Sunteți pe pagina 1din 10

Bugetul public i procesul bugetar

Sub aspect juridic, bugetul reprezint un act prin care sunt prevzute i autorizate veniturile
i cheltuielile anuale ale statului. Bugetul de stat prevede i autorizeaz, n form
legislativ, cheltuielile i resursele statului.

Totodat, bugetul este un act de previziune a resurselor publice i a modului de utilizare a


acestora. Bugetul de stat se elaboreaz pentru o perioad de un an.

Abordarea economic a conceptului de buget subliniaz corelaiile macroeconomice i, n


special, legtura cu nivelul i evoluia PIB-ului. n teoria economic modern, bugetul este
considerat ca o variabil esenial n determinarea produsului intern brut i a nivelului
folosirii resurselor.

Bugetul de stat exprim relaiile economice n form bneasc ce iau natere n procesul
repartiiei PIB-ului, n conformitate cu obiectivele de politic economic, social i
financiar ale fiecrei perioade.
Aceste relaii se manifest n dublu sens:
1. ca relaii prin intermediul crora se mobilizeaz resursele bneti la dispoziia statului,
2. ca relaii prin care se repartizeaz aceste resurse.

Repartizarea resurselor prin intermediul bugetului de stat se realizeaz prin fluxurile care
reprezint finanarea serviciilor publice n conformitate cu gruparea funcional a
cheltuielilor statului.

Bugetul de stat este un instrument de previziune att pe termen scurt, ca urmare a


dimensionrii veniturilor i cheltuielilor publice la nivelul unui an, ct i pe termen mediu
prin elaborarea bugetelor program, mai ales pentru cheltuielile publice de investiii.

Legea privind finanele publice precizeaz faptul c gestionarea resurselor financiare publice
se realizeaz printr-un sistem unitar de bugete care cuprinde: bugetul de stat, bugetul
asigurrilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei
statului i bugetele altor instituii cu caracter autonom, n condiiile asigurrii echilibrului
financiar.

Acest sistem unitar corelat de fonduri formeaz bugetul general consolidat, prin care se
dimensioneaz i se compar, la nivelul unui an veniturile i cheltuielile statului i ale
celorlalte instituii publice.

n bugetul de stat sunt reflectate resursele financiare mobilizate la dispoziia statului i


repartizate pentru realizarea aciunilor social-culturale, aprarea rii, asigurarea ordinei
publice, autoritatea public, pentru finanarea unor investiii i activiti de interes strategic,
asigurarea proteciei i refacerea mediului nconjurtor, asigurarea msurilor de protecie
social a populaiei i realizarea programelor de cercetare.
Cheltuielile sunt structurate pe domenii economice, iar n cadrul acestora pe cheltuieli
curente i de capital.
Veniturile sunt evideniate pe surse de provenien n venituri curente (fiscale i nefiscale) i
venituri din capital.

Rolul bugetului de stat este pus n eviden de modalitile de exercitare a funciilor


finanelor publice. El este considerat un instrument prin care se realizeaz alocarea i
redistribuirea resurselor i care prezint utilitate n procesul reglrii activitii economice i
sociale.

Principii bugetare

Anualitatea este primul principiu bugetar aplicat n practic care s-a meninut de-a lungul
timpului, deci coninutul tradiional a fost uneori reconsiderat din raiuni tehnice legate de
asigurarea strii de echilibru sau din cauze economice referitoare, mai ales, la finanarea
cheltuielilor de investiii care necesit alocarea resurselor pe intervale mai mari de un an.

n R.M. anul bugetar coincide cu anul calendaristic. Execuia bugetar se ncheie la 31


decembrie. Orice venit nencasat i orice cheltuial neefectuat pn la 31 decembrie se va
ncasa sau se va plti n contul bugetului anului urmtor.

Universalitatea este principiul potrivit cruia veniturile i cheltuielile publice trebuie s fie
nscrise n buget n sumele lor totale, fr omisiuni i fr compensri reciproce.

