1.1.

Definiţii ale politicilor publice

In limbaj uzual, termenul politică publică este înţeles ca un comportament al unui actor sau a mai
multor actori, cum ar fi un conducător politic, o agenţie guvernamentală sau un parlament, în privinţa
unui domeniu specific de activitate.
Thomas R. Dye firmă că “o politică publică este ceea ce guvernul decide să facă sau să nu
facă”. Definiţia lui Thomas Dye atinge două puncte importante:
1. Dye specifică în mod clar că cel ce realizează o politică publică este guvernul. Aceasta
înseamnă că firmele private, diferitele organizaţii, grupurile de interes, indivizii, nu desfăşoară politici
publice. Deşi aceşti actori non-guvernamentali pot influenţa ceea ce face guvernul, deciziile sau
activităţile acestor grupuri nu constituie politici publice.
2. Această definiţie subliniază faptul că politicile publice implică o alegere fundamentală din
partea guvernului: de a face ceva sau de a nu face nimic. În cel mai simplu sens, o politică publică
reprezintă decizia unui guvern de a urma o anumită cale. Un concept mai delicat este acela de non-
decizie: adică decizia guvernului de a nu face nimic, de a menţine status quo-ul. Non-decizia trebuie să
fie totuşi rezultatul unei analize şi al unei decizii.
William Jenkins defineşte politica publică ca pe “un set de decizii intercorelate luate de către un
actor politic sau de către un grup de actori politici în privinţa selectării scopurilor şi mijloacelor de
atingere ale acestora într-o situaţie specifică, în care actorii respectivi au puterea de a pune în practică
deciziile respective.” Spre deosebire de Dye care vede politica publică ca pe o decizie, Jenkins, o
consideră un proces. William Jenkins îmbunătăţeşte definiţia lui Thomas Dye prin faptul că ia în discuţie
capacitatea guvernului de a implementa deciziile luate. Jenkins introduce de asemenea ideea că iniţerea
unei politici publice se datorează unui scop pe care guvernul vrea să îl atingă. În definiţia sa, politicile
publice sunt decizii luate de către guvernanţi, decizii care stabilesc un scop şi precizează mijloacele prin
care acesta poate fi atins.
Carl J. Friedrich priveşte politica publică ca pe “un curs intenţionat al acţiunii unei persoane,
al unui grup sau al unui guvern, într-un mediu specific, care conţine obstacole şi oportunităţi, pe care
politica publică îşi propune să le utilizeze sau să le depăşească în efortul de a atinge un scop sau de a
reliza un obiectiv propus.
Din aceste definiţii rezultă câteva implicaţii:
1. Politica este legata de o acţiune intenţionată, orientată spre un scop şi nu de un comportament
aleatoriu. Politicile publice sunt proiectate intenţionat pentru a atinge anumite scopuri, pentru a
ajunge la anumite rezultate, deşi nu totdeauna acestea sunt atinse.
2. Politicile constau în cursuri ale acţiunii sau în modele de acţiune desfăşurate în timp de către
oficiali guvernamentali şi nu constau în acţiuni singulare separate.
3. Politicile publice apar ca răspunsuri la cererile politice, la apelurile la acţiune sau inacţiune într-o
problemă publică făcute de alţi actori – cetăţeni, reprezentanţi, etc. – către oficialii guvernamentali.
4. O politică publică reprezintă ceea ce guvernul face de fapt şi nu doar ceea ce intenţionează el să facă
sau afirmă că vrea să facă.
5. O politică publică poate fi atât pozitivă cât şi negativă. Unele forme ale acţiunii guvernamentale se
referă la probleme asupra cărora este solicitată acţiunea (acţiune pozitivă) sau oficialii guvernamentali
pot decide să nu facă nimic asupra aceloraşi probleme pentru care se solicită acţiunea (acţiune
negativă). Inacţiunea devine o politică publică atunci când politicienii refuză să acţioneze într-o
problemă, deci acţionează negativ.
6. Politicile publice, cel puţin în formele lor pozitive, se bazează pe lege şi pe autoritate. Impunerea
autorităţii este o condiţie necesară pentru ca o politică publică să fie eficace, însă nu este şi una
suficientă.
 1.2. Caracteristici ale politicilor publice
Discuţia despre politicile publice se referă la trei caracteristici ale acţiunilor organizate: coerenţa,
ierarhia şi instrumentalitatea.
Coerenţa se referă la presupunerea că toate părţile acţiunii se potrivesc unele cu altele, că ele formează
un întreg organizat, un singur sistem, iar politica publică se desfăşoară după modul în care a fost proiectat
şi funcţionează acest sistem.
Ierarhia are în vedere faptul că o politică publică reprezintă o impunere a autorităţii în privinţa a ceea ce
trebuie făcut într-un anumit domniu. Procesul unei politici se referă la cursul acţiunii care este hotărît în
mod oficial.
Instrumentalitatea: o politică publică poate fi înţeleasă doar ca urmărire a unor anumite scopuri. Din
această perspectivă, organizarea publică există pentru a identifica şi a rezolva problemele. Aceste
probleme pot fi definite foarte vag (problema şomajului, de exemplu) sau pot fi foarte specifice (problema
locurilor de muncă pentru absolvenţii secţiei de Ştiinţe Politice), se pot modifica în funcţie de timp şi de
loc, scopurile pot fi mai mult sau mai puţin stabilite, însă o politică trebuie înţeleasă în termeni de
probleme şi de soluţii.
H. K. Colebatch consideră că sunt trei elemente care pot fi regăsite indiferent de definiţia
utilizată. Acestea sunt autoritatea, expertiza şi ordinea.
1.O politică publică se bazează în primul rând pe autoritate. Autoritatea este cea care legitimează o
politică, iar direcţiile pe care aceasta le va urma provin de la cineva care posedă această autoritate:
ministru, primar, manager.
2.In al doilea rând, politica implică expertiză. Ea este văzută ca un proces de utilizare a puterii unei
organizaţii într-un anumit domeniu.
3.In al treilea rând, politica este preocupată de ordine. Politicile publice reprezintă acţiuni sistematice şi
consistente. Deciziile nu sunt arbitrare sau datorate capriciilor conducătorilor.
Autoritatea, expertiza şi ordinea nu sunt prezente în proporţie egală în desfăşurarea procesului
acesteia.

