Bazele Constituționale Ale Administrației Publice: Lect. Univ. Dr. LIONELA MADESCU

Lect. univ. dr.
LIONELA MADESCU
BAZELE CONSTITUȚIONALE ALE ADMINISTRAȚIEI PUBLICE
Curs în tehnologie IDIFR

UNIVERSITATEA SPIRU HARET
FACULTATEA DE DREPT ȘI ADMINISTRAȚIE PUBLICĂ
LIONELA MADESCU
BAZELE CONSTITUȚIONALE ALE

ADMINISTRAȚIEI PUBLICE
– Curs în tehnologie IDIFR –
Realizator curs în tehnologie IDIFR
Lect.univ.dr. Lionela Madescu

CUPRINS
Introducere......................................................................................................................1
Unitatea de învățare 1
Definirea administrației publice
1.1. Introducere.....................................................................................................7
1.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare ...............................................8
1.3. Conţinutul unităţii de învăţare.........................................................................9
1.3.1 Noțiunea de administrație publică................................................................9
1.3.2. Scurt istoric privind evoluția administrației publice românești......................20
1.4. Teme de verificare/autoverificare.........................................................................22
Reperele Constituționale ale administrației publice în România statului de drept
2.1. Introducere....................................................................................................26
2.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare .............................................27
2.3. Conţinutul unităţii de învăţare.......................................................................28
2.3.1 Noțiuni generale despre stat și drept..........................................................28
2.3.2. Conceptul de stat.Elemente constitutive...................................................32
2.4. Noțiunea de Constituție și regim constituțional...............................................43
2.4.1. Constituția României din 1991, Constituția statului de drept.....................58
2.5. Îndrumar pentru verificare/autoverificare...................................................................60
Principiile cadru ale administrației publice
3.1. Introducere..................................................................................................................64
3.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare ........................................................65
3.3. Conţinutul unităţii de învăţare....................................................................................66
3.3.1. Principiul legalității.............................................................................................66
3.3.2. Principiul ierarhiei...............................................................................................67
3.3.3. Principiul cuntinuității.........................................................................................67
3.3.4. Principiul operativității....................................................................................68
3.3.5. Principiul oportunității....................................................................................68
3.3.6. Principiul revocabilității..................................................................................69
3.3.7. Principiu eligibilității......................................................................................69
3.3.8. Principiul autonomiei locale aplicat pentru administrația publică................. 70
3 3.9. Principiul descentralizării administrației........................................................71
3.3.10. Principiul deconcentrării serviciilor publice...................................................73
3.3.11. Principiul consultării cetățenilor.....................................................................74
3.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare...................................................................76
Unitatea de învațare 4
Funcțiile Administrației Publice și Statul de drept
4.1. Introducere....................................................................................................79
4.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare..............................................80
4.3.1. Funcția de administrare a personalului.....................................................81
4.3.2. Funcția de achiziționare a bunurilor și serviciilor de către administrație.....83
4.3.3. Funcția financiară...................................................................................84
4.3.4. Funcția juridică.......................................................................................84
4.3.5. Funcția de previziune și progamare...........................................................85
4.3.6. Funcția de releții cu cetățenii....................................................................86
4.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare........................................................87
Modul de reglementare a separației puterilor în Constituția României și implcațiile asupra
administrației publice
5.1. Introducere....................................................................................................89
5.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare .............................................90
5.3.1. Noțiunea de putere și teoria separației puterilor..........................................91
5.3.2. Teorii ale separației celor trei puteri...........................................................104
5.3.3. Elementele separației puterilor în Constituția României............................124
5.3.4. Administrația publică și separarea puterilor în stat....................................133
5.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare......................................................140
Prerogativele constituționale privind instituția șeful statului
6.1. Introducere.................................................................................................143
6.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare............................................144
6.3. Conţinutul unităţii......................................................................................145
6.3.1. Evoluția instituției.Considerații generale................................................145
6.3.2. Atribuțiile generale ale Președintelui.......................................................150
6.3.2.1. Atribuțiile Președintelui României ca șef al executivului....................153
6.3.3. Actele Președintelui României................................................................155
6.3.3.1. Regimul și natura decretelor emise de Președintele României............155
6.4. Alegerea mandatului și răspunderea Președintelui.........................................157
6.4.1. Alegerea mandatului Președintelui României........................................157
6.4.2. Răspunderea Președintelui......................................................................160
6.5. Reglementarea instituției șefului de stat în țări ale uniunii europene...............163
6.6. Îndrumar pentru verificare/autoverificare.......................................................165
Guvernul
7.1. Introducere................................................................................................................168
7.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare .....................................................169
7.3. Conţinutul unităţii de învăţare.................................................................................170
7.3.1. Rolul și funcțiile Guvernului..................................................................170
7.3.2. Atribuțiile și Statutul Guvernului...........................................................172
7.3.2.1. Atribuțiile Guvernului......................................................................172
7.3.2.2. Statutul Guvernului.........................................................................174
7.4. Funcționarea și Actele Guvernului...............................................................181
7.4.1. Funcționarea Guvernului........................................................................181
7.4.2. Actele juridice Guvernului.......................................................................183
7.5. Primul-Ministru. Atribuții............................................................................186
7.5.1. Atribuțiile Primului-Ministru..................................................................187
7.6. Aparatul de lucru al Guvernului....................................................................188
7.6.1. Cancelaria Primului-Ministru..................................................................189
7.6.2. Secretariatul General al Guvernului........................................................190
7.6.3. Departamentele din cadrul Aparatului de lucru al Guvernului.................192
7.6.4. Alte structuri ale Guvernului.................................................................193
Statutul constituțional al ministerelor și celorlalte organe de specialitate ale administrației
publice
8.1. Introducere..................................................................................................202
8.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare.............................................204
8.3. Conţinutul unităţii de învăţare......................................................................205
8.3.1. Rolul și atribuțiile generale ale ministerelor.............................................205
8.3.1.1. Rolul ministerelor în administrația publică........................................205
8.3.1.2. Atribuțiile generale ale ministerelor...................................................208
8.3.2. Organizarea și funcționarea ministerelor...................................................210
8.3.2.1. Organizarea ministerelor...................................................................210
8.3.2.2. Funcționarea ministerelor – conducerea............................................219
8.3.3. Actele miniștrilor și răspunderea ministerială...........................................223
8.3.3.1. Actele miniștrilor.............................................................................223
8.3.3.2. Răspunderea ministerială..................................................................225
8.3.4. Instituțiile administrative autonome.......................................................230
8.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare.....................................................232
Organizarea constituțională și funcționarea administrației publice locale
9.1. Introducere.................................................................................................234
9.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare............................................235
9.3. Conţinutul unităţii de învăţare.....................................................................236
9.3.1. Caracterizarea generală a administrației publice locale.............................236
9.3.1.1. Consiliile locale................................................................................244
9.3.1.2. Primarul si viceprimarul...................................................................253
9.3.2. Administrația publică la nivel județean...................................................258
9.3.2.1. Prefectul..........................................................................................258
9.3.2.2. Consiliile județene...........................................................................268
9.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare.....................................................280
Principalele mecanisme de interferență a structurilor de guvernare
10.1. Introducere.............................................................................................................283
10.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare ...................................................284
10.3. Conţinutul unităţii de învăţare...............................................................................284
10.3.1. Noțiunea de mecanism de interferență a structurii de guvernare.....................284
10.3.2. Modalități de acțiune a puterii executive asupra Parlamentului......................285
10.3.3. Modalități de acțiune a Parlamentului asupra executivului.....................288

INTRODUCERE
Bazele constituționale ale administrației publice este o disciplina esenţială în formarea

profesională a studenților. Cursul „Bazele constituţionale ale administraţiei publice” se
adresează studenţilor din anul I ai programului de studii universitare de licenţă, învăţământ la
distanţă din cadrul facultăților de administrație publică.
Rolul acestei lucrări este unul foarte clar determinat: să vină în sprijinul studenților , să
le faciliteze receptarea și înțelegerea instituțiilor fundamentale ale administrației publice și a
bazelor ei constituționale.
Obiectivele cursului
Cursul „Bazele constituţionale ale administraţiei publice” îşi propune drept obiective
principale să dezbată noţiuni, concepte şi teorii ce privesc însuşirea de către studenţi a
dispoziţiilor constituţionale privind administraţia publică în vederea asigurării bazei teoretice
necesare studierii şi aprofundării cercetării în domeniul administrației publice, aceasta
constituind o zonă a activității umane de un maxim interes, dată fiind importanța acesteia
pentru buna funcționare a autorităților și serviciilor publice.
Aprofundarea notiunilor de baza specifice cercetării interdisciplinare a fenomenului
administrației avand ca principal izvor de drept Constituția României
Abordarea juridică a fenomenului administrativ bazată pe informații din drept
constituțional în vederea dobândirii cunostințelor necesare cercetării și studierii raporturilor
juridice administrative dominante în viața societății.
Competenţe conferite
După parcurgerea acestui curs, studentul va avea cunoştinţe şi abilităţi privind:
- definirea şi utilizarea adecvată a noţiunilor specifice administrației publice;
- explicarea şi interpretarea conceptelor, ideilor, paradigmelor, direcţiilor, orientărilor,

conţinuturilor teoretice şi practice ale disciplinei;
- cunoașterea dispozițiilor constituționale , izvoare ce stau la baza administrației
publice;
- definirea conceptelor de stat și drept;
- argumentarea din punct de vedere logic a supremația Constituției;
- conștientizarea aportului principiilor cadru la interpretarea fenomenelor
administrative;
- dezvoltarea unui limbaj de specialitate în vederea argumentării și descrierii notiunilor
și conceptelor specifice administrației publice;
- descrierea funcțiile administrației publice în statul de drept;
- precizarea locului și rolului instituției prezidențiale, să enumere principalele atribuții
ale Președintelui României;
- cunoașterea statutul constituțional al Guvernului și atribuțiile sale expres reglementate
de Constituția României;
- precizarea fundamentului constituțional ale organelor administrației centrale de
specialitate ( ministerele și alte organe de specialitate);
- definirea activității instituției prefectului în temeiul art. 123 din Constituția României;
- analizeze principiile constituționale ale administrației publice locale;
- explicarea principalelor mecanisme de interferență a structurilor de guvernare;
identificarea modalităților de inteferență a executivului în activitatea legislativă;
- enumerarea modalităților de interferență a Parlamentului în activitatea puterii
executive.
1
Resurse şi mijloace de lucru
Cursul dispune de un manual scris, supus studiului individual al studenţilor, precum şi

de material publicat pe Internet sub formă de sinteze şi teste de autoevaluare, necesare
întregirii cunoştinţelor în domeniul studiat. În timpul convocărilor, în prezentarea cursului
sunt folosite echipamente audio-vizuale, metode interactive şi participative de antrenare a
studenţilor pentru conceptualizarea şi vizualizarea practică a noţiunilor predate.
Activităţi tutoriale se pot desfăşura după următorul plan tematic, prin dialog la
distanţă, pe Internet, dezbateri în forum, răspunsuri online la întrebările studenţilor în timpul
consultatiilor:
1. Dinamica dispozițiilor constituționale în organizarea și funcționarea
admințistrației publice.Sinteza implementării principiilor cadru ale administrației
publice în viata socială. ( 1oră)
2. Analiza activității administrației publice din perspectiva reglementării

constituționale a separației puterilor în statul de drept românesc .(1 oră).
3. Baza constituțională a executivului în activitatea de guvernare și conducere

generală a administrației publice. (1oră)
4. Analiza mecanismelor care asigură supremaţia Constituţiei, în statul de

drept.(1oră)
5. Sinteză privind modalităţile de intervenţie a executivului în activitatea
Parlamentului. (1oră)
Structura cursului în tehnologie IFR
Cursul este compus din 10 unităţi de învăţare:

Unitatea de învățare 1. Definirea administrației publice (2 ore )
1.1 Noțiunea de administrație publică
1.2 Scurt istoric privind evoluția administrației publice românești
Unitatea de învățare 2. Reperele Constituționale ale administrației publice în
România
statului de drept. ( 2 ore)
2.1 Noțiuni generale despre stat și drept
2.1.1.Noțiuni generale despre drept
2.1.2.Conceptul de stat.Elemente constitutive
2
2.2. Noțiunea de Constituție și regim constituțional
2.3. Constituția României din 1991, Constituția statului de drept.
Unitatea de învățare 3. Principiile cadru ale administrației publice(2 ore)
3.1. Principiul legalității
3.2. Principiul ierarhiei
3.3 Principiul cuntinuității
3.4. Principiul operativității
3.5. Principiul oportunității
3.6. Principiul revobilității
3.7 Principiul autonomiei locale aplicat pentru administrația publică
3.8. Principiul descentralizării serviciilor publice
3.9. Principiul consultării cetățenilor
Unitatea de învățare 4.Funcțiile Administrației Publice și Statul de drept ( 2 ore)
4.1 Funcția de administrare a personalului
4.2 Funcția de achiziționare a bunurilor și serviciilor de către administrație
4.3 Funcția financiară
4.4 Funcția juridică
4.5. Funcția de previziune și progamare
4.6. Funcția de releții cu cetățenii
Unitatea de învățare 5. Modul de reglementare a separației puterilor în
Constituția României și implcațiile asupra administrației publice ( 4 ore)
5.1 Noțiunea de putere și teoria separației puterilor
5.2. Teorii ale separației celor trei puteri
5.3 Elementele separației puterilor în Constituția României
5.4. Administrația publică și separarea puterilor în stat
Unitatea de învățare 6. Prerogativele constituționale privind instituția șeful statului ( 4
ore)
6.1 Evoluția instituției.Considerații generale
6.2 Atribuțiile generale ale Președintelui României
6.3 Actele Președintelui României
Unitatea de învățare 7. Guvernul ( 4 ore )
7.1 Rolul și funcțiile Guvernului
3
7.2 Organizarea Guvernului
7.2.1. Începerea și încetarea mandatului
7.2.2 Primul – ministru
7.3. Funcționarea Guvernului
7.4 Actele Guvernului
Unitatea de învățare 8. Statului constituțional al ministerelor și celorlalte organe de
specialitate ale administrației publice ( 2 ore)
8.1 Organizarea ministerelor
8.2 Categorii de organe centrale de specialitate
8.3 Clasificarea organelor centrale de specialitate ale administrației de stat
8.4 Statulul Constituțional al Instituției Prefectului
Unitatea de învățare 9. Organizarea constituțională și funcționarea administrației
publice locale (2 ore )
9.1 Consiliile locale
9.2 Consiliile județene
9.3 Serviciile unității administrativ teritoriale și serviciile publice locale
Unitatea de învățare 10. Principalele mecanisme de interferență a structurilor de
guvernare ( 4 ore)
10.1 Noțiunea de mecanism de interferență a structurii de guvernare
10.2 Modalități de acțiune a puterii executive asupra Parlamentului
10.3 Modalități de acțiune a Parlamentului asupra executivului
Teme de control (TC)

Desfăşurarea seminariilor va fi structurată astfel: în prima parte a seminarului vor
fi prezentări şi dezbateri pe unitatea de învăţare programată, iar în a doua parte, aplicaţii
practice, studii de caz, simulări de teste/teme de control după tematica de mai jos:
1. Istoricul noțiunii de administrație publică și baza ei constituțională.

2. Reperele constituționale ale administrației publice în statul de drept.
3. Aportul principiilor cadru ale administrației publice la interpretarea
fenomenelor
administrative, sociale , juridice și importanța lor în organizarea și funcționarea
administrației publice în România.
4
4.Funcțiile administrației publice în statul de drept
5. Administrația publică și separarea puterilor în stat
6. Prerogativele constituționale ale instituției prezindențiale
7. Guvernul - autoritatea publică a puterii executive.
8. Statului constituțional al Parlamentului
9. Identificați cel puţin trei modalităţi de intervenţie a executivului în activitatea
Parlamentului şi analizaţi unul la alegere
10. Argumentați în ce modalitate Constituția României este principalul izvor de
drept
al administrației publice. Dați câteva exemple concrete si analizați unul la
alegere
Bibliografie
1. Constituția României,republicată ( M.Of. nr. 767/31.10.3003);
2. Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a

ministerelor( M.Of. nr. 164/2001) cu modificările și completările ulterioare;
3. Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, republicată ( M.Of. nr. 123 /
20 februarie 2007) cu modificările și completările ulterioare;
4. Matichescu Olimpiu, Istoria administrației publice românești,Editura

Economică,București,2000;
5. Costea Margareta,Introducere în administrația publică, Editura Economică,

București, 2000;
6. Voican Mădălina, Principiile cadru ale administrației publice locale,

Ed.Universul Juridic, București,2008;
7. Ughlean Gheorghe, Drept constituțional și instituții politice, Ed. Fundația

”România de Mâine”,București, 2007;
8. Albu Emanuel, Banu Cristina,Traian Popescu, Bogdan Georgescu, Drept

Administrativ, Ed. Fundația” România de Mâine”,București, 2008;
9. Nedelcu M.Iulian, Drept Administrativ și elemente de știința administrației,Ed.

Universul Juridic,București, 2009;
10. Criste Mircea,Curs de Drept Constituțional, Ed.WorldTeach,Timișoara, 2010;

5
11. Ioan Alexandru, Administrația publică, Teorii, Realități, Perspective,
Ed.Lumina Lex, 1999;
12. Bondrea Aurelian, Opinia publică, democrația și statul de drept, Ed.Fundației

România de Mâine, București, 1996;
13. Deleanu Ion, Drept constituțional și instituții publice, Ed.Europa

Nova,București,1996;
14. Deleanu Ion, Instituții și proceduri constituționale în dreptul comparat și în

dreptul român, Tratat, Ed. Servo Sat, Arad, 2003;
15. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II Forme de realizare a

administrației publice.Domeniul public și serviciul public.Răspunderea în
dreptul administrativ,Contenciosul administrativ,Ed. All Beck, București, 2005;
16. Dănișor Dan Claudiu, Drept constituțional și Instituții politice, Ed.

Știițifică,București,1998;
17. Bălan Emil, Prefectul și prefectura însistemul administrației publice, Ed.

Fundației” România de Mâine”, București, 1997;
18. Focșăneanu Eleodor, Istoria constituțională a României, 1859-1991, Ed.

Humanitas, Bucureșri 1992;
19. Dissescu G.Constantin, Dreptul constituțional, ediția a-III-a, București,Ed.

Socec & co, București, 1915.
Metoda de evaluare:
Examenul final se susţine sub formă electronică, pe bază de grile, ţinându-se cont de
activitatea şi evaluarea pe parcurs la seminar/proiect a studentului
6
Unitatea de învăţare 1
DEFINIREA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE
CUPRINS
1.1. Introducere
1.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare
1.3. Conţinutul unităţii de învăţare
1.3.1. Noțiunea de administrație publică
1.3.2. Scurt istoric privind evoluția administrației publice românești
1.4. Teme de verificare/autoverificare
1.1. Introducere
Studiul administrației publice împlică și cunoașterea a o

serie de conexiuni - mai mult sau mai puțin directe – pe care
le are cu diverse alte laturi ale vieții social-politice.
Pentru infăptuirea bunelui individual, în condițiile
asigurării bunelui general, de-a lungul istoriei societății
românești au existat nenumărate modele de organizare socială
începând cu familia primitivă, formațiunile satatale și până la
organizații supra statale de tipul Uniunii Europene.
Sistemele de administrație publică moderne, bazate pe
existența statului și mai ales a statului de drept, au la bază o
conexiunne directă cu sistemul de drept.
Administrația publică atât ca activitate cât și ca sistem
de organizare trebuie să fie supusă dreptului, ea presupune o
activitate chibzuită, rațională și eficientă de folosire a forțelor
umane și a resurselor financiare în scopul obținerii unor
rezultate maxime cu eforturi cât mai mici.
Scopul și rațiunea administrației publice este servirea
interesului colectiv, avându-se în vedere faptul că există
cerințe pe care inițiativa particulară nu le poate satisface și
care sunt vitale pentru întreaga comunitate.
7
1.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de
învăţare
Obiectivele unităţii de învăţare:

– înţelegerea specificului domeniului administrației
publice și importanța pe care o are în statul de drept;
– definirea noțiunii de administrație publică și
cunoașterea evoluției istorice a administrației publice românești
;
– identificarea conceptelor cu care administrația publică
operează și a părților sale constitutive;
– cunoaşterea contribuţiilor aduse de administrația
publică la dezvoltarea societății și a statului de drept
Competenţele unităţii de învăţare:
– studenţii se vor familiariza cu conceptele

fundamentale ale administrației publice;
– dezvoltarea unor abilităţi de a utiliza metodele şi
tehnicile de studiu specifice
administrației publice;
– cunoașterea dispozițiilor constituționale , izvoare ce
stau la baza administrației publice românești;
– cunoașterea stadiilor de dezvoltare administrativă pe
diferite trepte ale evoluției societății românești și
importanța administrației publice în statul de drept;
– dezvoltarea unor abilitaţi de a operaţionaliza cu
concepte specifice administrației publice și folosirea unui
limbaj adecvat.
Timpul alocat unităţii: 2 ore
8
1.3.1. Noțiunea de administrație publică
Așa cum se artată în literatura de specialitate în literatura

juridică românească discuțiile cu privire la noțiunea de
administrație de stat au fost concentrate pe următoarele
direcții principale:
- coreleția dintre formele fundamentale de
realizare a puterii de stat și categoriile de
organe de stat;
- calificarea activității economice în raport cu
activitatea administrativă;
- raportul dintre caracterul de activitate juridică al
administrației de stat și caracterul acesteia de
activitate politică;
- obiectul de cercetare al dreptului administrativ,
respectiv al științei administrației
Administrația constituie ansamblul organismelor care
sub autoritatea guvernului sunt chemate să asigure multiplele
cerințe ale interesului general.
Noțiunea de administrație publică este analizată și prin
raportarea la alte noțiuni, cum ar fi : autoritate
administrativă,putere publică, serviciu public, organ
administrativ.
În această accepțiune, conceptul de putere publică poate
fi puterea pe care o are statul de a comanda tuturor indivizilor
ce intră în compunerea populației sale.
Ca și în alte științe și în știința administraţiei, condiţia
principală pentru inţelegerea rolului și locului pe care îl are
aceasta este aceea de a preciza conținutul și intelesul
noțiunilor de baza cu care operează.Termenul de
administraţie este mai larg decât noţiunea de administraţie
publică, care este distinctă de administraţia particulară.
Conform normelor constitutionale și prevederilor Legii
nr.215\2001 privind adminsitratia publica, trebuie să facem
distinctie între urmatoarele concepte:
Conceptul de „ administrație publică”, aceasta avand un
caracter integrator,care include atat administrația de stat,cât și
administrația publică locală.Conceptul de „administratie de
stat”,care evoca exclusiv administraţia infaptuită de autorităţi
de natura statală (Președinte, Guvern, Prefect, Ministere,
Servicii publice deconcentrate ale ministerelor);
Sintagma „administrație publică locală” prin care
evocam acel tip de administrație înfaptuit de autorități publice
alese prin sufragiu universal, egal, direct, secret și liber
9
exprimat.
Actualul sistem constitutional si legal stabilește ca
administrația publică este infaptuită de doua mari categorii de
autorități: autorități de natură statală și autorități autonome
locale.
Ca și în alte științe și în știința administraţiei, condiția
principală pentru intelegerea rolului și locului pe care îl are
aceasta este aceea de a preciza conținutul și întelesul
noțiunilor de bază cu care operează.
Noţiunea de „administraţie publică", utilizată de actuala
Constituţie a României şi de legislaţia bazată pe aceasta, şi a
o delimita de alte noţiuni, întâlnite în literatura de specialitate,
cu care are importante zone de interfererenţă.În mod frecvent
se intalnește în doctrina juridică noţiuni ca: „administraţie",
„administraţie de stat", „activitate executivă" şi, mai nou,
„administraţie publică", autorii dându- le uneori, înţelesuri
diferite,alteori punând semnul legalității între unele dintre
acestea.
Termenul de „administraţie" desemnează fie unele
compartimente organizatorice din structura unei unităţi sau
organ, fie activităţi ale acestora, care nu au caracter productiv.
Noţiunea de administraţie de stat este circumscrisă, de
regulă, la anumite organe ale statului, organe ale
administraţiei de stat, sau la anumite servicii publice
(activităţi) ale statului - activitatea administrativă.
Unii autorii precizează că noţiunile de activitate
administrativă şi organe administrative pot fi desemnate şi
prin termeni activitate executivă , respectiv organe executive.
În doctrina se face distincţie netă între administraţia de
stat şi activitatea executivă, definind administraţia de stat ca
activitate ce se desfăşoară pentru îndeplinirea în mod practic
şi concret a funcţiilor statului şi a sarcinilor organelor
administraţiei de stat.
În literatura de specialitate contemporană nu exista o
concepție unitară în ceea ce privește sfera autoritătilor
executive.
Există autori care exclud din sfera executivului
autorităţile publice locale. Alţi autori, analizând organizarea
și funcţionarea administraţiei publice,exclud președintele din
sfera organelor care compun sfera executivului și implicit, a
administrativului.
Președintele aparține puterii executive, este unul dintre
cei doi șefi ai executivului, el îndeplinind o serie de atribuții
de natură executivă, cum ar fi cele din domeniul apărării, al
politicii externe , numirea în funcții publice.
Cât priveşte activitatea executivă, în literatura de
specialitate au existat discuţii legate de conţinutul acesteia,
considerându-se de unii autori că în conţinutul său sunt
10
cuprinse, de fapt două activităţi distincte: o activitate
executivă propriu- zisă şi o activitate de dispoziţie.
În aceasta viziune, se considera că activitatea executivă
propriu-zisă ar consta în aplicarea directă a legii la cazuri
concrete, forma juridică de realizare a acesteia fiind actul
administrativ individual, iar activitatea de dispoziţie ar consta
în dreptul organului executiv de a lua măsuri pentru aplicarea
în concret a legii, forma juridică de realizare fiind actul
administrativ cu caracter normativ.
În acest înţeles, organele executive situate pe treapta
inferioara a sistemului, care nu au au alte organe în subordine,
realizează numai o activitate executivă prin aplicarea directă a
legii la cazuri concrete.
În timp ce organele situate pe o treaptă superioară au,
în afară de aplicarea legii la un caz concret, şi dreptul de a da
dispoziţii organelor subordonate. Acestea au, cu alte cuvinte,
dreptul de a emite acte administrative cu caracter normativ.
Activitatea se realizează prin acte juridice (acte
administrative) de către autorităţile administraţiei publice şi
funcţionarii acestora ca activităţi specifice, principale.
Corelaţia executiv-administraţie publică este o corelaţie
de la intreg la parte sau, în termenii logicii formale de la
genul proxim la diferenta specifică.Însă exprimarea în acest
fel a corelației nu trebuie privită într-un mod
dogmatic,matematic,ea prezintă în primul rând un interes
teoretic,în practică lucrurile fiind mult mai complexe. În
sistemul constituțional actual, executivul înseamnă, în primul
rând, bicefalismul Președinte-Guvern.
El presupune în sensul material (funcţional) al
termenului , acea funcţie a statului distinctă de puterea
legislativă și judecatorească prin care se asigura executarea
legii, în accepșiunea contemporană a termenului. Executivul
presupune doua dimensiuni:
Guvernarea înseamna „a lua decizii esențiale care
angajează viitorul națiunii” sau „decizii cu bătaie lungă”.
Administratia care înseamna împlinirea sarcinilor
cotidiene. Administrația este , astfel, un segment al
executivului, fără a se suprapune cu acesta.
Conceptul de guvernare , semnificația lui, mutațiile
produse în conținutul său corelațiile cu alte concepte, au
pătruns progresiv în zona politică și in cea publică în general,
ele exprimând cel mai clar așteptările cetățenilor privind
comportamentul oamenilor politici și ai autoritatilor și
instituților administrației publice,în ansamblul lor.
Administratia publică se realizează atât de autorităţi ale
puterii executive (guvernul, ministerele, prefecţii), cât şi de
autorităţi ale administraţiei publice care nu fac parte din
sistemul puterii executive (consilii locale, primari, consilii
11
judeţene), precum şi de către structuri organizatorice care nu
au calitatea de autorităţi (regii autonome şi instituţii publice).
Administraţia publică are ca scop realizarea unor
interese generale sau ale unei colectivităţi distincte,
recunoscută ca atare de stat.
Prin obiectul său, administraţia publică este strâns
legată de puterea legiuitoare care îi circumscrie dar şi de
puterea judecătorească, ale cărei hotărâri sunt aplicate şi
executate adeseori în sfera administraţiei publice, prin
activităţi administrative realizate de către autorităţi ale
administraţiei publice. Aceasta este legată mai ales de puterea
executivă dar nu se identifică cu aceasta, având o sferă mai
largă de cuprindere.
Pentru a defini noţiunea de administraţie publică în
sensul deplin al acesteia este absolut necesară prezentarea
accepţiunii sale duble, ca activitate şi ca sistem de organizare.
Ca activitate, administraţia publică este formată din
ansamblul activităţilor juridice şi materiale aflate în
responsabilitatea autorităţilor publice care au ca scop
satisfacerea interesului general, prin organizarea executării şi
executarea în concret a legii.
Ansamblul acestor activităţi juridice şi materiale poate
fi grupat în două mari categorii: activităţi executive cu
caracter de dispoziţie şi activităţi executive cu caracter de
prestaţie.
Menţionăm că această grupare în activităţi executive cu
caracter de dispoziţie şi activităţi executive cu caracter de
prestaţie se raportează la interesul general, după cum acesta
are în vedere menţinerea ordinii publice şi a păcii sociale sau
satisfacerea unor nevoi şi cerinţe ale comunităţii, fie cu
caracter general, fie cu caracter individual.
Activităţile executive cu caracter de dispoziţie sunt
acele acţiuni prin care se organizează executarea legii sau
aplicarea în concret a acesteia, stabilindu-se conduita pe care
trebuie să o adopte persoanele fizice şi persoanele juridice din
cadrul unei comunităţi, permiţându-le sau interzicându-le
acestora un anumit comportament social.
În aceste situaţii, în caz de neconformare din partea
persoanelor fizice şi juridice vizate, administraţia publică
poate interveni prin aplicarea unor sancţiuni.
Aceste activităţi executive cu caracter de dispoziţie sunt
specifice realizării interesului general care vizează menţinerea
ordinii publice, a liniştii publice şi a păcii sociale, cazuri în
care agenţii puterii publice acţionează ca poliţie
administrativă: poliţia pentru ordinea publică, poliţia
circulaţiei rutiere, feroviare, navale, poliţia de frontieră,
poliţia sanitar-ve-terinară, poliţia financiară etc. Aceste
autorităţi publice, când constată încălcarea actelor normative
12
în materie, au prerogativa aplicării unor sancţiuni cu caracter
contravenţional.
În cazul în care încălcarea legii are caracter penal,
poliţia judiciară are competenţa să constate faptele şi să
efectueze acte premergătoare sau de urmărire penală, potrivit
dispoziţiilor procurorului şi prevederilor procedurii penale.
Denumirea de activităţi executive cu caracter de
dispoziţie evidenţiază utilizarea autorităţii conferite de lege
administraţiei publice pentru a organiza executarea legii în
cadrul unui complex proces decizional.
Forma completă de manifestare a elementelor
sistemului administraţiei publice în cadrul acestor activităţi
executive cu caracter de dispoziţie o reprezintă actele juridice
cu caracter specific: actele administrative (acte administrative
propriu-zise, acte administrative cu caracter jurisdicţional,
contracte administrative), dar şi operaţiunile administrative,
precum şi actele materiale.
În mod frecvent termenul de „administraţie”
desemnează fie unele compartimente organizatorice din
structura unei unităţi sau organ, fie activităţi ale acestora, care
nu au caracter productiv.
Cât priveşte „administraţia publică”, de la început
trebuie să precizăm că ea se deosebeşte, în primul rând, de
administraţia particulară, tocmai prin caracterul său public,
fiind prin aceasta pusă în folosul şi interesul general al
societăţii sau al unei colectivităţi umane. Administraţia
publică nu se identifică însă nici cu administraţia de stat,
întrucât ea are o sferă mai largă de cuprindere şi se realizează
nu numai prin activitatea organelor (autorităţilor) statului, ci
şi prin activitatea altor autorităţi publice care nu au neapărat
caracter statal, inclusiv a regiilor autonome şi a instituţiilor
publice.
Administraţia publică are ca scop realizarea unor
interese generate ale statului sau ale unei colectivităţi
distincte, recunoscută ca atare de stat. Prin obiectul său,
administraţia publică este strâns legată de puterea legiuitoare
care îi circumscrie dar şi de puterea judecătorească, ale cărei
hotărâri sunt aplicate şi executate adeseori în sfera
administraţiei publice, prin activităţi administrative realizate
de către autorităţi ale administraţiei publice.
Aceasta este legată mai ales de puterea executivă, dar
nu se identifică cu aceasta, având o sferă mai largă de
cuprindere.
Administratia publică se realizează atât de autorităţi ale
puterii executive (guvernul, ministerele, prefecţii), cât şi de
autorităţi ale administraţiei publice care nu fac parte din
sistemul puterii executive (consilii locale, primari, consilii
judeţene), precum şi de către structuri organizatorice care nu
13
au calitatea de autoritâţi (regii autonome şi instituţii publice).
De subliniat este faptul că activităţi de organizare a
executării legii şi de executare în concret a acesteia, de natura
celor două categorii menţionate, se desfăşoară nu numai de
organele administraţiei publice ci şi de cele din sfera puterii
legislative şi judecătoreşti. Ei acţioneazâ ca autentici
funcţionari publici din administraţie, actele emise de ei fiind
acte administrative.
Totodată s-ar mai putea avea în vedere că, chiar şi în
cazurile multora dintre hotărârile judecătoreşti care, potrivit
legii, sunt pronunţate de instanţele de judecată, în calitatea lor
de autorităţi judecătoreşti (nu administrative), acestea se pun
în executare prin acte şi acţiuni administrative, de către
executorii judecătoreşti, deci în sfera altei puteri, a puterii
executive.
Toate aceste activităţi apărea activităţi subsidiare celor
care sunt specifice acestor autorităţi, iar autorităţile care le
realizează apar nu ca subiecţi ai puterii legislative, şi
respectiv ai celei judecătoreşti, ci ca autorităţi administrative,
dar în sfera puterii care le constituie obiectul principal de
activitate.
În alte cazuri, activităţi de organizare a executaţii legii
şi de executare a acesteia, deci activităţi de natură
administrativă, se realizează şi de către instituţii particulare
care desfăşoară activităţi de interes public (cazul, celor
desfăşurate de barourile de avocaţi, precum şi de notarii
publici.
Prestaţiile acestora nu mai sunt în sfera autorităţii
statale, şi deci subordonate vreuneia dintre puterile statului,
chiar dacă ele trebuie să se desfăşoare în condiţiile impuse de
stat, prin lege. Dar trebuie menţionat faptul că activităţile pe
care le realizează avocaţii şi notarii publici interesează într-un
mare grad nu numai statul ci şi societatea civilă în ansamblul
său, actele avocaţilor şi cele ale notarilor intrând în ordinea
juridică a statului ca acte administrative, care concură fie la
realizarea puterii judecătoreşti, fie a celei executive, după caz,
încadrându-se în cerinţele principiilor statului de drept.
Desigur că. nici barourile de avocaţi şi nici birourile
notarilor publici nu sunt structuri din sistemul autorităţilor
administraţiei publice, dar prin activitatea pe care o
desfăşoară şi actele pe care le emit dobândesc, în aceste
împrejurări, o natură juridică.Faţă de cele de mai sus,
administraţia publică poate fi definită ca activitate de
organizare şi de executare în concret a legii, cu caracter
dispozitiv şi prestator, care se realizează in principal de
autorităţile administraţiei publice şi funcţionarii acestora şi in
subsidiar şi de celelalte autorităţi ale statului, precum şi de
instituţii particulare care desfăşoară activitâţi de interes
14
public.
Chiar daca nu este exprimat expres, din definiţie rezultă
că administraţia publică este o ramură a activităţii publice. În
această perioadă viaţa publică este din ce in ce mai
complexă,o parte a acesteia este evocată, constant, prin
noţiunea de administraţie publică, ceea ce înseamnă că, în
mod real obiectiv, există şi fenomenul corespunzător.
Faţă de cele subliniate nu se mai poate spune că
administraţia publică este clasicul "executiv" sau "formă
fundamentală de activitate a statului", cum se susţinea pe baza
Constituţiei din 1965. Administraţia publică de azi nu mai
poate fi clasicul "executiv" pentru simplul motiv că
"fenomenul executiv" a devenit altul.
În prezent, ţinându-se seama de noile realităţi
constituţionale, doctrina operează cu noţiunea de "executiv"
pentru a evoca activitatea publică, ce nu este nici legiferare şi
nici justiţie, realizată de autorităţi cu caracter constituţional şi
cu origine politică, care impulsionează administraţia publică,
formând, de fapt, conducerea acesteia. Administraţia publică
nu mai este nici formă de realizare a puterii de stat (sau formă
fundamentală de activitate a statului), pentru că în sistemul
democratic al Constituţiei României din 1991, ca de altfel în
sistemul tuturor constituţiilor democratice, nu numai statul
este drept public.
Faţă de reglementările din ţara noastră, această calitate
în mod logic aparţine şi unităţilor administrativ-teritoriale.
Administraţia locală, în baza principiului autonomiei locale,
este, ca esenţă, administraţie publică şi nu administraţie de
stat.
Faptul că unele autorităţi administrative prin care se
realizează autonomia locală au şi atribuţii de administraţie de
stat nu înseamnă că toată activitatea lor este statală. Altfel,
instituţia autonomiei locale ar fi o pură ficţiune, cum a fost în
România socialistă.
Nu mai puţin, autonomia locală nu poate însemna "stat
în stat", motiv pentru care în toate sistemele democratice din
lume întîlnim "tutela administrativă"(controlul
reprezentanţilor Guvernului sau chiar ai şefului statului
asupra autorităţilor administrative autonome locale, cu drept
de atac în contenciosul administrativ).
Diferenţa poate fi comentată prin referire la:
a) subiectele care realizează administraţia publică din
sfera autorităţilor publice;
b) conţinutul administraţiei publice şi c) scopul
administraţiei publice.
În cazul in care organul administraţiei este situat pe
treapta cea mai de jos a sistemului, nici nu se poate pune
problema ca acesta să emită norme obligatorii pentru un alt
15
organ, întrucât nu mai are în subordine un asemenea organ,
după cum, în cel de al doilea caz, realizarea activităţii
executive de către un organ situat pe o treaptă superioară a
sistemului nu înseamnă în mod necesar şi conferirea
competenţei de a emite acte administrative cu caracter
normativ.
Având în vedere că rostul principal al autorităţii publice
este de a desfăşura activităţi cu caracter dispozitiv, tot legea
le-a abilitat cu competenţa de a organiza structuri
organizatorice speciale regii autonome şi instituţii publice
care să desfăşoare activităţi cu caracter prestator, de genul
celor menţionate mai sus, descongestionând, astfel,
autoritatea administrativă de astfel de activităţi.
De subliniat este faptul că activităţi de organizare a
executării legii şi de executare în concret a acesteia, de natura
celor două categorii menţionate, se desfăşoară nu numai de
organele administraţiei publice ci şi de cele din sfera'puterii
legislative şi judecătoreşti.
De pildă, actele adoptate de Parlament, ori de una sau
alta dintre Camerele acestuia pentru numirea în funcţie a unor
persoane.
Astfel, potrivit art. 140 din Constituţie, trei dintre
judecătorii Curţii Constituţionale sunt numiţi de către Camera
Deputaţilor şi trei de către Senat; potrivit art. 55 din
Constituţie, Avocatul Poporului este numit de Senat, iar
potrivit art. 139 (4) din Constituţie, membrii Curţii de Conturi
se numesc de către Parlament. De asemenea, Parlamentul
întrunit în şedinţa comună, numeşte şi pe directorul
Serviciului Român de Informaţii şi pe preşedintele
Consiliului legislative.
Actele juridice adoptate de Parlament pentru numirea în
aceste funcţii, indiferent dacă sunt adoptate de una dintre
Camere sau de amândouă, reunite în plenul lor, sunt acte
administrative care au ca obiect activităţi care, prin natura lor,
nu ţin de activitatea de elaborare a legilor.
Caracter asemănător îl au şi actele juridice emise de
preşedinţii judecătoriilor, tribunalelor, curţilor de apel şi al
Curţii Supreme de Justiţie, care au ca obiect buna
administrare a justiţiei şi a bazei materiale pe care o folosesc.
Ei acţioneazâ ca autentici funcţionari publici din
administraţie, actele emise de ei fiind acte administrative.
Totodată s-ar mai putea avea în vedere că, chiar şi în cazurile
multora dintre hotărârile judecătoreşti care, potrivit legii, sunt
pronunţate de instanţele de judecată, în calitatea lor de
autorităţi judecătoreşti (nu administrative), acestea se pun în
executare prin acte şi acţiuni administrative, de către
executorii judecătoreşti, deci în sfera altei puteri, a puterii
executive.
16
Toate aceste activităţi apărea activităţi subsidiare celor
care sunt specifice acestor autorităţi, iar autorităţile care le
realizează apar nu ca subiecţi ai puterii legislative, şi
respectiv ai celei judecătoreşti, ci ca autorităţi administrative,
dar în sfera puterii care le constituie obiectul principal de
activitate.
În alte cazuri, activităţi de organizare a executaţii legii
şi de executare a acesteia, deci activităţi de natură
administrativă, se realizează şi de către instituţii particulare
care desfăşoară activităţi de interes public (cazul, celor
desfăşurate de barourile de avocaţi, precum şi de notarii
publici.
Prestaţiile acestora nu mai sunt în sfera autorităţii
statale, şi deci subordonate vreuneia dintre puterile statului,
chiar dacă ele trebuie să se desfăşoare în condiţiile impuse de
stat, prin lege. Dar trebuie menţionat faptul că activităţile pe
care le realizează avocaţii şi notarii publici interesează într-un
mare grad nu numai statul ci şi societatea civilă în ansamblul
său, actele avocaţilor şi cele ale notarilor intrând în ordinea
juridică a statului ca acte administrative, care concură fie la
realizarea puterii judecătoreşti, fie a celei executive, după caz,
încadrându-se în cerinţele principiilor statului de drept
Desigur că nici barourile de avocaţi şi nici birourile
notarilor publici nu sunt structuri din sistemul autorităţilor
administraţiei publice, dar prin activitatea pecare o desfăşoară
şi actele pe care le emit dobândesc, în aceste împrejurări, o
natură juridică.
Faţă de cele de mai sus, administraţia publică poate fi
definită ca activitate de organizare şi de executare în concret a
legii, cu caracter dispozitiv şi prestator, care se realizează in
principal de autorităţile administraţiei publice şi funcţionarii
acestora şi in subsidiar şi de celelalte autorităţi ale statului,
precum şi de instituţii particulare care desfăşoară activităţi de
interes public.
Chiar daca nu este exprimat expres, din definiţie rezultă
că administraţia publică este o ramură a activităţii publice. În
această perioadă viaţa publică este din ce în ce mai complexă,
o parte a acesteia este evocată, constant, prin noţiunea de
administraţie publică, ceea ce înseamnă că, în mod real
obiectiv, există şi fenomenul corespunzător.
Sub o altă formă dar cu același înţeles ne oprim la
definitia prof. Univ.dr.Antonie Iorgovan, după care
administrația publică reprezintă ansamblul activităților
Președintelui Romaniei, Guvernului, autoritatilor
administrative centrale de specialitate subordonate sau
autonome ,autoritatilor autonome locale si, dupa caz,
structurilor subordonate acestora, prin care , in regim de
putere publica, se aduc la indeplinire legile sau, in limitele
17
legii, se presteaza servicii publice.
Modul în care este concepută această definitie ne
determină sa facem precizarea că în continutul ei se regăsesc
cele doua dimensiuni esențiale și tradiționale ale
administrației ,respectiv: executarea legii și prestarea de
servicii publice în limitele legii.
Expresia „executarea legii” are în vedere semnificația ei
actuală, nu semnificația ei traditională, astfel că, în prezent ,
prin organizarea legii trebuie să întelegem:
Ceea ce în mod traditional semnifica acest lucru
respectiv: pregatirea executării; organizarea propriu-zisa și
executarea, până la faptul material concret;
Semnificatia actuala a formulei, care presupune nu doar
executarea legii, în acceptiunea lato sensu, ci și emiterea de
acte normative, cu forta juridică inferioară sau similiară legii,
în cazul Ordonanței de Guvern.
Termenul de administraţie desemnează o activitate care
serveşte unei finalităţi şi care se subordonează cuiva.
Noţiunea generală de administraţie include atât
administraţia publică, cât şi administraţia privată, distincţia
dintre aceste două genuri de administraţie putând fi făcută
prin prisma noţiunii de fapt administrativ.
Noţiunea generală de administraţie include atât
administraţia publică, cât şi administraţia privată, distincţia
dintre aceste două genuri de administraţie putând fi făcută
prin prisma noţiunii de fapt administrativ.
Faptul administrativ este un fapt social, fiind astfel o
activitate care se realizează şi poate exista numai în cadrul
unei grupări sociale, fiind generat fie de diviziunea socială a
muncii, fie de evenimente apărute în viaţa colectivităţii,
activitate realizată într-un sistem organizat, format din
persoane care alcătuiesc entitatea respectivă.
Sunt autori care între noţiunea de fapt administrativ şi
cea de fenomen administrativ pun semnul egalităţii, afirmând
că ambele expresii definesc în ultimă instanţă orice activitate
de natură administrativă. Prima caracteristică a faptului
administrativ constă în aceea că este un fapt social,
reprezentând o activitate realizată de un grup de oameni
pentru a satisface nevoi şi interese ale altor grupuri de
oameni.
A doua caracteristică a faptului administrativ constă în
aceea că obiectivul pe care trebuie să-l realizeze nu reprezintă
o finalitate proprie, ci un scop stabilit de o autoritate
superioară sistemului care realizează faptul administrativ.
Din această trăsătură rezultă o altă caracteristică, şi
anume aceea că faptul administrativ reprezintă o activitate
subordonată, având menirea să realizeze deciziile unei
autorităţi superioare. Faptul administrativ presupune
18
organizarea unor mijloace pentru atingerea unui obiectiv,
pentru înfăptuirea unor valori.
Faptul administrativ, fiind o activitate de organizare a
mijloacelor materiale, resurselor umane şi mijloacelor
financiare, are un caracter intermediar, între decizia căreia i
se supune şi actele materiale pe care le subordonează şi le
conduce pentru atingerea scopului fixat.
În dreptul românesc, definirea noțiunilor administrație
publică, administrație de stat și privată, cât și putere
executivă, au suferit numeroase nuanțări, funcție de perioada
istorică din evoluția fenomenului administrativ.
O primă etapă este considerată perioada interbelică
atunci când, sub influența Constituției din 1923, s-au conturat
nuneroase opinii în definirea administrației publice, pornind
de la noțiunile sale de bază: serviciu public, putere publică,
interes public sau organ administrativ. În această perioadă s-
au exprimat mai multe opinii ,care și în prezent sunt de
referință, cum ar fi definirea administrației în viziunea lui
Paul Negulescu. Administrația publică este o ” instituție
complexă care cuprinde toate serviciile publice destinate să
satisfacă anumite interese generale, regionale sau comunale.
Sunt administrații publce: statul, județul ți comuna”.
A doua perioadă poate fi cuprinsă între anii 1948-1989,
când noțiunea de administrație de stat era examinată ca
reprezentând una din formele fundamentale de activitate a
statului sau de realizare a puterii de stat.
Cele mai cunoscute opinii în această perioadă sunt cele
ale profesorului Tudor Drăganu( Școala de la Cluj), care a
susținut că între formele de activitate a statului și categoriile
sale de organe nu există o concordanță deplină. Profesorul
Mircea Lepădătescu ce a reprezentat ( Școala de la București)
au susținut că fiecărei forme fundamentale de realizare a
puterii de stat, îi corespunde o categorie de organe bazate pe o
coordonanță perfectă.
A treia perioadă este dominată de prevederile
Constituției din 1991, când noțiunea de autoritate publică
este acceptată cu două sensuri:
Constituția din 1991 folosește sintagma ” autoritate
publică”, cu două sensuri: în Titlul II unde sunt consacrate
drepturile,libertățile și îndatoririle fundamentale, în sens larg,
însemnând ” orice organ cu prerogative de putere publică,
indiferent dacă este sau nu prevăzut în Constituție ”, iar în
Titlul III, ” are în vedere în sens restrâns organele prin care se
exercită clasicele funcții ale statului”. Pe de altă parte, în
sensul de structură organizațională, potrivit Titlului III din
Constituție, termenul generic de organ este echivalent cu cel
de autoritate publică.
A patra perioadă se fundamentează pe Constituția
19
revizuită din 2003.
În accepțiunea normelor constituționale revizuite în
sfera administrației publice sunt cuprinse din punct de vedere
formal ( organic) – Președintele României, Guvernul,
ministerele, alte organe subordonate direct Guvernului,
organele centrale de specialitate autonome, instituțiile
subordonate ministerelor, prefectul, organele locale de
specialitate din subordinea ministerelor, organele autonome
locale și instituțiile subordonate acestora.
Din punct de vedere al criteriului material ( funcțional),
administrația publică se materializează în acte juridice și
operațiuni materiale, de prunere în executare a legii ( prin
emiterea de norme subsecvente sau prestarea directă de
servicii publice ).
Din această perspectivă, administrația publică poate fi
definită ” ca fiind ansamblul activităților Președintelui
României, Guvernului, autorităților administrative autonome
centrale, autorităților administrative autonome locale și, după
caz, structurilor subordonate acestora, prin care, în regim de
putere publică se aduc la îndeplinire legi, sau , în limitele
legii, se prestează servicii publice ”
1.3.2.Scurt istoric privind evoluția administrației

publice românești
Noțiunea de administrație publică presupune

efectuarea unei anumite activități de către o anumită
persoană, instituție, de grupuri de persoane sau instituții,
activitate efectuată cu un scop bine definit.
”Administrație” derivă din cuvântul latinesc
minister ( servitor), prepoziția ad ( la, către) deteminând
etimologic cuvântul administer, adică o persoană care face
ceva pentru cineva, slujitor , executant la ordinul dat de
cineva.
În sens modern,termenul de administrație
presupune o activitate chibzuită, rațională și eficientă de
folosire a forțelor umane și a resurselor financiare în scopul
obținerii unor rezultate maxime cu eforturi cât mai mici.
Scopul și rațiunea administrației publice este servirea
interesului colectiv, avându-se în vedere faptul că există
cerințe pe care inițiativa particulară nu le poate satisface și
care sunt vitale pentru întreaga comunitate.
Administrația centrală a statului este secondată de
administrația locală, dar acest raport nu a fost dintodeauna
același, și că , în fapt administrația locală a precedat existența
20
administrației centrale; însuși statul ca element social de
suprastrctură are o apariție treptată și mai târzie în raport cu
alte forme de organizare socială.
Studiul administrației publice implică și cunoașterea a o
serie de conexiuni – mai mult sau mai puțin directe - pe care
le are cu diverse laturi ale vieții social-politice , în funcție de
epoca istorică, administrația publică fiind rezultatul direct al
mediului social respectiv.
Pornind de la constatarea esențială ca mediul social este
cel care determină administrația și că la rândul ei, aceasta se
implică în formarea și evoluția mediului însuși putem spune
că nu există un sistem abstract de administrație publică, ci de
un tip istoric concret, raportat la o anumită colectivitate
umană.
În decursul istoriei, primele norme de administrație
centrală și locală au existat încă din orânduirea comunei
primitive, când pe teritoriul actual al țării noastre, societatea
geto-dacă a dezvoltat o cultură materială bogată și o
organizare social-politică puternica în triburi și uniuni tribale.
În epoca democrației militare, mileniul al-II-lea î.e.n.,
tracii erau organizați sub aspect social în uniuni de triburi.
Stadiul de democrație militară face legătura dintre democrația
gentilică și societatea împărțită în clase. Conținutul concret al
acestei noțiuni se referă la faptul că toate hotărârile
importante se adoptau prin consens de către întreaga
colectivitate, că exista un conducător militar și un sfat
restrâns zis al ” bătrânilor ”.
Procesul istoric de dezvoltare a satului dac a dus la
sporirea funcțiilor administrației centrale și locale, acestea se
refereau la organizarea administrativ- teritorială, militară,
urbană a satelor, distribuția proprietății funciare, administrația
fiscală, juridică, religioasă.
În epoca feudală, obștea sătească apare ca o formă a
administrației publice locale. Normele fundamentale de
organizare ale obștei sătești s-au statornicit în legătură cu
obiectele muncii , cu desfășurarea principalelor îndeledniciri
tradiționale. Aceste norme nu aveau caracter juridic și nu erau
aplicate prin constrângere, exprimau interesul tuturor și erau
respectate de bunăvoie.
Evoluția societății românești spre constituirea
administrației de stat centrale o reprezintă Instituția Domniei ,
principala instituție medievală a fost comună tuturor
românilor sub denumirea de voievodat.
Schimbările survenite în viața economică și socială a
Țărilor Române a dus la impunerea treptată a principiului
separației puterilor în stat, a specializării și salarizării
aparatului administrativ. Modernizarea administrației publice
a inceput în perioada regimului Regulamentului Organic ,
21
impus Principatelor Române de Rusia țaristă în anii 1831 –
1832.
Regulamentul Organic a adus schimbări importante în
privința organizării administrației de stat, astfel s-a creat
Sfatul administrativ, format din șase membri cu rang
ministerial: marele vornic – ca ministru de interne, marele
vistier ca ministru de finanțe, secretarul statului ca ministru
de externe.
Reformarea vieții constituționale este una din marile
realizări ale domnitorului Alexandru Ioan Cuza.
Conform Constituției din 1866, administrația publică
centrală prezentă sub titlul de putere executivă era
reprezentată de domn devenit mai târziu rege și de miniștri.
Regele se bucura de cele două privilegii monarhice: principiul
irevocabilității și principiul inviolabilității.
Miniștri erau definiți în Constituție drept colaboratorii
necesari ai regelui. Miniștrii formau un colegiu numit
Consiliu de Miniștri. Președintele Consiliului de Miniștri era
desemnat de monarh , coordona activitatea ministerelor și
vorbea în fața Parlamentului în numele întregului Guvern.
Administrația publică locală a înregistratmodificări
importante , domnitorul Alexandru Ioan Cuza a promulgat
legile sale adnimistrative pentru organizarea comunelor
urbane și rurale și pentru inființarea consiliilor județene,
menite să dea țării o nouă așezare administrativă, pe baze
moderne.
Formarea statului național unitar după Marea Unire din
1918 marchează intrarea României într-un stadiu nou al
evoluției sale economico-sociale, conturându-se administrația
publică Românească modernă.
1.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare
Sinteza unităţii de învăţare 1

Știința administrației are un obiect propriu de cerecetare : administrația publică
care cuprinde realitățile administrative social- economice, politico-juridice, nevoile și
aspirațiile oamenilor ca membrii ai unei colectivități umane;
În literatura de specialitate, noțiunea de administrația publică este definită de mulți
autori , termenul de administrație își are originea în limba latină și însemna o activitate
subordonată, o activitate a celui supus.Administrația era înțeleasă ca fiind” acțiunea de a
administra, de a conduce afacerile publice sau private, de a gestiona bunurile ”.
22
Noţiunea de „administraţie publică", utilizată de actuala Constituţie a României şi de
legislaţia bazată pe aceasta, şi a o delimita de alte noţiuni, întâlnite în literatura de specialitate,
cu care are importante zone de interfererenţă. În mod frecvent se intalnește în doctrina juridică
noţiuni ca: „administraţie", „administraţie de stat", „activitate executivă" şi, mai nou,
„administraţie publică", autorii dându- le uneori, înţelesuri diferite,alteori punând semnul
legalității între unele dintre acestea.
Pentru a defini noţiunea de administraţie publică în sensul deplin al acesteia este
absolut necesară prezentarea accepţiunii sale duble, ca activitate şi ca sistem de organizare.
Ca activitate, administraţia publică este formată din ansamblul activităţilor juridice şi
materiale aflate în responsabilitatea autorităţilor publice care au ca scop satisfacerea
interesului general, prin organizarea executării şi executarea în concret a legii. În sens
modern,termenul de administrație presupune o activitate chibzuită, rațională și eficientă de
folosire a forțelor umane și a resurselor financiare în scopul obținerii unor rezultate maxime
cu eforturi cât mai mici.
Scopul și rațiunea administrației publice este servirea interesului colectiv, avându-se
în vedere faptul că există cerințe pe care inițiativa particulară nu le poate satisface și care sunt
vitale pentru întreaga comunitate.
Administrația centrală a statului este secondată de administrația locală, dar acest
raport nu a fost dintodeauna același, și că , în fapt administrația locală a precedat existența
administrației centrale; însuși statul ca element social de suprastrctură are o apariție treptată și
mai târzie în raport cu alte forme de organizare socială.
Studiul administrației publice implică și cunoașterea a o serie de conexiuni – mai mult
sau mai puțin directe - pe care le are cu diverse laturi ale vieții social-politice , în funcție de
epoca istorică, administrația publică fiind rezultatul direct al mediului social respectiv.
Concepte şi termeni de reţinut

„administraţie", „administraţie de stat", „activitate executivă"„administraţie publică",
” a administra ”,” a guverna”,” administrația se lasă descrisă dar nu definită”,”autoritate
publică”.
Întrebări de control şi teme de dezbatere
1. Ce se înțelege prin noțiunea de administrație publică? Care sunt conexiunile și

părțile sale constitutive?
2. Explicați cele două sensuri ale termenului de administrație publică (cea de
activitate administrativă și sistem de organizare);
3. Care a fost procesul de formare a organizațiilor politice de caracter feudal ca
expresiea evoluției societății românești spre constituirea administrației de stat
centrale?
4. Instituția Domniei și importanța ei în dezvoltarea atribuțiilor administrative
centrale.
5. Prin ce susținem că instituirea Regulamentului Organic reprezintă începutul
modernizării administrației publice românești ?
23
6. Reglementări constituționale a administrației publice românești în statul de drept
modern.
Teste de evaluare/autoevaluare
1. Care este obiectul propriu de cercetare al științei administrative?
a) dreptul administrativ
b) administrația publică
c) autoritățile administrației publice
2. Activități de administrație publică pot exercita:
a) doar organele administrației publice din cadrul puterii executive

b) toate autoritățile publice, indiferent de rolul acestora
c) doar Președintele României, Guvernul și organele administrative aflate în
subordinea Guvernului
3. Bazele organizării administrative moderne sunt datorate de:
a) opera legislativă a Domnitorului Alexandru Ioan Cuza

b) Instituția Domniei și a Sfatului Domnesc în Țara Românească și Moldova
c) Constituția României din 1991
24
Bibliografie obligatorie
1. Ioan Alexandru, Administrația publică, Teorii, Realități, Perspective, Editura Lumina

Lex, 1999;
2. Ioan Alexandru,Tratat de administrație publică, Ed.Universul juridic,București,2008
3. Matichescu Olimpiu, Istoria administrației publice românești, Editura

economică,București, 2000;
4. Costea Margareta ,Introducere în administrația publică, Editura Economică,

București, 2000;
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II Forme de realizare a
administrației publice.Domeniul public și serviciul public.Răspunderea în dreptul
administrativ,Contenciosul administrativ, Ed. All Beck, București, 2005;
25
Reperele Constituționale ale administrației publice în România statului de drept
CUPRINS
2.1. Introducere
2.3.1 Noțiuni generale despre stat și drept
2.3.2. Conceptul de stat.Elemente constitutive
2.4.1. Constituția României din 1991, Constituția statului de drept
2.1. Introducere
Conceptul de stat de drept a fost elaborat și fundamantet

de doctrina germană din a doua jumătatea a secolului al XI-
lea. Ideea de stat de drept a constituit începând cu secolul al
VIII-lea, modelul de garanție fundamentală pentru drepturile și
libertățile cetățenilor.
Statul de drept semnifică subordonarea statului față de
drept, abordarea acestei noțiuni putând fi făcută din două
puncte de vedere:
- puterea statului ca forță de constrângere;
- relația dintre normalitate și putere
Statul de drept poate fi caracterizat prin următoarele:

- este stabilit un statul al puterii prin Constituție;
- puterea este organizată și prerogativele acesteia

sunt îndeplinite în condițiile prevăzute de
Constituție și este instituit un sistem de
sanționare a supremației Constituției;
- drepturile și libertățile fundamentale ale omului

sunt garantate și consacrate de Constituție.
26
învăţare
Obiectivele unității de învățare:

- familiarizarea studenţilor cu noţiunile de bază
ale studierii bazelor constituţionale ale
administraţiei publice:
- definirea conceptelor de stat și drept;
- să argumenteze supremația Constituției;
- conștientizarea relațiilor de conlucrare între

Parlament și Executiv , conform Constituției
României din 1991.
Competențele unității de învățare:

- Să definească conceptele de stat şi drept
- Să definească conceptul de instituţie politică
- Să caracterizeze elementele constitutive ale
statului
- Să poată face distincţia între
forma statului, structura de
stat şi forma de
guvernământ
Timpul alocat unității – 2 ore
27
2.3. Conținutul unității de învățare
2.3.1 Noțiuni generale despre stat și drept