Aceast regul a bugetului brut se bazeaz pe necesitatea nscrierii n buget a veniturilor i


cheltuielilor statului n sume brute sau totale.
Scopul urmrit de acest principiu este de a facilita controlul financiar, interzicnd
compensarea ntre cheltuieli i venituri proprii.

Principiul unitii bugetare presupune nscrierea tuturor veniturilor i cheltuielilor statului, n


sumele lor globale, ntr-un singur document.
Aceasta conduce la elaborarea unui buget care ofer informaii de ansamblu privind resursele
publice i utilizarea lor, permite aprecierea importanei relative a diverselor categorii de
venituri i cheltuieli i faciliteaz nivelul soldului general al bugetului prevzut pentru anul
urmtor.

Unitatea bugetului este asigurat prin intermediul sistemului conturilor naionale, n cadrul
cruia conturile administraiei publice grupeaz att cheltuielile i veniturile statului, ct i
pe cele aferente colectivitilor locale i bugetului asigurrilor sociale.

Derogrile de la principiul unitii bugetare se refer la elaborarea, pe lng bugetul de stat, a


unor bugete anexe i conturi speciale de trezorerie.
Legea rectificativ a bugetului i modalitile de repartizare a creditelor bugetare aprobate
sunt considerate, de asemenea, excepii de la principiul unitii bugetare.
Totodat, prezentarea actual a bugetului fr a fi detaliate autorizaiile de credite bugetare
pn la nivel de capitole, este considerat a fi o ndeprtare de la regula unitii bugetare.

Excepiile de la principiul unitii bugetare sunt reprezentate de bugetul asigurrilor sociale,


de bugetele fondurilor speciale, de bugetele anex i de bugetele autonome ntocmite de
instituii i regii publice, care trebuie s-i acopere cheltuielile din venituri proprii.

Cerina principiului neafectrii veniturilor bugetare rezid n faptul c veniturile ncasate la


buget se depersonalizeaz, astfel nct veniturile n totalitatea lor se utilizeaz pentru
acoperirea tuturor cheltuielilor.

Principiu interzice ca un anumit venit bugetar s fie afectat acoperirii unei anumite cheltuieli,
deoarece nu se poate realiza o concordan deplin ntre mrimea unui venit i nivelul
cheltuielilor ce urmeaz a fi finanate pe seama venitului special afectat.

Veniturile cu afectaie special, fie c depesc necesarul de resurse pentru acoperirea


cheltuielii respective, ceea ce conduce la o folosire neraional a fondurilor, fie c sunt
insuficiente, ceea ce influeneaz posibilitatea realizrii aciunii respective din fondurile de
resurse bneti ale bugetului de stat.

n practic se nregistreaz frecvente abateri i de la acest principiu.


Abaterile de la principiul unitii bugetare reprezint, n acelai timp, i abateri de la regula
neafectrii veniturilor
Astfel, pentru finanarea unor servicii ale statului sunt scoase n afara bugetului ordinar
venituri care provin din anumite surse, acestea fac obiectul unor bugete extraordinare, anexe,
autonome sau conturi speciale de trezorerie.

Specializarea bugetar reprezint principiul potrivit cruia veniturile bugetare trebuie s fie
nscrise n buget i aprobate de ctre Parlament pe surse de provenien, iar creditele
bugetare pe categorii de cheltuieli.
Prin credit bugetar se nelege suma limit, nscris n bugetul de stat i aprobat de puterea
legislativ, pn la care se pot efectua pli n contul fiecrei cheltuieli publice.

Pentru ca puterea legislativ s poat avea o imagine clar asupra bugetului de stat este
necesar ca veniturile i cheltuielile s fie nscrise n buget dup o schem unitar.
Gruparea veniturilor i cheltuielilor ntr-o anumit ordine i pe baza unor criterii precis
determinate poart denumirea de clasificaie bugetar.
Clasificaia bugetar trebuie s fie astfel conceput nct s grupeze veniturile dup
provenien, iar cheltuielile pe destinaia lor efectiv i n funcie de coninutul economic.