1.3. Politicile publice între opţiune şi structură

Ceea ce trebuie subliniat aici nu este faptul că structura ar bloca opţiunile, ci că cele două
dimensiuni ale procesului politic sunt indisolubil legate una de cealaltă. Dacă decizia politică nu ar putea
modela acţiunea, nici nu ar ave sens să vorbim de politică publică. Dacă acţiunea nu ar fi legată de
anumite declaraţii politice, ar fi dificil de obţinut sau de menţinut suportul public pentru ea. Însă cele două
dimensiuni operează una împotriva celeilalte: o opţiune nouă este o provocare la adresa structurii
existente, iar existenţa acestei structuri limitează posibilităţile de alegere. Reformatorii s-au aflat
întotdeauna în luptă cu această dilemă.
 1.4. Perspective de abordare a politicilor publice
Perspective de abordare întâlnite în literatura de specialitate.
1. Examinarea organizării sistemului politic. Argumentul acestei abordări este acela că politicile
publice variază în funcţie de natura sistemului politic şi de legăturile acestuia cu societatea.
Clasificarea sistemelor poltice poate reprezenta doar un punct de plecare în analiza politicilor publice,
deoarece poate spune foarte puţin despre modul în care caracteristicile sistemului se regăsesc în
anumite politici.
2. O altă direcţie de cercetare o reprezintă căutarea variabilelor cauzale în procesul politicilor publice,
a determinanţilor acestora. În această abordare, analiza se concentrează asupra chestiunii dacă
politicile publice sunt determinate de factori socio-economici ce acţionează la nivel macro-social sau
de factori comportamentali care se regăsesc la nivel micro-social. Astfel de studii încearcă să
stabilească legături între politicile publice şi caracteristicile interne ale societăţii sau ale sistemului
internaţional.
3. O altă parte a literaturii se concentrează asupra conţinutului politicilor publice. Această perspectivă
pleacă de la ideea că natura unei probleme publice şi soluţiile existente pentru rezolvarea acesteia
determină, de cele mai multe ori, modul în care aceasta va fi procesată de către sistemul politic.
Faptul că o politică este regulatorie, distributivă, redistributivă, etc determină modul în care aceasta
va fi abordată.
4. A patra perspectivă se concentrează asupra impactului politicilor publice, a rezultatelor
acestora. Analizele de acest tip încearcă să evalueze efectele directe şi indirecte ale anumitor politici
şi au tendinţa de a ignora atât factorii cauzali cât şi natura instrumentelor aflate la dispoziţia
guvernelor. Aceste analize sunt de tip cantitativ şi utilizează metode statistice pentru a stabili corelaţii
între diversele tipuri de activităţi guvernamentale.
 1.5. Procesul politicilor publice
Harold Lasswell a divizat procesul politic în şapte etape: informarea, promovarea, prescripţia,
invocarea, aplicarea, încheierea şi evaluare. Procesul politic începe astfel prin culegerea informaţiilor,
procesarea lor şi diseminarea acestora către participanţii la procesul decizional; urmează apoi promovarea
unei anumite opţiuni de către cei implicaţi în luarea deciziei; în a treia etapă, decidenţii stabilesc un curs
al acţiunii; în a patra etapă este invocat cursul deja prescris al acţiunii şi sunt stabilite sancţiunile
împotriva celor care nu se conformează prescripţiilor decidenţilor; politica publică este apoi pusă în
practică de către birocraţie până în momentul în care se încheie ori este abandonată; în final sunt evaluate
rezultatele politicii prin compararea lor cu scopurile iniţiale ale decidenţilor.
Analiza pe care Lasswell o face procesului de înfăptuire a politicilor publice se concentrează
asupra procesului decizional din interiorul guvernului şi spune foarte puţin despre influenţele mediului
exterior asupra comportamentului guvernamental. O altă slăbiciune a acestui model este lipsa sa de logică
internă, în special în ceea ce priveşte plasarea evaluării după încheierea politicii, deşi ar fi necesară o
evaluare tocmai înainte de înfăptuirea acesteia.
În concepţia lui Brewer, procesul politic este alcătuit din şase stadii: inventarea/iniţierea,
estimarea, selecţia, implementarea, evaluarea şi încheierea. Inventarea sau iniţierea reprezintă prima etapă
a procesului, în care problema capătă un sens, chiar dacă acesta nu este foarte clar, şi sunt sugerate
anumite soluţii. Etapa estimării presupune calcularea riscurilor, costurilor şi beneficiilor asociate cu
fiecare dintre soluţiile propuse anterior. Obiectivul acestei etape îl reprezintă reducerea numărului de
opţiuni posibile, prin excluderea celor nefezabile, şi ierarhizarea celor rămase în funcţie de dezirabilitate.
A treia etapă constă în adoptarea unei soluţii, a unei combinaţii dintre diversele soluţii rămase în urma
stadiului anterior, sau în respingerea oricărei acţiuni. Ultimele trei etape sunt implementarea soluţiei alese,
evaluarea rezultatelor întregului proces şi încheierea politicii în concordanţă cu rezultatele evaluării.
Logica ce stă la baza modelului ciclic al politicilor publice este cea aplicată şi în rezolvarea
problemelor, chiar dacă autorii nu specifică acest lucru foarte clar (Michael Howlett and M. Ramesh, pag.
11). Etapele întâlnite în rezolvarea problemelor şi etapele corespunzătoare din ciclul unei politici publice:
În acest model, stabilirea agendei se referă la procesul prin care problemele ajung în atenţia
guvernanţilor, formularea politicii priveşte procesul prin care opţiunile legate de respectiva politică
capătă un contur precis, luarea unei decizii se referă la procesul prin care se stabileşte un anumit curs al
acţiunii, implementarea politicii ia în considerare modalităţile prin care guvernanţii pun în practică
politica, iar evaluarea constituie procesul prin care rezultatele politicii sunt monitorizate atât de către
autorităţi cât şi de către societate, rezultatul putând fi reformularea problemei sau a soluţiilor posibile.
Avantajul cel mai important al utilizării ciclului unei politici publice este acela că facilitează
înţelegerea procesului de înfăptuire a acesteia, prin limitarea sa la un număr de etape şi subetape, fiecare
dintre acestea putând fi investigată în mod separat sau în relaţie cu oricare dintre celelalte etape. Un alt
avantaj al acestui model este că permite examinarea rolului tuturor actorilor politici şi instituţiilor
implicate în politica respectivă şi nu doar a agenţiilor guvernamentale însărcinate formal cu aceasta.
Principalul dezavantaj al acestui model constă în faptul că poate duce la o interpretare eronată,
sugerând un mod foarte sistematic, aproape liniar, prin care decidenţii politici ar trata problemele publice.
O altă problemă a acestui model este că deşi în teorie logica ciclului este cât se poate de clară, în practică
unele stadii sunt comprimate sau înlăturate cu totul sau urmate într-o altă ordine decât logica rezolvării
unei probleme. Un al treilea dezavantaj, şi poate cel mai important, este că modelului îi lipseşte o
dimensiune cauzală. El nu oferă nici o sugestie în privinţa actorului politic sau a instituţiei care “împinge”
poltica de la o etapă la alta.
Contextul social general, instituţiile statului, instituţiile internaţionale, valorile pe care acestea le
poartă, condiţionează modul în care o problemă este definită, facilitează adoptarea anumitor soluţii şi
blochează alegerea altora.
 2. Paradigme în ştiinţa politicilor publice
Principalele teorii utilizate în analiza şi explicarea politicilor publice sunt: sistemismul,
pluralismul, elitismul, instituţionalismul, teoria alegerii raţionale şi teoria economiei competitive.
2.1. Sistemismul
Politicile publice pot fi văzute ca răspunsuri ale sistemului politic la cererile provenite din mediu.
Sistemul politic, aşa cum îl defineşte David Easton, cuprinde acele instituţii şi activităţi, identificabile şi
interrelaţionate, care realizează alocarea autoritară a valorilor într-o societate
Mediul constă în toate celelalte fenomene – sociale, economice, culturale, biologice – care sunt
externe limitelor sistemului politic. Intrările în sistemul politic dinspre mediu constau în cereri şi în
sprijin. Cererile sunt apeluri la acţiune venite din partea indivizilor şi grupurilor în favoarea intereselor şi
valorilor proprii. Sprijinul este acordat atunci când grupurile şi indivizii respectă rezultatele alegerilor,
plătesc impozitele, se supun legilor, sau acceptă în alt mod deciziile şi acţiunile sistemului politic
desfăşurate ca răspuns la cererile lor. Ieşirile din sistemul politic includ legi, decrete, regulamente,
decizii judiciare, etc. privite ca alocări autoritare ale valorilor, şi care constituie debutul unor politici
publice. Conceptul de feed-back indică faptul că politicile publice (ieşirile) practicate la un moment dat
pot modifica mediul şi cererile ce provin de la acesta, precum şi însuşi sistemul politic. Politicile publice
pot produce noi cereri, care conduc la noi ieşiri, într-un flux continuu de politici publice.
Principalul merit al teoriei sistemelor este acela că asigură un mod de conceptualizare a unui
fenomen politic complex. Perspectiva lui David Easton este utilă şi din perspectiva diviziunii procesului
politicilor publice în câteva stadii diferite, fiecare dintre ele putând fi supusă unei analize mai detaliate.
Utilitatea teoriei sistemului politic în studierea politicilor publice este limitată de caracterul ei extrem de
general şi de abstract.
O critică adusă cadrului sistemic este aceea că subliniază importanţa convertirii semnalelor de
intrare în semnale de ieşire, adică importanţa cutiei negre unde au loc deciziile politice, fără să ţină cont
că însăşi această cutie neagră poate fi obiectul acţiunii politice. Nu se spune nimic despre procesul prin
care sunt luate deciziile şi sunt dezvoltate politicile publice în interiorul sistemului politic.
Un merit al modelului sistemic este că atrage atenţia asupra relaţiilor dintre sistemul politic şi
celelalte sisteme.
2.2. Pluralismul
Cel mai cunoscut exponent este Robert Dahl. Teoria pluralistă, pe care Dahl o mai numeşte şi a
poliarhiei, susţine că puterea în societăţile occidentale este larg distribuită între diferite grupuri. Nici un
grup nu este total lipsit de putere, după cum nici unul nu este dominant. Orice grup poate asigura
adoptarea propriilor preferinţe politice dacă este suficient de hotărât în urmărirea lor.
Conform pluralismului, politicile publice sunt rezultatul luptei dintre grupuri. Pluralismul are ca
fundament ideea că interacţiunea şi lupta dintre grupuri constituie un fapt fundamental al vieţii politice.
Un grup este o colecţie de indivizi, care pe baza unor atitudini sau interese comune, pot avea revendicări
de la alte grupuri. El devine grup politic, de interes, atunci când aceste revendicări sunt făcute prin
intermediul sau asupra instituţiilor de guvernământ.
Un concept principal în teoria grupurilor este acela de acces. Pentru a avea influenţă şi pentru a fi
capabil să modifice deciziile guvernamentale, un grup trebuie să aibă acces sau să aibă oportunitatea de a-
şi prezenta punctele de vedere în faţa celor care au puterea de decizie. Accesul poate fi rezultatul
organizării grupului, statutului de care se bucură, a unei bune conduceri sau a resurselor pe care le posedă.
Activitatea de lobby poate fi înţeleasă ca un efort de a produce o cale de acces către oficiali prin crearea
unui sentiment de obligaţie a acestora faţă de grupul respectiv.
În măsura în care grupurile pierd sau câştigă putere şi influenţă, politicile publice se vor modifica
în favoarea celor cu influenţă sporită.
Teoria grupurilor pare să supraaprecieze independenţa şi rolul creativ pe care oficialii îl pot juca
în procesul politic. O altă insuficienţă a teoriei grupurilor este aceea că în realitate mulţi oameni (de
exemplu cei săraci sau dezavantajaţi) şi multe interese (cum ar fi cele difuze privind frumuseţile naturale
sau justiţia socială) sunt fie nereprezentaţi, fie puţin reprezentaţi în lupta dintre grupuri. Se pot neglija
mulţi alţi factori, care pot afecta şi ei politicile publice, cum ar fi instituţiile sau ideologia.
 2.3. Elitismul
Privite din perspectiva teoriei elitei, politicile publice pot fi considerate ca reflectând valorile şi
preferinţele elitei guvernamentale. Principalul argument al elitismului este acela că o politică publică nu
este determinată de cererile şi de acţiunile maselor ci de cele ale elitei conducătoare. Thomas Dye şi
Harmon Zeigler prezintă teoria elitei pe scurt:
- Societatea este împărţită între cei puţini care au putere şi cei mulţi care nu au. Doar un număr mic de
persoane alocă valori în societate; masele nu decid politici publice.
- Cei puţini care guvernează nu sunt tipici pentru masele care sunt guvernate. Elitele provin într-un număr
disproporţionat din straturile superioare din punct de vedere socio–economic ale societăţii.
- Mişcarea non–elitelor către elite trebuie să fie înceată şi continuă, pentru a menţine stabilitatea şi a evita
revoluţia. Doar non–elitele care au acceptat consensul elitei pot fi admise în cercurile guvernante.
- Elitele împărtăşesc aceleaşi valori ale sistemului social şi în ceea ce priveşte conservarea acestuia.
- Politicile publice nu reflectă cererile maselor ci, mai curând, valorile elitei. Schimbările în politicile
publice vor fi mai degrabă incrementale, treptate, decât revoluţionare.
- Elitele influenţează masele mai mult decât influenţează masele elitele.
Teoria elitei concentrează atenţia asupra rolului conducerii în formarea politicilor şi asupra
realităţii că, în orice sistem politic, cei puţini îi guvernează pe cei mulţi.

2.4. Instituţionalismul
În mod tradiţional, paradigma instituţională are în vedere aspectele legale formale ale guvernării:
structura formală, puterile legale, regulile procedurale, relaţiile dintre instituţii.
Instituţionalismul poate fi folositor în analiza politicilor publice. O instituţie reprezintă un set de
modele regularizate ale comportamentului uman, care rezistă în timp şi care asigură anumite funcţii
sociale. Modelele comportamentale regularizate, care constituie regulile sau structurile, pot afecta
modul în care sunt luate deciziile şi conţinutul politicilor publice. Regulile şi aranjamentele structurale
tind să favorizeze anumite interese în societate, anumite rezultate ale politicilor publice.
Structurile instituţionale, aranjamentele şi procedurile au deseori consecinţe importante în ceea ce
priveşte adoptarea şi conţinutul politicilor publice. Atunci când sunt studiate politicile publice aceste
aspecte trebuie luate în considerare împreună cu altele, mai dinamice, ale politicii, cum ar fi partidele
politice, grupurile de presiune, opinia publică,. Teoria instituţională poate asigura doar o explicaţie
parţială a politicilor publice.

2.5. Teoria alegerii raţionale

Teoria alegerii raţionale, cunoscută şi sub numele de teoria alegerii sociale sau de teoria alegerii
publice, îşi are originea în gândirea economică şi constă în aplicarea teoriei microeconomice la analiza şi
explicarea comportamentului politic.
Probabil prima utilizare a teoriei alegerii raţionale în studierea procesului politic a fost lucrarea
Economic Theory of Democracy a lui Anthony Downs. În această lucrare Downs presupune că atât
partidele politice, cât şi cei care votează, acţionează ca actori raţionali, care caută să-şi maximizeze
rezultatele preferinţelor lor
Principalele axiome ale teoriei alegerii raţionale sunt următoarele:
1. Actorii politici, ca şi actorii economici, acţionează în mod raţional, urmărindu-şi propriul interes.
Fiind raţionali, indivizii sunt capabili să înţeleagă şi să-şi ierarhizeze preferinţele după ceea ce doresc cel
mai mult. În luarea deciziilor, ei încearcă să-şi maximizeze beneficiile.
2. Preferinţele sau valorile indivizilor sunt considerate a fi mai importante decât alte valori, cum ar fi
cele colective, organizaţionale sau sociale. Susţinătorii teoriei alegerii raţionale argumentează că acţiunile
organizaţiilor, a grupurilor, pot fi explicate în mod satisfăcător în termenii comportamentului indivizilor.
Studiile specifice teoriei alegerii raţionale sunt deseori caracterizate prin ipoteze înguste, ecuaţii
matematice, abstracţii şi se consideră că sunt îndepărtate de realitatea concretă.
Teoria alegerii raţionale atrage atenţia asupra importanţei interesului personal ca principală forţă
motivatoare în politică şi asigură astfel o mai bună înţelegere a procesului luării deciziilor.
 2.6. Teoria economiei competitive
Teoria economiei competitive este probabil una dintre cele mai utilizate paradigme în studierea
politicilor publice. Acestă perspectivă porneşte de la ideea că indivizii trebuie să se bazeze pe
mecanismele pieţei libere pentru cele mai multe dintre deciziile sociale. Totuşi, susţinătorii acestei teorii
recunosc faptul că piaţa liberă nu poate întotdeauna să distribuie eficient resursele societăţii. Exista patru
tipuri de bunuri şi servicii: private, publice, comune şi privatizabile, in functie de rivalitatea în consum
şi excluziunea în utilizare.

