1

Noiuni elementare n analiza fenomenului administrativ

( conceptul de societate i sistem social, aspecte generale privind
organizarea statului, noiuni elementare privind tiina administraiei i
dreptul administrativ)

I. Conceptul de societate i sistem social

1. Conceptul de societate
Societatea este un mod organizat de existen n sfera fenomenelor
vieii. Societatea presupune existena comunitar a unor indivizi articulai
n ansambluri mai mult ori mai puin persistente, aadar ea este proprie nu
numai lumii umane dar, n grade diferite, i multor specii din lumea
animal.
Definirea conceptului de societate subsumeaz dou categorii de
sensuri:
- caracterul de unitate(entitate) pe care l dobndesc relaiile sociale
relativ hotrnicite(ex., societatea romneasc, german, european,
etc.);
- cristalizri specifice de relaii ntre indivizii umani i
instituii(societate capitalist, societate rural .a.).
Conceptul de societate, n limbajul comun(joc de societate, om de
societate) nu-i realizeaz operaionalitatea analitic dect sub forma altor
concepte precum: sistem social, structur social, comunitate. De regul se
folosete termenul de societate pentru a desemna ntregul cmp de aciune
uman: sistemul social, organismul comportamental, personalitatea
individului, mediul fizic-organic i sistemul cultural reprezint principalele
subsisteme ale societii.
Nucleul unei societi este ordinea normativ comportamental prin
care viaa unei populaii este organizat n mod colectiv.
Ca ordine, ea conine valori i norme att difereniate ct i
particularizate, toate cernd referine culturale pentru a fi semnificative i
legitime.
Ca o colectivitate, ea manifest o concepie delimitat despre calitatea
de membru, care face distincie ntre acei indivizi care aparin i care nu
aparin de ea.
O problem important ce poate fi pus n discuie n acest context este
aceea a legitimrii ordinii normative a societii.
Dincolo de consens i de ntreptrunderea intereselor, pentru ca
ordinea normativ sa fie legitim, mai exist nevoia de un mecanism de
constrngere. Prin urmare, toate societile au cte un tip de procedee legale,

1
cu ajutorul crora se poate decide ce este just sau nejust, fr a se recurge la
voilen i cu ajutorul cruia prile considerate c greesc pot fi constrnse
s nu acioneze asupra interpretrilor, intereselor sau sentimentelor n
detrimentul altora.

2. Conceptul de sistem social

Scopul final al oricrui studiu n tiina administraiei este de a
construi un model al sistemului administrativ, pe baza cruia
administraia, ca fundament al unui sistem social s fie neleas ca un
proces evolutiv.
Analiznd conceptul de sistem social creat ntr-un stat, vom remarca
faptul c acesta este realizat pe mai multe paliere i anume:
- Palierul intermediar reprezint aparatul administrativ al statului,
excluznd serviciile productoare de bunuri i servicii care sunt
nglobate n palierul de baz;
- Primul palier reprezint autoritile publice de vrf
superioare(Parlament, Guvern, Preedinie) iar administraia public
apare ca o structur intermediar ntre autoritile politice, pe de o
parte i societatea civil, pe de alt parte, ntre putere i cetenii ce
au calitate de administrai. Ea asigur, sub autoritatea puterii
politice, reglerea activitilor sociale.

II. Aspecte generale privind organizarea statului

Statul, este privit n doctrina de specialitate dintr-un ntreit punct de
vedere: al structurii sale, a formei de guvernmnt i al regimului politic.

1. Noiunea de structur de stat

Statul, a crui natere este determina de circumstane istorice, este
nainte de toate o idee, un produs al inteligenei umane.
Reglementator al luptei politice, el trebuie s-i asigure o baz
omogen care s-l situeze deasupra intereselor sociale divergente. Statul
liberal, statul partidului unic sau statul pluralist au ncercat, fiecare n
maniera sa, s rspund acestei exigene.
Elementele fundamentale inerente existenei unui stat sunt:
teritoriul, populaia, puterea politic suveran.
Strucura de stat formeaz obiect de studiu att pentru dreptul
internaional, ct i pentru dreptul constituional.
Fa de aceste considerente, am putea defini structura de stat ca fiind
organizarea puterii de stat n anumite limite spaiale(adic pe un anumit
teritoriu), desemnnd raporturile specifice ce se constituie ntre

