti chiar doi
subprefecti.

Numirea si eliberarea din functie a prefectului se face prin

hotarre a Guvernului, iar a subprefectilor prin decizie a primului-
ministru la propunerea prefectului si a Ministrului Administratiei si
Internelor.

Pentru a fi numit n functie, prefectul sau subprefectul

trebuie sa aiba studii superioare, fara ca vrsta minima de 30 de
ani sa mai fie ceruta, ca o conditie, de Legea nr. 215/2001.

Nu pot fi prefecti sau subprefecti cei care sunt deputati

sau senatori, consilierii judeteni sau locali, primarii, cei ce
ndeplinesc o functie de reprezentare profesionala, o alta functie
publica sau o functie ori o activitate profesionala salarizata n
cadrul regiilor autonome, societatilor comerciale cu capital de stat
sau privat[13].

Tocmai de aceea, cel ce este numit n functia de prefect sau

subprefect poate sa fie eliberat din functie, sa si dea demisia din
functia ce o ocupa sau poate sa beneficieze de faptul ca pe toata
durata ndeplinirii functiei de prefect si de subprefect, contractul
de munca al acestora la institutiile publice sau la agentii
economici cu capital de stat sau majoritar de stat, se suspenda n
virtutea legii (art. 130 alin. 5 din Legea nr. 215/2001).
Prefectul este nu numai reprezentantul Guvernului pe plan local,
calitate n care vegheaza ca activitatea consiliilor locale si
judetene si a primarilor sa se desfasoare conform legii, dar el
conduce si serviciile publice deconcentrate ale ministerelor si ale
celorlalte organe centrale din unitatile administratiei teritoriale (art.
132 alin. 1 si art. 133 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 si art. 123
alin. 2 din Constitutia revizuita).

Atributiile principale ale prefectului ca reprezentant al Guvernului

sunt urmatoarele: a) asigura realizarea intereselor nationale,
respectarea legilor, hotarrilor si ordonantelor Guvernului si a
ordinii publice; b) exercita controlul cu privire la legalitatea actelor
administrative ale autoritatilor publice locale si judetene; c)
avizeaza (aviz consultativ) numirea sau eliberarea din functie a
conducatorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si
celorlalte organe centrale din unitatile administrativ teritoriale; d)
dispune luarea masurilor corespunzatoare pentru prevenirea
infractiunilor si apararea drepturilor cetatenilor, prin organele legal
constituite; e) raspunde, n conditiile stabilite prin lege, de
pregatirea si aducerea la ndeplinire a masurilor de aparare care
nu au un caracter militar; autoritatile militare si organele locale ale
Ministerului de Interne au obligatia sa informeze pe prefect
asupra oricarei probleme care poate avea importanta pentru
judet; f) prezinta, anual, Guvernului un raport asupra stadiului
realizarii sarcinilor ce i revin potrivit programului de guvernare,
precum si n legatura cu controlul exercitat asupra legalitatii
actelor administratiei publice locale.

Pe de alta parte, ca si conducator al serviciilor deconcentrate ale

ministerelor si ale celorlalte organe centrale, prefectul are atributia
de a prezenta anual o informare consiliului judetean sau
consiliului general al municipiului Bucuresti, cu privire la
activitatea desfasurata de acestea.
Prefectul poate ndeplini si alte atributii prevazute de lege (art.
123 alin. 3 din Constitutie) sau nsarcinari date de Guvern (art.
134 din Legea nr. 215/2001).

n art. 123 alin. 5 din Constitutie se prevede ca "prefectul poate

ataca n fata instantei de contencios administrativ, un act al
consiliului judetean, al celui local sau al primarului, n cazul n
care considera actul ilegal", cu exceptia prevazuta de art. 135 din
Legea nr. 215/2001 - actele de gestiune curenta.

n art. 27 si 135 alin. 1 din Legea nr. 215/2001, adaugnd la

Constitutie, se prevede ca prefectul poate ataca n fata instantei
de contencios administrativ si actele presedintelui consiliului
judetean, daca le considera ilegale, cu exceptia celor de gestiune
curenta. Tot asa, desi nu se arata expres, prefectul poate ataca n
contencios administrativ actele delegatiei permanente, cel putin
ct va mai functiona aceasta autoritate respectiv deciziile emise
pna la aparitia legii nr. 215/2001. Nici dupa revizuire, prevederea
referitoare la actele presedintelui consiliului judetean nu a fost
cuprinsa n Constitutie.