Rivalitate Nonrivalitate
Excluziune Bunuri private Bunuri privatizabile
Nonexcluziune Bunuri comune Bunuri publice

Bunurile private constituie majoritatea bunurilor şi serviciilor produse într-o societate. Aceste bunuri sau
servicii (îmbrăcămintea, mâncarea sau frizeria) pot fi divizate pentru a fi vândute şi dacă sunt consumate
nu mai pot fi la dispoziţia altora. Bunurile publice (iluminatul public sau apărarea naţională) care nu pot
fi împărţite şi care pot fi consumate fără a fi diminuate. Bunurile privatizabile sunt bunuri semi-publice,
cum ar fi podurile sau autostrăzile, care nu se diminuează prin consum dar pentru folosirea cărora este
posibil să se perceapă taxe. Consumul bunurilor comune (bancurile de peşti oceanici de exemplu) nu
poate fi taxat în mod direct, însă cantitatea disponibilă se reduce prin utilizare.
Conform principiilor economiei bunăstării guvernele nu ar trebui să intervină în tranzacţiile şi
activităţile legate de bunurile private. Bunurile publice trebuie să fie oferite de către guvern deoarece piaţa
nu poate să ofere bunuri sau servicii care nu asigură profit. Guvernul nu trebuie să permită utilizarea
bunurilor privatizabile ca şi bunuri publice ci să impună taxe la utilizarea lor. Astfel costul construcţiei şi
întreţinerii podurilor şi autostrăzilor nu trebuie repartizat tuturor plătitorilor de impozite pentru ca apoi
acestea să fie oferite gratis utilizatorilor, ci ar trebui să fie suportat ce cei care beneficiază de aceste
facilităţi. În cazul bunurilor comune guvernul ar trebui să stabilească un anumit regim al proprietăţii, prin
intermediul licenţelor, astfel încât să prevină epuizarea lor. Cotele de pescuit sunt citate adesea ca
exemple ale acestui principiu.
Guvernul ar trebui să intervină pentru corectarea eşecurilor pieţei deoarece doar din acţiuni
necoordonate ale indivizilor nu se ajunge întotdeauna la un optim social. Din această perspectivă guvernul
trebuie mai întâi să determine dacă un eşec al pieţei a creat o problemă socială şi apoi, doar în caz de
confirmare, să intervină pentru a corecta problema.
O critică a teoriei economiei competitive se referă la faptul că statele nu îşi pun aproape niciodată
în practică politicile publice într-o manieră atît de tehnică pe cât o sugereză teoria.
 3. Tipuri de politici publice

1. Politici substantivale şi politici procedurale

Politicile substantivale implică ceea ce face guvernul, cum ar fi construcţia de autostrăzi,
distribuţia de ajutoare sociale, achiziţia de armament. Distribuie cetăţenilor, în mod direct avantaje sau
dezavantaje, beneficii sau costuri.
Politicile procedurale stabilesc cum urmează să fie făcut ceva sau cine urmează să facă ceva.
Includ legile ce crează organisme administrative, specificând procesele şi tehnicile pe care le pot utiliza
în desfăşurarea programelor lor, controlul guvernamental, parlamentar sau juridic asupra operaţiunilor lor.
2.Politici distributive, regulatorii, autoregulatorii şi redistributive
Această tipologie diferenţiază politicile după efectul lor asupra societăţii şi după relaţiile dintre
cei implicaţi în formularea politicii.
Politicile distributive presupun alocarea de servicii sau de beneficii pentru anumite segmente ale
populaţiei: indivizi, grupuri, companii sau comunităţi. Unele politici distributive pot asigura beneficii
pentru un singur beneficiar sau pentru câţiva– susţinerea unei intreprinderi prin subsidii pentru evitarea
falimentului, – în timp ce altele pot asigura beneficii pentru un număr mare de persoane – susţinerea
preţurilor agricole, educaţia gratuită, programe de recalificare. Politicile distributive implică utilizarea
fondurilor publice pentru susţinerea grupurilor particulare, comunităţilor sau sectoarelor economice. În
general, cei care solicită aceste beneficii nu concurează unii împotriva altora.
Politicile regulatorii impun restricţii sau limitări ale comportamentului indivizilor şi grupurilor,
cum ar fi reglementarea unor sectoare economice în privinţa calităţii bunurilor, a emisiilor poluante, în
probleme ca avortul, controlul armelor, pornografia. Politicile regulatorii apar ca urmare a conflictului
dintre două grupuri sau două coaliţii de grupuri, o parte solicitând impunerea unui anumit control, cealaltă
susţinând că acest control nu este necesar sau că tipul de control propus este eronat.
Politicile auto-regulatorii sunt similare celor regulatorii în sensul că implică restricţii sau control
asupra unui grup sau a unei probleme. Spre deosebire de politicile regulatorii însă, cele auto-regulatorii
sunt în general solicitate şi susţinute de către grupul a cărui activitate este reglementată ca măsură de
protecţie sau de promovare a intereselor membrilor săi. Este vorba în special de licenţele acordate pentru
practicarea unei meserii: medic, farmacist, avocat.
Politicile redistributive implică eforturi deliberate din partea guvernului în vederea transferării
de venituri, proprietăţi sau drepturi între grupuri largi ale populaţiei. Modelul uzual al unei politici
redistributive constă în preluarea de resurse de la cei ce au, pentru a fi distribuite celor ce nu au, de
exemplu impozitul progresiv pe venit.
3. Politici materiale şi politici simbolice
Politicile publice pot fi descrise şi ca materiale sau simbolice, funcţie de tipul de beneficii pe care
îl alocă. Politicile materiale asigură resurse tangibile beneficiarilor lor sau impun dezavantaje reale celor
care sunt afectaţi în mod negativ.
Politicile simbolice, în schimb, au un impact material minor asupra cetăţenilor, alocă avantaje şi
dezavantaje intangibile. Ele apelează la valori ca patriotismul, dreptatea socială, pacea. Câteodată, politici
care par mai mult simbolice pot avea importante consecinţe materiale, cum ar fi legi privind protecţia
unor animale rare, care pot conduce la blocarea unor construcţii, interzicerea exploatării forestiere, etc.
Politici etichetate ca materiale în limbajul legislativ, pot rămâne în mod esenţial simbolice
datorită acţiunii administrative sau datorită eşecului parlamentului în asigurarea de fonduri pentru
implementarea lor.
 4. Politici legate de bunuri publice şi de bunuri private
Politicile publice pot asigura atât bunuri publice (indivizibile) cât şi bunuri private (divizibile).
Natura bunurilor publice constă în faptul că dacă sunt asigurate pentru o persoană, ele trebuie asigurate
pentru toată lumea. Exemplul cel mai uzual îl constituie apărarea naţională: nu există nici o modalitate de
a asigura acest bun pentru unii cetăţeni şi de a-i împiedica pe alţii să se bucure de el. Alte exemple de
bunuri colective: aerul curat, siguranţa publică, controlul traficului, distrugerea ţânţarilor.
Bunurile private pot fi divizate în unităţi şi achiziţionate sau vândute de indivizi, fiind disponibile
pe piaţă. Ceilalţi pot fi excluşi de la utilizarea lor. Unele bunuri oferite de către guvernare (colectarea
gunoiului, servicii poştale, servicii medicale, muzee, parcuri naturale) au caracteristici atât de bunuri
publice cât şi de bunuri private.
5.Politici de stânga şi politici de dreapta
Discuţiile despre politicile publice sunt deseori purtate în termeni de politici de stânga / politici
de dreapta (sau liberale / conservatoare în SUA). În general, stânga este favorabilă utilizării guvernului
pentru a provoca schimbarea socială, în general spre o mai mare egalitate, fie politică, fie economică.
Dreapta, la rândul ei, chiar dacă acceptă intervenţia guvernamentală, nu acceptă aceste scopuri. Stânga
vorbeşte de nevoia de politici publice care să îndrepte nedreptăţile şi deficienţele ordinei sociale
existente, în special prin programe de reglementare a economiei. Dreapta găseşte, în general, ordinea
curentă ca satisfăcătoare sau acceptă ca schimbările să fie treptate, graduale, printr-un proces social
natural.
 4. Cine face politicile publice?
Pentru a identifica participanţii trebuie să ne referim la elementele caracteristice unei politici –
autoritatea, expertiza şi ordinea.
Autoritatea. Politicile sunt descrise ca fiind munca “autorităţilor”.Poate fi votba de o persoană
(ministru, secretar de stat, director) sau poate fi un organ colectiv (guvern, consiliu director, etc).
Participanţii oficiali la procesul politic, cei care au autoritatea legală de a se angaja în formarea politicilor,
sunt guvernul, parlamentul şi justiţia.
Guvernul este instituţia cea mai vizibilă în procesul politic, aici regăsindu-se persoanele cele mai
în măsura să facă declaraţii în privinţa politicilor publice (primul ministru, membrii cabinetului). Munca
executivului pare dominată de luarea deciziilor, de elaborarea procedurilor de implementare. Omul politic
aflat în fruntea unui minister nu este singurul care direcţionează politicile. El prezidează un colectiv larg
de funcţionari publici care au mai multe cunoştinţe şi mai multă experienţă.
Pentru unii, o politică este mai mult decât o decizie a unor conducători, aleşi sau numiţi, ea
reprezintă o expresie a legii. Astfel, legislativul devine actorul principal în procesul politicilor publice.
Această imagine este specifică în special pentru Statele Unite, unde separarea clară dintre executiv şi
legislativ a încurajat părerea că aleşii sunt cei care proiectează politicile, iar guvernul nu face decât să le
pună în.
Justiţia, deşi îşi neagă orice rol care ar putea-o lega de politicile publice, poate avea, în funcţie de
timp şi de spaţiu (de sistemul politic) un rol semnificativ. În multe ţări, în special federale, problemele
politice disputate îşi găsesc rezolvarea în tribunale. Curţile constituţionale pot juca un rol important în
blocarea unor acte normative care stau la baza unor politici.
Expertiza. Politicile publice nu se referă doar la decizii luate de autorităţi, ele au ca obiectiv
rezolvarea problemelor, iar posesia experizei într-un domeniu specific constituie o altă sursă pentru
participare.
Expertiza este specifică unui anumit domeniu: sănătate, protecţie socială, transporturi, etc.
Responsabilitatea pentru o politică dintr-un domeniu specific revine unui grup de experţi.
În afara specialiştilor grupaţi într-un cadru instituţional în interiorul guvernului, există şi
specialişti în afara sa, în special în universităţi şi în organizaţii profesionale. Legăturile dintre specialiştii
din guvern în domeniul sănătăţii, de exemplu, cu universitarii din medicină, cu cei din organizaţiile
profesionale ale medicilor, cu cei din ONG-uri şi din companiile naţionale sau internaţionale cu profil
medical, sunt mai puternice decât legăturile cu specialiştii din guvern care lucrează în alte domenii. Astfel
se formează “reţelele politice” sau “comunităţile politice” de specialitate.Existenţa unui corp de experţi
reprezintă o modalitate de a recunoaşte problemele, cât şi una de abordare a rezolvării lor.
Ordinea. Politicile publice au ca obiectiv organizarea activităţii în mod stabil şi predictibil, pentru
evitarea tensiunilor ce pot să apară între diferţi actori sau grupuri. În interiorul organizaţiilor implicate,
stabilirea ordinii este văzută, în general, ca o problemă de control: cum să se asigure faptul că politica
proiectată la vârf este dusă la îndeplinire de către organizaţie. Nevoia de ordine este şi mai evidentă atunci
când procesul politic este privit transorganizaţional. Cele mai multe probleme de politici publice depăşesc
graniţele unei singure organizaţii şi este necesară implicarea, într-un mod coerent, a mai multor
departamente.
O mare parte a activităţilor de politici publice este rezervată creării şi menţinerii ordinii între
diversitatea participanţilor la proces..
Una dintre consecinţele acestui fenomen este apariţia a ceea ce se numeşte colectivităţi politice
definite ca grupuri relativ stabile de indivizi, provenind dintr-un spectru larg de organizaţii, care se află
împreună datorită interesului comun într-o problemă de politică publică
Cea mai obişnuită imagine a unei colectivităţi politice este cea de comunitate.Politcile sunt
făcute de oameni care se cunosc foarte bine şi care au încredere unii în alţii.
Clasificarea anterioară ajută totuşi la încadrarea participanţilor la procesul politicilor publice în
câteva categorii largi: conducători, consilieri, susţinători, înalţi funcţionari publici, staffadministrtiv, părţi
interesate şispecialişti.
 1. Conducătorii
Unii indivizi participă la crearea politicilor publice în virtutea poziţiei pe care o ocupă cadrul
guvernării. Ei deţin acea poziţie datorită suportului public şi o pot pierde odată cu acesta. Se spune despre
câştigătorii alegerilor că “au un mandat” de a implementa politicile propuse în campania electorală.
Aceasta impune un tip de activitate: exercitarea autorităţii funcţiei pentru a impune un anumit curs al
acţiunii, poate chiar împotriva mecanismului guvernamental, Ei vor fi monitorizaţi de către presă, care
este intersată de performanţa guvernamentală, mai ales prin comparaţie cu promisiunile electorale.
Un lider ales sau numit va deveni responsabil atât pentru continuarea programului organismului
guvernamental cât şi pentru respectarea promisiunilor electorale.
2. Consilierii
În practica guvernamentală occidentală din ultimul timp s-a produs o importantă schimbare prin
rolul tot mai mare pe care îl joacă persoanele care îi ajută pe lideri (miniştri, parlamentari, etc). Consilierii
pot proveni din domenii diferite. Unii pot fi recrutaţi pe baza cunoştinţelor lor de specialitate şi sunt
folosiţi ca o sursă alternativă de expertiză în afara departamentului. Alţii pot proveni de la grupurile de
presiune şi sunt utilizaţi tocmai pentru a menţine relaţii bune cu diferitele interese organizate.
3. Susţinătorii
Suportul continuu oferit de adepţi este vital pentru lideri, iar acest suport poate fi retras la un
moment dat. Luaţi în mod individual, susţinătorii ar putea să afirme că rolul lor este absolut minor în
procesul politic, însă luaţi în colectiv ei reprezintă o puternică forţă negativă. Dacă susţinătorii sunt
suficient de hotărâţi ei pot cere liderului, în interiorul partidului, să modifice sau să retragă o politică
publică impopulară.
4. Înalţii funcţionari publici
Prin acest termen se înţelege colectivul de funcţionari publici aflat la vârful organizaţiei pe care
liderul o conduce. Direcţia acestora este hotărâtă de lideri şi implementată de executanţi. Aceşti manageri
să aibă un rol activ în dezvoltarea politicilor. Ei pot realiza acest lucru prin pregătirea unor declaraţii
referitoare la anumite politici publice, prin care prezintă activitatea departamentului, iar intenţiile lor sunt
supuse aprobării liderului.
5. Stafful administrativ
O mare parte a muncii în construirea unei politici publice constă în stabilirea şi menţinerea unor
relaţii de colaborare între diferite organizaţii sau între diferite departamente ale aceleiaşi organizaţii,
sarcină ce revine în general nivelului mediu al funcţionarilor publici. Ei consumă foarte mult timp
încercând să facă activităţile participanţilor compatibile unele cu altele. Acest fapt implică un grad ridicat
de interacţiune între părţile interesate, de la convorbiri telefonice şi discuţii semioficiale, la întâlniri
publice şi negocieri formale. Obiectul acestei activităţi este de a comunica celorlalţi participanţi
perspectiva propriei organizaţii, de a înţelege perspectiva lor, de a identifica punctele de conflict şi de a
căuta obţinerea unui acord.
6. Părţile interesate
În fiecare domeniu al politicilor publice vor fi un număr de indivizi, care deşi nu sunt oficialităţi,
sunt bine cunoscuţi ca reprezentanţi ai unor interese. În cadrul procesului politicilor publice există
tendinţa de a atrage grupurile de interes într-un cadru formal. Reprezentanţii grupurilor de interes doresc,
în general, să se afle în interiorul guvernării însă, odată ajunşi acolo se află în faţa unei tensiuni între
susţinere exclusivă a punctului de vedere al grupului şi posibila implicare în procesul politic. Doar
membrii grupului pot spune care sunt interesele lor, însă angajarea de experţi le va asigura o poziţie mult
mai eficientă în politica publică.
7. Specialiştii
În procesul politicilor publice sunt participanţi al căror rol este determinat nu atât de poziţia
politică sau administrativă cât de cunoştinţele de specialitate pe care le au. Specialiştii, au un rol
important în modelarea dezbaterii: ce este privit ca normal, care este problema, ce posibile răspunsuri
există la această problemă.Aceşti specialişti pot să nu aibă o poziţie oficială în procesul politicilor
publice, însă contribuţia lor poate fi foarte importantă pe termen mediu sau lung.
 5. Etape în procesul politicilor publice