Noţiuni generale despre drept
Dreptul reprezintă ansamblul normelor juridice edictate
sau sancţionate de stat, prin care acesta stabileşte drepturile şi
obligaţiile indivizilor, modul de organizare şi funcţionare a
puterilor statului, precum şi raporturile între ele şi prin care sunt
instituite şi apărate ordinea şi stabilitatea socială, norme a căror
respectare este obligatorie şi asigurată prin forţa de
constrângere a statului.
Originea dreptului se intersectează cu procesul de
formare a statului. Dreptul s-a format într-o primă fază în mod
inconştient, ca rezultat al unui proces psihologic, în care omul
reacţionează la anumiţi stimuli externi. La începutul acestei
faze, dreptul se prezenta sub forma unor obiceiuri sau practici
neunitare, haotice. În a doua fază, dreptul, deşi încă rudimentar
se formează ca acţiune conştientă, fiind impus de o forţă
publică.
Rolul dreptului constă în formularea regulilor de
conduită general-obligatorii atât pentru indivizi– priviţi separat
sau în grup, potrivit anumitor principii şi criterii – cât şi pentru
organismele care exercită autoritatea publică.
Necesitatea edictării normelor juridice – nevoia de
ordonare şi disciplinare a relaţiilor dintre oameni. În lipsa lor,
care constrâng indivizii la modele de comportament social,
fiecare om ar fi liberul său arbitru şi ar fi tentat să-şi impună
dreptul şi libertatea prin forţă. Fiind conştient de acest pericol,
fiecare individ renunţă, de bunăvoie sau constrâns, la o parte
din libertatea sa, asigurându-se astfel libertatea şi egalitatea
tuturor unul faţă de altul.
Dreptul apare şi ca o garanţie a guvernaţilor împotriva
abuzurilor administraţiei, întrucât Constituţia şi legislaţia
subsecventă acesteia garantează protejarea drepturile şi
libertăţile cetăţeneşti.
Distincţia între raportul juridic de dreptul public şi
raportul juridic de dreptul privat
Caracteristicile raporturilor juridice de drept public:
unul dintre subiectele raportului juridic este statul ;statul îşi
subordonează celălalt subiect ; prin acest raport se urmăreşte
realizarea unui interes public general ;statul poate oricând să
pună capăt raportului juridic sau să-i modifice conţinutul.
Caracteristicile raporturilor juridice de drept privat:
28
fiecare parte din raport urmăreşte un interes personal ; părţile se
afla pe poziţii de egalitate;oricând oricare dintre părţi poate să
pună capăt raportului în condiţiile prevăzute prin convenţie pe
care au încheiat-o împreună.
Dreptul constituţional este ramură a dreptului public și
are un triplu obiectiv:
- reglementarea instituţiilor politice şi a celor
administrative, jurisdicţionale (dreptul
constituţional instituţional) ;
- reglementarea „sistemului surselor dreptului sau

sistemului normativ” (dreptul constituţional
normativ) ;
- reglementarea drepturilor şi libertăţilor

cetăţeneşti (dreptul constituţional substanţial sau
relaţional)
Obiectul dreptului constituţional constă în aceea că

reglementează organizarea şi funcţiile statului şi al
organelor sale: parlament, guvern, tribunal şi a raporturile
dintre acestea, a raportului dintre stat şi cetăţean, şi a
drepturilor şi îndatoririlor acestuia.
Izvoarele dreptului constituţional sunt :
- constituţia, legi constituţionale, anumite legi
organice, decrete-legi, regulamentele celor două
camere, ordonanţele guvernului, tratatele
internaţionale.
Subiectele dreptului constituţional:

populaţia, statul şi anumite organe ale sale, partidele şi
formaţiunile politice legal constituite; candidaţii propuşi de
partidele şi formaţiunile politice legal constituite; candidaţii
independenţi la funcţia de preşedinte al României, etc.
Conceptul de instituţie politică- Verbul latin
„institutio” înseamnă a întemeia, a ridica, a aşeza cu temei;
„institutum” desemnează obicei, principiu de organizare,
rânduiala, aşezământ.Toate aceste sensuri presupun intervenţia
indivizilor învestiţi cu autoritate pe care o exercită asupra
altora, în vederea realizării anumitor interese (personale sau de
grup).
Noţiunea de instituţie desemnează instituţiile care au un
statut, reguli de funcţionare şi acţiune pentru realizarea
anumitor nevoi colective (sociale). Modelul tipic de organizare
care întruneşte aceste condiţii este statul.
La origine, orice instituţie socială exprima un tip de
organizare a unui domeniu al vieţii sociale, având funcţii de
29
reglare şi control social în domeniul respectiv.
În literatura de specialitate, instituţiile sunt ansambluri
de mecanisme în care membrii aleşi sau desemnaţi ai grupurilor
sunt învestiţi în îndeplinirea funcţiilor stabilite public, dar cu
caracter impersonal, în satisfacerea trebuinţelor individuale şi
de grup, pentru stabilirea comportamentelor tuturor membrilor
grupului prin reguli de influenţare şi de control social.
Apariţia instituţiilor politice este legată de apariţia
relaţiilor politice care presupune stratificarea socială între
guvernanţi desemnaţi prin proceduri publice solemne şi
guvernaţi. În lipsa unor relaţii politice de tipul conducători -
conduşi nu se poate vorbi de instituţii politice.
Autoritatea exercitată de instituţiile politice prezintă
următoarele caracteristici:
1. are putere de constrângere exterioară în numele voinţei
majorităţii populaţiei şi în interesul acesteia;
2. este limitată ca întindere, depăşirea limitelor sale,

stabilite pe bază de cutumă sau prin norme scrise
atrăgând revolta maselor;
3. autoritatea politică este revocabilă (poate fi înlocuită cu

alta) sau se poate modifica prin voinţa naţiunii
exprimată de parlament sau de către puterea executivă.
În ştiinţele politice, studiul instituţiilor politice se face

din perspectiva interrelaţiilor existente între ele potrivit
principiului separării puterilor în stat, a legitimităţii lor de a
asigura stabilitatea politică şi socială, ordinea juridică,
realizarea drepturilor libertăţilor cetăţeneşti. De aceea
instituţiile politice în literatura de specialitate sunt denumite
„instituţiile guvernării”.
Statul – principala instituţie politică (integratoare a
tuturor celorlalte instituţii politice), instituie o ordine la nivel
global care este general-obligatorie.
Numai organele învestite cu prerogative de putere la
nivel general sunt îndreptăţite să fie denumite instituţii politice.
Instituţiile politice sunt învestite prin lege cu autoritate sau
putere de comandă generală. Ele au dreptul de a exprima voinţa
suverană a poporului şi de a acţiona pentru realizarea şi
respectarea acesteia.
În înţelesul larg al noţiunii de instituţie politică,
partidele politice nu sunt instituţii politice, deoarece nu
participă direct şi nemijlocit la exercitarea puterii politice.
Partidele politice parlamentare (reprezentante în
parlament) participă la exercitarea puterii în mod nemijlocit
prin intermediul parlamentului sau guvernului.
Partidele neparlamentare, nereprezentate în guvern nu
30
participă nemijlocit la exercitarea puterii, ci doar la influenţa
acesteia prin intermediul presei, demonstraţiilor, etc.
Instituţiile politice sunt organisme înfiinţate expres prin
lege. Atribuţiile şi prerogativele – stabilite de forul legislativ.
Pentru a fi în prezenţa unei instituţii politice trebuie să
fie îndeplinite două condiţii de fond:
a) instituţia să fie învestită în mod expres prin constituţie
sau prin lege cu prerogativa de a exercita puterea de
stat;
b) instituţia politică trebuie să beneficieze de o deplină

libertate de acţiune în exercitarea misiunii sale.
Instituţia politică se formează ca rezultat al conlucrării

mai multor factori:
a) instituţionalizarea anumitor relaţii sociale din ansamblul
general al relaţiilor sociale;
b) specializarea organului prin care se exercită puterea;
c) conferirea unei haine juridice a întregului mecanism al

instituţiilor politice.
Cerinţe pe care ar trebui să le întrunească instituţiile

politice:
- adaptabilitatea la cerinţele vieţii sociale şi la
mentalităţile politice ale noilor generaţii de guvernanţi
şi guvernaţi;
- asigurarea funcţionalităţii coerente a actului de

guvernare;
- adaptabilitate la cerinţele managementului crizelor;
- permanenta preocupare pentru menţinerea şi sporirea

legitimităţii populare;
- capacitatea de inovare a noi valori politice şi tipuri de

comportament politic şi de difuzare a acestora în
conştiinţa publică;
- capacitatea de a reprezenta interesele şi aşteptările

sociale ale electoratului;
- autoreglarea funcţiilor prin mijloace proprii, din cadrul

subsistemului, fără a se apela la schimburi instituţionale
31
(constituţionale);
- menţinerea echilibrului constituţional între instituţii în

condiţiile „personalizării puterii” din cadrul unor
structuri de guvernare;
- abilitatea de a conduce cu factori extrainstituţionali

(societatea civilă) pentru a permite interferenţa sau
ingerinţa agresivă a acestora, de a le garanta
funcţionarea liberă şi rolul lor de corpuri intermediare
între guvernant şi guvernanţi;
- disponibilitatea de promovare a unor mecanisme

constituţionale şi reglementare, care să permită raporturi
instituţionale de natură democratică între majoritate şi
opoziţie;
- recurgerea cât mai puţin posibil la violenţă în activitatea

de guvernare şi abilitatea de realizare şi menţinere a
armoniei sociale;
- identificarea şi concentrarea resurselor umane, materiale

şi financiare ale societăţii pentru realizarea progresului
economic în general;
- realizarea unui statut al individului care să-i confere

rolul principal în societate;
- recrutarea clasei politice, din toate straturile sociale,

printr-un sistem electoral democratic, şi asigurarea unui
înalt grad de reprezentativitate a acesteia;
- sigurarea unui înalt grad de moralitate în interiorul lor

pentru a preveni sau înlătura prin proceduri proprii,
regulamentare, corupţia, şi a împiedica convertirea
intereselor personale sau înguste de grup în interese
publice.
2.3.2.Conceptul de stat. Elementele constitutive ale

statului.
Din punct de vedere semantic cuvântul stat vine din

verbul latin ”statuo” , care înseamnă a pune, a aşeza, a
întemeia. Sintagma „Status civitas” în Imperiul Roman exprima
modul de guvernare a Cetăţii. Romanii au acordat cuvântului
32
„status” o semnificaţie politică, adăugându-i determinativul
„res publica”, adică lucru public, ideea de conducere a vieţii
publice sau a statului.
Grecii foloseau denumirea de „polis” care însemna
cetate şi „politeia” forma de organizare, pentru acelaşi tip de
organizare politica a unei colectivităţi umane.
Statul antic se caracteriza prin confuzia între monarhul
ereditar şi prerogativele sale de conducere pe care le deţinea ca
bunuri personale, prin centralizarea excesivă a puterii şi prin
metode despotice de guvernare. Statul grec antic şi Imperiul
Roman de Apus au dispărut.
Statul Roman a decăzut în secolul V sub presiunea
atacurilor succesive a unor puternice popoare migratoare foarte
bine organizate din punct de vedere militar, dar inferioare
cultural şi spiritual faţă de civilizaţia romană.
În locul puterii publice şi a statului roman au apărut o
puzderie de cvasi-regate, independente unele de altele.
Conducerea vieţii publice a fost preluată de cvasi-autorităţi
patriarhale.
Un rol important în păstrarea elementelor gândirii
filozofice şi politice greceşti – prelaţii lăcaşurilor sfinte din
Orientul Mijlociu, care au salvat scrierile antichităţii.
În întreg Evul Mediu, lipsa unui concept care să
definească conţinutul şi esenţa statului, distinct de termenul larg
folosit încă din secolul al XIII-lea de „regere”, ”a guverna”, a
axat preocupările doctrinarilor, începând cu Sfântul Augustin şi
Thoma de Aquino pe explicarea fundamentelor teoretice şi ale
aplicaţiilor practic-politice ale termenului de guvernare
(regimen), raţiune de stat, dominaţie, conducere, fie din
perspectiva evanghelizării, fie din cea a afirmării puterii laice.
Dacă pe parcursul Evului Mediu propriu-zis (sec. X-
XIII) Biserica îşi arogase puterea de organizare şi disciplinare
socială (Apusul Europei), spre sfârşitul Evului Mediu asistăm la
transformarea societăţii bazată pe principii de morală creştină –
societate organizată progresiv pe principii politice laice.
Machiavelli folosea pentru prima dată termenul de stat
într-un sens modern în lucrarea „Principele” scrisă în 1513 şi
publicată la Roma în 1532.
Contemporan cu Machiavelli, Thomas Morus scrie
lucrarea „Despre cea mai bună întocmire a Statului şi despre
noua insulă Utopia” în 1516.
În accepţia dată de Machiavelli şi contemporanii săi,
cuvântul stat are la origine termenul latin status. În
documentele de cancelarie cuvântul status era folosit în mod
curent, dar în înţelesul de stare socială. Un astfel de document a
fost dat de Vladislav, domnitorul Ţării Româneşti la 20 ianuarie
1368, prin care a instituit o serie de privilegii negustorilor
braşoveni.
33
Machiavelli atribuie termenului de stat şi accepţiunea de
organizare a unui teritoriu dobândit de un principe cuceritor, pe
care îl alipeşte unui principat preexistent.
Noţiunea de „stat”, ca formă instituţională de organizare
şi exercitare a puterii politice, s-a desprins din noţiunea de
„regimen” (a guverna).
În secolul XVI mulţi autori italieni foloseau cuvântul
stat, dar în sensul de guvernare, plecând de la noţiunea de
„politeia” (forma de guvernare) utilizată de Aristotel în Politica.
În Evul Mediu pentru stat se folosea termenul de regat,
ţară, principat sau republică, noţiuni care exprimau ideea de
întindere a teritoriului statal şi ideea de putere a regelui,
principelui sau, după caz, a corpului politic local de a comanda
şi de a cere să li se dea ascultare.
Elementele esenţiale ale definirii statului:
1. forma de organizare politică a unei colectivităţi umane
constituite istoric;
2. localizarea geografică;
3. existenţa unui grup conducător învestit şi atribuţii de

guvernare şi de exercitare a autorităţii publice în numele
poporului;
4. prerogativa grupului conducător de a stabili şi de a

apăra ordinea statală şi în cadrul
acesteia, a celei juridice.

Statul – forma intituţionalizată de organizare politică a
unei colectivităţi umane constituite istoric şi localizate
geografic pe un anumit teritoriu, în care un grup de indivizi,
deţinând în virtutea suveranităţii poporului şi ca expresie a
voinţei acestuia, ori ilegitim, prerogativele şi instrumentele
exercitării autorităţii publice, ale elaborării şi aplicării normelor
de convieţuire socială, exprimă şi apără interesele fundamentale
ale statului şi ale naţiunii şi impune voinţa general-obligatorie a
acesteia.
Elementele constitutive ale statului
Doctrina constituţională a formulat trei elemente
constitutive ale statului: teritoriul, populaţia, puterea suverană.
Teritoriul statului – spaţiul geografic alcătuit din sol,
subsol şi ape, precum şi din coloana aeriană aflată deasupra
solului şi apelor, asupra căruia statul îşi exercită suveranitatea
sa exclusivă şi deplină.
Asupra întregului său teritoriu, statul exercită o
autoritate exclusivă, manifestată sub 3 aspecte generale:
plenitudine; exclusivitate; opozabilitate faţă de orice alt stat.
Plenitudine – statul exercită în limitele sale teritoriale
34
plenitudinea funcţiilor sale.
Exclusivitate – este general admis că pe teritoriul său,
statul exercită în mod liber întreaga să autoritate, fiind exclusă
intervenţia sau amestecul altui stat. Un stat suveran are dreptul
să accepte o diminuare a suveranităţii sale.
Opozabilitate – legitimitatea şi recunoaşterea internaţio-
nală a constituirii unui stat pe un anumit teritoriu.
Importanţa stabilirii teritoriului unui stat implică o
delimitare precisă a frontierelor sale. Frontiera – o instituţie
juridică importantă, iar dreptul internaţional o defineşte ca o
zonă care separă teritoriul unui stat de altul sau la care se
limitează atributele suveranităţii statale.
Teritoriul prezintă două mari caracteristici:
indivizibilitate și inalienabilitate.
Indivizibilitatea teritoriului reprezintă unitatea
acestuia. Teritoriul fiind un element constitutiv al statului, nu
poate fi divizat şi înstrăinat altor entităţi statale.
Inalienabilitatea – teritoriul nu poate fi înstrăinat altui
stat. În practica internaţională este acceptată ideea modificării
frontierelor, dar numai ca expresie a acordului între statele
suverane interesate.
Acestor două caracteristici li s-a adăugat
„impenetrabilitatea teritoriului” -, interdicţia ca pe teritoriul
unui stat să-şi poată exercită puterea de comandă un alt stat.
Există două categorii de locuitori ai unui stat:
- care au aceeaşi cetăţenie;
- care nu au calitatea de cetăţean al statului respectiv, dar

au o altă cetăţenie sau sunt apatrizi. Cetăţeanul –
individul legat de stat printr-o legătură juridică:
cetăţenia. Această legătură este determinată în mod
suveran de stat pe anumite criterii: ius sanguinis sau ius
loci (ius soli).
- Străinul – cetăţean al altui stat şi rămâne supus acestuia

din punct de vedere al îndatoririlor cetăţeneşti.
Prezenţa unei comunităţi de străini într-un stat ridică

probleme de ordin economic, politic, social, cultural, etnic,
religios. Există pericolul ca autorităţile unui stat să-şi trateze
grupurile minoritare, cetăţeni ai statului, ca pe străini. Problema
poate fi abordată din punct de vedere calitativ şi
cantitativ.Aspectul cantitativ poate influenţa sentimentul de
comunitate naţională. Se pune în raport cu fenomenul
demografic.
Aspectul calitativ – fiecare stat regrupează într-o
proporţie mai mare sau mai mică populaţia cu trăsături etnice
35
diferite. În afară de această regrupare, statele se pot împărţi în
naţionale şi multinaţionale.
Statul naţional – are populaţie majoritară formând o
singură naţiune. Statul multinaţional este statul a cărei populaţie
este formată din mai multe rase, popoare, vorbind limbi diferite
şi având cultura şi trecutul istoric diferite.
Elementele naţiunii sunt : rasa, religia, tradiţia istorică,
interesele materiale şi culturale comune, situaţia geografică.
O autoritate publică este suverană atunci când nu este
supusă nici unei alte autorităţi, nici în cadrul intern, nici pe plan
extern. Nici o altă entitate nu o poate controla. În interiorul
frontierelor sale, statul exercită o putere exclusivă; deţine
puterea de a controla, comanda şi sancţiona în mod suveran.
Un element esenţial al suveranităţii statului este dreptul
său inalienabil de a reglementa, în mod liber şi fără nici o
intervenţie din partea altui stat, organizarea şi funcţionarea
sistemului politic, raporturile societate-stat-cetăţean, raporturile
personale şi patrimoniale între indivizi prin intermediul
normelor juridice.
Statul instituie, în virtutea suveranităţii sale, o ordine
juridică menită să-i ocrotească şi să-i consolideze valorile
fundamentale pe care se întemeiază şi pe care este interesat să
le promoveze şi să le apere, relaţiile sociale corespunzătoare
acestor valori.
Caracterele fundamentale ale statului:
- autoritatea supremă exercitată pe un anumit
teritoriu;
- dreptul exclusiv la organizare de sine stătătoare –

economică, politică, militară, administrativă;
- dreptul de a elabora şi impune la nevoie prin forţa

sa de constrângere, norme obligatorii pentru
întreaga societate.
Este esenţial ca puterea să fie legitimă şi să se exercite

în cadrul legislaţiei constituţionale adoptate în mod democratic.
Legitimitatea este un element fundamental al puterii politice, de
care depinde autoritatea acesteia, capacitatea sa de conservare
sau de apărare, de adaptabilitate la confruntările noi ale vieţii
politice, ale societăţii civile. Activităţile guvernamentale sunt
legitime, în măsura în care răspund intereselor naţionale
„Binele comun”.
O putere devine ilegitimă prin contestarea ei de către
întreaga naţiune sau de către majoritatea populaţiei. O condiţie
a legitimităţii – respectarea de către putere a constituţiei. Un
guvern desemnat legal, poate deveni ilegitim datorită acţiunilor
sale. Lipsa de legitimitate se exprimă prin pierderea de către
36
guvern a raportului popular sau prin retragerea sprijinului
partidelor parlamentare.
Contestarea publică a unor autorităţi statale nu are ca
rezultat automat revocarea acestora şi înlocuirea lor cu altele.
Ilegitimitatea trebuie constatată oficial pe cale parlamentară,
prin votarea unei moţiuni de cenzură sau ca rezultat al unei
revoluţii sau revolte populare.Elementele legitimităţii puterii
politice: legalitatea instituirii puterii (cu respectarea
Constituţiei) şi corecta folosire a acestei puteri (în conformitate
cu legile statului).
Forma statului. Structura de stat. Forma de

guvernământ
Conceptul formei de stat este un concept politico-juridic
care exprimămodul de constituire şi exercitare a puterii, de
organizare şi conducere a societăţii prin stat; exprimă modul
de organizare a conţinutului puterii, structura interna şi externa
a cestui conţinut este analizata sub trei aspecte: forma de
guvernământ; forma structurii de stat; regimul politic.
Aceste aspecte sunt strâns legate şi condiţionate unele
de altele poate apărea sub o întreită înfăţişare în funcţie de
criterii distincte :
- modul de organizare şI exercitare a puterii suverane
pe teritoriul statului;
- caracterele modul de organizare şI exercitare a

puterii suverane pe teritoriul statului;
- metodele de guvernare.
În funcţie de aceste criterii, statul va căpăta o anumită

formă :
– stat unitar/stat federal ; monarhie /republică
– va avea un regim politic democratic/autocratic
sau autoritar.
Orice stat, ca entitate suverană, deţine prerogativa, în
virtutea suveranităţii sale, de a decide în mod liber şi în
conformitate cu prevederile constituţionale ce formă de
guvernământ, de structură, ori de regim politic să adopte.
Opţiunea pentru o anumita formă de stat – opţiune
politică, care este rezultatul unui referendum popular.
Structura de stat
Din punct de vedere conceptual, structura de stat –
modul de organizare al puterii în raport cu teritoriul
statului.Statele pot fi împărţite în 2 categorii:
a) state unitare;
b) state compuse
a) Statul unitar are următoarele caracteristici principale:
37
este format dintr-un ansamblu unic de organisme
constituţionale prin care se exercită puterea politică la nivel
central şi local; activitatea de guvernare se difuzează de la
centru pe cale ierarhică; există o singură ordine juridică
întemeiată pe o constituţie unică; populaţia are o singură
cetăţenie.
Deşi statul este unitar, teritoriul sau poate fi împărţit în
unităţi administrativ-teritoriale. Subdiviziunile administrativ-
teritoriale ale statului au caracter administrativ şi nu constituie
state în interiorul statului.
Structura internă a statului: s-a format odată cu apariţia
statului însuşi; este concepută pe principiul centralizării,
reprezen-tând un ansamblu unic de instituţii şi puterea de
control a autorităţilor publice centrale aspra autorităţilor locale;
statul unitar are o singură constituţie şi o legislaţie uniformă, o
singură organizare administrativ-teritorială, un singur
parlament, un singur şef al statului şi un guvern unic, un singur
sistem de organizare judecătorească, a căror competenţă se
extinde pe întregul teritoriu al statului fără nici o excepţie.
Exercitarea puterii reprezintă concentrarea acesteia la
un centru unic de decizie, care o va converti în decizii
obligatorii pentru întreaga populaţie şi pentru întregul teritoriu
al statului.
Din punct de vedere practic, conducerea centralizată
prezintă avantajul că actele parlamentului şi ale guvernului ar fi
aplicate unitar pe întreg teritoriul statului, prezentând dreptul de
control al centrului aspra modului în care îi sunt respectate
deciziile şi posibilitatea de corecţie a actelor care nu sunt
conforme cu ordinele autorităţilor centrale.
În nici un stat modern nu se poate concepe ca membrii
guvernului să se poată ocupa personal şi nemijlocit de
soluţionarea tuturor problemelor guvernării ivite pe întreaga
cuprindere a statului. O parte a acestor probleme este
încredinţată unor agenţi, aflaţi în legătură cu guvernul, cărora le
sunt conferite atribuţii de administrare pe plan local.
Activitatea judecătorească se desfăşoară în tribunale sau
alte instanţe judecătoreşti integrate într-un sistem unic, cu
semnificaţii pe întreg cuprinsul ţării.
Activitatea legislativă se desfăşoară la centru, dar de
către agenţi fie reprezentanţi ai naţiunii fie ai colectivităţilor
locale.
Statul unitar complex este una dintre formele
imperfecte sau atipice ale categoriei de „stat unitar”;
- statul unitar care fără a pierde unitatea sa de structură,
prezintă mari diversităţi locale administrative, de
legislaţie, de jurisdicţie;
- în practica constituţională, sunt considerate state unitar

38
complexe „uniunea încorporată” şi „regionalismul”.
Uniunea încorporată – un stat caracterizat teoretic prin

unitatea puterii legislative, în interiorul căreia există o
diversitate de legislaţii corespunzând unei diversităţi de
populaţii şi teritorii „încorporate” de către statul unitar într-un
lung proces istoric. Există un singur parlament, acesta votând
legi distincte care nu sunt aplicabile la fel tuturor regiunilor
locuite de populaţiile distincte.
Regionalismul – exprimă o situaţie geografică, politică,
administrativă, lingvistică, spirituală cu rădăcini istorice în
dezvoltarea unui stat unitar, datorită căreia acesta optează
pentru împletirea atributelor suverane ale conducerii
centralizate cu atribuirea unei autonomii largi unor colectivităţi
regionale. Adepţii săi au invocat incapacitatea structurii
politico-administrative centrale de a oferi soluţii viabile şi
eficiente cererii unor forţe sociale de participare la guvernare,
lipsa voinţei politice a autorităţilor centrale de a răspunde
necesităţii de redistribuire a puterii în favoarea unităţilor
administrativ locale. Adversarii săi au susţinut că aceasta
ameninţa statul şi că ar fi un factor de dezmembrare a acestuia.
Regionalismul fără realismul politic al factorilor de guvernare
riscă să ridice probleme, nu şi să la rezolve. României, stat
unitar naţional, i s-a impus un gen de regionalism consfinţit în
Constituţia din 1952, la care nu s-a putut renunţa decât în anul
1968.
Regionalismul politic – prezintă drept una din
trăsături împletirea în acelaşi cadru geografic a unor interese
generale cu particularităţi etnice, lingvistice, cu tradiţii şi
interese locale care pot fi însă multietnice. Regionalismul
devine politic atunci când competenţele regiunii depăşesc pe
cele ale unei simple circumscripţii administrative care
beneficiază de autonomie locală. În acest caz, unitatea admi-
nistrativ-teritorială care beneficiază de statutul de „regionalism
politic” deţine, într-un cadru prestabilit, prerogativa (puterea)
de a se autoguverna.
Statul compus (federal) este format din mai multe
entităţi statale reunite într-un stat suprapus lor şi legate între ele
prin raporturi juridice. O asociaţie de „state” care formează un
fel de super-stat. Este aproape întotdeauna o formă artificială,
deoarece rezultă din conjuncturi politico-militare.
Arhetipul Statului compus – statul federal. O asociaţie
de state care decid în mod liber, în virtutea suveranităţii lor, să-
şi creeze organe comune, cărora le conferă o parte din
competenţele lor (în domeniul militar, al diplomaţiei sau
finanţelor). Înţelegerea între statele respective este consfinţită
într-un act politic (Charta, Pact). Se stabileşte repartizarea
competenţelor între statele federate.
39
Uniunile de state
Asociaţii de state, cuprinzând uniunea personală, reală
şi confederaţia. În cadrul său, fiecare stat membru îşi păstrează
personalitatea juridică internă şi internaţională, dar acceptă să
încredinţeze unui organ comun responsabilitatea luării
deciziilor în domeniile stabilite prin actul juridic (tratatul) de
consfinţire a uniunii.
Uniuni de state formale (în Europa) în legătură cu
succesiunea tronului în unele regate: uniunea personală şi reală.
Statele constituite într-o uniune personală au în comun
instituţia şefului de stat, fiecare păstrându-şi parlamentul şi
guvernul. Legătura juridică poate fi întreruptă printr-un non
acord.
- Anglia şi regatul Hanovrei 1714-1837;
- Ţările de Jos şi Luxemburg 1815-1890;
- Belgia – Statul liber al Congoului 1885-1908;
- Moldova şi Ţara Românească 1859-1862.
În uniunea reală conduce acelaşi monarh, statele

componente îşi constituie organe comune care exercită, în
numele uniunii reale, suveranitatea statală în domeniile
diplomaţiei, apărării şi finanţelor. Pentru restul prerogativelor
statale, fiecare stat component acţionează distinct unul faţă de
celelalte.
Suedia şi Norvegia 1815-1905;
Austria şi Ungaria 1869-1918;
Moldova şi Ţara Românească 1862-1864.
Confederaţiile de state
Cunoscute din antichitate (liga ateniană, macedoniană)
Confederaţia helvetică (sec XIV-1848);
Confederaţia S.U.A. (1776-1787);
Confederaţia Rhinului (1806-1815).
Este o asociaţie teoretic permanentă de state care
urmăresc obiective identice (domeniile relaţiilor internaţionale
şi al apărării). Are unul sau mai multe organe comune ale
statelor membre, care exercită atribuţii în numele acesteia.
Suveranitatea interioară este păstrată de fiecare stat confederat,
cea internaţională este exercitată în numele confederaţiei de un
organ comun (Adunare, Dieta) care adoptă decizii în
unanimitate.
Motivele care determină crearea uniunii de state sunt
diferite:
- Conştiinţa intereselor comune; dorinţa de hegemonie
politică a unui stat, preocuparea de a întări contractele
40
politice bazate pe aceeaşi ideologie
Ex: Republica Arabă Unită prin uniunea între Egipt şi

Siria 1958-1961
Tanganica şi Zanzibar 1964
Uniunea Europeană este un model sui generis de
confederaţie.
Statul federal
Statul federal – format din mai multe formaţiuni statale
care beneficiază de un statut de autonomie în materie
constituţională, lingvistică şi judecătorească şi se subordonează
acesteia. O asociaţie de state care se supune, pe de o parte, unei
puteri centrale unice (puterea federală) şi care, pe de altă parte,
conserva o autonomie constituţională, administrativă şi
jurisdicţională.
Două modalităţi de constituire a federaţiilor:
- prin integrarea mai multor state şi constituirea unei
entităţi statale;
- prin separarea unor regiuni ale statului unitar şi

constituirea împreună cu teritoriul rămas,
a unei federaţii.
Motivele integrării unor state independente şi suverane
într-un stat federal sunt apărarea comună împotriva unei
ameninţări externe, preocuparea de a asigura o ordine socială
internă stabilită și dorinţade a folosi mai eficient resursele
economice. Ca exemplu, putem menţiona S.U.A., Elveţia,
Imperiul german în 1871.
Motivele constituirii unei federaţii prin separarea unor
provincii de statul unitar, constă în încercarea de a soluţiona
problemele naţionale conflictuale. Fosta Uniune Sovietică care
s-a constituit prin asocierea provinciilor Imperiului ţarist (stat
unitar), cu excepţia teritoriului care şi-a proclamat
independenţa şi au ieşit din componenţa imperiului.
(Basarabia).
Trăsături:
a) unitate pe plan internaţional – statele componente ale
federaţiei nu se bucură de personalitate juridică în
relaţiile internaţionale. Aceasta este şi deosebirea între
confederaţia de state, ale cărei componente sunt
recunoscute pe plan internaţional şi federaţie.
b) diversitatea constituţională şi juridică pe plan intern.

Fiecare stat federal are în mod normal propriul său
sistem constituţional, instituţii guvernamentale, propria
41
legislaţie, sistemul de organizare judecătorească.
c) supleţea raporturilor între federaţie şi statele membre.
Federalismul veritabil se bazează pe două principii

complementare:
Principiul autonomiei
Fiecare stat federal îşi construieşte structura de
guvernare şi îşi stabileşte raporturile între ele în mod liber, îşi
precizează o politică socială proprie, îşi stabileşte taxe şi
impozite cu aplicabilitate locală, îşi construieşte o structură
economică.
Potrivit acestui principiu, se stabileşte o strictă partajare
a competenţelor între statul federal şi statele membre ale
federaţiei, cu respectarea colaborării între autorităţile centrale şi
cele locale.
În caz de conflict, puterea judecătorească are
competenţa de a soluţiona diferendul şi de a reface echilibrul
constituţional.
Metodele de stabilire a competenţelor statului federal în
cadrul federaţiei şi în raporturile acesteia pe plan internaţional:
- În constituţia statului federal sunt prevăzute expres
competenţele exclusive ale acestuia. Toate celelalte
atribuţii revin statelor componente ale federaţiei. Ca
exemplu putem aminti Amendamentul X din Constituţia
S.U.A., adoptat în 1791;
- Stabilirea concomitentă prin constituţie a sferelor de

atribuţii repartizate exclusiv statului federal, şi,
respectiv, statelor membre.
Principiul participării
Acest principiu este complementar principiului
autonomiei. Federalismul autentic presupune participarea
statelor federale, pe baze de egalitate, la elaborarea deciziilor
aplicabile pe teritoriul întregii federaţii.
Unul dintre organismele federale însărcinate să
înfăptuiască interesele comune şi să reprezinte statele federale
la nivel central este parlamentul bicameral (Senatul reprezintă
statele componente ale federaţiei, interesele particulare).
Statul federal are caracterul unui stat unitar (un singur
teritoriu, o singură cetăţenie a populaţiei sale, o singură
capitală).
Din perspectiva dreptului constituţional, statul federal –
o varietate de state membre, fiecare având teritoriul său,
populaţia sa, organizarea politică (parlament, guvern, instanţe
judecăto-reşti, servicii publice), capitală proprie.
42
Forma de guvernământ
Un concept juridic şi politologic care indică natura
organului care îndeplineşte funcţia de şef al statului: preşedinte,
monarh-rege, împărat, Directorat, Consiliul de Stat, Consiliul
revoluţiei, Consiliul federal. Indică modul în care sunt
constituite şi funcţionează organele supreme şi este raportată la
trăsăturile definitorii ale şefului de stat şi la raporturile sale cu
puterea legiuitoare. Statele se împart în republici şi monarhii.
Republică – forma de guvernare în care organul care
îndeplineşte funcţia de şef de stat este ales pe o perioadă
anumită. Şeful statului poate fi ales pe viaţă (în Iugoslavia sub
preşedinţia lui Tito), ales prin vot universal (alegeri preziden-
ţiale) sau ales de către parlament (alegeri parlamentare).
Republică semiprezidenţială – alegerea preşedintelui
prin vot universal direct şi prin răspunderea politică a
guvernului faţă de parlament. Ceea ce imprimă un anumit
caracter, este caracterul regimului politic în funcţie de
principiul separaţiei celor trei puteri.
Monarhia – forma de guvernare în care organul care
îndeplineşte funcţia de şef al statului este un monarh care ocupă
tronul fie prin alegerea pe viaţă, fie prin succesiune ereditară.
Monarhiile sunt de două feluri: monarhia absolută (monarhul
este unicul organ suprem în stat) şi limitată sau constituţională
(şeful statului şi organe care exercită puterea, parlament, prim-
ministru).Monarhia dualistă se deosebeşte de cea
constituţională prin faptul că guvernul este numit de monarh şi
subordonat .

Experienţa istorică dovedeşte că fiecare stat îşi
stabileşte modul de organizare şi exercitare a puterii în
constituţie. Nu interesează, din acest punct de vedere, dacă
constituţia statului se prezintă sub forma unor cutume sau a
unui act adoptat printr-o procedură specială.
Constituția reprezintă norma juridicăfundamentală care
reglementează organizarea puterii de stat, libertățile și
drepturile fundamentale și ordinea juridică într-un stat.
Din punct de vedere material, regimul constituţional
exprimă ansamblul de reguli care reglementează organizarea şi
conducerea unui stat într-o anumită etapă a dezvoltării sale.
Orice stat, numai prin faptul existenţei sale, are o organizare, o
constituţie.
Din punct de vedere formal, regimul constituţional
exprimă exteriorizarea sau obiectivarea ansamblului de reguli
care reglementează organizarea şi conducerea unui stat într-un
document politico-juridic (constituţie). Regimul constituţional
în sens formal corespunde statelor moderne, care sunt
guvernate pe baza constituţiilor scrise.
43
Substanţa regimului constituţional - regulile de
organizare şi conducere a statului, indiferent care ar fi forma
lor: cutumiară sau scrisă.
Fiecare stat modern are nevoie de o Constituţie, pentru
că într-un stat de drept, guvernanţii nu exercită puterea decât în
virtutea unor prerogative stabilite într-un act, prin care sunt
învestiţi cu anumite funcţii.
O asemenea învestire se face prin intermediul
constituţiei. Guvernanţii (organe care exercită cele trei puteri:
legislativă, executivă, judecătorească) deţin prerogative în baza
constituţiei sau a unui act normativ cu valoare constituţională şi
nu a unei legi ordinare sau organice.
Uneori, atribuţiile lor concrete pot fi (şi sunt) stabilite
prin lege, dar în prealabil este necesar ca locul, rolul şi funcţiile
acestora în sistemul de guvernare să fie stabilite în constituţie.
Într-un stat se legiferează, se administrează şi se judecă potrivit
constituţiei.
Noţiunea de Constituţie. Din punct de vedere
etimologic, cuvântul constituţie derivă din substantivul latin”
constitutio”, care înseamnă dispoziţie, ordin.
În sistemul de drept roman, constituţie înseamnă edictul
semnat de împărat şi a cărui forţă juridică era superioară
celorlalte acte juridice adoptate de autorităţile publice ale
imperiului.
Încă de la începutul mileniului II apare ideea de act cu
valoare juridică superioară cutumelor existente în diferite state.
Cuvântul constituţie se foloseşte şi în terminologia ecleziastică
pentru a desemna regulile monahale.Noţiunea de constituţie era
folosită pentru a delimita în unele state, unele acte politice sau
juridice, de simple legi sau statute. A fost folosită în Polonia de
la sfârşitul secolului al XV-lea pentru a defini hotărâri adoptate
de Seim.
Termenului de constituţie îi era preferat cel de ,,lege
fundamentală”, folosit în Evul Mediu pentru a desemna acte ale
puterii statale înzestrate cu o forţă juridică superioară.
Constituţia scrisă se prezintă sub forma unui document
politico-juridic, având mai multe sau mai puţine articole şi care
era adoptat direct de popor sau de reprezentanţii acestuia,
potrivit unei proceduri speciale şi solemne. Pentru a căpăta
însuşirile unei constituţii, documentul trebuie să întrunească
anumite condiţii de formă şi fond.
Condiţii de fond:
- Prevederile să aibă un caracter politic, să privească
raporturi de putere;
- Prevederile să aibă un caracter normativ, să fie general-

obligatorii.
44
Condiţii de formă:
- Constituţia să fie adoptată printr-o procedură legislativă;
- să aibă o forţă juridică superioară tuturor celorlalte acte
normative în stat.
Legea supremă a oricărui stat - constituţia - este un act

politico-juridic fundamental, influenţat de o anumită filozofie
socială şi adoptat de naţiune sau în numele ei, pentru a stabili
forma de stat, modul de organizare şi funcţionare a puterilor
statului şi raportul între acestea, principiile generale ale ordinii
juridice a societăţii şi drepturile şi îndatoririle cetăţenilor, act
care este adoptat şi modificat potrivit unei proceduri speciale.
Această definiţie este valabilă în principal pentru tipul de
constituţie-convenţie, adică constituţia adoptată de Adunarea
Constituantă, organism constituit din reprezentanţii naţiunii
aleşi prin vot universal.
Din punct de vedere al politologiei, constituţia este
ansamblul normelor politice şi legale fundamentale care
prescrie reguli de guvernare.
Din punct de vedere sociologic, constituţia este un pact
social (acord naţional încheiat între oameni) intervenit între
guvernant şi guvernaţi, prin care acestora din urmă li se
garantează un sumum de drepturi, în schimbul acceptării de
către ei a puterii de comandă şi a dominaţiei la care sunt supuşi
de guvernant, fără, însă, ca acesta să devină tiranic. Respectarea
acordului este asigurată printr-o infrastructură instituţională
(instituţii politice sau autorităţi publice), organizată pe
principiul separaţiei puterilor şi al verificării lor reciproce
(cheks and balances), prevăzute în constituţie.
Există două forme principale ale constituţiei:
- Constituţia cutumiară și Constituţia scrisă
Conţinutul constituţiei cutumiare: - obiceiuri, tradiţii,

practici care au ca trăsătură comună faptul că sunt nescrise şi că
reglementează modul de organizare şi funcţionare a organelor
de guvernare şi raporturile între ele, statutul indivizilor.
Două elemente ar trebui reunite de o normă pentru a i se
conferi calitate de utumă:
a. elementul material (constă în conţinutul cutumei);
b. elementul psihologic (constă în cunoaşterea de către
destinatarii cutumei a existenţei acesteia).
Pentru a deveni cutumă, obiceiul constituţional trebuie
să îndeplinească următoarele condiţii: să se repete; durata
actelor de repetare să fie relativ îndelungată; repetarea să fie
constantă; obiceiurile repetate să fie clare; obiceiul să
întrunească consensul destinatarilor săi.
Cutuma constituţională are un caracter istoric. Până în
45
secolul al XVIII-lea, raporturile constituţionale erau
reglementate prin cutumă. Rarele documente politice: Magna
Charta din 1215 s.a., prin care se reglementează unele raporturi
între rege şi supuşii săi, nu puteau fi socotite constituţii în
înţelesul pe care îl dăm astăzi acestui document.
Modalităţile practice de exercitare de către naţiune a
puterii sale suverane nu se regăseau în cutuma constituţională.
De aceea, reprezentanţii naţiunii au militat pentru înlocuirea
cutumei cu dispoziţii scrise, care prezentau avantajul că puteau
reglementa şi alte probleme sociale: raporturile între stat şi
naţiune, drepturile şi libertăţile publice, controlul naţiunii aspra
modului în care este guvernată.
Constituţia cutumiară este din punct de vedere al
formării sale suplă, dar nesigură. Ca orice cutumă, cutuma
constituţională, este esenţialmente suplă pentru că s-a format în
timp, fără a întruni condiţii speciale de formă. Ea a transpus în
practică, fie voinţa unei persoane faţă de un model de
organizare politică, fie interese sociale vizând: prevenirea
confuziei puterilor sau a subordonării unei puteri de către alta;
cutuma a fost verificată şi modelată pe parcursul mai multor
generaţii; nu se cere nici o procedură sau condiţie formală
pentru ca o cutumă să fie modificată. Cutuma evoluează odată
cu transformările ce se produc în viaţa politică a statului.
Supleţea cutumei poate fi în unele cazuri un
inconvenient. Existenţa sau dispariţia cutumei nefiind legate de
acţiunea unui organism sau a unei persoane şi nici de o anumită
procedură, poate da naştere la controverse. Nefiind înregistrată
într-un document, cutuma constituţională nu poate fi invocată
întotdeauna şi în toate cazurile de uşurinţă, mai ales în cazul în
care se află în concurenţă cu o altă cutumă având un conţinut
asemănător.
Supleţea cutumei constituţionale a fost considerată de
partizanii acesteia un avantaj incontestabil faţă de rigiditatea
textului scris, ce nu poate fi adaptat cu uşurinţă la
transformările sociale.
Cutuma fiind într-o continuă mişcare, nu are o formă
definitiv stabilită şi nu i se cunoaşte cu precizie nici conţinutul.
Altfel spus, nu se cunoaşte dacă un fapt derogând de la cutumă
este un element de progres constituţional sau un element
negativ, care contravine acestuia;
a) regulile cutumiare nu pot fi o stavilă împotriva
abuzurilor autorităţilor publice.
Două elemente ar trebui reunite de o normă pentru a i se

conferi calitatea de cutumă:
elementul material - constă în cutuma propriu-zisă.
Cutuma se formează printr-o repetare continuă a anu-mitor
acte, proceduri sau obiceiuri. Repetarea trebuie să fie identică şi
46
să se desfăşoare timp îndelungat;
elementul psihologic – convingerea fiecărui destinatar
al cutumei că ea există şi că
trebuie să se conformeze conţinutului sau prescripţiei
acesteia.
Constituţia scrisă a fost adoptată prima oară de către
fostele colonii engleze din America, după 11 ani de la cucerirea
independenţei, ca un act care a consfinţit şi a consolidat
emanciparea lor politică în raport cu Coroana britanică, stabilită
prin Declaraţia de Independenţă din 4 iulie 1776.
Apariţia Constituţiei scrise a fost rezultatul luptei
burghe-ziei aflată în ascensiune economică şi politică împotriva
absolutismului federal.
Constituţia scrisă asigură o mai mare stabilitate şi
securitate a instituţiilor politice, deoarece conţinutul articolelor
sale este clar. Regula de drept scrisă are avantajul clarităţii şi
preciziei, prin intermediul ei se stabileşte cu exactitate cadrul
de organizare al puterilor, se sancţionează încălcarea abuzurilor
de putere. Supremaţia constituţiei se asigură prin controlul
constituţionalităţii legilor şi al altor acte cu un conţinut
normativ: regulamente de organizare şi funcţionare ale
parlamentului, decrete, ordonanţe ale guvernului. Atâta timp cât
este în vigoare, constituţia este practic intangibilă.
În constituţie au fost înscrise drepturile şi îndatoririle
cetăţeneşti, garanţiile împotriva tiraniei şi abuzului de putere.
În doctrine, se admite că sunt două tipuri de constituţie
scrisă:
1) constituţii foarte clare şi în acelaşi timp scurte, care se
limitează la fixarea unor principii şi reguli esenţiale
privind modul de constituire a organismelor statului şi
raporturile între acestea, precum şi drepturile şi
îndatoririle cetăţeneşti;
2) constituţii foarte lungi dar complicate în detalii de

redactare. Ele tind să reglementeze instituţii juridice
care fac parte din alte ramuri de drept: ocrotirea
familiei, detalii ale întocmirii şi aprobării bugetului,
raporturi între patronat şi guvern, între patroni şi
salariaţi s.a..
Raportul între constituţia scrisă şi cutuma

constituţională
De vreme ce constituţia defineşte cu claritate regulile
aplicabile şi prevede modalităţile pentru revizuirea sa, nu se
poate admite aplicarea simultană a unei dispoziţii
constituţionale scrise şi a unei cutume având un alt conţinut,
deoarece astfel am accepta modificarea constituţiei scrise, iar
47
prin cutumă s-ar ajunge să se pună sub semnul întrebării
stabilitatea constituţiei sau să se deschidă calea oricăror forme
de abuzuri prin înlocuirea regulilor scrise cu cutume
constituţionale. Cutuma nu poate niciodată să modifice sau să
înlocuiască o dispoziţie constituţională scrisă şi precisă.
Aceasta nu-şi va pierde niciodată valoarea juridică, chiar dacă
nu este aplicată o perioadă îndelungată.
În legătură cu rolul şi locul cutumei constituţionale în
sistemul juridic bazat pe codificarea generală a normelor de
drept, pot fi distinse cel puţin două situaţii: Cutuma contra
legem și Cutuma praeter legem .
Cutuma praeter legem - completează legea constituţio-
nală. Dacă constituţia nu reglementează suficient de clar o
instituţie politică, este permis să se apeleze la cutumă pentru a
se completa lacuna sau pentru a clarifica conţinutul unei
dispoziţii constituţionale. Este vorba despre o cutumă supletivă
sau interpretativă.
Cutuma contra legem contrazice regula constituţională
scrisă. Este dificil să se admită cutuma contra legem.
Adoptarea şi revizuirea Constituţiei
Distincţia între puterea constituantă şi puterile
constituite
Constituţiile scrise provin dintr-o putere supremă –
putere constituantă, care determină existenţa şi acţiunea
puterilor constituite.
Puteri constituite – autorităţile care sunt prevăzute şi
organizate prin constituţie; adunări, preşedinţi, tribunale,
guverne.
Putere constituantă originară – cea care adoptă
constituţia unui stat: prima constituţie a unui stat sau o nouă
constituţie. Această putere este exercitată de popor prin
referendum sau printr-un organ special creat în acest scop
(Adunarea Constituantă) care, după adoptarea constituţiei, îşi
încetează activitatea sau continuă să funcţioneze ca adunare
legislativă. Această putere este extrem de importantă şi reclamă
o procedură specială şi solemnă. Puterea constituantă derivată –
cea care modifică constituţia aflată deja în vigoare. Există un
organ special sau o procedură specială prevăzută în constituţie,
care instituie modalităţile modificării sale.
Situaţiile în care se adoptă o Constituţie nouă:
O dată cu formarea unui stat nou. Apariţia unui stat – un
proces politic de o mare complexitate, care impune adoptarea
unor dispoziţii cu caracter politico-juridic solemn prin care se
reglementează caracteristicile esenţiale ale teritoriului, structura
de stat, forma de guvernământ, regimul politic, se consacră
existenţa unei anumite populaţii pe teritoriul respectiv, se
prevăd principiile, normele şi organismele de exercitare a
puterii suverane, drepturile şi îndatoririle cetăţeneşti.
48
Constituţia reglementează ansamblul relaţiilor sociale
fundamentale. Aceste dispoziţii sunt stabilite în constituţie sau
într-un alt act cu valoare constituţională.
În situaţia când în viaţa unui stat au loc schimbări
politice structurale, fundamentale, când se schimbă regimul
politic ori când un stat îşi reînnoieşte fundamental bazele
politico-juridice, economice, sistemul social-politic sau când îşi
desăvârşeşte unitatea naţională. Schimbările politice au avut ca
urmare adoptarea unei constituţii noi: Constituţia României din
1923, Constituţia Portugaliei din 1976.
O constituţie nouă mai poate fi adoptată când în viaţa
statului are loc o schimbare importantă cu caracter politic sau
social-economic care nu afectează esenţa statului sau regimul
politic. Este vorba de un stadiu nou de dezvoltare a statului
respectiv, fapt ce poate impune adoptarea unei noi constituţii.
Organismul competent să adopte Constituţia
Competent să adopte o nouă constituţie este organismul
care deţine sau care a fost învestit cu putere constituantă
originară. Desemnarea şi învestirea unui anumit organism la
nivel naţional se asigură prin alegeri democratice.
În condiţii de criză politică, de schimbare calitativă a
realităţilor sociale şi a raporturilor între forţele politice sau în
situaţia în care în viaţa unui stat intervin elemente de
importanţă naţională privind sistemul de guvernare, poate
apărea tendinţa de a monopoliza puterea de a domina alte forţe
politice sau sociale.
Deţinătorii puterii politice – organismul statal,
formaţiunea politică sau grupul social care exercită cea mai
mare influenţă în conducerea politică şi stăpâneşte
instrumentele de formare şi exprimare a voinţei populare – au
posibilitatea şi capacitatea de a orienta procesul de elaborare a
proiectului de constituţie sau îl redactează în exclusivitate.
În cazul constituţiilor concedate, nu se solicită acordul
sau manifestarea reală de voinţă a poporului. Şeful statului
(monarh/preşedinte) este cel care concede, acordă constituţia.
Poporul nu participă efectiv la adoptarea Legii fundamentale.
Modalităţile folosite mai des: poporul exercită această
putere prin reprezentanţii săi aleşi (Adunarea Constituantă sau
Convenţie). Organismul desemnat să adopte constituţia este
ales prin sufragiu universal, cu un mandat concret: adoptarea
constituţiei; după adoptare, organismul îşi încetează activitatea
sau continuă să funcţioneze ca Adunare legiuitoare obişnuită.
Adunarea Constituantă – Parlament, în general.
- poporul exercită direct puterea. Proiectul de constituţie

întocmit de un organism învestit cu această prerogativă,
este supus direct aprobării poporului. Constituţia
49
întocmită şi
practic adoptată de o Adunare Constituantă aleasă în

acest scop, este supusă poporului spre aprobare în cadrul unui
referendum. (Constituţia Franţei din 1958, cea a României din
1991).
- este posibil ca Parlamentul să se transforme, fără alegeri
generale, în Adunarea Constituantă şi să adopte o nouă
Lege fundamentală. În regimurile politice ale fostelor
state socialiste, constituţiile au fost aprobate printr-o
procedură pseudo-democratică, puterea politică fiind
concentrată în vârful unei piramide totalitare.
Clasificarea constituţiilor după modul de adoptare:

Constituţia concedată este iniţiată şi adoptată sub
autoritatea şefului statului (monarhului). Caracterizează
regimurile democratice, în care şeful statului are puteri
absolute. Poate să consfiinţească şi obligaţii impuse
monarhului.
Constituţia-pact reprezintă un echilibru de forţe, fiind
un rezultat al unui compromis militar sau politic, între monarh
şi Reprezentanţa naţională.
Statutul din punct de vedere al formei este o constituţie
concedată, adoptat prin plebiscit. Iniţiativa elaborării statutului
aparţine monarhului, acesta îl supune ratificării populare prin
procedura democratică a plebiscitului.
Constituţia-convenţie este adoptată de un organism de
suveranitate naţională, special ales pentru adoptarea constituţiei
şi învestit în acest scop cu putere constituantă originară.
În literatura de specialitate este menţionată şi
„constituţia parlamentară” care este iniţiată, dezbătută şi
adoptată de parlament.
Revizuirea constituţiei Revizuirea unei constituţii
constă în modificarea acesteia prin reformularea, abrogarea
anumitor articole sau prin adăugarea unui text nou.
Posibilitatea şi procedura de revizuire, sunt expres
prevăzute chiar în textul legii fundamentale. Absenţa din textul
constituţiei a unor proceduri referitoare la revizuirea acesteia
poate genera grave tensiuni între forţele politice existente în
societate (partidele politice) care, fiind interesate să iniţieze sau
să propună anumite modificări în legea fundamentală, nu ar
putea să facă acest lucru datorită lipsei unei proceduri
corespunzătoare.
Distincţia între Constituţia suplă şi Constituţia rigidă
Din punct de vedere al procedurii de revizuire:
Constituţia suplă – o constituţie a cărei revizuire se înfăptuieşte,
practic prin votarea, fără o procedură specială, a unei legi
50
ordinare. Principiul supremaţiei constituţiei este compromis.
Constituţia rigidă – o constituţie a cărei modificare se
dovedeşte a fi mai dificilă decât cea a unei legi ordinare,
datorită procedurii cerute, care implică colaborarea mai multor
organisme constituţionale şi votul unei majorităţi calificate,
adică 2/3 din numărul membrilor parlamentului.
O constituţie poate fi revizuită şi în situaţii de criză
politică, ca un mijloc de rezolvare a acesteia. Doctrina
constituţională s-a oprit la câteva cazuri mai des întâlnite:
producerea unui eveniment politic marcant;
schimbări produse în structura organismelor guvernante
(instituirea funcţiei prezidenţiale în sistemul constituţional
român în 1974);
transformarea denumirii unor organisme prin care se
exercită puterea publică (transformarea în 1961 a Prezidiului
Marii Adunări Naţionale în Consiliul de Stat);
producerea unor schimbări în organizarea şi
funcţionarea unuia sau unora dintre organismele prin care se
exercită guvernarea.
Procedura de revizuire. Toate constituţiile scrise prevăd
o anumită procedură de modificare a acestora, adică stabilesc:
- organismul care propune modificarea;
- organismul care votează propunerea de modificare;
- majoritatea voturilor cerută pentru adoptarea propunerii

de revizuire.
Dreptul de a iniţia modificarea constituţiei are o mare

importanţă, organismului învestit ca această prerogativă
revenindu-i atribuţia de a întocmi proiectul de modificare sau
cel puţin de a orienta pregătirea acestuia.În regimurile politice
autoritare, prerogativa revizuirii revine puterii executive şi este
prevăzută în textul Constituţiei.
În regimurile politice democratice iniţiativa revizuirii
revine poporului, care exercită prin referendum (Elveţia) sau
parlamentului. Procedura cea mai răspândită este conferirea
acestui drept şefului statului şi parlamentului, care acţionează
împreună. Se realizează un echilibru, nici unul dintre cele două
organisme neputând să ignore rolul celuilalt în privinţa
revizuirii.
Procedura cea mai grea de modificare este cea bazată pe
teoria „paralelismului” sau „simetriei” formelor. Pentru a se
modifica o constituţie, este necesar să se urmeze aceeaşi
procedură folosită pentru adoptarea ei.
Procedura clasică – procedura solemnă: a cere
parlamentului exprimarea unui vot asupra textului revizuit, care
să întrunească cel puţin 2/3 din numărul mandatelor
51
parlamentare. Se prevede ca revizuirea să fie aprobată prin
referendum popular sau referendumul să urmeze votului
exprimat în parlament.
Diversitatea istorică şi politică, economică şi socială,
geografică şi demografică, culturală şi religioasă, ce separă
statele lumii contemporane, poate să acrediteze opinia că legile
fundamentale ale acestora diferă unele de altele, aşa cum diferă
între ele populaţiile şi naţiunile respective. Din punct de vedere
al conţinutului lor, constituţiile statelor moderne prezintă multe
asemănări. Asemănarea între diferitele formulări constituţionale
este determinată de obiectul de reglementare al normelor şi
principiilor constituţionale.
Constituţiile scrise stabilesc: principiul suveranităţii
naţionale, care indică deţinătorul legitim al puterii; principiul
reprezentării, conform căruia poporul îşi exercită prerogativele
suveranităţii sale prin intermediul unor organisme pe care le
îndrituieşte să acţioneze în numele său şi să-l reprezinte pe plan
intern şi extern;c) principiul separaţiei şi echilibrului puterilor
şi, corespunzător acestuia, modul de constituire, organizare şi
funcţionare a organelor puterii şi raporturile existente între
acestea; valorile fundamentale şi tradiţiile istorice care definesc
identitatea naţională şi fizionomia spirituală ale unui popor;
forma de guvernământ, structura de stat, regimul politic;
drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţenilor, potrivit
condiţiilor social-economice şi politice din ţara respectivă şi
îndatoririle acestora faţă de stat.
Caracterul şi obiectul de reglementare a normelor
constituţionale
Normele şi principiile constituţionale pot fi împărţite în
trei categorii: principii şi norme constituţionale având rol
determinativ în stabilirea şi funcţionarea organismelor de
guvernare, precum şi în stabilirea formei statului; dispoziţii
solemne privind drepturile cetăţeneşti, însoţite sau nu de
garanţii juridice ale exercitării acestora; dispoziţii
constituţionale care nu au o legătură directă cu procesul de
guvernare.
Legiuitorul constituant nu face nici o deosebire între
forţa juridică a normelor constituţionale, ceea ce nu înseamnă
că nu se pot face distincţii pe criteriul importanţei între diferite
dispoziţii ale legii fundamentale.
Avem în vedere dispoziţiile privind durata mandatului
Parlamentului şi statutul membrilor acestuia, modul de
desemnare a şefului statului, numirea Guvernului şi
răspunderea sa politică etc. Dintr-o constituţie nu pot lipsi
dispoziţiile referitoare la drepturile şi libertăţile cetăţeneşti. Aşa
cum prevede art.16 din Declaraţia drepturilor omului şi
cetăţeanului, adoptată în 1789 „orice societate în care garanţia
drepturilor nu este asigurată, nici separaţia puterilor stabilită, nu
52
are constituţie”.
În unele state există constituţii ale căror prevederi sunt
inspirate din precepte ale Coranului, îmbinând astfel conţinutul
religios cu cel laic modern.
Principii şi norme constituţionale care au un rol
determinant în stabilirea şi funcţionarea organismelor de
guvernare, precum şi în stabilirea formei statului. Normele
cuprinse în această categorie au o importanţă esenţială pentru
constituţie deoarece în funcţie de conţinutul lor, constituţia
respectivă poate fi apreciată sau nu, ca o constituţie
democratică. Stabilirea acestor norme în cuprinsul constituţiei
este de natură să confere legitimitate constituţiei întregului
ansamblu de organisme, care concură la înfăptuirea sau
exercitarea puterii politice. Cele mai importante sunt
dispoziţiile constituţionale care reglementează structura de
guvernare, întrucât ele fixează cadrul instituţional al sistemului
politic.
Structura guvernamentală (în sens larg) este ansamblul
instituţiilor politice şi al procedurilor referitoare la desemnarea
guvernanţilor, la prerogativele şi funcţiile acestora, la
raporturile între aceştia, precum şi pe care ei le au cu cei
guvernaţi.
Enunţarea acestor reguli este importantă nu numai pe
plan tehnico-legislativ, dar mai ales pe plan politic: ele
condiţionează legitimitatea guvernanţilor. Aceasta, pentru ca
guvernanţii exercită puterea pe baza acestor reguli şi în limitele
fixate prin ele.
Această categorie de norme are un pronunţat caracter
politic, datorită dezvoltării în epoca contemporană a
fenomenului statal. Acest fenomen a fost însoţit în Europa de
formarea unor noi state sau de desăvârşirea unităţii statale a
altor state.
Dispoziţiile finale şi tranzitorii ale unei constituţii
reprezintă o categorie de dispoziţii constituţionale care se aplică
pentru o perioadă limitată şi au scopul de a facilita trecerea de
la o reglementare constituţională la alta, de a soluţiona un
posibil conflict de legi, etc. după realizarea scopului pentu care
au fost incluse în constituţie, ele nu mai sunt aplicabile.
În şirul documentelor prin care s-a consfinţit aspiraţia
individului pentru drepturi şi aspiraţii fundamentale, pentru
condiţia sa în societate, este celebră „Declaraţia Drepturilor
Omului şi ale Cetăţeanului” adoptată de revoluţionarii francezi
în 1789. Declaraţii ale drepturilor omului au adoptat şi coloniile
americane după cucerirea independenţei lor în 1776, după
modelul Declaraţiei de drepturi adoptată de statul Virginia (în
unele lucrări este invocată declaraţia de drepturi inclusă în
Constituţia Statului federal Massachussetts în 1780).
Statele americane au inclus în constituţiile lor dispoziţii
53
referitoare la protecţia anumitor drepturi şi libertăţi, chiar
înainte de Legea fundamentală (Constituţia) să fie revizuită în
anul 1791 prin adăugarea primelor 10 amendamente (cunoscute
sub denumirea de „Declaraţia drepturilor omului”).
După primul război mondial, Declaraţia franceză a
drepturilor omului şi cetăţeanului a căpătat o cvasi-recunoaştere
universală. Spiritul declaraţiei a fost extins după 1945 în
dreptul internaţional. Astfel, în cadrul O.N.U. au fost adoptate:
Declaraţia universală a drepturilor omului (10 decembrie 1984);
cele două Pacte adoptate în acelaşi cadru în 1996. Prevederi de
o importanţă esenţială pentru problematica drepturilor omului
au fost incluse în documente ale Consiliului Europei, ale
Conferinţei de la Helsinki în 1975 şi ale sesiunilor organizate
conform Actului final de la Helsinki.
Regulile care nu reglementează structura
guvernamentală, adică nu au o legătură nemijlocită cu normele
prin care se asigură conducerea statului: dispoziţiile referitoare
la statutul persoanei/stabilirea cetăţeniei, statutul apatrizilor,
regimul juridic al proprietăţii publice şi ocrotirea proprietăţii
particulare, regle-mentarea anumitor activităţi cu caracter
economic (formarea, administrarea, întrebuinţarea şi controlul
resurselor financiare ale statului).
Asemenea reguli sunt inserate în constituţie datorită
tendinţei de politizare a conţinutului acestuia. Uneori, asemenea
reguli sunt introduse în Legea fundamentală, ca rezultat al
exercitării
dreptului de iniţiativă legislativă de către cetăţeni în sistemul
constituţional unde este permisă asemenea procedură.
Supremaţia Constituţiei
Constituţia are o valoare juridică superioară faţă de
orice altă normă de drept. Toate actele adoptate de Parlament şi
Guvern, actele emise de celelalte autorităţi publice trebuie să se
conformeze normelor şi principiilor constituţiei. În cazul în care
un act normativ, o lege adoptată de Parlament sau regulamentul
de organizare şi funcţionare al acestuia contravin constituţiei,
nu pot produce efecte juridice.
Justificarea teoretică a supremaţiei constituţiei constă în
caracterul politic şi juridic al acesteia. În constituţie sunt
stipulate obiectivele şi instrumentele de exercitare a puterii
politice.
Constituţia este sediul drepturilor şi libertăţilor
cetăţeneşti. De asemenea, constituţia este factorul structurat al
ordinii juridice, căreia îi furnizează principiile directoare:
egalitatea tuturor cetăţenilor, legalitatea, neretroacti-vitatea
legilor.
O îndatorire generală a şefului statului constă în a
veghea la respectarea de către toate celelalte autorităţi publice,
54
organisme neguvernamentale, cetăţeni, partide politice,
sindicate ş.a. a constituţiei.
Asigurarea supremaţiei constituţiei – asigurarea
stabilităţii sociale şi a ordinii juridice în stat. Datorită
supremaţiei, Legiuitorul constituant a stabilit o ierarhie a
actelor normative: Legea fundamentală, legile constituţionale,
legile organice, ordonanţele, hotărârile Guvernului, ş.a.m.d.
Prin legile constituţionale se revizuieşte Legea
fundamentală.
Legile constituţionale – o excepţie de la principiul
supremaţiei constituţiei, pentru că sunt legile de revizuire a
Constituţiei (deci, o vor modifica).
Supremaţia constituţiei trebuie dublată de stabilirea unui
mecanism care să-i dea consistenţă, s-o apere.
În toate constituţiile scrise a apărut un mecanism
special, care să asigure o superioritate a normelor instituite de
puterea constituantă faţă de legile ordinare, în sensul că ele nu
pot fi modificate decât tot de puterea care le-a instituit, cu
respectarea unor forme şi garanţii speciale, diferite de cele ale
legilor ordinare. Au fost create două instituţii juridice, pentru
asigurarea supremaţiei constituţiei:
- controlul constituţionalităţii legilor;
- contenciosul administrativ.
Controlul constituţionalităţii legilor – ansamblul

dispoziţiilor normative care reglementează activitatea de
verificare a conformităţii legilor şi altor acte normative cu
dispoziţiile Legii fundamentale.
Pentru a verifica conformitatea unei legi cu dispoziţiile
constituţionale, au fost propuse două sisteme:
a) controlul exercitat de către un organ politic este un
control preventiv (anterior);
b) controlul exercitat printr-un organ jurisdicţional este

control posterior.
Controlul constituţionalităţii legilor exercitat de un

organ politic
Organul învestit cu prerogativele de control al
constituţio-nalităţii legilor votate de Parlament apare ca o
autoritate care ar exercita o a patra putere în stat, putând să
infirme voinţa parlamentarilor, ei înşişi exponenţi ai voinţei
suverane a poporului.
Controlul politic – are ca scop conservarea structurilor
şi mecanismelor de exercitare a puterii politice.
Caracterul politic – este imprimat de organele care
exercită controlul şi rezultă din conţinutul politic al Legii
55
fundamentale.Reprezentativitatea organelor de control poate să
rezulte nu numai din desemnarea electorală a membrilor săi
(Senat), dar şi din numirea acestora de autorităţi care, la rândul
lor, sunt reprezentative (Camerele legislative şi Preşedintele
Republicii).
Un asemenea organ ar urma să exercite jurisdicţia
constituţională fie pe cale preventivă, opunând „veto-ul” său
legilor adoptate de Parlament dar nepromulgate de şeful
statului, fie posterior, invalidând o lege aflată în vigoare.
Argumente împotriva controlului politic:
- Principiul separaţiei puterilor nu ar admite în afara celor
trei autorităţi guvernante, crearea unei a patra, situată
„deasupra” Parlamentului şi Guvernului şi învestită cu
dreptul de a le cenzura acţiunea legislativă şi puterea
regulamentară.
- Organul politic care exercită controlul ar putea fi

discreţionar, putând să infirme voinţa suverană a
reprezentanţilor poporului.
- Controlul constituţionalităţii legilor trebuie să fie un

control de specialitate, situat deasupra oricăror
argumente politice.
- Controlul constituţionalităţii legilor exercitat de un

organism politico-jurisdicţional Organism special care
să întrunească un caracter politic şi jurisdicţional.
Caracterul politic rezultă din modul de numire a
membrilor organismului respectiv.
Controlul jurisdicţional rezultă din procedura folosită

pentru verificarea constituţionalităţii legilor.
Controlul politico-jurisdicţional al constituţionalităţii
legilor are următoarele caracteristici:
- Este un control concentrat, adică este de competenţa
exclusivă a unei singure autorităţi;
- Este controlul abstract, întrucât se exercită pe calea unei

acţiuni directe, fără să existe un litigiu anterior dedus
judecăţii unei instanţe;
- Poate fi, atât anterior, cât şi posterior.
Verificarea conformităţii anumitor acte normative cu

textul constituţiei se asigură de un organism specializat, cu o
56
jurisdicţie unică. Astfel se asigură un control specializat şi
omogen din punct de vedere al soluţiilor pronunţate.
Deciziile privind constituţionalitatea sau
neconstituţionalitatea actelor normative supuse controlului au
efecte „erga omnes”.
Constituţia României a preluat din practica
constituţională modernă sistemul controlului politico-
jurisdicţional al conformităţii legilor cu Legea fundamentală.
Instanţele fiind primele organisme, ele s-au confundat,
în practica judecătorească, cu neconstituţionalitatea unei legi.
Exercitarea acestui control de către instanţele judecătoreşti este
o expresie a aplicării principiului separaţiei puterilor.
Controlul judecătoresc al constituţionalităţii legilor are
următoarele trăsături:
- Este un control difuz, putând fi exercitat de către toţi
judecătorii, şi nu exclude posibilitatea ca o singură
instanţă (cea mai înaltă instanţă) să deţină această
competenţă.
- Este un control concret, adică se exercită în sistemele în

care neconstituţionalitatea unei legi este susţinută cu
ocazia unui proces aflat pe rolul unei instanţe.
- Este un control posterior, adică se exercită asupra unei

legi aflate deja în vigoare.
Un asemenea control ar presupune: Aprecieri cu

caracter politic făcute de magistraţi cu privire la conţinutul unor
legi ; Ingerinţa (amestec ilegal) puterii judecătoreşti în acţiunea
legislativă printr-un surplus de „zel judecătoresc” ; Posibilitatea
de manipulare sub diferite forme a magistraţilor de către
puterea executivă ; Situarea puterii judecătoreşti deasupra celei
legislative ; Posibilitatea unor erori judiciare imposibil de
remediat .
Există două proceduri:
- Controlul exercitat pe calea unei acţiuni directe,
intentate împotriva unei autorităţi sau a unei acţiuni,
invocându-se încălcarea de către aceasta a unui drept
recunoscut prin constituţie sau printr-o altă lege, precum
şi printr-un act de reglementare a puterii executive
(hotărâre, ordonanţă, regulament, etc.). Plângerea se
adresează fie unei instanţe speciale, învestite prin
constituţie pentru exercitarea contro-lului, fie
tribunalelor obişnuite, ori anumitor tribunale (ex:
instanţa supremă federală din Elveţia exercită jurisdicţia
constituţională în ceea ce priveşte raporturile între legile
57
cantoanelor şi Constituţia federală).
Legea declarată neconstituţională ca urmare a acţiunii

directe este anulată cu efecte „erga omnes”. Decizia de anulare
are autoritatea absolută de lucru judecat. Acest procedeu
prezintă dezavantajul ca un complet de judecată, format dintr-
un număr redus de persoane, supuse greşelii de apreciere, să
invalideze o lege dezbătută şi aprobată de un întreg parlament.
- Controlul exercitat pe cale de excepţie. Se foloseşte în
cadrul fiecărui proces, când oricare parte poate pretinde
că un text dintr-o lege sau o lege în ansamblul ei, este
neconstituţională şi îi afectează drepturile legale în
dosarul care urmează a fi judecat. Această excepţie se
numeşte „excepţia de neconstituţionalitate”. Numai
părţile în proces pot ridica această excepţie. Judecătorul,
primind această excepţie, nu se mai poate pronunţa
asupra fondului cauzei înainte de a decide, el sau altă
instanţă dacă legea este neconstituţională.
Dacă instanţa declară legea ca fiind neconstituţională

efectele deciziei se răsfrâng exclusiv asupra părţilor în proces.
Celorlalţi destinatari ai legii, li se aplică în continuare
dispoziţiile legii respective, adică decizia are autoritate relativă
de lucru judecat.
Acest tip de control este mai dezvoltat în S.U.A., unde a
fost creat pe cale pretoriană.
2.4.1. Constituția României din 1991, Constituția

statului de drept
Constituția statului de drept a fost adoptată de
Parlament la 21 noiembrie 1991 și a intrat în vigoare prin
referendum național la 8 decembrie 1991. Ea a adus importante
precizări și noutăți cu privire la conducerea generală a
administrației publice.
Art. 3 din Constituție stipulează caracterul noului stat : ”
România este stat de drept, democratic și social, în care
demnitatea omului, drepturile și libertățile cetâțenilor, libera
dezvoltare a personalității umane, dreptatea și pluralismul
politic reprezintă valori supreme și sunt garantate”.
Evantaiul larg de drepturi și libertăți democratice
expuse sub deviza fundamentală – Nimeni nu este mai presus
de lege – și garantate prin Constituție este raportat și la tratatele
internaționale privitoare la drepturile omului, la care țara
noastră a aderat.
Art. 20 din Constituție arată că ” dispozițiile
constituționale privind drepturile și libertățile cetățenilor – vor
fi respectate și aplicate în concordanță cu Declarația universală
58
a drepturilor omului, cu pactele și cu celelalte tratate la care
România este parte”.
Constituția statului de drept precizează explicit cadrul
legal de organizare și manifestare a partidelor politice.”
Partidele politice se constituie și își desfășoară activitatea în
condițiile legii- se stipulează în art. 8. Ele contribuie la
definirea și exprimarea voinței politice a cetățenilor, respectând
suveranitatea națională, integritatea teritorială, ordinea de drept
ți principiile democrației”.
Din exercitarea acestor atribute ale partidelor politice,
ca mandatare a vieții politice a cetățenilor, urmau să rezulte,
potrivit prevederilor constituționale, autoritățole publice
centrale: Parlamentul, Președintele României, Guvernul țării. In
privința Parlamentului,ca organ reprezentativ suprem al
poporului român și unica autoritate legislativă a țării, în
Constituție se precizează că ” este alcătuit din Camera
Deputaților și Senat”.
Art. 80 din Constituție arată locul și funcțiile
Președintelui României în ansamblul vieții social-politice a
țării.” Președintele României reprezintă statul român și este
garantul independenței naționale, al unității și integrității
teritoriale a țării”. Instituția prezidențială a fost concepută
constituțional în așa fel încât să satisfacă, pe de o parte, nevoia
de reprezentare a statului, iar pe de altă parte, nevoia de arbitraj
între puterile statului, între stat și societate.
Art. 101 din Constituție definește rolul politic și
administrativ al Guvernului ” asigură realizarea politicii interne
și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației
publice”.
În ceea ce privește administrația publică locală,
Constituția din 1991 în art. 120 a consacrat-o pe principiul
autonomiei locale și pe cel al descentralizării serviciilor
publice.Autoritățile administrației publice locale sunt consiliile
locale alese și primarii aleși , în condițiile legii. Legea nr.
69/1991 a Aministrației Publice Locale, conferă consiliilor
locale exercitarea de atribuții în orice domeniu.
În privința primarului, legislația actuală în vigoare a
optat pentru soluția alegerii sale direct de către cetățeni, pentru
un mandat de 4 ani.
Prefectul este numit de Guvern la nivelul județelor
pentru a asigura controlul de tutelă administrativă și
coordonarea serviciilor publice statale.
Obiectivele multiple și deosebit de importante ale
comisiilor administrative se realizează prin aparatul prefecturii,
armonizând astfel interesele naționale pe care le apără și
promovează serviciile statale de la nivelul județean cu
interesele locale promovate de consiliile locale și cele județene.
59
Principiul separării puterilor în stat a marcat cea mai importantă construcție teoretică
cu efecte pe planul conducerii unui stat. Pe această bază a apărut ideea colaborării și a
echilibrului puterilor în stat.
Administrația și puterea politică sunt indisolubil legate, fapt ce se explică prin
următoarele aspecte:
- mediul politic are o mare influență asupra administrației;
- administrația trebuie să se sprijine pe o putere politică;
- puterea politică este influențată, la rândul ei ,de administrație
Structura de stat, adică modul în care sunt devizate și repartizate competențele statale,
influențează în mod direct structura administrației. În acest sens se pot diferenția deosebirile
ce apar între administrațiile din statele federale și cele din statele unitare.
În statele federale, sarcinile fundamentale de stat, și în consecință, sarcinile
administrației sunt repartizate între statul federal și statele componente, prin Constituție și prin
practica politică.
Regimul politic existent influențează în mod substanțial administrația statului
respectiv, dictate de cele două regimuri politice și anume, regimurile democratice și
regimurile totalitare.
Prin Constituția aprobată pri referendum, la 8 decembrie 1991, în România a fost
reinstaurat statul de drept. În consecință, așa cum se arată în art. 2 din legea fundamentală,
unicul titular al puterii este poporul român. Constituția României evită folosirea cuvântului de
” separație”. care poate duce la o interpretare rigidă, exclusivistă și consacră termenul de ”
echilibru” sau de ” conlucrarea puterilor în stat”.
Concepte şi termeni de reţinut :

”stat de drept”,” supremația constituției”,” structură de stat”,” formă de
guvernământ”,” formă de stat”,” principiul separării puterilor în stat”.

