CUPRINS:

INTRODUCERE.....

CAPITOLUL I ANALIZA TEORETIC PRIVIND CONTROLUL ADMINISTRATIV

1.1. Delimitri conceptuale privind controlul....
1.2. Actul administrativ al activitaii administraiei publice locale...
1.3. Elementele componente ale controlului administrativ ...

CAPITOLUL II CONTROLUL MIJLOC DE ASIGURARE A FUNCIONRII

ADECVATE A AUTORITILOR APL N PROCESUL DE ADMINISTRARE..
2.1. Identificarea misiunilor i obiectivelor controlului i exercitarea acestuia...
2.2. Formele i mecanismele de realizare al controlul de stat n administraia public.
2.3. Controlul administrativ asupra activitii autoritilor publice locale

CAPITOLUL III. INSTITUII I STRUCTURI SPECIALIZATE DE CONTROL I

ANALIZA ACTIVITII ACESTORA N CONDIIILE INSTITUIONALIZRII
SISTEMULUI DEMOCRATIC DE ADMINISTRARE PUBLIC
3.1.Analiza activitii instituiilor i structurilor specializate de control n procesul de
administrare...
3.2. Controlul administrativ, perfecionarea i promovarea unui control administrativ modern..
3.3. Practica de activitate a Oficiului Teritorial al Cancelariei de Stat Cahul...

CONCLUZII I PROPUNERI..
BIBLIOGRAFIE
ANEXE

2
 CAPITOLUL I CONSIDERAII GENERALE PRIVIND CONTROLUL
1.1. Delimitri conceptuale privind controlul
Din punct de vedere etimologic noiunea de control deriv din expresia latineasc contra
rolus, prin care se nelege verificarea unui act duplicat dup original, desprinzndu-se astfel
ca esenial, ideea de verificare.
n accepiunea lui semantic, controlul este o analiz permanent sau periodic a unei
activiti, a unei situaii pentru a urmri mersul ei i pentru a lua msuri de mbuntire. n
acelai timp el semnific o supraveghere continu moral i material, ca i stpnirea unei
activiti,a unei situaii.
Controlul este deci ntotdeauna necesar confruntrii i asigurrii conformitii,
comportnd obligatoriu doi termeni i un raport ntre acetia. Acest raport denumit conformitate
nu presupune ns constatarea unei identiti astfel c n anumite cazuri controlul se traduce prin
investigarea existenei unei corespondente depline ntre baza de referin i chestiunea supus
examinrii, n alte cazuri acceptndu-se o marj de apreciere, ntre anumite limite.
n literatura de specialitate mai exist i alte accepiuni, astfel:
n accepiunea francofon controlul este o verificare, o inspecie atent a
corectitudinii unui act.
n accepiunea anglo-saxon controlul este aciunea de supraveghere a cuiva, a
ceva, o examinare minuioas sau puterea de a conduce ca un instrument de reglementare a unui
mecanism.
Administraia public, ca activitate care are menirea de a realiza anumite valori policice,
prin natura sa necesit supunerea fa de multiple forme de control. Pentru a asigura
conformitatea activitii autoritilor administraiei publice cu exigenele stabilite de forurile
politice este nevoie de instituirea unui vast i complex control asupra acestei activiti1.
Pe bun dreptate, subliniaz prof.Mircea Preda2 c garania juridic a ndeplinirii acestui
obiectiv l constituie controlul asupra modului n care aceste autoriti i-au exercitat atribuiile
conferite de lege, de ctre nsei autoritile administrative sau de autoriti care nfptuiesc
celelalte puteri ale statului, legislativ sau judectoreasc.
Dup prof.Ioan Vida, necesitatea instituirii controlului asupra sistemului administraiei
publice rezid, n principal, din nsi raiunea organizrii i funcionrii acesteia n cadrul
statului, i anume din misiunea de realizare n concret a valorilor politice exprimate n lege.

1
Negoi A., Drept administrativ, Controlul activitii organelor administraiei publice, Bucureti 1998 p.201
2
Preda M., Curs de drept administrativ, partea general, Bucureti, 1995, p.11

3
 Controlul este un element important al actului de conducere social care urmeaz, n mod
firesc, celui de aplicare a deciziei, indiferent de natura acesteia politic, economic,
administrativ etc3.
Statul n ntregul su i fiecare dintre puterile i structurile sale care realizeaz aceste
puteri sunt direct interesate s cunoasc dac decizia se aplic n mod corect, dac are eficiena
scontat, dac ea corespunde cerinelor reale i concrete, dac reprezint un element dinamic al
relaiilor sociale sau, dimpotriv, o frn a acestora i n acest din urm caz, n-ar trebui intervenit
pentru corectarea ei, deci pentru adoptarea unei noi decizii modificnd-o pe cea dinti.
Cu alte cuvinte, controlul este barometrul care indic modul n care acioneaz cel
chemat s aplice decizia, precum i gradul n care decizia corespunde scopului pentru care a fost
emis.
Orice persoan menioneaz prof.Ilie Iovna, angajat ntr-o activitate social,
recunoate utilitatea controlului. Cu toate acestea, de cele mai multe ori, situaia de persoan
controlat nu este dorit, de unde consecina c uneori controlul d natere unor tensiuni i chiar
resentimente ale celui controlat fa de cel ce controleaz.
Cauza acestei stri de lucruri se gsete n nenelegerea coninutului exact al sensului i
semnificaiei activitii de control. Este foarte rspndit concepia potrivit creia controlul se
reduce la descoperirea abaterilor de la linia de conduit prescris de actele decizionale de
conducere. Urmare a acestei viziuni, controlul se limiteaz la anchete n cursul crora cel ce
controleaz este n cutare de greeli, iar consecina este c cel controlat, situndu-se pe o poziie
defensiv, este n cutare de scuze i motive obiective4.
Aceast concepie este pe ct de greit, pe att de duntoare, deoarece controlul nu este
un scop n sine, el se nfptuiete n scopul constatrii rezultatelor aplicrii actului decizional att
a celor pozitive, ct i a celor negative, precum i n scopul prevenirii erorilor n aplicarea
deciziilor, nlturrii lor, cnd acestea exist i, n consecin, organul de control, fcnd o
analiz a acestora mpreun cu organul controlat, s stabileasc msurile necesare pentru
mbuntirea activitii administraiei publice5.
Pornind de la cele relatate mai sus putem distinge urmtoarele funcii ale controlului
asupra administraiei publice.
a) prima funcie este de constatare, care indic gradul, modul de realizare i eficiena
activitii verificate (n opinia unor autori, este cea mai important funcie);
3
Ticames Emilian Stelian, Savu Gheorghe, Drept administrativ i elemente de tiina administraiei, Iai 2003,
Controlul activitii organelor administraiei publice, p.367
4
Manda C., Administraia public local din Romnia, Bucureti, 1999, p.195
5
Ibidem, p.171