În general, în procesul politicilor publice pot fi distinse cinci stadii distincte:

1. iniţierea politicii: sistemul politic identifică o problemă asupra căreia este necesar să se acţioneze şi o
înscrie pe agenda unei autorităţi publice.
2. formularea politicii: sunt studiate răspunsurile posibile, sunt elaborate variante, sunt negociate
modalităţile de acţiune.
3. adoptarea politicii: decidentul oficial stabilit alege o anumită soluţie, care devine politică publică
legitimă.
4. implementarea politicii: politica respectivă este aplicată şi administrată.
5. evaluarea politicii: sunt determinate rezultatele politicii, în vederea păstrării, modificării sau
abandonării ei.

5.1. Iniţierea
Această etapă se concentrează asupra modului în care sunt identificate problemele ce pot deveni
ţinte ale politicilor publice.
Politicile pot proveni “de sus”, de la lideri politici, guvern, agenţii guvernamentale, organizaţii
internaţionale, etc. sau “de jos”, prin intermediul presiunilor exercitate de opinia publică, de mass–media,
de partidele politice, de grupurile de interes, de grupurile de specialitate şamd. În forma conducerii
politice, iniţierea de politici publice constă în mobilizarea suportului pentru viziunea personală a liderului
sau pentru priorităţile ideologice ale partidului de guvernământ. Liderii politici sunt totuşi rareori
gânditori originali şi rar se întâmplă ca ei să fie sursa unor politici publice inovatoare.
Iniţierea “de jos” a politicilor se întâlneşte în orice sistem politic. Evenimente ca greve, tulburări
publice, dezastre naturale, prăbuşirea burselor în alte ţări, deciziile de a investi din partea companiilor
multinaţionale, pot constitui factori decisivi în viaţa politică.
Totuşi, ca regulă generală, cu cât un sistem politic este mai democratic şi mai pluralist, cu atât
presiunile de jos sunt mai semnificative în iniţierea de politici.
Opinia publică joacă un rol semnificativ în acest proces în măsura în care alegeri regulate şi
concurenţiale îi forţează liderii politici să formuleze propuneri care să ia în considerare preocupările şi
aspiraţiile populare. Mass media are o contribuţie majoră în acest proces atât prin selectarea şi
ierarhizarea informaţiei disponibile publicului, cât şi prin interpretarea, prin “digerarea” informaţiei.
Partidele politice şi grupurile de interes joacă şi ele un rol cheie în stabilirea agendei. Partidele
de opoziţie nu ar trebui doar să critice politicile guvernului, ele ar trebui să dezvolte politici alternative
care să arate că sunt pregătite pentru guvernare. Grupurile de interes, la rândul lor, pun în lumină o
multitudine de revendicări şi preocupări, promovează cauze şi dau expresie intereselor diverselor secţiuni
ale societăţii.
O problemă publică poate fi definită ca o condiţie ori o situaţie care produce nevoi sau
nemulţumire printre oameni şi pentru rezolvarea căreia este solicitată intervenţia guvernamentală.
Condiţiile nu devin probleme publice până când nu sunt definite ca probleme, nu sunt articulate de către
cineva, şi aduse în atenţia guvernului.
Pentru a fi transformată într-o problemă, o condiţie trebuie sa stea în posibilităţile guvernului de a
remedia sau de a soluţiona.
Condiţii care la un moment dat sunt acceptate ca fiind normale, mai târziu, datorită schimbărilor
sociale, pot fi considerate probleme (de exemplu violenţa familială).
Problemele publice sunt, în mod evident, acelea care afectează un număr substanţial de
persoane, şi au efecte largi, inclusiv consecinţe asupra unor persoane care nu sunt direct implicate (de
exemplu reducerile de impozit). Stabilirea agendei este procesul prin care problemele şi soluţiile lor
alternative câştigă sau pierd atenţia elitei politice.
Agenda reprezintă o colecţie de probleme, o înţelegere a cauzelor care duc la acele probleme, o
sumă de simboluri, soluţii şi alte elemente ale problemelor publice care se află în atenţia publicului şi a
oficialilor guvernamentali. Există agende la toate nivelurile guvernării. Fiecare comunitate şi fiecare
organism politic – guvern, parlament naţional, regional, consiliu local – are la dispoziţie o colecţie de
probleme pentru discuţie. Astfel pot fi observate câteva niveluri ale agendei. Cel mai larg nivel este cel al
agendei universale, care conţine toate ideile care există şi care pot fi discutate la nivelul societăţii. Cea
mai mare parte a ideilor din agenda universală sunt mai mult sau mai puţin acceptabile şi pot intra în
agenda sistemică.
Agenda sistemică reprezintă toate problemele care sunt percepute de către membrii unei
comunităţi politice ca merită atenţia publică şi care sunt sub jurisdicţia legitimă a autorităţii. De exemplu,
idei legate de ajutorarea celor fără resurse economice au intrat şi au ieşit de pe agenda sistemică a ţărilor
occidentale, funcţie de cât de sensibilă era opinia publică faţă de săraci şi problemele lor.
Dacă o problemă sau o idee ruşeşte să treacă de agenda sistemică, ea ajunge pe agenda
instituţională. Aceasta reprezintă o listă de itemi care sunt luaţi în considerare în mod explicit de către
decidenţi. Timpul limitat, precum şi resursele limitate ale oricărei instituţii fac ca doar un număr limitat de
de probleme să ajungă pe agenda instituţională. Şi mai puţine chestiuni vor ajunge pe agenda decizională,
care conţine doar itemii asupra cărora un organism guvernamental este pe cale să decidă. Agenda
decizională este atinsă doar atunci când un proiect de lege este supus votului în parlament.

Cum este stabilită agenda politică? Cum sunt alese alternativele? Răspunsul la aceste întrebări
poate fi găsit în două modele explicative: modelul “coşului de gunoi”, propus de Cohen, March şi Olsen
(1972) şi modelul “ferestrei politice”, propus de Kingdon (1995).
Modelul “coşului de gunoi”
Michael Cohen, James March şi Johan Olsen au fost preocupaţi de înţelegerea organizaţiilor, pe
care le-au numit “anarhii organizate”. Modelul lor empiric l-au constituit universităţile, însă concluziile
lor au o largă aplicabilitate.
Anarhiile organizate au trei proprietăţi importante: preferinţe inconsistente, tehnologie
imprecisă şi participare fluidă. În privinţa preferinţelor, în general, indivizii obişnuiţi nu şi le definesc
foarte precis, acţionează în absenţa unor scopuri clare, la fel ca şi oamenii politici care eşuează (sau
refuză) să îşi definească obiectivele. Astfel, preferinţele sunt inconsistente atât la nivelul unui singur
individ, cât şi la nivelul unei colectivităţi.
În privinţa tehnologiei, membrii unei anarhii organizate nu înţeleg foarte bine procesele din
cadrul organizţiei. Ei îşi pot cunoaşte îndatoririle şi organizaţia ca întreg poate funcţiona destul de bine,
însă membrii ei au doar o înţelegere fragmentară şi rudimentară a ceea ce fac, a motivului pentru care o
fac. În al treile rând, participanţii sunt activi sau nu în procesul decizional, astfel încât limitele
organizaţiei sunt mai curând fluide. Timpul şi efortul pe care membrii îl alocă diferitelor sarcini variază,
chiar pentru un anumit subiect, implicarea lor fiind diferită, funcţie de moment. Guvernarea poate fi
descrisă în termenii anarhiei organizate. Oamenii nu sunt de acord cu ceea ce ar trebui să realizeze
guvernul, iar deseori sunt nevoiţi să acţioneze înainte de a avea o descriere precisă a preferinţelor lor.
Deseori ei nu ştiu cum ar putea realiza ceea ce îşi doresc, chiar dacă îşi pot defini obiectivele. Se poate ca
ei să nu înţeleagă organizaţia din care fac parte (mâna stângă nu ştie ce face mâna dreaptă). Participarea
este fluidă: chiar într-o birocraţie strict ierarhizată, unii îşi asumă roluri mai mari sau mai mici decât cele
prevăzute pe hârtie. Acţiunile executivului şi legislativului fac neclare graniţele organizaţionale. În astfel
de organizaţii pot fi observate patru curente, patru domenii care concură la luarea deciziilor: problemele,
soluţiile, participanţii şi oportunităţile de alegere.
O oportunitate de alegere este “un coş de gunoi în care sunt aruncate diverse probleme şi soluţii.
Rezultatele sunt funcţie de amestecarea gunoiului în coş (probleme, soluţii, participanţi şi resurse ale
participanţilor) şi modul în care acest gunoi este procesat. Cine este invitat să participe, cine participă,
afectează rezultatele în mod semnificativ. Ce soluţii sunt disponibile pe moment şi ce probleme îi
preocupă pe participanţi sunt deasemenea elemente critice
Câteodată problemele chiar sunt rezolvate. Alteori, problemele sunt înlăturate şi aruncate la alt
coş de gunoi, fiind posibilă rezolvarea lor în altă rundă. În concluzie structura acestui model este
următoarea:
1. mai multe curente pătrund în sistem;
2. rezultatele depind de modul de combinare a acestor curente în alegerea care trebuie făcută: cuplarea
soluţiilor cu problemele, interacţiunile dintre participanţi, absenţa intenţionată sau nu a soluţiilor,
problemelor sau participanţilor.