O alt cerin se refer la faptul c schema respectiv trebuie s fie simpl, concis i clar,
pentru a fi neleas cu uurin de toi cei chemai s examineze bugetul.

Clasificaia bugetar trebuie s ofere o imagine clar n legtur cu sursele de provenien a


veniturilor i s permit identificarea impozitelor directe, iar n cadrul acestora, a impozitului
pe veniturile persoanelor fizice i a impozitului pe profit, s evidenieze nivelul impozitelor
indirecte percepute la vnzarea bunurilor de larg consum n mod distinct fa de celelalte
categorii de bunuri i s reflecte veniturile cu caracter extraordinar.

Echilibrul bugetar se refer att la ntocmirea unor bugete balansate, ct i la pstrarea


echilibrului n perioada de execuie a bugetului.
Acest principiu strict a fost, n mod progresiv, abandonat sub impactul economiei reale care
nu asigur un randament fiscal suficient pentru acoperirea cheltuielilor publice anuale.

Principiul echilibrului nu putea fi respectat, ceea ce a determinat recurgerea la diferite


practici cum ar fi: ntocmirea a dou bugete, unul ordinar echilibrat i altul extraordinar
deficitar, ce putea fi echilibrat pe seama veniturilor provenind din mprumuturi i emisiune
bneasc (n Germania), asigurarea echilibrului prin operaiunea de debugetizare (n
Frana) sau elaborarea de bugete ciclice (n Suedia i alte ri scandinave).

Publicitatea este principiul potrivit cruia dup ce este supus dezbaterii i aprobrii
Parlamentului, bugetul trebuie adus la cunotina opiniei publice.
Legea privind adoptarea bugetului de stat i contul de ncheiere a exerciiului bugetar pe anul
precedent celui n curs sunt publicate n Monitorul Oficial i n culegeri de legi. Cifrele
nscrise n proiectul de buget sunt date publicitii n presa scris i audio-vizual.

Fondurile speciale:

Fondul ecologic naional;

Fondul special pentru manuale;

Fondul republican de susinere social a populaiei;

Fondurile locale de susinere social a populaiei;

Fondurile ecologice locale;

Fondul naional pentru susinerea tiinei.

Procesul bugetar

Procesul bugetar reprezint ansamblul aciunilor i msurilor ntreprinse de instituiile


competente ale statului n scopul concretizrii politicii financiare aplicate de autoritatea
guvernamental.
El presupune existena unor resurse financiare, precum i alocarea lor n scopul furnizrii
ctre ceteni a bunurilor i serviciilor publice.

Instrumentul n care i gsesc reflectarea toate resursele financiare publice i cheltuielile


publice l constituie bugetul general consolidat.
Acesta cuprinde ansamblul bugetelor care reflect fluxurile de venituri i de cheltuieli ale
sectorului public, i anume: bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele
locale - care constituie, laolalt, bugetul public naional, bugetele fondurilor speciale
(extrabugetare), bugetul trezoreriei statului, bugetele altor instituii publice cu caracter
autonom.

Etapele consecutive ale procesului bugetar se refer la:

elaborarea proiectului de buget;

aprobarea bugetului;

execuia bugetului;

ncheierea execuiei bugetului;

controlul execuiei bugetului;

aprobarea execuiei bugetului.

Elaborarea proiectului de buget


Proiectul de buget este elaborat de Guvern, prin subsistemul instituiilor publice aflate n
structura acestuia.

Important este elaborarea proiectului de buget n raport cu rezultatele obinute n domeniile


economico-sociale finanate de la buget.
n acest scop, este necesar structurarea cheltuielilor fiecrei agenii guvernamentale pe
programe specifice atribuiilor acesteia, precum i formularea de criterii concrete de
performan, adaptate la particularitile fiecrui sector de activitate, pentru evaluarea
eficienei, eficacitii i economicitii programelor cu finanare bugetar i pe ansamblul
bugetului.