4
 b) cea de a doua este funcia preventiv care asigur evitarea abaterilor de la lege;
c) cea de a treia este funcia corectiv, de mbuntire a activitii verificate, care duce la
nlturarea cauzelor care genereaz i a condiiilor care favorizeaz abaterile de la lege;
d) cea de a patra funcie este cea de sancionare, care const n desfiinarea sau
modificarea actelor ncheiate prin nclcarea legii, precum i rspunderea celor ce s-au fcut
vinovai de adoptarea sau emiterea actelor administrative ilegale6.
n managementul administraiei publice, controlul exercitat de autoritile publice are un
rol multiplu.
n primul rnd, controlul are un rol preventiv prin ndeplinirea cruia se nltur anticipat
cauzele unor dereglri, disfuncionaliti, disproporii i neconcordane care ar putea s apar.
Cauzele principale provin din necunoaterea legilor, a actelor normative sau a
programelor elaborate de ctre autoritile administraiei publice locale i centrale, precum i din
aciunile unor factori obiectivi. Aciunea preventiv a controlului exercitat de autoritile publice
presupune instrumente i metode de corecie i posibilitatea de eliminare a factorilor primari care
sunt generatori poteniali de abateri.
n al doilea rnd, controlul are un rol recuperator n msura n care nltur deficienele
nainte ca acestea s produc efecte negative. Acest rol recuperator este posibil dac: este
monitorizat permanent realitatea; are loc extinderea controlului asupra sectoarelor conexe
administraiei; se nltur consecinele negative cu cheltuieli ct mai mici; se aplic operativ
coreciile n condiiile existenei prealabile a unor decizii corective anteprogramate; aceste
decizii au n vedere situaii i probleme poteniale cu grad de probabilitate cunoscut i cu
frecven relativ mare.
n al treilea rnd, controlul exercitat de autoritile publice are un rol de perfecionare a
instituiilor (serviciilor) sociale, prin revelarea i valorificarea unor condiii obiective favorabile,
prin generalizarea experienei pozitive acumulate.
n al patrulea rnd, controlul exercitat de autoritile administraiei publice are un rol
stimulativ, prin aprecierea rezultatelor, prin aplicarea sistemului de recompense i sanciuni.
Acest rol decurge din caracterul analitic-constructiv al controlului.
Prin aciunea de control se atest msura n care fiecare dintre actorii sociali, instituie,
serviciu sau agent public, i ndeplinete n mod corespunztor sarcinile ce-i revin, apreciind
corespunztor contribuia adus, recompensnd meritele i sancionnd nclcarea legii, a
normelor vieii.

6
Smboteanu A., Teoria administraiei publice. Controlul n sistemul administraiei publice. Chiinu, 2008, p.173

5
 n sfrit, controlul are un rol informativ, deoarece furnizeaz permanent autoritilor cu
funcie de decizie informaiile ce sunt obinute, prelucrate i valorificate n procesul controlului.
Astfel, asigurnd permanent informaii, controlul creeaz condiiile pentru cunoaterea profund
a realitii att n scopul adoptrii de ctre cei n drept a unor decizii noi, ct i pentru
fundamentarea de noi cicluri decizionale7.
Prin esena sa, rolul controlului este de a asigura o ct mai deplin conformitate a
activitii organelor administraiei publice cu cerinele i obiectivele sociale exprimate n legi.
De-a lungul evoluiei societii, problematica controlului a fost abordat difereniat n
funcie de nivelul dezvoltrii generale, n special de nivelul atins n capacitatea de auto-
conducere a societii.
Abordarea tiinific, managerial, a conducerii administraiei publice a determi-nat
precizarea coninutului noiunii de control, apreciindu-se c, n condiiile societii actuale,
controlul de conformitate este nlocuit printr-un control de eficacitate, mult mai suplu, care
intervine n aciunea nsi pentru a corecta.
n dreptul comparat unii specialiti n domeniu, abordnd problema controlului, se opresc
n special la controlul actului administrativ, la controlul legalitii n administraia public i ntr-
o oarecare msur, i la controlul oportunitii. Astfel, ei deosebesc controlul actelor juridice de
supraveghere nu numai a activitilor, ci i a actelor de execuie.
Ali autori, destul de numeroi, consider c procesul controlului se oprete exclusiv la
constatarea abaterilor de la decizia stabilit i la analiza cauzelor acestor abateri, n timp ce
aciunea coercitiv face parte din domeniul mai larg al problematicii deciziei. n aceast
concepie controlul este aproape sinonim cu informaia conducerii mbrcnd un caracter static.
Astfel se afirm c scopul controlului este de a constata dac s-a realizat o sarcin i n ce
mod luarea msurilor necesare neintrnd n atribuia organului de control, sau c n fond,
controlul nu este dect un transmitor de informaii
Necesitatea controlului asupra administraie publice este relevat i de prof.Ioan
Alexandru dup care administraia public este acea activitate care const n principal n
organizarea i asigurarea executrii, dar i n executarea nemijlocit a prevederilor constituiei, a
tuturor actelor normative i a celorlalte acte juridice emise de autoritile statului de drept.
Prof. Antonie Iorgovan8, scond n eviden c realizarea competenei unui organ al
administraiei publice presupune, ca esen, transpunerea n practic a dispoziiilor legii sau,
dup caz, prestarea celor mai diverse servicii publice, este posibil numai n limitele ngduite de
7
Manda C., Op.cit., p.508
8
Iorgovan Antonie. Tratat de drept administrativ,.Teoria general a controlului administraiei publice. Volumul II,
Bucureti 2002, p.445