Modelul “ferestrei politice”

Acest model a fost creat pentru a explica modul în care este stabilită agenda în cadrul guvernului.
Acest proces este văzut de John Kingdon ca o suprapunere a trei domenii de activitate independente
(domeniul problemelor, domeniul propunerilor şi domeniul politicului) care ocazional converg,
deschizând o “fereastră politică”, permiţând astfel unor chestiuni să ajungă pe agenda guvernamentală.
Indivizii implicaţi în acest proces identifică probleme, generează propuneri de schimbare a
politicilor publice şi se angajează în activităţi politice cum ar fi campaniile lectorale sau în grupurile de
presiune. În practică, deşi mulţi participanţi se intersectează cu toate cele trei domenii, există şi o anumită
specializare. Cadrele universitare şi cecetătorii sunt implicaţi mai mult în generarea de propuneri pentru
politici publice şi mai puţin lupta electorală, iar partidele politice sunt mult mai implicate în lupta politică
decât în formularea de soluţii.
Domeniul problemelor constă în chestiunile asupra cărora actorii politici, aflaţi fie în afara fie în
interiorul guvernului, doresc să acţioneze. Domeniul propunerilor de politici publice conţine posibilele
soluţii la probleme. Oficialii publici, comitetele parlamentare, birocraţii, oamenii de ştiinţă, grupurile de
interes şi alţii, dezvoltă propuneri. În procesul de selecţie, unele idei sunt luate în serios, altele sunt
ignorate. Domeniul politicului include chestiuni ca rezultatele alegerilor, capriciile opinie publice,
schimbările în structura guvernamentală, campaniile grupurilor de presiune.
Cele trei domenii sunt în general separate unul de celălalt, sunt conduse de forţe diferite, iau în
considerare elemente diferite şi au stiluri deosebite. Cele trei curente se pot suprapune în anumite
momente critice: este identificată o problemă, este disponibilă o soluţie, climatul politic este propice
pentru schimbare, iar constrângerile nu blochează acţiunea.
Astfe se deschide pentru scurt timp o fereastră pentru o politică publică, adică o oportunitate
pentru susţinătorii propunerilor de a împinge în faţă soluţiile lor preferate sau de a concentra atenţia
asupra problemelor lor speciale.
Pierderea poziţiei de pe agenda publică
Problemele care ajung pe agenda publică pot, la fel de bine, să dispară de pe ea. Antony Downs
sugerează “un ciclu al atenţiei” de care se poate bucura o anumită chestiune importantă:
1. Stadiul pre–problemei. Există o condiţie socială nedorită, însă ea nu se bucură de prea multă atenţie
publică. Doar unii specialişti sau unele grupuri de interes au devenit preocupate în această privinţă.
2. Descoperirea alarmată si emtuziasmul euforic. Ceva determină publicul să devină atent si alarmat în
privinţa problemei. Exista o dorinţă puternică de a rezolva repede problema, obstacolele în calea
rezolvării părând externe. Soluţia nu pare să necesite schimbări fundamentale în societate.
3. Conştientizarea costului necesar unui program semnificativ. Se răspândeşte îngrijorarea că
rezolvarea problemei va duce la costuri foarte mari. Oamenii realizează că o parte a problemei constă în
aranjamente de care beneficiază şi ei înşişi (de exemplu: autoturismele care generează poluare şi
aglomerare, dar şi libertate de mişcare).
4. Declinul gradual al intensităţii interesului public. Pe măsură ce oamenii realizează cât de dificilă şi
de costisitoare va fi rezolvarea problemei, unii devin descurajaţi, alţii se simt ameninţaţi, iar alţii devin
plictisiţi. Atenţia acordată problemei devine tot mai slabă, o altă problemă atingând stadiul 2.
5. Stadiul post–problemă. Problema ajunge într–o “zonă crepusculară” de atenţie periferică. Agenţiile
guvernamentale, politicile şi programele create pentru rezolvarea ei funcţioneaza în continuare şi au unele
rezultate .
Procesul de iniţiere a politicilor poate suferi de două slăbiciuni contradictorii. Prima poate fi
produsă de lipsa propunerilor, de sărăcia unor idei inovatoare, de numărul prea mic de “intrări” în sistem.
Cealaltă slăbiciune a politicilor este exact opusul primei: procesul politic poate fi pur şi simplu sufocat de
multitudinea şi de importanţa intrărilor, fapt care duce la stagnare şi paralizie. Extinderea cererilor din
partea populaţiei şi a grupurilor de interes face să fie depăşită capacitatea de răspuns a guvernului.
 5.2. Formularea
Odată ce o problemă sau un set de probleme, se află pe agenda politică, este necesar un proces de
elaborare detaliată şi de analiză în vederea dezvoltării unor propuneri sistematice de politici publice. În
analiza pe care o fac ciclului unei politici, Hogwood şi Gunn identifică un număr de stadii în procesul
formulării; primul constă în decizia despre cum trebuie decis, adică o decizie despre mecanisme sau
proceduri şi despre ce actori politici trebuie implicaţi în analiza şi elaborarea politicii. A doua etapă
constă în definirea problemei. A treia etapă constă în stabilirea obiectivelor şi a priorităţilor. Ultima
etapă constă în analiza şi trecerea în revistă a opţiunilor politice şi alegerea variantei preferate, adică
luarea unei decizii de autoritate. Diferiţi factori pot fi luaţi în considerare în acest stadiu al formulării
politicii: implicaţiile politice şi electorale ale unei anumite opţiuni, consideraţii legate de eficienţa
administrativă şi de eficacitatea acţiunii.
Formularea are caracteristici diferite în sisteme politice diferite. Există două dimensiuni
importante: dacă formularea politicii se bazează pe consultare sau pe impunere şi dacă guvernele sunt
angajate într-o planificare pe termen lung sau reacţionează la evenimente mai mult sau mai puţin zilnice.
O trăsătură fundamentală a formulării, indiferent de diferenţele care există între stilurile naţionale de
politici publice, constă în faptul că această etapă reduce în mod substanţial numărul actorilor implicaţi în
proces. Formularea politicii este o sarcină a unor “interni” (oficiali guvernamentali, consilieri, politicieni),
adică a acelora care sunt parte a mecanismului guvernamental sau au acces instituţional la acesta.

5.3. Adoptarea
O decizie legată de o politică publică implică o acţiune din partea unui oficial sau a unui
organism de a adopta, modifica sau respinge o anumită alternativă.
Ceea ce este tipic pentru stadiul adoptării nu este selectarea dintre un număr de alternative ci
acţiunea asupra uneia dintre acestea, pentru care cei care au propus-o cred că pot obţine aprobarea, chiar
dacă nu va fi exact în forma dorită iniţial.
Deşi indivizi şi organizaţii private pot fi implicate în procesul decizional, autoritatea formală de a
decide revine oficialilor publici: parlamentari, membri ai guvernului, ai administraţiei, ai justiţiei.
În mare, autorii preocupaţi de problema deciziei pot fi grupaţi în două şcoli: cei care îşi
concentrează atenţia asupra relaţiei dintre putere şi decizie şi cei care examinează relaţia dintre
raţionalitate şi decizie. Au fost formulate o serie de teorii în privinţa procesului de luare a deciziilor.
Cele mai importante sunt:
- Modelul actorului raţional
- Modelul incremental
- Modelul organizării birocratice
- Modelul ideologic

a. Modelul actorului raţional

O decizie este luată utilizându-se următoarea procedură:
- Este identificată natura problemei.
- Pe baza unei ierarhii a preferinţelor individuale este selectat un obiectiv sau un scop.
- Sunt alese mijloacele pentru atingerea obiectivului, funcţie de eficacitatea lor, de costul lor, de
încrederea ce le poate fi acordată.
- Sunt analizate şi comparate consecinţele fiecărei acţiuni (costuri şi beneficii, avantaje şi dezavantaje).
- Decidentul alege dintre alternative pe cea care îi maximizează aşteptările şi îl apropie cel mai mult de
obiectivul său.
Acest tip de proces porneşte de la presupunerea că oamenii au obiective clare şi că le urmăresc în
mod raţional. Modelul actorului raţional reflectă ceea ce se crede despre cum ar trebui să se ia o decizie.
În orice organizaţie există mai multe posibilităţi de a atinge obiectivele, iar când este pus în faţa unei
alegeri între mai multe alternative, decidentul raţional trebuie să o aleagă pe cea care pare să îi satisfacă
cel mai bine aceste scopuri. Decizia raţională implică selecţia alternativei care va maximiza valorile
decidentului (decidenţilor).
 Slăbiciuni. În primul rând, modelul pare a fi mai uşor aplicabil indivizilor, care pot avea un set
de perferinţe ierarhizate, şi mai greu aplicabil grupurilor, în interiorul cărora există mai curând obiective
aflate în conflict. Doar despre organizaţiile puternic centralizate şi cu o structură de comandă strictă s-ar
putea spune că iau decizii în mod raţional.
O a doua problemă constă în faptul că, în practică, deciziile sunt luate deseori pe baza unor
informaţii incorecte sau incomplete, iar beneficiile diverselor acţiuni nu sunt întotdeauna comparabile.
Ultimul reproş care a fost făcut modelului actorului raţional este că ignoră rolul percepţiilor, măsura în
care acţiunile sunt determinate de presupunerile despre realitate, de credinţe, şi mai puţin de realitate
însăşi. Acest model acordă foarte puţină importanţă valorilor şi înclinaţiilor ideologice pe care le-ar putea
împărtăşi decidenţii politici.