n termen de 5 zile de la comunicare, prefectul va solicita motivat

organului emitent, sa reanalizeze actul socotit ilegal, n vederea
modificarii sau dupa caz a revocarii acestuia. Introducerea actiunii
de catre prefect se face n termen de 30 de zile de la
comunicarea actului. Potrivit art. 49 alin. 2 din Legea nr. 215/2001
secretarul comunica si nainteaza de ndata, dar nu mai trziu de
3 zile de la adoptare hotarrile consiliului local si dispozitiile
primarului, prefectului, iar n termen de 10 zile, daca legea nu
prevede altfel, autoritatilor si persoanelor interesate, actele emise
de catre consiliul local sau de catre primar. Desi legea nu prevede
expres, secretarul general al judetului sau prefecturii, ar putea
nainta, n termenul aratat, si actele presedintelui consiliului
judetean sau ale delegatiei permanente. Aceasta s-ar putea face
si din propria initiativa a organelor citate sau la cererea
prefectului, iar de la data comunicarii curge termenul de 5 zile.
Termenul de 5 zile este un termen de decadere, ceea ce face
inutila orice discutie n literatura juridica legata de natura acestui
termen. Unii autori, au considerat ca termenul anterior de 10 zile
prevazut n vechea reglementare, nu era un termen de decadere
sau de prescriptie, ci un termen de procedura administrativa[14].
Depasirea termenului de 30 de zile are ca efect pierderea
dreptului prefectului de a se adresa instantei de contencios
administrativ.

O data cu atacarea sa, actul nu mai produce efecte, este

suspendat de drept. Actiunea prefectului este scutita de taxa de
timbru.

Pentru ndeplinirea atributiilor ce i revin, prefectul emite

ordine, cu caracter normativ sau individual, n conditiile legii (art.
137 alin. 1 din Legea nr. 215/2001).

Potrivit precizarii facute de art. 137 alin. 1 din Legea nr.

215/2001, ordinele se emit "n conditiile legii", ceea ce nseamna
ca aceste acte, normative sau individuale, trebuie sa
ndeplineasca toate conditiile de valabilitate cerute oricarui alt act
administrativ si anume: sa fie emis de organul competent si n
limitele competentei sale, sa respecte conditiile de fond si forma,
sa fie conforme cu Constitutia, legea si celelalte acte normative
superioare, sa fie conforme cu interesul public, sa reprezinte
actualitate sau oportunitate.

Fata de aceste conditii se impun unele observatii:

1. Autoritatea competenta sa emita un ordin este prefectul.

Unii autori au considerat ca subprefectul nu are calitatea de
"reprezentant al Guvernului", o data ce legea nu-i confera atributii
proprii, astfel nct nu poate emite ordine (deci nici acte cu
caracter normativ), asa cum face prefectul[15]. Se pare ca intentia
legiuitorului a fost aceea de a conferi subprefectului dreptul de a
emite ordine, inclusiv cu caracter normativ, n anumite mprejurari.
Astfel, n lipsa prefectului, subprefectul ndeplineste, n numele
prefectului "atributiile ce-i revin acestuia", si aceasta n toate
cazurile prevazute de actele normative n vigoare (art. 140 alin. 2
din Legea nr. 215/2001). Dar, lipsa de claritate a textului, vine n
concurs cu principiul ca, atributiile anume conferite autoritatilor
administratiei publice locale nu pot fi exercitate de "substituti".
Este clar ca institutia subprefectului nu constituie, n ntelesul
Constitutiei, un organ al administratiei publice locale nzestrat, de
exemplu, cu putere de reglementare a unor raporturi sociale si, n
consecinta, nu poate exercita atributiile prefectului, deci nu poate
emite acte administrative cu caracter normativ. De altfel, n
sprijinul acestei idei, vine si continutul art. 26 alin. 4 din H.G. nr.
555/2001 care precizeaza expres ca: "ordinele se semneaza
numai de catre conducatorii autoritatilor publice emitente", ceea
ce vine sa confirme ca numai prefectul, nu si subprefectul, poate
sa emita ordine normative.