Odat finalizat, proiectul de buget se concretizeaz ntr-un pachet de documente care const
n:

1. expunerea de motive i proiectul legii bugetului de stat care poate cuprinde un raport
privind evoluiile economice din anul curent n plan mondial i naional i principalele
coordonate i prevederi ale politicii financiare, monetare, valutare i comerciale,
reflectate n proiectul de buget.

La rndul su, proiectul poate conine, pe lng prevederi legate direct de buget (volumul
veniturilor - cu detaliere pe tipuri de surse, al cheltuielilor - cu defalcare pe destinaii), i
unele propuneri de amendare temporar a cadrului legislativ n materie fiscal (modificarea
unor cote de impozitare, a regimului de faciliti fiscale etc.) i/sau n domeniul cheltuielilor
bugetare n scopul asigurrii stabilitii macroeconomice;

2. anexele la proiectul de lege bugetar, n care sunt reflectate structura veniturilor pe


diferite categorii de impozite, taxe i surse de natur nefiscal, precum i cea a
cheltuielilor, pe agenii guvernamentale, iar n cadrul acestora n raport cu coninutul
economic al cheltuielilor (curente, din care de personal i materiale, respectiv de
capital).

Pot constitui anexe la proiectul de lege i bugetele (veniturile, respectiv cheltuielile) unor
fonduri speciale extrabugetare care opereaz, n general, pe un orizont de timp
determinat, n baza unor legi specifice.

3. informaii documentare privind modul de fundamentare a bugetului, care sunt utile


forului legislativ cu ocazia analizei i dezbaterilor n vederea aprobrii proiectului de
lege privind bugetul de stat.

2. Aprobarea bugetului
Instituia public mputernicit prin Constituie s aprobe proiectul de buget este
Parlamentul.

Derularea etapei este determinat de modul de organizare a Parlamentului (unicameral


sau bicameral).
Se pot ntlni situaii n care cele dou camere ale Parlamentului dispun de drepturi
difereniate privind formularea de amendamente la proiectul de buget.

n Parlament proiectul de buget parcurge urmtoarele etape:

prezentarea de ctre primul ministru (sau ministrul finanelor) a raportului pe marginea


proiectului de buget n plenul Parlamentului;

examinarea proiectului de buget n comisiile permanente ale Parlamentului (structurate


pe domenii, cum ar fi: educaia, cultura, ocrotirea sntii, amenajarea teritoriului i
protecia mediului, aprare i siguran naional, agricultur, industrie i transporturi
etc.);

analiza i aprobarea acestuia n comisia de specialitate a legislativului, adic cea de


buget, finane i bnci.

Hotrrea final urmeaz a fi luat n plenul Parlamentului, dezbaterea i aprobarea


proiectului de buget n Parlament; promulgarea de ctre Preedintele Republicii a legii
bugetului.

3. Execuia bugetului
const n ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor aprobate de forum legislativ.

Acest proces antreneaz participarea unui numr foarte mare de operatori bugetari:

aparatul fiscal cu toate structurile sale centrale i teritoriale;


instituiile bugetare, de la ministere i alte agenii guvernamentale i pn la instituiile
publice operative (coli, spitale, muzee, teatre, uniti militare, instane judectoreti
etc.);

uniti administrativ-teritoriale i alte entiti publice care primesc transferuri de la


bugetul de stat;

organizaii internaionale care primesc de la sau transfer la buget sume de bani etc.

Responsabilitatea execuiei bugetare revine Guvernului, care, prin instituiile sale


componente, trebuie s-i dovedeasc capacitatea de administrare att a procesului de
colectare la un nivel ct mai ridicat a veniturilor, ct i a procesului de utilizare eficient a
alocaiilor bugetare.

Prevederile bugetare privind veniturile reprezint limite minime de realizat, cu excepia


veniturilor din mprumuturi, care constituie limite maxime de atins.
La rndul lor, cheltuielile bugetare aprobate prin lege reprezint limite maxime, ce nu pot fi
depite, instituiile publice care execut bugetul fiind obligate s respecte ntocmai
destinaiile stabilite pentru fiecare alocaie bugetar.

ncasarea veniturilor cuvenite bugetului i, respectiv, efectuarea plilor de la buget se


efectueaz fie printr-o instituie specializat aflat n subordinea Ministerului Finanelor
(trezoreria statului), fie prin sistemul bncilor comerciale, pe baz de convenii privind
prestarea de servicii, ncheiate ntre acestea i Ministerul Finanelor.