b. Modelul incremental
Charles Lindblom poate fi considerat “părintele” acestei teorii. Acesta notează câteva eşecuri ale
modelului raţional:
1. nu este adaptat la capacităţile limitate ale individului de a rezolva probleme;
2. nu este adaptat la inadecvarea informaţiei;
3. nu este adaptat la costurile analizei;
4. nu este adaptat la eşecurile în privinţa construcţiei unei metode de evaluare;
5. nu este adaptat la relaţiile strânse dintre fapte şi valori, relaţii ce pot fi observate în procesul politicilor
publice;
6. nu este adaptat la diversele forme în care problemele politice pot să apară
Incrementalismul ar putea fi rezumat astfel:
- Selectarea scopurilor sau obiectivelor şi analiza empirică a acţiunii necesare pentru atingerea lor sunt
mai curând strâns întrepătrunse decât separate.
- Decidentul ia în consideraţie doar unele dintre alternative pentru a rezolva problema, aceste alternative
diferind doar incremental, adică marginal, de politicile existente.
- Pentru fiecare alternativă sunt evaluate doar câteva consecinţe, considerate mai importante.
- Problema cu care se confruntă decidentul este în mod continuu redefinită.
- Nu există o singură soluţie sau o soluţie corectă pentru o problemă.
- Deciziile incrementale au în vedere în special remedii, ameliorări ale situaţiei prezente, imperfecţiuni
sociale concrete şi mai puţin scopuri sociale importante.
Incrementalismul sugerează o strategie de evitare, decidenţii fiind înclinaţi mai curând spre
îndepărtarea de probleme, decât spre rezolvarea lor.
Modelul a fost criticat ca fiind profund conservator, în sensul că justifică prejudecăţile împotriva
inovaţiei şi favorizează inerţia. Politicienii care îmbrăţişează incrementalismul sunt mult mai preocupaţi
de problemele zilnice decât de cele ce implică o viziune pe termen lung.
O altă slăbiciune a incrementalismului este că explică foarte puţin acele decizii politice care sunt
radicale sau revoluţionare.
Din perspectiva unor asemena dificultăţi Amitai Etzioni a propus ideea de “explorare mixtă”
care încearcă să creeze o punte între perspectiva raţională şi incrementalism. Explorarea mixtă se bazează
pe distincţia dintre deciziile fundamentale şi deciziile minore, incrementale. Deciziile fundamentale, cum
ar fi declararea războiului, stabilesc direcţiile de bază, asigură contextul pentru deciziile incrementale.
 c. Modelul organizării birocratice
Modelul birocratic sau modelul organizaţional subliniaza măsura în care procesul influenţează
produsul.
Graham Allison a fost primul care a utilizat această perspectivă, analizând deciziile luate de
SUA şi URSS pe parcursul crizei legate de instalarea rachetelor nucleare sovietice în Cuba, în 1962.
Allison precizează că pot fi utilizate trei perspective diferite pentru analizare aceleiaşi acţiuni:
- Actorul raţional. Acţiunea este desfăşurată de actori identificabili (SUA şi URSS), care au scopuri
clare şi optează pentru calea cea mai bună în vederea atingerii acestor scopuri.
- Procesul organizaţional. Politica nu mai este făcută de SUA, ci rezultă din interacţiunea unor
organisme specializate (Pentagon, CIA, Departamentul de Stat, Casa Albă), fiecare dintre acestea
având un mod specific de recunoaştere şi de rezolvare a problemelor.
- Politica birocratică. Aceste organisme specializate au interese şi poziţii diferite, iar procesul politic
provine din relaţiile de putere dintre aceste organisme şi din negocierile ce au loc între ele.
Două modele contrastante, însă aflate în legătură rezultă din acest studiu. Primul “modelul
procesului organizaţional”, accentuează impactul pe care îl au asupra deciziilor valorile, presupunerile şi
modelele obişnuite de comportament care pot fi întâlnite în orice organizaţie mare. A doua teorie,
“modelul politicii birocratice”, subliniază impactul negocierilor ce au loc între diverse persoane şi agenţii
asupra deciziilor, fiecare urmărind interese proprii.
Slăbiciuni. În primul rând, modelul procesului organizaţional reduce sfera de acţiune a
conucătorilor politici, posibilitatea ca aceştia să-şi impună deciziile “de sus”. În al doilea rând, este
simplist să se sugereze, aşa cum o face modelul politicii birocratice, că actorii politici îşi adoptă poziţia
doar pe baza intereselor organizaţiei din care fac parte, ignorându-se simpatiile personale şi obiectivele
individuale. În al treilea rând, încercarea de a explica deciziile doar în termeni legaţi de cutia neagră,
înseamnă de a nu a acorda nici un fel de importanţă presiunilor externe care provin din mediul economic,
politic sau ideologic.
 d. Modelul ideologic
Modelele decizionale care pun în prim plan credinţele şi ideologia subliniază gradul în care
comporatmentul este structurat de către percepţie. Ceea ce oamenii văd şi înţeleg este, într-o anumită
măsură, ceea ce valorile şi concepţiile lor le permit, îi încurajează să vadă şi să înţeleagă. Deşi decidenţii
pot crede despre ei înşişi că acţionează în mod raţional, riguros şi imparţial, valorile sociale şi politice
care le împărtăşesc pot acţiona ca un filtru puternic, definind ceea ce poate fi gândit, ceea ce poate fi făcut
şi ceea ce este de dorit. Kenneth Boulding arata că, fără un mecanism de filtrare a informaţiilor,
decidenţii ar fi pur şi simplu copleşiţi de volumul de date cu care s-ar confrunta.
Sunt totuşi păreri diferite în ceea ce priveşte originea şi natura acestui proces de filtrare. Robert
Jerris de exemplu, atrage atenţia asupra erorilor constante de apreciere din partea decidenţilor din
domeniul relaţiilor internaţionale, acestea avându-şi originea în etnocentrism.
Irving Janis(1972), pe de altă parte, sugerează că multe decizii, din domeniul relaţiilor internaţionale pot
fi explicate prin ceea ce el a numit “gândire de grup”.
O încercare de a combina diferitele perspective supra deciziilor, care să ţină cont de impactul
sistemului de credinţe, a fost realizată de Paul Sabatier. Principala sa preocupare a fost de a explica
modul în care apar achimbările într-o politică publică. Un sistem al politicii publice poate include nu doar
grupuri de politicieni, funcţionari publici şi grupuri de interes, ci şi cercetători, cadre universare şi ziarişti
cu preocupări în domeniu. Astfel se crează coaliţii de indivizi care împărtăşesc credinţe şi valori
apropiate. Aceste credinţe operează la trei niveluri diferite:
- Credinţe profunde (principii morale sau filosofice fundamentale);
- Credinţe apropiate (preferinţe pentru anumite politici);
- Credinţe secundare (puncte de vedere asupra implementării sau aplicării unei politici).
Importanţa unor asemenea credinţe constă în faptul că acestea asigură ceea ce Sabatier numeşte
“cleiul” politicii, strângând împreună oameni pe baza valorilor şi preferinţelor pe care le împărtăşesc. În
timp ce credinţele profunde sunt rezistente la schimbare, cele apropiate şi mai ales cele secundare sunt
mult mai flexibile. Utilizând acest cadru, Sabatier apreciază că o schimbare de politică publică poate fi
înţeleasă în termeni de înclinare a echilibrului de forţe în subsistemul acelei politici, prin dominaţia unei
coaliţii asupra alteia. Pentru marxism şi feminism însă, asemenea idei pot fi utilizate pentru a trage
concluzii cu totul diferite. Marxiştii susţin că acele credinţe profunde din subsistemele politicii publice şi
opiniile decidenţilor politici sunt structurate de ideologia clasei conducătoare, astfel fiind favorizate
interesele forţelor economice dominante. Feminismul, la rândul său, consideră că preponderenţa
bărbaţilor în rândul celor cu putere de decizie politică face ca acel “clei” politic să fie asigurat de către
idei şi valori patriarhale. Acest fapt conduce la prejudecăţi politice care susţin în continuare sistemul de
dominaţie politică a bărbaţilor.
 5.4. Implementarea
Condiţiile necesare pentru implementarea “perfectă”, în sensul că o politică se desfăşoară exact
după cum s-a intenţionat, sunt, după părerea lui Hood următoarele:
- un sistem administrativ unitar cu o singură linie de autoritate, pentru a asigura controlul central;
- norme uniforme şi reguli care operează la fel în orice sistem;
- supunere perfectă şi control perfect;
- informaţie perfectă, comunicare perfectă şi coordonare perfectă;
- timp suficient pentru a putea mobiliza resursele administrative.
Hogwood şi Gunn stabilesc şi ei zece condiţii pentru atingerea unei implementări perfecte:
1. Circumstanţe exterioare agenţiei responsabile cu implementarea să nu impună constrângeri
paralizante.
2. Programele trebuie să dispună de timpul şi de resursele necesare.
3. În fiecare stadiu al implementării trebuie să fie disponibilă combinaţia necesară de resurse.
4. Politica ce urmează a fi implementată trebuie să se bazeze pe o teorie validă a cauzelor şi efectelor.
5. Relaţia dintre cauză şi efect trebuie să fie directă, cu puţine legături intermediare.
6. Relaţiile de dependenţă dintre agenţiile implicate trebuie să fie minime.
7. Trebuie să existe o înţelegere completă şi un acord total în privinţa obiectivelor ce trebuie atinse.
8. Sarcinile trebuie să fie definite în totalitate şi încadrate corect în secvenţe.
9. Trebuie să existe o coordonare şi o comunicare perfectă între diferitele elemente sau agenţii
implicate.
10. Cei cu autoritate trebuie să solicite şi să obţină o subordonare perfectă.
Deşi cei care crează politicile publice se pot bucura de o legitimitate democratică, cei care le
implementează (funcţionari publici ai autorităţilor centrale sau locale, profesori, medici, poliţişti, etc.) pot
avea o înţelegere mai bună, a ceea ce va funcţiona şi a ceea ce nu va funcţiona. Deşi implementarea
perfectă nu este posibilă şi, poate, nici nu este de dorit, cele mai multe dintre preocupările faţă de
implementarea politicilor s-au concentrat asupra flexibilităţii în aplicare. Flexibilitatea poate să apară din
mai multe cauze. Una dintre acestea constă în faptul că cei care execută politica pot fi interesaţi nu doar în
utilizarea cunoştinţelor lor, pentru a asigura eficacitatea implementării ei ci, aşa cum subliniază teoria
alegerii publice, ei sunt preocupaţi şi de protejarea propriilor cariere şi a intereselor lor profesionale.
Alte îngrijorări în privinţa implementării politicilor provin din inadecvarea controlului politic de
sus şi, într-o măsură şi mai mare, din lipsa presiunii pe care consumatorul ar putea-o exercita de jos.

Modele de punere în practică a politicilor publice

Pot fi identificate patru modele de implementare a politicilor publice: a face reguli, a hotărî, a
întări legea şi a opera programe.
A face reguli. O regulă poate fi definită ca o decizie a unui organism, cu o aplicabilitate generală
sau particulară, şi cu un efect în viitor, decizie legată de implementarea, interpretarea sau prescrierea unei
legi sau de descrierea organizării, procedurii sau a practicilor unei anumite organizaţii. Regulile
substantivale prevăd în detaliu cantităţile şi tipurile de bunuri asigurate şi au efectele unei legi. Regulile
interpretative prevăd modul în care o organizaţie, o agenţie, vede, interpretează legile de a căror
implementare se ocupă. Regulile procedurale descriu organizarea agenţiei şi cum se vor desfăşura
diferitele ei activităţi.
A hotărî (a adjudeca). Organismele administrative execută politici publice şi atunci când aplică
legi sau regulamente deja existente la situaţii particulare, prin decizii luate asupra unor cazuri individuale.
Astfel, organizaţiile acţionează într-o manieră asemănătoare tribunalelor, după cum, atunci când crează
reguli acţionează într-o manieră asemănătoare legislativului Întărirea legii. Agenţiile pot influenţa o
politică prin diverse acţiuni de întărire a legii. O lege, o ordonanţă, un regulament, poate fi aplicat în mod
riguros sau chiar rigid, poate fi aplicat într-o manieră laxă, sau poate să nu fie aplicat deloc.
Operarea de programe. Multe organizaţii guvrnamentale sunt angajate în managementul
proprietăţilor publice, în administrarea împrumuturilor, subvenţiilor, în desfăşurarea anumitor programe.
 Tehnici de control
Tehnicile de control pe care un organism guvernamental le utilizează pot crea consecinţe practice
importante asupra conţinutului şi impactului unei politici, după cum pot crea şi dispute pe parcursul
procesului de adoptare. Pentru a fi efectivă, o politică are nevoie de tehnici de control şi de implementare.
Forme noncoercitive de acţiune. Termenul de noncoercitiv semnifică faptul că nu se impun
sancţiuni legale sau penalizări, dar nici recompense. Este în special cazul programelor educative sau
demonstrative.
Inspecţiile – sunt examinări ale produselor ori ale documentelor pentru a determina dacă sunt
conforme cu standaredele oficiale. Inspecţiile încercă să constate conformitatea celor implicaţi într-o
activitate cu obiectivele de prevenire sau de corectare a unor condiţii nedorite sau periculoase.
Licenţele – implică autorizarea acordată de către guvern pentru desfăşurarea unei afaceri, a unei
profesii sau a ceva ce în mod obişnuit este interzis (conducerea auto, emisia radio sau TV, etc). Licenţa
este o formă de verificare în avans a persoanei sau a instituţiei care doreşte să pornească o anumită
activitate, care trebuie să demonstreze o anumită calificare sau să îndeplinească anumite cerinţe.
Licenţierea devine o formă de control continuu.
Împrumuturile şi subsidiile sunt mijloace prin intermediul cărora sunt aduse la îndeplinire
scopuri publice cu ajutorul banilor sau a altor resurse ce sunt acordate întreprinderilor, ţăranilor, sau altor
categorii.
Contractele – puterea de a oferi sau de a refuza contracte conferă evident un tip de control: în
unele ţări, companiile care doresc să vândă anumite servicii sau bunuri guvernului, trebuie să
îndeplinească anumite standarde înprivinţa salariilor, programului şi condiţiilor de lucru, a
nediscriminării.
Cheltuielile generale –organismele guvernamentale se pot bucura de o autonomie considerabilă
în cheltuirea fondurilor acordate. Cheltuielile pentru anumite bunuri sau servicii pot fi făcute pentru a
favoriza o anumită industrie sau o anumită zonă defavorizată. Modul în care sunt făcute cheltuielile poate
duce la scăderea sau creşterea inflaţiei, prin reducerea sau sporirea sumelor pentru unele programe.
Operaţiile pe piaţa liberă - atunci când guvernele intră pe piaţă pentru a cumpăra, a vinde sau a
asigura bunuri sau servicii, aceste acţiuni au deseori un efect de control. Valoarea monedei naţionale
poate fi menţinută prin cumpărarea sau prin vânzarea de valută.
Impozitele, taxele, accizele – sunt instrumente politice foarte importante pentru că, nu doar că
asigură venituri bugetare, ci şi pentru că încurajează sau descurajează un anumit tip de comportament.
Taxele pot fi utilizate şi cu sens pozitiv: se consideră că poluarea mediului poate fi redusă mai bine prin
stabilirea unor taxe pe emisii decât printr-un sistem de standarde şi obligaţii. Exceptarea de la anumite
impozite este o altă posibilitate utilizată curent în politicile publice.
Serviciile – multe politici publice, în special din categoria celor distributive, implică asigurarea de
servicii cum ar fi tratamentul medical, informarea, consilierea legală, pregătirea profesională, etc.
Procedurile informale – multe decizii care afectează drepturile şi interesele indivizilor sunt luate
prin intermediul negocierilor, compromisului, consultărilor, etc. Aceste proceduri sunt folosite foarte des
datorită nevoii de acţiune rapidă, reglementările administrative neacoperind toate posibilele cazuri
particulare.
Sancţiunile – sunt mijloace , penalităţi şi recompense, pe care agenţiile le utilizează pentru a
încuraja sau pentru a impune conformarea cu deciziile lor. Câteodată sancţiunile sunt cuprinse în tehnicile
de control. Sancţiunile pot include trimiterea în judecată, amenzi, publicitate favorabilă sau defavorabilă,
modificarea sau revocarea licenţelor, confiscarea sau distrugerea bunurilor, etc. Agenţiile pot încerca să
impună chiar sancţiuni penale, însă acest fapt implică şi acţiunea tribunalelor.
 5.5. Evaluarea
Procesul unei politici publice se încheie cu evaluarea acesteia, fapt care duce, în teorie cel puţin,
la decizii în ceea ce priveşte menţinerea, modificarea sau suspendarea respectivei politici. Informaţia
obţinută prin evaluare poate reprezenta feed-back-ul pentru etapele de iniţiere, formulare, adoptare şi
implementare, procesul ducând la îmbunătăţirea politicilor existente.
Evaluarea poate privi atît aspecte substantivale legate de eficienţa şi eficacitatea politicii publice,
cît şi aspecte procedurale legate de organizarea stadiului formulării, cine este consultat şi cînd şi cum este
este controlată implementarea.
Pentru ca procesul politic să fie eficient în transformarea intrărilor în ieşiri corespunzătoare, el
trebuie să fie întotdeauna deschis aprecierilor şi criticilor.
Forma pe care o poate lua evluarea reflectă modul în care este înţeles procesul politicilor
publice. În măsura în care procesul politic este văzut ca orientat către nişte scopuri precise, atunci are sens
încercarea de a măsura în mod sistematic progresul către acestea, pentru a determina căile cele mai
fezabile de atingere a scopurilor, a celor mai rapide mijloace sau a celor mai ieftine. Dacă există însă
divergenţe asupra obiectivelor, acordul va fi obţinut la un nivel superficial. Evaluarea trebuie să se
preocupe nu doar de măsura în care scopurile sunt atinse, ci şi de ce înseamnă politica respectivă pentru
cetăţeni, de motivele pentru care ea este sprijinită sau nu.
Ea este utilizată de unii participanţi în procesul politic pentru a modifica modul în care sunt
folosite resursele şi pentru transforma comportamentul celorlalţi actori.
Conflictul dintre detaşare şi angajare domină literatura despre evaluare. Acest conflict este
reflectat şi de distincţia dintre evaluarea sumativă, a cărei scop este aprecierea activităţii evaluate, şi
evaluarea formativă, a cărei scop este îmbunătăţirea activităţii.