2. Ordinele prefectului pot fi emise numai n exercitarea

atributiilor proprii si n limitele impuse de acestea, care de altfel
delimiteaza competenta si puterea regulamentara a prefectului de
competenta si puterea regulamentara a celorlalte autoritati ale
administratiei publice locale. De exemplu, actele normative ale
prefectului pot avea ca obiect luarea unor masuri de aparare, care
nu au un caracter militar (de exemplu Ordinul nr. 3 din 8 ianuarie
1997 al Prefectului judetului Mures, privind actualizarea Comisiei
judetene de aparare mpotriva dezastrelor[16] care contine norme
de organizare, stabileste atributiile specifice si obligatii pentru
agentii economici si organe locale).

3. Ordinele care stabilesc masuri cu caracter tehnic si de

specialitate sunt emise dupa consultarea serviciilor
descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale
din unitatile administrativ-teritoriale si sunt contrasemnate de
conducatorii acestora (art. 137 alin. 2 din Legea nr. 215/2001). De
aici rezulta ca prefectul, nu are obligatia de a consulta aceste
organe, la emiterea tuturor ordinelor, ci numai n cazul acelor
ordine, n care se stabilesc masuri tehnice si de specialitate. Ce-i
drept, legea, prin formularea adoptata, este destul de ambigua,
nu precizeaza ce ntelege prin masuri tehnice sau mai ales prin
masuri de specialitate, ceea ce lasa un cmp larg, de libera
apreciere, prefectului.

O alta problema care se ridica n legatura cu interpretarea

acestui text este aceea de a sti care sunt organele sau serviciile
de specialitate abilitate sa fie consultate. ntr-o opinie, legiuitorul a
avut n vedere serviciile publice descentralizate n judete.[17] O
alta parere, considera ca aceasta consultare poate fi oferita nu
numai de serviciile publice descentralizate ale ministerelor si ale
celorlalte organe centrale ale administratiei publice, ci, si de orice
alte "organe sau servicii de specialitate" care au ca obiect de
activitate problemele "tehnice si de specialitate" la care se refera
ordinul prefectului, deoarece dispozitiile legii nu se refera stricto
sensu numai la serviciile descentralizate.[18]

Potrivit textului legal, aceste ordine cu caracter tehnic sau

de specialitate se contrasemneaza de conducatorii organelor
tehnice sau de specialitate, dupa consultarea acestora. Mircea
Preda este de parere ca obligatia contrasemnarii subzista numai
la sefii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor si
celorlalte organe centrale ale administratiei publice, deoarece
numai acestia sunt ntr-un raport de subordine fata de prefect.[19]
Credem ca intentia legiuitorului nu a fost de a impune prefectului
obligatia de a "colabora" cu organe sau servicii din alte sectoare
de activitate, ci prin sintagma "organe sau servicii de specialitate"
a vizat numai compartimentele de specialitate din cadrul
aparatului propriu de specialitate al prefecturii (directia juridica si
contencios, directia de coordonare a serviciilor publice ale
ministerelor si ale celorlalte autoritati ale administratiei publice
centrale, avnd n structura servicii cum ar fi: coordonarea
serviciilor publice, serviciul analize, sinteze si rapoarte; directia
secretariat, administrativ si relatii cu publicul, etc.) si eventual
serviciile publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte
organe ale administratiei publice centrale. De altfel, prin
completarile aduse de Legea nr. 215/2001 s-a urmarit sa se
sublinieze caracterul de institutie a prefecturii ("prefectura are un
aparat propriu de specialitate, ale carui structura si atributii se
stabilesc prin hotarre a Guvernului" - art. 141 alin. 1).