1. Definiți conceptele de stat și drept .
2. Definiți conceptul de instituţie politică
3. Identificati trăsăturile caracteristicile statului de drept
4. Care sunt elementele constitutive ale statului ?
60
5. Care este distincţia între forma statului, structura de stat şi forma de
guvernământ ?
6. De ce definim Constituția României din 1991 drept ” Constituția statului de
drept” , prin prisma prevederilor referitoare la funcționarea administrației publice
centrale?
1. Prin ce se caracterizeazã puterea de stat:
a) are posibilitatea de monitorizare si supraveghere a puterii publice

privitor la modul concret în care sunt gestionate treburile tãrii;
b) are sferã generalã de aplicativitate, are caracter public, dispune de

drepturi si structuri specializate care o realizeazã si este suveranã;
c) impune reglementarea juridicã a domeniilor incluse în programele

politice ale partidelor aflate la guvernare;
2.Care sunt functiile statului:

a) functia de conducere, functia normativa, functia preventiva, functia
de guvernare, apãrare si garantare a valorilor fundamentale ale
societãtii;
b) functia de reglementare socialã, functia de tratare a conflictelor

declarate,, functia de legitimare a puterii;
c) functia legislativã, functia executivã si administrativã, functia

jurisdictionalã, functia externã.
61
3.Cum se clasifică statele în funcție de structura de stat:
a) state monocratice, state oligarhice, state democratice

b) state unitare sau simple si state federale, compuse sau unionale
c) state capitaliste, state socialiste, state totalitare;
4.Ce exprimă conceptul de „formă a statului”:
a) este un atribut caracteristic statului ce se deosebeste de celelalte

categorii de autoritate prin faptul cã are caracter politic, are sferã
generalã de aplicabilitate, dispune de structuri specializate care o
realizeazã;
b) exprimã modul de organizare a continutului puterii, structura internã

si externã a acestui continut
c) exprimã organizarea de ansamblu a puterii în raport cu teritoriul,

criterii în functie de care statele se clasificã în state unitare si state
supuse (federale).
5.Care sunt caracterele statului roman ce rezultă din dispozițiile

constituționale în vigoare?
a) statul român este un stat de drept, democratic și social;
b) România este un stat federal;
c) Constituția consacră principiul umanității.
62
Bibliografie obligatorie:
1 Bondrea Aurelian, Opinia publică, democrația și statul de drept, Ed.Fundației

2. Deleanu Ion, Drept constituțional și instituții publice, Ed.Europa Nova,București,1996;
3. Deleanu Ion, Instituții și proceduri constituționale în dreptul comparat și în dreptul
român, Tratat, Ed. Servo Sat, Arad, 2003;
administrativ,Contenciosul administrativ,Ed. All Beck, București, 2005;
5.Dănișor Dan Claudiu, Drept constituțional și Instituții politice,
Ed.Șiițifică,București,1998;
63
Principiile cadru ale administrației publice
CUPRINS
3.1. Introducere
3. 3.1. Principiul legalității
3. 3.2. Principiul ierarhiei
3.3.3. Principiul cuntinuității
3.3.4. Principiul operativității
3.3.5. Principiul oportunității
3.3.6. Principiul revocabilității
3.3.7. Principiu eligibilității
3.3.8. Principiul autonomiei locale aplicat pentru administrația publică
3. 3.9. Principiul descentralizării administrației
3.3.10. Principiul deconcentrării serviciilor publice
3.3.11. Principiul consultării cetățenilor
3.1 Introducere
Administrația publică trebuie să răspundă unor exigențe

sporite legate de buna gestionare a problemelor comunității
locale și a intereselor membrilor acestora. Din aceste exigențe
rezultă principiile potrivit cărora este organizată și
funcționează administrația publică din România.
Temeiul legal al principiilor cadru se regăsește atât în

Constituția României cât și în Legea nr. 215/2001 – legea
cadru a administrației publice locale.
Fiecare sistem administrativ are particularitățile sale,

principiile cadru determină relațiile stabilite între diferitele
paliere administrative în cadrul raporturilor centru-local(
principiul descentralizării, principiul autonomiei locale,
principiul deconcentrării serviciilor publice) și autorități
cetățeni ( principiul eligibilității, principiul legalității,
principiul consultării cetățenilor)
64
învăţare

- înțelegerea conținutului principiilor cadru și rolul
lor în organizarea și funcționarea administrației
publice locale ;
- cunoașterea importanței principiilor în

interpretarea fenomenelor administrative;
- conștientizarea efectelor principiilor generale

asupra structurilor administrative în funcție de
natura structurii statului unitar sau federal ori a
regimului politic și formei de guvernământ;
- importamța principiilor în determinarea relațiilor

stabilite între diferitele paliere administrative în
cadrul raporturilor centru-local și autorități –
cetățeni.
– studenţii se vor familiariza cu cadrul legislativ al

principiilor cadrul ale administrației publice, potrivit
cărora este organizată și funcționează administrația
publică în România;
– dezvoltarea unor abilităţi de a operaţionaliza concepte

legate de principiile cadru ale administrației publice;
– dobândirea unui limbaj de specialitate în vederea

argumentării și descrierii noțiunilor și conceptelor
specifice administrației publice în general și al
principiilor cadru în special;
65
3.3.1. Principiul legalității

În conformitate cu art. 102 alin. 1 din Constituție,
Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de
Parlament, asigură realizarea politicii interne și externe a țării și
exercită conducerea generală a administrației publice.
Guvernul asigură materializarea liniilor directoare ale
politicii interne și externe încorporate în programul de
guvernare acceptat de Parlament, ceea ce în plan juridic se
meterializează în inițierea de proiecte legislative, adoptarea de
hotărâri pentru alicarea acestora, în aveghe ca toate autoritățile
administrației publice să acționeze cu operativitate și
profesionalism pentru respectarea Constituției și a legii.
Una din cele mai importante atribuții ale Guvernului
este să asigure executarea de către administrația publică a
legilor și a celorlalte acte normative date ăn aplicarea
acestora.Acest principiu este consacrat și prin art. 2 din Legea
administrației publice locale.
Sistemul organizatoric numit administrație publică
există pentru a asigura eficiența existenței legilor, astfel
subordonarea față de lege fiind absolut necesară. Însăși
organizarea statului ca stat de drept conduce la concluzia că
legea – trebuie să fie etalonul la care să se raporteze activitatea
indivizilor umani atât în calitate de beneficiari ai dispozițiilor și
prestațiilor administrației publice, cât și ca demnitari,
funcționari publici sau simpli angajați în sistemul administrației
publice.
Principiul legalității este consfințit în Constituția
României în art. 116 alin. 2 ” Nimeni nu este mai presus de
lege” și este principiul de bază al administrației publice, care
instituie obligația ca întreaga activitate a autorităților
administrative să se organizeze și să funcționeze cu respectarea
strictă și riguroasă a limitelor stabilite de lege.
În spiritul constituțional, esența noțiunii de” lege”
conține două aspecte:
- legea ca ordine de drept, și
- legea ca decizie de conducere a statului unitar.
Legea ca ordine de drept este prezentată în subtitlul

patru , care arată că ierarhia sistemului juridic românesc
cuprinde șapte categorii de acte normative, enumerate în ordine
66
descrescătoare a forței juridice: Constituția, Tratatele
interneționale privind drepturile omului, Legile organice, legi
ordinare, Ordonanțele de Guvern, Hotărârile de Guvern, Actele
administrației publice centrale și locale.
Legea ca decizie de conducere a statului este
argumentată în subtitlul doi, care statuează că funcționarea unei
organizații parcurge trei etape : decizie – implementare –
control. În timp ce Parlamentul este organul decizional al
statului iar deciziile sale îmbracă forma legilor, administrația
publică asigură implementarea acestor decizii prin actele și
faptele administrative.
Principiul legalității reprezintă un instrument de
realizare a două deziderate la nivelul statului unitar:
- asigură realizarea ordinii de drept și garantează
menținerea caracterului uniform al activității
administrației publice locale, care este constrânsă să se
încadreze în limitele generale stabilite de dispozițiile
legale.
3.3.2. Principiul ierarhiei
Existanța unor raporturi de drept administrativ între

Guvern și oricare altă autoritate a administrației publice este
reliefată în exprimarea : Guvernul ” exercită conducerea
generală a administrației publice”.
Aceste raporturi diferă sub aspectul conținututlui, în
funcție de principiile care stau ca fundament structurii
administrației: unele pot fi raporturi ierarhice ( cele în raport cu
ministerele, în raport cu prefecții), alte raporturi sunt de
colaborare( raporturile cu autoritățile centrale de specialitae
autonome), iar altele pot fi raporturi de tutelă administrativă (
cele față de autoritățile locale alese de cetățeni în baza
principiului eligibilității și care își desfășoară activitatea în
conformitate cu principiul autonomiei locale).
Un principiu nou, specific statelor democratice este
principiul general al activității Guvernului în realizarea
sarcinilor politice și a celor administrative : principiul
cooperării cu organismele sociale interesate. Acest principiu are
rolul de a garanta transparența Guvernului.
3.3.3 Principiul continuității

Administrația publică fiind o activitate prin care se
organizează executarea legii, continuitatea este garantată prin
însăși natura sa . Este inadmisibil a exista momente în care
67
legea să nu poată fi aplicată în teritoriul în care aceasta trebuie
să reglementeze relațiile sociale
Neaplicabilitatea legii generează dezordine socială
conducând în final la anarhie și la distrugerea entității
organizate în stat.
În concluzie, putem spune că dispozițiile și prestațiile
administrației publice trebuie să aibe caracter continuu, așa cum
funcția publică trebuie exercitată fără întrerupere.
3.3.4. Principiul operativității
Sistemul ” Administrație publică ” trebuie să

funcționeze prin toate compartimentele sale în mod operativ,
atât cele de la nivel central, cât și cele din unitățile
administrativ –teritoriale, trebuie să preia mesajele de la
membrii colectivităților, să identifice elementele dominante
comune și să adapteze rapid activitatea.
Operativitatea trebuie să se manifeste pe mai multe
directii:
- în primul rând în ceea ce privește recepționarea
mesajelor și identificarea solicitărilor sau sesizărilor
formulate în mesajele respective;
- în al doilea rând în identificarea modalităților de

răspuns la mesajele primite, în definirea mecanismelor
de acțiune și în acțiunea concretă de răspuns;
- În al trelea rând, din punct de vedere al caracterului

activității, trebuie acționat cu operativitate atât în
domeniul prestațiilo efectuate în folosul membrilor
colectivității, cât și în ceeace privește activitatea
dispozitivă a organelor administrației publice.
Operativitaea în desfășurarea activității orgamelor

administrației publice este vitală, deoarece acestora le revine
sarcina de a elabora și adopta acte cu caracter normativ.
Necesitatea normării se deduce de către organele
administrașiei publice pe baza semnalelor venite din societate.
Elaborarea și adoptarea cu întârziere a unui act cu caracter
normativ îl poate face inaplicabil ca urmare a căderii sale în
desuetudine.
3.3.5. Principiul oportunității
Actele administrative reprezintă o modalitate

juridică de organizare a executării și de executare a legii.
68
Organele administrației publice trebuie să dispună de o anumită
inițiativă și să aibă posibilitatea de a aprecia situațiile în care
vor emite aceste acte și să aprecieze oportunitatea elaborării lor.
Condiția de oportunitate a actelor administrative trebuie
corelată cu legalitatea acestora. Principiul oportunității
subliniază prerogativa conferită administrației publice ,
prerogativă în conformitate cu care aceasta are dreptul și
obligația de a aprecia la momentul emiterii unui act
administrativ conformitatea dintre norma de drept și situația de
fapt, apreciere pe care administrația publică o face pornind de
la criteriul intereselor colectivității pe care o reprezintă.
3.3.6. Principiul revocabilității
Revocarea este operațiune ajuridică prin care

organul emitent al unui act administrativ sau organul ierarhic
superior desființează un act. Revocarea intervine pentru
nerespectarea condițiilor de legalitate, dar mai ales condițiilor
referitoare la oportunitate.
Modalitățile de soluționare a situațiilor practice
generate de un act administrativ nelegal sau neoportun sunt :
suspendarea, revocarea sau anularea actului respectiv.
Prin suspendare, actul administrativ, fără a fi desființat,
nu se mai aplică temporar pentru legalitatea lui este contestată
de o persoană fizică sau juridică, sau pentru că aplicarea lui este
considerată inoportună chiar dacă este legal.
Suspendarea poate fi hotărâtă de organul emitent al
actului, de organul ierarhic superior, sau pe baza unor dispoziții
legale exprese, de instanțele judecătorești. Suspendarea
încetează ca urmare a anulării actului sau prin repunerea lui în
vigoare.
Revocarea actelor administrative, ca operație juridică
prin care organul administrației publice care a adoptat sau emis
un act administrativ de autoritate hotărăște ca actul respectiv să
nu-și mai producă efecte juridice, poate avea caracter
obligatoriu în situația în care este prevăzută de lege în mod
expres sau când este dispusă de organul ierarhic superior.
Ideea de revocabilitate a actelor administrative este o
regulă decurgând din structura funcțională a administrației
publice, pentru că regulile regimului juridic nu pot fi stabilite
decât pe baza regulilor care constituie fundamentul structurii
organizatorice a administrației publice. Actele administrative
intrate în circuitul civil sunt irevocabile .
3.3.7. Principiu eligibilității
Bazele constituționale ale principiului le regăsim în art.

121 alin.1, care în mod implicit consacră eligibilitatea
69
autorităților administrației publice locale atunci când enunță că
” autoritățile administrației publice, prin care se realizează
autonomia locală sunt consiliile locale și primarii aleși”.
Ca fundament al democrației stau două reguli esențiale:
reprezentativitatea, care implică eligibilitatea și participarea
directă.
Alegerea Președintelui României , se face prin vot
universal, egal, direct, secret și liber exprimat ( art. 81 alin.1
din Constituția României ).
În esență principiul eligibilității desemnează dreptul
membrilor unei comunități de a-și desemna singuri
conducătorii, organele de conducere proprii. Conform
principiului eligibilității, autoritățile centrale nu au nici o putere
în a influența desemnarea autoritățile publice locale.
Eligibilitatea organelor de conducere este un elemen
esențial al auto-guvernării care reliefează independența față de
centru. Astfel,organele care gestionează treburile locale nu sunt
numite de la centru, ci sunt alese de membrii comunității.
Alegerea propriilor organe de conducere de către
membrii comunităților locale constituie o garanție și pentru
exercitatrea principiului independenței de exercitare a
competențelor autorităților locale.
3.3.8. Principiul autonomiei locale
Principiul aurtonomiei locale este consacrat de

Constituția României în art. 120, care prevede că :”
administrația publică din unitățile administrativ- teritoriale se
intemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale și
deconcentrării serviciilor publice ”.
Legea administrației publice locale nr. 215/2001
precizează că administrația publică în unitățile administrativ-
teritoriale se organizează și funcționează în temeiul autonimiei
locale.
Autonomia locală a fost definită ca fiind: ” dreptul și
capacitatea efectivă a unităților administrației publice locale de
a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul
colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în
condițiile legii ”.
În lege se prevede că că autonomoa locală, ca drept, se
exercită de consiliile locale, de primari și de consiliile județene
în calitate de autorități ale administrației publice locale alese
prin vot universal, egal,direct, secret și liber exprimat.
Autoritățile administrației publice locale pe baza
principiului autonomiei locale au dreptul de a avea inițiative în
toate domeniile, cu excepția celor carfe sunt date în mod expres
în competența altor autorități publice.
70
Autonomia locală se aplică nu numai în raportul dintre
administrația publică centrală și cea locală, ci și în raporturile
dintre autoritățile administrației publice locale.
Autonomia locală reprezintă nu numai un principiu de
organizare și funcționare a administrației publice ci și un drept
care se exercită de acestea în numele și în interesul unităților
administrativ-teritoriale.
Autonomia locală presupune determinarea atribuțiilor
locale prin consacrarea plenitudinii de competențe în
soluționarea problemelor de interes local și exclude implicarea
altor autorități în luarea acestor decizii.
Autonomia locală a consiliilor locale și celor județene
rezultă și din faptul că, după cum un consiliu local nu poate
anula un act administrativ de autoritate adoptat de un consiliu
local ori emis de către primar, tot așa nici Guvernul și cu atât
mai puțin un minister sau alt organ de specialitate al
administrației publice centrale nu poate anula un act
administrativ de autoritate adoptat de un consiliu județean sau
emis de președintele consiliului județean.
În realizarea cerințelor principiului autonomiei locale,
actele ilegale ale consiliilor locale și ale celor județene pot fi
anulate numai de către instanțele de contencios administrativ,
la sesizarea prefectului sau a celor care se consideră vătămați în
drepturile lor recunoscute de lege.
Autonomia locală nu înseamnă dreptul unei colectivități
de a se guverna singură în orice problemă, fără a se ține seama
de raporturile cu colectivitățile similare sau situate la niveluri
superioare , ori la centru. Colectivitățile locale sunt integrante
material ( teritorial ) și juridic statului suveran, care le asigură
autonomia necesară gestionării treburilor lor specifice, dar
numai în masura în care acestea se încadrează în ordinea
juridică a statului.
3.3.9. Principiul descentralizării administrative.

Bazele constituționale ale principiului descentralizării
le regăsim în art. 120 care consacră principiului
descentralizării ca principiu de bază pe care se întemeiază
administrația publică din unitățile administrativ – teritoriale
alături de principiile autonomiei locale și deconcentrarea
serviciilor publice.
În contextul administrației publice, descentralizarea
înseamnă transferul vertival de autoritate sau responsabilității
de la guvernul național către autoritățile administrației publice
locale. Autoritățile centrale transferă astfel întreaga arie de
competențe inclusiv competențele decizionale însoțite de
resursele necesare, competențele de control, mabageriale și
execuționale.
Descentralizarea reprezintă procesul prin care se tinde
71
către realizarea autonomiei locale prin transferarea unei arii cât
mai mari de competențe de la nivelul national la nivelul sub-
național, către puterile locale : comune, orașe și județe.
În ceea ce privește descentralizarea serviciilor publice ,
aceasta trebuie privită potrivit principiului ca fiind înființarea în
fiecare unitate administrativ teritorială a un or servicii, filiale,
corespunzătoare ministerelor și celorlalte departamente
centrale.
Descentralizarea în administrația publică este un regim
juridic în care rezolvarea problemelor locale nu se mai face de
funcționari numiti de la centru ci de către cei aleși de corpul
electoral.
Descentralizarea realizată pe baze teritoriale presupune
recunoașterea personalității juridice a unităților administrativ
teritoriale, alocarea unui patrimoniu și existența unor organe de
conducere, cu caracter reprezentativ, care să permită
colectivității locale organizarea,funcțiunarea și gestionarea
autonomă a propriilor interese.
Descentralizarea administrativă presupune existența
unor persoane publice locale, desemnate de comunitatea
teritoriului, cu atribuții proprii, ce intervin direct în gestionarea
și administrarea problemelor colectivității, implicând
autonomia locală.
Descentralizarea nu reprezintă opusul centralizării, ci
micșorarea ei, diminuarea concentrării puterilor. Gradul de
descentralizare variază după întinderea teritoriului, mărimea
populației, condițiile economice și politice existente, tradiții,
etc.
Cadrul legislativ al descentralizării a cunoscut o
evoluție pozitivă începând cu adoptatarea unei noi Constituții,
continuând cu ratificarea Cartei europene a autonomiei locale și
adoptarea și îmbunătățirea permanentă a legislației specifice
administrației publice locale.
Descentralizarea nu este un scop în sine, ci un
instrument pentru a realiza democratizarea administrației
publice și de a oferi servii publice mai eficiente.
Descentralizarea este procesul prin care se tinde la atingerea
unui grad cât mai mare de independență administrativă și
financiară a comunităților locale prin transferul de competențe
la autoritățile centrale; descentralizarea fiind astfel un
instrument de realizare a principiului autonomiei locale.
Descentralizarea înseamnă apropierea deciziei de
beneficiarii serviciului public. Autoritățile publice locale
cunosc cel mai bine nevoile comunităților și sunt în măsură să
le satisfacă în modul cel mai adecvat.
72
3.3.10. Principiul deconcentrării serviciilor publice
În sens generic deconcentrarea, ca și descentralizarea

implică depărtarea de centru sau deplasarea de la centru către
margine. Deconcentrarea serviciilor publice
presupuneacordarea structurilor teritpriale ale statului de puteri
publice pentru a fi exercitare în numele statului, însă la nivel
teritorial, fiind prin urmare o variantă a centralizării.
Deconcentrarea presupune transferul de autoritate sau
responsabilitate către o sub- structură aflată în componența unei
organizații mai mari. Deconcentrarea se face prin transferul de
competențe administrative și financiare de către ministere și
celelalte organe de specialitate ale administrației publice
centrale către propriile structuri de specialitate din
teritoriu.Deconcentrarea se limitează la transferul de
specialitate din teritoriu și nu la transferul puterii de decizie.
În timp ce descentralizare presupune transferul vertical
de autoritate sau responsabilități de la guvernul național către
autoritățile administrației publice locale ( transferul puterii
decizionale, manageriale și puterii financiare), deconcentrarea
presupune redistribuirea de competențe administrative și
financiare de către ministere și celelalte organe de specialitate
ale administrației publice centrale către propriile structuri de
specialitate din teritoriu.
Principala deosebire dintre descentralizare și
deconcentrare este că în cadrul procesului de descentralizare
competențele se transferă de la nivelul național la nivel sub-
național local prin autoritățile descentralizate, în timp ce în
cazul deconcentrării competențele rămân la același nivel.
Aceste servicii deconcentrate sunt însă parte ale
aceluiași sistem de organe centrale, serviciile deconcentrate nu
au putere de decizie și nici resurse proprii, așa cum este cazul
autorităților descentralizate.
Asemănările dintre descentralizare și deconcentrare este
că în timp ce amândouă au ca rezultat dezvoltarea unei
capacități de implementare la nivel local, în teritoriu și
apropierea actului administrativ de cetățean.
Bazele constituționale ale principiului deconcentrării
serviciilor publice la regăsim în art. 120 și art. 117 (2) din
Constituția României. Pe de o parte art. 120 consacră principiul
deconcentrării ca principiu de bază pe care se întemeiază
administrația publică din unitățile administrativ – teritoriale,
alături de principiile descentralizării, autonomiei locale. Pe de
altă parte art. 117 (2) conferă Gugernului și ministerelor, cu
avizul Curții de conturi, dreptul de a înființa în teritoriu organe
de specialitate, în subordinea lor,dacă legea le recunoaște
această competență.Atribuțiile pe care le exercită în teritoriu
serviciile publice deconcentrate, pot fi :
73
- exercitarea funcției decizionale prin : elaborarea
normelor, elaborarea strategiilor, avizare;
- exercitarea funcției de implementare prin:

implementarea strategiilor de coordonare, furnizare de
servicii, organizarea activității;
- execrcitarea controlului intern și extern prin: evidență,

informare, monitorizare, evaluare, control și verificare,
aplicare de sancțiuni.
Serviciile publice care fac obiectul deconcentrării sunt:
- servicii publice de legiferare asigurate de Camera

Deputaților și Senatul – ce au ca obiect adoptarea unor
unor norme juridice general obligatorii, care să
reglementeze, în mod uniform, raporturile siciale dintre
membrii societății;
- serviciile publice judiciare, asigurate de instanțele

judecătorești – ce au ca obiect soluționarea conflictelor
ce apar între membrii societății;
- serviciile publice administrative, asigurate de

autoritățile administrației publice centrale și locale ce
asigură organizarea executării și organizarea în concret
a legilor, precum și satisfacerea cerințelor de viață și de
muncă ale populației – securitate, sănătate, instruire,
cultură.
3.3.11. Principiul consultării cetățenilor în

soluționarea problemelor locale de interes deosebit.
Legea administrației publice locale în toate formele ei

cunoscute în perioada 22 decembrie 1989 – 1 septembrie 2009
a consacrat principiul consultării cetățenilor în problemele
locale de interes deosebit. Pentru aplicarea acestui principiu,
legiuitorul român a creat cadrul juridic necesar prin Legea nr.
3/2000- Lege privind organizarea și desfășurarea
referendumului.
Principiul este consacrat de Constituția României în art.
31 și presupune consultatea cetățenilor în soluționarea
problemelor locale de interes deosebit. Democrația participativă
74
urmărește aducerea deciziilor cât mai aproape de beneficiari,
care sunt informați și consultați asupra modului de gestionare a
autorității și resurselor publice, în urma dialogului dintre
autorități și cetățeni, în măsura posibilităților, sugestiile
acestora din urmă sunt integrate în intervențiile guvernamentale
urmărindu-se astfel satisfacerea nevoilor comunității locale.
Consultarea cetățenilor este principiul care ar trebui să
asigure că cetățenii sunt implicati în procesul de formulare a
politicilor publice și în luarea deciziilor privind comunitatea.
Consultarea cetățenilor este mai ales utilă pentru a identifica
prioritățile și nevoile colectivității dar și pentru a decide și a
alege între opțiunile de soluționare a unei probleme.
Consultarea urmărește atingerea următoarelor obiective:
- definirea priorităților și preferințelor beneficiarilor unei

măsuri administrative;
- identificarea punctelor comune dar și a celor divergente

pe care cetățenii le au cu privire la o problemă locală;
- stabilirea prin consens a unui set de priorități care pot fi

gestionate cu resursele existente.
În contextul unei dezvoltări durabile a societății, fiecare

cetățean este un utilizator de informații în sens larg, de
experiențe și cunăștințe prezentate corespunzător.
Nevoia de informație există la toate nivelurile, de la
factorii de decizie dela nivel național și internațional la nivelul
oricărui individ.
Liberul acces la informații nu este o favoare acordată
cetățeanului, este un drept al acestuia. Acest drept este
consfințit prin Declarația Universală a Drepturilor Omului.
Carta europeană a autonomiei locale adoptată la
Strasbourg la 15 octombrie 1985 și ratificată de România în
1997 cosfințește pentru prima dată Principiul consultării.
Dreptul la informație este prevăzut și în Constituția
României, ca lege supremă a statului, care în art. 31 arată că
dreptul persoanei la informație de interes public nu poate fi
îngrădit. Autoritățile publice sunt obligate să asigure
informarea corectă a cetățenilor asupra treburilor publice și
asupra priblemelor de interes personal și reglementat prin
Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informația de
interes public.
75

Înțelegerea principiilor cadru este esențială întrucât aplicarea lor trebuie făcută într-un
sistem național cu specificul și tradițiile lui, așa cum spunea profesorul Iorgovan” trebuie să
recunoaștem că tradiția este parte a dreptului administrativ”.
Aportul principiilor la interpretarea fenomenelor administrative, sociale sau juridice
este foarte important, în primul rând legea, toate categoriile de acte normative, inclusiv legea
fundamentală, trebuie aplicată în spiritul și litera sa.
Prevederea principiilor este făcută în mod expres în legea fundamentală – Constituția
României, acestea fiind stipulate în art. 20(1) ca fiind: Principiul descentralizării, Principiul
autonomiei locale și principiul deconcentrării serviciilor publice.
Principiul eligibilității nu este reglementat în mod expres de legiuitorul
constituant, însă el rezultă în mod indirect din formularea consfințită de art. 121 al
Constituției României : ”consiliile locale alese și primarii aleși , în condițiile legii”.
Principiul legalității organizării și funcționării administrației publice locale își
are izvorul în prevederile cuprinse în Titlul II din Constituția României intitulat Drepturile,
libertățile și îndatoririle fundamentale, Capitolul I . Dispoziții comuneîn art. 16 Egalitatea în
drepturi, unde alin. 2 statuează obligația că toată lumea trebuie să se supună legii.
În ceea ce privește principiul consultării cetățenilor, Constituția României, ca
lege supremă a statului , în Titlul II Drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale,,
consfințește dreptul la informație prevăzut în art. 31:” Dreptul persoanei de a avea acces la
orice informație de interes public nu poate fi îngrădit...Autoritățile publice, potrivit
competențelor ce le revin, sunt obligate să asigure informarea corectă a cetățenilor asupra
treburilor pub lice și asupra problemelor de interes personal”.

”principii- cadru”,” autonomie locală”, ”descentralizare”, ”deconcentrare”,
”eligibilitate”,” consultarea cetățenilor”, ” legalitate”.
1. Explicați art. 16(2) din Constituția României: ” nimeni nu este mai presus de lege”.
2. Enumerați principiile cadru ale administrașiei publice locale.
3. Ce se înțelege prin descentralizare și cum se realizează transferul competențelor?
4. Alături de descentralizare, care au fost celelalte priorități ale Reformei
Administrației
Publice?
5 Argumentați necesitatea implicării cetățenilor în soluționarea problemelor locale
de interes deosebit.
6 Explicați ce presupune consultarea cetățenilor prin Referendum?
76
1. În cadrul procesului de descentralizare, transferul de competențe se poate

face:
a) numai către autoritățile publice locale;
b) numai către autoritățile publice centrale;
c) către autoritățile publice locale dar și către sectorul privat.
1. Autonomia locală este dreptul unităților administrativ teritoriale de a-și

realiza propriile interese în limitele impuse de :
a) Constituție și legile țării;

b) Codul civil;
c) Codul penal.
2. Serviciile deconcentrate sunt:
a) structuri ale ministerelor organizate la nivel teritorial;

b) structuri ale comunelor organizate la nivel județean;
c) structuri ale Uniunii Europene la nivel național.
3. Care sunt autoritățile administrației publice locale alese prin vot direct:
a) consilierii locali;
b) consilierii județeni;
c) primarii
4. Baza materială a autonomiei locale este constituită din:
a) veniturile la bugetele locale;

b) veniturile la bugetele de stat;
c) proprietatea privată
77
1. Voican Mădălina, Principiile cadru ale administrației publice locale, Ed.Universul

Juridic, București,2008;
2. Ughlean Gheorghe, Drept constituțional și instituții politice, Ed. Fundația ”România

de Mâine”,București, 2007;

4. Nedelcu M.Iulian, Drept Administrativ și elemente de știința administrației, Ed.

78
Funcțiile Administrației Publice și Statul de drept
CUPRINS
4.1. Introducere
4.3.1. Funcția de administrare a personalului
4.3.2. Funcția de achiziționare a bunurilor și serviciilor de către administrație
4.3.3. Funcția financiară
4.3.4. Funcția juridică
4.3.5. Funcția de previziune și progamare
4.3.6. Funcția de relații cu cetățenii
4.1. Introducere
Funcția este definită ca fiind” activitate administrativă pe

care o prestează cineva în mod regulat și organizat într-o
instituție, în schimbul unui salariu”.
În raport cu administrația publică, funcția constituie un
ansamblu de atribuții stabilite de lege sau prin acte emise pe
baza și în executarea legii, atribuții pe care le îndeplinește o
persoană fizică angajată într-un organ al administrației publice
și pe care are abilitatea legală de a îndeplini aceste atribuții ale
Legea nr. 188/1999- Legea privind statutul
funcționarilor publici definește funcția publică ca fiind”
ansamblul atribuțiilor și responsabilităților stabilite de
autoritatea sau instituția publică, în temeiul legii, în scopul
realizării competențelor sale”.
Cea mai clară clasificare a funcțiilor și serviciilor este
cea propusă de către specialiștii americani din domeniul
administrației publice. Acești autori disting în administrație trei
categorii de organisme sau de servicii: servicii operaționale,
servicii auxiliare și serviciile ” de stat major”, adică serviciile
de concepție sau de comandă.
Serviciile operaționale îndeplinesc, sub formă de
prestații directe către cei administrați, înseși serviciile pentru
care administrația sau serviciul au fost create. Activitatea
acestor servicii, care se identifică cu scopul administrației, este
îndreptată spre public, spre utilizatori.
79
Servicile auxiliare , pe care André Molitor, specialist
belgian în domeniul științei administrației, preferă să le califice
drept servicii instituționale prin opoziție cu serviciile
funcționale- nu au o finalitate proprie. Ele au ca sarcină să
furnizeze prestații materiale sau imateriale altor servicii și în
special serviciilor operaționale, fie punându-le la dispoziție
mijloace de acțiune, fie îndeplinind anumite operații
administrative în locul lor.
Serviciile de stat major denumite adesea servicii de
concepție sau de comandă nu au de îndeplinit sarcini de
gestiune cotidiană ci sarcini care sunt legate de luarea marilor
decizii.
Analiza funcțiilor administrației publice este esențială
pentru înțelegerea funcționării sistemului organelor prin care se
exercită puterea executivă. Ea evidențiază multitudinea și
eterogenitatea sarcinilor îndeplinite de administrația publică.
Progresul tehnic și schimbările sociale influențează
puternic configurația tabloului misiunilor ( funcțiilor)
administrației.

învăţare
– înţelegerea corectă a noțiunii de funcție în raport cu

administrația publică;
– cunoaşterea clasificării funcțiilor și a serviciilor din

administrația publică;
argumentarea dreptului de stabilitate în funcție conferit

și garantat de lege funcționarului public.
– cunoaşterea dinamicii funcției financiare în elaborarea

bugetului de stat.
– descrierea funcției de previziune și programare a

80
– studenţii se vor familiariza cu conceptul de funcții ale

administrației publie și implicarea legală a acestora în
activitatea administrativă;
– descrieirea funcției publice pe baza legii funcționarului

public;
– conştientizarea factorilor care intervin în îmbunătățirea

organizării și funcționării sectoarelor de activitate care
vin în contact cu cetățenii .
4.3. Conţinutul unităţii de

învăţare
4.3.1. Funcția de administrare a personalului
O componentă esențială a administrației publice este
reprezentată de către funcționarii publici, în această situație
este normal ca una din misiunile ( funcțiile ) administrației să
fie legată de problemele de personal din cadrul
administrației.Această funcție vizează probleme privind
recrutarea, pregătirea și perfecționarea profesională a
funcționarilor din administrație, drepturile de personal.
În elaborerea politicii de personal, cei responsabili
trebuie să aibă în vedere mai multe aspecte.
În primul rând trebuie să țină seama de nivelul de
calificare pe care îl impune fiecare funcție, acest nivel
determinând poziția ierarhică în cadrul schemei de personal(
organigrama) și nivelul de retribuire.
În al doilea rând trebuie să se țină seama de situația
forței de muncă, de faptul că uneori este dificil de găsit
personalul cu calificarea necesară și experiență
corespunzătoare în domeniu.
Împortanța socială a activității fiecărui funcționar,
nivelul de pregătire profesională, experiența în domeniu sunt
elemente care trebuie să se oglindească în modul de retribuire
81
al funcționarilor.
Legea privind Statutul funcționarului public nr.
188/1999 a consacrat dreptul la stabilitate în funcție. Prin acest
drept trebuie să se garanteze funcționarilor publici că nu pot fi
eliberați din funcție, transferați sau pedepsiți decât în condițiile
stabilite de lege.
Necesitatea acestei garanții decurge din faptul că
autoritățile administrației publice se află în serviciul cetățenilor
satisfăcând cerințele vieții sociale prin aplicarea corectă a
legilor sau prin organizarea aplicării în practică a acestora și
pentru a se asigura un înalt nivel calitativ activității
funcționarilor publici.
Noțiunea de stabilitate a funcționarilor publici a fost
definită de mai mulți autori, astfel:
- situația juridică a unui funcționar care nu poate fi
tranferat, pedepsit, înlocuit, destituit, decât în cazurile
și respectându-se formele stabilite de lege
- situația juridică a unui funcționar care nu poate fi

tranferat, pedepsit, înlocuit, destituit, decât în cazurile
prevăzute de lege și care deși este legat de gradul
funcției sale poate fi mutat, independent de orice idee
de pedeapsă, în condițiile legii;
- regimul juridic potrivit căruia nici un funcționar public

nu poate fi înlocuit ad nutum din funcție și nici nu
poate fi transferat oricând și oricum fără un minim de
garanție că i se va respecta o situație legal dobândită:
grad, salariu,prestigiul funcției.
Garantarea stabilității în funcție pentru funcționarul

public este și o obligație morală care decurge din principiul
echității.
Un aspect legat de administrarea personalului este cel
al recrutării și formării funcționarilor din administrație. Prin
apariția Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor
publici au fost consacrate ca principii de bază pentru
exercitarea funcției publice, următoarele:
- asigurarea promptă și eficientă, liberă de prejudecăți,
concepție, abuz de putere și presiuni politice a tuturor
activităților efectuate de funcționarii publici;
- egalitate șanselor la intrarea și la promovarea în
corfuncționarilor publici;
- stabilitatea funcționarilor publici
Dat fiind caracterul extrem de complex al activității
administrației publice și implicațiile sale sociale este necesară
o permanentă perfecționare profesională a funcționarilor
82
publici. Numai astfel se poate asigura o completă și corectă
cunoaștere a legislației, o aplicare corespunzătoare în practică.
Perfecționarea pregătirii profesionale a funcționarilor
din administrație are menirea de a asigura păstrarea
echilibrului între cerințele societății referitoare la activitatea
acestor funcționari și modul în care aceștia răspund cerințelor
respective.
4.3.2. Funcția de achiziționare a bunurilor și

serviciilor de către administrație
Problema achiziționării de bunuri și servicii de către

administrație este o preocupare în continuă creștere. Orice bun
sau serviciu este caracterizat de anumite trasături specifice
trebuind să răspundă anumitor cerințe. Performanțele pe care
trebuie să le atingă bunul sau serviciul sunt stabilite de
beneficiar, care apare ca un principal factor de decizie.
Rezolvarea în condiții optime a acestei probleme cu
respectarea principiilor fundamentale ale statului de drept și
sub coordonarea Ministerului Administrației Publice și a
Guvernului României se poate realiza prin preocuparea și
elaborarea de către ccerecetători a unor studii privind
necesitățile prezente și de perspectivă din administrație
referitoare la bunuri și servicii, studii care să se finalizeze cu
un ansamblu de standarde calitative care să aibă caracterul
unor norme de recomandare.
Determinarea necesităților cantitative de produse și
servicii se stabilesc în funcție de cel puțin trei factori:
disponibilul bugetr, ncerințele calitative referitoare la bunuri și
servicii și prioritățile în programul de activități al structurii
administrative respective.
Bunurile pot fi dobândite prin cumpărare, prin locație
sau pot fi confecționate în unități de producție proprii.
Prestarea de servicii se obține pe baza unui contract.
Atât pentru contractarea de prestări de servicii, cât și pentru
procurarea de bunuri, autoritățile administrative pot utiliza:
- negocierea directă;
- prezentarea unei oferte;
- licitația publică.
Legislația românească a consacrat licitația publică
drept modul cel mai transparent, obiectiv și cel mai corect
pentru procurarea de bunuri și servicii.
83
4.3.3. Funcția financiară
Această funcție se referă la întocmirea proiectului de

buget ( atât cel național, cât și proiectele bugetelor locale) și la
execuția bugetară. Elaborarea anuală a bugetului de către
Guvern și administrațiile locale este un proces de durată și
complex, pentru că întocmirea documentațiilor privind bugetul
care vor fi depuse spre dezbatere și aprobare Parlamentului
antrenează toată piramida administrației de la temelie până la
vârf.
Elaborarea bugetului are o mare importanță pentru viața
politică, pentru că aceasta permite sau împiedică realizarea
obiectivelor de guvernare.
Chiar dacă Parlamentul este acela care decide în
legătură cu bugetul, aprobând sau respingând proiectul de lege,
structura bugetului este elaborată de Guvern, cadrul legal
completându-se cu prevederile Legii administrației publice
locale.
4.3..4 Funcția juridică
Funcția juridică a administrației se referă la prestațiile

specifice ale celor care au cunoștinte teoretice și practice de
legislație, de reglementare și de jurisprudență.
În administrație, activitatea juridică poate fi sintetizată
în următoarele categorii de acțiuni:
- interpretarea legilor și a altor acte normative;
- codificarea textelor;
- participarea la procedurile judiciare.
Redactarea proiectelor de decizii, în particular, și de

documente în general este foarte importantă, deoarece de
claritatea și corectitudinea textului depinde eficiența viitoarelor
decizii și documente.
În redactarea proiectelor, rolul personalului de
specialiate este hotărâtor, pentru că atât forma cât și fondul
actelor, prin limbajul folosit, contribuie la claritatea proiectului
și la preîntâmpinarea situațiilor de amânare a actelor de către
instanțele judecătorești.
Obligativitatea vizei oficiului juridic pe toate
documentele întocmite în cadrul administrației publice
constituie și o garanție pentru toți membrii colectivității că
deciziile administrative sunt conforme cu legislația și că ele
corespund obiectivelor politicii guvernamantale.
Interpretarea legilor și a altor reglementări revine
personalului de specialitate, care are obligația de a lămuri prin
viziunea de ansamblu pe care o are asupra sistemului național
84
de drept, care a fost intenția legiuitorului și de a preveni
eventualele litigii.
Codificarea este acea formă superioară de sistematizare
a actelor normative care constă în procesul de prelucrare și
alcătuire a unui singur act normativ cu putere de lege, numit
cod, din toate sau aproape toate actele normative dintr-o
ramură de drept.
Codificarea este o activitate complexă, care necesită
mult timp, dar care are efecte deosebit de importante prin
faptul că facilitează activitatea funcționarilor publici.
4.3.5. Funcția de previziune și programare
Pentru realizarea funcțiilor sale, administrația publică

apelează la toate atributele conducerii, ea trebuind:
- să prevadă și să programeze;
- să organizeze procesul de execuție;
- să decidă , dar și să pregătească variante de decizii
pentru factorul politic de decizie;
- să coordoneze procesul de execuție;
- să controleze întreaga activitate de punere în
executare și de realizare a valorilor politice.
Funcția de previziune și programare a administrației
publice presupune în primul rând cunoașterea în amănunt a
stărilor de fapt, apoi prevederea evoluțiilor în societate și
elaborarea de programe.
Orice decizie administrativă este adoptată în scopul
soluționării unor probleme a unei colectivități umane.
Culegerea informației și observarea fenomenelor din
existența societății sunt două elemente necesare, iar împreună
cu statistica și a concluziilor sale sunt folosite în procesul de
estimare, de previziune a tendințelor din viitorul apropiat sau
îndepărtat.
Previziunile sunt necesare și în ceea ce privește
elementele administarției: personalul, mijloacele materiale și
financiare, competența.
Analizându-se tendințele din viața societății, stabilindu-
se care vor fi principalele probleme cu care se va confrunta
administrația în viitor, se pot elabora previziuni și în
domeniile: competența administrației și modelul funcționarului
public.
Un program analizat ca un ansamblu de obiective și
mijloace trebuie să întrunească următoarele elemente:
- o analiză critică a situației globale analizată la un
moment dat;
- previziunea asupra evoluției generale sau a tendințelor
diferitelor direcții de evoluție;
- fixarea obiectivelor concrete;
85
- descrierea precisă a mijloacelor prin care se vor atinge
obiectivele fixate;
- instituirea de metode care vor permite a se controla
gradul de promovare al planului.
4.3.6. Funcția de relații cu cetățenii
Administrația nu poate exista fără cetățeni. Ea este

constituită pentru a sluji cetățeanul .
Metodele prin care se realizează comunicarea dintre
administrație și cetățeni sunt:
- studiul metodic al necesităților și atitudinilor
publicului;
- informarea generală a publicului;
- utilizarea informației practice.
Studiul metodic al necesităților și atitudinilor publicului

se realizează pentru îmbunătățirea organizării și funcționării
acelor sectoare ale administrației care vin în contact cu omul
de rând, eliminarea sau reducerea insatisfacțiilor care ar putea
fi cauzate publicului beneficiar.
Prin informarea generală a publicului se dorește a se
defini eforturile autorităților administrative de a face cunoscute
publicului următoarele categorii de informații:
- informații cu caracter politic;
- informații prin care utilizatorii sunt conștientizați
despre drepturile și obiectivele lor, despre demersurile pe care
le pot face, despre condițiile în care se pot întreprinde
respectivele demersuri.
Informația practică oferită publicului în vederea
îmbunătățirii fluxului informațional și relațiilor între
administrație și public constă într-o practică zilnică a
serviciilor publice de informare simplă, clară, precisă, cu
documente, asflel încât să îi satisfacă pe beneficiari.
86
4.4. Îndrumar pentru verificare/ autoverificare

Pentru a-și realiza funcțiile sale, administrația publică apelează la toate atributele
conducerii, respectiv: să prevadă și să programeze, să organizeze procesul de execuție, să
decidă, dar și să pregătească variante de decizii pentru factorul politic de decizie, să
coordoneze procesul de execuție, să controleze întreaga activitate de punere în executare și de
realizare a valorilor politice.
Administrația publică este principalul garant al respectării drepturilor omului fără a fi
nevoie de un model universal de administrație ci fiind suficientă conștientizarea obiectivului
și urmărirea cu atenție a acestui obiectiv.
Făcând o analiză de ansamblu asupra funcțiilor administrației publice se poate
concluziona că administrația publică înțeleasă ca activitate de organizare a executării legii,
este o interfață între planul conducerii politice și planul unde se realizează valorile politice,
fără a se înțelege că administrația publică realizează o activitate de conducere în pararel cu
cea de organizare.
În activitatea administrației publice se regăsește și atributul de comandă, în sensul că
administrația participă la pregătirea și adoptarea deciziilor administrative care au ca obiect
crearea cadrului organizatoric și a condițiilor concrete în vederea implementării deciziilor
politice.
Controlul ca funcție a administrației publice, are rolul de a analiza eficiența acțiunii
administrative în aplicarea deciziilor politice și de a realiza o intensificare a activității în
cadrul administrației.
” funcție publică”, ”serviciu public”, ”funcționar public”,”achiziționare de bunuri și
servicii”,”licitație publică”,” buget și execuție bugetară”,” previziune și programare”.

1. Definiți condițiile necesare pentru îndeplinirea unei funcții publice.
2. Care sunt atributele conducerii, prin care administrația publică își realizează
funcțiile?
3. Descrieți procedurile tradiționale în elaborarea bugetelor publice.
4. Analizati pe scurt Reforma instituțională în administrația publică locală.
87
1. Administrația centrală este constituită din:
a) prefect , comisiile județene consultative, serviciile ministerelor:

b) Președintele României, Guvernul , organele centrale de specialitate;
c) Guvernul, consiile județene, prefectul.
2. Funcția finanaciară îndeplinită de administrația publică se referă la:
a) participarea la proceduri judiciare;

b) întocmirea proiectului de buget și la execuția bugetară;
c) activitatea de prevedere și programare.
3. Care sunt procedele folosite în administrașia publică în vederea achiziționării
de bunuri și servicii:
a) negocierea directă;
b) prezentarea de oferte;
c) negocierea directă, prezentarea de oferte , licitația publică.
Bibliografia obligatorie
3. Ioan Alexandru, Administrația publică, Teorii, Realități, Perspective,

Ed.Lumina Lex, 1999;
88
Modul de reglementare a separației puterilor în Constituția României și

implcațiile asupra administrației publice
CUPRINS
5.1. Introducere
5.3.1. Noțiunea de putere și teoria separației puterilor
5.3.2. Teorii ale separației celor trei puteri
5.3.3. Elementele separației puterilor în Constituția României
5.3.4. Administrația publică și separarea puterilor în stat
5.1 Întroducere
Încă din cele mai vechi state ale antichităţii s-au stabilit
modele de distribuire a autorităţii de guvernare anumitor
organisme specializate, învestite cu prerogative de putere, mai
mult sau mai puţin însemnate. Deoarece oricât de simple ar fi
relaţiile de putere, acestea se cer ordonate, reglementate unitar
în societate; oricât de puţin numeroasă ar fi o comunitate
umană, procesul de conducere nu poate fi realizat nemijlocit de
un singur individ sau de un unic organism titular al puterii
politice.
Unul din cele trei elementele constitutive ale statului
este puterea de stat alături de teritoriul și populația.
Puterea de stat sau puterea de constrângere este criteriul
caracteristic și definitoriu al statului Puterea de stat este o
componentă esențiala a conținutului statului. În societate
există numeroase forme de autoritate: autoritate morală,
politică, religioasă, juridică.
Puterea de stat este un atribut caracteristic statului, ce
se deosebește de celelalte categorii sau forme de autoritate,
prin trăsături caracteristice: are caracter politic, are o sferă
generală de aplicabilitate, dispune de structuri specializate care
o realizează ( la nevoie prin utilizarea mijloacelor violente) și
este suverană.
Separația puterilor în stat este considerată o condiție a
existenței statului de drept. Principiul separația puterilor în stat,
ca regim politic real democratic, se referă la separația puterilor
ca activități statale, puterile fiind separate prin faptul că ele se
89
desfășoară separat, distinct una de cealaltă, fiecare având
specificul său, dar în realitate între puterile publice există
legături din punct de vedere organizatoric și funcțional,
colaborări și determinări reciproce.