2
elementele alctuitoare ale ansamblului statal, precum i legturile
specifice dintre ntreg i prile componente. Din punct de vedere al
structurii de stat, statele pot fi mprite n state unitare i state compuse.
Caracterul de stat unitar este relevat, de cele mai multe ori de
dispoziiile constituionale. Ideea de unitate este relevat de unele texte
constituionale prin consacrarea principiului indivizibilitii republicii,
statului, a naiunii sau a suveranitii(ex. Frana, Luxemburg, Italia,
Spania, Portugalia, Norvegia, Finlanda, Romnia). n unele state exist o
tcere a textului constituional, ns se consacr implicit unitatea
puterii(ex. Marea Britanie, Irlanda, Danemarca). n unele state, fr a se
face referire n mod explicit la unitatea teritorial, se proclam
ataamentul cu privire la principiul descentralizrii sau la cel al
autonomiei locale(Grecia-art.102 i art.105, Suedia-Capitolul I, art.1,
Islanda- art.76 i art.77).
Structura unitar a statului este, n principiu, conceput pe principiul
centralizrii. ns, centralizarea este astzi contracarat de trei corective:
deconcentrarea, descentralizarea i autonomia local.
Unele state unitare, acordnd un grad mai mare de autonomie unor
colectiviti locale, au cptat o identitate distinct, transformndu-se ntr-
un nou tip de stat: statul regional.
Modelul de stat regional a fost prefigurat pentru prima oar n
Constituia spaniol din 1931, sub forma statului integral.
Regionalismul exprim o situaie geografic, politic,
administrativ, lingvistic, spiritual cu rdcini istorice n dezvoltarea
unui stat unitar, datorit creia acesta opteaz pentru mpletirea atributelor
suverane ale conducerii centralizate cu atribuirea unei autonomii, de
regul, largi, unor colectiviti regionale.
Statul compus este format din mai multe entiti statale reunite ntr-
un stat suprapus lor i legate ntre ele prin raporturi juridice mai mult sau
mai puin strnse.
n istoria politic a unor state au existat, forme rudimentare de state
compuse, state regrupate sub numele generale de uniuni de state i
confederaii de state. n acest moment, forma consacrat de stat compus
este, statul federal.
A) Uniunile de state cunosc dou forme: uniunea personal i
uniunea real.
a) Uniunea personal- reprezint asocierea a dou sau mai
multe state prin existena unui monarh sau ef de stat
comun. Astfel de uniuni personale sunt cunoscute n
istorie: Regatul Hanovrei i Anglia ntre 1714 i 1837:

3
 Olanda i marele ducat de Luxemburg ntre anii 1890-
1915, etc.
b) Uniunea real- reprezint asocierea a dou sau mai multe
state nu doar prin existena unui monarh sau ef de stat
comun, dar i prin crearea unuia sau mai multor organe
comune. Aceste organe comune au fost create n domeniul
afacerilor externe, armatei, finanelor. Exemple de astfel
de uniuni sunt: Principatele Unite Romne ntre anii 1859-
1862, Austria i Ungaria ntre anii 1867-1918, etc.
B) Confederaia de state este apreciat de ctre doctrin c nu este
un stat compus, ci o compunere de state, deoarece fiecare stat
asociat i pstreaz suveranitatea i calitatea de subiect de drept
internaional. Aceste state, convin s-i creeze unele organe
comune i s-i unifice legislaia, n anumite domenii. Exemplul
cel mai elocvent de astfel de asociere este Confederaia Statelor
Unite ale Americii, creat n 1778, care s-a transformat n stat
federal n 1787.
C) Statul federal este arhetipul statului compus, deoarece este
compus din mai multe state, unite la baza dreptului
constituional, state ntre care se mpart competenele exercitate
altfel de statul unitar. Statul federal, depete deci
descentralizarea sau regionalizarea, trecnd ntr-o faz a
divizrii verticale a puterii superioare.
Federalismul este definit adesea, ca divizarea spaial sau
teritorial a puterii, n care unitile componente sunt definite din
punct de vedere geografic. Aceste uniti cunosc denumiri variate:
state(ex. S.U.A., India, Australia, Venezuela), provincii(Canada,
Argentina), lander(Germania, Austria), cantoane(Elveia) i
regiuni(Belgia).