Prin H.G. nr. 1019/2003 privind organizarea si

functionarea prefecturilor[20] s-a stabilit ca prefectura, ca institutie
publica, dispune de un aparat propriu, organizat pe directii,
servicii, birouri si alte compartimente. Aparatul propriu, printre alte
sarcini, are si atributia de a elabora si fundamenta proiectele de
ordin ale prefectului, avnd ca obiect stabilirea de masuri cu
caracter tehnic sau de specialitate, ceea ce vine sa confirme cele
aratate mai sus.

n sprijinul tezei sustinute n acest loc pot fi invocate si

prevederile HG nr. 555/2001 pentru aprobarea Regulamentului
privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte
normative spre adoptare Guvernului[21], care se aplica si actelor
normative elaborate de prefect. n art. 26 alin. 3 al acestei
Hotarri de Guvern se spune ca, ordinele cu caracter normativ
"vor fi elaborate cu consultarea compartimentelor de specialitate
din cadrul autoritatii publice respective si vor fi n mod obligatoriu
avizate de compartimentul juridic propriu". Potrivit art. 27 alin. 2
din H.G. nr. 555/2001 ordinele emise de prefecti se vor publica
numai n Monitoarele Oficiale ale judetelor.

Consultarea organelor sau serviciilor de specialitate de

catre prefect, nainte de elaborarea ordinului, este obligatorie.
Prefectul este nsa liber sa tina cont sau nu de parerea exprimata
(aviz consultativ). Nerespectarea acestei obligatii atrage nulitatea
ordinelor.

4. Ordinul prefectului devine executoriu, numai dupa ce a

fost adus la cunostinta publica, prin afisare si publicare sau de la
data comunicarii. Operatia n sine o face aparatul propriu al
prefecturii aflat n subordinea prefectului (H.G. nr. 1019/2003).
Publicarea se face n Monitorul Oficial editat de consiliul judetean
si n presa. Potrivit textului (art. 79 din Legea nr. 24/2000[22]),
pentru ca ordinul normativ sa devina obligatoriu si executoriu,
publicarea trebuie sa fie simultana si cumulativa cu afisarea.
Procedural, s-ar impune ndeplinirea unor formalitati scrise
(procese verbale) din care sa rezulte mplinirea cerintei de
afisare.

Desi potrivit competentei materiale nu credem ca este cazul, n

masura n care ordinul prefectului va avea ca obiect de
reglementare sectorul de aparare, ordine publica si siguranta
nationala, acest act normativ nu va fi supus regimului de
publicare.

5. Pentru a mplini cerinta de legalitate, ordinele

prefectului trebuie sa fie, din punctul de vedere al continutului,
conforme cu Constitutia, cu legile, hotarrile si ordonantele
Guvernului, dar si cu ordinele, instructiunile si toate celelalte acte
normative, indiferent de denumire, ale ministrilor sau ale
conducatorilor celorlalte autoritati ale administratiei publice
centrale (subordonate sau autonome). n acest context, n art. 26
alin. 1 din H.G. nr. 555/2001, se arata ca ordinele cu caracter
normativ ale prefectilor se emit n baza si n executarea legilor, a
ordonantelor si a hotarrilor Guvernului.

Ordinele normative vor fi elaborate cu respectarea

normelor de tehnica legislativa prevazuta n Legea nr. 24/2000
privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor
normative.[23]

Prefecturile sunt obligate sa analizeze, periodic, stadiul

aplicarii actelor si vor face propuneri, temeinic justificate,
prefectului n vederea adaptarii reglementarilor n vigoare la
cerintele impuse de evolutia vietii economico-sociale. Pe ntreg
parcursul elaborarii propunerilor si proiectelor de acte normative,
personalului din cadrul aparatului de lucru i este interzis sa
furnizeze date sau informatii cu privire la acestea.

Aparatul propriu de specialitate al prefectului are un

secretar general, functionar public de conducere, cu studii de
specialitate, de regula juridice sau administrative, ce se bucura de
stabilitate n functie n conditiile legii.

Ordinele prefectului, indiferent de caracterul acestora, pot

fi anulate de catre Guvern la propunerea Ministrului Administratiei
si Internelor, n exercitarea controlului ierarhic al acestuia, pe
motiv de ilegalitate sau inoportunitate. Aceasta masura este o
noutate introdusa de Legea nr. 215/2001, cu att mai mult, cu ct,
potrivit art. 138 alin. 2, ordinele cu caracter normativ se comunica
de ndata Ministrului Administratiei si Internelor.

n judetele cu o suprafata ntinsa, cu localitati amplasate la

mari distante de resedinta de judet sau n mari aglomerari urbane,
se pot organiza oficii prefecturale, n cadrul structurii aparatului
propriu al prefectului, conduse de un director.