învăţare
Obiectivele unității de învățare:
- înţelegerea conceptului de putere de stat ;
- cunoaşterea principiului ” separarea puterilor în stat”;
- consacrarea în Constituția României a puterilor

existente în stat
- cunoașterea impactului separării puterilor în stat asupra

administrației puvlice
- Competenţele unităţii de învăţare:
- studenţii se vor familiariza cu termenii specifici

identificării puterii legislative, puterii executive și
puterii judecătorești;
- dezvoltarea unor abilităţi de a analiza conlucrarea și

determinarea reciprocă între puterile publice;
- dobândirea unor cunoștințe teoretice de argumentare a

situației României după Constituția din 1991-
constituția statului de drept.
Timpul alocat unității 4 ore
90
învăţare
5.3.1. Noțiunea de putere și teoria separației

puterilor
În orice colectivitate umană, indiferent de

mărimea acesteia, fie că este vorba despre un trib ori de
un stat, apare o putere care se impune.Puterea poate fi
mai mult sau mai puțin autoritară, temperată sau
limitată, dar ea este inseparabilă de viața în societate.
Puterea de stat se exercită în beneficiul

colectivității ( binele comun), la nevoie prin recurgerea
la constrângere, în temeiul unor norme prestabilite (
constituție, legi). Aceste norme conferă puterii
trăsăturile de legalitate și de legitimitate.
Cel mai mare beneficiu pe care existența

legalității îl poate aduce unui stat este securitatea
juridică. Statul care asigură domnia regulii de drept a
legii pentru toți subiecții de drept, inclusiv autoritățile
de stat, este un stat de drept.
Statul de drept promovează legea ca valoare juridică și

politică supremă, opunându-se statului anarhic și
arbritrar.
Dacă legalitatea este o noțiune juridică,

legitimitatea este una politică.Dreptul unui popor de a
decide dacă o Putere îl mai reprezintă și dacă ea mai
acționează în interesul său, adică și-a păstrat
legitimitatea, este dat de faptul că poporul este titularul
suveranității, care este temeiul Puterii.
Încă din cele mai vechi state ale antichităţii s-au

stabilit modele de distribuire a autorităţii de guvernare
anumitor organisme specializate, învestite cu
91
prerogative de putere, mai mult sau mai puţin
însemnate.
Deoarece oricât de simple ar fi relaţiile de

putere, acestea se cer ordonate, reglementate unitar în
societate; oricât de puţin numeroasă ar fi o comunitate
umană, procesul de conducere nu poate fi realizat
nemijlocit de un singur individ sau de un unic organism
titular al puterii politice.
Procesul de conducere statală trebuie să fie însă

unitar, reflecţie a caracterului unitar al puterii politice
în orice formaţiune statală puterea politică trebuie să
aibă un caracter unitar, în sensul că este fie deţinută de
un singur individ sau de un grup foarte restrâns (în
statele arhaice), fie de un corp politic larg (în statele
modeme).
Într-un stat nu poate exista decât o putere unică,

căreia nu i se opun alte puteri de aceeaşi natură în
virtutea puterii publice, statul este îndreptăţit să nu
recunoască pe teritoriul său o altă voinţă (putere) venită
din afară.
În acest sens puterea poate fi definită forţă

organizată aparţinând unui singur individ sau
colectivităţi umane largi, concretizată in capacitatea sa
de a defini şi înfăptui interesele generale ale grupului,
impunând tuturor membrilor acest acestuia voinţa sa, la
nevoie prin folosirea legitimă a forţei de constrângere.
În sens institutional prin putere se înțelege,

autoritatea de stat (puterea de stat) exercitată prin
organisme specializate şi potrivit anumitor metode sau
tehnici. Acest sens acordat termenului de putere se
referă, de fapt, la forma concretă de exercitare a
prerogativelor de putere şi presupune delegarea
legitimă a acestora de către titularul puterii politice
unor instituţii specializate de guvernare.
În această perspectivă, puterea presupune o

relaţie stabilă, ierarhică şi bine definită, pe de o parte
între titularul suveran al puterii politice şi instituţiile de
guvernare, iar, pe de altă parte, între acestea şi membrii
92
componenţi ai grupului: relaţia este astfel bivalentă.
Puterea politică suverană, ca element

constitutiv, este esenţialmente unică, indiferent cine ar
fi titularul legitim al acesteia - un individ (monarhul
absolut) sau poporul - şi formele sale de exercitare.
Suveranul unic poate concesiona una sau mai multe
dintre atribuţiile sale la diferite autorităţi, care le
exercită şi care se numesc puteri publice. Tot unică este
şi puterea delegată statului de către popor.
Autorităţile statului exercită mai degrabă

funcţii, decât puteri. Exercitarea de către autorităţile
publice a anumitor funcţii presupune, pe de o parte,
dreptul exclusiv al autorităţii respective de a comanda
în nume propriu (drept conferit/delegat de popor) iar,
pe de altă parte, capacitatea ei de a înfăptui sau de a
aduce la îndeplinire decizii de comandă.
Deşi puterea politică, ca fenomen, este unică, ea

poate şi trebuie să fie distribuită pentru a fi exercitată,
unor organisme diferite, cărora le sunt repartizate sau
încredinţate anumite atribute, prerogative de conducere.
Niciunul dintre aceste organisme nu poate

exercita puterea în nume ori în folosul propriu şi în
afara controlului deţinătorului suveran şi legitim al
puterii. Este fals să considerăm puterile fiecărui organ
al statului ca o delegare distinctă a unei puteri
superioare, dându-se astfel naştere unor entităţi
separate. Acestea sunt competenţe care sunt repartizate
unor organisme, puterea neputând fi divizată. Fiecare
organism dispune de putere etatică în plenitudinea sa
indivizibilă.
În filozofia politică ale antichităţii elene găsim

primele informaţii despre distribuirea autorităţii -
puterea aparţinea şi era exercitată, fie de un singur
individ (monarhul), fie de un corp politic restrâns
(aristocraţia), fie de către popor (democraţia).
„Guvernământul şi Constituţiunea fiind lucruri identice,
şi guvernământul fiind puterea suverană a Cetăţii,
trebuie în chip necondiţionat, ca această putere să se
93
compună ori din un singur individ sau din o minoritate
sau, în sfârşit, din masa cetăţenilor". Monarhului îi
revenea autoritatea supremă în stat, el putând legifera
potrivit bunului plac, având deplina libertate de a
decide punerea în aplicare a legilor şi de a judeca.
Aristocraţia ateniană (eupatrizii) şi-a impus

propriile interese politice şi economice în detrimentul
cetăţenilor liberi dar săraci. Democraţia instaurată în
Atena şi în alte zone greceşti a realizat importante
reforme politice şi legislative, de natură a consolida
libertatea şi egalitatea şi de a realiza interesele celor
mulţi, prin mijlocirea unor magistraturi care să-i
reprezinte.
Indiferent de natura celor trei tipuri de regimuri

politice enunţate, prerogativele propriu-zise de putere
erau exercitate de organisme diferite, întrucât era
practic imposibil ca întreaga activitate statală să fie
concentrată în mâinile unui singur individ sau organism
G. Mosca a fundamentat un nou concept în ştiinţa
politică şi anume (clasa politică conducătoare)
constituită din persoanele care exercită puterea politica.
Acestea alcătuiesc în raport cu ansamblul

populaţiei, o minoritate şi anume guvernanţii sau cei ce
au în mâini şi exercită puterile publice sunt totdeauna o
minoritate, iar sub aceştia există o clasă numeroasă de
persoane, care neparticipând la guvernare se supun
minorităţii".
Într-o asemenea societate, toate funcţiile

publice sunt realizate de fapt nu de un om sigur, nici de
toţi, ci de o clasă de persoane. Libertatea şi posibilitatea
de dezvoltare a unei societăţi, a unei naţiuni, nu poate fi
asigurată decât numai când aceste atribuţiuni esenţiale
ale statului ar fi încredinţate la mai multe persoane, la
titulari deosebiţi, care să nu depindă unii de alţii, să fie
separaţi, independenţi, să se controleze reciproc"'.
În orice stat sunt trei părţi. Cea dintâi din aceste

trei părţi este Adunarea generală, care deliberează cu
privire la afacerile publice; a doua este corpul
94
magistraţilor, căruia trebuie să i se hotărască natura,
atribuţiile şi modul de numire; a treia, este corpul
judecătoresc.
Cetatea Atenei, avea pe lângă Adunarea

poporului, un mare număr de magistraţi, fiecare
îndeplinind un anumit gen de activitate. Printre
funcţiile publice astfel exercitate figurau legiferarea,
judecarea pricinilor, conducerea războiului, întreţinerea
focului sacru ş.a.
Cel mai important organism în cadrul

democraţiei ateniene era Adunarea poporului
(Ecclesia). Un alt organism era Consiliul (Boule)
însărcinat cu atribuţii de natură executivă şi constituit
dintr-un număr foarte mare de membri (500 de membri
în timpul lui Clistene).
Acestor două organisme li se adăugă

magistraturile (archai). Înalţii magistraţi erau desemnaţi
de popor fie prin tragere la sorţi, fie prin alegere, pentru
un mandat a cărui durată varia în raport cu natura
magistraturii. Şi activitatea de justiţie se desfăşura în
polisurile greceşti în mod organizat şi specializat.
Platon construieşte o schemă asemănătoare

pentru departajarea activităţilor publice în trei categorii
şi încredinţarea conducerii şi organizării acestora unor
autorităţi separate.
Astfel, Senatul, care exercită puterea legislativă,

este compus din (păzitorii legii) (360 de senatori) aleşi
de cetăţeni pentru un mandat de 1 an. Senatorii sunt
împărţiţi în patru clase pe baza averii pentru a se
permite alegerea în Senatatât a oamenilor merituoşi şi a
unor (oameni de nimic, înălţaţi la aceleaşi demnităţi).
Rolul Senatului este de a adopta decizii de interes
general pentru cetăţenii polisului (legi).
Platon atribuie puterea executivă magistraţilor,

specializaţi în anumite domenii, iar puterea
judecătorească unui sistem de instanţe organizate pe
domenii.
95
Cât priveşte puterea judecătorească, aceasta se
exercită de către tribunale care judecă pe grade de
jurisdicţie. Cetăţenii pot ei înşişi să-şi înfiinţeze prin
„bună înţelege" tribunale pentru soluţionarea diferitelor
pricini. Cei acuzaţi (de către cetăţeni) că „au adus o
pagubă intereselor statului" erau judecaţi de tribunale
speciale.
O altă categorie de tribunale erau cele care

judecau procesele între persoanele fizice (“pricinile de
la particular la particular”).
În Roma în timpul regalităţii şi îndeosebi în

perioada republicii comiţiile curiale erau adunări ale
„bărbaţilor sub arme", convocate şi prezidate de rege.
Rolul lor consta în deliberarea celor mai

importante probleme de interes public, cum ar fi:
adoptarea legilor, declararea războiului, alegerea
regelui. În timpul republicii, comiţiile alegeau (pentru
un mandat de un an) magistraţii, care deţineau fie
atribuţii legislative, fie prerogative de natură executivă
sau judecătorească.
Dintre aceştia, exercitau pe rând puterea

executivă supremă doi consuli. O altă magistratură o
constituia pretorul, care avea îndeosebi funcţii
judiciare, constând în organizarea instanţelor şi
stabilirea formulelor procedurale în procese. Senatul
era instituţia supremă în timpul republicii, având rolul
de a conduce întreaga viaţă a statului.
O altă instituţie o formau tribunii care aveau

dreptul de veto exercitat în numele Adunării plebeilor
împotriva legilor sau măsurilor adoptate de Senat.
Graţie dreptului de veto (intercessio) sistemul

de guvernare roman se diviza între imperium - puterea
de a lua decizii şi tribunicia potestas - puterea
(poporului) de a se opune legilor nedrepte.
În Evul Mediu, dominat de puternice frământări

sociale şi politice, de lupta pentru supremaţia puterii
între papalitate şi Sfântul Imperiu Roman de Naţiune
96
Germană, întâlnim o organizare a exercitării
„puterilor", de fapt a prerogativelor concrete de putere,
oarecum apropiată de cea din antichitate.
Odată cu întărirea regalităţii şi apariţia

monarhiei absolutiste, principiul central de guvernare
era bazat pe (confuzia puterilor), adică pe concentrarea
întregii puteri politice în mâinile monarhului, care o
exercita după bunul său plac, potrivit principiului:
quodplacuit principi, legis habet vigorem sau princeps
legibus solutus. Sub influenta preceptelor şi moralei
creştine, monarhul era obligat să nu guverneze ca un
tiran şi chiar să sprijine victimele celor care abuzau de
puterea lor.
Cu toate că puterea politică absolută aparţinea

regelui, care o exercita potrivit bunului plac,
complexitatea administrării regatului impunea o
distribuire şi specializare a diferitelor activităţi de
conducere, inclusiv la nivel local, unde din secolul al
XlV-lea începe să se afirme puterea locală a unor
autorităţi cvasipolitice (comune).
În Irlanda, Germania şi mai ales în Italia,

comunele au putut obţine o largă autonomie locală faţă
de monarh. Cu timpul, s-au reforjat şi instituţiile, prin
intermediul cărora voinţa regelui se obiectiva în
ordonanţe şi edicte, în decizii administrative şi în soluţii
ale instanţelor judecătoreşti.
În Franţa se formează Curia regis, ca adunare

deliberativă, în care se examinau problemele ce nu erau
soluţionate de rege şi marii săi ofiţeri sau funcţionari
Chiar anterior, în timpul Imperiului carolingian,
funcţiona o adunare (Placita generalia) convocată cu
regularitate de suveran, la care participau clerici şi
înalta nobilime a Coroanei.
Din secolul al XII-lea, activitatea efectivă în

Curia regis era asigurată de profesionişti, recrutaţi în
funcţie de competenţă şi profilul pregătirii de
specialitate.
Modalităţi asemănătoare de exercitare

97
specializată a autorităţii se întâlnesc, chiar în forme mai
evoluate, în Anglia în procesul de formare a
Parlamentului.
O dată cu apariţia şi dezvoltarea acestor

instituţii politice specializate, se consolidează cutuma
constituţională care reglementa cadrul lor de
funcţionare.
În Evul Mediu, preocupările pentru inovarea

celor mai bune modele de guvernare se împletesc cu
încercările partizane de a justifica virtuţile monarhiei
absolutiste şi pretenţiile suveranilor de centralizare în
mâinile lor a întregii puteri politice în confruntarea cu
Papalitatea, care pretindea, la rândul ei, puterea
temporală.
Suveranitatea aparţine, din punct de vedere

teoretic, fie unei multitudini de indivizi (democraţie),
fie unei minorităţi (aristocraţie), fie unui singur om
(monarhie).
Monarhul neputând să guverneze nemijlocit, se

înconjoară de un ansamblu de instituţii (Consiliul
permanent denumit Senat sau Parlament, Stările
Generale şi adunările provinciale, funcţionari), care
desfăşoară în numele Coroanei diferite activităţi cu
caracter statal.
Aceste corpuri nu-şi pot însă aroga atribuţii ale

suveranităţii sau putere de decizie în nume propriu,
suveranitatea fiind monopolul monarhului. Acestea
deţin insă prin delegaţie dreptul de a exercita puterea
suverană în numele coroanei.
Atributele suveranităţii sunt: puterea

legislativă, puterea exectutivă, puterea judecătorească,
puterea de a declara război şi de a încheia tratate,
dreptul „de a bate monedă", dreptul de a numi în funcţii
publice ş.a. Aceste puteri se exercită de organisme
independente unul faţă de celălalt, toate însă
dependente de suveran, care rămâne unic titular
suveran al puterii.
98
Puterea legislativă aparţine cetăţenilor sau unei
părţi a acestora, aceştia fiind conştienţi că nu o pot
exercita împotriva propriilor interese. Cât priveşte
puterea executivă sau instrumentală, cum o denumeşte
Marsilio da Padova, aceasta este subordonată puterii
legislative şi trebuie încredinţată unui singur om de
către cetăţeni (principe electiv).
Adept al monarhiei absolutiste, Hobbes arată că

suveranul nu răspunde faţă de nimeni. El nu este
obligat să respecte legile civile, întrucât astfel s-ar
obliga pe sine, ceea ce este de neconceput.
Monarhul atribuie însă unui corp de dregători

sarcina de a îndeplini, sub controlul său, diferite acte de
guvernare. Hobbes admite totuşi că suveranitatea are
anumite limite. Chiar suveranului îi incumbă anumite
îndatoriri, una dintre ele fiind protecţia cetăţeanului,
care renunţă în favoarea statului la o parte din atributele
libertăţii sale naturale pentrua câştiga în schimb un tip
de libertate socială, garantată de stat (monarh). Acesta
este însă un critic acerb al separaţiei puterilor.
Aceeaşi concepţie este susţinută şi de Şcoala

dreptului natural, remarcabil ilustrată de Grotius, Wolff
şi Puffendorf. în concepţia acestora, Statul trebuie să
deţină puterea absolută (imperium absolutum), căreia îi
corespunde natural monarhia absolută.
Puffendorf este chiar ostil separării puterii

legislative de cea executivă, ea fiind contrară
guvernării. Nota comună a tuturor acestor teorii este
susţinerea fără reţinere a puterii absolute, unice a
monarhului şi delegarea de către acesta a unor funcţii
ale puterii unor corpuri intermediare între Coroană şi
supuşi.
Autorii menţionaţi au subliniat cerinţa unei

guvernări moderne, constând în specializarea
organismelor abilitate să exercite în numele Regelui
autoritatea statului. Niciunul dintre autori nu a raportat
această cerinţă, ameliorării raporturilor între stat şi
cetăţean.
99
Revoluţiile burgheze din Anglia (din 1640 şi din
1688) şi lupta împotriva despotismului monarhic pe tot
parcursul secolului al XVII-lea au dus la o schimbare
radicală a gândirii politice, rezultat şi al întăririi
considerabile a burgheziei.
Sub impulsul luptei burgheziei pentru

supremaţia politică, teoria suveranităţii absolute a
Regelui este tot mai mult contestată, adversarii săi
susţinând, în schimb, suveranitatea puterii poporului.
Pentru a se da câştig de cauză unei asemenea

teorii, se propun noi formule teoretice, care să limiteze
puterea despotică a Coroanei şi, totodată, să garanteze
dreptul burgheziei de a participa la conducerea statelor.
Cel mai remarcabil gânditor al noului curent în

filozofia politică a fost publicistul englez John Locke.
Luând ca reper cutuma constituţională britanică şi
cerinţele noii clase sociale de a i se garanta nu numai
libertatea în sens filozofic (libertatea fiecărui individ ca
persoană socială), ci şi libertatea politică, Locke susţine
că puterea absolută ar putea fi diminuată prin separarea
unor funcţii ale Coroanei şi exercitarea lor de către
organisme distincte.
Locke arată că singurul remediu împotriva

tiraniei este limitarea puterii monarhului şi, în ultimă
instanţă, dreptul la insurecţie al celor oprimaţi.
Locke distinge în stat trei puteri: puterea

legislativă, puterea executivă şi puterea federativă. Între
acestea, puterea supremă este puterea legislativă,
întrucât adoptă norme general-obligatorii. Puterea
executivă are un caracter limitat şi este încredinţată
monarhului.
Potrivit concepţiei lui Locke, puterea executivă

şi cea legislativă nu trebuie să fie reunite în aceeaşi
persoană, spre deosebire de puterea executivă şi
federativă, care trebuie contopite.
Puterea legislativă este aceea care are dreptul de

a îndruma folosirea forţei comunităţii şi a membrilor
100
săi.
Deşi este supremă, puterea legislativă are totuşi

limite, constând în comandamentele dreptului natural.
Puterea legislativă nu poate fi o putere absolută,
arbitrară asupra vieţilor şi destinelor oamenilor:
Aceasta întrucât puterea legislatorilor este limitată de
Binele public al societăţii.
Locke adaugă că legislatorul nu îşi poate asuma

puterea de a conduce prin decrete arbitrare provizorii,
ci este obligat să împartă dreptatea şi să decidă
drepturile supuşilor prin legislațiile promulgate şi prin
judecători autorizaţi recunoscuţi.
Puterea executivă decurge din cerinţa existenţei,

în afara puterii legislative a unei puteri permanente care
să vegheze la executarea legilor valabile. Prin puterea
federativă, Locke înţelege dreptul de a declara război,
de a încheia pacea şi tratate cu alte state şi, în general,
prerogative cu caracter diplomatic.
Monarhul deţine în exclusivitate şi o putere

discreţionară (prerogativă) în ceea ce priveşte puterea
judecătorească, Locke consideră că aceasta ar fi inclusă
în puterea legislativă, în considerarea funcţiilor
judiciare ale Camerei Lorzilor.
Cât priveşte celelalte două puteri, ele pot fi

exercitate de aceeaşi persoană, întrucât şi una şi cealaltă
presupun intervenţia forţei publice. Trebuie remarcat
faptul că John Locke, deşi distinge între cele trei puteri,
nu intuieşte esenţa principiului separării acestora, adică
de a împiedica tirania, teoria sa reducându-se la o
simplă distribuire a unor funcţii specializate ale statului
şi exercitarea lor separată.
Analizând concepţia lui Locke privind separaţia

puterilor, L. Duguit arăta că „pentru a se asigura
acţiunea guvernamentală, o pondere reciprocă trebuia
să se instituie între diferite organe. Nu era o separare a
puterilor care le-ar fi izolat, care ar fi provocat conflicte
şi ar fi împiedicat liberul joc al maşinăriei politice. Era
mai degrabă o colaborare a organelor şi o repartiţie a
101
funcţiilor."
J. Harrington trasează în lucrarea sa Oceania

(1656), planul unei guvernări echilibrate, bazate pe o
diviziune tripartită a corpurilor politice: Senatul
pregăteşte proiectele de lege şi le înaintează unei
adunări reprezentative, care le adoptă. Legile sunt puse
în aplicare de Executiv. Ca şi Locke, Harrington nu
consideră instanţele judecătoreşti ca o putere de sine
stătătoare.
Teoria separaţiei puterilor are ca axiomă

primară existenţa a trei funcţii sociale esenţiale şi a trei
puteri corespunzătoare acestora: puterea legislativă,
executivă şi judecăţorească.
Analizând cele trei puteri ca despre trei forţe

egale, încredinţate unor categorii de organe, fiecare
având rolul unei (supape de siguranţă) pentru celelalte
două, spre a se preveni astfel samavolnicia şi arbitrarul,
Montesquieu scria: (Totul ar fi pierdut dacă acelaşi om
sau acelaşi corp de fruntaşi, fie ei ai nobililor, fie ei ai
poporului, ar exercita aceste trei puteri: pe cea de a face
legi, pe cea de a duce la îndeplinire hotărârile obşteşti şi
pe cea de a judeca infracţiunile sau litigiile dintre
particulari).
Construcţia teoretică a lui Montesquieu are şi

imensul merit de a fi subordonată ideii de libertate. Sub
semnul unei asemenea idei avea să proclame Rousseau
dreptul poporului de a denunţa (contractul social) şi de
a stabili o altă rânduială, conformă cu voinţa sa.
Revoluţia franceză a substituit principiului

separaţiei puterilor în stat o concepţie metafizică:
puterea e o fracţiune din suveranitate, delegată de
Naţiune unor autorităţi pentru ca acestea să-şi poată
îndeplini (funcţiile) lor.
În alţi termeni, doctrina separaţiei puterilor se

racterizează nu numai prin existenţa unei pluralităţi de
organe, dar şi prin organizareare unor puteri distincte.
Schema clasică a principiului este pe cât de simplă, pe
102
atât de ambiţioasă şi de generoasă.
Statul are de îndeplinit trei funcţii

fundamentale: a) stabilirea regulilor generale -funcţia
legislativă; b) aplicarea sau executarea acestor reguli -
funcţia executivă; c) rezolvarea litigiilor care apar în
procesul aplicării legilor -funcţia jurisdicțională.
Exercitării fiecărei funcţii îi corespunde câte o

«putere»: puterea legislativă, puterea executivă, puterea
judecătorească. Fiecare putere este încredinţată unor
organe distincte: puterea legislativă— adunării
reprezentative; puterea executivă - şefului statului şi
guvernului; puterea judecătorească - organelor
judecătoreşti.
Punerea în echilibru a acestor puteri, prin

distribuirea judicioasă a atribuţiilor şi înzestrarea căreia
cu mijloace eficiente de control asupra celorlalte,
stăvilind astfel tendinţa inerentă naturii umane - de a
acapara întreaga putere şi de a abuza de ea, este
condiţia armomei sociale şi garanţia libertăţii umane.
De aceea trebuie să existe greutate şi contra-

greutate în talerele puterilor, pentru ca niciuna dintre
acestea să nu le domine pe celelalte. N-ar fi deci vorba
atât de o separaţie a puterilor, cât mai ales de relativa
lor autonomie şi dependenţa lor reciprocă: echilibrul
puterilor.
Doctrina lui Montesquieu, în forma ei funciară,

n-a putut fi „în toate timpurile şi în toate locurile alfa şi
omega sistemelor politice", ea comportând contradicţii
şi ambiguităţi.
În epoca contemporană cei care cerecetează

principiul separaţiei puterilor în stat văd în aceasta
regulă de artă politică, de oportunitate, de bună
organizare a puterilor. Dacă n-am fi datori cu un
oarecare scrupul faţă de o teză atât de veche,
transformată fetiş al democraţiilor liberale, al
pluralismului pe toate planurile, înscrisă la loc de frunte
în unele constituţii.
103
5.3.2. Teorii ale separației celor trei puteri
Teoria lui Montesquieu despre separația

puterilor
În perioada care prindea contur tot mai mult

ideea potrivit căreia instituţiile politice şi sociale nu se
justifică decât în măsura în care ele protejează
interesele şi garantează drepturile individului,
Montesquieu conchide că „într-un stat, adică într-o
societate în care există legi, libertatea nu poate consta
decât în a putea face ceea ce trebuie să vrei şi de a nu fi
constrâns să faci ceea ce nu trebuie să vrei.
Cu alte cuvinte, prin libertate se înţelege dreptul

de a face tot ceea ce îngăduie legile.
În concepţia lui Montesquieu nici democraţia,

nici aristocraţia nu sunt state libere, prin natura lor.
Libertatea politică există „decât atunci când nu se
abuzează de putere; dar experienţa de totdeauna ne
învaţă că orice om care deţine o putere este înclinat să
abuzeze de ea şi că el merge mai departe aşa, până ce
dă de graniţe".
Remediul pentru o asemenea situaţie este

contraponderea la puterea tiranică. Această soluţie
Montesquieu a revoluţionat gândirea şi practica politică
ale statelor lumii şi a fundamentat de fapt esenţa
separaţiei celor trei puteri în stat: „pentru ca să nu
existe posibilitatea de a se abuza de putere, trebuie ca
prin rânduiala statornicită, puterea să fie înfrânată de
putere.
Ei nu se referă în fragmentul citat la puterea

politică, ci la modalităţile concrete de exercitare a
104
acesteia. În fiecare stat există trei feluri de puteri:
puterea legislativă, puterea executivă privitoare la
chestiunile care ţin de dreptul ginţilor şi puterea
privitoare la cele care ţin de dreptul civil. Explică în
continuare că „puterea executivă privitoare la
chestiunile care ţin de dreptul ginţilor" aparţine
principelui (Monarhului) şi constă în dreptul acestuia
de a declara război sau de a încheia pacea, de a trimite
şi primi ambasadori, de a apăra teritoriul ş.a. Ultima
putere mai este denumită şi putere judecătorească.
Montesquieu este interesat, îndeosebi, de

separarea celor trei puteri, întrucât de modul în care
acestea sunt separate şi se exercită, se realizează sau nu
libertatea poli¬tică. „Atunci când în mâinile aceloraşi
persoane sau ale aceluiaşi corp de dregători se află
întrunite puterea legiuitoare şi puterea executivă, nu
există libertate, deoarece se naşte teama că acelaşi
monarh sau acelaşi senat să nu întocmească legi
tiranice, pe care să le aplice în mod tiranic. Nu există,
de asemenea, libertate, dacă puterea judecătorească nu
este separată de puterea legislativă şi de cea executivă.
In concepţia lui Motesquieu, puterea executivă a

statului ar trebui încredinţată monarhului, întrucât
exercitarea ei presupune acţiuni prompte în schimb,
puterea legislativă ar trebui deţinută de către popor.
Deşi Montesquieu foloseşte termenul de

„puteri", el are în vedere funcţii distincte (ansamblu de
atribuţii sau prerogative specializate), distribuite unor
organisme distincte şi care acţionează în mod separat
unul faţă de altul. Între cele trei puteri, trebuie să existe
însă o colaborare, deşi ele sunt separate. Colaborarea
există în special în intervenţia sau „participarea" unei
puteri la înfăptuirea celeilalte.
Puterea executivă trebuie să ia parte la

legiferare prin dreptul său de veto; altminteri, ea va fi
curând deposedată de prerogativele sale. Monarhului -
care deţine dreptul de veto, în virtutea căruia se poate
împotrivi voinţei puterii legislative - îi este interzis să ia
parte la legiferare, adică să studieze. Puterea legislativă,
105
deşi nu ar trebui „să aibă, la rândul ei, dreptul de a ţine
în loc puterea executivă, căci activitatea executivă fiind
limitată prin natura ei, este inutil de a o îngrădi" are
dreptul şi trebuie să aibă împuternicirea de a examina în
ce chip au fost puse în aplicare legile pe care le-a făcut
ea.
Doctrina constituţională şi de drept

administrativ, precum şi practica guvernării, au corectat
această teză, menţinând inviolabilitatea Monarhului,
potrivit principiului că „Regele nu poate greşi", dar
prevăzând instituţia responsabilităţii miniştrilor pentru
actul de guvernare al Monarhului, întemeiată pe cerinţa
contrasemnării de către membrii Guvernului a anumitor
acte ale acestuia.
Montesquieu a intuit că separaţia puterilor

aplicată în mod absolut şi absurd, ar bloca, practic,
procesul de guvernare. Dacă cele trei puteri nu ar
coopera şi s-ar înfrâna neproductiv şi ineficient una pe
alta, doar de dragul înfrânării, ar ajunge la un punct
mort, adică la inacţiune. Remediul unui asemenea
impas este colaborarea puterilor.
Teoria principiului separaţiei celor trei puteri

specializate în stat (legislativă, executivă,
judecătorească), acestea se exercită de autorităţi
independente, cărora le revin porţiuni aproximativ
egale de putere. în cadrul competenţelor ce le sunt
conferite, fiecare putere (autoritate publică) deţine şi
exercită o serie de atribuţii proprii prin care realizează
de fapt activităţi specifice (legislative, executive sau
judecătoreşti) şi, totodată, contrabalansează raporturile
reciproce dintre ele.
Conform principiului separaţiei puterilor,

niciuna dintre cele trei puteri nu prevalează asupra
celeilalte, nu îşi subordonează pe cealaltă şi nu poate
să-şi asume prerogative ce revin celeilalte.
Fiecare putere are o posibilitate legală şi

materială de a supraveghea cealaltă putere şi, dacă
observă încercări ale acesteia de a-şi asuma puteri
106
suplimentare faţă de o altă putere, fie prin preluarea
unor prerogative ce aparţin altei puteri, fie prin
adăugarea unor puteri suplimentare de natura celor care
i-au fost conferite, să sancţioneze această încercare.
Poporul ştie foarte clar cum trebuie aleasă sau

numită o anumită autoritate, cum funcţionează aceasta
şi ce atribuţii are. În baza modului de organizare,
funcţionare şi a atribuţiilor, se poate stabili şi statutul
persoanelor care exercită în cadrul autorităţii un anumit
tip de putere.
Spre exemplu, magistraţii trebuie să fie

independenţi, inamovibili şi să se supună numai legii.
în mod corespunzător, funcţionarii publici vor avea un
statut special (statutul poliţiştilor, statutul cadrelor
didactice etc).
Pentru parlamentari se poate crea un statut al

acestora; regulamentele tuturor Camerelor legislative
conţin, în dezvoltarea dispoziţiilor constituţionale,
prevederi referitoare la imunităţile parlamentare
(inviolabilitatea parlamentarilor, lipsa răspunderii
juridice pentru voturile şi opiniile exprimate în calitate
de parlamentar şi regimul de incompatibilităţi).
Când a fost instituţionalizat în constituţii,

principiului separaţiei puterilor i s-au adus multe
corective, constând în colaborarea puterilor. Se va crea
ceea ce doctrina denumeşte checks and balances, adică
supravegherea reciprocă a celor trei puteri pentru
reechilibrarea raportului între ele.
Dacă concepem principiul separaţiei puterilor în

mod abstract şi rigid, între cele trei puteri nu există
nicio legătură; aplicat în condiţii practice de guvernare,
principiul astfel conceput ar produce haos şi dezordine
publică, întrucât oricare dintre cele trei puteri ar avea
înclinaţia să se manifeste în mod tiranic.
107
Teoria lui Immanuel Kant
I. Kant este mai puţin cunoscut ca teoretician al

principiului separaţiei puterilor în stat, totuşi a acordat
acestuia o atenţie specială în lucrarea Metafizica
moravurilor (1797), într-o epocă în care principiul
fusese deja consacrat la nivel constituţional ca o pavăză
împotriva arbitrariului puterii absolute şi garanţie a
respectării drepturilor omului.
Prin comentariile sale asupra utilităţii

principiului separaţiei puterilor în stat, Kant nu face
altceva decât să-l îmbrace într-o haină filozofică şi,
totodată, să-l examineze din perspectiva aplicării sale în
practica constituţională, îndeosebi a Franţei. Evident,
Kant era un foarte bun cunoscător al lucrărilor
anterioare, în care separaţia puterilor a fost mai întâi
sugerată ca idee şi apoi, mult mai târziu fundamentată
ca doctrină.
În lucrare care este de fapt o abordare filozofică

a teoriei dreptului, Kant analizează în profunzime
fenomenul juridic în toate manifestările sale, dar şi
fenomenele politice care, în concepţia sa fac obiectul de
investigaţie a dreptului de stat (ca ramură a dreptului
public).
„Fiecare stat include în sine trei puteri adică

voinţa unificată universal într-o întreită persoană (trias
politica): puterea suverană (suveranitatea) în persoana
legislatorului, puterea executivă în persoana
conducătorului (în conformitate cu legea) şi puterea
judiciară (ca recunoaştere a ceea ce este al fiecăruia,
conform legii) în persoana judecătorului (potestas
legislatoria, rectoria et iudiciaria).
Sub influenţa doctrinei suveranităţii poporului

susţinută de Rousseau, Kant afirmă că puterea
legislativă poate să aparţină numai voinţei unite a
poporului, care întruneşte, ca ansamblu de cetăţeni, trei
trăsături sau trei atribute juridice: libertatea, egalitatea
108
civilă şi independenţa juridică.
Se observă foarte clar racordarea gândirii

filozofice a lui Kant în lucrarea Metafizica moravurilor
la ideologiaRevoluţiei franceze de la 1789.
Suveranitatea îl preocupă în mod special pe

Kant. Acesta atribuie suveranitatea unui (conducător
universal) care nu poate fi altul decât însuşi poporul.
Poporul este însă o categorie abstractă şi se distinge de
mulţimea dispersată (cetăţenii) care se află într-o
poziţie de subordonare faţă de suveran.
Kant explică raportul de subordonare între

„poporul unit" şi indivizii dispersaţi, prin contractul
originar potrivit căruia toţi indivizii din rândul
poporului (omnes etsinguli) renunţă la libertatea lor
exterioară, pentru a participa ca membri ai existenţei
sociale, supuşi însă poporului considerat ca stat. Cele
trei puteri sunt esenţiale pentru constituirea unui stat,
având în vedere, desigur, statele care au înlăturat
tirania.
Kant preia teza lui Montesquieu potrivit căreia

puterile trebuie forţate să colaboreze, arătând că ele
sunt reciproc coordonate (potestates coordinatae), una
fiind complementară faţă de cealaltă.
Kant sesizează, totodată, cerinţa ca fiecare

dintre cele trei puteri să se supravegheze reciproc, astfel
încât niciuna dintre ele să nu poată uzurpa funcţia
celeilalte.
Potrivit analizei întreprinse de Kant principiului

separaţiei puterilor, rezultă că Guvernatorul statului
poate fi rege sau principe (persoană fizică) sau
persoană juridică (guvern) şi este învestită cu
prerogative de putere executivă (potestas executoria).
Actele juridice ale puterii executive sunt

ordonanţe sau decrete şi nu legi, întrucât „hotărăsc cu
privire la un caz particular şi nu pot fi modificate.
Guvernatorul care ar întruni deopotrivă

prerogativele de legislator şi de putere executivă este
109
denumit de Kant despotic, spre deosebire de guvernul
care conduce în conformitate cu legea, definit de
filozoful german „guvern patriotic” (regimen civitatis
etpatriae - guvern al poporului şi al patriei).
În acelaşi timp, adaugă Kant, nici legislatorul nu

poate fi concomitent guvernator „căci acesta este supus
legii, şi prin ea este constrâns, aşadar, de către un altul,
suveranul”.
Metafizica moravurilor, autorul merge mai

departe decât alţi autori, afirmând că suveranul, adică
puterea legislativă poate retrage guvernului şi
principelui (Guvernatorului) puterea ce le-a fost
conferită, îi poate destitui, sau poate restructura
administraţia, dar nu poate să-l pedepsească pe monarh.
În raporturile pe care le au cu puterea

judecătorească, nici suveranul, nici Guvernatorul „nu
judecă, ci numai instituie judecători ca magistraţi”.
Poporul se judecă pe sine prin aceia dintre

concetăţenii săi aleşi liber ca reprezentanţi ai săi, şi
anume pentru fiecare act în parte, pentru care au fost
numiţi.
Separația puterilor în concepția lui Jean

Jacques Rousseau
Ca şi Montesquieu preocupat să găsească o

formă de guvernământ care să pună legea mai presus
decât omul, pornind de la principiul de bază al operei
sale, potrivit căruia legea este emanaţia suveranităţii
poporului şi expresia voinţei generale (suveranitatea
echivalând aici cu libertatea individului care „se naşte
liber"), Rousseau afirmă în primul rând două
caracteristici ale suveranităţii: inalienabilitatea şi
indivizibilitatea, care ne interesează aici în mod
deosebit, celelalte fiind caracterul absolut şi calitatea ei
110
de a fi mai presus de orice.
Suveranitatea este un drept aparţinând poporului

(dar nu suma aritmetică a voinţei fiecărui cetăţean),
care nu poate rezulta decât din corpul Naţiunii şi nu
poate fi în niciun caz exercitat de către un individ sau
de câţiva.
Această concepţie este simplă: suveranitatea nu

poate fi înstrăinată şi nu poate fi divizată în părţi
distincte. Autorul afirmă tranşant că poporul care îşi
înstrăinează suveranitatea pierde calitatea sa de popor şi
devine o sumă de indivizi disparaţi şi fără nicio legătură
între ei, după cum individul deposedat de propria
libertate pierde calitatea de om”.
Rousseau este ostil deopotrivă monarhului

absolutist şi democraţiei reprezentative, întrucât
exerciţiul suveranităţii trebuie deţinut, păstrat de popor.
Poporul nu poate să-şi desemneze reprezentanţii

şi totodată, să rămână titular al suveranităţii. În cazul în
care poporul consimte la desemnarea unor reprezentanţi
ai săi într-un corp politic deliberativ, el se supune
implicit voinţei acestuia.
În astfel de condiţii însă, corpul politic

constituit din reprezentanţii poporului nu exprimă
voinţa acestuia, ci voinţa sa particulară şi este compus
din indivizi autonomi, liberi şi egali în drepturi,care
participă direct la problemele statului şi care formează
împreună, în calitate de cetăţeni, poporul suveran.
Suveranitatea poporului se exercită prin legi, puţin
numeroase, care nu statuează decât asupra problemelor
interesând corpul politic în ansamblul său.
Voinţa generală a poporului constituind esenţa

suveranităţii, puterea legislativă trebuie să fie suverană,
celelalte puteri în stat fiindu-i subordonate. Rousseau
acceptă astfel implicit existenţa unor puteri în stat:
poporul stabilit într-un corp politic (Parlament), care
stabileşte legile şi Guvernământul, compus din indivizi
care le pun în executare. Executivul ar fi deci un simplu
111
agent de executare a legilor votate de Parlament.
Guvernământul deţine puterea ca depozitar, el

neavând o putere proprie. Cei ce compun
Guvernământul fiind, prin graţia Suveranului
(Poporului), depozitari temporari ai puterii şi exercitând
în această calitate anumite prerogative de putere,
adoptă diferite acte, pe care Suveranul le poate
modifica, limita sau anula, după bunul său plac.
Rousseau preia modelul anterior de guvernare bazat pe
supremaţia puterii monarhului absolut, dar schimbă
titularul suveranităţii absolute, atribuind-o poporului şi
reprezentanţilor săi.
Puterea legislativă fiind supremă, rezultă că

puterea executivă îi este supusă acesteia, ceea ce
exclude independenţa puterilor. Accentul pus pe stricta
subordonare a Guvernământului (a puterii executive)
faţă de puterea legislativă, ilustrează geniul politic al lui
Rousseau. Cât puterea judecătorească aceasta este, în
concepţia filozofului francez, o putere aparte, distinctă
atât de puterea legislativă, cât şi de cea executivă.
Datorită specializării activităţii tribunalelor,

constând în aplicarea la cazul concret a unor dispoziţii
legale puterea judecătorească ar constitui o ramură
aparte a puterii executive.
Fundamental în opera lui Rousseau, este

concepţia acestuia că actul prin care un popor se supune
unor conducători nu este un contract. Nu este decât o
însărcinare, o slujbă în care, ca simpli slujitori ai
suveranului, ei (conducătorii) exercită în numele lui
puterea pe care le-a încredinţat-o şi pe care el o poate
limita, modifica şi lua înapoi când doreşte.
O asemenea concepţie se va regăsi mai târziu

generalizată în doctrina constituţională marxistă,
potrivit căreia deputaţii puteau fi revocaţi de alegători
dacă nu îşi îndeplineau mandatul corespunzător voinţei
acestora (practic, a segmentelor de decizie din aparatul
de partid şi de stat).
112
Alte teorii ale principiului separațiilor celor
trei puteri
Aceste teorii a celor trei puteri în stat a

revoluţionat gândirea şi practica politică ale statelor
lumii de la sfârşitul secolului al XVIII-lea şi a generat
un proces de reînnoire constituţională atât în Europa cât
şi în America de Nord.
Succesul se datora faptului că oferea o

alternativă la guvernarea absolutistă şi o pavăză
împotriva tiraniei guvernanţilor. Clasa socială cea mai
interesantă în consacrarea şi generalizarea principiului
separaţiei era burghezia.
Beneficiarii respectării separării şi

independenţei celor trei puteri erau cetăţenii fiecărui
stat, aceştia văzând în teoria lui Montesquieu
garantarea propriei libertăţi politice.
Europa nu era suficient de pregătită, în

ansamblul său, pentru a instituţionaliza principiul
separaţiei. Realitatea politică cea mai apropiată de
esenţa teoriei lui Montesquieu era sistemul de
guvernare din Anglia.
În această ţară nu s-au făcut demersuri speciale

pentru racordarea procesului de guvernare la sistemul
separaţiei puterilor, preconizate de Locke şi
Montesquieu. în afară de aceasta, pe continent
instituţionalizarea principiului separaţiei puterilor se
lovea de rezistenţa monarhiei absolutiste.
Singura modalitate de consacrare a separaţiei

era revoluţia, mişcarea socială, pentru care Europa nu
era destul de pregătită.
Războiul de independenţă câştigat de coloniile

engleze din America de Nord în 1776, în urma căruia
113
acestea s-au desprins definitiv de Imperiul britanic, a
permis ca noile state să-şi făurească sistemul politic
potrivit teoriei separaţiei puterilor legislativă, executivă
şi judecătorească.
Astfel, constituţiile fostelor colonii britanice

Massasuchetts, Maryland, New Hampshire, Virginia,
North Carolina ş.a. au inclus dispoziţii privind
drepturile omului şi o clară separare a celor trei puteri.
În acest sens, poate fi menţionat art. 4 din Constituţia
noului stat Carolina de Nord, adoptată în 1776, potrivit
căreia puterea legislativă, executivă şi puterile
judecătoreşti supreme ale guvernământului trebuie să
fie separate pe veci şi distinct una de alta. Un text
identic se afla în art. 6 din Constituţia statului
Maryland.
Fondatorii Constituţiei S.U.A. s-au inspirat nu

numai din opera politică şi filosofia europeană, dar şi
din tra¬diţiile de autoguvernare ale fostelor colonii
engleze. Astfel, ei au pus bazele unui sis¬tem politic, a
cărui vigoare nu a fost afectată de trecerea timpului.
Constituţia S.U.A. adoptată în 1787 a stabilit o

separare rigidă a celor trei puteri şi o independenţă
strictă între acestea. Puterea legislativă încredinţată
unui Congres bicameral puterea executivă şefului
statului, iar puterea judecătorească instanţei supreme şi
judecătoriilor.
Raporturi absolutnecesare care s-au stabilit

penrtru o bună organizare a vieţii de stat între puteri,
dovedeşte că părinţii Constituţiei adoptate la Convenţia
de la Philadelphia la 17 septembrie 1787, aveau o
reprezentare foarte clară asupra esenţei principiului
separaţiei şi a modalităţilor corespunzătoare concepţiei
politice a coloniştilor, de înfăptuire practică a acestuia.
J. Madison a precizat că „acumularea tuturor puterilor,
legislativă, executivă şi judecătorească în aceleaşi
mâini, fie a mai multora, fie ereditară, prin cucerire sau
prin alegere, poate în mod just să fie considerată ca o
veritabilă definiţie a tiraniei.
114
Cel mai strălucit constituant J. Madison, a
construit împreună cu colegii săi în Convenţie un
mecanism flexibil de echilibrare şi contrapondere a
puterilor în cazul în care vreuna dintre ele ar fi încercat
să guverneze tiranic.
În concepţia sa, puterile trebuie să fie astfel

distribuite şi echilibrate între diferite departamente,
încât niciunul dintre ele să nu poată depăşi limitele
stabilite de Constituţie.
În Franţa, Revoluţia burgheză declanşată la 14

iulie 1789 împotriva absolutismului monarhic, a permis
transpunerea teoriei separaţiei puterilor în documente
politice menite să exprime într-o formă
instituţionalizată programul revoluţionarilor.
Articolul 16 al Declaraţiei Drepturilor Omului

şi Cetăţeanului, adoptată de Adunarea Constituantă a
Franţei la 26 august 1789, prevede că „o societate în
care garantarea drepturilor nu este asigurată şi nici
separaţia puterilor determinată, nu are constituţie ".
Primei Constituţii scrise, adoptată în Franţa, se

ţine seama de această cerinţă şi se stabileşte o separaţie
foarte strictă a celor trei puteri, ceea ce afectează însuşi
procesul de guvernare, întrucât, sub impulsul valului
revoluţionarilor, fiecare putere pretindea prerogative
cât mai însemnate.
Potrivit art. 2 din Titlul 111 al Constituţiei

„Naţiunea, de la care emană toate puterile, nu le poate
exercita decât prin delegaţie". Constituţia adoptată în
septembrie 1791 delega puterea legislativă unei
Adunări Naţionale (art. 3), puterea executivă Regelui
(art. 4), iar puterea judecătorească judecătorilor, aleşi
pentru o anumită perioadă de popor (art. 5).
Deşi constituantul folosea termenul de putere,

se aveau în vedere funcţiile respective. Constituţia
stabilea o dublă separare a puterilor: o separare
funcţională şi o separare organică.
Datorită rigidităţii în care a fost transpus în
115
Constituţie principiul separaţiei puterilor, regimul
politic instituit avea unele dintre trăsăturile unui sistem
prezidenţial. Regele păstra atribuţii însemnate,
îndeosebi dreptul de veto, dificil însă de realizat, iar
miniştri erau responsabili în faţa sa şi nu puteau face
parte din Adunarea naţională.
Folosirea de către rege a dreptului său de veto a

nemulţumit reprezentanţii poporului, astfel încât la 10
august 1792 monarhia a fost răsturnată.
(Constituţia Anului I), adoptată în 1793, a stabilit o

separaţie mai flexibilă a puterilor, în spiritul concepţiei
lui Rousseau.
Constituţiile adoptate ulterior (în 1795

„Constituţia directorială" a anului III; în 1799
Constituţia din anul VIII a pus bazele sistemului
cezarismului democratic al generalului Bonaparte,
devenit ulterior împăratul Napoleon; Constituţia din
1814 etc.) au stabilit diferite „modele" de transpunere a
principiului separaţiei în dispoziţii constituţionale.
Constituţia adoptată în 1958 a pus bazele unui

regim semiprezidenţial, în care puterile sunt echilibrate,
deşi Preşedintele Republicii deţine puteri considerabile
în procesul de guvernare, iar puterile Parlamentului
sunt raţionalizate.
În celelalte state europene, se poate spune că

acestea, sub impul¬sul marilor principii democratice şi
valori general-umane proclamate de Revoluţia de la
1789, au pornit la făurirea unui nou regim
constituţional după modelul francez şi potrivit
propriilor tradiţii politice.
În România principiul separaţiei puterilor este

introdus prin Regulamentele Organice din 1831 şi
1832. Convenţia de la Paris din 1858 conţine, de
asemenea, principiul separaţiei, care va fi reluat în
constituţiile adoptate în 1866, 1923 şi 1938.
După 1945, principiului separaţiei i se aduc

limitări substanţiale în practica de guvernare. în 1948 s-
116
a renunţat formal la principiul separaţiei puterilor,
acesta fiind înlocuit cu principiul unicităţii puterii
(Constituţia din aprilie 1948).
Nici Constituţiile ulterioare (din 1952 şi 1965)

nu au prevăzut separaţia puterilor, instituind o structură
a organelor statului întemeiată pe principiul puterii
unice, ceea ce nu a impietat asupra departajării
activităţilor fundamentale ale statului.
Răsturnarea prin revoluţie a regimului politic

totalitar şi a suportului său instituţional - organele
supreme şi locale ale puterii de stat - a avut ca rezultat,
între altele, înlocuirea principiului unicităţii puterii cu
principiul clasic al separaţiei puterilor.
Documentul politic în care s-a enunţat acest

principiu a fost Comunicatul Consiliului F.S.N. din 22
decembrie 1989. Printre obiectivele Programului F.S.N.
figura separarea puterilor legislativă, executivă şi
judecătorească în stat. Decretul-lege nr. 2/1989 a
preluat acest obiectiv, dându-i o expresie juridică.
Art. 2 alin (1) din Constituţia adoptată în 1991

prevede că suveranitatea naţională aparţine poporului
român, care o exercită prin organele sale reprezentative
şi prin referendum. Există totuşi chiar un text în
Constituţie care face referire la puterile statului, ori,
acestea nu pot fi decât puterea legislativă, puterea
executivă şi puterea judecătorească.
Mai mult chiar, funcţia de mediere exercitată de

Preşedintele României între „puterile statului" face
parte din scenariul clasic al teoriei lui Montesquieu:
puterile legislativă, executivă şi judecătorească sunt
separate şi, în caz de dezechilibrare, se declanşează
procedura de reechilibrare. La această procedură se
referă art. 80 alin. (2) din Constituţie.
Legea nr. 92/1992 (republicată în M. Of. nr.

259 din 30 septembrie 1997) se referă expres în
conţinutul său la principiul separaţiei puterilor.
În doctrina şi practica constituţională
117
contemporană, stabilirea expresă în constituţii a
principiului separaţiei puterilor legislativă, executivă şi
judecătorească nu este o cerinţă sinie qua non.
Conform constituţiilor moderne, fostele state socialiste

au repus în vigoare, fie expres, fie implicit, principiul
separaţiei puterilor, ca dovadă a valorii perene a
acestuia.
În perioada celor două secole de aplicare, teoria

separaţiei celor trei puteri în stat a luat forme distincte
în fiecare regim politic. Nu se întâlnesc două state în
care modalităţile concrete de separare sau distribuire a
funcţiilor (puterilor) legislativă, executivă şi
judecătorească să se repete într-o formă identică.
Într-o evoluţie istorică mai mult sau mai puţin

îndelungată, s-au constatat modificări ale raportului
între puteri, în beneficiul uneia sau alteia dintre ele,
deşi prevederile constituţionale care reglementau
distribuirea atributelor de putere au rămas neschimbate.
În practica constituţională a S.U.A., raporturile

între puteri, îndeosebi între puterea executivă şi cea
legislativă, cunosc o evoluţie distinctă în fiecare
legislatură, respectiv, mandat prezidenţial. Atât puterea
legislativă, cât şi cea executivă, exercită aşa numitele
puteri enumerate (puterile expres stipulate în
Constituţie) şi puteri subînţelese (prerogative care ţin
de natura funcţiei legislative sau executive).
Cât priveşte puterile subînţelese sau implicite

(impliedpowers), Congresul sau Preşedintele exercită
diferite „puteri", la limita competenţelor lor stabilite de
Constituţie, graţie cărora îşi impun influenţa asupra
altor sectoare. Interesant este că sursa puterilor
implicite este interpretarea diferitelor texte din
Constituţie.
În materie de prerogative constituţionale

întrecerea se desfăşoară între Executiv şi Legislativ,
puterea judecătorească nu este exclusă. Se poate spune
cu deplin temei că într-o interpretare extensivă a
textelor constituţionale, preşedintele Curţii Supreme de
118
Justiţie a Statelor Unite, J. Marshall, a „creat" în 1803,
principiul controlului pe cale judecătorească a
constituţionalităţii legilor.
Curtea Supremă de Justiţie deţine o putere

considerabilă în sistemul de guvernare american, ea
fiind exercitată prin aplicarea combinată a autorităţii
judiciare prescrise în Constituţie, a legislaţiei adoptate
de Congres, interpretată de magistraţi şi a unei bogate
jurisprudenţe.
O altă deformare în practică a principiului

separaţiei celor trei puteri este „delegarea legislativă",
care constă în transmiterea (legală şi legitimă) de către
Parlament puterii executive a unora dintre prerogativele
sale legislative.
Ca atare, Executivul dobândeşte o putere

proprie de reglementare, constând în dreptul de a emite
în anumite condiţii norme general-obligatorii, având
forţa juridică a legii.
Această delegare legislativă este motivată în

esenţă prin avantajul adoptării unor reglementări de o
strictă specializare (care face inoportună dezbaterea
politică partizană în Parlament a unui proiect de lege) şi
rapidităţii prin care poate legifera Executivul.
În ciuda unor puternice opoziţii în doctrina

constituţională, delegarea legislativă este astăzi unanim
admisă şi prevăzută în constituţiile statelor modeme, se
recunoaşte nu numai delegarea legislativă, dar şi o
putere de reglementare proprie guvemului graţie căreia,
puterea executivă se poate substitui puterii legislative.
Mai mult chiar, prin posibilitatea recunoscută

Guvernului de a-şi asuma răspunderea în faţa forului
legislativ asupra unui proiect de lege [art. 114 alin. (1)
din Constituţia României se recunoaşte Executivului o
preponderenţă asupra Parlamentului, întrucât printr-o
asemenea procedură Guvernul - beneficiind de sprijin
parlamentar - îşi impune o anumită decizie, ştiind că va
fi susţinut în ciuda votului negativ al opoziţiei
119
minoritare.
În multe state europene, Executivul a luat

măsuri pentru scăderea puterii legislative, care au mers,
practic, în unele situaţii, chiar la suspendarea sau
dizolvarea Parlamentului.
După al doilea război mondial, parlamentele

europene au exprimat o multitudine de forţe politice
care îşi cuceriseră legitimitatea populară în lupta
împotriva Germaniei naziste şi făceau acum parte din
forul legislativ.
Un astfel de parlament multicolor şi în care

niciun partid nu avea o majoritate absolută, jocul politic
se desfăşura în arena parlamentară, Guvernele
minoritare nefiind în stare să guverneze fără un suport
parlamentar consistent.
Constituţia Franţei din 1946 a consacrat o astfel

de realitate politică, cu grave repercusiuni asupra
procesului de guvernare. Puterile Parlamentului erau
teoretic substanţiale, dar fragmentarea forţelor politice
din interiorul său împiedica buna guvernare. De aceea,
Constituantul din 1958, a căutat să găsească un antidot
la atotputernicia Parlamentului, prevăzând o serie de
mecanisme pentru raţionalizarea acestuia.
Unul dintre mecanisme este atribuirea

prerogativelor de jurisdicţie constituţională Consiliului
Constituţional. De observat în acest sens că în timp ce
Guvernul poate ridica în dezbaterile legislative,
excepţia de neconstituţionalitate a unei propuneri de
lege sau a unui amendament de origine parlamentară,
forul legislativ nu are nicio cale de atac împotriva
exceselor puterii de reglementare a Guvernului.
Ulterior, datorită segmentării forului legislativ

într-o majoritate parlamentară stabilă şi opoziţie,
raţionalizarea Parlamentului s-a diminuat în fapt.
În practica parlamentară, membrii forului

legislativ francez, în special deputaţii, au contrabalansat
deprecierea rolului puterii legislative în raporturile
120
acesteia cu Executivul, prin amplificarea defacto a
dreptului lor dc informare şi de control asupra
membrilor Guvernului, precum şi prin creşterea
influenţei lor asupra deciziei luate de puterea executivă.
Datorită acestei practici, sporesc specializarea şi

eficienţa activităţii legislative a Parlamentului în dauna
forţei politice a Guvernului. În prezent se consideră că
rolul puterii executive este primordial faţă de cel al
puterii legislative.
Principalul realizator al politicii naţionale este

Guvernul, care stabileşte şi conduce politica naţiunii
art. 20 alin. (1) din Constituţia Franţei sau altfel spus,
asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi
exercită conducerea generală a administraţiei publice
[art. 102 alin. (1) din Constituţia României.
Din această perspectivă, rolul Parlamentului

constă în adoptarea legilor (de fapt în amendarea şi
aprobarea proiectelor de lege prezentate de Guvern) şi
în controlul parlamentar, iar cel al Executivului de a
exercita efectiv puterea politică în conformitate cu
programul de guvernare legitimat de Parlament (în
regimurile parlamentare) sau de corpul electoral (în
regimurile prezidenţiale), printr-un complex aparat
birocratic.
Deşi parlamentele din diferite state întreprind

eforturi pentru contrabalansarea puterii Executivului,
rămâne o constantă a activităţii de conducere politică
trecerea pe plan secundar a competiţiei (raporturilor)
între Legislativ şi Executiv, corespunzător
mecanismelor separaţiei puterilor şi evidenţierea, în
schimb, a confruntării între Guvern şi societatea civilă,
în special sindicate şi partide neparlamentare, care
pretind că exprimă nemulţumirea electoratului, a unor
segmente socio-profesionale ale populaţiei faţă de
anumite obiective ale programului de guvernare sau
măsuri guver-namentale nepopulare.
Centrul unei astfel de lupte politice, în care se

contestă practic legitimitatea Guvernului, nu mai este
121
Parlamentul, care oferă un cadru democratic de
negocieri şi soluţionare a conflictelor între majoritate şi
opoziţia parlamentară prin vot, locul acestuia fiind luat
de grupurile de interese, sindicate, formaţiuni politice
nereprezentative (uneori susţinute de partidele din
opoziţie), al căror scop comun este area Guvernului
fără recurgerea la moţiunea de cenzură.
Rezultatul acestei schimbări constă nu numai în

sporirea complexităţii şi dificultăţii actului de
guvernare, ci şi în preocuparea de racordare a
aparatului birocratic administrativ la cerinţa formulării
şi aplicării unor decizii administrative rapide şi
eficiente.
Teoria şi practica separaţiei puterilor în prezent

se îndepărtează, aşadar, de forma iniţială a principiului
sau îi caută forme noi de transpunere.
Aceasta nu înseamnă nicidecum că factorii

politici, doctrina, Guvernantul în general, nu ar mai
vedea în separaţia puterilor antidotul tiraniei. Statul de
drept este indisolubil legat de acest principiu. Şi, mai
mult ca oricând, are valoare principiul că o societate în
care separaţia puterilor nu este stabilită, nu are
constituţie, deci nu se respectă şi nu se garantează
libertatea politică a individului.
Fenomenul politic este din ce în ce mai profund,

mai legat de problemele globale ale unei regiuni sau
continent, sau chiar ale Planetei, jocul politic este tot
mai abil şi discret, societatea civilă revendică tot mai
mult dreptul, „puterea" de a participa la conducere.
Pentru aceste considerente s-a putut spune că

teoria separaţiei puterilor parcurge un proces de
îmbătrânire. Apar noi centre de putere (ne referim la
corpurile intermediare) - la fel de legitime ca şi cele trei
puteri - care preiau pe seama lor decizia, deşi o
transpun, o obiectivează în cadrul (modelul clasic)
teoriei lui Montesquieu.
Prof. Deleanu consideră bine când afirmă că în

prezent accentul nu se pune pe separaţia puterilor, ci pe
122
colaborarea lor. Nu trebuie omisă din acest proces
influenţarea puterilor, făcută nu numai de partidele
politice, ci şi de sindicate şi organizaţii
neguvernamentale, care îşi impun uneori voinţa asupra
puterilor, determinându-le să întreprindă sau nu,
anumite acţiuni guvernamentale.
Din evoluţia modernă a principiului separaţiei

puterilor nu ar trebui să excludem şi alţi factori noi:
- participarea maselor la conducerea prin referendum

şi iniţiative legislative populare, restrângu-se astfel
principiul reprezentării;
- instituţionalizarea în constituţii a unor autorităţi noi,

având rolul şi funcţiile ombudsmanului; apar astfel
noi forme de control asupra autorităţilor
administraţiei publice centrale şi locale;
- recurgerea la justiţia constituţională, înfăptuită de o

autoritate politică jurisdic-ţională independentă
(Curţile Constituţionale), în condiţiile în care
puterea executivă deţine dreptul de sesizare a
acesteia [art. 41 alin. (2) şi art. 61 din Constituţia
Franţei, modificată prin Legea nr. 74-904 din 29
octombrie 1974; art. 146 lit. a) din Constituţia
României];
- înfiinţarea unor organisme auxiliare ale diferitelor

puteri, cum ar fi Consiliul Legislativ, care
funcţionează pe lângă Parlament, Consiliul Suprem
de Apărare, afiliat Executivului, Consilii Supreme
ale Magistraturii, cu atribuţii în organizarea puterii
judecătoreşti, Curţile de Conturi etc;
- raportul între formalismul legal existent în cadrul

fiecărei puteri şi funcţionalismul actului de
guvernare, din care pot rezulta procese de decizie,
ce nu pot fi încadrate cu uşurinţă în niciuna dintre
cele trei puteri de stat;
- instituţionalizarea unor cvasiforme de „control

cetăţenesc" asupra unor departamente ale
123
executivului prin sesizarea instanţelor de contencios
administrativ, în legătură cu acte administrative
ilegale şi abuzuri ale administraţiei;
- dublarea principiului separaţiei puterilor cu

raporturile politice între majoritatea parlamentară
(Guvernul majoritar) şi opoziţie, din care pot să
rezulte transpunerea regulilor jocului specifice
separaţiei puterilor în confruntări între partidele
politice parlamentare;
- controlul societăţii civile, îndeosebi prin mijloace

de presă, asupra mecanis¬melor de decizie
guvernamentală şi transpunerea procesului de
guvernare, ceea ce duce la desacralizarea puterii şi
la sporirea responsabilităţii autorităţilor legislative,
executive şi judecătoreşti faţă de cetăţeni.
Toţi aceşti factori îşi pun amprenta asupra

modului de transpunere practică a teoriei separaţiei
puterilor, ceea ce impune perspective noi, suplimentare,
de analiză a teoriei, în scopul schiţării unor modele
perfecţionate de echilibru şi colaborare a puterilor, în
raport cu noile realităţi şi forme ale jocului politic.
5.3.3 Elementele separației puterilor în

Constituția României
Din conţinutul Constituţiei României, putem

constata că ea consacră echilibrul puterilor în stat în
cuprinsul şi semnificaţia sa conceptuală şi desigur
ştiinţifică.
Articolul 1. alineatul 4, prevede o separaţie

clară a puterii: ” Stalul se organizează potrivit
principiului separaţiei şi echilibrului puterilor -
legislativă, executivă şi judecătorească - în cadrul
democraţiei constituţionale".
124
Cele trei puteri clasice se regăsesc exprimate în
Constituţie: legislativul în normele privitoare la
Parlament (art. 61 şi unii); executivul în normele
privitoare la Preşedintele României şi Guvern (art. 80
şi, respectiv, 102); justiţia în normele privitoare la
autoritatea judecătorească (art. 124 şi urm).
Ordinea reglementării în Constituţie a puterilor

este ordinea clară şi firească. Astfel, Parlamentul este
unica autoritate legiuitoare a ţării (art. 61), el are funcţii
de formare, alegere, numire, învestire a altor autorităţi
statale şi, desigur, funcţii de control.
Se poate adăuga caracterizarea dată de art. 58,

potrivit căreia Parlamentul este organul reprezentativ
suprem al poporului român, deşi utilizarea termenului
suprem poate fi privită cu multe rezerve de ordin
ştiinţific în contextul teoriei separaţiei/echilibrului
puterilor în stat.
Echilibrul puterilor îşi găseşte semnificaţii şi în

organizarea şi funcţionarea autorităţii legiuitoare. Chiar
structura bicamerală a Parlamentului exprimă echilibrul
în exercitarea puterii legislative. De altfel, acesta este şi
singurul argument solid al bicameralismului
Parlamentului faţă de faptul că România este un stat
naţional unitar.
Raporturile constituţionale dintre autorităţile

publice se baracterizează prin implicări reciproce ale
unora în sfera de activitate a celorlalte, implicări ce
semnifică echilibru prin colaborare şi control.
Teroria separaţiei puterilor explică într-un

limbaj simplu uşor de receptat şi de înţeles, lupta contra
totalitarismului şi ideea de conducere democratică. Este
simbolul puterii poporului.
Toate teoriile şi practicile politice privind

crearea şi organizarea statului, indiferent dacă s-au
fundamentat pe contractul social, pe lupta dintre
grupuri sau clase sociale, recunosc unei singure entităţi
- poporul, - calitatea de titular absolut al puterii.
125
Acesta delegă altora exerciţiul puterii sau al
unor funcţii, prerogative de bunăvoie sau sub violenţă,
conştient sau nu, aceasta este o chestiune complexă şi
nu rareori delicată atât în teorie, cât şi în practică.
El îşi păstrează însă dreptul sacru şi natural ca,

atunci când constată îndepărtarea de mandat sau
înşelăciunea, să-şi valorifice prin revendicare dreptul
său de unic titular suveran al puterii şi de unic legiuitor,
putând în mod legitim să înlăture, prin revoluţie
(dreptul la insurecţie), cârmuirile nedemocratice şi
abuzive.
Acesta este cel mai incontestabil drept natural

care se impune ca primă realitate politică într-o
societate. De aceea, este bine ca din când în când
poporul să verifice modul în care autorităţile
îndeplinesc mandatul primit.
Un asemenea drept s-a verificat magnific prin

Revoluţia Franceză (1789), prin revoluţiile anului 1848,
prin Revoluţia română din Decembrie 1989.
Se poate preciza că ne aflam în prezenţa unei

conlucrări a structurilor statale în realizarea voinţei
poporului. Această conlucrare presupune: competenţe
clar delimitate prin Constituţie, autonomie
organizatorică şi funcţională, control reciproc garanţii
constituţionale ale îndeplinirii mandatului şi ale
respectării drepturilor cetăţenilor.
Constituţia României operează cu noţiunea

fundamentală de autoritate publică. Această noţiune ne
apare în două mari situaţii, pe de o parte, în Titlul II,
consacrat drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor
fundamentale, iar pe de altă parte, în Titlul III,
consacrat organizării de stat, care poartă denumirea
"Autorităţile publice".
Spre pildă, în art. 26 se precizează că

"autorităţile publice respectă şi ocrotesc..." iar în art. 45
se menţionează că "autorităţile publice au obligaţia să
contribuie la asigurarea condiţiilor...".Titlul III - care se
referă la Parlament şi Consiliul Legislativ, la
126
Preşedintele României, Guvern, ministere şi alte organe
centrale de specialitate ale administraţiei publice, la
autorităţile administraţiei publice locale (consiliul local,
primar, consiliul judeţean, prefect), la instanţele
judecătoreşti, Ministerul Public şi Consiliul Superior al
Magistraturii - nu epuizează sfera "autorităţilor publice"
din sistemul nostru constituţional.
Astfel, în Titlul II (art. 55-57) este reglementat

Avocatul Poporului, în Titlul IV (art. 139) este
reglementată Curtea de Conturi, iar Titlul V (art. 140-
145) este consacrat Curţii Constituţionale.
Noţiunea de "autoritate publică" este folosită în

două accepţiuni: Titlul II, consacrat drepturilor,
libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale, are în vedere
un sens larg, desemnând orice organ cu prerogative de
putere publică, indiferent dacă este prevăzut sau nu în
Constituţie, pe când în Titlul III se are în vedere un
sens restrâns (organele prin care se exercită clasicele
funcţii ale statului), în ele reflectându-se, în spiritul
doctrinei actuale, celebrul principiu al lui Montesquieu.
Constituţia României nu foloseşte în denumirea

acestui titlu formularea tradiţională de "puterile
statului", iar cu privire la Parlament, de pildă,
denumirea de "putere legiuitoare", pentru simplul motiv
că atât funcţiile Parlamentului, cât şi ale "executivului"
sunt mai complexe.
Deşi nu se menţionează în mod expres, dar din

substanţa reglementării se deduce. Preşedintele
României, Guvernul şi celelalte organe administrative
menţionate formează, în sensul larg al termenului,
executivul, iar instanţele judecătoreşti, Ministerul
Public şi Consiliul Superior al Magistralurii formează
"puterea judecătorească".
Constituţia face referire la "puterile statului",

avându-se in vedere, în linii mari clasic trei puteri. Art.
123 şi 124 consacră principiile independenţei şi
inamovibilităţii judecătorilor.Ca atare, funcţia de
mediere a Preşedintelui României între puterile statului,
127
de care se face vorbire în art. 80 alin. 2. nu poate avea
ca obiect medierea unei "neînţelegeri" dintre o instanţă
judecătorească şi altă autoritate publică. Oricum,
conceptul de mediere este folosit în sens politic si nu
juridic.
Caracterul politic al instituţiei medierii şi nu

caracterul strict juridic, apropiat ideii de judecător,
reiese mult mai pregnant dacă coroborăm art. 80 alin. 2,
în discuţie, cu art. 58 alin.l. La prima vedere.
Preşedintele României mediază între orice "putere
statală", deci şi între "puterea legislativă" şi altă
"putere".
Nu poate intra în discuţie o mediere între

"puterea judecătorească", pe de o parte, şi altă
"autoritate publică", pe de altă parte, din coroborarea
celor două articole rezultă că Preşedintele României nu
poate media nici între "puterea legislativă" şi altă
putere. Aceasta, deoarece art. 58 alin.l califică
Parlamentul drept "organ reprezentativ suprem al
poporului român".
Supusă unei analize logico-juridice, sintagma

"puterile statului" din textul alin. 2 al art.80 este o
expresie cu o semnificaţie preponderent politică decât
una tehnico-juridică, aspect ce nu poate fi neglijai de
ştiinţa dreptului public.
Funcţia de mediere între puterile statului este

încredinţată de legiuitorul nostru constituant şefului
statului, care face parte dintr-o putere, mai mult, este
considerat şeful puterii - executive Atunci când exercită
această funcţie, Preşedintele României nu apare în
calitate de şef al executivului, deşi această calitate
reiese, fără dubii, din alte prerogative ale sale.
Expresia "putere executivă” , respectiv şef al

puterii executive nu ar fi fost în măsură să evoce rolul
şi funcţiile şefului statului, aşa cum sunt acestea
reglementate în constituţiile moderne.
Nu trebuie înţeles că Preşedintele României este

în afara executivului şi administraţiei publice.
128
Constituţia noastră, cum vom releva în cele ce urmează,
reglementează un executiv bicefal: şeful statului şi
Guvernul.
Noţiunea de autoritate publică, în sensul de

structură organizaţională, ce este avută în vedere de
Titlul III al Constituţiei, este explicată uneori şi prin
referire la termenul generic de organ, ceea ce ne
determină să le considerăm echivalente.
În art. 58 alin. 5 se precizează că Parlamentul

este organul reprezentativ suprem; în art 79, Consiliul
Legislativ este calificat drept organ consultativ de
specialitate al Parlamentului, art. 110 alin.l conţine
formularea: Guvernul şi celelalte organe ale
administraţiei publice...; în art. 115 alin. 2 se utilizează
atât expresia organ de specialitate cât şi cea de
autoritate administrativă pentru a evoca unul şi acelaşi
fenomen juridic - structurile organizaţionale centrale de
competenţă specială (administraţia ministerială, în
sensul larg al termenului); în art. 116 alin.2 întâlnim
expresia organe de specialitate.
Pentru desemnarea unor autorităţi publice din

administraţie se apelează la formulări specifice, cum ar
fi: autorităţile administraţiei publice prin care se
realizează autonomia locala (art. 120 alin.l), ceea ce
mai simplu poate fi spus autorităţile administraţiei
publice locale, serviciile publice descentralizate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe centrale, din
unităţile administrativ-teritoriale (art. 122), care nu sunt
altceva decât organe locale de specialitate ale
administraţiei de stat subordonate numai ministerelor
(altor ogane centrale de specialitate).
Titlul III, fie din alte titluri, sediul materiei

consacrat unei autorităţi publice nu conţine referiri
exprese nici la noţiunea de autoritate, nici la aceea de
organ, dar sunt precizate sarcinile şi atribuţiile, precum
şi raporturile cu alte organe de stat, de unde rezultă că
ne aflăm în prezenţa tot a unui organ de stat (ex. art.
55-57 cu privire la Avocatul Poporului; art. 122 cu
privire la Prefect; art. 139 cu privire la Curtea de
129
Conturi; art. 140-145 cu privire la Curtea
Constituţională).
Analiza atentă a terminologiei Constituţiei

relevă faptul că niciodată nu apare expresia ”autorităţi
publice de stat” sau cea de ”organe de stat”, în schimb
în art.151 apare expresia instituţiile republicii.
Legiuitorul constituant s-a ferit să folosească

expresia ("autoritate publică de stat) pentru a sublinia
ideea de bază după care nu orice autoritate publică are
caracter statal.
Alături de stat ne apar ca persoane juridice de

drept public si unităţile administrativ-teritoriale, care au
autorităţi proprii pentru a realiza administraţia publică,
potrivit principiului autonomiei locale.
De aici, nu trebuie înţeles că autorităţile

administraţiei publice locale - şi, în primul rând,
primarii - nu îndeplinesc şi atribuţii pe linia
administraţiei de stat.
Oricât de mare este gradul de autonomie,

anumite servicii publice, prin firea lucrurilor, nu se pot
realiza decât uniform pe întreg teritoriul unui stat (ex.
aceleaşi certificate de naştere, aceleaşi certificate de
căsătorie, aceleaşi acte de identitate, aceleaşi cărţi de
alegător etc.)
Termenul de instituţiile republicii are în vedere

organele de stat la nivel central adică cele mai
importante autorităţi publice care au fiinţat pe baza
reglementărilor Constituţiei, cât si cele care vor fiinţa
pe baza Constituţiei. Este de observat că textul se referă
la instituţie adică la ansamblul reglementărilor fie
preconstituţionale, fie constituţionale, şi nu la
denumirea unei autorităţi publice sau alteia.
Indiferent de denumire, trebuie admis că

legiuilonil constituant a înţeles că toate autorităţile
publice la nivel central pe care le reglementează,
reprezintă noi instituţii.
Din acest punct de vedere şi Parlamentul, şi