6
lege n limitele principiului legalitii. Asigurarea respectrii legii, ca form juridic ce mbrac
valorile politice, reclam existena unor factori cu caracter autoreglator, att la nivelul structurii
administraiei interne, ct i a celei externe.
Aadar, controlul ca fenomen semnificativ al activitii administrative 9, are menirea de a
msura rezultatele aciunii administraiei n aplicarea deciziilor politice i de a reprograma
activitile, fcnd condiiile necesare, determinnd o intensificare a realizrii aciunilor
administrative de natur a asigura ndeplinirea funciilor administraiei publice.
Orice domeniu de activitate a autoritilor administraiei publice face obiectul unei
aprecieri a controlului. Controlul poate fi efectuat asupra organizrii resurselor umane, material,
financiare ori imformaionale a autoritilor administraiei publice, precum i asupra activitii
generale a acestor autoriti.
Controlul devine un element necesar n activitatea autoritilor administraiei publice,
deoarece constituie o verig a procesului de dirijare, avnd ca obiectiv principal respectarea i
executarea ntocmai a legii.
Funcia de control exercitat de ctre fiecare colectivitate poate i trebuie s in seama
de interesul public, ndeplinindu-se n folosul colectivitii date, precum i al relaiilor sale cu
celelalte instituii ale sistemului social.
Controlul, indiferent de nivelul la care se exercit, poate i trebuie s determine, att
pentru autoritile de control, ct i pentru instituiile controlate, aceeai atitudine de cointeresare
i exigen fa de procesul supus verificrii, analizei i mbuntirii prin aplicarea normelor
legale10.
Toate momentele enunate ne determin s conchidem despre necesitatea controlului
exercitat asupra activitii organelor administrative, mai ales c el nu se reduce doar la
constatarea unor eventuale erori sau abuzuri n activitatea lor, ci este de natur s orienteze i s
ndrume corect activitatea organelor administraiei publice.
Sub acest aspect, merit o deosebit atenie faptul c, n mare parte, necesitatea
controlului este determinat de efectele directe ale acestuia, unul dintre care este punerea n
eviden a conformitii administraiei publice cu ceea ce aceasta ar trebui s fie.
Un alt efect se materializeaz n aducerea la cunotina subiectului controlat a
constatrilor i a concluziilor nscrise n rapoartele de control, precum i a organului competent
care urmeaz s dispun msurile necesare de remediere a deficienelor constatate. Aciunile de

9
Floander I., Eficiena controlului administrativ n Romnia i Republica Moldova, Revista Naional de Drept, nr.4,
aprilie 2006
10
Diaconu M. Esena i rolul controlului exercitat asupra administraiei publice. n: Revista Naional de Drept, nr.8,
2011. p.5.

7
control contribuie astfel, prin constatrile i concluziile acestora, la corectarea deciziilor
administrative i la adaptarea aciunilor administraiei publice la realitile sociale aflate n
continu evoluie. Nu mai puin important este c, oriunde i oricnd, prezena controlului
presupune existena rspunderii.
Control fr rspundere i rspunderea fr control sunt dou concepte care nu se pot
separa unul de altul, ele gsindu-se ntr-o strns condiionare logic. Astfel, la depistarea
nclcrilor, organele de control iau toate msurile necesare, admise de lege, pentru nlturarea
abaterilor, iau decizii prin care se aplic sanciuni persoanelor vinovate, sesizeaz organele de
urmrire penal n cazul constatrii elementelor de infraciune, aplic i alte msuri prin care
impun respectarea legislaiei.
Alturi de efectele directe, aciunile de control pot produce i efecte derivate, cum ar fi
stimularea aciunii de autocontrol la entitatea controlat pentru a preveni eventualele abateri de la
normele prestabilite, iar prin publicitate, inducerea unor aciuni mai energice de autocontrol i la
alte structuri ale administraiei publice, dect la cea care a fcut obiectul verificrii.
Subliniind rolul pozitiv al controlului asupra activitii organelor administraiei publice,
nu trebuie s neglijm i anumite efecte negative care se pot manifesta dac activitatea de control
nu este conceput i realizat raional.
Astfel, controlul poate avea un efect inhibitor asupra celui controlat, afectnd iniiativa
acestuia, iar exercitarea unor multiple activiti de control este de natur s duc la perturbarea
activitii entitilor controlate. De aceea activitatea de control trebuie conceput i realizat n
aa o manier, nct s nu atrofieze spiritul de iniiativ i rspundere a funcionarilor publici, i
s nu duc la perturbarea activitii organelor administraiei publice.
Toate momentele enunate ne determin s conchidem necesitatea controlului exercitat
asupra activitii autoritilor administrative, mai ales c el nu se reduce doar la constatarea unor
eventuale erori sau abuzuri n activitatea lor, ci este de natur s orienteze i s ndrume corect
activitatea autoritilor administraiei publice11.
n mare parte, necesitatea controlului este determinat de efectele directe ale acestuia,
dintre care este constatarea conformitii administraiei publice cu ceea ce aceasta ar trebui s fie,
aducerea la cunotina subiectului controlat a constatrilor i a concluziilor nscrise n rapoartele
de control12.
Astfel aciunile de control contribuie prin constatrile i concluziile acestora, la
corectarea deciziilor administrative i la adaptarea aciunilor administraiei publice la realitile
11
Diaconu M. Esena i rolul controlului exercitat asupra administraiei publice. n: Revista Naional de Drept, nr. 8,
2011. p.56.
12
Ibidem, p.56

8
sociale aflate n continu evoluie. Aciunile de control pot produce i efecte de stimulare a
aciunii de autocontrol la entitatea controlat pentru a preveni eventualele abateri de la normele
prestabilite, iar, prin publicitate, inducerea unor aciuni mai energice de autocontrol i la alte
structuri ale administraiei publice, dect cea care a fcut obiectul verificrii
Generaliznd, susinem ideea c n ansamblu controlul reprezint o garanie a respectrii
principiului legalitii n toate manifestrile administraiei publice, prin intermediul su putnd fi
descoperite eventualele abateri de la normele legale i stabilite msuri concrete de corectare i,
eventual, optimizare a aciunii de executare a legii n ansamblu.