6. Performanţele sistemului politic

Pot fi identificate patru criterii foarte largi, fiecare dintre ele subliniind anumite performanţe ale
sistemului politic: stabilitatea şi ordinea, prosperitatea materială, performanţa cetăţenească şi performanţa
democratică.
1. Stabilitatea şi ordinea
Menţinerea stabilităţii şi a ordinii reprezintă una dintre funcţiile de bază ale guvernării. Cu
excepţia anarhiştilor, care cred că ordinea socială poate să apară spontan din acţiunile indivizilor, toţi
ceilalţi gânditori politici consideră că guvernarea reprezintă singurul mijloc prin care haosul şi
instabilitatea pot fi menţinute la un nivel minim. Scopul principal al guvernării este să asigure stabilitatea
prin intermediul autorităţii, ceea ce necesită perpetuarea guvernării şi supravieţuirea sistemului politic.
Există păreri diferite în ceea ce priveşte modul în care acest obiectiv ar putea fi atins.
Prima dintre acestea provine din gândirea librală şi consideră că o guvernare stabilă trebuie să
se bazeze pe consimţământ şi consens. Din acest punct de vedere, ceea ce asigură o existenţă pe termen
lung a unui regim este receptivitatea sa la cererile şi la presiunile venite din partea populaţiei.
Susţinătorii democraţiei liberale subliniază faptul că, bazându-se pe consens şi construind mecanisme
care să asigure receptivitatea, un regim democratic garantează astfel un grad ridicat de echilibru sistemic.
Democraţia de tip liberal are şi slăbiciuni. Poate cea mai importantă dintre ele este că receptivitatea poate
genera instabilitate, prin faptul că sporeşte aşteptările electoratului faţă de guvern şi întăreşte iluzia că
sistemul politic poate rezolva toate cererile venite dinspre societate. Guvernarea trebuie să fie sensibilă la
presiunile exterioare, însă trebuie să-şi impună voinţa asupra societăţii atunci când diversele presiuni
ameninţă să degenereze în conflicte ireconciliabile.
Gânditorii conservatori au legat stabilitatea şi ordinea nu de receptivitate, de sensibilitate la
problemele cetăţenilor, ci de autoritate. Conservatorii au fost preocupaţi în mod deosebit de sublinierea
faptului că autoritatea este totuşi susţinută de o cultură comună şi de împărtăşirea aceloraşi valori. Din
acest punct de vedere, stabilitatea şi ordinea sunt mai ales un rezultat al coeziunii culturale şi şi sociale, al
capacităţii societăţii de a genera respect pentru autoritate şi de a susţine instituţiile existente. Slăbiciune
acestui punct de vedere asupra constă în faptul că, bazându-se pe autoritatea exercitată de sus, nu există
limitări eficace ale puterii guvernamentale. Dacă stabilitatea este văzută ca un scop în sine, separată de
principii ca legitimitatea democratică, dreptatea sau respectul drepturilor omului, rezultatul poate fi doar
tirania şi opresiunea.

2. Performanţa materială
Succesul unui sistem politic este legat de capacitatea sa de a asigura o serie de bunuri pentru
cetăţenii săi. În ţările în curs de dezvoltare, extinderea sărăciei şi ratele scăzute ale creşterii economice
sunt asociate cu adâncirea tensiunilor sociale şi etnice, alimentează corupţia şi subminează încercările de
a stabili o guvernare constituţională şi reprezentativă. Prăbuşirea regimurilor comuniste poate fi şi ea
legată de eşecul planificării centralizate şi de incapacitatea acestuia de a oferi o prosperitate materială
asemănătoare celei din democraţiile occidentale. Tările industrializate se bucură atât de cea mai mare
stabilitate politică cât şi de cele mai ridicate standarde de viaţă.
Principala dilemă care apare din utilizarea prosperităţii materiale ca indicator al performanţei
guvernamentale constă în opţiunea dintre creşterea economică şi distribuirea „corectă” a bunăstării. În
privinţa acestei probeleme pot fi identificate două puncte de vedere contrastante. Perspectiva
liberalismului doctrinar, propusă de teoreticieni ca Hayek şi Friedman, susţine că prosperitea poate fi
atinsă cel mai bine printr-un sistem capitalist neregularizat de stat. Creşterea economică este promovată
cel mai bine de stimulente materiale care încurajează iniţiativa şi sancţionează pasivitatea. Statul ar trebui
doar să asigure o „plasă de siguranţă” care să protejeze indivizii de o sărăcie absolută, de lipsa mijloacelor
fundamentale de trai. Teoria susţine că deşi unii vor primi mai mult decât alţii, în final fiecare va primi o
„porţie” dintr-o bogăţie mai mare la nivel naţional, deci fiecre o va duce mai bine.
Perspectiva rivală, social-democrată, subliniază beneficiile morale şi economice ale egalităţii.
Competiţia nereglementată pe piaţa liberă este văzută ca ceva care promovează lăcomia şi conflictul. Prin
tolerarea inegalităţii sociale, politicile de piaţă liberă ar creşte riscul excluziunii sociale, ceea ce ar duce la
creşterea tulburărilor sociale şi a criminalităţii. O prosperitate pe termen lung ar necesita, din acest punct
de vedere, ca stimulentele materiale să opereze în interiorul unui cadru mai larg de redistribuţie şi de
protecţie socială.

3. Performanţa cetăţenească
Cetăţenia este de aceea faţeta pubică a existenţei individuale. Oamenii sunt capabili să participe la
viaţa comunităţilor lor în măsura în care posedă drepturi şi responsabilităţi.
Se poate face distincţia dintre trei tipuri de drepturi: drepturi civile, drepturi politice şi drepturi
sociale. Drepturile civile pot fi definite ca acele drepturi necesare pentru a asigura libertatea individuală.
Acestea include libertatea de exprimare, libertatea de asociere, libertatea de mişcare, libertatea conştiinţei,
dreptul la egalitate în faţa legii şi dreptul la proprietate. Sunt drepturi “negative”, în sensul că ele limiteză
exercitarea puterii guvernamentale. Drepturile politice asigură individului posibilitatea de a participa la
viaţa politică. Principalele drepturi politice sunt dreptul la vot, dreptul de a candida în alegeri şi dreptul de
a deţine o funcţie publică. Drepturile sociale, care ar garanta indivizilor, în viziunea unor autori, un
status social minim, care la rândul său ar constitui baza exercitării atât a drepturilor civile cât şi a celor
politice. Aceste drepturi sociale care pot fi numite şi “pozitive”, ar putea fi definite ca dreptul de a trăi o
viaţă civilizată, în concordanţă cu standardele existente în societate.
Drepturile civile şi cele politice implică o guvernare constituţională şi reprezentativă.
Ideea drepturilor sociale, însă, a iscat dezbateri importante, deoarece ea presupune un anumit nivel al
statului bunăstării şi o politică de redistribuţie suuficient de accentuată. Marxiştii şi feminiştii au criticat şi
ei ideea de cetăţenie, deoarece aceasta ar ignora inegalitatea de clasă, respectiv opresiunea patriarhală.

Performanţa democratică
În timp ce stabilitatea, prosperitatea şi cetăţenia sunt rezultate ale guvernării, democraţia este
preocupată în mod esenţial de procesul guvernării, de cum sunt luate deciziile mai curând decât ce
decizii sunt luate. Din perspectivă democratică, scopul politicii este întărirea rolui individului şi lărgirea
sferei de autonomie personală a acestuia. Teoreticienii clasici ai democraţiei, ca J. J. Rousseau sau J. S.
Mill, văd participarea politică ca o sursă a dezvoltării personale şi a autorealizării. Democraţia
reprezintă astfel o condiţie a libertăţii.
Cel mai obişnuit mecanism al democraţiei reprezentative, care cuprinde sufragiul universal,
votul secret şi alegeri competitive, a fost susţinut pe baza argumentului că existenţa drepturilor legate de
vot implică un control asupra potenţialelor abuzuri ale guvernului, iar competiţia dintre partide ajută la
generarea unui consens social.
În privinţa criteriilor de performanţă democratică apar o serie de dileme. Cea mai importantă
dintre aceastea este nevoia de echilibru între scopul guvernării de către oameni şi scopul guvernării
pentru oameni, ceea ce pune pune în lumină tensiunea dintre avantajele participării populare şi cele ale
conducerii în direcţia interesului public. Obiecţia fundamentală împotriva participării, şi deci împotriva
oricărei forme de democraţie directă, este aceea că oamenilor obişnuiţi le lipseşte timpul, maturitatea şi
cunoştinţele de specialitate necesare unei conduceri înţelepte. O altă dilemă este aceea dintre puterea
acordată individului şi cea acordată comunităţii. Pentru a acorda prioritate autonomiei personale este
necesară limitarea autorităţii publice. Însă exaltarea virtuţilor conducerii populare prezintă riscul de a
subordona individul voinţei publice, voinţei majorităţii.
 Tipuri de analiză a politicilor publice
Analiza politică poate fi făcută înainte sau după ce o anumită decizie a fost implementată. O
analiză poate conduce la anticiparea rezultatelor unor posibile alternative pentru a alege una dintre ele sau
poate descrie consecinţele unei politici. Analiza descriptivă poate fi una istorică, a trecutului unei
politici, sau poate fi una evaluativă, a unei politici noi, care tocmai este implementată. Această analiză
făcută după producerea faptelor poate fi de două feluri: retrospectivă şi evaluativă. În primul caz este
vorba de descrierea şi interpretarea unor acţiuni trecute (ce s-a întîmplat?), iar în al doilea caz este vorba
de un program de evaluare (au fost atinse scopurile acţiunii politice?).
Analiza politică care se concentrează asupra posibilelor rezultate ale unor acţiuni propuse a fost
numită prospectivă sau de anticipare. Această analiză, care pune accentul pe implementarea politicilor,
poate fi la rîndul ei împărţită în analiză predictivă şi analiză prescriptivă. Analiza politică predictivă
se referă la proiecţia unor stări viitoare, rezultate din adoptarea unei anumite alternative. Analiza
prescriptivă este o analiză care recomandă o anumită acţiune pentru că astfel se va obţine un anumit
rezultat.
Există şi alte posibilităţi de clasificare a diverselor tipuri de analiză (Hogwood şi Gunn).
- Studii ale conţinutului unei acţiuni politice – concentrarea se face asupra originilor, intenţiilor şi
operaţiunilor specifice unui anumit domeniu – educaţie, sănătate, servicii sociale, construcţia de locuinţe.
- Studii asupra procesului politic: se preocupă mai ales de modul în care o politică devine realitate –
care au fost acţinile fiecărui actor în diverse stadii.
- Studii asupra rezultatelor unei politici - încearcă să stabilească factorii determinanţi ai unui model sau
indicatorii specifici rezultatelor unei politici. Asemenea studii implică deseori o complexă analiză
statistică, legînd un număr de variabile ce privesc caracteristici economice, sociale şi politice.
- Studii de evaluare – caută să ofere o apreciere pentru diverse politici, o măsură a gradului în care
rezultatele politicii se suprapun cu obiectivele ei iniţiale.
- Informaţii pentru crearea de politici – se referă la colectarea şI analiza unor informaţii, pentru
identificarea implicaţiilor diverselor alternative.
- Sprijinirea procesului – analistul este preocupat în acest caz nu doar de înţelegerea procesului politic ci
şi de schimbarea sa, de obicei încercînd să îl facă mai ”raţional”.
- Sprijinirea unei politici – implică utilizarea analizei ca argument pentru o anumită politică.
- Analiza analizei – aprecierea critică a ipotezelor, metodologiei şi validităţii unei analize.