2. Noiunea de form de guvernmnt

Potrivit formei de guvernmnt, statele se clasific n: monarhii i
republici.
A) Monarhiile pot fi: absolute, constituionale sau limitate,
dualiste.
a) Monarhia absolut este caracterizat prin faptul c
monarhul deine ntreaga suveranitate;
b) Monarhia constituional sau limitat. Este caracterizat,
aa cum este i denumirea, de limitele impuse de existena
unei Constituii, a unor drepturi individuale i a unui

4
 control realizat de reprezentanii alei asupra prelevrii i
cheltuirii impozitelor. Monarhul acord o cart
constituional supuilor si.
c) Monarhia dualist, are ca trstur esenial partajarea
suveranitii ntre rege i Parlament. Ca urmare a acestui
partaj, Constituia este un pact ntre Reprezentan i
monarh. Puterea legislativ este i ea partajat. Monarhul
nu mai care Camerelor, ca n monarhia limitat, doar
mijloacele politicii sale, ci se vede nevoit s accepte i s
pun n aplicare politica rezultat din compoziia
Camerelor. Puterea executiv aparine monarhului, dar
minitri sunt dublu responsabili: n faa monarhului i n
faa Parlamentului.
B) Republica este aceea form de guvernmnt n care organul care
ndeplinete funcia de ef al statului, este ales, de regul, pentru
o perioad anumit de timp
n republic, guvernarea se nfptuiete prin reprezentani
alei dup proceduri electorale. Republica este aceea form de
guvernmnt n care cetenii se guverneaz singuri, desemnndu-
i sau alegnd un ef de stat, denimit de regul preedinte.

3. Noiunea de regim politic

Regimul politic a fost definit ca fiind ansamblul unitar i coerent
structurat al normelor juridice i al mecanismelor constituionale,
politice, social-economice, ideologice, prin intermediul crora se
nfptuiete actul de guvernare sau, altfel spus, se realizeaz putere
politic.
Doctrina a evideniat urmtoarele tipuri de regimuri politice:
A) Regimul prezidenial, cunoscut ca i Regimul separaiei rigide ntre
puteri;
B) Regimul parlamentar, denumit i Regimul separaiei suple ntre
puteri;
C) Regimul directorial, denumit i Regimul directorial;
D) Regimul semiprezidenial.

A) Regimul prezidenial. Principala caracteristic a sistemelor

prezideniale este separaia absolut sau rigid a celor trei
puteri(legislativ, executiv i judectoreasc). Constituantul
american de la 1787 este inventatorul acestui regim, care s-a dorit a
fi o opoziie la regimul englez.

5
 n regimul prezidenial prerogativele efului statului sunt
puternice(S.U.A., Federaia Rus, Venezuela, Brazilia, Columbia, etc.), iar
caracteristicile acestui regim sunt urmtoarele:
- puterea executiv este ncredinat prin Constituie preledintelui,
nvestit, totodat cu largi responsabiliti n conducerea general a
statului;
- preedintele este ales prin vot universal, egal, direct sau indirect,
secret pentru un mandat a crui durat variaz de la un sistem
constituional la altul;
- preedintele nu poate dizolva Parlamentul, iar acesta nu-l poate
revoca sau demite;
- guvernul nu acioneaz ca un organ colegial i solidar, membrii si
fiind rspunztori individual, numai n faa efului statului.
B) Regimul parlamentar este un regim politic n care organul executiv
i organul legislativ, efectiv distincte, sunt inute s colaboreze n
exercitarea funciilor etatice i dispun de mijloace politice care s se
controloze mutual. Regimul parlamentar are urmtoarele trsturi:
- are la baz ideea colaborrii puterilor;
- este un sistem politic n care separaia puterilor n stat se
caracterizeaz prin suplee i dinamism;
- disocierea organului executiv, adic existena unui executiv
bicefal)eful statului i Guvernul);
- punctul central al regimului parlamentar este Guvernul, n special
Primul-ministru;
- Preedintele republicii este ales de Parlament(ex. Italia, Germania,
Turcia, Grcia, Ungaria, etc);
- eful de stat este responsabil din punct de vedere politic n faa
Parlamentului;
- Guvernul, ca organ colegial, rspunde politic n faa Parlamentului,
care l poate demite.
Tot la fel de important este s reinem faptul c regimul
parlamentar mbrac mai multe forma:
a) Regimul parlamentar dualist, care se caracterizeaz prin
responsabilitatea colectiv a Guvernului nu doar n faa
Parlamentului, ci i n faa efului statului;
b) Regimul parlamentar monist, care are ca trstur, faptul c
Guvernul este responsabil numai n faa Parlamentului(Italia,
Germania, Suedia, Polonia).
C) Regimul directorial este o varietate a regimului politic rezultat din
confiziunea puterilor. n regimul directorial, puterea este deinut de