1.2. Actul administrativ al activitaii administraiei publice locale

ntr-o accepiune extensiv, actul administrativ reprezint esena unui ntreg i complex
proces de decizie, un moment important n cadrul conducerii societii, care intervine n toate
sectoarele i domeniile de activitate social, politic, economic, juridic, cultural etc13.
Prin esen, actele administrative constituie principala form juridic de realizare a
activitii administraiei publice, a funciilor i sarcinilor sale, productoare de efecte juridice.
Adic activitate prin care se d natere, se modific sau se sting raporturi juridice.
n baza actelor administrative autoritile administraiei publice locale, n limitele
competenelor lor, reglementeaz relaiile sociale, organizeaz sfera economic, cultural i
social-politic a vieii societii, asigur ordinea public, apr drepturile i libertile cetenilor,
interesele organizaiilor obteti.
Este destul de relevant, definiia potrivit creia actul administrativ, n calitatea sa de
form principal de activitate a autoritilor administraiei publice presupune o manifestare
unilateral de voin juridic, fcut cu scopul de a produce efecte juridice, emis n regim de
putere public, pentru aplicarea legii ori prestrii de servicii publice.
n legislaia Republicii Moldova, o tlmcire oficial a noiunii de act administrativ o
gsim n art.2 din Legea contenciosului administrativ, potrivit cruia actul administrativ
presupune manifestarea juridic unilateral de voin cu caracter normativ sau individual, a unei
autoriti publice, emis n vederea organizrii executrii sau executrii concrete a legii14.
Dac e s ne ghidm de noiunea dat constatm varietatea trsturilor atribuite actului
administrativ:

13
Manoliu M. Asigurarea legalitii n administraia de stat. Tez de doctor n drept. Chiinu, 2008, p.232
14
Legea contenciosului administrativ, nr.793 din 10.02.2000. Publicat n Monitorul Oficial al Republicii Moldova
nr.57-58 din 18.05.2000.

9
 Actul administrativ face parte din categoria formelor concrete de realizare a
activitii administraiei publice, prin urmare, actul administrativ reprezint unul dintre
principalele izvoare ale raporturilor juridice de drept administrativ.
Actul administrativ este o manifestare unilateral de voin juridic, care
reprezint acele manifestri de voin fcute n scopul de a produce efecte juridice a cror
realizare este garantat prin fora de constrngere a statului.
Actul administrativ este unilateral nu pentru faptul c ar fi opera unei singure
persoane la emiterea sa putnd participa mai multe persoane - ci pentru c el degaja o singur
voin juridic, care provine de la o autoritate public.
Manifestarea de voin are loc n temeiul puterii publice, adic n scopul de a nate, a
modifica i a stinge raporturi de drept public. n virtutea faptului c actele administrative snt
emise n regim de putere public, acestea dispun de dou caracteristici importante: ele snt
obligatorii i executorii.
Legislaia n vigoare le stipuleaz expres n art.5 alin.(7) din Legea privind actele
normative ale Guvernului i ale altor autoriti ale administraiei publice centrale i locale 15
potrivit cruia: Actul normativ trebuie s ntruneasc condiiile legalitii, accesibilitii,
preciziei i, odat intrat n vigoare, este executoriu i opozabil tuturor subiectelor de drept.
Aadar, actele administrative snt obligatorii de la intrarea lor n vigoare, care este fie data
publicrii, fie data prevzut n act pentru intrarea sa n vigoare i pn la scoaterea sa din
vigoare.
Actul administrativ este emis n vederea organizrii i executrii legii,. aceast trstur
rezult din art. 102 din Constituia Republicii Moldova, care stabilete c hotrrile Guvernului
se emit pentru executarea legii16.
Respectiv, se consider c actele administrative au ntotdeauna un fundament legal, fiind
emise n baza unei legi, a unui decret, a unei hotrri de guvern sau chiar a unui act administrativ
emis de o autoritate ierarhic superioar. De aici reiese c actul administrativ nu poate nclca,
modifica sau completa legea, n sens larg, ntruct autoritile administrative nu au competen
legislativ17.
Avnd n vedere diversitatea de situaii i de relaii sociale pe care le gestioneaz
autoritile administraiei publice, actele administrative snt foarte variate. Cu toat aceast

15
Legea privind actele normative ale Guvernului i ale altor autoriti ale administraiei publice centrale i locale,
nr.317 din 18.07.2003. n: Monitorul Oficial nr. 208-210 din 03.10.2003
16
Constituia Republicii Moldova din 29.07.1994
17
Diaconu M. Esena i rolul controlului exercitat asupra administraiei publice. n: Revista Naional de Drept, nr.
8, 2011. p. 51-55.

10
diversitate, actele administrative ale autoritilor administraiei publice locale pot fi grupate n
categoria actelor administrative cu caracter normativ, adic reguli de conduit obligatorii
generale i impersonale, care se aplic ntr-un numr nedeterminat de cazuri i la un numr
nedeterminat de subieci (deciziile normative ale consiliilor raionale sau locale, dispoziiile
normative ale preedintelui raional sau primarului) i cea a actelor administrative individuale,
sunt acelea care creeaz drepturi i obligaii n beneficiul sau n sarcina uneia sau mai multor
persoane dinainte determinate (decizii consiliilor raionale sau locale cu privire la personal,
dispoziiile preedintelui raional sau primarului cu privire la personal).
Actele emise de autoritile administraiei publice locale snt acte cu aplicare local, n
unitile administrativ-teritoriale n care i desfoar activitatea. Este de menionat c acestea
nu pot conine reglementri contrare celor prevzute n actele administraiei publice centrale i
nici celor emise de autoritile administraiei publice locale ierarhic superioare.
Actele administrative ale autoritilor administraiei publice locale mai pot fi divizate n
dou categorii distincte: acte supuse controlului de legalitate i acte supuse controlului de
oportunitate.
Cele supuse controlului de legalitate snt, de asemenea, de dou categorii: acte supuse
controlului obligatoriu i cele supuse controlului facultativ. Este vorba de dou categorii de acte
care se deosebesc prin criteriul competenei: actele supuse controlului de legalitate fiind acte
emise n exercitarea unor competene proprii, circumscrise procesului de exercitare a autonomiei
locale, n timp ce actele supuse controlului de oportunitate snt acte emise n baza exercitrii
unor atribuii delegate de ctre autoritile publice centrale celor locale.
Fiecare categorie de acte administrative comport unele caracteristici distincte care snt
eseniale pentru aprecierea valabilitii acestora, cunoaterea crora este indispensabil att unui
teoretician, ct i unui practician n domeniu. Diversitatea actelor administrative, pe care poate s
le emit/adopta administraia public, denot att complexitatea activitii i rolului acesteia n
cadrul societii, ct i necesitatea impunerii respectrii unor reguli speciale privind forma,
procedura de emitere, condiiile de valabilitate i controlul legalitii lor.
Condiiile de legalitate a actelor administrative. Competena emiterii actelor
administrative, este ansamblu atribuiilor ce revin unei autoriti, compartiment funcional sau
funcionar public la a cror realizare emite acte administrative cu caracter normativ sau
individual18.