130
Preşedintele României şi Guvernul etc. sunt instituţii
noi. În majoritatea cazurilor, pentru punerea în aplicare
a textelor Constituţiei este nevoie de legi organice şi de
modificări corespunzătoare ale altor acte normative.
Spre pildă, transformarea procuraturii în

Ministerul Public nu a fost posibilă numai prin
adoptarea legii privind organizarea judecătorească, ci şi
prin modificarea corespunzătoare a Codului de
procedură civilă şi a codului de procedură penală,
introducându-se trei grade, de jurisdicţie şi
desliinţându-se recursul extraordinar, ceea ce a
necesitat timp.
Este motivul pentru care Constituţia îngăduie ca

instituţiile existente la data intrării ei în vigoare să
rămână în funcţie până la constituirea celor noi, în speţă
Procuratura Generală până la constituirea Ministerului
Public. Doar pentru două instituţii. Curtea
Constituţională şi Curtea de Conturi, s-a stabilit un
termen de 6 luni.
Autorităţile publice ce realizează marile

servicii administrative (apărarea naţională, ordinea
publică, siguranţa naţională etc.) funcţionează direct pe
textele Constituţiei, chiar dacă nu toate au noi legi
organice; art.150 alin.l, după care Legile şi toate
celelalte acte normative rămân în vigoare, în măsura în
care ele nu contravin prezentei Constituţii, se aplică,
evident, şi cu privire la aceste materii.
Analiza sensului reglementării din Titlul III în

ansamblul său, precum şi din cap.V al acestuia, în
lumina noilor fundamentări din dreptul public
contemporan, evocate scoate în evidenţă delimitarea pe
care legiuitorul constituant a dorit să o facă între
executiv şi administrativ. Mai precis, între zona
preponderent politică a executivului şi zona tehnico-
admimstrativă a acestuia.
Cu toate că întâlnim un capitol cu denumirea

administraţia publică nu înseamnă că autorităţile
publice acolo precizate (ministere, alte organe centrale
131
de specialitate, prefect, organe locale de specialitate
subordonate ministerelor, consiliul judeţean, consiliul
local, primar) sunt singurele autorităţi ale administraţiei
publice, implicit că sfera administraţiei publice, ca
activitate, coincide cu sfera de activitate a autorităţilor
respective.
Prin această metodă tehnică de ordonare şi de

sistematizare a materiei, legiuitorul a dorit să arate că
autorităţile publice din cap.V al Titlului III fac numai
administraţie publică, atât la nivel central, cât şi la nivel
local, şi nu focuri politice.
Atât din raportarea modului de sistematizare a

materiei Titlului III la tezele actuale ale dreptului
public, dar şi din formulările exprese ale unor texte din
Constituţie rezultă neîndoielnic că sfera administraţiei
publice este mai mare decât sfera de activitate a
autorităţilor publice reglementate în cap.V al Titlului
III.
Din formularea art.110 - Guvernul şi celelalte

organe ale administraţiei publice, în cadrul controlului
parlamentar al activităţii lor, sunt obligate să prezinte
informaţiile şi documentele cerute de Camera
Deputaţilor, de Senat sau de comisiile parlamentare...),
rezultă clar că şi Guvernul este organ al administraţiei
publice. Potrivit art.101 din Constituţie, Guvernul
exercită (şi) conducerea generală a administraţiei
publice, ceea ce evocă, o dală în plus, calitatea sa de
structură a administraţiei publice.
Preşedintele României are prevăzute atribuţii

pe linia realizării unor servicii publice administrative de
importanţă deosebită: apărarea ţării, asigurarea ordinii
publice, reprezentarea diplomatică pe plan extern (art.
87, 91, 92), încât, nu se poate concepe ca respectivele
atribuţii să nu fie incluse în sfera administraţiei publice.
În mod normal, trebuie admis că Preşedintele

României este şi autoritate a administraţiei publice, mai
precis a administraţiei de stat.
Mai există formularea din art. 48, care, cel puţin

132
la prima vedere, lasă să se înţeleagă că actele
administrative emană de la orice autoritate publică.
5.3.4. Administrația publică și separarea

puterilor în stat
Pentru a înţelege raportul dintre executiv în

sensul strict al termenului, şi administraţia publică
trebuie să plecăm de la legislativ. Constituţia noastră,
spre deosebire de constituţiile altor ţări (ex.Franţa),
după care Parlamentul dispune doar de un domeniu
rezervat legii, consacră rolul Parlamentului de unică
autoritate legiuitoare a ţării.
Aceasta înseamnă, că numai Parlamentul are

prerogativa stabilirii de norme cu caracter primar. De
aici o consecinţă imediată, executivul şi administraţia
publică, chiar dacă adoptă norme, acestea nu pot fi
decât secundum legem şi praeter legem.
Delegarea legislativă ce i se dă Guvernului, în

condiţiile art. 114, nu înseamnă decât acordarea
dreptului de a institui, emiţând acte administrative
(ordonanţe), norme cu putere de lege, în limitele şi
condiţiile stabilite prin legea de abilitare. Ordonanţa -
pe toată perioada abilitării - rămâne act administrativ,
cu precizarea, însă, că poate face obiectul doar al
excepţiilor de neconstituţionalitate, cum se
menţionează în art. 144 lit.c din Constituţie.
Chiar şi atunci când executivul în speţă

Guvernul, adoptă norme cu putere de lege. el, de fapt,
pune în aplicare o lege şi anume legea de abilitare, pe
care, dacă o încalcă, în fapt se încalcă textul
Constituţiei cu privire la delegarea legislativă.
133
Sistemul nostru constituţional consacră un
executiv bicefal: Preşedintele României, pe de o parte,
şi Guvernul, pe de altă parte.
Astfel, Preşedintele României, ca unul din şefii

executivului: poate consulta Guvernul cu privire la
probleme urgente şi de importanţă deosebită (art. 86);
poale lua parte, din proprie iniţiativă, la şedinţele
Guvernului în care se dezbat probleme de interes
naţional privind politica externă, apărarea tării,
asigurarea ordinii publice, precum şi, la cererea
primului-ministru, în alte situaţii, prezidând şedinţele
de Guvern la care participă (art. 87); încheie tratate
internaţionale ce au fost, în prealabil, negociate de
Guvern, supunându-le spre ratificare Parlamentului (art.
91 alin.l): acreditează şi recheamă reprezentanţii
diplomatici ai României, la propunerea Guvernului;
aprobă înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului
misiunilor diplomatice, la propunerea Guvernului (art.
91 alin. 2); este comandantul forţelor armate şi
îndeplineşte funcţia de preşedinte al Consiliului
Suprem de Apărare a Ţării art. 92; conferă decoraţii şi
titluri de onoare; acordă gradele militare cele mai înalte
(mareşal, general, amiral); numeşte în funcţii publice;
acordă graţierea individuală (art. 94).
Cele mai multe din aceste atribuţii au un

pronunţat caracter administrativ, în exercitarea lor
Preşedintele României apărând nu numai ca şef al
puterii executive, dar şi ca autoritate a administraţiei
publice.
Fată de acestea, Preşedintele României are o

serie de atribuţii cu un prortunţat caracter politic
(desemnarea candidatului la funcţia de prim-ministru şi
numirea Guvernului; adresarea de mesaje
Parlamentului, dizolvarea Parlamentului; solicitarea
referendumului: adoptarea de măsuri pentru respingerea
unei agresiuni armate, declararea stării de asediu sau a
stării de urgenţă).
Aceste atribuţii sunt condiţionate: de consultări

politice cu liderii grupurilor parlamentare (art.85
134
coroborat cu art. 102 alin.2, art. 89); de consultarea
Parlamentului (art. 90); de aprobarea prealabilă a
Parlamentului (art. 92 alin. 1); de aducerea neîntârziată
la cunoştinţa Parlamentului (art. 92 alin. 3) sau de
solicitarea încuviinţării Parlamentului (art. 93 alin.l).
Rezultă că, logic, în exercitarea acestor atribuţii

Preşedintele României "guvernează", adevărat sub
controlul direct al Parlamentului, şi nu "administrează",
chiar dacă emite tot acte individuale, ce sunt, cu puţine
excepţii, contrasemnate de primul-ministru.
Cât priveşte Guvernul, este imposibil să se facă

o departajare a atribuţiilor preponderent politice de
atribuţiile preponderent administrative, pentru simplul
motiv că în Constituţia noastră, la fel ca în majoritatea
constituţiilor modeme, nu este înscris un tablou al
atribuţiilor sale.
Legiuitorul s-a limitat doar la precizarea rolului

Guvernului. în acest sens, ari. 101 menţionează că
Guvernul, în baza programului politic (de guvernare)
acceptat de Parlament, (asigură realizarea politicii
interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală
a administraţiei publice). Dacă coroborăm acest text cu
altele (art.102 -învestitura; art.112 - moţiunea de
cenzură etc.) ajungem la concluzia că, în realitate.
Guvernul este organul care stabileşte politica

internă şi externă a ţării. Cu prilejul învestiturii,
candidatul la funcţia de prim-ministru este obligat să
vină cu un program politic, votul de învestitură nu
echivalează cu transformarea programului respectiv din
program al Guvernului în program al Parlamentului.
(Parlamentul, prin votul acordat, şi-a exprimat doar
încrederea în acest program, încredere pe care oricând o
poate retrage, prin adoptarea unei moţiuni de cenzură,
potrivit ari. 112, dacă motivele pentru care ea a fost
acordată la învestitură ulterior au dispărut.
Constituţia consacră un capitol special

problemelor raporturilor Guvernului cu Parlamentul,
ceea ce confirmă ideea de bază a doctrinei actuale după
135
care rolul politic al Guvernului se exprimă nu numai în
sfera exclusiv executivă, ci şi prin colaborare cu
celelalte autorităţi publice, în special cu Parlamentul.
Hotărâtoare în acest sens sunt iniţiativa legislativă şi
delegarea legislativă.
Prin Guvern, cum se exprimă un autor francez,

se stabileşte "colaborarea dintre executiv si parlament",
el fiind "parlamentar prin origine și guvernamental prin
funcţie”.
Nu i se poate contesta Guvernului şi calitatea de

șef al puterii executive, de vreme ce are misiunea de a
asigura realizarea politicii ţării şi a exercita conducerea
generală a administraţiei publice, pe de o parte, iar
Parlamentul este unica autoritate legiuitoare, pe de altă
parte.
Guvernul este un organism rezultat din jocul

politic, fiind, prin definiţie, o autoritate politică, dar nu
este mai puţin adevărat că el face şi administraţie, mai
mult, exercită conducerea generală a administraţiei
publice.
Rolul politic al Guvernului în sfera

executivului se realizează, de fapt, prin emiterea de
norme, în baza legii, ce pun în mişcare (dirijează)
vastul aparat al administraţiei publice. Putea spune că
atât şeful statului, cât şi Guvernul se comportă,
preponderent, ca autorităţi politice în raporturile cu
Parlamentul.
Orice relaţie, dintre Preşedintele României şi

Guvern este de natură executivă, care declanşează
impulsuri politice în restul aparatului administrativ.
În schimb, orice raport dintre Preşedintele

României şi autorităţi ale administraţiei specializate, pe
care, după caz, le comandă sau le organizează, este
numai de natura administrativă.
Guvernul se află în următoarele raporturi

administrative:
a) de supraordonare faţă de ministere (alte

136
organe centrale de specialitate cu rang de minister);
b) de colaborare faţă de organele centrale de

specialitate ce fiinţează ca autorităţi autonome;
c) de tutelă administrativă faţă de consiliile

judeţene, consiliile locale şi primari.
Se subînţelege că serviciile publice deconcentrat

ale ministerelor din unităţile administrativ-teritoriale se
află tot în raporturi de subordonare faţă de Guvern, o
subordonare indirectă. În spiritul doctrinei occidentale
contemporane, folosim să utilizăm expresia de executiv
pentru a evoca printr-o formulă generică, pe cei doi şefi
ai puterii executive pe miniştri şi alţi demnitari.
Rolul constituţional al acestor autorităţi publice

se reduce la clasica funcţie a executivului. Atât
Preşedintele, cât şi Guvernul sunt şefi (conduc,
comandă, coordonează, organizează, controlează)
structuri ale administraţiei publice, realizând legătura
dintre lege (politic) şi activitatea concretă de aplicare a
legii, fie prin stabilirea unor norme subsecvente, dar în
limitele legii, fie prin prestarea serviciilor publice care
nu sunt interzise de lege.
O simplă analiză a sarcinilor şi prerogativele

Preşedintelui României, în ansamblu putem delimita
următoarele funcţii ale instituţiei prezidenţiale:
a) de reprezentare a statului;
b) de garant al Constituţiei şi mediator între

puterile statului, între stat şi societate;
c) de şef al executivului.
Referitor la Guvern delimităm două mari funcţii:
a) de iniţiator şi realizator al politicii naţionale

şi
b) de conducere generală a administraţiei
137
publice (şef al executivului).
Între Preşedintele României şi Guvern nu există

raporturi de subordonare, chiar dacă Preşedintele
numeşte Guvernul şi prezidează unele şedinţe ale
acestuia, ci raporturi de colaborare.
Prin cotrasemnarea de către primul-ministru a

decretelor Preşedintelui, practic este implicat şi
Guvernul în realizarea sarcinilor executive ale
Preşedintelui.
Totodată contrasemnătura primului-ministru

oferă posibilitatea unui Cei doi şefi ai executivului sunt
obligaţi să negocieze.control politic din partea
Parlamentului, deoarece primul-ministru şi Guvernul,
în ansamblul său, răspund politic numai în faţa
Parlamentului, atât pentru activitatea, cât şi pentru
actele lor (art.108 alin.l din Constituţie).
Cum s-a mai precizat, nu poate fi vorba de o

mecanică automată in ansamblul unitar şi coerent de
exercitare a puterii, nu poate fi vorba de o partajare
matematică şi impenetrabilă a funcţiilor ce revin
diferitor puteri.
Constituţia însăşi flexibilizează ”graniţele”

dintre puteri. Exemple :
Potrivit art. 74 alin. (1) din Constituţie,

Guvernul are ”drept” de iniţiativă legislativă, iar acestui
”drept” îi corespunde ”obligaţia” Parlamentului de a
dezbate iniţiativa şi de a delibera asupra ei, aşa încât
”funcţia legislativă” a Parlamentului trebuie, în aceste
condiţii, să se circumscrie unui anumit obiect şi, într-un
anume sens, în pofida libertăţii legiuitoare a
Parlamentului;
În condiţiile prevăzute de art. 114 din

Constituţie, Guvernul îşi angajează răspunderea asupra
unui proiect de lege, se poate ajunge la adoptarea
138
acestuia printr-un vot tacit şi global, prin nedepunerea
unei moţiuni de cenzură, iar eventualele amendamente
ale parlamentarilor - adevărate ”inițiative legislative” -
nu modifică sau completează de ipso proiectul de lege,
ci numai dacă ele sunt „acceptate de Guvern" art. 114
alin. (3) din Constituţie
În condiţiile prevăzute de art. 115 alin. (4) şi

urm. din Constituţie, Guvernul se substituie
Parlamentului în activitatea de legiferare prin emiterea
unor ”ordonanţe de urgenţă”, exceptând domeniile
prevăzute la alin. (6) al acestui articol;
Subiectele expres şi limitativ arătate de art. 146

alin. (1) lit. a) din Constituţie, între care şi Preşedintele
României, Guvernul, înalta Curte de Casaţie şi Justiţie,
Avocatul Poporului pot întrerupe procesul de finalizare
şi eficacitate a legii prin formularea unei obiecţii de
neconstituţionalitate ;
În condiţiile unui control de constituţionalitate

de strictă conformitate, prevăzut ca atare de art. 147
alia. (1) din Constituţie, dispoziţiile din legile şi
regulamentele adoptate de Parlament constatate ca fiind
neconstituţionale de Curtea Constituţională îşi
încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea
deciziei Curţii Constituţionale, dacă, în acest interval.
Parlamentul nu pune de acord prevederile

neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei, iar pe
durata acestui termen dispoziţiile constatate ca fiind
neconstituţionale sunt suspendate de drept;
Pe temeiul art. 52 alin. (1) din Constituţie şi în

condiţiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 privind
contenciosul administrativ, instanţa judecătorească
poate dispune anularea actului administrativ;
Activitatea jurisdicţională poate aparţine şi

apaţine şi unor organe administrative, soluţiile acestora
fiind însă susceptibile de control judecătoresc în baza
dreptului de acces liber la justiţie - art. 21 din
Constituţie.
139
5.4. Îndrumar pentru verificare/ autoverificare
Constituția României aprobată prin referendum în 1991 în articolul 1,

alineatul 4, prevede o separaţie clară a puterii: ”Statul se organizează potrivit
principiului separaţiei şi echilibrului puterilor - legislativă, executivă şi judecătorească
- în cadrul democraţiei constituţionale".
Cele trei puteri clasice se regăsesc exprimate în Constituţie:
- legislativul în normele privitoare la Parlament (art. 61 şi unii);
- executivul în normele privitoare la Preşedintele României şi Guvern (art. 80 şi,
respectiv, 102);
- justiţia în normele privitoare la autoritatea judecătorească (art. 124 şi urm).
Constutiția noastră consacră rolul Parlamentului de unică autoritate legiuitoare
a ţării. Aceasta înseamnă, că numai Parlamentul are prerogativa stabilirii de norme cu
caracter primar. De aici o consecinţă imediată, executivul şi administraţia publică,
chiar dacă adoptă norme, acestea nu pot fi decât secundum legem şi praeter legem.
Delegarea legislativă ce i se dă Guvernului, în condiţiile art. 114, nu înseamnă
decât acordarea dreptului de a institui, emiţând acte administrative (ordonanţe), norme
cu putere de lege, în limitele şi condiţiile stabilite prin legea de abilitare. Ordonanţa -
pe toată perioada abilitării - rămâne act administrativ, cu precizarea, însă, că poate
face obiectul doar al excepţiilor de neconstituţionalitate, cum se menţionează în art.
144 lit.c din Constituţie.
Chiar şi atunci când executivul în speţă Guvernul, adoptă norme cu putere de
lege. el, de fapt, pune în aplicare o lege şi anume legea de abilitare, pe care, dacă o
încalcă, în fapt se încalcă textul Constituţiei cu privire la delegarea legislativă.
” separația puterilor în stat”, ” autoritate publică”,” democrație constituțională”,”

putere legislativă”, ”putere executivă”, ” putere judecătorească”.
140
1. Criterii concrete de delimitare între cele trei puteri ale statului. Colaborări și
determinări reciproce.
2. Cine îndeplinește funcția de mediere între puterile statului ?
3. Exemplificati situațiile în care Guvernul și Parlamentul colaborează din punct de
vedere organizatoric și funcțional.
4. Care este baza constituțională a principiului ”separației puterilor în stat”?.
5. Analizati administrația publică bazată pe principiul separării puterilor în stat.
1. Cine poate fi membru al guvernului, potrivit legislatiei Romaniei?
a) secretarii de stat ;
b) membrii ai consiliilor de administrație ale regiilor autonome, companiilor
naționale și societăților neționale ;
c) cei care se bucura de exercitiul drepturilor electorale.
2. Cine poate iniţia revizuirea Constitutiei, conform actualei Constituţii a

Romaniei?
a) Presedintele, la propunerea Guvernului;

b) Curtea Constituțională;
c) Instanțele judecătorești.
3. La cererea cărei autorităţi publice, Curtea Constitutionala poate să
soluţioneze un conflict de natură constituţională, în calitate de mediator?
a) Guvernul;
b) Președintele uneia dintre camerele Parlamentului;
c) Curtea constituțională
4. Care sunt Regulamentele Parlamentului?
a) Regulamentul Camerei Deputatilor, Regulamentul Senatului si Regulamentul

sedintelor comune ale Camerei Deputatilor si Senatului;
141
b) Regulamentul Curții constituționale;
c) Regulamentul guvernului
5. În baza cărui articol din Constituţia României se emit Ordonanţele

Guvernului?
a) art. 114 din Constitutia Romaniei;

b) art. 121 din Constitutia Romaniei;
c) art 104 din Constitutia Romaniei;
Bibliografie obligatorie:
1. Uglean Gheorghe, Drept constituțional și instituții politice, Ed. Fundația ”România de

Mâine”,București, 2007;


5. Ioan Alexandru, Administrați publică, Teorii, Realități, Perspective, Ed.Lumina

Lex, 1999;
142
CUPRINS
6.1. Introducere
6.3. Conţinutul unităţii
6.3.1. Evoluția instituției.Considerații generale
6.3.2. Atribuțiile generale ale Președintelui
6.3.2.1. Atribuțiile Președintelui României ca șef al executivului
6.3.3. Actele Președintelui României
6.3.3.1. Regimul și natura decretelor emise de Președintele României
6.4.Alegerea mandatului și răspunderea Președintelui
6.4.1. Alegerea mandatului Președintelui României
6.4.2. Răspunderea Președintelui
6.5 Reglementarea instituției șefului de stat în țări ale uniunii europene
6.6.Îndrumar pentru verificare/autoverificare
6.1. Introducere
Caracterul semiprezidenţial al republicii este rezultatul
receptării în sistemul constituţional românesc, a modelului de
alegere a şefului statului în sistemele prezidenţiale, precum şi
a modalităţilor de răspundere politică a Guvernului faţă de
puterea legislativă, caracteristice regimurilor politice
parlamentare.
Preşedintele României face parte din puterea executivă
şi întruneşte prerogativele esenţiale ale acestei puteri ce revin
şi şefului statului. Puterea executivă e repartizată echilibrat
între şeful statului şi Guvern.
Preşedintele României beneficiază de o legitimitate
populară, iar Guvernul este numit de şeful statului, pe baza
votului de învestitură acordat de Parlament.
Constituţia României conferă Preşedintelui patru
funcţii principale: de reprezentare, de garant al independenţei
naţionale şi al unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării, funcţia de
a veghea la respectarea Constituţiei şi cea de mediere.
Preşedintele României este organul de vârf al puterii
executive şi ocupă demnitatea de şef al statului. Ca şef al
statului Preşedintele reprezintă statul român. Preşedintele
României se identifică cu statul român.
Preşedintele prezidează Consiliul Suprem de Apărare a
Ţării; este comandantul forţelor armate; poate declara, cu
143
aprobarea prealabilă a Parlamentului, mobilizarea parţială sau
generală a forţelor armate; instituie starea de urgenţă ş.a.
Preşedintele veghează la buna funcţionare a
autorităţilor publice, la respectarea Constituţiei. În acest scop,
Preşedintele exercită funcţia de mediere între puterile statului,
precum şi între stat şi societate.
6.2.Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare
Obiectivele unității de învățare

- cunoașterea importanței rolului instituţiei
prezidenţiale în echilibrarea puterilor în stat .
- precizarea rolului instituției prezidențiale în
statul de drept.
- înțelegerea funcțiilor președintelui conferite de
Constituția României.
- cunoașterea prerogativelor esențiale ale
Preşedintele României ca șef al puterii
executive .
Competenţele unităţii de învăţare
- familiarizarea studenţilor cu noţiunea de

instituţie prezindenţială.
- înțelegerea mecanismului de alegere a
preşedintelui României,.
- descrierea funcţiilor președintelui și rolul lor
în statul de drept.
- enumerarea principalelor atribuţii ale
președintelui.
- Să facă distincţia între noţiunile de
incompatibilitate, imunitate şi răspundere
144
6.3.1. Evoluția instituției. Considerații

generale
Instituţia şefului statului are o evoluţie de-a lungul

istoriei moderne şi contemporane, atât în privinţa formei,
structurii, cât şi în privinţa atribuţiilor şi organizării acesteia.
Instituţia şefului statului constituie una dintre cele mai
vechi autorităţi politice, ea apărând o dată cu statul,
cunoscând o evoluţie continuă, atât în ceea ce priveşte forma,
structura, cât şi prerogativele şi atribuţiile.
Orice colectivitate, indiferent de mărimea ei, de
nivelul său de organizare şi dezvoltare, a avut în fruntea sa un
şef, fie ales, fie impus. Astăzi, această instituţie, sub diferite
forme, structuri, atribute şi prerogative, este prezentă în
societate.
Instituţia şefului de stat îşi are originea chiar în istoria
lumii, a sistemelor statale. Din totdeauna, colectivităţile
umane organizate au avut un şef recunoscut sau impus, în
contextul împrejurărilor istorice.
Această instituţie a cunoscut o evidentă evoluţie în ce
priveşte formele, structurile, împuternicirile, protocoalele. De
asemenea, şeful de stat a cunoscut şi cunoaşte fie organizări
unipersonale, fie organizări colegiale. Cei care au ocupat
această înaltă demnitate statală s-au numit sau se numesc
regi, principi, regenţi, emiri, împăraţi, preşedinţi.
Trebuie subliniat că fundamentarea edificiului statal pe
unicitatea puterii a însemnat crearea organelor puterii de stat,
categorie necunoscută în sistemul separaţiei puterilor. Cât
priveşte şeful de stat, el a fost şi este constant încadrat în
această categorie alături de parlament.
În statele organizate pe baza teoriei separaţiei puterilor,
sistemul statal este construit pe cele trei mari puteri, ramuri,
şi anume, puterea legiuitoare, puterea executivă şi puterea
145
judecătorească, şeful statului fiind încadrat, de regulă, în
puterea executivă, de unde şi exprimările frecvent utilizate
de „şeful puterii executive” sau „şeful executivului”.
Există state unde executivul este format dintr-un organ
statal unic, deseori un preşedinte, care-şi legitimează
împuternicirile prin votul universal. În mod evident, acesta
este cazul regimurilor prezidenţiale pure, în care preşedintele
dispune de o echipă care-l ajută în atribuţiile sale de
guvernare, dar membrii acestei echipe sunt de fapt
funcţionari, şi nu guvernanţi.
O altă situaţie este aceea în care puterea executivă este
realizată de două organe de stat – şef de stat şi guvern. Acest
sistem este legat de dezvoltarea regimului parlamentar în
Anglia. El a rezultat din slăbirea progresivă a Coroanei şi din
creşterea corelativă a puterii miniştrilor care nu erau la origini
decât simpli auxiliari ai monarhului.
Alături de şeful de stat, care personifică naţiunea, a
apărut cabinetul, mai exact spus, un grup de funcţionari, cu
misiunea de a asigura concret gestiunea afacerilor publice.
Această structură a puterii executive, devenită deseori
dualistă, se regăseşte în multe ţări considerate a avea „un
regim de cabinet”. Evoluţia cabinetului este definitivă acolo
şi atunci când unul din membrii acestuia ocupă o poziţie
juridică superioară şi când alături de şeful de stat există şi un
şef de guvern (prim-ministru, preşedinte).
În unele ţări, funcţia de şef de stat a fost îndeplinită de
organe colegiale, denumite prezidii, consilii de stat, consilii
prezidenţiale. Asemenea organisme au existat în România
(1947-1974), în alte ţări foste socialiste (Bulgaria, Ungaria,
Polonia). În fine, un exemplu de regim colegial, considerat
unic, este regimul elveţian.
Instituţia şefului de stat în ţara noastră este abordată
prin prisma dispoziţiilor constituţionale, începând cu prima
noastră Constituţie. Astfel, potrivit Statutului lui Cuza,
puterile publice erau încredinţate domnului, unei Adunări
ponderatrice şi unei Adunări elective.
Termenul domn este folosit şi de către Constituţia din
anul 1866 (art.82), domnul având puteri constituţionale
ereditare, iar puterea legislativă exercitându-se colectiv de
către domn şi reprezentanţa naţională (art.32). La 8 iunie
1884, în urma proclamării regatului în anul 1881, textele
constituţionale sunt puse de acord cu această realitate.
Constituţia din anul 1923 vorbeşte de rege (art.77),
arătând că puterea legislativă se exercită colectiv de către rege
şi reprezentanţa naţională (art.34), că puterea executivă este
încredinţată regelui (art.39).
Denumirea de rege este menţinută şi de Constituţia din
1938 (art.34), care-l declară capul statului (art.30) şi, desigur,
146
cuprinde dispoziţii similare cu cele din art. 34 şi 39 ale
Constituţiei din 1923.
În perioada 1940-1944, prerogativele regale au fost
substanţial restrânse, dar regele rămâne ca şef al statului până
în decembrie 1947, în baza Constituţiei din 1923, repusă în
vigoare prin Decretul nr.1626 din 1944.
Prin Legea nr.363/1947, atribuţiile de şef de stat sunt
încredinţate Prezidiului Republicii, ca şef colegial al statului s-
a realizat în privinţa naturii juridice, sub influenţa trăsăturilor
Constituţiei din 1923. Acesta a fost organizat ca un organ al
administraţiei de stat, ca organ suprem executiv, dacă folosim
exprimarea Decretului nr.3/1948.
Constatarea este importantă din punct de vedere
istoric, pentru că dacă actele constituţionale adoptate în
această perioadă (ne referim îndeosebi la Decretul
nr.1626/1944 şi Decretul nr.2218/1946) au menţinut separaţia
puterilor, Legea nr.363/1947 a înlocuit acest principiu cu
unicitatea puterii. Natura administrativă a Prezidiului
Republicii rezultă chiar din exprimarea actului normativ.
Constituţia din anul 1948 încredinţează funcţia de şef
de stat Prezidiului Marii Adunări Naţionale, organ central,
caracterizat ca organ suprem al puterii de stat, menţinut şi de
Constituţia din 1952 până în anul 1961, când a fost înlocuit
prin Consiliul de Stat. Consiliul de Stat, organ colegial, este
menţinut şi de Constituţia din anul 1965. În anul 1974,
Constituţia a fost modificată, creându-se funcţia de preşedinte
de republică, îndeplinită de o singură persoană.
După Revoluţia din Decembrie 1989, prin Decretul-
Lege nr.2 din 27 decembrie 1989 privind constituirea,
organizarea şi funcţionarea Consiliului Frontului Salvării
Naţionale, se creează funcţia de Preşedinte al Consiliului.
Decretul-Lege încredinţează exercitarea atribuţiilor de şef de
stat Preşedintelui Consiliului.
Decretul-Lege nr.92/1990 privind alegerea
Parlamentului şi a Preşedintelui României încredinţează
funcţia de şef de stat Preşedintelui României, ales prin vot
universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Această soluţie
este consacrată şi prin Constituţia actuală a României.
Fundamentarea edificiului statal pe unicitatea puterii a
însemnat crearea organelor puterii de stat, categorie
necunoscută şi în care este încadrat constant, alături de
Parlament, şi şeful statului.
Şeful statului este încadrat, în majoritatea cazurilor, în
puterea executivă, de aceea s-a încetăţenit şi formula „şeful
puterii executive”, sau „şeful executivului”.S-a exprimat în
literatura de specialitate şi opinia potrivit căreia Preşedintele
României ar reprezenta cea de-a patra putere în stat, opinie pe
care o considerăm neîntemeiată, deoarece ea ar contrazice în
147
totalitate celebra teorie a lui Montesquieu cu privire la
separaţia puterilor în stat: puterea legislativă, puterea
Totodată, considerăm că această opinie este contrară şi
dispoziţiilor constituţionale; la art.1 alin.4 din Constituţia
României se prevede în mod expres că statul se organizează
potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor –
legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei
constituţionale.
Art. 81 din Constituţia României prevede:
− alin.1: „Preşedintele României reprezintă statul român

şi este garantul independenţei naţionale, al unităţii şi al
integrităţii teritoriale a ţării”;
− alin.2: „Preşedintele României veghează la respectarea
Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor
publice”.
În acest scop, Preşedintele exercită funcţia de mediere

între puterile statului, precum şi între stat şi societate.
Acesta este unul dintre paradoxurile Constituţiei
române, care a acordat preşedintelui României, unul dintre cei
doi capi ai puterii executiv-administrative, rolul de mediator
între puterile statului, chemate să funcţioneze pe baza
principiului şi echilibrului puterilor, în conformitate cu
prevederile art.1 alin.4 din Constituţia României.
În exerciţiul funcţiunilor sale, Preşedintele României
personifică autoritatea statală în relaţiile interne şi
internaţionale, iar acest lucru este firesc, deoarece el îşi trage
legitimitatea din alegerea sa de către popor, prin vot universal,
direct.
Şeful statului poartă răspunderea pentru soarta naţiunii
şi în această calitate, nimic nu îi poate fi indiferent.
Aşa cum este prevăzut în Constituţia ţării, Preşedintele
României, în calitatea sa de şef de stat, este garantul
independenţei, unităţii şi integrităţii teritoriale ale ţării, ceea ce
înseamnă că, în această calitate, el dispune de posibilităţi
constituţionale pentru a preveni afectarea acestora.
Şi aceasta nu numai pe tărâmul măsurilor efective,
desigur, necesare în caz de agresiune, dar şi prin activitatea
desfăşurată de Preşedinte pe plan diplomatic, internaţional
(respectiv, în relaţiile dintre state şi reprezentanţii lor, precum
şi în domeniul încheierii de tratate internaţionale).
Prerogativa de a veghea la respectarea Constituţiei,
este o atribuţie efectivă, care implică direct pe Preşedinte, în
afara legii fundamentale a ţării. Astfel, el se poate adresa
Curţii Constituţionale, înainte de promulgarea unei legi, în
148
situaţia în care o consideră neconstituţională.
Preşedintele României reprezintă statul român şi este
garantul independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii
teritoriale a ţării.
Preşedintele României veghează la respectarea
Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice. În
acest scop, Preşedintele exercită funcţia de mediere între
puterile statului, precum şi între stat şi societate.
Aceste dispoziţii constituţionale sunt de natură să
genereze opinii diverse, chiar o confruntare de idei, mai ales
dacă le raportăm la alte prevederi ale Constituţiei.
Astfel, în art. 61, se arată că „Parlamentul este organul
reprezentativ suprem al poporului român...”, fiind ales prin vot
universal şi direct. Pe de altă parte, în art. 80 se consacră
faptul că „Preşedintele României reprezintă statul român...”,
alegerea sa efectuându-se tot prin vot universal şi direct.
Aşadar, reprezentând statul român şi fiind ales la fel ca
şi Camera Deputaţilor şi Senatul, prin vot universal şi direct,
Preşedintele României este şi el un organ reprezentativ
suprem, dar dependent într-o oarecare măsură de Parlament,
în sensul că Senatul şi Camera Deputaţilor, într-o şedinţă
comună, pot pune sub acuzare pe Preşedintele României
pentru înaltă trădare sau pot chiar să-l suspende din funcţie,
pentru încălcarea gravă a Constituţiei.
Pe de altă parte, Preşedintele României poate, în
anumite condiţii, să dispună dizolvarea Parlamentului (art. 89
din Constituţie).
Este o dependenţă reciprocă între două organe
reprezentative supreme, ambele ocupând cea mai înaltă poziţie
în stat.
O primă problemă se referă la locul Preşedintelui
României în cadrul sistemului autorităţilor statului.
În art. 80, alin.2 al Constituţiei României se arată că
Preşedintele României exercită funcţia de mediere între
puterile statului.
Preşedintele nu face parte din nici una dintre cele trei
puteri (puterea legislativă, puterea executivă şi puterea
judecătorească), deoarece, dacă ar face parte dintr-una din ele,
n-ar mai putea să fie mediator între puterea publică din care
face parte şi o altă putere.
Prin urmare, se pune problema locului pe care îl ocupă
Preşedintele în sistemul autorităţilor statului, dacă ţinem
seama şi de prevederile art. 80, alin.1, din Constituţie, potrivit
cărora Preşedintele României este garantul independenţei
naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării. Ca să
poată fi în mod real acest garant, Preşedintele României
trebuie să exercite autoritatea statală la cel mai înalt nivel,
cum, de altfel, şi rezultă din atribuţiile pe care Constituţia i le
149
conferă.
O altă problemă priveşte raporturile dintre Preşedintele
României şi primul-ministru al Guvernului.
Potrivit art. 99, pct. 2 din Constituţia României, unele
decrete ale Preşedintelui, şi dintre cele mai importante, trebuie
să fie contrasemnate de către primul-ministru. Ce se întâmplă
în cazul în care primul-ministru refuză să contrasemneze
decretul în cauză? Constituţia nu dă nici-un răspuns la această
problemă, dar, interpretând dispoziţiile constituţionale, se
ajunge la concluzia că decretul respectiv nu se va putea pune
în aplicare, deoarece îi lipseşte un element de validitate, şi
anume contrasemnătura primului-ministru.
Aceste prevederi ale Constituţiei, credem, ştirbesc mult
din autoritatea Preşedintelui României, făcându-l dependent de
bunăvoinţa primului-ministru, pe care însuşi Preşedintele îl
propune în această funcţie.Pe de altă parte, aceste dispoziţii ale
Constituţiei vin în contradicţie cu alte prevederi
constituţionale.
Astfel, conform art. 92, pct.1 din Constituţia României,
Preşedintele României este comandantul forţelor armate şi
îndeplineşte funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem de
Apărare a Ţării. În această calitate, Preşedintele României
poate declara mobilizarea parţială sau generală a forţelor
armate şi lua măsuri în caz de agresiune armată împotriva
României, pentru respingerea agresiunii.
În ambele situaţii, potrivit Constituţiei, decretele
Preşedintelui trebuie să fie contrasemnate de către primul-
ministru. În aceste condiţii, prerogativele Preşedintelui
României, în calitate de comandant al forţelor armate, se
dovedesc a fi pur formale, din moment ce, în exercitarea
prerogativelor respective, Preşedintele are nevoie de
consimţământul primului-ministru, care, în ierarhia organizării
statale, ocupă o poziţie inferioară Preşedintelui României.
Concluzionând cele expuse anterior şi, totodată rezultând
şi din dispoziţiile constituţionale, putem spune că pot fi
conturate trei funcţii prezidenţiale:
− funcţia de reprezentare;
− funcţia de garant;
− funcţia de mediator
6.3.2.Atribuțiile generale ale Președintelui

României
Pentru îndeplinirea rolului şi a funcţiilor Preşedintelui,

Constituţia stabileşte atribuţiile sale.
În literatura de specialitate, atribuţiile preşedintelui au
150
fost clasificate potrivit unor criterii diferite. Într-o opinie,
clasificarea atribuţiilor prezidenţiale se face după criteriul
regimului lor juridic (I. Deleanu).
Într-o altă opinie, se face distincţia între atribuţiile
reglementate în Constituţie şi atribuţiile prevăzute de legi
elaborate pe baza ei, atribuţii prevăzute de legi şi cele ce s-au
creat pe calea practicii politice. Într-o a treia opinie, la care ne
raliem, atribuţiile preşedintelui sunt grupate după criteriul
conţinutului (I. Muraru).
După criteriul conţinutului, putem identifica
următoarele atribuţii: atribuţii privind legiferarea, atribuţii
privind organizarea şi funcţionarea puterilor publice, atribuţii
privind alegerea, formarea,avizarea formării, numirea sau
revocarea unor autorităţi publice, atribuţii în domeniul
apărării ţării şi asigurării ordinii publice, atribuţii în domeniul
politicii externe, atribuţii în raport cu Parlamentul.
a) Atribuţii privind legiferarea
La exercitarea funcţiei legislative de către parlament

concură şi alte autorităţi şi, mai ales, executivul. De aceea,
şeful de stat are importante atribuţii în acest domeniu.
Astfel, Preşedintele României promulgă legile (art.77),
având dreptul de a cere, o singură dată, reexaminarea legii;
semnează legile în vederea publicării lor în „Monitorul
Oficial”; poate sesiza Curtea Constituţională în legătură cu
neconstituţionalitatea legilor.
b) Atribuţii privind organizarea şi funcţionarea

puterilor publice
Din caracterizarea instituţiei şefului de stat, aşa cum

stabilesc dispoziţiile art.80 (2) din Constituţie, rezultă că
Ca atare, şeful de stat se află în raporturi
constituţionale, clar definite, cu autorităţile publice, multe din
atribuţiile sale privind organizarea şi funcţionarea acestora.
Aceste atribuţii sunt: prezentarea de mesaje
Parlamentului, cu privire la principalele probleme politice ale
naţiunii (art.88); consultarea Guvernului cu privire la
problemele urgente şi de importanţă deosebită (art.86);
participarea la şedinţele Guvernului şi prezidarea acestor
şedinţe în condiţiile (art.87); organizarea referendumului în
probleme de interes naţional, după aprobarea prealabilă a
Parlamentului (art.90).
151
a) Atribuţii privind alegerea, formarea, avizarea
formării, numirea sau revocarea unor autorităţi
publice
Atribuţiile ce revin Preşedintelui României în acest

domeniu sunt:
- dizolvarea Parlamentului în condiţiile art.89;

- desemnarea unui candidat pentru funcţia de
prim-ministru, numirea Guvernului pe baza
votului de încredere acordat de Parlament;
- revocarea şi numirea unor miniştri în caz de
remaniere guvernamentală sau vacanţă a
postului, la propunerea primului ministru
(art.85 din Constituţie);
- numirea a trei judecători la Curtea
Constituţională, potrivit art.142 (3) din
Constituţie;
- numirea în funcţie a magistraţilor în condiţiile
art.125 şi 134 din Constituţie;
- numiri în funcţii publice potrivit art.94 din
Constituţie;
- acordarea gradelor de mareşal, de general şi de
amiral.
b) Atribuţii în domeniul apărării ţării şi asigurării

ordinii publice
În cadrul acestor atribuţii includem:
- declararea, cu aprobarea prealabilă a

Parlamentului, a mobilizării parţiale sau
generale a forţelor armate. În situaţii
excepţionale, Preşedintele României poate lua
această măsură, hotărârea fiind supusă
aprobării prealabile a Parlamentului în cel mult
5 zile de la adoptare; luarea de măsuri pentru
respingerea oricărei agresiuni armate îndreptate
împotriva României – printr-un mesaj, el aduce
neîntârziat la cunoştinţă Parlamentului această
situaţie;
- instituirea stării de asediu sau stării de urgenţă
parţiale sau totale. Preşedintele va solicita
Parlamentului încuviinţarea măsurii instituirii
stării de urgenţă totale. Preşedintele va solicita
Parlamentului încuviinţarea măsurilor adoptate
în cel mult 5 zile de la luarea acestor măsuri.
-
152
e) Atribuţii în domeniul politicii externe
În această categorie cuprindem:

- încheierea, în numele României, a tratatelor
negociate de Guvern şi supunerea lor spre
ratificare Parlamentului în termen de 60 de zile;
acreditarea şi rechemarea, la propunerea
Guvernului, a reprezentanţilor diplomatici ai
României; aprobarea înfiinţării sau desfiinţării
rangului misiunilor diplomatice;
- acreditarea în România a reprezentanţilor
diplomatici ai altor state.
f) Atribuţii în raport cu Parlamentul
După consultarea preşedinţilor celor două Camere şi a

liderilor grupurilor parlamentare, Preşedintele României poate
să dizolve Parlamentul, dacă acesta nu a acordat votul de
încredere pentru formarea Guvernului în termen de 60 de zile
de la prima solicitare şi numai după respingerea a cel puţin
două solicitări de învestitură.
În cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat doar o
singură dată. Parlamentul nu poate fi dizolvat: în ultimele 6
luni ale mandatului Preşedintelui; în timpul stării de asediu; în
timpul stării de urgenţă.
Preşedintele României adresează Parlamentului mesaje
cu privire la principalele probleme politice ale naţiunii.
g) Alte atribuţii
În această categorie se includ:

- conferirea decoraţiilor şi titlurilor de onoare;
- acordarea graţierii individuale.Există însă şi
autori de drept administrativ care clasifică
atribuţiile Preşedintelui României din punct de
vedere al sarcinilor, din punct de vedere al
subiectelor faţă de care acestea se exercită, din
punct de vedere al frecvenţei exercitării lor, din
punct de vedere al procedurii de realizare sau
din punct de vedere al formelor tehnico-juridice
prin care se realizează.
6.3.2.1. Atribuțiile Președintelui României ca șef al

executivului
Atribuţiile Preşedintelui României ca şef al

Executivului nu intră în categoria atribuţiilor din sfera
153
reprezentării politice, nici în sfera constituţional-legislativă,
nici în sfera raporturilor cu alte autorităţi publice, acestea
reprezintă atribuţii executiv-administrative care îşi au temeiul
în prevederile constituţionale, potrivit cărora Preşedintele
României este unul din cei doi şefi ai puterii executive, dar cu
atribuţii destul de limitate.
A. În acest mod, în raporturile cu Guvernul,

Preşedintele României are următoarele atribuţii:
− atribuţia de a desemna candidatul pentru funcţia de

prim-ministru;
− atribuţia de a numi Guvernul pe baza votului de
încredere acordat de Parlament;
− atribuţia de a revoca şi de a numi unii membri ai
Guvernului, în caz de remaniere;
− atribuţia de a se consulta cu Guvernul cu privire la
probleme urgente şi de o importanţă deosebită;
− atribuţia de a participa la şedinţele Guvernului în care
se dezbat probleme de interes naţional privind politica
externă, apărarea ţării, asigurarea ordinii publice şi, la
cererea Primului-ministru, în alte situaţii.
B. O altă categorie de atribuţii sunt atribuţiile pe care

le poate exercita în cazuri excepţionale, Preşedintele
României, iar acestea pot fi concretizate în:
– în calitatea sa de comandant al forţelor armate,

Preşedintele României poate declara mobilizarea parţială sau
totală, cu aprobarea prealabilă sau, în cazuri excepţionale,
ulterioară a parlamentului (art.92 alin.1 din Constituţia
României);
– tot în calitatea sa de comandant al forţelor armate, în
caz de agresiune armată îndreptată împotriva ţării,
Preşedintele României ia măsuri pentru respingerea acesteia
(art.92 alin.1 din Constituţia României);
– Preşedintele României, potrivit legii, instituie starea
de asediu sau starea de urgenţă în întreaga ţară sau în unele
unităţi administrativ-teritoriale, urmând ca în cel mult 5 zile să
solicite Parlamentului încuviinţarea măsurii luate (art.93 din
Constituţia României).
C. În domeniul politicii externe, Preşedintele României

are o serie de atribuţii cum ar fi:
− încheie tratate internaţionale în numele României,

negociate de către Guvern şi le supune spre ratificare
Parlamentului României într-un termen rezonabil;
154
− la propunerea Guvernului, acreditează şi recheamă
reprezentanţii diplomatici ai României;
− la propunerea Guvernului, aprobă înfiinţarea,
desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor
diplomatice;
− primeşte acreditarea reprezentanţilor diplomatici al
altor state în România.
Pentru a-şi putea exercita prerogativele care îi sunt

stabilite prin Constituţie şi prin alte legi, Preşedintele
României are la dispoziţie Administraţia Prezidenţială,
aceasta reprezintă o instituţie publică, cu personalitate
juridică, formată din servicii publice puse la dispoziţia
acestuia, pentru îndeplinirea atribuţiilor sale, iar această
instituţie a Administraţiei Prezidenţiale îşi are sediul în
municipiul Bucureşti, la Palatul Cotroceni.
În literatura de specialitate, se face o distincţie între
actele politice ale preşedintelui: mesaje, declaraţii, apeluri etc.
şi actele juridice la care se referă dispoziţiile art.100 din
Constituţia României; în acest fel, aici se menţionează că, în
exercitarea atribuţiilor sale, Preşedintele României emite
decrete care se publică în „Monitorul Oficial al României”, iar
nepublicarea acestora atrage inexistenţa lor din punct de
vedere juridic.
6.3.3.1.Regimul și natura decretelor emise de

Președintele României
Potrivit dispoziţiilor constituţionale – art.100 alin.2 din

Constituţia României:
Primul-ministru contrasemnează decretele emise de
către preşedinte:
− în exercitarea atribuţiilor de politică externă privind

trimiterea tratatelor spre ratificare parlamentului,
acreditarea şi rechemarea reprezentanţilor diplomatici,
aprobarea înfiinţării, desfiinţării sau schimbării
− pentru declararea mobilizării parţiale sau totale a
forţelor armate;
− pentru luarea măsurilor de respingere a agresiunii
armate îndreptate împotriva ţării;
− pentru instituirea stării de asediu sau a stării de
urgenţă;
− pentru conferirea decoraţiilor şi titlurilor de onoare;
155
− pentru acordarea gradelor de mareşal, de general, de
amiral şi de chestor de poliţie;
− pentru acordarea graţierii individuale.
În literatura de specialitate s-a exprimat opinia potrivit

căreia decretele prezidenţiale au totdeauna un caracter
individual, dar şi opinia că acestea pot avea şi caracter
normativ. Ele pot fi cu caracter normativ sau cu caracter
individual.
Decretele trebuie contrasemnate de către primul-
ministru. Contrasemnarea actelor şefului de stat s-a practicat şi
se practică în sistemele constituţionale. Prin aceasta, se dă
actului respectiv o motivaţie mai solidă şi se antrenează, de
regulă, răspunderea juridică a celui care a contrasemnat actul.
Contra-semnarea este şi o măsură împotriva depăşirii de către
şeful de stat a împuternicirilor conferite de Constituţie şi legi,
contrasemnarea fiind o condiţie de valabilitate a actului.
Constituţia României prevede şi ea asemenea reguli, cu
precizarea că obligaţia contrasemnării decretelor de către
primul-ministru nu priveşte toate aceste decrete, ci numai cele
expres menţionate în Constituţie.
Astfel, şi în opinia noastră considerăm că sunt acte
administrative cu caracter individual, decretele de numire sau
de eliberare din funcţii publice, emise de către Preşedintele
României, în cazurile prevăzute de lege. De asemenea,
considerăm că decretele emise de către Preşedintele României
sunt calificate ca fiind acte administrative supuse controlului
instanţelor de contencios administrativ, dar excepţie de la
regulă făcând actele enumerate de Legea contenciosului
administrativ.
Nu pot fi atacate în faţa instanţelor de contencios
administrativ următoarele categorii de decrete emise de către
Preşedintele României, acte care privesc raporturile sale cu
Parlamentul, conform dispoziţiilor prevăzute în art. 5 alin. 1
din Legea contenciosului administrativ:
− decretul pentru desemnarea candidatului pentru funcţia

de prim-ministru;
− decretul de numire a Guvernului sau a unor membri ai
Guvernului în caz de remaniere.
Conform dispoziţiilor prevăzute în art.5 alin.3 din

Legea contenciosului administrativ, pot fi atacate în faţa
instanţelor de contencios administrativ decretele emise de
către Preşedintele României pentru aplicarea regimului stării
de război, al stării de asediu sau al stării de urgenţă, dar numai
pentru exces de putere.
Potrivit dispoziţiilor art.2 alin.1 lit. m din Legea
156
contenciosului administrativ, nr.554/2004, excesul de
putereeste definit ca fiind exercitarea dreptului de apreciere,
aparţinând autorităţilor administraţiei publice, prin încălcarea
drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor,
prevăzute de Constituţie sau de lege.
Din categoria actelor administrative care nu pot fi
atacate în faţa instanţelor de contencios administrativ,fac parte
actele administrative prin care Preşedintele României îşi
exercită atribuţiile privind realizarea politicii externe.
Astfel, decretele prezintă următoarele trăsături distincte:
- reprezintă manifestări unilaterale de voinţă în

vederea producerii de efecte juridice;
- apar ca urmare a exercitării atribuţiilor
reglementate în Constituţie şi legi;
- unele din ele se contrasemnează de primul-
ministru;
- se publică obligatoriu în „Monitorul Oficial”;
- au caracter executoriu.
6.4 Alegerea mandatului și răspunderea

Președintelui
6.4.1. Alegerea mandatului

Președintelui României
Desemnarea şefului de stat, în sistemele monarhice,

mandatul este pe viaţă.
În celelalte sisteme, în care şeful de stat este ales,
mandatul şefului de stat este limitat. De exemplu, mandatul cel
mai scurt este în Elveţia, de un an, iar cel mai lung este de 7
ani (Franţa până în anul 2002, Gabon, Irlanda, Italia, Somalia
etc.).
Guvernatorii generali din Bahamas, Fidji, Mauritius,
Saint Vincent şi Grenadinele sunt numiţi pentru o perioadă
nedeterminată, în timp ce guvernatorii generali din Australia,
Canada şi Noua Zeelandă sunt desemnaţi pentru 5 ani.
Privitor la mandatul şefului de stat, o altă problemă
este cea a numărului mandatelor. Este vorba, de sistemele în
care şeful de stat este ales.
De regulă, aceeaşi persoană poate ocupa funcţia de şef
de stat pentru cel mult două mandate. Această regulă s-a
impus în timp.
Astfel, Constituţia americană din 1787 nu a prevăzut
157
numărul mandatelor, dar George Washington, care a fost
primul preşedinte al Statelor Unite (1789-1797), a refuzat un
al treilea mandat, creând o cutumă internaţională. Cu toate
acestea, Franklin Rooslvelt a obţinut patru mandate
consecutive (1933-1945).
Un amendament la Constituţia americană (nr.23 din
anul 1947, aplicabil din anul 1951) a restabilit regula impusă
de Washington, interzicând pe viitor ca un preşedinte să poată
obţine mai mult de două mandate. Regula a maximum două
mandate se aplică şi în alte state.
Desemnarea sau alegerea şefului statului, atribuţiile şi
prerogativele acestei instituţii ţin de o serie de factori: natura
sistemului politic; sistemul constituţional şi forma de
guvernământ; anumite tradiţii istorice şi naţionale.
Nu în toate cazurile şi în mod automat modul de
desemnare a şefului statului determină locul şi rolul acestuia în
societate, în stat. Natura şi extensiunea acestei funcţii sunt în
raport cu celelalte puteri, în principiu cu executivul şi
legislativul, dar şi în funcţie de categoria puterii în care este
încadrată.
Desemnarea şefului de stat este una din problemele
direct legate de forma de guvernământ.
Ea prezintă un mare interes în precizarea atât a
funcţiilor (prerogativelor, împuternicirilor) şefului de stat, cât
şi a raporturilor acestuia cu celelalte „puteri” din stat,
îndeosebi cu legislativul şi executivul.
În prezent s-au conturat patru moduri de desemnare a
şefului de stat, şi anume:
- pe cale ereditară;
- alegere de către parlament;
- alegere de către un colegiu electoral;
- alegere prin vot universal.
Desemnarea şefului de stat pe cale ereditară este prima

şi cea mai veche modalitate de desemnare a şefului statului. Ea
a fost şi este caracteristică regimurilor monarhice,
constituţionale.
După anumite reguli constituţionale, monarhul accede
la funcţia de şef al statului pe cale ereditară, ca în Anglia,
Olanda, Suedia, sau el însuşi îşi poate desemna un succesor
din cadrul Casei regale, ca în Spania, Belgia, Maroc, Iordania.
Prin această modalitate de desemnare a şefului statului,
parlamentul sau altă instituţie nu au niciun rol sau au unul
minor, cel mult de a veghea la respectarea regulilor
constituţionale de desemnare a acestuia, sau în caz de stingere
a dinastiei, la numirea unui succesor la tron, sau participă la
alegerea acestuia.
Alegerea şefului de stat de către parlament pune,
158
desigur, parlamentul într-o poziţie supraodonată executivului.
Această modalitate de desemnare a şefului statului este o
consecinţă, un rezultat al revoluţiei burgheze, al luptei acesteia
împotriva absolutismului, fiind în acelaşi timp şi un mod
eficient de control al parlamentului asupra acestei instituţii. În
practica politică, această modalitate cunoaşte două forme:
a) parlamentul desemnează direct prin votul membrilor

săi pe şeful statului, de regulă, pe preşedinte, aşa cum
este situaţia în Grecia, Israel, Republica Sud Africană.
În acest caz, instituţia şefului statului îmbracă forma
unipersonală;
b) parlamentul alege organe colegiale, ca şefi de stat,

situaţii întâlnite în fostele ţări socialiste, dar şi în state
ca Elveţia. Preşedintele Confederaţiei Elveţiene
îndeplineşte funcţia de şef de stat, însă nu dispune de
nicio autoritate asupra colegilor săi din Consiliu.
În Germania, preşedintele federal este ales de către

Convenţia federală, compusă din membrii Bundestagului
şi dintr-un număr egal de membri aleşi pentru aceasta de
către adunările reprezentative ale landurilor. În India,
preşedintele este ales de către un colegiu electoral compus
din membri aleşi de către parlament şi de către adunările
legislative ale statelor federale.
În Italia, colegiul electoral este compus din membri ai
parlamentului şi din reprezentanţi ai consiliilor regionale. În
SUA, Coreea de Sud, preşedintele este ales de către un colegiu
electoral, el însuşi ales prin vot universal. În SUA, electorii se
aleg marţea următoare primei zile de luni din noiembrie, iar
preşedintele se alege luni, după a doua miercuri din
decembrie.
Alegerea şefului de stat prin vot universal este folosită
în republicile prezidenţiale, dar nu numai aici. Ea este
practicată în ţările unde executivul are o structură dualistă,
care permite conser-varea unor aspecte de regim parlamentar
şi, mai ales, respon-sabilitatea guvernului în faţa uneia din
Camerele parlamentului sau a amândurora (exemplu:
Finlanda, Franţa, Irlanda, ţări care au un şef de stat ales prin
vot universal şi un şef de guvern).
Preşedintele României se alege prin vot universal, egal,
direct, secret şi liber exprimat, în condiţiile legii. Alegătorul
are dreptul la un singur vot, în fiecare tur de scrutin organizat
pentru alegerea Preşedintelui României, potrivit art.81 alin. 2
şi 3 din Constituţia României, republicată.
159
În România, durata mandatului şefului de stat este de
cinci ani şi se exercită de la data depunerii jurământului în faţa
Parlamentului, până la depunerea jurământului de către
Preşedintele nou ales. În caz de război sau de catastrofă,
mandatul poate fi prelungit, dar numai prin lege organică.
Aceeaşi persoană poate îndeplini funcţia de Preşedinte al
României cel mult două mandate, care pot fi şi succesive. În
caz de deces, demisie, demiterea din funcţie sau
imposibilitatea definitivă a exercitării atribuţiilor, precum şi în
cazul suspendării din funcţie sau al imposibilităţii temporare
de exercitare a atribuţiilor, interimatul este asigurat, în ordine,
de preşedintele Senatului, sau de preşedintele Camerei
Deputaţilor.
În perioada interimatului nu pot fi exercitate
atribuţiile prevăzute la art.88-90 din Constituţie, adică
adresarea de mesaje, dizolvarea Parlamentului şi organizarea
referendumului. În fine, trebuie adăugat că mandatul
prezidenţial este incompatibil cu calitatea de membru al unui
partid politic, precum şi cu orice altă funcţie publică sau
privată.
La alegerile pentru Preşedintele României se pot
prezenta candidaţi propuşi de partide politice, constituite
potrivit Legii partidelor politice nr.14/2003, precum şi
candidaţi independenţi. Partidele şi alianţele politice pot
propune numai un singur candidat la această funcţie. Partidele
membre ale unei alianţe politice care propune un candidat nu
pot propune şi candidaţi în mod separat.
În ceea ce priveşte exercitarea mandatului
Preşedintelui României trebuie precizate următoarele aspecte
deosebit de importante: Preşedintele României este ales prin
vot direct, o dată la 5 ani, printr-un sistem majoritar, în care
câştigător este declarat cel care acumulează 50% + 1 din
voturile corect exprimate. Dacă acest procent nu se atinge,
atunci se realizează un balotaj între primii doi candidaţi, în
funcţie de rezultatele obţinute.
Până la revizuirea Constituţiei României, din 2003,
mandatul Preşedintelui României era de 4 ani. Preşedintele
României numeşte Primul-ministru, prin consultări cu
Parlamentul. Aceeaşi persoană nu poate ocupa funcţia de
Preşedinte al României decât cel mult pentru două mandate.
Rezultatul alegerilor pentru funcţia de Preşedinte al
României este validat de Curtea Constituţională.
6.4.2. Răspunderea Președintelui României
Conform dispoziţiilor art.84 alin.2 coroborat cu art.72

alin.1 din Constituţia României, Preşedintele ţării se bucură de
160
imunitate doar în ceea ce priveşte opiniile politice exprimate
în exercitarea mandatului.
Răspunderea şefului de stat pentru activitatea pe care o
desfăşoară în această calitate este o problemă mult mai
complexă şi mai delicată decât pare la prima vedere. Ideea ce
a dominat sistemele constituţionale este în sensul că şeful de
stat nu răspunde pentru actele săvârşite în această calitate. Pe
această idee se fundamentează multe prevederi constituţionale,
precum cele privind contrasemnarea actelor şefului de stat.
În acest sens, Constituţia română din 1923, în art.87,
stabilea că:
„persoana regelui este inviolabilă, miniştrii lui sunt
răspunzători. Nici un act al regelui nu poate avea tărie dacă nu
va fi contrasemnat de un ministru, care prin aceasta devine
răspunzător de acel act”.
O asemenea situaţie este întâlnită mai ales în sistemele
monarhice, spre deosebire de sistemele republicane, în care
răspunderea şefului de stat este mult mai accentuată, însă
modalităţile de realizare sunt diferite şi depind de modul în
care este desemnat şeful statului. Astfel, atunci când şeful de
stat este ales de parlament, şeful de stat răspunde, măcar
aparent, în faţa acestuia. Parlamentul poate chiar controla
activitatea şefului de stat şi îl poate revoca.
Dacă însă şeful de stat este ales direct, prin sufragiu
universal, atunci parlamentul are un rol foarte scăzut sau
inexistent în antrenarea răspunderii şefului de stat.
Constituţia României conţine mai multe dispoziţii în
legătură cu răspunderea şefului de stat, aceste dispoziţii
privind imunitatea, răspunderea politică şi răspunderea penală.
Ca şi deputaţii şi senatorii, Preşedintele României se
bucură de imunitate. Deşi textul constituţional nu este la fel de
explicit ca şi cel privind imunitatea parlamentarilor, printr-o
interpretare sistematică a Constituţiei vom reţine că sunt
aplicabile, corespunzător, regulile pe care le-am analizat deja
privind lipsa răspunderii juridice pentru voturile sau pentru
opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului, precum
şi cele privind inviolabilitatea persoanei Preşedintelui,
coroborate cu dispoziţiile art.84. Desigur, ca persoană fizică,
preşedintele se bucură de anumite inviolabilităţi, ca orice
persoană fizică.
Răspunderea politică. Denumim astfel această

răspundere pentru a o deosebi de răspunderea penală, pentru
că urmările acestei răspunderi sunt de fapt politico-juridice.
Această răspundere îşi are temeiul juridic în art.95 din
Constituţie.În legătură cu modul de exercitare a atribuţiilor,
răspunderea Preşedintelui României poate fi angajată din
punct de vedere politic, în condiţiile art.95 din Constituţie,
161
pentru săvârşirea unor fapte grave prin care se încalcă
prevederile legii fundamentale.
Propunerea de suspendare din funcţia de Preşedinte al
României poate fi iniţiată de cel puţin o treime din numărul
deputaţilor şi senatorilor; ea este adusă la cunoştinţa
preşedintelui şi, după consultarea Curţii Constituţionale, este
supusă dezbaterii Camerei Deputaţilor şi Senatului în şedinţă
comună, care o adoptă cu votul majorităţii deputaţilor şi
senatorilor în funcţie.
În cazul în care propunerea de suspendare din funcţie
este aprobată, în cel mult 30 de zile, se va organiza un
referendum pentru demiterea preşedintelui.
Ea intervine atunci când Preşedintele României
săvârşeşte fapte grave prin care încalcă prevederile
Constituţiei.
Această iniţiativă se comunică neîntârziat şi
Preşedintelui României. Discutând propunerea, Camera
Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, cu votul majorităţii
deputaţilor şi senatorilor, după consultarea Curţii
Constituţionale, pot hotărî suspendarea din funcţie a
Preşedintelui României. Constituţia acordă Preşedintelui
dreptul să dea Parlamentului explicaţii cu privire la faptele ce i
se impută.
Răspunderea penală. Această răspundere intervine în

situaţia în care şeful statului ar comite crima de înaltă trădare.
În acest caz, punerea sub acuzare poate fi hotărâtă de Camera
Deputaţilor şi Senat în şedinţă comună cu votul a cel puţin
două treimi din numărul deputaţilor şi senatorilor.
Dacă s-a pronunţat o hotărâre definitivă de
condamnare, Preşedintele este demis de drept. În legătură cu
răspunderea şefului de stat, trebuie să menţionăm că, potrivit
art.98 din Constituţie, şi preşedintelui interimar i se aplică
dispoziţiile privind răspunderea politică. Răspunderea penală a
Preşedintelui este statuată de dispoziţiile art.96 din Constituţie.
Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, cu
votul a cel puţin două treimi din numărul deputaţilor şi
senatorilor, pot hotărî punerea sub acuzare pentru înaltă
trădare a Preşedintelui României.
Nici Constituţia şi nici reglementările subsecvente nu
au dat lămuriri şi nici indicii în legătură cu conţinutul noţiunii
de înaltă trădare, acesta fiind lăsat la aprecierea majorităţii
speciale de două treimi din numărul deputaţilor şi senatorilor
care hotărăsc punerea sub acuzare a Preşedintelui României
prin exprimarea unui vot politic.
Dispoziţiile art.96 alin.4 din Constituţia României, fără
a mai da detalii de ordin procesual penal, stabileşte
competenţa de judecată a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi
162
că, la data rămânerii definitive a hotărârii de condamnare,
preşedintele este demis de drept.
Se constată faptul că, în lipsa unei legi care să
reglementeze răspunderea penală a Preşedintelui României,
sunt aplicabile dispoziţiile Codului Penal şi ale Codului de
procedură penală, cu completările corespunzătoare aplicabile
celorlalte categorii de demnitari care se bucură de imunitate.În
acest mod, după faza politică a punerii sub acuzare pentru
înaltă trădare, va urma în mod obligatoriu o fază de urmărire
penală efectuată de Parchetul de pe lângă Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie, pentru care hotărârea celor două Camere ale
Parlamentului reprezintă doar actul de sesizare.
În urma efectuării urmăririi penale, este posibil ca
Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să
emită rechizitoriul prin care va sesiza Înalta Curte de Casaţie
şi Justiţie – Secţia penală,după cum este posibil, teoretic, ca
sesizarea cu punerea sub acuzare pentru înaltă trădare să nu se
concretizeze în niciuna dintre infracţiunile de gen din Codul
penal şi să se ajungă la o soluţie de neurmărire sau de scoatere
de sub urmărire penală.
Potrivit art.96 alin.3 din Constituţie, de la data punerii
sub acuzare de către cele două Camere ale Parlamentului,
preşedintele este suspendat de drept până la data demiterii
sale.
Constituţia nu prevede, dar consecinţa juridică a
adoptării unei soluţii de netrimitere în judecată de către
Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ori de
achitare, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, va fi
aceea a încetării suspendării din funcţie a Preşedintelui
României.
Potrivit prevederilor art.84 alin.2, coroborate cu cele
ale art.72 alin.1 din Constituţie, imunitatea acordată
preşedintelui este doar pentru faptele care au legătură cu
exercitarea mandatului de Preşedinte al României; pentru
celelalte fapte, Preşedintele ar trebui să răspundă, din punct de
vedere legal, ca orice cetăţean, potrivit principiului înscris în
art.16 alin.1 din Constituţie, conform căruia cetăţenii sunt
egali în faţa legii.
6.5 Reglementarea instituției șefului de stat în țări

ale uniunii europene
În Franţa, organizarea administraţiei este caracterizată

de un grad înalt de centralizare, care datează încă din vechiul
regim şi a devenit încă mai pronunţată de-a lungul domniei lui
Napoleon.
Din anul 1970, în Franţa a fost posibil să se înceapă o
163
orientare către descentralizare – adică cedarea puterii de
decizie de la stat spre autorităţile administrative autonome şi
către deconcentrare – adică transferul puterii de decizie de la
departamentele centrale către cele subordonate şi locale, care
şi-au găsit expresia cea mai clară în reformele regionale şi
municipale din 1972, 1982/1983 şi 1992.
În această ţară, administraţia centrală directă are o
structură ierarhică, fiind condusă de către Preşedintele
Republicii şi de către Primul-ministru. Preşedintele Republicii
este şeful statului, el numeşte Primul-ministru, iar miniştrii –
membri ai guvernului – sunt numiţi de către preşedinte, dar la
propunerea premierului.
În Italia – din punct de vedere al organizării politice,
Republica Italiană poate fi descrisă ca un Stato delle
autonomie. Descentralizarea teritorială asigură autorităţilor
locale (regiunilor, provinciilor şi municipalităţilor) drepturi
extinse de autoguvernare. Art.5 din Constituţia republicană
stabileşte că Republica trebuie să fie bazată pe principiile
autonomiei administrative locale şi pe maxima descentralizare
a serviciilor puse la dispoziţie de către stat.
În Belgia, structura organizatorică a administraţiei este
bazată pe principiul statului descentralizat de tip federativ, iar
cel mai important exemplu al autorităţii publice centralizate şi
structurate ierarhic este oferit de ministere, la conducerea
cărora, cel puţin după Constituţie, stă regele.
În Danemarca, administraţia publică este condusă de
către guvern. Guvernarea locală este exercitată de
municipalităţi şi districte care în mod curent se bucură de o
structură uniformă ca rezultat al reformelor municipale din
1981; acestea sunt conduse de corpuri reprezentative pentru
comunitate (adunări municipale, consilii districtuale) şi de
preşedintele lor ales, primarul municipalităţii sau districtului.
În Luxemburg, diviziunea teritorială a Marelui Ducat
în 3 arondismente administrative, 12 cantoane şi 126 de
municipalităţi formează baza pentru structura în 4 nivele a
administraţiei publice, statul, arondismentul, cantonul şi
municipalitatea.
Autorităţile centrale, Marele Duce şi miniştrii, ce au
responsabilitatea arondismentelor care le intră în jurisdicţie,
conduc şi supraveghează administrarea serviciilor publice în
întregul lor, asistaţi de departamentele ministeriale şi de
Services generaux, care sunt subordonate miniştrilor.
În Olanda, structura administraţiei este trasată de
principiul statutului unitar descentralizat, iar autorităţile
publice sunt organizate pe 3 nivele: administraţia de stat,
aceea a provinciilor şi cea a municipalităţilor.
Administraţia de stat este condusă de către guvern,
care este format din rege şi miniştri. Specific acestei ţări este
164
faptul că în Consiliul de Miniştri, la care iau parte toţi miniştrii
şi care este prezidat de către Primul-ministru, se aplică
principiul responsabilităţii colective şi fiecare ministru
răspunde în faţa Parlamentului pentru portofoliul său.
În Spania, în ceea ce priveşte structura administraţiei,
art.2 al Constituţiei ţării garantează atât unitatea naţiunii
spaniole, cât şi dreptul la autonomie pentru diferitele
naţionalităţi şi regiuni. Teritoriul naţional este divizat în
municipalităţi, provincii şi comunităţi autonome, dar toate se
bucură de o autonomie care urmăreşte interesele specifice
fiecăreia.
6.6 Îndrumar pentru verificare/ autoverificare
Instituția șefului de stat îți are originea în chiar istoria lumii, a sistemelor statale.
Statele au cuprins în sistemul organizațiilor politice și instituția șefului de stat.
În explicarea instituției statului se pornește de la constatarea că sistemele
constituționale diferă între ele. În timp ce unele sisteme se fundamentează ori s-au
fundamentat pe teoria unicității, alte sisteme au ca bază teoriile separației sau echilibrului
puterilor în stat.
Executivul reprezintă una din puterile care formează temelia statului de drept. Legea
fundamentală română a organizat un executiv bicefal, compus din două organe : Președintele
României și Guvernul.
Instituirea funcției de Președinte într-o republică urmărește ocuparea locului lăsat liber
de monarh și are două finalități:
- de respectare, de reprezentare, de personificare a statului și
- de garant al respectării Constituției de către autoritățile publice, de factor de
echilibru social și politic.
Constituția României a acordat președintelui României rolul de mediator între
puterile statului, chemate să funcționeze pe baza echilibrului puterilor.
În exercițiul funcțiilor sale, Președintele României personifică autoritatea
statală în relațiile interne și internaționale. El poartă răspunderea pentru soarta națiunii,
este garantul independenței,unității și integrității teritoriale ale țării.