6
 un colegiu ales de legislativ, pe o perioad determinat, dar imposibil
de revocat nainte de expirarea mandatului.
La momentul actual, doar Elveia rspunde trsturilor regimului
directorial(Adunarea federal-Parlamentul elveian, este autoritatea suprem
a confederaiei, n timp ce Consiliul federal, organismul care deine puterea
executiv, este un organism colegial, desemnat de ctre Adunarea federal).
D) Regimul semiprezidenial, desemneaz acel regim n care eful
statului este ales prin sufragiu universal de ctre electori, iar Guvernul
rspunde politic n faa Parlamentului(ex. Frana, Austria, Finlanda, Irlanda,
Portugalia, Romnia).

III. Noiuni elementare privind administraia public i dreptul

administrativ
ntreaga literatur de specialitate, mai ales postbelic a fost preocupat
de fundamentarea particularitilor legate de noiunea de tiina
administraiei sau tiina administraiei de stat.
Conexiunea pedagogic actual existent ntre conceptul de drept
administrativ i tiina administraiei este de substan, deoarece aceast
legtur din punctul de vedere al doctrinei evoc, caracterul de tiin
interdisciplinar al acesteia cu o misiune special 1. Aceast misiune
special, confer administraiei o serie de sarcini n rolul pe care acesta l
deine ntr-o societate.
Sarcinile principale ale administraiei sunt: informarea, studiul,
pregtirea deciziilor, adoptarea i executarea.
Deasemenea, sarcinile secundare sunt: informarea publicului,
activiti de relaii publice, etc.
Att doctrina intern, ct i cea internaional au alocat tiinei
administraiei o serie de concepii de o importan major.
1. Prima concepie, calific tiina administraiei ca o tiin a
principiilor raionale ale administraiei.
2. ntr-o alt concepie, tiina administraiei este analizat ca o
disciplin politic, a crei analiz implic, criterii politice i juridice.
3. O alt viziune, ne prezint tiina administraiei ca fiind o tiin
social i economic.
n ceea ce ne privete, nelegem prin tiina administraiei, o tiin de
sintez, care nglobeaz informaiile privind concepte, instituii, principii n
devenirea lor i n sensul perfecionrii n ansamblu a activitii
administraiei ntr-un stat.

1
A.Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Bucureti, 1981, p.30.

7
 n sfera obiectului de cercetare a tiinei administraiei, intr
urmtoarele:
- principiile de funcionare a administraiei publice i aparatului care o
compune;
- personalul administrativ, incluznd att pe cel supus unui regim de
putere public(funcionarii publici), ct i pe cei supui dreptului
privat(societile i regiile aflate n subordinea autoritilor centrale
sau locale);
- formele concrete de activitate a administraiei;
- desprinderea unor componente legislative din studierea evoluiei
fenomenului administrativ dintr-un anumit stat, dar i din alte sisteme
de drept;
- analiza i combaterea unor aspecte negative care se manifest n
administraie, cum ar fi birocraia exagerat, corupia, formalismul,
etc.
- studierea unor modele administrative n scopul desprinderii
elementelor care pot influena pozitiv sau negative activitatea
administrativ.
n Romnia utimilor ani, tiina administrativ a cptat o importan
de marc. Prin Legea nr.246/2007 a fost creat Institutul de Drept Public i
tiine administrative, for naional tiinific, cu personalitate juridic de
drept public.
Prin statutul su, Institutul se ncadreaz n categoria autoritilor
centrale de specialitate autonome, aflate sub control parlamentar, care se
finaneaz de la bugetul de stat i din alte surse, n condiiile legii.
Concretizarea controlului parlamentar asupra activitii acestui institut, se
realizeaz prin prezentarea de rapoarte tiinifice.
Misiunea Institutului, cum este exprimat prin art.2 din legea de
nfiinare, const n fundamentarea tiinific a soluiilor de perfecionare a
organizrii i funcionrii autoritilor publice centrale i locale.
Conducerea Institutului se asigur de adunarea general, care este
forul suprem de conducere, consiliul tiinific, care asigur conducerea
curent i se compune din membrii de onoare i preedinte, vicepreedinte
i secretar general, care nu pot face parte din partidele politice.