18
Creang Ion, Zubco Valeriu, Anastasia Pascari. Ghidul funcionarului public n contenciosul administrative.
Controlul exercitat asupra administraiei publice. Chiinu 2005, p.223

11
 Dup cum vedem, o condiie pentru legalitatea actelor administrative este emiterea
acestora de ctre autoritatea administrativ competent, adic de ctre autoritatea creia legea i
confer dreptul i, totodat, n anumite cazuri, obligaia de a emite acel act administrativ ca
rezultat, ea nu poate fi transmis unei alte autoriti publice dect tot prin lege, ea este obligatorie
n sensul c nu se poate renuna la exercitarea ei, i are caracter permanent, chiar dac titularii
unor funcii snt alei pentru un mandat determinat (spre exemplu, consiliul local i primarul snt
autoriti administrative ce funcioneaz permanent, chiar dac titularii funciilor de consilieri,
respectiv persoana care a fost aleas primar, se schimb).
n studiile de specialitate se atest existena a trei tipuri de competen:
competena material, neleas ca grad de ntindere a atribuiilor, sau sfera de
cuprindere a lor, se refer la domeniul n care autoritatea public i exercit atribuiile conferite
prin lege. Potrivit articolului 4 (3) al legii privind descentralizarea administrativ 19, autoritile
publice locale de nivelul nti i la doilea, n limitele legii, dispun de libertate deplin de aciune
n reglementarea i gestionarea oricrei chestiuni de interes local care nu este exclus din
competena lor i nu este atribuit unei alte autoriti.
competena teritorial, ea desemnnd cadrul teritorial n care se execut atribuiile
de ctre o autoritate public. Astfel autoritile locale dispun de competent de a-i exercita
atribuiile la nivelul unitii administrativ - teritoriale locale (sat, comun, ora, municipiu,
raion).
Competena teritorial are o mare nsemntate i se impune pentru autoritile locale,
deoarece limiteaz autoritile locale de a emite acte cu o valabilitate doar n teritoriul unitii
administrativ-teritoriale respective. Actele acestor autoriti nu pot avea efecte juridice pe
teritoriul altei uniti administrativ-teritoriale, nu pot fi obligatorii pentru subiecii de drept ai
altor uniti.
Importana competenei teritoriale rezult din faptul c aceasta este determinat de
valabilitatea actului. Nerespectarea cerinelor de competen conduce la nulitatea actului
administrativ.
competena personal, evoc ansamblul atribuiilor ce revin unei persoane care
ocup o anumit funcie, n acest sens, o anumit competen revine primarului i o alta
preedintelui consiliului local/raional.
n cazurile cnd titularul competenei este n imposibilitate de a o realiza, iar continuitatea
realizrii acesteia este necesar legea prevede posibilitatea suplinirii i delegrii competenei.

19
Legea privind descentralizarea administrativ, nr.435 din 28.12.2006. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova
nr. 29-31 din 02.03.2007.

12
 Suplinirea presupune nlocuirea titularului competenei cu o alt persoan pe timpul ct
acesta n-o poate realiza. Astfel primarul, preedintele de raion snt nlocuii de adjuncii acestora
pe perioada absenei lor, exercitnd toate competenele lor.
O asemenea suplinire este una de drept, determinat de legea care creeaz o asemenea
posibilitate. Nerespectarea cerinelor fa de competene declaneaz fenomene de abuz de
putere sau abuz de serviciu, exces de putere sau depirea atribuilor de serviciu, fapte ce nu
trebuie admise i care se sancioneaz de legea penal20.
Condiiile de form i procedur. Principala condiie de form a actului administrativ
este considerat a fi forma scris. Dei definiia legal a actului administrativ cea din art. 2 din
Legea contenciosului Administrativ21 nu o prevede expres, legiuitorul totui a prezumat forma
scris a actelor administrative, ea fiind esenial pentru actele provenite de la autoritile
administraiei publice, care intr n vigoare de la semnarea lor, ceea ce presupune c actul
administrativ trebuie s preia forma scris.
Cerina formei scrise a actelor administrative este utila pentru a i se putea cunoate exact
coninutul, pentru a putea fi executat ntocmai de ctre toi cei care intr sub incidena efectelor
sale i pentru a se verifica legalitatea lui, iar, n caz de litigiu, s se poat face proba actului i
cuprinsului su22.
Moment asupra cruia se atrage atenia este faptul c caracterul oficial al actelor
administrative determin necesitatea perfectrii acestora potrivit unei forme prestabilite, cu
ntrunirea tuturor datelor necesare i a prilor structurale. n general, orice act administrativ
trebuie s conin urmtoarele elemente:
denumirea actului - titlu,
autoritatea ce l-a emis/adoptat,
data i numrul de ordine,
clauza de emitere
partea dispozitiv
numele, prenumele i funcia celui care semneaz actul, tampila oficial a
instituiei- formula deatestare a autenticitii actului
Forma procedural ca o condiie de valabilitate a actului administrativ, cuprinde:

20
Creang Ion, Zubco Valeriu, Anastasia Pascari. Ghidul funcionarului public n contenciosul administrativ,
Controlul exercitat asupra administraiei publice. Chiinu 2005, p.223
21
Legea contenciosului administrativ, nr.793 din 10.02.2000. Publicat n Monitorul Oficial al Republicii Moldova
nr.57-58 din 18.05.2000.
22
Diaconu M.Controlul legalitii actelor administrarive , tez de doctor n drept, Chiinu 2013, p.55