Etapele analizei politicilor publice

Edward Quade identifică cinci elemente esenţiale în procesul analizei politice: formularea
problemei, căutarea alternativelor, prevederea evoluţiei, modelarea impactului diverselor alternative şi
evaluarea alternativelor ( compararea şi ierarhizarea lor). El subliniază că analiza politică este un proces
iterativ în care problema este reformulată pe măsură ce obiectivele devin mai clare, iar alternativele sunt
proiectate şi evaluate
MacRae şi Wilde susţin că fiecare analiză a unei alegeri politice implică un set de elemente comune:
definirea problemei, determinarea criteriilor necesare alegerii între alternative, generarea mai multor
alternative, alegerea unui curs al acţiunilor care va duce la implementarea unei opţiuni şi evaluarea
ulterioară a politicii.
Weimer şi Vining împart procesul analizei politice în două componente majore: analiza
problemei şi analiza soluţiei. În analiza problemei ei includ înţelegerea problemei, identificarea
principalelor scopuri şi constrângeri şi alegerea metodei de soluţionare. În analiza soluţiei sunt cuprinse
identificarea criteriilor de evaluare, specificarea politicilor alternative, evaluarea alternativelor funcţie de
criterii şi recomandarea acţiunilor. Autorii mai indică pentru ambele analize necesitatea de a strînge
informaţii care să le susţină.
C. V. Patton formulează un proces al analizei politice în şase paşi: definirea problemei, stabilirea
criteriilor de evaluare, identificarea alternativelor, evaluarea acestora, compararea lor şi monitorizarea
implementării.
 1. Verificarea, definirea şi detalierea problemei
Definirea problemei este deseori dificilă pentru că obiectivele clientului nu sunt clare sau
obiectivele afirmate par să fie în conflict.
Asigurîndu-se că problema există, analistul va încerca să determine mărimea şi extinderea ei. O
parte a definirii problemei o reprezintă înţelegerea poziţiilor adoptate de diverşi indivizi sau de diverse
grupuri. Analistul se poate întreba: cine este preocupat de problemă? De ce? Care sunt interesele lor în
această chestiune? Ce putere au în a influenţa decizia politică?
În cele din urmă analistul trebue să ştie dacă are suficiente informaţii pentru a face analiza sau
dacă ar fi mai bine să colecteze date sulpimentare.
Provocarea în acestă fază a analizei este de a clarifica problema, de a elimina ambiguităţile,
materialul irelevant, de a folosi cifre, de a se concentra asupra factorilor principali. După acest efort,
analistul trebuie să ştie dacă problema există şi dacă ea poate fi rezolvată de către client, să estimeze
timpul şi resursele necesare analizei. Mai tîrziu, după propunerea şi analizarea alternativelor, pot fi
identificate alte aspecte, ceea ce va impune o redefinire a problemei.
2. Stabilirea criteriilor de evaluare
Fiecare politică propusă va avea impacte diferite şi va afecta diversele grupuri în mod diferenţiat.
O politcă ce este acceptabilă pentru un grup este posibil să fie inacceptabilă sau chiar dăunătoare pentru
alt grup, sau, o politică ce pare acceptabilă din punct de vedere al costurilor, poate deveni inacceptabilă
dacă se ia în considerare şi impactul asupra mediului înconjurător.
Pentru a putea compara, măsura şi selecta dintre alternative, trebuie stabilite criterii
relevante de evaluare. Cele mai uzuale sunt costul, beneficiul, eficacitatea, eficienţa, echitatea,
uşurinţa administrativă, legalitatea şi acceptabilitatea politică. De exemplu o alternativă poate costa
mai puţin decît altele sau se poate încadra în constrîngerile bugetare, o alta poate produce un
beneficiu net mai mare, alta produce cel mai mare beneficiu pornind de la fondurile disponibile, o
altă alternativă produce cîştiguri sau pierderi anumitor indivizi sau grupuri. Unele alternative vor
fi mai dificile de implementat decît altele: una poate solicita abilităţi administrative sau timp, care
nu sunt disponibile, alta poate solicita schimbări ale legii. Trebuie identificată şi dimensiunea strict
politică a problemei, soluţiile alternative fiind diferenţiate şi de acceptabilitatea politică.
Analistul trebuie să specifice criteriile relevante pentru interesul public, pentru grupurile care vor
fi implicate. Atunci cînd toate criteriile au importanţă egală, lucru întîlnit totuşi rareori, analistul trebuie
să indice cele mai relevante dintre acestea pentru părţile implicate.
Analistul trebuie să identifice criteriile centrale ale problemei, cele mai relevante pentru
principalii actori ai procesului decizional. Specificarea criteriilor de evaluare şi decizia asupra
dimensiunilor după care se va face măsurarea alternativelor implică din partea analistului clarificarea
valorilor, scopurilor, obiectivelor, părţilor interesate şi afectate, cît şi explicarea a ceea ce ar putea să
însemne rezultatele dorite şi nedorite de către aceştia. Stabilind criteriile, se stabilesc de fapt regulile ce
vor fi urmate la compararea alternativelor.
3. Identificarea alternativelor
În acest stadiu analistul trebuie să înţeleagă nu doar valorile şi obiectivele clientului, ci şi cele ale
altor părţi implicate. Ştiind ceea ce se doreşte şi avînd identificate criteriile pentru aprecierea
alternativelor, analistul poate crea politici alternative.
Lista posibilelor alternative, chiar şi pentru o problemă relativ bine definită poate fi lungă, mai
ales atunci cînd sunt luate în consideraţie diverse variante şi combinaţii ale alternativelor.
Generarea şi combinarea alternativelor pot releva aspecte ale problemei ce nu au fost identificate
mai devreme. Examinarea alternativelor utilizate de alţii în situaţii similare poate asigura idei
suplimentare referitoare la problemă. Datorită noilor informaţii s-ar putea să fie nevoie de a reformula
problema, ceea ce poate duce la revizuirea sau la suplimentariilor criteriilor de evaluare. Alternativele pot
fi identificate şi prin tehnica brainstorming-ului, prin scrierea de scenarii sau prin experimente.
Alternativele neconvenţionale nu trebue eliminate foarte uşor. Ceea ce a fost neacceptabil în trecut poate
fi acceptat astăzi.
 4. Evaluarea alternativelor
Cheia în procesul analizei politicilor publice este evaluarea alternativelor şi gruparea,
transformarea lor în strategii şi programe. Ce impact probabil va avea fiecare politică? În ce măsură
fiecare alternativă satisface criteriile de evaluare?
Natura problemei şi criteriile de evaluare vor sugera metodele care pot fi utilizate în evaluarea
politicilor. Unele probleme vor necesita o analiză cantitativă. Altele, una calitativă. Cele mai multe dintre
probleme le vor solicita pe ambele.
Evaluarea poate arăta că există alternative care să satisfacă cele mai multe, sau poate chiar toate
criteriile, dar şi alternative la care se poate renunţa. Pe parcursul acestei etape este important ca analistul
să recunoască diferenţa dintre fezabilitatea economică sau tehnică şi acceptabilitatea politică a diverselor
alternative.
Acest pas al evaluării alternativelor poate fi punctul din analiză unde se poate descoperi că
problema nu există sau nu mai există în forma în care a definit-o analistul sau în forma în care i-a fost
definită. Atunci cînd se descoperă noi perspective asupra problemei, este necesar să se reia ciclul analizei.
5. Compararea alternativelor
Depinde de relaţia dintre analist şi decident dacă rezultatele evaluării vor fi prezentate ca o listă
de alternative, ca o enumerare de criterii sau ca un raport asupra măsurii în care fiecare alternativă
satisface criteriile. Ordinea criteriilor, succesiunea alternativelor şi spaţiul acordat fiecărei opţiuni, pot
influenţa decizia.
Rezultatele evaluării pot fi prezentate în mai multe moduri: pot fi utilizate pentru comparaţie
matrici şi tabele, pentru a sublinia rapid argumantele pro şi contra. Cînd criteriile sunt cantitative, tabelele
de comparare a valorilor pot fi utilizate pentru a rezuma avantajele şi dezavantajele fiecărei alternative.
Evaluarea rezultatelor poate fi făcută şi sub forma scenariilor, în care se pot amesteca criterii cantitative,
calitative şi diverse consideraţii politice. Asemenea scenarii descriu alternativele, arată costurile fiecărei
opţiuni, îi identifică pe cei care cîştigă şi pe cei care pierd pentru fiecare alternativă, explorează
dimensiunea economică, politică, legală şi administrativă a fiecărei opţiuni.
Totdeauna trebuie avută în vedere deosebirea dintre superior din punct de vedere tehnic şi viabil
din punct de vedere politic. Cîteodată, alternativa preferată, în sens tehnic, este cunoscută, iar sarcina este
de a rezolva problema opoziţiei politice. Analiştii politici lucrează sub constrîngerea timpului. Drept
consecinţă ei caută scurtături, estimează, aproximează. Cele mai multe analize politice sunt incomplete.
În final, analistul trebuie să se întrebe din nou dacă problema a fost identificată în mod corect,
dacă nu cumva au fost ignorate componente importante ale ei, dacă au fost evaluate alternative reale, dacă
nu s-au schimbat condiţiile, fapt ce ar putea duce la revizuirea evaluării alternativelor, dacă nu sunt
disponibile noi opţiuni, dacă nu sunt disponibile informaţii mai bune, etc. Dacă proiectul nu este strict
secret , trebuie solicitată părerea altora, atât profesionişti cât şi neprofesionişti, în privinţa consistenţei
logice, erorilor matematice, fezabilităţii politice, etc.
6. Monitorizarea şi evaluarea implementării
În cele mai multe cazuri analistul nu este implicat direct în implementarea alternativei preferate,
dar ar putea fi solicitat să proiecteze liniile directoare şi procedurile de implementare, să monitorizeze şi
să evalueze politica implementată.
Chiar după ce o soluţie a fost pusă în practică pot exista dubii dacă problema a fost rezolvată în
mod corespunzător şI dacă politica a fost implementată corect. Aceste preocupări fac necesar faptul ca
politicile, programele, să fie monitorizate pe perioada implementării pentru ca forma lor să nu fie
schimbată, pentru a măsura impactul lor, pentru a determina dacă au impactul intenţionat şi pentru a
decide dacă trebue continuate, modificate sau abandonate. În evaluarea politicilor există tendinţa de a
căuta în primul rând erorile teoretice, dar nu trebue exclusă posibilitatea ca un program să nu poată fi
implementat aşa cum a fost proiectat. Dacă se constată că politica a fost implementată în mod
corespunzător, atunci se poate proiecta o evaluare. O posibilă evaluare va include compararea ratelor
relevante înainte şi după implementarea politicii. Analiza va lua forma unei comparaţii temporale: un an
înaintea schimbării în politica respectivă, cu un an, cel puţin nu an, după ce politica a fost aplicată.