Execuia veniturilor bugetare se realizeaz prin aparatul fiscal al Ministerului Finanelor i


const n derularea mai multor faze procedurale succesive.
n cazul impozitelor directe fazele execuiei bugetare sunt urmtoarele:

aezarea,

lichidarea,

emiterea titlului de percepere efectiv a impozitului,

perceperea impozitului.

Aezarea impozitului reprezint identificarea i dimensionarea materiei impozabile a unei


persoane fizice sau juridice, care, potrivit legilor fiscale, intr sub incidena impozitrii.

Lichidarea constituie determinarea cuantumului impozitului aferent materiei impozabile n


raport cu cotele de impozit i alte condiii prevzute de lege. Pe baza acestor date se
procedeaz la deschiderea rolului fiscal al persoanei fizice sau juridice respective, n care se
nscrie suma datorat (debitul) de persoana n cauz.
Emiterea titlului de percepere a impozitului const n nscrierea cuantumului impozitului
respectiv ntr-un document (titlul de ncasare, ordinul de ncasare), n baza cruia se
autorizeaz perceperea unui anumit venit bugetar.

Perceperea impozitului const n ncasarea efectiv a sumei datorate ctre debitor. Specific
acestei faze, este urmrirea, la care se recurge, inclusiv prin metoda executrii silite, atunci
cnd contribuabilii nu-i achit obligaiile n termenele stabilite de lege.
n unele cazuri, procedura urmririi se poate concretiza i n ipotecarea bunurilor aflate n
proprietatea debitorilor, Ministerul Finanelor fiind reprezentantul statului n litigii de
aceast natur.

Pentru impozitele indirecte ca i pentru celelalte venituri bugetare, exist proceduri specifice
de execuie.
n execuia practic a veniturilor bugetare, fazele de natur administrativ (aezarea,
lichidarea, emiterea titlului de percepere a impozitului) sunt delimitate instituional de
operaiunea de percepere (ncasare efectiv) a impozitelor.

Primele trei faze sunt executate de organele cu atribuii fiscale, iar operaiunea de ncasare de
ctre organele trezoreriei statului. Instituia specializat n administrarea veniturilor este
denumit Serviciul de venituri interne, aflat n structura Ministerului Finanelor.

Respectarea destinaiei i a cuantumului aprobat pentru fiecare categorie de cheltuieli


bugetare impune, n execuie, parcurgerea unor faze procedurale succesive pentru fiecare
alocaie bugetar, dup cum urmeaz:

angajarea,

lichidarea,

ordonanarea,

plata.

Angajarea reprezint decizia care genereaz obligaia unei instituii bugetare de a plti a
anumit sum de bani ctre furnizorii diferitelor bunuri i servicii publice.

Lichidarea reprezint faza n care instituia public constat i recepioneaz furnizarea


bunurilor i/sau serviciilor contractate (angajate anterior), faz n care are loc, n funcie de
cantitatea i calitatea livrrilor, stabilirea sumei datorate furnizorilor.

Lichidarea reprezint faza n care instituia public constat i recepioneaz furnizarea


bunurilor i/sau serviciilor contractate (angajate anterior), faz n care are loc, n funcie de
cantitatea i calitatea livrrilor, stabilirea sumei datorate furnizorilor.

Ordonanarea constituie actul de emitere, din partea unei instituii publice, a unei dispoziii
sau ordin de plat a unei sume din alocaia bugetar n favoarea unui ter.
Plata reprezint achitarea efectiv de ctre instituia public a sumei datorate ctre furnizori
sau creditori.