13
 formele procedurale anterioare emiterii actului administrativ activiti care nu
produc ele nsele efecte juridice, dar care premerg elaborrii actului productor de efecte
juridice. Asemenea operaiuni snt: expertizele, rapoartele, informrile, drile de seam,
propunerile, avizele, acordurile etc.
Potrivit Legii privind actele normative 23, proiectul de act normativ, nainte de a fi
prezentat spre aprobare autoritii competente, se avizeaz n mod obligatoriu de autoritile i
instituiile implicate direct n soluionarea problemelor incluse n proiect, de alte autoriti i
instituii interesate, de autoritile n a cror sarcin este pus avizarea obligatorie, precum i se
consult public. Relevante, n acest sens, snt prevederile Legii privind administraia public
local, n care destul de clar este obligativitatea avizelor (i a altor acte preparatorii) n procesul
de luare a deciziilor administrative la nivel local.
Astfel, art. 22, (1) stipuleaz: Problemele de pe ordinea de zi a edinei consiliului local
se examineaz de ctre acesta dac snt nsoite de avizul sau raportul comisiei de specialitate a
consiliului i, dup caz, de raportul sau avizul primriei i/sau al subdiviziunii de resort a
serviciului public descentralizat sau a celui desconcentrat, precum i de sinteza recomandrilor
recepionate n cadrul consultrii publice.
formaliti procedurale concomitente cu emiterea actului. n cazul actelor
administrative emise de autoriti colegiale (consiliile locale, raionale i municipale) existena
cvorumului i a majoritii prevzute de lege, reprezint o formalitate legal necesar a fi
ndeplinit pentru ca edina n care se adopt actul administrativ s fie legal constituit.
Cvorumul reprezint numrul de membri, raportat la numrul total al membrilor
organului colegial, care trebuie s fie prezeni pentru ca deliberrile acestuia s fie valabile.
Majoritatea,se refer la numrul de voturi necesare pentru adoptarea unui act administrativ de
ctre un organ colegial. Majoritatea ceruta de lege este de trei tipuri: majoritate relativ (simpl)
jumtate + 1 din membrii prezeni la edin, majoritate absoluta jumtate + 1 din
numrul total al membrilor autoritii colective, majoritate calificata orice majoritate mai mare
de jumtate + 1, raportat la totalul membrilor organului colegial (de 2/3 sau de 3/4 din numarul
total al membrilor, cu precizarea ca majoritatea calificata este intotdeauna mai mare decat
majoritatea absoluta).
Importana diferenierii dintre cvorum i majoritate este dat de scopul n vederea cruia
legea le reglementeaz: cvorumul pentru constituirea i desfurarea legal a edinei,
majoritatea pentru adoptarea legal a actelor administrative n edina astfel constituit.

23
Art.38, Legea privind actele normative ale Guvernului i ale altor autoriti ale administraiei publice centrale i
locale, nr.317 din 18.07.2003. n: Monitorul Oficial nr. 208-210 din 03.10.2003.

14
 Semnarea actului de ctre persoana competent din cadrul autoritii emitente, reprezint
condiia de form prin care se atest autenticitatea actelor administrative, o formalitate ce
permite verificarea competenei de emitere a actului, fiind indispensabil pentru dovada
existenei deciziei administrative. Cu alte cuvinte semntura consacr transformarea unui proiect
ntr-un adevrat act juridic.
Concomitent cu semnarea, se practic i contrasemnarea actului administrativ, prin
intermediul creia se autentific semntura persoanei competente i se asociaz rspunderea
contrasemnatarului n ceea ce privete legalitatea sau oportunitatea actului administrativ. n lipsa
ei, actul nu poate intra n vigoare.
Obligaia contrasemnrii este prevzut n art.20 alin. (1) din Legea privind administraia
public local24 potrivit cruia: Deciziile consiliului local se semneaz, n cel mult 5 zile de la
data desfurrii edinei lui, de preedintele acesteia i se contrasemneaz de secretarul
consiliului.
De menionat este faptul c contrasemnarea, n cazul autoritilor locale nu semnific
obligaia secretarului consiliului respectiv de a o pune n aplicare (dup cum se ntmpl n cazul
contrasemnrii hotrrilor Guvernului de ctre minitrii respectivi), ci reprezint un mecanism de
control intern al legalitii actelor administraiei publice locale.
tampila o formalitate ce autentifica proveniena actului. O alt formalitate de procedur
concomitent emiterii actelor administrative, este motivarea, adic operaiunea administrativ
prin care se expun considerentele de fapt i de drept, care justific emiterea/adoptarea unui act
administrativ.
Motivarea reprezint att operaiunea procedural, ct i o clauz normativ. n acest sens
Legea privind actele normative (art. 52), prevede: Din structura actului normativ face parte n
mod obligatoriu clauza de emitere, care stabilete temeiul legal de emitere a actului normativ.
Clauza de emitere const ntr-o propoziie care cuprinde denumirea autoritii emitente i
exprimarea hotrrii de luare a deciziei referitoare la emiterea actului normativ respectiv.
Respectiv clauza normativ este important att pentru determinarea legalitii actului
administrativ, ct i a oportunitii acestuia, fiind absolut indispensabil procedurii controlului
administrativ.
Formaliti procedurale posterioare adoptrii/emiterii actelor administrative.
Din aceast categorie de formaliti procedurale face parte comunicarea este operaia prin care
actul administrativ este transmis persoanei sau organului interesat. Potrivit art.20, (5) al legii nr.

24
Legea privind administraia public local, nr. 436 din 28.12.2006. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova,
09.03.2007, nr. 32-35.