” incompatibilitate”, ”imunitate ”, ” răspundere”, ” instituție prezidențială”, ”
mediere”, ” unitate”, ”suveranitate”,” garant al respectarea Constituției”.
165
1. Enumerați și analizați funcțiile președintelui conferite de Constituția României.

2. Enumerați atribuțiile președintelui. Descrieți una la alegere
3. Cum este organizată puterea executivă în România în temeiul legii fundamentale.
4. Precizați care este locul și rolul instituției prezidențiale în statul de drept.
5. Care este răspunderea președintelui în exercitarea fincțiilor sale.
6. Analizați regimul și natura decretelor emise de Președintele României.
7. Descrieți mecanismul alegerii mandatului președintelui României.
1. Atribuţiile în domeniul apărării ţării şi organizarea ordinii publice presupun :

a) încheierea tratatelor negociate de Guvern
b) dizolvarea Parlamentului în condiţiile art.89
c) declararea cu aprobarea prealabilă a Parlamentului a mobilizării parţiale sau generale a
forţelor armate
2. Mandatul Şefului de stat în România este de :

a) -4 ani
b) -5 ani
c) -6 ani
3. Preşedintele României este ales:

a) -de către Guvern
b) -prin referendum
c) -prin vot universal,egal,direct,secret şi liber exprimat
4. Şeful statului contrasemnează decrete în legătură cu :

a) -O.G
b) -H.G
c) -conferirea de decoraţii şi titluri
5. Legiile se clasifică în :
a) -legi constituţionale şi legi ordinare
166
b) -legi organice şi legi ordinare
c) -legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare
6. Care este organul reprezentativ suprem al ţării :

a) -Guvernul
b) -Şeful de Stat
c) -Parlamentul
7. Când intervine răspunderea penală în cazul şefului de stat :

a) -când se amestecă în treburile Parlamentului
b) -când săvarşeşte o infracţiune economică
c) -când comite o crimă de înaltă trădare
8. Cine acordă graţiere individuală :

a) -Senatul
b) -Guvernul
c) -Şeful Statului
9. Odată votată legea trebuie semnată de către :

a) -Preşedintele Camerei Deputaţilor
b) -de către toţi senatorii şi deputaţii
c) -de către o comisie special infiinţată în acest sens

Dănișor Dan Claudiu, Drept constituțional și Instituții politice, Ed. Știițifică,București,1998;
167
CUPRINS
6.1. Introducere
6.3.1. Evoluția instituției.Considerații generale
6.3.2. Atribuțiile generale ale Președintelui
6.3.2.1. Atribuțiile Președintelui României ca șef al executivului
6.3.3.1. Regimul și natura decretelor emise de Președintele României
6.4.Alegerea mandatului și răspunderea Președintelui
6.4.1. Alegerea mandatului Președintelui României
6.4.2. Răspunderea Președintelui
6.5 Reglementarea instituției șefului de stat în țări ale uniunii europene
6.6.Îndrumar pentru verificare/autoverificare
6.1. Introducere
Caracterul semiprezidenţial al republicii este rezultatul
receptării în sistemul constituţional românesc, a modelului de
alegere a şefului statului în sistemele prezidenţiale, precum şi
a modalităţilor de răspundere politică a Guvernului faţă de
puterea legislativă, caracteristice regimurilor politice
parlamentare.
Preşedintele României face parte din puterea executivă
şi întruneşte prerogativele esenţiale ale acestei puteri ce revin
şi şefului statului. Puterea executivă e repartizată echilibrat
între şeful statului şi Guvern.
Preşedintele României beneficiază de o legitimitate
populară, iar Guvernul este numit de şeful statului, pe baza
votului de învestitură acordat de Parlament.
Constituţia României conferă Preşedintelui patru
funcţii principale: de reprezentare, de garant al independenţei
naţionale şi al unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării, funcţia de
a veghea la respectarea Constituţiei şi cea de mediere.
Preşedintele României este organul de vârf al puterii
executive şi ocupă demnitatea de şef al statului. Ca şef al
statului Preşedintele reprezintă statul român. Preşedintele
României se identifică cu statul român.
Preşedintele prezidează Consiliul Suprem de Apărare a
Ţării; este comandantul forţelor armate; poate declara, cu
143
aprobarea prealabilă a Parlamentului, mobilizarea parţială sau
generală a forţelor armate; instituie starea de urgenţă ş.a.
Preşedintele veghează la buna funcţionare a
autorităţilor publice, la respectarea Constituţiei. În acest scop,
Preşedintele exercită funcţia de mediere între puterile statului,
precum şi între stat şi societate.

- cunoașterea importanței rolului instituţiei
prezidenţiale în echilibrarea puterilor în stat .
- precizarea rolului instituției prezidențiale în
statul de drept.
- înțelegerea funcțiilor președintelui conferite de
Constituția României.
- cunoașterea prerogativelor esențiale ale
Preşedintele României ca șef al puterii
executive .
- familiarizarea studenţilor cu noţiunea de

instituţie prezindenţială.
- înțelegerea mecanismului de alegere a
preşedintelui României,.
- descrierea funcţiilor președintelui și rolul lor
în statul de drept.
- enumerarea principalelor atribuţii ale
președintelui.
- Să facă distincţia între noţiunile de
incompatibilitate, imunitate şi răspundere
144
6.3.1. Evoluția instituției. Considerații

generale
Instituţia şefului statului are o evoluţie de-a lungul

istoriei moderne şi contemporane, atât în privinţa formei,
structurii, cât şi în privinţa atribuţiilor şi organizării acesteia.
Instituţia şefului statului constituie una dintre cele mai
vechi autorităţi politice, ea apărând o dată cu statul,
cunoscând o evoluţie continuă, atât în ceea ce priveşte forma,
structura, cât şi prerogativele şi atribuţiile.
Orice colectivitate, indiferent de mărimea ei, de
nivelul său de organizare şi dezvoltare, a avut în fruntea sa un
şef, fie ales, fie impus. Astăzi, această instituţie, sub diferite
forme, structuri, atribute şi prerogative, este prezentă în
societate.
Instituţia şefului de stat îşi are originea chiar în istoria
lumii, a sistemelor statale. Din totdeauna, colectivităţile
umane organizate au avut un şef recunoscut sau impus, în
contextul împrejurărilor istorice.
Această instituţie a cunoscut o evidentă evoluţie în ce
priveşte formele, structurile, împuternicirile, protocoalele. De
asemenea, şeful de stat a cunoscut şi cunoaşte fie organizări
unipersonale, fie organizări colegiale. Cei care au ocupat
această înaltă demnitate statală s-au numit sau se numesc
regi, principi, regenţi, emiri, împăraţi, preşedinţi.
Trebuie subliniat că fundamentarea edificiului statal pe
unicitatea puterii a însemnat crearea organelor puterii de stat,
categorie necunoscută în sistemul separaţiei puterilor. Cât
priveşte şeful de stat, el a fost şi este constant încadrat în
această categorie alături de parlament.
În statele organizate pe baza teoriei separaţiei puterilor,
sistemul statal este construit pe cele trei mari puteri, ramuri,
şi anume, puterea legiuitoare, puterea executivă şi puterea
145
judecătorească, şeful statului fiind încadrat, de regulă, în
puterea executivă, de unde şi exprimările frecvent utilizate
de „şeful puterii executive” sau „şeful executivului”.
Există state unde executivul este format dintr-un organ
statal unic, deseori un preşedinte, care-şi legitimează
împuternicirile prin votul universal. În mod evident, acesta
este cazul regimurilor prezidenţiale pure, în care preşedintele
dispune de o echipă care-l ajută în atribuţiile sale de
guvernare, dar membrii acestei echipe sunt de fapt
funcţionari, şi nu guvernanţi.
O altă situaţie este aceea în care puterea executivă este
realizată de două organe de stat – şef de stat şi guvern. Acest
sistem este legat de dezvoltarea regimului parlamentar în
Anglia. El a rezultat din slăbirea progresivă a Coroanei şi din
creşterea corelativă a puterii miniştrilor care nu erau la origini
decât simpli auxiliari ai monarhului.
Alături de şeful de stat, care personifică naţiunea, a
apărut cabinetul, mai exact spus, un grup de funcţionari, cu
misiunea de a asigura concret gestiunea afacerilor publice.
Această structură a puterii executive, devenită deseori
dualistă, se regăseşte în multe ţări considerate a avea „un
regim de cabinet”. Evoluţia cabinetului este definitivă acolo
şi atunci când unul din membrii acestuia ocupă o poziţie
juridică superioară şi când alături de şeful de stat există şi un
şef de guvern (prim-ministru, preşedinte).
În unele ţări, funcţia de şef de stat a fost îndeplinită de
organe colegiale, denumite prezidii, consilii de stat, consilii
prezidenţiale. Asemenea organisme au existat în România
(1947-1974), în alte ţări foste socialiste (Bulgaria, Ungaria,
Polonia). În fine, un exemplu de regim colegial, considerat
unic, este regimul elveţian.
Instituţia şefului de stat în ţara noastră este abordată
prin prisma dispoziţiilor constituţionale, începând cu prima
noastră Constituţie. Astfel, potrivit Statutului lui Cuza,
puterile publice erau încredinţate domnului, unei Adunări
ponderatrice şi unei Adunări elective.
Termenul domn este folosit şi de către Constituţia din
anul 1866 (art.82), domnul având puteri constituţionale
ereditare, iar puterea legislativă exercitându-se colectiv de
către domn şi reprezentanţa naţională (art.32). La 8 iunie
1884, în urma proclamării regatului în anul 1881, textele
constituţionale sunt puse de acord cu această realitate.
Constituţia din anul 1923 vorbeşte de rege (art.77),
arătând că puterea legislativă se exercită colectiv de către rege
şi reprezentanţa naţională (art.34), că puterea executivă este
încredinţată regelui (art.39).
Denumirea de rege este menţinută şi de Constituţia din
1938 (art.34), care-l declară capul statului (art.30) şi, desigur,
146
cuprinde dispoziţii similare cu cele din art. 34 şi 39 ale
Constituţiei din 1923.
În perioada 1940-1944, prerogativele regale au fost
substanţial restrânse, dar regele rămâne ca şef al statului până
în decembrie 1947, în baza Constituţiei din 1923, repusă în
vigoare prin Decretul nr.1626 din 1944.
Prin Legea nr.363/1947, atribuţiile de şef de stat sunt
încredinţate Prezidiului Republicii, ca şef colegial al statului s-
a realizat în privinţa naturii juridice, sub influenţa trăsăturilor
Constituţiei din 1923. Acesta a fost organizat ca un organ al
administraţiei de stat, ca organ suprem executiv, dacă folosim
exprimarea Decretului nr.3/1948.
Constatarea este importantă din punct de vedere
istoric, pentru că dacă actele constituţionale adoptate în
această perioadă (ne referim îndeosebi la Decretul
nr.1626/1944 şi Decretul nr.2218/1946) au menţinut separaţia
puterilor, Legea nr.363/1947 a înlocuit acest principiu cu
unicitatea puterii. Natura administrativă a Prezidiului
Republicii rezultă chiar din exprimarea actului normativ.
Constituţia din anul 1948 încredinţează funcţia de şef
de stat Prezidiului Marii Adunări Naţionale, organ central,
caracterizat ca organ suprem al puterii de stat, menţinut şi de
Constituţia din 1952 până în anul 1961, când a fost înlocuit
prin Consiliul de Stat. Consiliul de Stat, organ colegial, este
menţinut şi de Constituţia din anul 1965. În anul 1974,
Constituţia a fost modificată, creându-se funcţia de preşedinte
de republică, îndeplinită de o singură persoană.
După Revoluţia din Decembrie 1989, prin Decretul-
Lege nr.2 din 27 decembrie 1989 privind constituirea,
organizarea şi funcţionarea Consiliului Frontului Salvării
Naţionale, se creează funcţia de Preşedinte al Consiliului.
Decretul-Lege încredinţează exercitarea atribuţiilor de şef de
stat Preşedintelui Consiliului.
Decretul-Lege nr.92/1990 privind alegerea
Parlamentului şi a Preşedintelui României încredinţează
funcţia de şef de stat Preşedintelui României, ales prin vot
universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Această soluţie
este consacrată şi prin Constituţia actuală a României.
Fundamentarea edificiului statal pe unicitatea puterii a
însemnat crearea organelor puterii de stat, categorie
necunoscută şi în care este încadrat constant, alături de
Parlament, şi şeful statului.
Şeful statului este încadrat, în majoritatea cazurilor, în
puterea executivă, de aceea s-a încetăţenit şi formula „şeful
puterii executive”, sau „şeful executivului”.S-a exprimat în
literatura de specialitate şi opinia potrivit căreia Preşedintele
României ar reprezenta cea de-a patra putere în stat, opinie pe
care o considerăm neîntemeiată, deoarece ea ar contrazice în
147
totalitate celebra teorie a lui Montesquieu cu privire la
separaţia puterilor în stat: puterea legislativă, puterea
Totodată, considerăm că această opinie este contrară şi
dispoziţiilor constituţionale; la art.1 alin.4 din Constituţia
României se prevede în mod expres că statul se organizează
potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor –
legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei
constituţionale.
Art. 81 din Constituţia României prevede:
− alin.1: „Preşedintele României reprezintă statul român

şi este garantul independenţei naţionale, al unităţii şi al
integrităţii teritoriale a ţării”;
− alin.2: „Preşedintele României veghează la respectarea
Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor
publice”.
În acest scop, Preşedintele exercită funcţia de mediere

între puterile statului, precum şi între stat şi societate.
Acesta este unul dintre paradoxurile Constituţiei
române, care a acordat preşedintelui României, unul dintre cei
doi capi ai puterii executiv-administrative, rolul de mediator
între puterile statului, chemate să funcţioneze pe baza
principiului şi echilibrului puterilor, în conformitate cu
prevederile art.1 alin.4 din Constituţia României.
În exerciţiul funcţiunilor sale, Preşedintele României
personifică autoritatea statală în relaţiile interne şi
internaţionale, iar acest lucru este firesc, deoarece el îşi trage
legitimitatea din alegerea sa de către popor, prin vot universal,
direct.
Şeful statului poartă răspunderea pentru soarta naţiunii
şi în această calitate, nimic nu îi poate fi indiferent.
Aşa cum este prevăzut în Constituţia ţării, Preşedintele
României, în calitatea sa de şef de stat, este garantul
independenţei, unităţii şi integrităţii teritoriale ale ţării, ceea ce
înseamnă că, în această calitate, el dispune de posibilităţi
constituţionale pentru a preveni afectarea acestora.
Şi aceasta nu numai pe tărâmul măsurilor efective,
desigur, necesare în caz de agresiune, dar şi prin activitatea
desfăşurată de Preşedinte pe plan diplomatic, internaţional
(respectiv, în relaţiile dintre state şi reprezentanţii lor, precum
şi în domeniul încheierii de tratate internaţionale).
Prerogativa de a veghea la respectarea Constituţiei,
este o atribuţie efectivă, care implică direct pe Preşedinte, în
afara legii fundamentale a ţării. Astfel, el se poate adresa
Curţii Constituţionale, înainte de promulgarea unei legi, în
148
situaţia în care o consideră neconstituţională.
Preşedintele României reprezintă statul român şi este
garantul independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii
teritoriale a ţării.
Preşedintele României veghează la respectarea
Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice. În
acest scop, Preşedintele exercită funcţia de mediere între
Aceste dispoziţii constituţionale sunt de natură să
genereze opinii diverse, chiar o confruntare de idei, mai ales
dacă le raportăm la alte prevederi ale Constituţiei.
Astfel, în art. 61, se arată că „Parlamentul este organul
reprezentativ suprem al poporului român...”, fiind ales prin vot
universal şi direct. Pe de altă parte, în art. 80 se consacră
faptul că „Preşedintele României reprezintă statul român...”,
alegerea sa efectuându-se tot prin vot universal şi direct.
Aşadar, reprezentând statul român şi fiind ales la fel ca
şi Camera Deputaţilor şi Senatul, prin vot universal şi direct,
Preşedintele României este şi el un organ reprezentativ
suprem, dar dependent într-o oarecare măsură de Parlament,
în sensul că Senatul şi Camera Deputaţilor, într-o şedinţă
comună, pot pune sub acuzare pe Preşedintele României
pentru înaltă trădare sau pot chiar să-l suspende din funcţie,
pentru încălcarea gravă a Constituţiei.
Pe de altă parte, Preşedintele României poate, în
anumite condiţii, să dispună dizolvarea Parlamentului (art. 89
din Constituţie).
Este o dependenţă reciprocă între două organe
reprezentative supreme, ambele ocupând cea mai înaltă poziţie
în stat.
O primă problemă se referă la locul Preşedintelui
României în cadrul sistemului autorităţilor statului.
În art. 80, alin.2 al Constituţiei României se arată că
puterile statului.
Preşedintele nu face parte din nici una dintre cele trei
puteri (puterea legislativă, puterea executivă şi puterea
judecătorească), deoarece, dacă ar face parte dintr-una din ele,
n-ar mai putea să fie mediator între puterea publică din care
face parte şi o altă putere.
Prin urmare, se pune problema locului pe care îl ocupă
Preşedintele în sistemul autorităţilor statului, dacă ţinem
seama şi de prevederile art. 80, alin.1, din Constituţie, potrivit
cărora Preşedintele României este garantul independenţei
naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării. Ca să
poată fi în mod real acest garant, Preşedintele României
trebuie să exercite autoritatea statală la cel mai înalt nivel,
cum, de altfel, şi rezultă din atribuţiile pe care Constituţia i le
149
conferă.
O altă problemă priveşte raporturile dintre Preşedintele
României şi primul-ministru al Guvernului.
Potrivit art. 99, pct. 2 din Constituţia României, unele
decrete ale Preşedintelui, şi dintre cele mai importante, trebuie
să fie contrasemnate de către primul-ministru. Ce se întâmplă
în cazul în care primul-ministru refuză să contrasemneze
decretul în cauză? Constituţia nu dă nici-un răspuns la această
problemă, dar, interpretând dispoziţiile constituţionale, se
ajunge la concluzia că decretul respectiv nu se va putea pune
în aplicare, deoarece îi lipseşte un element de validitate, şi
anume contrasemnătura primului-ministru.
Aceste prevederi ale Constituţiei, credem, ştirbesc mult
din autoritatea Preşedintelui României, făcându-l dependent de
bunăvoinţa primului-ministru, pe care însuşi Preşedintele îl
propune în această funcţie.Pe de altă parte, aceste dispoziţii ale
Constituţiei vin în contradicţie cu alte prevederi
constituţionale.
Astfel, conform art. 92, pct.1 din Constituţia României,
Preşedintele României este comandantul forţelor armate şi
îndeplineşte funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem de
Apărare a Ţării. În această calitate, Preşedintele României
poate declara mobilizarea parţială sau generală a forţelor
armate şi lua măsuri în caz de agresiune armată împotriva
României, pentru respingerea agresiunii.
În ambele situaţii, potrivit Constituţiei, decretele
Preşedintelui trebuie să fie contrasemnate de către primul-
ministru. În aceste condiţii, prerogativele Preşedintelui
României, în calitate de comandant al forţelor armate, se
dovedesc a fi pur formale, din moment ce, în exercitarea
prerogativelor respective, Preşedintele are nevoie de
consimţământul primului-ministru, care, în ierarhia organizării
statale, ocupă o poziţie inferioară Preşedintelui României.
Concluzionând cele expuse anterior şi, totodată rezultând
şi din dispoziţiile constituţionale, putem spune că pot fi
conturate trei funcţii prezidenţiale:
− funcţia de reprezentare;
− funcţia de garant;
− funcţia de mediator
6.3.2.Atribuțiile generale ale Președintelui

României
Pentru îndeplinirea rolului şi a funcţiilor Preşedintelui,

Constituţia stabileşte atribuţiile sale.
În literatura de specialitate, atribuţiile preşedintelui au
150
fost clasificate potrivit unor criterii diferite. Într-o opinie,
clasificarea atribuţiilor prezidenţiale se face după criteriul
regimului lor juridic (I. Deleanu).
Într-o altă opinie, se face distincţia între atribuţiile
reglementate în Constituţie şi atribuţiile prevăzute de legi
elaborate pe baza ei, atribuţii prevăzute de legi şi cele ce s-au
creat pe calea practicii politice. Într-o a treia opinie, la care ne
raliem, atribuţiile preşedintelui sunt grupate după criteriul
conţinutului (I. Muraru).
După criteriul conţinutului, putem identifica
următoarele atribuţii: atribuţii privind legiferarea, atribuţii
privind organizarea şi funcţionarea puterilor publice, atribuţii
privind alegerea, formarea,avizarea formării, numirea sau
revocarea unor autorităţi publice, atribuţii în domeniul
apărării ţării şi asigurării ordinii publice, atribuţii în domeniul
politicii externe, atribuţii în raport cu Parlamentul.
a) Atribuţii privind legiferarea
La exercitarea funcţiei legislative de către parlament

concură şi alte autorităţi şi, mai ales, executivul. De aceea,
şeful de stat are importante atribuţii în acest domeniu.
Astfel, Preşedintele României promulgă legile (art.77),
având dreptul de a cere, o singură dată, reexaminarea legii;
semnează legile în vederea publicării lor în „Monitorul
Oficial”; poate sesiza Curtea Constituţională în legătură cu
neconstituţionalitatea legilor.
b) Atribuţii privind organizarea şi funcţionarea

puterilor publice
Din caracterizarea instituţiei şefului de stat, aşa cum

stabilesc dispoziţiile art.80 (2) din Constituţie, rezultă că
Ca atare, şeful de stat se află în raporturi
constituţionale, clar definite, cu autorităţile publice, multe din
atribuţiile sale privind organizarea şi funcţionarea acestora.
Aceste atribuţii sunt: prezentarea de mesaje
Parlamentului, cu privire la principalele probleme politice ale
naţiunii (art.88); consultarea Guvernului cu privire la
problemele urgente şi de importanţă deosebită (art.86);
participarea la şedinţele Guvernului şi prezidarea acestor
şedinţe în condiţiile (art.87); organizarea referendumului în
probleme de interes naţional, după aprobarea prealabilă a
Parlamentului (art.90).
151
a) Atribuţii privind alegerea, formarea, avizarea
formării, numirea sau revocarea unor autorităţi
publice
Atribuţiile ce revin Preşedintelui României în acest

domeniu sunt:
- dizolvarea Parlamentului în condiţiile art.89;

- desemnarea unui candidat pentru funcţia de
prim-ministru, numirea Guvernului pe baza
votului de încredere acordat de Parlament;
- revocarea şi numirea unor miniştri în caz de
remaniere guvernamentală sau vacanţă a
postului, la propunerea primului ministru
(art.85 din Constituţie);
- numirea a trei judecători la Curtea
Constituţională, potrivit art.142 (3) din
Constituţie;
- numirea în funcţie a magistraţilor în condiţiile
art.125 şi 134 din Constituţie;
- numiri în funcţii publice potrivit art.94 din
Constituţie;
- acordarea gradelor de mareşal, de general şi de
amiral.
b) Atribuţii în domeniul apărării ţării şi asigurării

ordinii publice
În cadrul acestor atribuţii includem:
- declararea, cu aprobarea prealabilă a

Parlamentului, a mobilizării parţiale sau
generale a forţelor armate. În situaţii
excepţionale, Preşedintele României poate lua
această măsură, hotărârea fiind supusă
aprobării prealabile a Parlamentului în cel mult
5 zile de la adoptare; luarea de măsuri pentru
respingerea oricărei agresiuni armate îndreptate
împotriva României – printr-un mesaj, el aduce
neîntârziat la cunoştinţă Parlamentului această
situaţie;
- instituirea stării de asediu sau stării de urgenţă
parţiale sau totale. Preşedintele va solicita
Parlamentului încuviinţarea măsurii instituirii
stării de urgenţă totale. Preşedintele va solicita
Parlamentului încuviinţarea măsurilor adoptate
în cel mult 5 zile de la luarea acestor măsuri.
-
152
e) Atribuţii în domeniul politicii externe
În această categorie cuprindem:

- încheierea, în numele României, a tratatelor
negociate de Guvern şi supunerea lor spre
ratificare Parlamentului în termen de 60 de zile;
acreditarea şi rechemarea, la propunerea
Guvernului, a reprezentanţilor diplomatici ai
României; aprobarea înfiinţării sau desfiinţării
- acreditarea în România a reprezentanţilor
diplomatici ai altor state.
f) Atribuţii în raport cu Parlamentul
După consultarea preşedinţilor celor două Camere şi a

liderilor grupurilor parlamentare, Preşedintele României poate
să dizolve Parlamentul, dacă acesta nu a acordat votul de
încredere pentru formarea Guvernului în termen de 60 de zile
de la prima solicitare şi numai după respingerea a cel puţin
două solicitări de învestitură.
singură dată. Parlamentul nu poate fi dizolvat: în ultimele 6
luni ale mandatului Preşedintelui; în timpul stării de asediu; în
timpul stării de urgenţă.
Preşedintele României adresează Parlamentului mesaje
cu privire la principalele probleme politice ale naţiunii.
g) Alte atribuţii
În această categorie se includ:

- conferirea decoraţiilor şi titlurilor de onoare;
- acordarea graţierii individuale.Există însă şi
autori de drept administrativ care clasifică
atribuţiile Preşedintelui României din punct de
vedere al sarcinilor, din punct de vedere al
subiectelor faţă de care acestea se exercită, din
punct de vedere al frecvenţei exercitării lor, din
punct de vedere al procedurii de realizare sau
din punct de vedere al formelor tehnico-juridice
prin care se realizează.
6.3.2.1. Atribuțiile Președintelui României ca șef al

executivului
Atribuţiile Preşedintelui României ca şef al

Executivului nu intră în categoria atribuţiilor din sfera
153
reprezentării politice, nici în sfera constituţional-legislativă,
nici în sfera raporturilor cu alte autorităţi publice, acestea
reprezintă atribuţii executiv-administrative care îşi au temeiul
în prevederile constituţionale, potrivit cărora Preşedintele
României este unul din cei doi şefi ai puterii executive, dar cu
atribuţii destul de limitate.
A. În acest mod, în raporturile cu Guvernul,

Preşedintele României are următoarele atribuţii:
− atribuţia de a desemna candidatul pentru funcţia de

prim-ministru;
− atribuţia de a numi Guvernul pe baza votului de
încredere acordat de Parlament;
− atribuţia de a revoca şi de a numi unii membri ai
Guvernului, în caz de remaniere;
− atribuţia de a se consulta cu Guvernul cu privire la
probleme urgente şi de o importanţă deosebită;
− atribuţia de a participa la şedinţele Guvernului în care
se dezbat probleme de interes naţional privind politica
externă, apărarea ţării, asigurarea ordinii publice şi, la
cererea Primului-ministru, în alte situaţii.
B. O altă categorie de atribuţii sunt atribuţiile pe care

le poate exercita în cazuri excepţionale, Preşedintele
României, iar acestea pot fi concretizate în:
– în calitatea sa de comandant al forţelor armate,

Preşedintele României poate declara mobilizarea parţială sau
totală, cu aprobarea prealabilă sau, în cazuri excepţionale,
ulterioară a parlamentului (art.92 alin.1 din Constituţia
României);
– tot în calitatea sa de comandant al forţelor armate, în
caz de agresiune armată îndreptată împotriva ţării,
Preşedintele României ia măsuri pentru respingerea acesteia
(art.92 alin.1 din Constituţia României);
– Preşedintele României, potrivit legii, instituie starea
de asediu sau starea de urgenţă în întreaga ţară sau în unele
unităţi administrativ-teritoriale, urmând ca în cel mult 5 zile să
solicite Parlamentului încuviinţarea măsurii luate (art.93 din
Constituţia României).
C. În domeniul politicii externe, Preşedintele României

are o serie de atribuţii cum ar fi:
− încheie tratate internaţionale în numele României,

negociate de către Guvern şi le supune spre ratificare
Parlamentului României într-un termen rezonabil;
154
− la propunerea Guvernului, acreditează şi recheamă
reprezentanţii diplomatici ai României;
− la propunerea Guvernului, aprobă înfiinţarea,
desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor
diplomatice;
− primeşte acreditarea reprezentanţilor diplomatici al
altor state în România.
Pentru a-şi putea exercita prerogativele care îi sunt

stabilite prin Constituţie şi prin alte legi, Preşedintele
României are la dispoziţie Administraţia Prezidenţială,
aceasta reprezintă o instituţie publică, cu personalitate
juridică, formată din servicii publice puse la dispoziţia
acestuia, pentru îndeplinirea atribuţiilor sale, iar această
instituţie a Administraţiei Prezidenţiale îşi are sediul în
municipiul Bucureşti, la Palatul Cotroceni.
În literatura de specialitate, se face o distincţie între
actele politice ale preşedintelui: mesaje, declaraţii, apeluri etc.
şi actele juridice la care se referă dispoziţiile art.100 din
Constituţia României; în acest fel, aici se menţionează că, în
exercitarea atribuţiilor sale, Preşedintele României emite
decrete care se publică în „Monitorul Oficial al României”, iar
nepublicarea acestora atrage inexistenţa lor din punct de
vedere juridic.
6.3.3.1.Regimul și natura decretelor emise de

Președintele României
Potrivit dispoziţiilor constituţionale – art.100 alin.2 din

Constituţia României:
Primul-ministru contrasemnează decretele emise de
către preşedinte:
− în exercitarea atribuţiilor de politică externă privind

trimiterea tratatelor spre ratificare parlamentului,
acreditarea şi rechemarea reprezentanţilor diplomatici,
aprobarea înfiinţării, desfiinţării sau schimbării
− pentru declararea mobilizării parţiale sau totale a
forţelor armate;
− pentru luarea măsurilor de respingere a agresiunii
armate îndreptate împotriva ţării;
− pentru instituirea stării de asediu sau a stării de
urgenţă;
− pentru conferirea decoraţiilor şi titlurilor de onoare;
155
− pentru acordarea gradelor de mareşal, de general, de
amiral şi de chestor de poliţie;
− pentru acordarea graţierii individuale.
În literatura de specialitate s-a exprimat opinia potrivit

căreia decretele prezidenţiale au totdeauna un caracter
individual, dar şi opinia că acestea pot avea şi caracter
normativ. Ele pot fi cu caracter normativ sau cu caracter
individual.
Decretele trebuie contrasemnate de către primul-
ministru. Contrasemnarea actelor şefului de stat s-a practicat şi
se practică în sistemele constituţionale. Prin aceasta, se dă
actului respectiv o motivaţie mai solidă şi se antrenează, de
regulă, răspunderea juridică a celui care a contrasemnat actul.
Contra-semnarea este şi o măsură împotriva depăşirii de către
şeful de stat a împuternicirilor conferite de Constituţie şi legi,
contrasemnarea fiind o condiţie de valabilitate a actului.
Constituţia României prevede şi ea asemenea reguli, cu
precizarea că obligaţia contrasemnării decretelor de către
primul-ministru nu priveşte toate aceste decrete, ci numai cele
expres menţionate în Constituţie.
Astfel, şi în opinia noastră considerăm că sunt acte
administrative cu caracter individual, decretele de numire sau
de eliberare din funcţii publice, emise de către Preşedintele
României, în cazurile prevăzute de lege. De asemenea,
considerăm că decretele emise de către Preşedintele României
sunt calificate ca fiind acte administrative supuse controlului
instanţelor de contencios administrativ, dar excepţie de la
regulă făcând actele enumerate de Legea contenciosului
administrativ.
Nu pot fi atacate în faţa instanţelor de contencios
administrativ următoarele categorii de decrete emise de către
Preşedintele României, acte care privesc raporturile sale cu
Parlamentul, conform dispoziţiilor prevăzute în art. 5 alin. 1
din Legea contenciosului administrativ:
− decretul pentru desemnarea candidatului pentru funcţia

de prim-ministru;
− decretul de numire a Guvernului sau a unor membri ai
Guvernului în caz de remaniere.
Conform dispoziţiilor prevăzute în art.5 alin.3 din

Legea contenciosului administrativ, pot fi atacate în faţa
instanţelor de contencios administrativ decretele emise de
către Preşedintele României pentru aplicarea regimului stării
de război, al stării de asediu sau al stării de urgenţă, dar numai
pentru exces de putere.
Potrivit dispoziţiilor art.2 alin.1 lit. m din Legea
156
contenciosului administrativ, nr.554/2004, excesul de
putereeste definit ca fiind exercitarea dreptului de apreciere,
aparţinând autorităţilor administraţiei publice, prin încălcarea
drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor,
prevăzute de Constituţie sau de lege.
Din categoria actelor administrative care nu pot fi
atacate în faţa instanţelor de contencios administrativ,fac parte
actele administrative prin care Preşedintele României îşi
exercită atribuţiile privind realizarea politicii externe.
Astfel, decretele prezintă următoarele trăsături distincte:
- reprezintă manifestări unilaterale de voinţă în

vederea producerii de efecte juridice;
- apar ca urmare a exercitării atribuţiilor
reglementate în Constituţie şi legi;
- unele din ele se contrasemnează de primul-
ministru;
- se publică obligatoriu în „Monitorul Oficial”;
- au caracter executoriu.
6.4 Alegerea mandatului și răspunderea

Președintelui
6.4.1. Alegerea mandatului

Președintelui României
Desemnarea şefului de stat, în sistemele monarhice,

mandatul este pe viaţă.
În celelalte sisteme, în care şeful de stat este ales,
mandatul şefului de stat este limitat. De exemplu, mandatul cel
mai scurt este în Elveţia, de un an, iar cel mai lung este de 7
ani (Franţa până în anul 2002, Gabon, Irlanda, Italia, Somalia
etc.).
Guvernatorii generali din Bahamas, Fidji, Mauritius,
Saint Vincent şi Grenadinele sunt numiţi pentru o perioadă
nedeterminată, în timp ce guvernatorii generali din Australia,
Canada şi Noua Zeelandă sunt desemnaţi pentru 5 ani.
Privitor la mandatul şefului de stat, o altă problemă
este cea a numărului mandatelor. Este vorba, de sistemele în
care şeful de stat este ales.
De regulă, aceeaşi persoană poate ocupa funcţia de şef
de stat pentru cel mult două mandate. Această regulă s-a
impus în timp.
Astfel, Constituţia americană din 1787 nu a prevăzut
157
numărul mandatelor, dar George Washington, care a fost
primul preşedinte al Statelor Unite (1789-1797), a refuzat un
al treilea mandat, creând o cutumă internaţională. Cu toate
acestea, Franklin Rooslvelt a obţinut patru mandate
consecutive (1933-1945).
Un amendament la Constituţia americană (nr.23 din
anul 1947, aplicabil din anul 1951) a restabilit regula impusă
de Washington, interzicând pe viitor ca un preşedinte să poată
obţine mai mult de două mandate. Regula a maximum două
mandate se aplică şi în alte state.
Desemnarea sau alegerea şefului statului, atribuţiile şi
prerogativele acestei instituţii ţin de o serie de factori: natura
sistemului politic; sistemul constituţional şi forma de
guvernământ; anumite tradiţii istorice şi naţionale.
Nu în toate cazurile şi în mod automat modul de
desemnare a şefului statului determină locul şi rolul acestuia în
societate, în stat. Natura şi extensiunea acestei funcţii sunt în
raport cu celelalte puteri, în principiu cu executivul şi
legislativul, dar şi în funcţie de categoria puterii în care este
încadrată.
Desemnarea şefului de stat este una din problemele
direct legate de forma de guvernământ.
Ea prezintă un mare interes în precizarea atât a
funcţiilor (prerogativelor, împuternicirilor) şefului de stat, cât
şi a raporturilor acestuia cu celelalte „puteri” din stat,
îndeosebi cu legislativul şi executivul.
În prezent s-au conturat patru moduri de desemnare a
şefului de stat, şi anume:
- pe cale ereditară;
- alegere de către parlament;
- alegere de către un colegiu electoral;
- alegere prin vot universal.
Desemnarea şefului de stat pe cale ereditară este prima

şi cea mai veche modalitate de desemnare a şefului statului. Ea
a fost şi este caracteristică regimurilor monarhice,
constituţionale.
După anumite reguli constituţionale, monarhul accede
la funcţia de şef al statului pe cale ereditară, ca în Anglia,
Olanda, Suedia, sau el însuşi îşi poate desemna un succesor
din cadrul Casei regale, ca în Spania, Belgia, Maroc, Iordania.
Prin această modalitate de desemnare a şefului statului,
parlamentul sau altă instituţie nu au niciun rol sau au unul
minor, cel mult de a veghea la respectarea regulilor
constituţionale de desemnare a acestuia, sau în caz de stingere
a dinastiei, la numirea unui succesor la tron, sau participă la
alegerea acestuia.
Alegerea şefului de stat de către parlament pune,
158
desigur, parlamentul într-o poziţie supraodonată executivului.
Această modalitate de desemnare a şefului statului este o
consecinţă, un rezultat al revoluţiei burgheze, al luptei acesteia
împotriva absolutismului, fiind în acelaşi timp şi un mod
eficient de control al parlamentului asupra acestei instituţii. În
practica politică, această modalitate cunoaşte două forme:
a) parlamentul desemnează direct prin votul membrilor

săi pe şeful statului, de regulă, pe preşedinte, aşa cum
este situaţia în Grecia, Israel, Republica Sud Africană.
În acest caz, instituţia şefului statului îmbracă forma
unipersonală;
b) parlamentul alege organe colegiale, ca şefi de stat,

situaţii întâlnite în fostele ţări socialiste, dar şi în state
ca Elveţia. Preşedintele Confederaţiei Elveţiene
îndeplineşte funcţia de şef de stat, însă nu dispune de
nicio autoritate asupra colegilor săi din Consiliu.
În Germania, preşedintele federal este ales de către

Convenţia federală, compusă din membrii Bundestagului
şi dintr-un număr egal de membri aleşi pentru aceasta de
către adunările reprezentative ale landurilor. În India,
preşedintele este ales de către un colegiu electoral compus
din membri aleşi de către parlament şi de către adunările
legislative ale statelor federale.
În Italia, colegiul electoral este compus din membri ai
parlamentului şi din reprezentanţi ai consiliilor regionale. În
SUA, Coreea de Sud, preşedintele este ales de către un colegiu
electoral, el însuşi ales prin vot universal. În SUA, electorii se
aleg marţea următoare primei zile de luni din noiembrie, iar
preşedintele se alege luni, după a doua miercuri din
decembrie.
Alegerea şefului de stat prin vot universal este folosită
în republicile prezidenţiale, dar nu numai aici. Ea este
practicată în ţările unde executivul are o structură dualistă,
care permite conser-varea unor aspecte de regim parlamentar
şi, mai ales, respon-sabilitatea guvernului în faţa uneia din
Camerele parlamentului sau a amândurora (exemplu:
Finlanda, Franţa, Irlanda, ţări care au un şef de stat ales prin
vot universal şi un şef de guvern).
Preşedintele României se alege prin vot universal, egal,
direct, secret şi liber exprimat, în condiţiile legii. Alegătorul
are dreptul la un singur vot, în fiecare tur de scrutin organizat
pentru alegerea Preşedintelui României, potrivit art.81 alin. 2
şi 3 din Constituţia României, republicată.
159
În România, durata mandatului şefului de stat este de
cinci ani şi se exercită de la data depunerii jurământului în faţa
Parlamentului, până la depunerea jurământului de către
Preşedintele nou ales. În caz de război sau de catastrofă,
mandatul poate fi prelungit, dar numai prin lege organică.
Aceeaşi persoană poate îndeplini funcţia de Preşedinte al
României cel mult două mandate, care pot fi şi succesive. În
caz de deces, demisie, demiterea din funcţie sau
imposibilitatea definitivă a exercitării atribuţiilor, precum şi în
cazul suspendării din funcţie sau al imposibilităţii temporare
de exercitare a atribuţiilor, interimatul este asigurat, în ordine,
de preşedintele Senatului, sau de preşedintele Camerei
Deputaţilor.
În perioada interimatului nu pot fi exercitate
atribuţiile prevăzute la art.88-90 din Constituţie, adică
adresarea de mesaje, dizolvarea Parlamentului şi organizarea
referendumului. În fine, trebuie adăugat că mandatul
prezidenţial este incompatibil cu calitatea de membru al unui
partid politic, precum şi cu orice altă funcţie publică sau
privată.
La alegerile pentru Preşedintele României se pot
prezenta candidaţi propuşi de partide politice, constituite
potrivit Legii partidelor politice nr.14/2003, precum şi
candidaţi independenţi. Partidele şi alianţele politice pot
propune numai un singur candidat la această funcţie. Partidele
membre ale unei alianţe politice care propune un candidat nu
pot propune şi candidaţi în mod separat.
În ceea ce priveşte exercitarea mandatului
Preşedintelui României trebuie precizate următoarele aspecte
deosebit de importante: Preşedintele României este ales prin
vot direct, o dată la 5 ani, printr-un sistem majoritar, în care
câştigător este declarat cel care acumulează 50% + 1 din
voturile corect exprimate. Dacă acest procent nu se atinge,
atunci se realizează un balotaj între primii doi candidaţi, în
funcţie de rezultatele obţinute.
Până la revizuirea Constituţiei României, din 2003,
mandatul Preşedintelui României era de 4 ani. Preşedintele
României numeşte Primul-ministru, prin consultări cu
Parlamentul. Aceeaşi persoană nu poate ocupa funcţia de
Preşedinte al României decât cel mult pentru două mandate.
Rezultatul alegerilor pentru funcţia de Preşedinte al
României este validat de Curtea Constituţională.
6.4.2. Răspunderea Președintelui României
Conform dispoziţiilor art.84 alin.2 coroborat cu art.72

alin.1 din Constituţia României, Preşedintele ţării se bucură de
160
imunitate doar în ceea ce priveşte opiniile politice exprimate
în exercitarea mandatului.
Răspunderea şefului de stat pentru activitatea pe care o
desfăşoară în această calitate este o problemă mult mai
complexă şi mai delicată decât pare la prima vedere. Ideea ce
a dominat sistemele constituţionale este în sensul că şeful de
stat nu răspunde pentru actele săvârşite în această calitate. Pe
această idee se fundamentează multe prevederi constituţionale,
precum cele privind contrasemnarea actelor şefului de stat.
În acest sens, Constituţia română din 1923, în art.87,
stabilea că:
„persoana regelui este inviolabilă, miniştrii lui sunt
răspunzători. Nici un act al regelui nu poate avea tărie dacă nu
va fi contrasemnat de un ministru, care prin aceasta devine
răspunzător de acel act”.
O asemenea situaţie este întâlnită mai ales în sistemele
monarhice, spre deosebire de sistemele republicane, în care
răspunderea şefului de stat este mult mai accentuată, însă
modalităţile de realizare sunt diferite şi depind de modul în
care este desemnat şeful statului. Astfel, atunci când şeful de
stat este ales de parlament, şeful de stat răspunde, măcar
aparent, în faţa acestuia. Parlamentul poate chiar controla
activitatea şefului de stat şi îl poate revoca.
Dacă însă şeful de stat este ales direct, prin sufragiu
universal, atunci parlamentul are un rol foarte scăzut sau
inexistent în antrenarea răspunderii şefului de stat.
Constituţia României conţine mai multe dispoziţii în
legătură cu răspunderea şefului de stat, aceste dispoziţii
privind imunitatea, răspunderea politică şi răspunderea penală.
Ca şi deputaţii şi senatorii, Preşedintele României se
bucură de imunitate. Deşi textul constituţional nu este la fel de
explicit ca şi cel privind imunitatea parlamentarilor, printr-o
interpretare sistematică a Constituţiei vom reţine că sunt
aplicabile, corespunzător, regulile pe care le-am analizat deja
privind lipsa răspunderii juridice pentru voturile sau pentru
opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului, precum
şi cele privind inviolabilitatea persoanei Preşedintelui,
coroborate cu dispoziţiile art.84. Desigur, ca persoană fizică,
preşedintele se bucură de anumite inviolabilităţi, ca orice
persoană fizică.
Răspunderea politică. Denumim astfel această

răspundere pentru a o deosebi de răspunderea penală, pentru
că urmările acestei răspunderi sunt de fapt politico-juridice.
Această răspundere îşi are temeiul juridic în art.95 din
Constituţie.În legătură cu modul de exercitare a atribuţiilor,
răspunderea Preşedintelui României poate fi angajată din
punct de vedere politic, în condiţiile art.95 din Constituţie,
161
pentru săvârşirea unor fapte grave prin care se încalcă
prevederile legii fundamentale.
Propunerea de suspendare din funcţia de Preşedinte al
României poate fi iniţiată de cel puţin o treime din numărul
deputaţilor şi senatorilor; ea este adusă la cunoştinţa
preşedintelui şi, după consultarea Curţii Constituţionale, este
supusă dezbaterii Camerei Deputaţilor şi Senatului în şedinţă
comună, care o adoptă cu votul majorităţii deputaţilor şi
senatorilor în funcţie.
În cazul în care propunerea de suspendare din funcţie
este aprobată, în cel mult 30 de zile, se va organiza un
referendum pentru demiterea preşedintelui.
Ea intervine atunci când Preşedintele României
săvârşeşte fapte grave prin care încalcă prevederile
Constituţiei.
Această iniţiativă se comunică neîntârziat şi
Preşedintelui României. Discutând propunerea, Camera
Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, cu votul majorităţii
deputaţilor şi senatorilor, după consultarea Curţii
Constituţionale, pot hotărî suspendarea din funcţie a
Preşedintelui României. Constituţia acordă Preşedintelui
dreptul să dea Parlamentului explicaţii cu privire la faptele ce i
se impută.
Răspunderea penală. Această răspundere intervine în

situaţia în care şeful statului ar comite crima de înaltă trădare.
În acest caz, punerea sub acuzare poate fi hotărâtă de Camera
Deputaţilor şi Senat în şedinţă comună cu votul a cel puţin
două treimi din numărul deputaţilor şi senatorilor.
Dacă s-a pronunţat o hotărâre definitivă de
condamnare, Preşedintele este demis de drept. În legătură cu
răspunderea şefului de stat, trebuie să menţionăm că, potrivit
art.98 din Constituţie, şi preşedintelui interimar i se aplică
dispoziţiile privind răspunderea politică. Răspunderea penală a
Preşedintelui este statuată de dispoziţiile art.96 din Constituţie.
Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, cu
votul a cel puţin două treimi din numărul deputaţilor şi
senatorilor, pot hotărî punerea sub acuzare pentru înaltă
trădare a Preşedintelui României.
Nici Constituţia şi nici reglementările subsecvente nu
au dat lămuriri şi nici indicii în legătură cu conţinutul noţiunii
de înaltă trădare, acesta fiind lăsat la aprecierea majorităţii
speciale de două treimi din numărul deputaţilor şi senatorilor
care hotărăsc punerea sub acuzare a Preşedintelui României
prin exprimarea unui vot politic.
Dispoziţiile art.96 alin.4 din Constituţia României, fără
a mai da detalii de ordin procesual penal, stabileşte
competenţa de judecată a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi
162
că, la data rămânerii definitive a hotărârii de condamnare,
preşedintele este demis de drept.
Se constată faptul că, în lipsa unei legi care să
reglementeze răspunderea penală a Preşedintelui României,
sunt aplicabile dispoziţiile Codului Penal şi ale Codului de
procedură penală, cu completările corespunzătoare aplicabile
celorlalte categorii de demnitari care se bucură de imunitate.În
acest mod, după faza politică a punerii sub acuzare pentru
înaltă trădare, va urma în mod obligatoriu o fază de urmărire
penală efectuată de Parchetul de pe lângă Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie, pentru care hotărârea celor două Camere ale
Parlamentului reprezintă doar actul de sesizare.
În urma efectuării urmăririi penale, este posibil ca
Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să
emită rechizitoriul prin care va sesiza Înalta Curte de Casaţie
şi Justiţie – Secţia penală,după cum este posibil, teoretic, ca
sesizarea cu punerea sub acuzare pentru înaltă trădare să nu se
concretizeze în niciuna dintre infracţiunile de gen din Codul
penal şi să se ajungă la o soluţie de neurmărire sau de scoatere
de sub urmărire penală.
Potrivit art.96 alin.3 din Constituţie, de la data punerii
sub acuzare de către cele două Camere ale Parlamentului,
preşedintele este suspendat de drept până la data demiterii
sale.
Constituţia nu prevede, dar consecinţa juridică a
adoptării unei soluţii de netrimitere în judecată de către
Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ori de
achitare, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, va fi
aceea a încetării suspendării din funcţie a Preşedintelui
României.
Potrivit prevederilor art.84 alin.2, coroborate cu cele
ale art.72 alin.1 din Constituţie, imunitatea acordată
preşedintelui este doar pentru faptele care au legătură cu
exercitarea mandatului de Preşedinte al României; pentru
celelalte fapte, Preşedintele ar trebui să răspundă, din punct de
vedere legal, ca orice cetăţean, potrivit principiului înscris în
art.16 alin.1 din Constituţie, conform căruia cetăţenii sunt
egali în faţa legii.
6.5 Reglementarea instituției șefului de stat în țări

ale uniunii europene
În Franţa, organizarea administraţiei este caracterizată

de un grad înalt de centralizare, care datează încă din vechiul
regim şi a devenit încă mai pronunţată de-a lungul domniei lui
Napoleon.
Din anul 1970, în Franţa a fost posibil să se înceapă o
163
orientare către descentralizare – adică cedarea puterii de
decizie de la stat spre autorităţile administrative autonome şi
către deconcentrare – adică transferul puterii de decizie de la
departamentele centrale către cele subordonate şi locale, care
şi-au găsit expresia cea mai clară în reformele regionale şi
municipale din 1972, 1982/1983 şi 1992.
În această ţară, administraţia centrală directă are o
structură ierarhică, fiind condusă de către Preşedintele
Republicii şi de către Primul-ministru. Preşedintele Republicii
este şeful statului, el numeşte Primul-ministru, iar miniştrii –
membri ai guvernului – sunt numiţi de către preşedinte, dar la
propunerea premierului.
În Italia – din punct de vedere al organizării politice,
Republica Italiană poate fi descrisă ca un Stato delle
autonomie. Descentralizarea teritorială asigură autorităţilor
locale (regiunilor, provinciilor şi municipalităţilor) drepturi
extinse de autoguvernare. Art.5 din Constituţia republicană
stabileşte că Republica trebuie să fie bazată pe principiile
autonomiei administrative locale şi pe maxima descentralizare
a serviciilor puse la dispoziţie de către stat.
În Belgia, structura organizatorică a administraţiei este
bazată pe principiul statului descentralizat de tip federativ, iar
cel mai important exemplu al autorităţii publice centralizate şi
structurate ierarhic este oferit de ministere, la conducerea
cărora, cel puţin după Constituţie, stă regele.
În Danemarca, administraţia publică este condusă de
către guvern. Guvernarea locală este exercitată de
municipalităţi şi districte care în mod curent se bucură de o
structură uniformă ca rezultat al reformelor municipale din
1981; acestea sunt conduse de corpuri reprezentative pentru
comunitate (adunări municipale, consilii districtuale) şi de
preşedintele lor ales, primarul municipalităţii sau districtului.
În Luxemburg, diviziunea teritorială a Marelui Ducat
în 3 arondismente administrative, 12 cantoane şi 126 de
municipalităţi formează baza pentru structura în 4 nivele a
administraţiei publice, statul, arondismentul, cantonul şi
municipalitatea.
Autorităţile centrale, Marele Duce şi miniştrii, ce au
responsabilitatea arondismentelor care le intră în jurisdicţie,
conduc şi supraveghează administrarea serviciilor publice în
întregul lor, asistaţi de departamentele ministeriale şi de
Services generaux, care sunt subordonate miniştrilor.
În Olanda, structura administraţiei este trasată de
principiul statutului unitar descentralizat, iar autorităţile
publice sunt organizate pe 3 nivele: administraţia de stat,
aceea a provinciilor şi cea a municipalităţilor.
Administraţia de stat este condusă de către guvern,
care este format din rege şi miniştri. Specific acestei ţări este
164
faptul că în Consiliul de Miniştri, la care iau parte toţi miniştrii
şi care este prezidat de către Primul-ministru, se aplică
principiul responsabilităţii colective şi fiecare ministru
răspunde în faţa Parlamentului pentru portofoliul său.
În Spania, în ceea ce priveşte structura administraţiei,
art.2 al Constituţiei ţării garantează atât unitatea naţiunii
spaniole, cât şi dreptul la autonomie pentru diferitele
naţionalităţi şi regiuni. Teritoriul naţional este divizat în
municipalităţi, provincii şi comunităţi autonome, dar toate se
bucură de o autonomie care urmăreşte interesele specifice
fiecăreia.
6.6 Îndrumar pentru verificare/ autoverificare
Instituția șefului de stat îți are originea în chiar istoria lumii, a sistemelor statale.
Statele au cuprins în sistemul organizațiilor politice și instituția șefului de stat.
În explicarea instituției statului se pornește de la constatarea că sistemele
constituționale diferă între ele. În timp ce unele sisteme se fundamentează ori s-au
fundamentat pe teoria unicității, alte sisteme au ca bază teoriile separației sau echilibrului
puterilor în stat.
Executivul reprezintă una din puterile care formează temelia statului de drept. Legea
fundamentală română a organizat un executiv bicefal, compus din două organe : Președintele
României și Guvernul.
Instituirea funcției de Președinte într-o republică urmărește ocuparea locului lăsat liber
de monarh și are două finalități:
- de respectare, de reprezentare, de personificare a statului și
- de garant al respectării Constituției de către autoritățile publice, de factor de
echilibru social și politic.
Constituția României a acordat președintelui României rolul de mediator între
puterile statului, chemate să funcționeze pe baza echilibrului puterilor.
În exercițiul funcțiilor sale, Președintele României personifică autoritatea
statală în relațiile interne și internaționale. El poartă răspunderea pentru soarta națiunii,
este garantul independenței,unității și integrității teritoriale ale țării.

” incompatibilitate”, ”imunitate ”, ” răspundere”, ” instituție prezidențială”, ”
mediere”, ” unitate”, ”suveranitate”,” garant al respectarea Constituției”.
165
1. Enumerați și analizați funcțiile președintelui conferite de Constituția României.