4. ncheierea execuiei bugetului


Concretizarea modului de gestionare a bugetului se efectueaz prin ntocmirea, la finele
anului bugetar, a contului de execuie bugetar. Acesta reflect finalitatea operaiunilor de
executare a veniturilor i cheltuielilor bugetare i conduce la determinarea modului cum
Executivul, prin instituiile publice din structura i subordinea sa, a respectat ncadrarea n
veniturile, cheltuielile i soldul bugetar aprobat de Parlament (echilibru, deficit sau
excedent).

sistemul de exerciiu, n care contul de execuie bugetar cuprinde totalitatea


operaiunilor care privesc anul bugetar respectiv, chiar dac unele dintre acestea -
ncasarea unor venituri i/sau efectuarea unor cheltuieli - se realizeaz dup ncheierea
anului bugetar.

sistemul de gestiune unde contul de execuie bugetar cuprinde numai operaiunile de


ncasri ale veniturilor i pli n contul cheltuielilor realizate efectiv n anul bugetar
respectiv, indiferent de exerciiul bugetar la care se refer.

ntocmirea contului de execuie bugetar se face de ctre Ministerul Finanelor, pe baza


drilor de seam contabile i a conturilor privind execuia de cas a bugetului, elaborate de
fiecare instituie public.

5. Controlul execuiei bugetului


Instituia suprem de control al finanelor publice poart denumirea de Curte de Conturi.
Aceasta este o instituie public exterioar Guvernului, care funcioneaz n mod autonom,
dup legea proprie de organizare, pe lng forul legislativ.

Curtea de Conturi efectueaz la fiecare instituie public controlul ulterior, viznd legalitatea
i realitatea datelor cuprinse n acest document.
Curtea de Conturi verific eficiena, eficacitatea i economicitatea execuiei bugetare,
pronunndu-se i asupra calitii gestiunii banilor publici la nivelul fiecrei instituii i pe
ansamblul bugetului.

La ncheierea verificrilor efectuate prin structurile sale funcionale, dac nu se constat


nelegaliti i prejudicii aduse fondurilor publice, Curtea de Conturi emite actul de
descrcare de gestiune a conductorului (ordonatorului de credite) fiecrei instituii publice.

Dac se constat operaiuni nelegale, generatoare de pagube materiale, acestea se


recupereaz prin organele de jurisdicie ale Curii de Conturi - atunci cnd acestea se afl,
conform legii de organizare, n structura Curii - sau prin instanele de profil din sfera puterii
judectoreti.
n final, Curtea de Conturi prezint Parlamentului raportul privind controlul contului de
execuie bugetar n vederea dezbaterii i aprobrii acestui cont.

n afara controlului financiar, mai funcioneaz controlul politic executat de Parlament. Acest
tip de control se manifest att cu prilejul examinrii i aprobrii proiectului de buget, ct i
la aprobarea contului de execuie bugetar, precum i pe parcursul execuiei bugetare.

6. Aprobarea execuiei bugetului


Mai nti are loc analiza contului de execuie bugetar n comisiile permanente reunite de
buget-finane ale forului legislativ, iar apoi se dezbate n plenul Parlamentului proiectul de
Lege privind aprobarea contului de execuie bugetar.

Se prezint de ctre Executiv sinteza evoluiilor economico-financiare din anul la care se


refer execuia bugetar i factorii care au influenat evoluia acesteia.
Apoi, are loc exprimarea punctelor de vedere ale formaiunilor politice reprezentate n forul
legislativ, se fac aprecieri privind calitatea gestiunii bugetare comparativ cu prevederile
bugetului aprobat.

n continuare, se trece la discutarea pe articole, a proiectului legii privind aprobarea contului


de execuie bugetar. n coninutul su, pe lng articolele privind aprobarea contului
respectiv, se pot introduce prevederi referitoare la continuarea verificrii de ctre Curtea de
Conturi a anumitor aspecte ale execuiei bugetare i la raportarea ctre Parlament a
constatrilor rezultate i a msurilor legale aplicate.

Votul final favorabil asupra proiectului de lege privind aprobarea contului de execuie
bugetar marcheaz ncheierea etapelor procesului bugetar.