15
436 25 ,,deciziile cu caracter normativ intr in vigoare la data aducerii la cumotin public prin
publicarea sau prin afiare n locuri publice, iar cele cu character individual la data comunicrii
persoanelor
Astfel, actele individuale i produc efectele juridice din momentul comunicrii lor ctre
destinatarii respectivului act, publicarea fiind operaiunea administrativ obligatorie pentru actele
cu caracter normativ. De obicei actele normative ale autoritilor administrative locale se aduc la
cunotina public prin afiarea la sediul autoritii publice, publicarea n presa local, i/sau
presa central, n cotidiane de tiraj i o alt modalitate - afiarea pe pagina web a autoritii
publice.
Prin urmare, pentru ca un act administrativ s produc efecte juridice, este necesar s fie
ntrunite o serie de condiii ce in de competen, de form i de procedur prevzute de legislaia
n vigoare. Acest fapt presupune asumarea unei responsabiliti deosebite de ctre persoanele n
drept s le adopte sau s le emit26.
n cazul n care pe parcursul procesului de creare a actului administrativ nu snt
ntrunite cerinele necesare, trebuie s survin nu doar nulitatea complet sau parial a actului
respectiv, ci i rspunderea persoanei n cauz att pentru nclcarea legislaiei ce reglementeaz
condiiile emiterii sau adoptrii de acte administrative, ct i pentru eventualele consecine
negative pe care acestea le-ar putea cauza destinatarilor i nu numai.
Respectiv rolul controlului administrativ n mare msur ine de supravegherea
respectrii condiiilor de legalitate actului administrativ, ct i a oportunitii acestuia.

1.3. Elementele componente ale controlului administrativ

Controlului administrativ al activitii autoritilor administraiei publice locale
evideniazp exigena controlului n materia legalitii activitii autoritilor administraiei
publice locale, asiguratde ctre atoritile statale, dar i o cerin de oportunitate a actelor locale,
ce poate face obiectul controlului reciproc al autoritilor locale,al elui exercitate de ctre nsi
membrii colectivitilor locale, precum i al celui exercitat de autoritile administraiei de nivel
superior n privina atribuiilor delegate de ctre stat autoritilor administraiei publice locale.
Se impune astfel o cerin a legalitii, ce exprim necesitatea respectrii limitelor
organizrii i funcionarii administraiei publice locale, ca mod de exprimare a valorilor politice,
subsumate intereselor generale ale statului. n al doilea rnd se mai relifeaz i o condiie ce ene

25
Legea privind administraia public local, nr. 436 din 28.12.2006. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova,
09.03.2007, nr. 32-35.
26
Diaconu M. Esena i rolul controlului exercitat asupra administraiei publice. n: Revista Naional de Drept, nr.
8, 2011. p. 51-55.

16
de respectarea unei legliti secundare, subordonate primei, cercumscrise n virtutea dreptului de
autoreglementare al autoritilor locale, ce poate face obiectul unui control intern al autoritilor
locale, dar i al colectivitilor locale, de legalitate i de oportunitate27.
Altfel spus, n materia instituionalizrii controlului asupra administraiei publice locale,
necesitatea acestuia rezid n principiul legalitii, care izvorte din necesitatea protejrii
intereselor generale ale statului,dar i din misiunea principal a autoritilor locale de a da
satisfacia dorit intereselor colectivitilor locale pe care le reprezint.
De aici reies i cele dou planuri n cadrul crora se exercit controlul un control de
legaligate al autoritilor statale, exterioare administraiei publice locale i un control de
oportunitate,ce include i aspecte legate de legalitate al colectivitilor locale, dar i al
subiectelor de control de stat abilitate.
Problematica controlului administrativ n sfera administraiei publice locale, ca fiind
derivat din controlul administrativ al autoritilor administraiei publice, trebuie privit, de
asemenea dintr-o dubl perspectiv:
- Acea a controlului extern al statului, prin autoritile administraiei publice centrale sau
teritoriale, pe linis asigurrii respectrii legii, n sensul catt organizarea, dar mai ales, activitatea
administraiei publice locale s nu contravin intereselor generale ale statului, acest control peate
cuprinde totui i controlul de oportunitate asupra executrii atribuiilor delegate autoritilor
administraiei publice locale de ctre stat.
- Acea a controluluin intern al autoritilor administraiei publice locale,de legalitate i de
oportunitate, n sensul respectrii reglementrilor locale, adoptate pe baza legii, ns n duncie
de interesele specifice ale colectivitilo locale.
Prin urmar, potrivit autorilor Corneliu Manda i Cezar C. Manda 28, obiectul controlului
administrativ poate fi unul extrem de complex, dup cum acesta vizeaz asigurarea respectrii
legii, n planul organic i funcional al administraiei locale, respectiv dup cum poate depi
sfera legalitii activitii viznd n ansamblul lor sau individual, totalitatea mijloacelor umane,
materiale, financiare ori procedeele folosite de ctre autoritile administraiei publice locale.
Oricare ar fi forma de control i oricare ar fi autorul controlului i nivelul desfurrii
acestuia, se disting trei elemente principale ale controlului:
- obiectul al controlului
- baza de referin a controlului
- operaiuni-le de control propriu zise.
27
Tatarov S. Controlul administrativ exercitat de executivul central asupra activitii autoritilor administraiei
publice locale n Republica Moldova. Tez de doctor n drept. Chiinu, 2005, p.50
28
Manda C, Cezar C. Manda, Dreptul colectivitatilor locale, Editura Lumina Lex, 2002, p.366

17
 Activitatea autoritilor administraiei publice se realizeaz cu ajutorul oamenilor, cu
folosirea unor mijloace materiale i financiare, precum i prin ntrebuinarea unor operaiuni
administrative i materiale sau a unor acte juridice.
Ca atare, totalitatea mijloacelor umane, materiale, financiare, precum i mijloacele i
procedeele folosite de autoritile administraiei publice pot face obiect al controlului. Mijloacele
materiale i financiare sunt supuse controlului sub aspectul existenei lor, dar i sub acela al
felului n care sunt ntrebuinate.
La fel i personalul care este supus controlului, n ceea ceprivete diferitele nsuiri pe
care trebuie s le aib pentru a putea fi folosit n aciunea autoritilor administraiei publice, n
vederea realizrii sarcinilor care revin acestei administraii.
n opinia lui Mircea Preda, n administraia public, obiectul controlului l constituie
aciunile i inaciunile sau, altfel spus, conduita autoritii administraiei publice sau a
funcionarilor acesteia, modul concret n care acetia i-au exercitat atribuiile ce alctuiesc
competena lor sau coninutul funciei publice.
Ion Creang face o precizare n privina obiectului controlului, afirmnd c datorit
faptului c activitatea administraiei publice se realizeaz prin acte administrative, se poate spune
c obiectul de baz al controlului l constituie anume actele administrative ale autoritilor
administraiei publice29.
Valeriu Zubco remarc c pot forma obiectul acestui control numai actele juridece n
regim de putere public, adic actele administrative, individuale i normative, precum
contractele administrative, dar nu i actele de drept privat30.
Obiectul controlului administrativ l reprezint nu numai actele administrative, dar i
operaiunile administrative i materiale ale autoritilor administraiei publice cptnd astfel un
caracter complex i exhaustiv.
Controlul exercitat de autoritile administraiei publice este prin excelena un control
administrativ care pe de o parte, este un control asupra activitaii autoritailor administraiei
publice, iar pe de alt parte este un control exercitat de nsi autoritai, deci un control n cadrul
aceluiai sistem organizatoric i funcional. Este controlul cu cea mai larg sfer de cuprindere i
cu un pronunat rol autoreglator n cadrul sistemului.
Activitatea de control poate privi toate aspectele aciunii administrative, n oricare din
formele sale de manifestare. Controalele efectuate pentru verificarea legalitii, au drept unic
obiect aprecierea compatibilitii sau conformitii unui act sau al unei operaiuni cu norma
29
Manda C., Administraia public local din Romnia, Bucureti, 1999, p.250
30
Creang Ion, Zubco Valeriu, Anastasia Pascari. Ghidul funcionarului public n contenciosul administrativ,
Controlul exercitat asupra administraiei publice. Chiinu 2005, p.57