2. Enumerați atribuțiile președintelui. Descrieți una la alegere
3. Cum este organizată puterea executivă în România în temeiul legii fundamentale.
4. Precizați care este locul și rolul instituției prezidențiale în statul de drept.
5. Care este răspunderea președintelui în exercitarea fincțiilor sale.
6. Analizați regimul și natura decretelor emise de Președintele României.
7. Descrieți mecanismul alegerii mandatului președintelui României.
1. Atribuţiile în domeniul apărării ţării şi organizarea ordinii publice presupun :

a) încheierea tratatelor negociate de Guvern
b) dizolvarea Parlamentului în condiţiile art.89
c) declararea cu aprobarea prealabilă a Parlamentului a mobilizării parţiale sau generale a
forţelor armate
2. Mandatul Şefului de stat în România este de :

a) -4 ani
b) -5 ani
c) -6 ani
3. Preşedintele României este ales:

a) -de către Guvern
b) -prin referendum
c) -prin vot universal,egal,direct,secret şi liber exprimat
4. Şeful statului contrasemnează decrete în legătură cu :

a) -O.G
b) -H.G
c) -conferirea de decoraţii şi titluri
5. Legiile se clasifică în :
a) -legi constituţionale şi legi ordinare
166
b) -legi organice şi legi ordinare
c) -legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare
6. Care este organul reprezentativ suprem al ţării :

a) -Guvernul
b) -Şeful de Stat
c) -Parlamentul
7. Când intervine răspunderea penală în cazul şefului de stat :

a) -când se amestecă în treburile Parlamentului
b) -când săvarşeşte o infracţiune economică
c) -când comite o crimă de înaltă trădare
8. Cine acordă graţiere individuală :

a) -Senatul
b) -Guvernul
c) -Şeful Statului
9. Odată votată legea trebuie semnată de către :

a) -Preşedintele Camerei Deputaţilor
b) -de către toţi senatorii şi deputaţii
c) -de către o comisie special infiinţată în acest sens

Dănișor Dan Claudiu, Drept constituțional și Instituții politice, Ed. Știițifică,București,1998;
167
Guvernul
CUPRINS
7.1. Introducere
7.3.1. Rolul și funcțiile Guvernului
7.3.2. Atribuțiile și Statutul Guvernului
7.3.2.1. Atribuțiile Guvernului
7.3.2.2. Statutul Guvernului
7.4. Funcționarea și Actele Guvernului
7.4.1. Funcționarea Guvernului
7.4.2 Actele juridice Guvernului
7.5. Primul-Ministru. Atribuții
7.5.1. Atribuțiile Primului-Ministru
7.6. Aparatul de lucru al Guvernului
7.6.1. Cancelaria Primului-Ministru
7.6.2. Secretariatul General al Guvernului
7.6.3. Departamentele din cadrul Aparatului de lucru al Guvernului
7.6.4.Alte structuri ale Guvernului
7.1.Introducere
Prin conținutul, trăsăturile și atributele sale, guvernul

reprezintă una din cele mai importante și distincte instituții ale
statului.
Importanța acestei instituții decurge din faptul că guvernul este
cel care organizează și conduce efectiv societatea. El se află cel
mai mult și mai direct în legătură cu cetățeanul.
Constituția definește Guvernul ca fiind acea autoritate
care asigură realizarea politicii interne și externe a țării și
exercită conducerea generală a administrației publice.
Această activitate este îndeplinită pe paza unui program
de guvernare, la care Parlamentul și-a dat acordul.
Guvernul român este un organ politic, conceput într-o
manieră în care activitatea sa nu este rigidă, ci interferează cu
legislativul.
Guvernul este autoritatea publică a puterii executive
168
care funcționează pe baza votului de încredere acordat de
Parlament și care asigură realizarea politicii interne și externe a
țării și exercită conducerea generală a administrației publice.
Constituția României, sub titulul III, intitulat ”
Autoritățile publice ”, reglementează în ordine ierarhică
autoritățile statului și exprimă corelarea cu teoria separației
echilibrului puterilor în stat.
Obiectivele unităţii de învăţare
- cunoasterea statutului Guvernului și atribuțiilor

sale expres reglementate de Constituția
României;
- conștientizarea rolului Guvernului în realizarea
politicii interne și externe a României;
- cunoașterea componenței Guvernului. Condiții
și incompatibilități.
- enumerarea și analizarea actelor Guvernului.
- studenţii se vor familiariza cu conceptul noțiunii

de Guvern ca fiind autoritatea publică a puterii
executive ;
- dezvoltarea unor abilităţi de a identifica corect
atribuțiile Guvernului în raport cu rolul și
sarcinile sale ;
- utilizarea corectă a unor noțiuni legate de
componența guvernului .
- explicarea corectă a efectelor juridice a actelor
emise de Guvern

169
învăţare
7.3.1 Rolul și funcțiile Guvernului
Art.102 alin.(2) din Constituţie precizează că,

Guvernul, potrivit programului său de guvernare
acceptat de Parlament asigură realizarea politicii
interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală
a administraţiei publice.
Art.1 alin.(1) din Legea nr.90/2001 defineşte
Guvernul ca fiind autoritatea publică a puterii
executive, care funcţionează pe baza votului de
încredere acordat de Parlament şi care asigură
realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită
conducerea generală a administraţiei publice.
Deci, potrivit Constituţiei din 1991 şi legii sale
organice, Guvernul are, în primul rând, un rol politic,
concepând programul său de guvernare şi fixând liniile
de forţă ale politicii interne şi externe pe durata
mandatului pe care îl solicită Parlamentului, precum şi
asigurând realizarea politicii interne şi externe, potrivit
programului de guvernare care a fost acceptat de
Parlament prin acordarea votului de încredere.
Prin aceasta, Guvernul este, în primul rând, o
instituţie politică, fiind emanaţia partidului sau coaliţiei
de partide care a format majoritatea parlamentară şi şi-a
asumat formarea sa. Rolul politic al Guvernului
decurge, pe de o parte, din originea sa parlamentară,
fiind o expresie a intereselor politice ale majorităţii
parlamentare, şi, pe de altă parte, din subordonarea
acţiunilor sale, programului său de guvernare acceptat
de Parlament.
Programul de guvernare reprezintă un act politic
care aparţine Guvernului, în privinţa căruia îşi asumă
obligaţia exclusivă de realizare, precum şi
responsabilitatea exclusivă, acceptarea programului de
către Parlament având doar semnificaţia susţinerii
politice pentru realizarea obiectivelor acestuia pe durata
170
mandatului acordat.
În al doilea rând, Guvernul are un rol
administrativ, exercitând conducerea generală a
administraţiei publice, potrivit programului său de
guvernare acceptat de Parlament.
Realizarea rolului administrativ, constând în
exercitarea conducerii generale a administraţiei publice,
impune existenţa unor raporturi de drept administrativ
între Guvern, ca instituţie administrativă, şi oricare altă
structură aparţinând sistemului administraţiei publice.
Astfel, unele vor fi raporturi de subordonare – în cazul
structurilor aparţinând administraţiei ministeriale, altele
vor fi raporturi de colaborare – în cazul structurilor
autonome aparţinând administraţiei publice centrale, iar
altele vor fi raporturi de colaborare şi tutelă
administrativă – în cazul organelor aparţinând
administraţiei publice locale.
Guvernul este nu numai o instituţie politică, ci
şi o instituţie administrativă care reprezintă vârful
sistemului administraţiei publice, faţă de care exercită o
conducere generală. De aceea, considerăm că, pentru a
pune în evidenţă rolul politic şi rolul administrativ al
Guvernului, precum şi caracterul de instituţie politică,
dar şi de instituţie administrativă, Guvernul trebuie
definit ca instituţie politică a puterii executive, care
funcţionează în baza votului de încredere acordat de
Parlament, şi organul suprem al administraţiei publice,
care, potrivit programului său de guvernare, asigură
realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită
conducerea generală a administraţiei publice.
In raport cu cele două roluri ale Guvernului:
politic şi administrativ, se circumscriu şi sarcinile
acestuia, a căror îndeplinire are ca finalitate realizarea
programului său de guvernare.
Art. 1(2) din Legea nr.90/2001 privind
organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor prezintă şi un al treilea rol pe care l-ar avea
Guvernul, şi anume acela de a asigura funcţionarea
echilibrată şi dezvoltarea sistemului naţional economic
şi social, precum şi racordarea acestuia la sistemul
economic mondial în condiţiile promovării intereselor
naţionale, dar este evident că, în realitate, este vorba de
sarcinile economice şi sociale ale Guvernului, care
derivă din funcţia economico-socială a statului.
Art.1(5) din aceeaşi lege, sub denumirea de
funcţii enumeră alte sarcini pe care Guvernul trebuie să
le îndeplinească pentru realizarea programului său de
guvernare:
171
– sarcina de a asigura elaborarea strategiei de punere în
aplicare a programului de guvernare;
– sarcina de a asigura elaborarea cadrului normativ şi
instituţional necesar realizării obiectivelor strategice;
– sarcina de a asigura administrarea proprietăţii publice
şi private a statului şi gestionarea serviciilor pentru care
statul este responsabil;
– sarcina de a asigura, în numele statului român,
reprezentarea pe plan intern şi extern;
– sarcina de a asigura urmărirea şi controlul aplicării şi
respectării reglementărilor în domeniul apărării, ordinii
publice şi siguranţei naţionale, precum şi în domeniile
economic şi social şi al funcţionării instituţiilor şi
organismelor care îşi desfăşoară activitatea în
subordinea sau sub autoritatea Guvernului.
Sarcinile Guvernului, din punct de vedere al
conţinutului, sunt sarcini generale, care privesc toate
domeniile de activitate ale vieţii sociale, spre deosebire
de ministere şi celelalte organe de specialitate din
subordinea sa, care îndeplinesc sarcini specifice pentru
realizarea interesului general special din domeniul de
activitate în care funcţionează fiecare.
Din punct de vedere al întinderii teritoriale, Guvernul
îndeplineşte sarcini naţionale, pe întregul teritoriu al
ţării, spre deosebire de consiliile judeţene, spre
exemplu, care îndeplinesc sarcini locale, de interes
local în unitatea administrativ-teritorială respectivă.
În raport cu natura activităţii administrative a
Guvernului, acesta îndeplineşte sarcini de conducere şi
organizare, prin acţiuni cu caracter dispozitiv prin care
este organizată executarea legilor şi se execută legile în
toate domeniile de activitate ale vieţii sociale. Aceste
sarcini sunt realizate de Guvern fie în mod direct prin
actele administrative pe care le adoptă, fie în mod
indirect prin actele administrative adoptate sau emise
de toate organele de specialitate ale administraţiei
publice ministeriale aflate în subordinea sa.
7.3.2. Atribuțiile și Statutul Guvernului
7.3.2.1 Atribuțiile Guvernului
Expresia juridică a sarcinilor unui organ al

administraţiei publice este reprezentată de ansamblul
atribuţiilor conferite prin actul de înfiinţare şi/sau
organizare.
172
În funcţie de rolul politic şi de rolul
administrativ, precum şi în raport cu sarcinile sale,
Guvernul îşi îndeplineşte atribuţiile legale în scopul
realizării politicii interne şi externe a ţării şi al
conducerii generale a administraţiei publice, potrivit
programului său de guvernare.
Articolul 11 din Legea nr.90/2001 privind
ministerelor prezintă principalele sale atribuţii, care pot
fi grupate în raport cu rolul şi sarcinile Guvernului.
O primă categorie este aceea a atribuţiilor prin
care Guvernul îşi exercită rolul politic, asigurând
realizarea politicii interne şi externe a ţării, atribuţii
specifice guvernării, deosebite de cele care sunt
specifice administraţiei.
O a doua categorie este formată din atribuţiile
privind conducerea generală a administraţiei publice şi,
în primul rând a administraţiei ministeriale subordonată
direct sau indirect Guvernului.
Guvernul va conduce, îndruma, coordona şi
controla activitatea organelor din sistemul
administraţiei ministeriale, putând anula actele acestora
care sunt neconforme cu legea sau cu hotărârile şi
ordonanţele acestuia, ori sunt inoportune. De asemenea,
va înfiinţa, cu avizul Curţii de Conturi, organe de
specialitate, în subordinea sa directă, necesare realizării
sarcinilor sale.
În ceea ce priveşte administraţiile
neministeriale, Guvernul exercită un control de tutelă
prin reprezentanţii săi în judeţe: prefecţii, în cazul
administraţiei locale, ori are atribuţii potrivit cărora
intră doar în raporturi de colaborare, în cazul organelor
administraţiei publice centrale autonome. Totodată, va
coopera cu organismele sociale interesate în
îndeplinirea atribuţiilor sale.
Atribuţiile legate de sarcina pe care Guvernul o
are pentru elaborarea cadrului normativ şi instituţional
necesar realizării obiectivelor strategice formează o
categorie separată. Astfel, Guvernul iniţiază proiecte de
legi şi le supune aprobării Parlamentului, adoptă
ordonanţe în condiţiile art.115 din Constituţia din 1991
şi emite hotărâri pentru organizarea executării legilor.
O altă categorie este aceea a atribuţiilor legate
de sarcinile economice, financiare şi sociale, privind
aprobarea strategiei şi programelor de dezvoltare
economică a ţării pe ramuri, domenii şi sectoare de
activitate, cele privind executarea bugetului de stat, a
bugetului asigurărilor sociale de stat, a bugetelor
173
fondurilor speciale, cele privind administrarea
proprietăţii publice şi private a statului, precum şi cele
privind realizarea programelor de protecţie socială, de
protecţie a mediului şi asigurarea echilibrului ecologic.
O categorie aparte de atribuţii este legată de
apărarea ordinii de drept, a liniştii publice şi a
siguranţei cetăţeanului şi de respectare a drepturilor şi
libertăţilor acestuia, de asigurare a capacităţii de
apărare şi de înzestrare a forţelor armate.
O altă categorie de atribuţii ale Guvernului sunt
cele legate de realizarea politicii externe a ţării care
vizează prioritar integrarea României în structurile
europene şi internaţionale. Astfel, Guvernul va negocia
şi va încheia, direct sau prin intermediul miniştrilor ori
al celorlalţi conducători ai organelor administraţiei
ministeriale, convenţii şi alte înţelegeri internaţionale,
la nivel guvernamental sau departamental, caz în care
acordul respectiv va intra în vigoare după aprobarea lui
de către Guvern.
7.3.2.2. Statutul Guvernului
Este definit de dispoziţiile constituţionale şi de

prevederile legale privind formarea sa, statutul
membrilor Guvernului, structura, organizarea internă,
atribuţiile şi funcţionarea sa, actele Guvernului,
răspunderea membrilor săi.
A. Formarea Guvernului
Formarea Guvernului sau procedura de

învestitură, reglementată de art. 103 şi de art.85 alin.(1)
din Constituţia din 1991, se desfăşoară în mai multe
faze succesive, în care actorii politici principali sunt
Preşedintele României, candidatul pentru funcţia de
prim-ministru şi Parlamentul:
– prima fază este acea în care Preşedintele României
procedează la consultarea partidului care are
majoritatea absolută în Parlament ori, dacă nu există o
asemenea majoritate, a partidelor reprezentate în
Parlament, în legătură cu propunerile pentru funcţia de
prim-ministru;
– în faza următoare, în urma consultărilor din faza
precedentă, Preşedintele României va desemna un
candidat la funcţia de prim-ministru;
– în faza a treia, candidatul la funcţia de prim-ministru,
într-un interval de zece zile de la desemnare, va
174
întocmi/definitiva lista Guvernului şi programul său de
guvernare;
– în faza următoare, în cadrul aceluiaşi termen de zece
zile de la desemnare, candidatul pentru funcţia de prim-
ministru va cere votul de încredere al Parlamentului
asupra programului său de guvernare şi a întregii liste a
Guvernului;
– în faza a cincea, programul şi lista Guvernului sunt
dezbătute, în şedinţă comună, de Camera Deputaţilor şi
Senat, care acordă încrederea cu votul majorităţii
deputaţilor şi senatorilor, adoptând o hotărâre comună
în acest sens;
– în ultima fază, Preşedintele României, pe baza votului
de încredere acordat de Parlament, numeşte Guvernul,
emiţând un decret în acest sens.
Din punctul de vedere al cursului de drept administrativ
şi ştiinţa administraţiei, prezintă importanţă faptul că
prin hotărârea Camerei Deputaţilor şi Senatului, în
şedinţa comună, programul prezentat de candidatul
pentru funcţia de prim-ministru devine programul de
guvernare al Guvernului respectiv, în care sunt stabilite
direcţiile principale de acţiune privind realizarea
politicii interne şi externe a ţării, precum şi sarcinile
acestuia privind conducerea generală a administraţiei
publice.
De asemenea, prezintă importanţă şi faptul că
prin aceeaşi hotărâre de acordare a încrederii se aprobă
componenţa Guvernului şi structura acestuia în ceea ce
priveşte numărul ministerelor, precum şi a domeniilor
de activitate în care acestea vor funcţiona .Implicit,
Parlamentul stabileşte, prin hotărârea de acordare a
încrederii, care sunt domeniile de activitate ale căror
servicii publice nu este necesar să fie conduse de
miniştri sau de miniştri delegaţi.
Aceeaşi importanţă o prezintă şi decretul prin
care Preşedintele, în baza hotărârii prin care
Parlamentul şi-a acordat încrederea, numeşte Guvernul
în componenţa propusă de candidatul pentru funcţia de
prim-ministru şi acceptată de Parlament. Prin acest act
politic, Preşedintele României girează sau cel puţin
consimte că politica internă şi externă a ţării se va
realiza potrivit programului de guvernare şi de
Guvernul în componenţa în care a făcut numirile, acesta
urmând să exercite şi conducerea generală a
administraţiei publice, pe perioada mandatului acordat.
175
A. Durata mandatului Guvernului
Limita maximă a mandatului Guvernului este

dată de durata mandatului Parlamentului care i-a
acordat votul de încredere, acceptându-i lista şi
programul de guvernare propuse de candidatul la
funcţia de prim-ministru.
Potrivit prevederilor art.110 alin.(1) din
Constituţia din 1991, Guvernul îşi exercită mandatul
până la data validării alegerilor parlamentare generale,
ceea ce nu coincide cu constatarea rezultatelor
alegerilor şi atribuirea mandatelor, ci cu validarea
mandatelor deputaţilor şi senatorilor de fiecare cameră
în parte, moment în care se consideră că Parlamentul
poate funcţiona din punct de vedere constituţional şi
regulamentar.
În mod excepţional, durata maximă a
mandatului unui Guvern poate coincide şi cu data
demiterii sale, care potrivit prevederilor art.110 alin.(2)
din Constituţie survine la data retragerii de către
Parlament a încrederii acordate ca urmare a adoptării
unei moţiuni de cenzură, cu votul majorităţii deputaţilor
şi senatorilor sau atunci când Primul-ministru se află în
imposibilitate de a-şi exercita atribuţiile mai mult de 45
de zile ori şi-a pierdut calitatea de membru al
Guvernului, ca urmare a demisiei sau a condamnării
printr-o hotărâre judecătorească definitivă.
În legătură cu problema demiterii Guvernului ca
urmare a revocării din funcţie a Primului-ministru,
trebuie menţionat că, urmare a revizuirii Constituţiei
din 1991, Preşedintele României nu-l mai poate revoca
pe Primul-ministru, aşa cum s-a întâmplat la sfârşitul
anului 1999.
C. Componenţa Guvernului şi statutul

membrilor săi
Componenţa Guvernului este precizată din

punct de vedere constituţional de art.102 alin.(3) din
Constituţia din 1991, unde se arată că Guvernul este
alcătuit din prim-ministru, miniştri şi alţi membri
stabiliţi prin lege organică.
Potrivit art.3, în forma iniţială, din Legea
nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor, Guvernul este
alcătuit din Primul-ministru şi miniştri, adăugându-se,
prin Legea nr. 23/2004, că din Guvern pot face parte şi
miniştri de stat, precum şi miniştri-delegaţi, cu
176
însărcinări speciale pe lângă Primul-ministru, prevăzuţi
în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru
acordarea votului de încredere.
Legat de problema componenţei Guvernului, un
aspect care trebuie prezentat este acela al numărului
membrilor şi al raţiunilor care determină un număr mai
mare sau mai mic, aspect evitat de majoritatea autorilor
fie şi pentru dificultatea identificării unor explicaţii
ştiinţifice.
O istorie a guvernelor instalate după Unirea din
1859 şi până în zilele noastre ne-ar permite să
constatăm că numărul membrilor acestora a variat de la
o epocă istorică la alta, de la un regim politic la altul şi
chiar de la un guvern la altul, tendinţa generală fiind
aceea de creştere a numărului lor. Astfel, primele
guverne instalate după 24 ianuarie 1862, când Unirea
Principatelor a fost recunoscută pe plan internaţional,
iar Domnul Alexandru Ioan Cuza a dispus contopirea
structurilor celor două administraţii ministeriale, au
avut 7 membri, la acea dată funcţionând regula ca
Preşedintele Consiliului de Miniştri să conducă şi un
departament ministerial.
După Marea Unire din 1918, componenţa
guvernelor a cunoscut modificări importante prin
crearea unor funcţii de miniştri fără portofolii sau
miniştri de stat, cât şi prin creşterea numărului
miniştrilor cu portofolii.
În perioada dictaturii regale 1938-1940, guvernele au
avut câte 13-14 membri şi la fel în perioada următoare
1940-1944, când Preşedintele Consiliului de Miniştri
era şi Conducătorul Statului.
Numărul membrilor guvernelor a cunoscut o
adevărată explozie în perioada dictaturii comuniste,
ultimul Guvern din 1989 având nu mai puţin de 47 de
membri, plus preşedintele Consiliului de Miniştri.
Primul Guvern format ca urmare a primelor alegeri
după evenimentele din decembrie 1989, a avut un
număr de 22 de membri, între care 3 miniştri de stat, un
ministru asistent al primului ministru şi doi secretari de
stat, membri ai Cabinetului.
Următorul Guvern a avut 21 membri, între care
un ministru delegat pentru buget, veniturile statului şi
controlul financiar, în cadrul Ministerului Economiei şi
Finanţelor şi un secretar de stat membru al Cabinetului,
care coordona Departamentul Ştiinţei la Ministerul
Învăţământului şi Ştiinţei.Guvernul aprobat la 20
noiembrie 1992 a avut un număr de 22 de membri, iar
Guvernul aprobat la 11 decembrie 1996 a avut 28 de
177
membri, pentru ca Guvernul instalat la data de 21
decembrie 1999 să-şi reducă numărul de membri la 19.
Guvernul format după alegerile parlamentare

din noiembrie 2000 a avut 27 de membri, iar cel format
în urma alegerilor generale de la sfârşitul anului 2004 a
avut 25 de miniştri, în timp ce guvernul actual are în
componenţa sa 16 membri, inclusiv primul-ministru.
Statutul membrilor Guvernului este conferit de
totalitatea dispoziţiilor constituţionale şi a
reglementărilor legale referitoare la condiţiile pentru
funcţia de membru al Guvernului, incompatibilităţile
acestei funcţii, durata mandatului şi încetarea funcţiei
de membru al Guvernului.
Condiţiile legale pentru funcţia de membru al
Guvernului sunt enumerate de art.2 din Legea
nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor, şi anume
condiţia de a avea cetăţenia română şi domiciliul în
ţară, de a se bucura de exerciţiul drepturilor electorale,
de a nu fi suferit condamnări penale şi de a nu se afla în
unul dintre cazurile de incompatibilitate. Evident,
aceste condiţii legale sunt condiţiile minime şi
necesare, în timp ce condiţiile suficiente sunt doar cele
politice, în privinţa cărora niciun autor nu s-a încumetat
să le enumere.
În cazul unor ministere, s-au încetăţenit anumite
tradiţii, referindu-ne la guvernele democratice dinainte
de 1945 şi la cele de după 1990, adică ministrul justiţiei
să fie un jurist, ministrul culturii să fie un om de
cultură, ministrul învăţământului să fie un cadru
universitar, ministrul sănătăţii să fie medic etc., deşi
este unanim acceptat că orice ministru trebuie să fie,
înainte de toate, un politician versat şi un bun
administrator.
Incompatibilităţile funcţiei de membru al
Guvernului sunt reglementate, în principal, prin art.105
din Constituţie, potrivit căruia funcţia de membru al
Guvernului este incompatibilă cu exercitarea altei
funcţii publice de autoritate, cu excepţia celei de
deputat sau senator, precum şi cu exercitarea unei
funcţii de reprezentare profesională salarizate în cadrul
organizaţiilor cu caracter comercial.
Art.4 din Legea nr.90/2001 privind organizarea
şi funcţionarea Guvernului României, şi a ministerelor
a reluat şi precizat incompatibilităţile, deşi art. 104(2)
din Constituţia din 1991 prevede că doar, alte
incompatibilităţi se stabilesc prin lege organică.
178
Astfel, art.4 din această lege prevede că funcţia
de membru al Guvernului este incompatibilă cu:
a) exercitarea altei funcţii publice de autoritate, cu

excepţia celei de deputat sau senator;
b) exercitarea unei funcţii de reprezentare profesională
salarizată în cadrul organizaţiilor cu scop comercial;
c) exercitarea de acte de comerţ, cu excepţia vânzării sau
cumpărării de acţiuni ori alte titluri de valoare;
d) exercitarea funcţiei de administrator ori cenzor la
societăţile comerciale sau de reprezentant al statului în
adunările generale ale unor asemenea societăţi ori de
membru al consiliilor de administraţie ale regiilor
autonome, companiilor naţionale şi societăţilor
naţionale;
e) exercitarea unei funcţii publice în serviciul unei
organizaţii străine, cu excepţia acelor funcţii prevăzute
în acordurile şi convenţiile la care România este parte.
În materia incompatibilităţii funcţiei de membru al
Guvernului, se impun două observaţii pe care le vom
prezenta în continuare.
Crearea posibilităţii ca un membru al
Guvernului să fie şi deputat sau senator, ori invers, ca
un deputat sau senator să fie şi membru al Guvernului,
constituie, cel puţin, o încălcare a principiului separaţiei
puterilor în stat, fiind necontestat faptul că
parlamentarii aparţin puterii legislative, iar membrii
Guvernului aparţin puterii executive. Argumentul că
puterile statului trebuie să colaboreze între ele nu este
în măsură să justifice cumulul celor două funcţii de
către aceeaşi persoană.
A doua observaţie este aceea că multitudinea
cazurilor de incompatibilitate enumerate de legislaţia
actuală nu este în măsură să convingă că voinţa puterii
politice a fost aceea de a crea un real regim de
incompatibilităţi pentru funcţia de membru al
Guvernului, aşa cum a făcut-o în cazul magistraţilor,
pentru care legislaţia în materie a prevăzut clar, concis
şi neechivoc, că funcţia de judecător şi procuror este
incompatibilă cu orice altă funcţie publică sau privată,
cu excepţia funcţiilor didactice din învăţământul
superior.
În sprijinul celor două observaţii de mai sus este
edificatoare soluţia Constituţiei Franţei, care, în
articolul 23, a prevăzut că funcţiile membrilor
Guvernului sunt incompatibile cu exercitarea oricărui
mandat parlamentar, a oricărei funcţii de reprezentare
profesională şi a oricărui serviciu public sau activităţi
179
profesionale, ceea ce demonstrează că soluţiile legale
sunt întotdeauna consecinţele voinţei puterii politice.
Aceeaşi soluţie, a incompatibilităţilor funcţiei
de membru al Guvernului cu aceea de parlamentar se
regăseşte şi în SUA, precum şi în alte 25 de state, ceea
ce ne întăreşte convingerea că soluţia Constituţiei şi
legislaţiei subsecvente acesteia este conformă cu
interesele puterii politice din România, iar nu cu
experienţa statelor cu cea mai avansată democraţie din
lume.
Durata mandatului unui membru al Guvernului
se întinde, din punct de vedere teoretic, pe durata
mandatului acordat de Parlament Guvernului, dar poate
lua sfârşit oricând, ca urmare a încetării funcţiei de
membru al Guvernului.
Potrivit prevederilor articolului 106 din
Constituţie, funcţia de membru al Guvernului încetează
în urma demisiei, a revocării, a pierderii drepturilor
electorale, a stării de incompatibilitate, a decesului,
precum şi în cazul prevăzut de Legea nr.90/2001 al
demiterii, în condiţiile articolului 8 alin.(2), adică
atunci când a fost condamnat penal printr-o hotărâre
judecătorească definitivă sau averea sa a fost declarată,
în tot sau în parte, ca fiind dobândită în mod ilicit,
printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă.
Revocarea din funcţia de membru al Guvernului
are loc, potrivit art. 7 din aceeaşi lege, în caz de
remaniere guvernamentală, la propunerea Primului-
ministru, prin decret al preşedintelui, conform
dispoziţiilor art. 85(2) din Constituţia din 1991.
Temeiul posibilităţii acordate Primului-ministru
de Constituţie şi de legea amintită de a putea propune
preşedintelui ţării revocarea unuia sau altuia dintre
miniştri îşi are temeiul în împrejurarea că numirea
respectivă s-a făcut tot la propunerea sa, singurul
criteriu fiind ad nutum, care trebuie să funcţioneze şi în
sens invers.
Teoretic, potrivit prevederilor art.112 alin.(2)
din Constituţie, aşa cum a fost completat cu ocazia
revizuirii, mandatul unui membru al Guvernului poate
înceta în urma unei moţiuni simple care a vizat
activitatea acestuia, iar Parlamentul şi-a exprimat
poziţia în sensul retragerii încrederii acordate cu ocazia
votului de învestitură. Până în acest moment, o astfel de
situaţie nu a survenit în activitatea guvernelor
postdecembriste.
180
7.4. Funcționarea și actele Guvernului
7.4.1. Funcționarea Guvernului
Legea nr.90/2001 consacră Secţiunea a 6-a

funcţionării Guvernului, dezvoltând principiile
constituţionale referitoare la desfăşurarea activităţii
Guvernului.Fiind organ cu structură colegială,
Guvernul îşi realizează activitatea funcţionând în
şedinţe, care sunt convocate şi conduse de Primul-
ministru, săptămânal sau ori de câte ori este nevoie.
În cadrul şedinţelor Guvernului se dezbat
probleme ale politicii interne şi externe a ţării, precum
şi aspecte privind conducerea generală a administraţiei
publice, adoptându-se măsurile corespunzătoare.
În situaţiile în care se dezbat probleme de
interes naţional privind politica externă, apărarea ţării,
asigurarea ordinii publice, Preşedintele României poate
decide să participe la şedinţele Guvernului, dar poate
participa şi în alte situaţii, fiind invitat de către Primul-
ministru. În toate situaţiile când participă, Preşedintele
României va conduce şedinţele Guvernului.
La şedinţele Guvernului pot participa, în calitate
de invitaţi, conducători ai unor organe de specialitate
din subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ai
unor organe administrative autonome, precum şi orice
alte persoane a căror prezenţă se apreciază a fi utilă, la
solicitarea Primului-ministru.
Potrivit art.27 alin.(1) din Legea nr.90/2001,
cvorumul necesar pentru şedinţele Guvernului este
format din majoritatea membrilor săi, iar hotărârile şi
ordonanţele se adoptă prin consensul celor prezenţi, iar
în lipsa consensului decide Primul-ministru.
În legătură cu aceste dispoziţii sunt necesare câteva
observaţii lămuritoare şi, respectiv, critice.
O primă observaţie este determinată de
împrejurarea, cunoscută foarte bine de cei implicaţi ori,
cel puţin, interesaţi dintr-un motiv sau altul, a
participării secretarilor de stat la şedinţele Guvernului,
deşi prevederile constituţionale şi dispoziţiile legale
conţin reglementări neechivoce, atât în ceea ce priveşte
componenţa Guvernului, cât şi în ceea ce priveşte
competenţele şi atribuţiile secretarilor de stat.
Potrivit art.102 alin.(3) din Constituţie,
Guvernul este alcătuit din Primul-ministru, miniştri şi
alţi membri stabiliţi prin lege organică, iar art.3 din
Legea nr.90/2001 detaliază că Guvernul este alcătuit
din Primul-ministru şi din miniştri, precum şi din
181
miniştri de stat şi miniştri delegaţi, cu însărcinări
speciale pe lângă Primul-ministru.
De asemenea, potrivit art.108(1) din
Constituţie, Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe, în
prezenţa majorităţii membrilor săi şi prin consensul
membrilor prezenţi, conform art.27 alin.(1) din Legea
nr.90/2001, hotărârile şi ordonanţele fiind
contrasemnate de miniştrii care au obligaţia punerii lor
în aplicare, potrivit art.27 alin.(3) din aceeaşi lege şi
art.108(4) din Constituţie.
Secretarii de stat nu sunt membri ai Guvernului
pentru a putea avea un vot deliberativ pe care să şi-l
exprime în scopul obţinerii consensului şi nu pot nici
contrasemna hotărârile şi ordonanţele, nefiind miniştri.
În legislaţia actuală nu există nici o prevedere
care să permită unui ministru să dea mandat unui
secretar de stat să exercite drepturile şi să-şi asume
obligaţiile care derivă din calitatea de membru al
Guvernului şi să-l îndreptăţească astfel să participe la
şedinţele Guvernului.
Pe de altă parte, participând la şedinţele
Guvernului, luând parte la dezbateri, susţinând
proiectele de legi, de hotărâri, de ordonanţe etc. iniţiate
sau avizate de ministerul pe care îl reprezintă şi, mai
departe, acordându-şi votul şi contrasemnând actele
adoptate, secretarul de stat ar trebui să devină
răspunzător politic şi/sau juridic pentru actele sale.
Potrivit art.109 alin.(1) din Constituţie şi art.1
alin.(2) din Legea nr. 115/1999 privind
responsabilitatea ministerială, numai membrii
Guvernului răspund politic în solidar pentru activitatea
Guvernului şi pentru actele acestuia. De asemenea, în
cazul secretarilor de stat nu sunt incidente nici
prevederile referitoare la răspunderea ministerială
pentru fapte penale, întrucât potrivit art.7 din aceeaşi
lege, acestea se aplică numai faptelor săvârşite de
membrii Guvernului aflaţi în exerciţiul funcţiei lor.
Concluzia care se desprinde este că practica
guvernamentală a participării secretarilor de stat la
şedinţele Guvernului, cu consecinţa exprimării votului
şi contrasemnării actelor adoptate, este
neconstituţională şi nelegală, actele adoptate şi
contrasemnate în aceste condiţii putând fi atacate în
faţa instanţelor de contencios constituţional sau
administrativ, după caz.
În situaţiile în care ministrul, din diferite
motive, nu poate participa la o şedinţă a Guvernului, el
poate desemna pe unul din secretarii de stat să asiste la
182
şedinţă pentru a transmite punctul de vedere al
ministrului şi, pentru a-l informa pe acesta, după
şedinţă, în legătură cu măsurile dispuse de Guvern cu
privire la problemele vizând ministerul respectiv.
În niciun caz, într-o astfel de situaţie, secretarul
de stat nu-şi va putea exprima votul în locul ministrului
şi, cu atât mai puţin, nu va putea contrasemna actele
adoptate de Guvern şi semnate de Primul-ministru.
A doua observaţie priveşte modalitatea de
adoptare a ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului,
anume aceea a consensului membrilor prezenţi, iar în
cazul în care nu se realizează consensul hotărăşte
Primul-ministru.
În primul rând, adoptarea unor acte prin
consensul membrilor organului colegial este specifică
adoptării unor acte politice, or ordonanţele şi hotărârile
Guvernului sunt acte juridice.
În al doilea rând, prerogativa acordată Primului-
ministru de a hotărî în cazul nerealizării consensului
reprezintă puteri nelimitate în favoarea acestuia, dar şi
o încălcare a prevederilor art.108(1) din Constituţie
potrivit cărora ordo-nanţele şi hotărârile sunt adoptate
de Guvern, iar nu de Primul-ministru.
O astfel de modalitate de adoptare a acestor acte
poate duce la situaţia paradoxală în care o ordonanţă
sau o hotărâre a Guvernului să poată fi adoptată ca
urmare a susţinerii proiectului de către iniţiator şi de
către Primul-ministru, în pofida opunerii tuturor
celorlalţi membri ai Guvernului.
7.4.2. Actele juridice ale Guvernului
În activitatea sa, Guvernul se manifestă prin

acte politice (programul de guvernare, asumarea
răspunderii, declaraţii politice etc.) şi prin acte juridice.
Evident că, din punctul de vedere al acestui curs, ne
vom ocupa exclusiv de actele juridice pe care Guvernul
le adoptă în activitatea sa.
Pentru realizarea sarcinilor şi îndeplinirea
atribuţiilor sale, Guvernul adoptă, pe baza şi în
executarea legii, acte normative de reglementare a
relaţiilor sociale din diverse domenii de activitate,
precum şi acte administrative cu caracter normativ, prin
care organizează executarea legii, şi acte cu caracter
183
individual, prin care aplică în mod direct dispoziţiile
legale la diferite cazuri concrete.
Potrivit art.108 alin.(1) din Constituţie şi art.
27(1) din Legea nr. 90/2001, Guvernul adoptă hotărâri
şi ordonanţe.
Hotărârile sunt adoptate de Guvern pentru
organizarea executării legilor, în cazul hotărârilor cu
caracter normativ, ori pentru executarea în concret a
legilor, în cazul hotărârilor cu caracter individual.
Hotărârile Guvernului sunt adoptate atunci când
legea prevede în mod expres acest lucru, în vederea
aplicării sale fiind nevoie de norme suplimentare, ori
când Guvernul apreciază că acest lucru este necesar în
vederea organizării executării sau a executării în
concret a legii. Prin hotărâre, Guvernul va realiza astfel
o reglementare secundară a relaţiilor so-ciale, faţă de
reglementarea primară făcută de lege.
De asemenea, hotărârile adoptate vor constitui
actul esenţial prin care Guvernul îşi va realiza rolul
administrativ de a exercita conducerea generală a
Ordonanţele sunt adoptate de guvern în temeiul
prevederilor art.115 din Constituţie, fie în baza unei
legi speciale de abilitare, fie în situaţii extraordinare a
căror reglementare nu comportă sub nicio formă
amânarea.
Potrivit prevederilor constituţionale, Guvernul
va putea adopta ordonanţe în domenii care nu fac
obiectul de reglementare al legilor organice şi nu va
putea adopta ordonanţe de urgenţă în domeniul legilor
constituţionale sau prin care să fie afectate regimul
instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile,
libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie,
drepturile electorale sau care să vizeze măsuri de
trecere silită a unor bunuri în proprietate publică.
Problema numărului ordonanţelor adoptate de
guvernele de după intrarea în vigoare a Constituţiei din
1991 constituie o temă preferată a autorilor
constituţionalişti şi a politicienilor din opoziţie, precum
şi a diverşilor analişti politici care o prezintă ca pe un
atentat al Guvernului la statutul constituţional al
Parlamentului, de unică autoritate legiuitoare a ţării.
Din punctul de vedere al dreptului administrativ
şi al ştiinţei administraţiei, numărul mare de ordonanţe
şi de hotărâri, majoritatea cu multiple modificări şi
completări, constituie un exces de reglementare care
afectează coerenţa actului de conducere generală a
administraţiei publice din partea Guvernului, pentru că
184
plurimae leges, pessima respublica, legea, în sensul larg
de reglementare, având rolul de stabilizare a relaţiilor
sociale.
Procedura adoptării ordonanţelor şi hotărârilor
este reglementată prin Regulamentul privind
procedurile pentru depunerea proiectelor de acte
normative spre adoptare Guvernului adoptat în temeiul
art.26 alin (2) teza finală din Legea nr.90/2001 şi art. 80
din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică
legislativă pentru elaborarea actelor normative.
Potrivit prevederilor acestui regulament,
proiectele hotărârilor şi ordonanţelor pot fi iniţiate de
ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale şi de prefecturi, precum şi de consiliile
judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti,
acestea din urmă prin Ministerul Internelor şi Reformei
Administrative.
Hotărârile şi ordonanţele, precum şi celelalte
acte normative se iniţiază, se elaborează, se adoptă şi se
aplică în conformitate cu prevederile Constituţiei
României, cu dispoziţiile Legii nr. 24/2000 şi cu
dispoziţiile regulamentului la care ne-am referit mai
sus.
Hotărârile şi ordonanţele sunt adoptate de
Guvern în condiţiile prezentate anterior şi sunt semnate
de Primul-ministru şi contrasemnate de miniştrii care
au obligaţia punerii lor în executare, după care sunt
transmise de Secretariatul General al Guvernului la
Monitorul Oficial pentru publicare, nepublicarea
atrăgând inexistenţa hotărârii sau ordonanţei respective,
potrivit prevederilor art.108 alin(4) din Constituţie,
art.27 alin(3) din Legea nr.90/2001 şi art.10 din Legea
nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă
pentru elaborarea actelor normative.
În privinţa hotărârilor Guvernului, art.108
alin(4) ultima teză din Constituţie şi art. 27 alin(3)
ultima teză din Legea nr.90/2001 prevăd excepţia
nepublicării hotărârilor cu caracter militar, care se
comunică numai instituţiilor interesate.
În privinţa hotărârilor şi ordonanţelor adoptate
de Guvern considerăm că este necesară prezentarea
problemei controlului exercitat asupra acestora.
Hotărârile Guvernului care vatămă un drept recunoscut
de lege pot fi atacate în faţa instanţelor de contencios
administrativ de către persoanele fizice sau juridice
care se consideră vătămate, potrivit prevederilor Legii
nr.554/2004 privind contenciosul administrativ.
În cauzele aflate pe rolul instanţelor de
185
contencios administrativ, Secretariatul General al
Guvernului, ca reprezentant al Guvernului, a susţinut în
mod constant că hotărârile cu caracter normativ
adoptate de Guvern ar fi exceptate de la controlul de
legalitate, punct de vedere împărtăşit la un moment dat,
dar abandonat în ultima perioadă de Curtea Supremă de
Justiţie, actualmente Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
Referitor la Ordonanţele adoptate de guvern,
art. 146 lit.d) din Constituţie, aşa cum a fost modificat
şi completat prin Legea de revizuire, prevede
competenţa Curţii Constituţionale de a hotărî asupra
excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi
ordonanţele, ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau
de arbitraj comercial, ori ridicată direct de Avocatul
Poporului.
În literatura de specialitate a fost susţinut un
punct de vedere interesant potrivit căruia ordonanţele,
până la aprobarea lor prin lege ar avea natura juridică a
actelor administrative şi că, în măsura în care vatămă
un drept recunoscut de lege ori un interes legitim, o
ordonanţă a Guvernului poate fi atacată pentru
neconstituţionalitate în faţa instanţelor de contencios
administrativ.
Curtea Supremă de Justiţie s-a pronunţat în mod
constant că ordonanţele nu sunt acte administrative, ci
acte legislative, care nu sunt supuse controlului
instanţelor de contencios, dar o posibilitate inedită a
fost introdusă prin noua reglementare a Legii
nr.554/2004, care, în art.9, prevede că persoana
vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim
prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate
introduce acţiune la instanţa de contencios
administrativ, însoţită de excepţia de
neconstituţionalitate a ordonanţei sau dispoziţiei ori
dispoziţiilor dintr-o ordonanţă.
Instanţa de contencios administrativ, după
pronunţarea Curţii Constituţionale, repune cauza pe rol
şi va acorda termen, cu citarea părţilor, numai dacă
ordonanţa sau o dispoziţie a acestuia a fost declarată
neconstituţională.
În caz contrar, instanţa va respinge acţiunea ca
inadmisibilă pe fond.
7.5 Primul –Ministru . Atribuții
După evenimentele din decembrie 1989, clasa

186
politică de la acea vreme a optat pentru titulaturile de
Guvern şi Prim-ministru în loc de Consiliu de Miniştri
şi Preşedinte al Consiliului de Miniştri, denumiri pe
care România le adoptase încă de la primul guvern de
după Unirea din 1859.
Astfel, din dorinţa detaşării de denumirile
statului comunist, au fost abandonate denumiri ale unor
instituţii care dăinuiau de aproape un secol şi jumătate.
Constituţia din 1991 consacră art.107 statutului
politic şi juridic al Primului-ministru, prevăzând
sarcinile politice şi administrative ale acestuia şi
situaţia interimatului funcţiei.
Ca urmare a situaţiei petrecute în decembrie
1999, cu ocazia revizuirii Constituţiei, a fost introdus
un alineat nou, alin.(2), care prevede in terminis că
Preşedintele României nu-l poate revoca pe Primul-
ministru.
Legea nr.90/2001 reglementează statutul
Primului-ministru în Secţiunea a 4-a, prevăzând, de la
început, că el conduce Guvernul şi coordonează
activitatea membrilor acestuia, cu respectarea
atribuţiilor care le revin, potrivit învestiturii acordate de
Parlament.
7.5.1. Atribuțiile Primul –Ministru
Sunt în legătură cu sarcinile politice ale Guvernului:

– prezintă Camerei Deputaţilor sau Senatului rapoarte
şi declaraţii cu privire la politica Guvernului, care se
dezbat cu prioritate (art.107(1) teza a II-a din
Constituţie şi art.16(1) teza I din Legea nr.90/2001);
– răspunde la întrebările ori interpelările care îi sunt
adresate de deputaţi sau senatori (art.16(1) teza a II-a
din Legea nr.90/2001);
– propune Preşedintelui României revocarea şi numirea
unor membri ai Guvernului (art.85(2) din Constituţie);
– îl invită pe Preşedintele României, când apreciază că
prezenţa sa este necesară, să participe la şedinţele
Guvernului (art.87(1) din Constituţie);
La aceste atribuţii se adaugă cele legate de
realizarea sarcinii de reprezentare a Guvernului în
relaţiile cu Parlamentul, cu Preşedintele României,
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Curtea
Constituţională, Curtea de Conturi, Consiliul
Legislativ, Ministerul Public, alte autorităţi şi instituţii
publice, partide şi alianţe politice, sindicate şi alte
organizaţii neguvernamentale, precum şi în relaţiile
internaţionale.
187
De asemenea, se adaugă atribuţiile legate de
calitatea sa de vicepreşedinte al Consiliului Suprem de
Apărare a Ţării.
O categorie separată de atribuţii sunt cele care derivă
din sarcinile sale de conducere sau coordonare a
structurilor din sistemul administraţiei ministeriale, în
virtutea cărora numeşte şi, respectiv, eliberează din
funcţii:
– conducătorii organelor de specialitate din subordinea
Guvernului, cu excepţia celor care au calitatea de
membru al Guvernului şi care sunt numiţi de
Preşedintele României;
– secretarul general şi secretarii generali adjuncţi ai
Guvernului;
– personalul din cadrul Cancelariei Primului-ministru;
– secretarii de stat;
– alte persoane care îndeplinesc funcţii publice, în
cazurile prevăzute de lege.
Alte atribuţii ale Primului-ministru sunt legate
de contrasemnarea decretelor emise de preşedintele
ţării, în cazurile prevăzute de Constituţie, de asemnarea
actelor emise de Guvern, de constituirea unor comisii,
consilii şi comitete interministeriale pentru rezolvarea
unor probleme operative, precum şi de alte atribuţii
prevăzute de Constituţie sau legi, ori care decurg din
rolul şi sarcinile Guvernului.
Primul-ministru coordonează, în mod direct sau
prin Cancelaria Primului-ministru, un număr de 22 de
organe de specialitate aparţinând administraţiei
guvernamentale.
Pentru îndeplinirea atribuţiilor prezentate mai
sus, Primul-ministru emite acte juridice administrative
numite decizii.
Statutul politic şi juridic al Primului-ministru a
fost conturat de dispoziţiile constituţionale şi de
prevederile legale, dar, întotdeauna, a depins de statura
politică a persoanei respective, de sprijinul politic al
partidului care l-a susţinut, de poziţia sa în cadrul
partidului respectiv, de jocurile politice din cadrul
coaliţiilor de guvernare şi, în mod special, de
raporturile cu preşedinţii ţării.
7.6 Aparatul de lucru al Guvernului
Legea nr.37/1990 privind organizarea şi

funcţionarea Guvernului României nu amintea de
existenţa unui aparat de lucru al Guvernului, cu toate că
era evident că acesta exista şi funcţiona.
188
Hotărârea Guvernului nr.860/1992 privind
structura Guvernului României este primul act
normativ care se referă la aparatul de lucru al
Guvernului.
Potrivit art. 20 din Legea nr. 90/2001, aşa cum a
fost modificat prin Legea nr.23/2004, aparatul de lucru
al Guvernului este alcătuit din Cancelaria Primului-
ministru, Secretariatul General al Guvernului,
departamente şi alte asemenea structuri organizatorice
cu atribuţii specifice.
În momentul de faţă, în cadrul aparatului de
lucru al Guvernului funcţionează:
– Cancelaria Primului-ministru; – Secretariatul General
al Guvernului; – Departamentul pentru Relaţia cu
Parlamentul; – Departamentul pentru Relaţii
Interetnice; – Departamentul pentru Afaceri Europene;
– Departamentul de Control al Guvernului.
Aparatul de lucru al Guvernului rezultat în urma
modificării Legii nr.90/2001 este o structură hibridă, cu
două structuri cu personalitate juridică: Cancelaria
Primului-ministru şi Secretariatul General al
Guvernului, care nu-şi regăsesc decât separat
corespondentul în statele democraţiilor apusene .
Guvernul SUA are o Cancelarie a Casei Albe
(White House Office), în timp ce Guvernul Franţei are
un Secretariat General al Guvernului, care constituie o
adevărată „maison de Premier ministre”
Prevederile legale la care ne-am referit nu
definesc natura juridică a aparatului de lucru al
Guvernului, dar, având în vedere natura juridică a
structurilor care funcţionează în cadrul său, rezultă că
aparatul de lucru al Guvernului este o structură
organizatorică internă care nu are competenţă proprie
şi, deci, nici capacitate juridică proprie.
De fapt, aparatul de lucru al Guvernului nu are
nici activitate proprie, deoarece activitate, competenţă
şi, eventual, capacitate juridică au doar structurile sale
componente.
7.6.1. Cancelaria Primului-Ministru
Este definită de art. 21 din Legea nr.90/2001 şi

de art.3 lit.a) din HG nr. 404/2004 ca fiind o structură
cu personalitate juridică, condusă de şeful Cancelariei,
care are rang de ministru, fiind coordonată direct de
către Primul-ministru.
În perioada anterioară acestor reglementări, în
aparatul de lucru al Primului-ministru, structură din
189
cadrul aparatului de lucru al Guvernului, a funcţionat o
structură cu aceeaşi denumire: cancelaria Primului-
ministru, care nu avea, însă, personalitate juridică şi
nici buget propriu, iar şeful acesteia nu avea rang de
ministru.
În cazul Cancelariei Primului-ministru, art. 1
alin.(1) din OUG nr. 11/2004 a prevăzut că organizarea
şi funcţionarea acesteia se stabilesc prin decizia
Primului-ministru, deşi organizarea şi funcţionarea
celorlalte structuri cu personalitate juridică din cadrul
aparatului de lucru al Guvernului (Secretariatul General
al Guvernului, Departamentul pentru Relaţia cu
Parlamentul) şi chiar fără personalitate juridică
(Departamentul pentru Relaţii Interetnice) sunt
reglementate prin hotărâri ale Guvernului.
Cancelariei Primului-ministru i-au fost conferite
atribuţii pentru înfăptuirea sarcinilor din domeniul
politicilor publice şi implementării de programe vizând:
– întărirea capacităţii administrative a Primului-

ministru;
– coordonarea procesului de formulare a politicilor
publice;
– coordonarea procesului de integrare a României în
Uniunea Europeană etc.
7.6.2. Secretariatul General al Guvernului
Potrivit reglementării cadru – art.22 din Legea

nr.90/2001, Guvernul are un Secretariat General care
face parte din aparatul de lucru al Guvernului şi are, ca
sarcini principale, asigurarea derulării operaţiunilor
tehnice aferente actelor de guvernare şi rezolvarea
problemelor organizatorice, juridice, economice şi
tehnice ale activităţii Guvernului, pe de o parte, precum
şi reprezentarea Guvernului în faţa instanţelor
judecătoreşti, pe de altă parte.
În momentul de faţă, organizarea şi funcţionarea
Secretariatului General al Guvernului sunt reglementate
prin HG nr.157/2005, care îl defineşte ca fiind o
structură din aparatul de lucru al Guvernului, cu
personalitate juridică, având rolul prevăzut de art.22
alin.(2) din Legea nr.90/2001 şi preluat şi în art.1 din
OUG nr. 292/2000 privind reorganizarea şi
funcţionarea Secretariatului General al Guvernului, şi
anume de a asigura derularea operaţiunilor tehnice
aferente actelor de guvernare, rezolvarea problemelor
190
organizatorice, juridice, economice şi tehnice ale
activităţii Guvernului, precum şi reprezentarea acestuia
în faţa instanţelor de judecată.
Secretariatul General este prezentat ca fiind
elementul de legătură şi de stabilitate a guvernării.
Dintre atribuţiile principale enumerate de art.3
din HG nr.157/2005 amintim pe cele legate de:
− urmărirea modului de realizare a programului de

Guvernare, precum şi de urmărire a îndeplinirii de către
organele administraţiei ministeriale a măsurilor şi
sarcinilor care rezultă din actele normative;
− pregătirea şi organizarea şedinţelor Guvernului;
− asigurarea respectării procedurilor pentru supunerea
proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului;
− organizarea, săptămânal, a întâlnirilor de lucru cu
reprezentanţi, la nivel de secretar de stat, ai ministerelor
şi ai celorlalte autorităţi publice, în vederea corelării
punctelor de vedere ale acestora în legătură cu
proiectele de acte normative ce urmează a fi supuse
Guvernului spre adoptare;
− asigurarea reprezentării Guvernului în faţa instanţelor
judecătoreşti;
− urmărirea îndeplinirii de către ministere şi celelalte
organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale a măsurilor şi a sarcinilor rezultate din actele
normative şi din şedinţele Guvernului;
− elaborarea proiectului de buget pentru aparatul de lucru
al Guvernului şi executarea acestui buget;
− organizarea unor evenimente şi manifestări, desfăşurate
la nivelul Guvernului;
− asigurarea, în domeniul său de activitate, a relaţiei cu
Parlamentul şi cu ministerele;
− elaborarea sau avizarea, după caz, a proiectelor de acte
normative în domeniul său de activitate;
− dezvoltarea unui mecanism pentru coordonarea
procesului de elaborare şi implementare a politicilor
publice;
− coordonarea activităţilor unităţilor care funcţionează
sub autoritatea sa.
Secretariatul General al Guvernului va îndeplini
orice alte atribuţii care rezultă din acte normative sau
au fost stabilite de către Primul-ministru prin decizie.
Secretariatul General al Guvernului este condus
de un ministru, care este ajutat de unul sau mai mulţi
secretari de stat şi subsecretari de stat, numiţi prin
decizie a Primului-ministru, are calitatea de ordonator
principal de credite pentru aparatul de lucru al
191
Guvernului, cu excepţia Cancelariei Primului-ministru.
În exercitarea atribuţiilor care îi revin, ministrul
emite ordine şi instrucţiuni, în condiţiile legii.
Structura organizatorică a Secretariatului
General al Guvernului nu a fost stabilită prin hotărârea
pentru organizarea şi funcţionarea sa, ci se aprobă prin
decizie a Primului-ministru, urmând să cuprindă direcţii
generale, direcţii, servicii, birouri şi compartimente,
după caz.
HG nr.157/2005 prevede că, în subordinea
Secretariatului General al Guvernului, funcţionează
Oficiul Naţional pentru Cultul Eroilor, organ de
specialitate al administraţiei publice centrale, cu
personalitate juridică, înfiinţat prin Legea nr. 379/2003
privind regimul mormintelor şi operelor comemorative
de război, condus de un director numit prin ordin al
ministrului pentru coordonarea Secretariatului General
al Guvernului.
Totodată, Secretariatul General al Guvernului
îndeplineşte atribuţiile prevăzute de lege pentru
ministerul de resort faţă de Regia Autonomă
„Administraţia Patrimonială a Protocolului de Stat”.
De asemenea, în cadrul structurii organizatorice
a Secretariatului General al Guvernului, se organizează
şi funcţionează unităţi de management al proiectului,
stabilite prin ordin al ministrului, pentru managementul
proiectelor finanţate prin împrumuturi externe.
7.6.3. Departamentele din cadrul aparatului

de lucru al Guvernului
Potrivit art. 20 din Legea nr.90/2001, privind

ministerelor, pe lângă Cancelaria Primului-ministru şi
Secretariatul General al Guvernului, aparatul de lucru
al Guvernului este alcătuit şi din departamente, precum
şi alte asemenea structuri organizatorice cu atribuţii
specifice stabilite prin hotărâre a Guvernului.
Departamentul este definit de art.23alin.(1) din
aceeaşi lege, ca fiind o structură organizatorică fără
personalitate juridică şi fără unităţi în subordine,
subordonat Primului-ministru, având rolul de
coordonare şi sinteză, în domenii de interes general, în
conformitate cu atribuţiile Guvernului.
Înfiinţarea, modul de organizare şi funcţionare,
precum şi atribuţiile departamentului se aprobă prin
hotărâre a Guvernului, departamentul fiind condus de
un demnitar care, în exercitarea atribuţiilor ce îi revin,
192
emite ordine cu caracter individual.
În momentul de faţă, conform art.1 din OUG
nr.11/2004 şi art.3 din HG nr.404/2004, pe lângă
Cancelaria Primului-ministru şi Secretariatul General al
Guvernului, în cadrul aparatului de lucru al Guvernului
mai funcţionează Departamentul pentru Relaţia cu
Parlamentul şi Departamentul pentru Relaţii interetnice,
precum şi aparatul de lucru al ministrului de stat pentru
coordonarea activităţilor din domeniile apărării
naţionale, integrării europene şi justiţiei, ultimele două
fiind structuri organizatorice fără personalitate juridică.
Departamentul pentru relaţia cu Parlamentul a
fost înfiinţat, ca urmare a desfiinţării Ministerului
pentru Relaţia cu Parlamentul, prin OUG nr.64/2003,
ca o structură cu personalitate juridică, în cadrul
aparatului de lucru al Guvernului, a cărui organizare şi
funcţionare este reglementată prin HG nr.177/2005,
având rolul de a asigura buna desfăşurare a raporturilor
constituţionale ale Guvernului cu Parlamentul.
Art.2 din HG nr.177/2005 enumeră funcţiile de
strategie, de reglementare şi de reprezentare pe care
Departamentul pentru Relaţia cu Parlamentul le
îndeplineşte pentru asigurarea bunei desfăşurări a
raporturilor constituţionale dintre Guvern şi Parlament,
iar la art.3 sunt enumerate atribuţiile principale ale
Departamentului, pentru realizarea rolului său.
Atribuţiile principale ale acestui departament sunt în
legătură cu programul legislativ al Guvernului, ca parte
a programului de guvernare, cu relaţiile Guvernului cu
Parlamentul în materia întrebărilor, interpelărilor,
moţiunilor, controlului parlamentar etc.
7.6.4. Alte structuri ale Guvernului
A. Organele de specialitate din

subordinea Guvernului
În conformitate cu prevederile art.11 lit.e) din

Legea nr.90/2001, Guvernul conduce şi controlează
activitatea ministerelor şi a celorlalte organe de
specialitate din subordinea sa.
Administraţia ministerială, organizată pe
domenii şi sectoare de activitate, este realizată nu
numai de ministere, ci şi de alte organe, care nu au
statutul de ministere şi la care art.116(2) din Constituţie
se referă cu termenul de alte organe de specialitate care
193
se pot organiza în subordinea Guvernului, formulare
care apare şi în art. 11 lit.d) din legea amintită mai sus.
Organele, din punct de vedere al competenţei
materiale, sunt organe de specialitate ca şi ministerele,
asemănându-se cu acestea şi din punct de vedere al
competenţei teritoriale, exercitându-şi atribuţiile pe
întreg teritoriul naţional, fiind, ca şi ministerele, organe
naţionale sau organe centrale, după terminologia
legislaţiei în vigoare.
Aceste organe de specialitate pot fi înfiinţate de
Guvern în condiţiile art.117(2) din Constituţie numai cu
avizul Curţii de Conturi şi numai dacă legea prevede
această competenţă.
Potrivit art.11 lit.o) din Legea nr.90/2001,
Guvernul poate înfiinţa organe de specialitate în
subordinea sa, cu avizul prealabil al Curţii de Conturi.
Nici dispoziţiile constituţionale şi nici
prevederile legale menţionate nu precizează care este
caracterul avizului Curţii de Conturi, în literatura de
specialitate exprimându-se aprecierea că ar fi vorba de
un aviz conform, deşi Curtea de Conturi nu este un
organ ierarhic superior Guvernului.
În conformitate cu prevederile art.11 lit.e) din
Legea nr.90/2001, Guvernul conduce şi controlează
activitatea organelor de specialitate aflate în subordinea
sa.
Numărul şi statutul acestor organe de
specialitate în subordinea Guvernului au variat de la un
guvern la altul, după criterii şi reguli greu de identificat.
În momentul de faţă, în subordinea Guvernului
funcţionează un număr de 21 organe de specialitate şi
alte instituţii aparţinând administraţiei ministeriale,
după cum urmează:
A. Agenţii:
1. Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale

2. Agenţia Română pentru Investiţii Străine
3. Agenţia de Compensare pentru Achiziţii de Tehnică
Specială
4. Agenţia pentru Strategii Guvernamentale
5. Agenţia Naţională pentru Rommi
B. Autorităţi:
6. Autoritatea Naţională pentru Reglementare în

Comunicaţii şi Tehnologia Informaţiei
194
7.Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului
8.Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul
Energiei
9.Autoritatea Naţională pentru Protecţia
Consumatorilor
10.Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi
Monitorizarea Achiziţiilor Publice
11.Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru
Siguranţa Alimentelor
C. Oficii:
12. Oficiul Român pentru Adopţii
13. Oficiul Registrului Naţional al Informaţiilor Secrete
de Stat
14. Oficiul Naţional pentru Prevenirea şi Combaterea
Spălării Banilor
C. Comisii:
15. Comisia Naţională pentru Controlul Activităţilor

Nucleare
16 Comisia Naţională de Prognoză
D. Alte instituţii:
17. Administraţia Naţională a Rezervelor de Stat

18. Secretariatul de Stat pentru Problemele
Revoluţionarilor din Decembrie 1989
19. Institutul Naţional de Statistică
20. Inspectoratul de Stat în Construcţii
21. Institutul de Investigare a Crimelor Comunismului
Analiza prevederilor legale referitoare la înfiinţarea,
organizarea şi funcţionarea acestor organe de
specialitate, altele decât ministerele, permite
identificarea următoarelor caracteristici generale:
– înfiinţarea acestora, organizarea şi statutul lor, rangul
funcţiilor celor care le conduc ar trebui să fie
determinate de necesitatea rezolvării sarcinilor
administraţiei ministeriale, de complexitatea şi
varietatea acestora, de interesul unei bune organizări a
activităţii de executare a legii de către alte structuri
organizatorice decât ministerele;
– din punct de vedere al competenţei materiale, aceste
organe au o competenţă specializată, raportată la
domeniul sau sectorul de activitate pentru care au fost
înfiinţate, fiind astfel organe de specialitate ale
administraţiei publice;
– din punct de vedere al statutului juridic, aceste organe
au personalitate juridică, precum şi capacitatea juridică
195
de drept administrativ de a emite acte administrative şi
de a intra în raporturi juridice potrivit competenţei
legale;
– în ceea ce priveşte competenţa teritorială, aceste
organe îşi exercită atribuţiile şi îşi desfăşoară activitatea
pe întregul teritoriu naţional, fiind astfel organe
naţionale, centrale ale administraţiei publice;
– referitor la dinamica modificărilor care survin în
denumirile, statutul şi structura organizatorică a acestor
organe, rezultă că ea este cu mult mai mare decât în
cazul ministerelor, astfel că refacerea retrospectivă a
traiectoriei unora dintre aceste organe se realizează cu
mare dificultate;
– unele dintre aceste organe au fost înfiinţate şi
organizate cu intenţia declarată ca funcţionarea lor să
fie limitată în timp, urmând să-şi înceteze activitatea
odată cu realizarea sarcinilor care au impus înfiinţarea
lor, dar experienţa guvernamentală a demonstrat nu
numai că existenţa lor a depăşit limita de timp estimată
iniţial, dar acestea şi-au sporit structura organizatorică,
precum şi statutul lor şi al conducătorilor lor;
– denumirea generică a acestor structuri ale
administraţiei ministeriale, folosită de Constituţia din
1991 şi preluată de legislaţia subsecventă în materie,
este aceea de alte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale, dar aşa cum s-a văzut
din prezentarea anterioară acestea sunt denumite de
actele normative de înfiinţare şi/sau de organizare şi
funcţionare, ca fiind, fie agenţii, fie autorităţi, fie oficii,
comitete, comisii sau institute etc., neexistând elemente
explicite din care să rezulte preferinţa pentru o
denumire sau alta;
– Faptul că în actele normative de organizare şi
funcţionare ale acestor structuri ale administraţiei
publice ministeriale se specifică, în cazul unora, că
funcţionează ca organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale (spre exemplu: Institutul Naţional de
Statistică, Institutul Naţional pentru Memoria Exilului
Românesc, Consiliul Naţional pentru Combaterea
Discriminării etc.) şi, în cazul altora, că funcţionează ca
instituţii publice (spre exemplu: Autoritatea Naţională
de Reglementare în Domeniul Energiei, Autoritatea
Naţională de Reglementare în Domeniul Gazelor
Naturale, Comisia Naţională pentru Controlul
Activităţii Nucleare etc.), nu au o justificare ştiinţifică,
organele de specialitate ale administraţiei publice
centrale având statutul de instituţii publice. Precizarea
că unele dintre aceste structuri funcţionează ca servicii
196
publice sub forma instituţiilor publice îşi are explicaţia
în împrejurarea că resursele financiare necesare
desfăşurării activităţii provin nu numai din alocaţii
bugetare, ci şi din venituri proprii.
– Statutul juridic al conducătorilor acestor organe de
specialitate este dat de rangul funcţiei acestora, acela de
secretar de stat, unii purtând chiar această titulatură
(Secretariatul de Stat pentru Problemele
Revoluţionarilor din Decembrie 1989), alţii pe aceea de
preşedinte (Agenţia pentru Strategii Guvernamentale),
alţii pe aceea de director general (Oficiul Registrului
Naţional al Informaţiilor Secrete de Stat) etc., cât şi de
faptul că toţi sunt numiţi şi, respectiv, eliberaţi, revocaţi
sau destituiţi din funcţii, după caz, prin decizie a
Primului-ministru;
– Ca regulă generală, atribuţiile, organizarea şi
funcţionarea acestor organe de specialitate ale
administraţiei ministeriale aflate în subordinea
Guvernului, respectiv a Primului-ministru, sunt
reglementate prin hotărâri ale Guvernului.
B. Structuri consultative și
interministeriale ale Guvernului
Primul-ministru poate, în conformitate cu

prevederile art.18 alin.(1) din Legea nr.90/2001, să
constituie, prin decizie, consilii, comisii şi comitete
interministeriale, în scopul rezolvării unor probleme
operative.
La rândul său, Guvernul, potrivit prevederilor
art.12 alin(1) din aceeaşi lege, pentru rezolvarea unor
probleme din competenţa sa, poate constitui organisme
cu caracter consultativ. Pe de altă parte, potrivit alin.(2)
din acelaşi articol al legii, Guvernul mai poate constitui
consilii, comisii şi comitete interministeriale, în scopul
elaborării, integrării, corelării şi monitorizării de
politici.
În privinţa consiliilor, comisiilor şi comitetelor
interministeriale constituite prin decizie a Primului-
ministru, nu putem aprecia care este statutul juridic al
acestora, prevederile Legii nr.90/2001 neconţinând
referiri la acest aspect, iar deciziile prin care acestea au
fost înfiinţate şi s-au reglementat organizarea şi
funcţionarea nu apar publicate în „Monitorul Oficial al
României”, considerându-se, probabil, că aceste acte
administrative ar avea caracter individual şi că, astfel,
publicarea lor nu este obligatorie.
În această situaţie, putem şi noi, alături de alţi
197
cercetători ai problemei, presupune că aceste consilii,
comisii şi comitete interministeriale ar avea caracterul
unor structuri organizatorice interne, de lucru, ale
Guvernului.
În ceea ce priveşte a doua situaţie, aşa cum am
arătat mai sus, este vorba de structuri înfiinţate şi
organizate prin hotărâri ale Guvernului în două cazuri
diferite.
Astfel, în primul caz, Guvernul, în scopul
rezolvării unor probleme aflate în competenţa sa,
constituie organisme cu caracter consultativ.
Referitor la aceste organisme cu caracter
consultativ, înfiinţate de Guvern, în scopul rezolvării
unor probleme aflate în competenţa sa, acelaşi autor
susţine că sunt structuri organizatorice interne, fără
capacitatea juridică de a figura ca pârâte în faţa
instanţelor de contencios administrativ.
O analiză mai atentă a actelor normative de
organizare şi funcţionare a unora dintre aceste
organisme consultative ne va permite să constatăm că
aceste structuri însumează, în cele mai multe cazuri,
elementele constitutive ale unui organ administrativ: un
colectiv de oameni organizaţi în baza actului de
constituire şi care activează în baza unui regulament;
mijloace materiale şi financiare puse la dispoziţie
pentru realizarea activităţii şi un ansamblu de atribuţii
conferite prin actul de constituire pentru îndeplinirea
scopului urmărit prin înfiinţare, având astfel capacitate
de drept administrativ, în baza căreia vor putea intra în
raporturi juridice de drept administrativ.
În al doilea caz, prevăzut de art.12 alin(2) din
Legea nr.90/2001, în scopul elaborării, integrării,
corelării şi monitorizării de politici, Guvernul poate
constitui consilii, comisii şi comitete interministeriale,
care nu mai au caracter consultativ, precum
organismele la care ne-am referit mai sus, înfiinţate în
condiţiile art.12 alin.(1) din aceeaşi lege, pentru
rezolvarea unor probleme din competenţa Guvernului.
O primă caracteristică a acestor structuri este aceea că
sunt organisme decizionale, menţiune făcută de cele
mai multe ori în chiar actul normativ de constituire.
Aceste organisme interministeriale au toate
elementele constitutive ale unui organ administrativ,
inclusiv competenţa de a emite acte administrative,
având astfel capacitatea juridică de a figura ca pârâte în
faţa instanţelor judecătoreşti, chiar dacă, aşa cum se
precizează în actele lor de constituire, nu au
personalitate juridică.
198
După constituire, aceste organisme sunt puse să
funcţioneze fie pe lângă Secretariatul General al
Guvernului, ori pe lângă un departament, sau pe lângă
un alt organ de specialitate, aflat în subordinea
Guvernului, ori pe lângă unele ministere
.O caracteristică comună pentru organele de
specialitate din subordinea Guvernului, din
coordonarea Primului-ministru, a organismelor
consultative, precum şi a consiliilor, comisiilor şi
comitetelor interministeriale este aceea legată de
procesul continuu de multiplicare a acestora.
În ceea ce priveşte numărul şi situaţia acestor
organisme interministeriale consultative sau
decizionale, este dificil de încercat o evaluare, actele
normative de înfiinţare a acestora neavând prevederi
exprese în legătură cu durata pentru care au fost
constituite şi nici cu modalitatea de încetare a activităţii
lor, care să fie precedată de un raport final făcut
Guvernului în legătură cu rezultatele obţinute şi
costurile înregistrate.
În sistemele constituționale actuale, raporturile dintre Paelament și Guvern dau

tot mai mult ” câștig de cauză ” Guvernului.
În activitatea statală asistăm la o preeminență a executivului în raport cu
legislativul, în luarea celor mai importante decizii politice care se concretizează în legi
sau prin măsuri executive.
Aceasta se justifică și își găsește explicația în faptul că la putere este adus acel
Guvern care reprezintă partidul câștigător în alegeri a cărui platformă electorală va
deveni program de guvernare.
În multe state,printre care și România, șeful de stat se află pe picior de egalitate
cu legislativul , deoarece este ales prin sufragiu universal, în același mod cu
Parlamentul, având aceeași poziție statală, primind împuterniciri direct de la popor.
Într-un asemenea sistem constituțional nu există o subordonare a șefului de stat
față de Parlament
Creșterea rolului executivului este accentuată prin dobândirea unor atribuții
legislative – legislația delegată.
199
” guven”, ” vot de încredere”,” raporturi de colaborare și tutelă administrativă”,”

funcționare echilibrată a sistemului economic”,” validarea mandatelor”.
1. Care sunt atribuțiile Guvernului privind conducerea generală a administrașiei

publice?
2. Descrieți pe scurt sarcina Guvernului de a asigura funcționarea echilibrată și
dezvoltarea sistemului național economic.
3. Care este componența Guvernului conform prederilor Constutiției din 1991?
4. Exemplificati câteva acte juridice adoptate de Guvern.
5. Care este alcătuirea aparatului de lucru al Guvernului.
1. Cine poate fi membru al guvernului, potrivit legislatiei Romaniei?

a) cei care se bucura de exercitiul drepturilor electorale.
b) persoanele numite de partidul care are majoritatea absolută în Parlament.
c) persoanele care primesc votul de încredere al Parlamentului.
2. Guvernul este alcătuit din :

a) prim-ministru și șeful statului.
b) numai miniștri
c) prim-ministru, miniștri și alți membri stabiliți prin lege organică.
3. Potrivit prevederilor constituționale, Guvernul adoptă:

a) legi constituționale
b) legi organice.
c) hotărâri și ordonanțe
4. Pentru îndeplinirea atribuțiilor sale, primul-ministru emite:
a) decizii
b) ordonanțe de urgență
200
c ) hotărâri de guvern
5 Aparatul de lucru al Guvernului este alcătuit din :

a) Cancelaria Primului-ministru și Președinte.
b) Secretariatul General al Guvernului și ministere
c) Cancelaria Primului-ministru, Secretariatul General al Guvernului,
departamente, alte structuri organizatorice cu atribuții specifice.