18
juridic, i controalele de oportunitate care comport, ntre altele, o judecat asupra valorii
tehnice, politice morale, al comportamentului supus examinrii sau expertizrii.
Baza de referin a controlului cuprinde acele elemente care trebuie urmrite n cadrul
obiectului controlului. Desigur, baza de referin a controlului poate fi mai ampla sau mai
restrns, dupa cum se refera la un numar mai mic sau mai mare de elemente pe care le cuprinde
activitatea autoritilor administraiei publice.
Astfel, baza de referinta a controlului poate sa cuprinda obiectivele pe care trebuie s le
realizeze diferitele autoriti ale administraiei publice, avnd un anumit criteriu de apreciere.
n baz de referin se cuprind apoi elemente privitoare la mijloacele folosite pentru
atingerea obiectivelor propuse. n aceast privin, sunt elemente de apreciere cu privire la
folosirea personalului organului controlat, sau elemente de apreciere a folosirii mijloacelor
materiale i a celor financiare de care dispun autoritile administraiei publice.
n baza de referin a controlului se cuprind, de asemenea elemente care se raporteaz la
procedeele folosite pentru realizarea obiectivelor propuse. Acestea sunt apreciate, in primul rand,
din punctul de vedere al legalitii lor. n baz de referin se cuprind reglementri prohibitive,
sau imperative la care sunt supuse activitile autoritilor administraiei locale i pe care aceste
autoriti trebuie s le respecte.
De asemenea, procedeele folosite pentru atingerea scopurilor propuse pot fi apreciate din
punct de vedere al oportunitatii, al rentabilitatii sau al eficientei lor. n sfrit, n baza de referin
pot intra elemente care privesc calitatea activitii autoritaii administraiei publice supus
controlului. Aceasta calitate este apreciata printr-o serie de criterii care vizeaza eficiena
serviciului, operativitatea, funcionalitatea, rentabilitatea, oportunitatea s.a.
Asemenea elemente pot fi regsite n cadrul prevederilor legale, precum i n coninutul
actelor administrative ale autoritilor locale (regulamentele de organizare i funcionare,
deciziile consiliilor locale i raionale, dispoziiile primarilor i cele ale preedinilor raioanelor).
Identificarea obiectivelor controlului administrativ fcut de Maria Orlov, care cuprinde
att baza de referin, ct i operaiunile de control propriu-zise, se prezint n felul urmror31:
- respectarea legii n activitatea autoritilor administraiei publice. Realizarea
competenei unei autoriti ale administraiei publice presupune ca esen transpunerea n
practic a dispoziiilor legii sau, dup caz, prestarea celor mai diverse servicii publice, dar numai
n limitele stabilite de lege;

31
Orlov Maria, Belecciu tefan. Drept administrativ, Chiinu 2006.p. 36.

19
 - verificarea mijloacelor folosite pentru realizarea scopului legii. Mijloacele materiale i
financiare snt supuse controlului att sub aspectul existenei lor, ct i n felul n care snt
folosite;
- constatarea rezultatelor pozitive i a abaterilor de la normele prescrise;
- controlul administrativ trebuie s stabileasc msurile pentru nlturarea deficienelor
evidente ca o condiie necesar a mbuntirii acivitii administrative32.
Realizarea acestor obiective este o garanie de eficien a controlului administrativ. Ct
privete operaiunile de control administrativ, cel de al treilea element al controlului, acestea
mbrac forma unor operaiuni administrative realizate de ctre autorii controlului, care urmresc
s stabileasc conformitatea obiectivului controlat cu elemente cuprinse n baza de referin.
Rezultatul pozitiv al controlului const n constatarea realizrii cerinelor din baza de
referin. Operaiunile de control pot fi simple sau complexe, dup cum elementele din baza de
referin comport un grad mai mic sau mai mare de apreciere i de tehnicitate din partea
autorului controlului.
Astfel, controlul de materialitate a unor obiecte aflate n gestiunea unor autoriti ale
administraiei publice cuprinde operaiuni relativ simple care constau n constatarea existenei
acestor obiecte. Mult mai complexe sunt operaiunile (aciunile) de control al oportunitii
activitii autoritilor administraiei publice.
Noiunea de oportunitate poate cuprinde elemente destul de variate, cum sunt
rentabilitatea, eficiena, funcionalitatea, operativitatea, finalitatea.
Uneori, fiecare dintre aceste elemente constituie un criteriu de apreciere pentru activitatea
controlat. Desigur, operaiunile de control, din categoria sus menionat, necesit o bun
cunoatere a specificului activitii autoritilor supuse controlului.
Operaiunile de control presupun examinarea drilor de seam despre activitatea
autoritii respective, verificarea ndeplinirii obligaiunilor funcionale, expertiza anumitor
direcii de activitate, supravegherea activitii autoritii controlate, examinarea petiiilor i
cererilor cetenilor i altele.

32
Orlov Maria, Belecciu tefan. Op.cit., p. 37.

20
21