Mâine”, București, 2007;
2. Albu Emanuel, Banu Cristina, Traian Popescu, Bogdan Georgescu, Drept
Administrativ, Ed. Fundația” România de Mâine”, București, 2008;
3. Nedelcu M.Iulian, Drept Administrativ și elemente de știința administrației, Ed.
Universul Juridic, București, 2009;
4. Criste Mircea, Curs de Drept Constituțional, Ed.WorldTeach,Timișoara, 2010;
201
Statutul constituțional al ministerelor și celorlalte organe de specialitate ale

administrației publice
CUPRINS
8.1. Introducere
8.3.1. Rolul și atribuțiile generale ale ministerelor
8.3.1.1. Rolul ministerelor în administrația publică
8.3.1.2. Atribuțiile generale ale ministerelor
8.3.2 Organizarea și funcționarea ministerelor
8.3.2.1. Organizarea ministerelor
8.3.2.2. Funcționarea ministerelor- conducerea.
8.3.3. Actele miniștrilor și răspunderea ministerială
8.3.3.1. Actele miniștrilor
8.3.3.2. Răspunderea ministerială
8.3.4. Instituțiile administrative autonome
8.1. Introducere
Începuturile organizării şi funcţionării departamentelor

ministeriale sunt anterioare instituţiei Guvernului,
Regulamentele organice (din Ţara Românească în 1831 şi din
Moldova în 1832) conţinând reglementări care au transformat
unele ranguri boiereşti în funcţii de miniştri.
Astfel, marele vornic din lăuntru avea atribuţii în
domeniile problemelor interne, agricultură, lucrări publice,
învăţământ, sănătate şi asistenţă socială; marele vistiernic se
ocupa de problemele privind finanţele ţării, industria şi
comerţul; marele logofăt al credinţei se ocupa de problemele
cultelor; marele spătar răspundea de problemele oştirii;
secretarul statului era şeful cancelariei domneşti etc.
Unirea Moldovei cu Ţara Românească a însemnat,
totodată, începutul organizării şi funcţionării Guvernului şi a
ministerelor în sensul modern al acestora, chiar dacă în
perioada 24 ianuarie 1859 – 11 decembrie 1861 la Iaşi şi
202
Bucureşti au funcţionat guverne separate, numite de acelaşi
Domn.
Primul Guvern unitar a avut în subordine 8 ministere:
Ministerul de Interne, Ministerul Afacerilor Străine, Ministerul
de Finanţe, Ministerul Justiţiei, Ministerul Lucrărilor Publice,
Ministerul Cultelor, Ministerul de Război şi Ministerul
Controlului.
Perioada care a urmat până la adoptarea primei legi
privind organizarea ministerelor, în anul 1929, a cunoscut
unele modificări în ceea ce priveşte numărul şi structura
ministerelor: în anul 1865 în locul Ministerului Controlului a
fost înfiinţată Curtea de Conturi, au fost înfiinţate unele
ministere noi, iar altele s-au divizat ori s-au contopit.
Legea nr.163/1929 pentru organizarea ministerelor a
stabilit la 10 numărul ministerelor din România de după Marea
Unire: Ministerul de Interne, Ministerul de Externe, Ministerul
de Finanţe, Ministerul Justiţiei, Ministerul Instrucţiunii Publice
şi al Cultelor, Ministerul Armatei, Ministerul Agriculturii şi
Domeniilor, Ministerul Industriei şi Comerţului, Ministerul
Lucrărilor Publice şi al Comunicaţiilor, Ministerul Muncii,
Sănătăţii şi al Ocrotirilor Sociale.
Evoluţia numărului ministerelor, începând cu prima
lege pentru organizarea acestora, a cunoscut o multiplicare a
acestora, numărul cel mai mare fiind în perioada comunistă
. Astfel, Constituţia din 1952, în art. 50, nominaliza
cele 28 de ministere, lucru pe care Constituţia din 1965 nu l-a
mai făcut, iar ultimul guvern comunist a avut 32 de ministere,
chiar dacă nu toate purtau această titulatură, dar erau conduse
de miniştri membri ai Guvernului.
Numărul ministerelor a variat de la o guvernare la alta,
de la un guvern la altul şi chiar în cadrul aceluiaşi Guvern după
criterii dificil de identificat, iar denumirea unor ministere a fost
stabilită după criterii fără nicio justificare ştiinţifică.
Alteori, asocierea domeniilor şi sectoarelor de activitate
în cadrul unui acelaşi minister s-a realizat fără ca între
domeniile şi sectoarele respective să existe legături sau puncte
comune de abordare.
Referitor la această perioadă, cea mai importantă
observaţie vizează permanentele modificări ce au fost aduse de
fiecare guvernare şi chiar de fiecare Guvern organizării
departamentelor ministeriale în raport cu domeniile şi
sectoarele de activitate atribuite.
Din acest punct de vedere, există doar două ministere
care s-au bucurat de o puternică stabilitate: Ministerul Apărării
şi Ministerul Justiţiei, în timp ce ministerele cele mai expuse
unor dese modificări au fost, după titulaturile actuale:
Ministerul Economiei şi Finanţelor, Ministerul Educaţiei,
Cercetării şi Tineretului, Ministerul Transporturilor, Ministerul
203
Agriculturii şi Dezvoltării Rurale etc.
Alte departamente ministeriale au avut un statut care a
oscilat de la un Guvern la altul, în raport de raţiuni
conjuncturale, întotdeauna de natură politică; astfel, structura
pentru relaţia Guvernului cu Parlamentul a fost când minister,
când departament autonom, când departament în cadrul unei
structuri ministeriale, la fel Ministerul Turismului sau
Ministerul Mediului etc.
Dar, cele mai multe modificări au vizat structurile
organizatorice interne ale ministerelor, fiecare guvernare având
orgoliul şi, mai ales, interesul să înfiinţeze/desfiinţeze, să
contopească/descontopească departamente, direcţii etc., după
cum fiecare ministru a avut aceleaşi „preocupări de
optimizare” a compartimentelor din structura internă a
ministerului său.
înțelegerea fundamentului constituțional al

organelor administrației centrale de specialitate ( ministerele și
alte organe de specialitate);
definirea activitații instituției prefectului în
temeiul art. 123 din Constituția României;
conștientizarea rolului și atribuțiilor generale ale
ministerelor în coordonarea administrației publice;
descrierea actelor miniștrilor și a răspunderii
ministeriale.
familiarizarea studenților cu noțiunile specifice

activității desfășurate de ministere în conducerea și
coordonarea administrației publice;
dobândirea unor abilități de utilizare a
cunoștințelor în descrierea atribuțiilor generale ale
administrației ministeriale;
analizarea generală a structurii organizatorice a
204
ministerelor;
cunoașterea efectelor juridice ale actelor
miniștrilor: ordine, instrucțiuni,norme metodologice, precizări,
regulamente
Timpul alocat unității -2ore
8.3.1.Rolul și atribuțiile generale ale ministerelor
8.3.1.1.Rolul ministerelor în administrația publică
Ministerele sunt organe centrale care conduc şi

coordonează administraţia publică în diferitele domenii şi
ramuri de activitate.
Natura sarcinilor administraţiei publice, precum şi
volumul acestora din ramurile şi domeniile de activitate ale
vieţii sociale sunt elementele care influenţează înfiinţarea şi
organizarea ministerelor, cât şi a celorlalte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale.
Numărul ministerelor este determinat de masa
sarcinilor administraţiei publice într-un domeniu sau altul de
activitate, dar şi de priorităţile şi interesele politice ale
partidului sau coaliţiei de partide care a câştigat alegerile
parlamentare şi are, astfel, posibilitatea să organizeze sistemul
administraţiei ministeriale.
Astfel, la un moment dat, sporirea sarcinilor legate de
finalizarea negocierilor de aderare a României la Uniunea
Europeană a determinat înfiinţarea Ministerului Integrării
Europene, prin preluarea activităţii Departamentului de
Integrare Europeană din cadrul Ministerului Afacerilor
Externe.
Din aceleaşi raţiuni, existenţa unui volum redus de
sarcini în legătură cu pelerinajul anual la moaştele Sfintei
Paraschiva de la Mitropolia din Iaşi, care pot fi rezolvate de
organele administraţiei publice locale, nu a determinat
înfiinţarea unui departament ministerial în acest scop, precum
în Arabia Saudită, unde există un Minister al Pelerinajului
(Ministry of Hajj), care are în responsabilitate pregătirea
condiţiilor pentru deplasarea anuală a pelerinilor la cetăţile
205
sfinte Mecca şi Medina.
La fel, volumul redus al sarcinilor legate de prezenţa în
România a cetăţenilor străini şi a apatrizilor a determinat
înfiinţarea doar a Autorităţii pentru Străini, organ de
specialitate în subordinea Ministerului Administraţiei şi
Internelor, pe când, în Australia, spre exemplu, funcţionează
un Minister al Imigrării.
Dar, de cele mai multe ori, administrarea problemelor
dintr-un domeniu de activitate de către un minister sau de un
alt organ de specialitate din cadrul administraţiei ministeriale
este o opţiune politică a partidului ori coaliţiei de partide care a
câştigat puterea în stat, decizia luată fiind expresia unor
priorităţi şi interese politice.
În ceea ce priveşte numărul ministerelor, în literatura de
specialitate s-a arătat, pe drept cuvânt, că acesta este
determinat de masa sarcinilor administraţiei publice, astfel că
numărul ministerelor va putea creşte în măsura în care creşte
masa sarcinilor administraţiei publice.
Dar, între cele două elemente, volumul masei de sarcini
şi numărul ministerelor, există o corelaţie care marchează doar
o tendinţă, în mod concret numărul ministerelor fiind
determinat de puterea politică, de priorităţile şi interesele
acesteia.
Acest lucru este cu atât mai vizibil dacă vom compara
situaţia României, unde în ultimii 15 ani au existat, cel mai
adesea, între 22 şi 28 de ministere, cu situaţia din alte ţări cu
mult mai mari (geografic, demografic, economic etc.).
Astfel, Polonia are 14 ministere, Japonia are 10
ministere, SUA are 14 ministere, Franţa are 14 ministere etc.,
deşi masa de sarcini din administraţia publică a acestor ţări este
cu mult superioară volumului şi diversităţii sarcinilor
administraţiei publice din România.
Tendinţa actuală, de reducere a numărului ministerelor,
impusă de cerinţele organismelor Uniunii Europene, este
salutară, pentru că administraţia ministerială nu trebuie să
constituie o povară pentru bugetul de stat, ci un instrument
eficient şi suplu în mâinile puterii politice.Totuşi, un număr
prea mic de ministere prezintă riscul de a transforma sistemul
administraţiei ministeriale într-un ansamblu ineficient sau, cel
puţin, de a transforma componentele principale ale acestui
sistem în nişte megaministere greoaie şi tergiversante în
rezolvarea sarcinilor din domeniile lor de activitate.
Dar, aşa cum a demonstrat realitatea şi cum s-a susţinut
în literatura de specialitate, multiplicarea ministerelor prezintă,
la rândul său, neajunsuri pentru că, un număr mare de
ministere va face dificilă coordonarea de către Guvern a
acestora, va duce la fragmentarea domeniilor de activitate şi la
încetinirea rezolvării problemelor, precum şi la împovărarea
206
bugetului de stat.
Oricum, şi într-un caz şi în celălalt, ministerele rămân
adevăraţii piloni ai administraţiei publice, în general, şi ai
administraţiei publice ministeriale, în special, de eficienţa lor
depinzând bunul mers al administraţiei oricărei ţări.
Deci, ministerele ocupă locul principal în cadrul
sistemului administraţiei ministeriale, având rolul de a
organiza executarea şi de a executa în concret legile în anumite
domenii şi sectoare de activitate. Art. 34 din Legea nr.90/2001
defineşte ministerele ca fiind organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale care realizează politica
guvernamentală în domeniile de activitate ale acestora.
În actele normative de organizare şi funcţionare,
ministerele sunt definite ca organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale, înfiinţate în subordinea
Guvernului, cu personalitate juridică, având rolul de a elabora
şi asigura aplicarea strategiei şi politicilor guvernamentale în
domeniile lor de activitate.
Temeiul juridic de ordin constituţional al înfiinţării,
organizării şi funcţionării ministerelor ca organe de specialitate
ale administraţiei publice centrale de specialitate îl reprezintă
prevederile art. 116 alin.(1) şi art. 117 alin. (1) din Constituţie,
potrivit cărora ministerele se înfiinţează, se organizează şi
funcţionează potrivit legii şi numai în subordinea Guvernului.
Aceleaşi principii sunt reluate de prevederile art. 35 din
Legea nr.90/2001, conform cărora ministerele se organizează şi
funcţionează numai în subordinea Guvernului, potrivit
prevederilor Constituţiei şi prezentei legi.
Nici Constituţia din 1991 şi nici Legea nr. 90/2001 nu
stabilesc numărul ministerelor şi nici nu le nominalizează, aşa
cum făcuseră Legea nr.163/1929 pentru organizarea
ministerelor şi Constituţia din 1952, soluţii care s-au dovedit
incomode pentru guvernele din perioadele respective, nevoite
să se conformeze unor astfel de corsete sau să impună
modificarea repetată a prevederilor legale şi, respectiv,
constituţionale.
Partea pozitivă a actualelor prevederi constituţionale şi
legale, care nu nominalizează ministerele şi nici nu limitează
numărul acestora, constă în posibilitatea pe care o are fiecare
Guvern de a stabili numărul şi domeniile de activitate afectate
acestora în raport cu obiectivele programului de guvernare şi
sarcinile etapei respective, precum şi cu interesele politice ale
partidului sau coaliţiei de partide care a ajuns la
putere.Denumirea de minister, acordată sau nu unui organ al
statului nu concordă totdeauna cu statutul de minister al
organului respectiv.
Astfel, au existat şi există în continuare structuri ale
administraţiei ministeriale ale căror conducători au calitatea de
207
miniştri, membri ai Guvernului, dar acestea au purtat sau
poartă alte denumiri: autoritate, secretariat etc.
O situaţie specială o prezintă Ministerul Public, care,
deşi este denumit minister chiar de către legiuitorul constituant,
a fost inclus de Constituţie la capitolul VI, consacrat
autorităţilor judecătoreşti, având rolul ca, în activitatea
judiciară, să reprezinte interesele generale ale societăţii, să
apere ordinea de drept şi libertăţile cetăţenilor, reuşindu-se
crearea unui statut hibrid sui-generis.
Este adevărat că, strict formal, Ministerul Public nu a
fost inclus de Constituţie în sistemul organelor administraţiei
publice şi nici procurorii nu au calitatea de funcţionari publici,
dar acest lucru nu poate înlătura concluzia că Ministerul Public
reprezintă Guvernul pe lângă puterea judecătorească, iar
procurorii sunt în ultimă instanţă agenţi ai executivului.
Astfel, potrivit prevederilor art. 132 alin.(1) din
Constituţie, procurorii îşi desfăşoară activitatea sub autoritatea
ministrului justiţiei, care este membru al Guvernului şi dă
dispoziţii obligatorii procurorilor în vederea respectării
aplicării legii, are dreptul de control asupra acestora şi dreptul
să ceară procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie informări asupra activităţii
parchetelor, are atribuţii în legătură cu numirea acestora şi a
adjuncţilor săi etc.
Curtea Constituţională s-a pronunţat în mod neechivoc
în privinţa statutului procurorilor ca agenţi ai puterii executive,
iar Legea pentru revizuirea Constituţiei a introdus prevederea
ca măsura arestării preventive să poată fi luată numai de
judecător.
Toate acestea sunt reacţii ale statului român la
Recomandarea REC (2000)19/2000 a Comitetului de Miniştri
al Consiliului Europei prin care s-a cerut statelor să ia măsuri
ca statutul legal, competenţa şi rolul procedural al membrilor
Ministerului Public să fie definite într-un mod în care să nu
existe vreo îndoială legitimă cu privire la independenţa şi
imparţialitatea judecătorilor.
Revizuirea Constituţiei din 1991 ar fi putut constitui un
bun prilej pentru clarificarea şi punerea de acord a statului
legal cu statutul de fapt al Ministerului Public şi al
procurorilor, ceea ce s-ar fi putut realiza prin soluţia ca
ministrul justiţiei să fie şi procuror general, cu toate
consecinţele care decurg din această situaţie.
8.3.1.2. Atribițiile generale ale ministerelor
Atribuţiile ministerelor sunt, după cum am mai arătat,

expresia juridică a sarcinilor pe care acestea le au de îndeplinit
în domeniul de activitate în care funcţionează fiecare.
208
Atribuţiile conferite fiecărui minister formează, în ansamblul
lor, competenţa acelui minister şi au ca scop realizarea
sarcinilor din domeniul de activitate pentru care ministerul
respectiv este specializat.În cazul ministerelor, ca şi în cazul
celorlalte structuri ale sistemului administraţiei ministeriale,
vom întâlni atribuţii generale, care se regăsesc la toate acestea,
precum şi atribuţii specifice fiecărui minister sau alt organ de
specialitate al administraţiei de specialitate.
În literatura de specialitate, unii autori au grupat
atribuţiile generale în două mari categorii: atribuţii de
prospectare şi planificare şi atribuţii de conducere.
O altă abordare a problemei atribuţiilor generale ale
ministerelor este aceea care ne permite să înţelegem că
atribuţiile ce formează competenţa ministerelor sunt o
consecinţă a sarcinilor pe care administraţia publică le are în
diferite domenii şi sectoare de activitate în care aceste organe
sunt specializate.
În primul rând, ministerele au o categorie de atribuţii
care vizează realizarea sarcinilor de concepţie şi conducere în
diferitele domenii şi sectoare de activitate ale administraţiei
publice ministeriale. În această categorie intră atribuţiile pe
care ministerele le au pentru realizarea sarcinilor de informare,
de documentare, de prevedere şi organizare în vederea aplicării
strategiei şi politicilor guvernamentale în domeniile lor de
activitate.
O altă categorie de atribuţii pe care le au ministerele, ca
organe de specialitate ale administraţiei publice centrale,
vizează realizarea sarcinilor de conducere, îndrumare şi control
al activităţilor care se desfăşoară în cadrul acestor organe,
precum şi în cadrul structurilor subordonate. În aceeaşi
categorie trebuie menţionate şi atribuţiile care vizează
realizarea sarcinilor de coordonare şi/sau autoritate pe care
ministerele le au faţă de structurile aflate în coordonarea şi/sau
autoritatea lor.
O ultimă categorie de atribuţii este formată de
atribuţiile specifice, prin care ministerele se individualizează,
şi anume atribuţiile prin care se realizează sarcinile tehnice şi
de gestiune ale administraţiei publice de specialitate.
Astfel, atribuţiile privind realizarea sarcinii de apărare a
ţării vor fi regăsite în competenţa Ministerului Apărării
Naţionale, după cum atribuţiile privind realizarea sarcinilor de
asigurare a sănătăţii populaţiei le vom găsi în competenţa
Ministerului Sănătăţii, iar atribuţiile vizând realizarea
sarcinilor din domeniul învăţământului public şi particular se
vor afla în competenţa Ministerului Educaţiei, Cercetării şi
Tineretului.
La fel, atribuţiile care vizează realizarea sarcinilor de
instaurare şi menţinere a ordinii publice vor forma competenţa
209
actualului Minister al Internelor şi Reformei Administrative,
iar atribuţiile privind realizarea sarcinilor de reprezentare în
relaţiile internaţionale se vor afla în competenţa Ministerului
Afacerilor Externe etc.
În raport cu natura atribuţiilor specifice, doctrina
administrativă veche a împărţit ministerele în patru mari grupe:
– Siguranţă, ordine internă şi externă, atribuţii ce au fost
încredinţate ministerelor de: Interne, Justiţie, Război, Externe
şi Finanţe;
– Sănătate publică şi ocrotiri sociale, atribuţii ce au fost
încredinţate Ministerului Sănătăţii şi Ocrotirilor Sociale;
– Cultură Naţională, atribuţii încredinţate Ministerului
Instrucţiunii Publice şi Ministerului Cultelor şi Artelor;
– Avuţia Naţională, atribuţii încredinţate Ministerului
Agriculturii şi Comerţului, Ministerului Muncii, Cooperaţiei şi
Asigurărilor Sociale, Ministerului Comunicaţiilor şi
Ministerului Lucrărilor Publice
În perioada comunistă, dar şi ulterior, literatura de
specialitate, considerând ministerele ca fiind organe de ramură,
le-a clasificat, după natura activităţii pe care o realizează, în
trei mari categorii:
– ministere cu activitate economică: Ministerul Industriei,
Ministerul Agriculturii, Ministerul Transporturilor etc.;
– ministere cu activitate social-culturală şi ştiinţifică:
Ministerul Învăţământului, Ministerul Sănătăţii, Ministerul
Cercetării, Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale etc.;
– ministere cu activitate politico-administrativă: Ministerul de
Interne, Ministerul Apărării, Ministerul Afacerilor Externe etc.
Referitor la atribuţiile ministerelor, Legea nr.90/2001
prevede, în art.40 alin.(1), că acestea, precum şi rolul, funcţiile,
structura organizatorică şi numărul de posturi se stabilesc în
raport cu importanţa, volumul, complexitatea şi specificul
activităţii desfăşurate şi se aprobă prin hotărâre a Guvernului.
Într-adevăr, prin actele normative de înfiinţare şi/sau
organizare a ministerelor sunt detaliate atribuţiile specifice ale
fiecărui minister, conferite prin actul respectiv în scopul
realizării sarcinilor din domeniul de activitate în care
funcţionează, iar prezentarea acestora pentru fiecare minister
excede limitele cursului de faţă.
8.3.2. Organizarea și funcționarea ministerelor
8.3.2.1. Organizarea ministerelor
Poate fi abordată din două puncte de vedere. Primul

este acela din perspectiva compartimentelor din care este
formată structura internă a ministerelor, compartimente prin
intermediul cărora se exercită atribuţiile generale şi specifice
210
ale administraţiei ministeriale.
Din acest punct de vedere, va trebui să constatăm că
personalul ministerelor este grupat, în raport cu împărţirea
atribuţiilor, în birouri, servicii, direcţii, direcţii generale etc., şi
se compune din mai multe categorii: personal de conducere,
personal de execuţie de specialitate, personal de execuţie
administrativă şi personal de deservire.
Din al doilea punct de vedere, organizarea ministerelor

poate fi abordată din perspectiva sarcinilor pe care acestea le
au prin organizarea conducerii ministerelor şi a administraţiei
propriu-zise.
Din acest punct de vedere, va trebui să constatăm că

organizarea ministerelor reprezintă nu numai organizarea unor
compartimente care să formeze structura internă a ministerelor,
ci şi organizarea funcţionării acestor compartimente, prin
organizarea conducerii ministerului şi a structurilor
componente, cât şi a administraţiei propriu-zise.
Regula generală privind organizarea ministerelor, adică
stabilirea rolului, a domeniului, respectiv, a domeniilor de
activitate afectate, a sarcinilor şi atribuţiilor, a structurii
organizatorice şi a numărului de posturi, este aceea că se
aprobă prin hotărâre a Guvernului.
De la această regulă există două excepţii stabilite de
art.59 din Legea nr. 90/2001, potrivit căruia organizarea şi
funcţionarea ministerelor privind apărarea naţională şi ordinea
publică sunt reglementate prin legi speciale, referirea făcându-
se la Ministerul Apărării Naţionale şi la Ministerul
Administraţiei şi Internelor, singurele ministere a căror
organizare şi funcţionare este realizată prin acte normative cu
putere de lege.
Structura organizatorică a ministerelor cuprinde:
– o structură internă sau centrală, care formează aparatul

propriu al ministerului;
– o structură exterioară, care cuprinde serviciile publice

deconcentrate în teritoriu, alte organe de specialitate şi instituţii
publice sau unităţi economice, medicale etc., aflate în
subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea ministerelor.
Structura organizatorică internă a ministerelor
Structura organizatorică internă a ministerelor este

formată din compartimentele interne ale ministerelor, care pot
211
fi împărţite în compartimente de specialitate, compartimente
funcţionale sau generale şi compartimente auxiliare.
Compartimentele de specialitate desfăşoară activităţi de

specialitate, specifice domeniului propriu al ministerului
respectiv, fiind compartimentele prin care ministerele se
diferenţiază de celelalte organe de specialitate care
funcţionează în subordinea Guvernului, dar se diferenţiază şi
între ele.
Compartimentele funcţionale sau generale se regăsesc
în cadrul oricărui minister, precum sunt compartimentele de
secretariat, relaţii cu publicul, resurse umane, financiar-
contabil, juridic, administrativ etc.
Compartimentele auxiliare se întâlnesc în cadrul unor
ministere, precum şi al altor organe de specialitate, sub diverse
denumiri (comisie, comitet, grup etc.) şi au caracter
consultativ, precum Comisiile de dialog social, care
funcţionează în cadrul ministerelor din anexa la HG nr.
314/200 .
Compartimentele interne sau administraţia centrală
propriu-zisă a ministerelor sunt: birourile, serviciile, direcţiile,
direcţiile generale şi departamentele.
Birourile reprezintă unitatea de bază şi se organizează
pentru îndeplinirea unei activităţi omogene sau pentru mai
multe activităţi complementare şi care presupun o conducere
unitară.
Serviciile sunt organizate pentru realizarea unor
activităţi distincte şi pot funcţiona fie în mod independent, fie
cumulate în cadrul unei direcţii, având, de regulă, în
componenţa lor, două sau mai multe birouri.
Direcţiile şi direcţiile generale sunt organizate şi
funcţionează pentru realizarea unor activităţi din sectoare
distincte. În cadrul direcţiilor generale se regăsesc, de regulă,
direcţii, servicii sau birouri.
O situaţie specială în cadrul personalului fiecărui
minister îl ocupă conducătorii direcţiilor şi direcţiilor generale,
al căror statut legal este configurat de prevederile generale ale
Legii nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici,
potrivit cărora aceştia sunt funcţionari publici, în timp ce
statutul de fapt îi situează pe aceştia la joncţiunea dintre
acţiunea administrativă şi voinţa politică.
Rolul politic al acestor directori şi directori generali
poate fi foarte important în funcţionarea compartimentelor pe
care le coordonează şi, în general, a ministerelor respective,
acestea fiind şi motivul pentru care aceştia trebuie să se bucure
în orice moment de încrederea ministrului care îi numeşte în
funcţie.
Departamentele se organizează, în unele cazuri în
212
structura internă a ministerelor, în scopul asigurării coordonării
şi orientării generale a activităţii compartimentelor de mai sus
care funcţionează pentru realizarea sarcinilor ministerului într-
unul dintre domeniile de activitate ce i-au fost afectate.
Departamentul este condus fie de un secretar de stat, fie de un
subsecretar de stat, după caz.
Structura organizatorică internă a ministerelor până la
nivelul direcţiilor, de regulă, este stabilită şi aprobată prin
hotărâre a Guvernului, iar pentru celelalte compartimente
inferioare, prin ordine ale miniştrilor.
Totuşi, atribuţiile compartimentelor ministerelor,
indiferent dacă sunt aprobate prin hotărâre a Guvernului sau
prin ordin al miniştrilor, se stabilesc prin regulamentul de
organizare şi funcţionare a ministerului, aprobat prin ordin al
ministrului.
În legătură cu aceste compartimente interne ale
ministerelor, mai trebuie menţionat că ele nu sunt subiecte de
drept administrativ şi nu au personalitate juridică, întrucât
sarcinile şi atribuţiile pe care le au nu sunt stabilite prin lege, ci
printr-un ordin al ministrului.
Structura organizatorică a ministerelor este stabilită
prin hotărârea de organizare şi funcţionare a ministerului
respectiv, fiind materializată într-o anexă, sub forma unei
scheme grafice, numită organigramă, precum şi în alte anexe în
care sunt enumerate unităţile aflate în subordinea, în
coordonarea sau sub autoritatea ministerului respectiv.
Hotărârile de organizare şi funcţionare a ministerelor
realizează reglementarea următoarelor aspecte:
– denumirea ministerului;
– statutul de organ de specialitate al administraţiei publice
centrale, aflat în subordinea Guvernului;
– domeniul/domeniile de activitate în care va funcţiona;
– rolul ministerului în aplicarea strategiei şi programului de
guvernare în domeniul de activitate afectat;
– sediului ministerului, aflat întotdeauna în Bucureşti;
– „funcţiile”, în cazul majorităţii ministerelor;
– sarcinile şi atribuţiile principale, precum şi cele
specifice;
– conducerea ministerului, inclusiv prin stabilirea numărului
secretarilor de stat şi al subsecretarilor de stat, când este cazul;
– referirea la anexele cu structura organizatorică, numărul de
personal şi unităţile aflate în subordinea, în coordonarea sau
sub autoritatea ministerului respectiv;
– mijloacele materiale şi financiare puse la dispoziţie;
– dispoziţiile finale privesc statutul şi salarizarea personalului,
actele normative modificate sau abrogate, după caz etc.
213
Compartimentele de specialitate ale ministerelor
Compartimentele funcţionale sau serviciile generale ale

ministerelor, cum erau numite în doctrina administrativă veche,
sunt comune tuturor ministerelor, precum şi celorlalte organe
de specialitate ale sistemului administraţiei ministeriale, astfel
că nu prezintă interes o prezentare suplimentară a acestora la
fiecare minister în parte, ele având atribuţii asemănătoare,
indiferent de ministerul în care funcţionează.
Totuşi, compartimentele de specialitate sau serviciile
speciale şi tehnice ale ministerelor diferă de la un minister la
altul, în raport cu domeniul sau domeniile de activitate în care
funcţionează ministerul respectiv.
După cum am arătat, în România, numărul ministerelor
a variat în funcţie de evoluţia istorică şi teritorială a ţării, în
funcţie de forma de guvernământ, de la o guvernare la alta şi
chiar de la un guvern la altul.
Prezentarea compartimentelor de specialitate ale
acestor ministere, care diferă de la un minister la altul, în raport
cu domeniul sau domeniile de activitate în care funcţionează
ministerul respectiv, deşi interesantă, depăşeşte cadrul unui
curs, astfel că ne vom limita la câteva exemplificări
edificatoare.
Astfel, de exemplu, la Ministerul Afacerilor Externe
vom întâlni direcţii generale pentru afaceri europene, pentru
Uniunea Europeană, pentru Statele Unite ale Americii şi
Canada, pentru afaceri globale, pentru O.N.U. şi instituţii
specializate etc., care sunt compartimente de specialitate cu
ajutorul cărora acest minister îşi realizează sarcinile privind
politica externă a ţării, integrarea europeană şi euroatlantică,
relaţiile de colaborare şi cooperare ale României cu alte ţări.
La fel, spre exemplu, în organizarea Ministerului
Educaţiei şi Cercetării vom întâlni, drept compartimente de
specialitate: direcţii generale pentru învăţământul
preuniversitar şi, respectiv, pentru învăţământul superior,
pentru învăţământul în limbile minorităţilor, pentru
monitorizare şi inspecţii şcolare etc., cu ajutorul cărora acest
minister îşi realizează sarcinile pe care le are în domeniul
învăţământului şi educaţiei.
La Ministerul Justiţiei, spre exemplu, funcţionează
compartimente de specialitate pentru realizarea sarcinilor
specifice pe care acest minister le are în propriul domeniu de
activitate, precum: direcţia de drept internaţional, cooperare
juridică şi afaceri juridice externe, direcţia pentru publicaţie
mobiliară, notari publici, executori, traducători şi interpreţi,
direcţia de protecţie a victimelor şi reintegrare socială a
infractorilor, direcţia pentru evidenţa O.N.G.-urilor, direcţia
214
pentru relaţiile cu Consiliul Superior al Magistraturii etc.
Structurile exterioare ale ministerelor
După cum am văzut, ministerele au, de regulă, structuri

centrale, care formează aparatul propriu, precum şi structuri
exterioare, care se prezintă fie sub forma unor servicii publice
deconcentrate, fie sub forma unor organe de specialitate, alte
instituţii publice, sau unităţi economice, medicale, tehnice etc.,
aflate în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea
ministerelor.
Serviciile publice deconcentrate
După cum am arătat, terminologia de servicii publice

deconcentrate a fost introdusă odată cu adoptarea Legii de
revizuire a Constituţiei din 1991, meritul fiind al literaturii de
specialitate, care, preluând-o din doctrina franceză, a impus-o
atenţiei Comisiei de revizuire a Constituţiei.
Serviciile exterioare sau deconcentrate au fost
calificate, pe drept cuvânt de către doctrina occidentală de
specialitate ca fiind servicii integrate în ierarhia administraţiei
publice ministeriale, dar cu o competenţă teritorială limitată la
unitatea administrativ-teritorială în care funcţionează.
Constituţia din 1991 şi legislaţia subsecventă foloseau
terminologia de servicii publice descentralizate pentru
structurile de la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, pe
care le aveau ministerele şi celelalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale.
Constituţia revizuită, în art. 119 alin.(1), prevede că
administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se
întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi
deconcentrării serviciilor publice, iar în art. 122 alin.(2)
prevede că prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan
local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice
centrale din unităţile administrativ-teritoriale.
Potrivit prevederilor art.43 din Legea nr.90/2001,
ministerele pot avea în subordinea lor servicii publice
desconcentrate, care funcţionează în unităţile administrativ-
teritoriale şi, potrivit art. 30 alin.(3) din aceeaşi lege, sunt
conduse de prefect, care este reprezentantul Guvernului pe plan
local.
Înfiinţarea sau desfiinţarea serviciilor publice
deconcentrate ale ministerelor, precum şi cele ale celorlalte
organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale, sarcinile,
structura organizatorică, numărul şi încadrarea personalului,
215
criteriile de constituire a compartimentelor şi funcţiile de
conducere ale acestora se aprobă prin ordin al ministrului sau
al conducătorului organului de specialitate în subordinea căruia
îşi desfăşoară activitatea aceste servicii, după caz.
Serviciile publice deconcentrate sunt structurile
teritoriale prin care, ca regulă generală, ministerele şi celelalte
organe centrale îşi realizează competenţa la nivel naţional, pe
întregul teritoriu al ţării, îşi îndeplinesc în mod concret
atribuţiile conferite de lege.
Astfel, sunt ministere care au asemenea servicii publice
deconcentrate la nivelul judeţelor, cum sunt inspectoratele
şcolare judeţene, în cazul Ministerului Educaţiei şi Cercetării,
ori direcţiile judeţene agricole şi rurale, în cazul Ministerului
Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale.
Dar sunt şi ministere care au astfel de servicii publice
deconcentrate nu numai la nivelul judeţelor, dar şi al
municipiilor, oraşelor şi respectiv, sectoarelor, chiar şi al
comunelor, precum Ministerul Internelor şi Reformei
Administraţiei şi Ministerul Economiei şi Finanţelor. Însă, aşa
cum am mai arătat, sunt şi ministere care îşi exercită
competenţa asupra întregului teritoriu al ţării şi asupra întregii
populaţii în mod direct, fără a avea în subordine servicii
publice deconcentrate la nivelul unităţilor administrativ-
teritoriale, precum Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul
Integrării Europene, Ministerul Justiţiei.
În conformitate cu prevederile art.41 alin.(1) din Legea
nr. 90/2001, în funcţie de natura atribuţiilor, unele ministere
pot avea în domeniul lor de activitate compartimente în
străinătate, stabilite prin hotărâre a Guvernului. Este cazul
Ministerului Afacerilor Externe care are în străinătate misiuni
diplomatice şi oficii consulare care se înfiinţează/desfiinţează
ori îşi schimbă rangul cu aprobarea Preşedintelui României la
propunerea Guvernului.
În literatura de specialitate s-a exprimat opinia că
aceste structuri, numite de lege compartimente, care
funcţionează în afara teritoriului naţional, ar avea acelaşi statut
juridic cu cel al serviciilor publice pe care celelalte ministere le
au deconcentrate în unităţile administrativ-teritoriale, opinie
care este cel puţin discutabilă.
Este adevărat că art. 12 din HG nr.100/2004 privind
organizarea şi funcţionarea Ministerului Afacerilor Externe
denumeşte aceste structuri ca fiind servicii exterioare ale
ministerului, dar în timp ce, potrivit prevederilor art.44 alin.(3)
din Legea nr. 90/2001, conducătorii serviciilor deconcentrate
ale ministerelor se numesc şi se eliberează din funcţie de către
ministru, fiind deci în subordinea acestuia, şefii misiunilor
diplomatice şi ai oficiilor consulare sunt numiţi de Preşedintele
României şi respectiv, de Guvern, după proceduri speciale.
216
De asemenea, aşa cum am arătat, în timp ce serviciile
publice deconcentrate ale ministerelor sunt înfiinţate sau
desfiinţate prin ordin al ministrului, în cazul misiunilor
diplomatice şi al oficiilor consulare, înfiinţarea, desfiinţarea
sau schimbarea rangului diplomatic se aprobă de Preşedintele
României, la propunerea Guvernului.
Opinia menţionată s-ar susţine doar în cazul centrelor
culturale, care funcţionează, de asemenea, ca servicii
exterioare ale Ministerului Afacerilor Externe şi sunt înfiinţate
prin hotărâre a Guvernului,iniţiată de acest minister, cu avizul
Ministerului Culturii şi Cultelor, iar numirea directorilor
acestor centre se face de către Ministerul Afacerilor Externe cu
un aviz asemănător.
Organele de specialitate ale administraţiei publice
centrale din subordinea ministerelor.
În afara aparatului propriu, care constituie structura
organizatorică internă a fiecărui minister şi, eventual, pe lângă
serviciile publice deconcentrate în unităţile administrativ-
teritoriale, ministerele pot avea în subordine alte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale, ori alte instituţii
şi unităţi economice, aflate în coordonarea sau sub autoritatea
acestora.
Aşa cum am mai arătat, în conformitate cu prevederile
art.117 alin.(2) din Constituţie, Guvernul şi ministerele, cu
avizul Curţii de Conturi, pot înfiinţa organe de specialitate, în
subordinea lor, numai dacă legea le recunoaşte această
competenţă.
Legea nr.90/2001, la art.42, a prevăzut că ministerele pot
înfiinţa în subordinea lor organe de specialitate, cu avizul
Curţii de Conturi, ai căror conducători sunt numiţi şi, respectiv,
eliberaţi din funcţie prin ordin al ministrului, conform
prevederilor art. 44 alin. (2) din aceeaşi lege.
Această ultimă reglementare, potrivit căreia
conducătorii organelor de specialitate din subordinea
ministerelor sunt numiţi şi, respectiv, eliberaţi din funcţie prin
ordin al ministrului, trebuie coroborată cu regula generală din
art. 15 lit.d) şi lit.e) din Legea nr. 90/2001 în conformitate cu
care secretarii de stat şi alte persoane, sunt numiţi şi, respectiv,
eliberaţi din funcţie, în cazurile prevăzute de lege, de către
Primul-ministru.
Organele de specialitate au fost înfiinţate şi
funcţionează în subordinea ministerelor pentru realizarea unor
sarcini concrete din domeniul/domeniile de activitate ale
ministerelor, care le-au fost repartizate prin actul normativ de
înfiinţare, organizare şi funcţionare.
În fiecare act normativ de organizare a unui minister,
într-o anexă distinctă, sunt enumerate organele de specialitate
aflate în raporturi de subordonare cu ministerul respectiv.
217
2.Alte instituţii şi unităţi aflate în subordinea, în
coordonarea sau sub autoritatea ministerelor
În afara serviciilor publice pe care ministerele le au sub

forma unor structuri deconcentrate în teritoriu şi a organelor de
specialitate ale administraţiei publice centrale aflate în
subordinea ministerelor, în strânse raporturi cu administraţia
guvernamentală se mai găsesc şi alte structuri, la care ne vom
referi în continuare.
Textul de lege care se referă la aceste structuri este
art.53 alin.(3) din Legea nr. 90/2001, potrivit căruia miniştrii
îşi îndeplinesc atribuţiile ce le revin folosind aparatul propriu
al ministerelor, precum şi prin instituţiile aflate în subordinea,
coordonarea sau autoritatea ministerelor.
Astfel, analiza oricărui act normativ de organizare şi
funcţionare a unui minister ne permite să constatăm că, în
majoritatea cazurilor, ministerele au diverse structuri
organizatorice în subordinea, în coordonarea sau sub
autoritatea lor, care sunt evidenţiate în anexele actului
respectiv, cu specificarea, în fiecare caz, a sursei sau a surselor
de finanţare.
Astfel, instituţiile şi unităţile economice (regii
autonome, societăţi comerciale, companii naţionale ş.a) care au
fost înfiinţate şi funcţionează în scopul realizării unor sarcini
de prestaţie nu fac parte din administraţia ministerială, având
personalitate juridică distinctă de cea a ministerelor, o
competenţă sau un obiect de activitate propriu, dispun de o
anumită autonomie etc., dar, totuşi, rămân legate de
administraţia guvernamentală, aflându-se în raporturi de
subordonare, de coordonare sau sub autoritatea ministerelor,
după caz, potrivit actului normativ de organizare şi
funcţionare, în virtutea cărora miniştrii au atribuţii în legătură
cu numirea/desemnarea organelor de conducere, dreptul de
instrucţiune asupra activităţii acestor structuri, de control etc.
Natura acestor raporturi este aceea care deosebeşte
aceste structuri ale administraţiei ministeriale de celelalte
structuri administrative neministeriale: autorităţile autonome
ale administraţiei publice centrale şi autorităţile admi-nistraţiei
publice locale, care sunt autonome faţă de administraţia
ministerială.
Referitor la instituţiile şi unităţile aflate în subordinea,
în coordonarea sau sub autoritatea ministerelor, mai trebuie
subliniat că Legea nr.90/2001 nu cuprinde norme care să
reglementeze în mod corespunzător raporturile juridice dintre
asemenea structuri şi ministerul de resort, ceea ce a condus la
practici contradictorii.
Astfel, dacă în cazul Ministerului Economiei şi
218
Finanţelor şi Ministerului Transporturilor, regiile, companiile
naţionale şi societăţile naţionale funcţionează sub autoritatea
acestora, în cazul Ministerului Educaţiei, Cercetării şi
Tineretului, Regia Autonomă „Editura Didactică şi
Pedagogică” funcţionează în coordonarea acestuia, iar în cazul
Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Compania
Naţională a Fondului Piscicol funcţionează în subordinea
acestui minister.
8.3.2.2 Conducerea ministerelor
Conducerea ministerelor se realizează, potrivit art. 46

alin.(1) din Legea nr.90/2001, în mod exclusiv de către
miniştri.
Ministrul este cel care reprezintă ministerul în
raporturile cu celelalte organe, cu persoanele juridice şi fizice
din ţară şi străinătate, precum şi in justiţie.
Reglementarea privind reprezentarea legală a
ministerului de către şeful său, ministrul, o regăsim în toate
actele normative privind organizarea şi funcţionarea
ministerelor, ceea ce reprezintă o transpunere a principiului
general potrivit căruia orice persoană juridică este reprezentată
legal prin organul său de conducere.
De regulă, reprezentarea ministerului în faţa instanţelor
de judecată este delegată prin ordin al ministrului în favoarea
direcţiei de specialitate a ministerului.
Ministrul răspunde pentru întreaga activitate a
ministerului, pe care îl conduce şi îl reprezintă, în faţa
parlamentului, în solidar cu ceilalţi membri ai Guvernului, în
cazul unei moţiuni, dar şi separat, în cazul interpelărilor şi
întrebărilor puse de senatori şi deputaţi, ori al anchetelor
parlamentare, potrivit prevederilor art.112 şi 113 din
Constituţie, dar şi în faţa Guvernului, Primul-ministru având
posibilitatea să propună Preşedintelui României revocarea
unora dintre miniştri, conform dispoziţiilor art.85 alin.(2) din
Constituţie.
Deci, orice ministru are o dublă responsabilitate
politică: una faţă de Parlament, care îşi are temeiul în faptul că
miniştrii sunt învestiţi în funcţie prin votul puterii legislative,
iar alta faţă de Guvern, care exercită conducerea generală a
administraţiei publice, fiecare ministru fiind capul serviciilor
publice din ministerul pe care îl conduce.
Separat, miniştrii au o răspundere penală şi patrimonială de
care ne vom ocupa, însă, într-o secţiune separată, consacrată
răspunderii ministeriale.
Atribuţiile generale ale unui ministru sunt derivate din
autoritatea cu care a fost învestit, el fiind în acelaşi timp o
219
autoritate ierarhică, o autoritate de reglementare şi o autoritate
de reprezentare.Ministrul îşi exercită autoritatea ierarhică
asupra tuturor serviciilor publice şi asupra ansamblului
personalului acestora, al căror şef ierarhic este
. Astfel, cu excepţia secretarului general şi a
secretarilor generali adjuncţi, care sunt numiţi de Primul-
ministru, ministrul numeşte pe toţi ceilalţi funcţionari publici,
fie în mod direct, fie delegând această atribuţie.
De asemenea, ca autoritate ierarhică supremă în
minister, ministrul dă ordine şi instrucţiuni tuturor agenţilor
aflaţi sub autoritatea sa şi le poate aplica sancţiuni şi acorda
recompense, cu respectarea prevederilor legale şi principiilor
generale ale dreptului.
Ca autoritate de reglementare, ministrul emite ordine şi
instrucţiuni cu privire la personalul şi structurile subordonate.
Sunt însă şi miniştri, precum ministrul economiei şi finanţelor,
spre exemplu, ale căror instrucţiuni referitoare la aplicarea
unor prevederi fiscale sunt obligatorii şi pentru personalul
serviciilor de specialitate din alte ministere ori alte organe ale
Ca autoritate de reprezentare, ministrul va reprezenta
ministerul, aşa cum am arătat mai sus, dar va reprezenta şi
statul român, în baza mandatului dat de Guvern, în diferitele
organe sau organisme internaţionale sau pentru încheierea unor
acorduri, convenţii sau înţelegeri internaţionale.
Atribuţiile generale ale miniştrilor, pentru domeniul lor
de activitate, sunt enumerate de art.53 din Legea nr. 90/2001:
– organizează, coordonează şi controlează aplicarea legilor,
ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, a ordinelor şi
instrucţiunilor emise potrivit legii, cu respectarea limitelor de
autoritate şi a principiului autonomiei locale a instituţiilor
publice şi a agenţilor economici;
– iniţiază şi avizează proiecte de lege, ordonanţe, hotărâri ale
Guvernului, în condiţiile stabilite prin metodologia aprobată de
Guvern;
– acţionează pentru aplicarea strategiei proprii a ministerului,
integrată celei de dezvoltare economico-socială a Guvernului;
– fundamentează şi elaborează propuneri pentru bugetul anual,
pe care le înaintează Guvernului;
– urmăresc proiectarea şi realizarea investiţiilor din sistemul
ministerului, în baza bugetului aprobat;
– reprezintă interesele statului în diferitele organe şi organisme
internaţionale, în conformitate cu acordurile şi convenţiile
internaţionale la care România este parte şi cu alte înţelegeri
stabilite în acest scop şi dezvoltă relaţii de colaborare cu
organe şi organizaţii similare din alte state şi cu organizaţii
internaţionale ce interesează domeniul lor de activitate;
– iniţiază şi negociază, din împuternicirea Preşedintelui
220
României sau a Guvernului, în condiţiile legii, încheierea de
convenţii, acorduri şi alte înţelegeri internaţionale sau propun
întocmirea formelor de aderare la cele existente;
– urmăresc şi controlează aplicarea convenţiilor şi acordurilor
internaţionale la care România este parte şi iau măsuri pentru
realizarea condiţiilor în vederea integrării în structurile
europene sau în alte organisme internaţionale;
– coordonează şi urmăresc elaborarea şi implementarea de
politici şi strategii în domeniile de activitate ale ministerului,
potrivit strategiei generale a Guvernului;
– avizează, în condiţiile legii, înfiinţarea organismelor
neguver-namentale şi cooperează cu acestea în realizarea
scopului pentru care au fost create;
– colaborează cu instituţiile de specialitate pentru formarea şi
perfecţionarea pregătirii profesionale a personalului din
sistemul lor;
– aprobă, după caz, editarea publicaţiilor de specialitate şi
informare.
Miniştrii îndeplinesc şi alte atribuţii specifice, care sunt
stabilite prin acte normative pentru domeniul sau domeniile lor
de activitate.
Pentru îndeplinirea atribuţiilor ce le revin, miniştrii
folosesc aparatul propriu al ministerelor, precum şi instituţiile
aflate în subordonarea, coordonarea sau sub autoritatea lor.
În activitatea sa, ministrul este ajutat totdeauna de unul
sau mai mulţi secretari de stat, care sunt numiţi prin decizie a
Primului-ministru, de regulă, la propunerea ministrului sau, cel
puţin, după consultarea acestuia, pentru că numai astfel se va
da conţinut prevederii legale potrivit căreia rolul acestora este
de a-l ajuta pe ministrul respectiv.
Secretarii de stat exercită atribuţiile care le sunt
delegate de către ministru şi răspund în faţa acestuia în legătură
cu îndeplinirea atribuţiilor respective.
Art.47 din Legea nr.90/2001 a fost completat prin OUG
nr.64/2003, fiind introdus un alineat nou, potrivit căruia, în
cadrul ministerelor, instituţiilor publice şi altor organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale, poate fi utilizată
şi funcţia de subsecretar de stat, potrivit hotărârii Guvernului
privind organizarea şi funcţionarea acestora.
Ministerele au câte un secretar general şi unul sau doi
secretari generali adjuncţi.
Rolul declarat al secretarului general a fost acela de a asigura
stabilitatea funcţionării ministerului, continuitatea conducerii şi
realizarea legăturilor funcţionale între structurile ministerului,
constituind zona de legătură a acţiunii administrative cu voinţa
politică.
Secretarul general al ministerului îndeplineşte
însărcinările prevăzute de regulamentul de organizare şi
221
funcţionare a ministerului ori care îi sunt încredinţate prin
ordin al ministrului lor, dar, potrivit prevederilor art. 49 alin.(2)
din Legea nr.90/2001, el are următoarele atribuţii şi
responsabilităţi:
– coordonează buna funcţionare a compartimentelor şi
activităţilor cu caracter funcţional din cadrul ministerului şi
asigură legătura operativă dintre ministru şi conducătorii
tuturor compartimentelor din minister şi unităţile subordonate;
– colaborează cu compartimentele de specialitate din cadrul
Secretariatului General al Guvernului, cu secretarii generali din
celelalte ministere, precum şi cu secretarii judeţelor şi cu
directorii generali de prefectură în probleme de interes comun;
– primeşte şi transmite spre avizare ministerelor proiectele de
acte normative iniţiate de minister şi asigură avizarea
proiectelor de acte normative primite de la alţi iniţiatori;
– transmite Secretariatului General al Guvernului proiecte de
acte normative iniţiate de minister pentru a fi discutate în
şedinţa Guvernului;
– urmăreşte şi asigură finalizarea actelor normative aprobate de
Guvern, care au fost iniţiate de minister;
– monitorizează şi controlează elaborarea raportărilor
periodice, prevăzute de reglementările în vigoare;
– coordonează întregul personal al ministerului, activitatea de
elaborare a politicilor de personal şi principiile directoare
pentru managementul de personal.
Aşa cum am arătat deja, în realizarea atribuţiilor care îi
revin, secretarul general este ajutat de unul sau doi secretari
generali adjuncţi, care, la rândul lor, sunt funcţionari publici de
carieră, numiţi prin concurs sau examen, după caz, prin decizie
a Primului-ministru, potrivit prevederilor art. 19 din Legea
nr.199/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, modificată
şi completată prin Legea nr.161/2003.
Colegiul ministerului este, potrivit prevederilor art.52
din Legea nr. 90/2001, un organ care funcţionează pe lângă
ministru, având rol consultativ, a cărui componenţă, precum şi
regulamentul de organizare a acestuia se aprobă prin ordin al
ministrului, care îl convocă şi îl conduce în şedinţe în care se
dezbat probleme privind activitatea ministerului.
Structurile de control, inspecţie şi audit sunt
compartimente aflate întotdeauna în directa subordonare a
ministrului, cu ajutorul cărora acesta efectuează controale
disciplinare, inspecţii tehnice sau verificări financiare în raport
cu prevederile legale în materie sau cu situaţiile survenite.
222
8.3.3.Actele miniștrilor și răspunderea ministerială
8.3.3.1. Actele miniștrilor
Este necesar să distingem între activitatea desfăşurată şi

actele la adoptarea cărora miniştrii participă în calitate de
membri ai Guvernului, pe de o parte, şi activitatea desfăşurată
şi actele pe care miniştri le emit ca şefi ai ministerelor pe care
le conduc, pe de altă parte.
Astfel, în calitate de membri ai Guvernului, miniştrii
participă la adoptarea tuturor actelor politice şi juridice ale
Guvernului, în timp ce, în calitate de şefi ai ministerelor pe
care le conduc, vor emite actele administrative prevăzute de
lege pentru îndeplinirea atribuţiilor lor.
Potrivit prevederilor art. 46(3) din Legea nr. 90/2001
privind organizarea Guvernului României şi a ministerelor, în
exercitarea atribuţiilor ce le revin miniştrii emit, în condiţiile
legii, ordine şi instrucţiuni.
Instrucţiunile sunt acte administrative cu caracter
normativ, în timp ce ordinele sunt, de regulă, acte
administrative cu caracter individual, aşa cum rezultă din
dispoziţiile art.26 din Regulamentul privind procedurile pentru
supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare
Guvernului, aprobat prin HG nr.50/2005, potrivit cărora
ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte asemenea
acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi cele
ale prefecţilor se emit pe baza şi în executarea legilor, a
ordonanţelor şi a hotărârilor Guvernului.
În conformitate cu prevederile art.10 din Legea
nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru
elaborarea actelor normative şi ale art.27 din Regulamentul de
mai sus, toate ordinele, instrucţiunile şi alte asemenea acte cu
caracter normativ se publică în „Monitorul Oficial al
României”, după obţinerea avizului Ministerului Justiţiei.
Art.46 alin.(3) din Legea 90/2001 prevede că miniştrii emit
ordine şi instrucţiuni pentru exercitarea atribuţiilor pe care le
au, dar, în realitate, actele administrative emise de aceştia sunt
mult mai multe.
Ordinele, aşa cum am arătat deja, sunt, de regulă, acte
administrative cu caracter individual şi sunt emise de miniştri
pentru executarea în concret a prevederilor legale, în sens larg.
Acestea produc efecte faţă de o singură persoană,
precum sunt ordinele de numire a unui funcţionar public, spre
exemplu, într-o funcţie publică de execuţie sau de conducere,
ori de înalt funcţionar public ori pentru eliberarea unor avize,
sau pentru aprobarea unor bugete de venituri şi cheltuieli
pentru unităţile subordonate.
223
O a doua categorie de ordine este aceea a celor care au
caracterul unor acte administrative normative, emise de
miniştri pentru organizarea executării prevederilor legale, care
produc efecte juridice asupra tuturor persoanelor fizice şi
juridice ce intră sub incidenţa lor.
Practica ministerială a impus şi o a treia categorie de
ordine: ordinele prin care se aprobă regulamente, reglementări,
nomenclatoare, reguli, cerinţe tehnice, norme tehnice, norme,
criterii, norme metodologice, proceduri, metodologii, precizări,
instrucţiuni etc.
Ordinele prin care miniştrii aprobă diverse instrucţiuni
se regăsesc în cazul tuturor ministerelor, deşi, potrivit
prevederilor actelor normative privind organizarea
ministerelor, ordinele şi instrucţiunile sunt două categorii de
acte administrative puse la dispoziţia miniştrilor ca instrumente
juridice distincte pentru realizarea atribuţiilor conferite legal.
Din punct de vedere tehnic, această modalitate este
inutilă, iar din punct de vedere juridic, este de natură să
producă oarecare confuzie între cele două categorii de acte
distincte, având un statut egal, ca acte administrative de
autoritate cu caracter normativ.
În legătură cu ordinele cu caracter normativ, mai
trebuie precizat că, în imensa lor majoritate, acestea sunt unice,
în sensul că sunt emise de un singur ministru, dar există şi
ordine comune, emise de doi sau mai mulţi miniştri, atunci
când cadrul de organizare a executării legii vizează domeniile
de activitate a două sau mai multor ministere.
Instrucţiunile sunt acte administrative de autoritate cu
caracter normativ care se emit de către miniştri, precum şi de
către ceilalţi conducători ai organelor de specialitate ale
administraţiei publice centrale, pentru organizarea executării
legilor, a ordonanţelor sau a hotărârilor cu caracter normativ
ale Guvernului.
Ca şi în cazul ordinelor cu caracter normativ,
instrucţiunile sunt, în marea lor majoritate, unice, în sensul că
sunt emise de către un singur ministru, dar există şi instrucţiuni
comune, emise de doi sau mai mulţi miniştri, ori împreună cu
alţi conducători ai unor organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale.
Normele metodologice sunt acte administrative de
autoritate cu caracter normativ, emise de miniştri pentru
organizarea executării legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor cu
caracter normativ ale Guvernului. Normele metodologice pot fi
unice, adică emise de un singur ministru, dar pot fi şi comune,
atunci când aplicarea unei legi, ordonanţe etc. vizează două sau
mai multe domenii de activitate.
Precizările sunt acte administrative de autoritate, emise
de miniştri, precum şi de conducătorii altor organe de
224
specialitate ale administraţiei publice centrale, fie în aplicarea
prevederilor unor legi, ordonanţe etc., fie în aplicarea unor
norme legale cuprinse într-o lege, ordonanţă sau hotărâre a
Guvernului. Precizările pot fi comune, fiind emise de doi sau
mai mulţi miniştri, dar, de regulă, acestea sunt acte
administrative unice, fiind emise de un singur ministru sau
conducător de alte organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale.
Regulamentele sunt acte administrative de autoritate cu
caracter normativ care se aprobă, de regulă, prin ordin al
miniştrilor, aşa cum am precizat deja, dar sunt emise şi ca act
administrativ de sine stătător.
8.3.3.2. Răspunderea ministerială
1. Răspunderea politică
În literatura de specialitate din perioada interbelică, dar

şi actuală s-a impus şi a fost susţinută teza după care
responsabilitatea ministerială cuprinde o responsabilitate
politică şi o responsabilitate juridică a membrilor Guvernului.
Această distincţie se regăseşte atât în prevederile
constituţionale actuale, cât şi în prevederile Legii nr.115/1999
privind responsabilitatea ministerială.Răspunderea politică a
miniştrilor
Potrivit art. 109(1) fraza a II-a din Constituţie, fiecare

membru al Guvernului răspunde politic solidar cu ceilalţi
membri pentru activitatea Guvernului şi pentru actele acestuia.
Sancţiunea cea mai severă care intervine în cazul
răspunderii politice a Guvernului şi a membrilor acestuia este
demiterea prin retragerea încrederii de către Parlament, potrivit
procedurii moţiunii de cenzură, dar răspunderea politică a
Guvernului şi a miniştrilor ne apare ca o instituţie a Dreptului
constituţional.
Totuşi, nu vom aborda problema răspunderii juridice a
membrilor Guvernului fără să enunţăm modalităţile de control
politic parlamentar în urma cărora poate fi angajată
răspunderea politică a acestora.
Modalităţile de control politic ale Parlamentului asupra
activităţii Guvernului şi membrilor acestuia sunt prevăzute de
Constituţie şi de regulamentele celor două Camere, acestea
putând fi grupate pe următoarele categorii:
– acordarea votului de învestitură, prin care Parlamentul, în
şedinţa comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului, acordă
votul de încredere pe programul şi lista Guvernului, prezentate
de candidatul desemnat de Preşedintele României pentru
funcţia de Prim-ministru, potrivit prevederilor art. 103 din
225
Constituţie;
– moţiunea de cenzură, reglementată de art.113 din Constituţie,
care poate avea drept efect retragerea încrederii acordate
Guvernului;
– moţiunea simplă, prevăzută de art. 112(2) din Constituţie,
potrivit căruia Camera Deputaţilor sau Senatul poate adopta o
moţiune simplă prin care să-şi exprime poziţia cu privire la o
problemă politică internă sau externă, ori, după caz, cu privire
la o problemă ce a făcut obiectul unei interpelări;
– angajarea răspunderii Guvernului asupra unui program, a
unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege,
în condiţiile art.114 din Constituţie, care poate avea drept efect
demiterea Guvernului dacă o moţiune de cenzură a fost votată
în condiţiile art. 113 din Constituţie;
– întrebările şi interpelările, prevăzute de art. 112 din
Constituţie, reprezintă cel mai uzitat mijloc de control
parlamentar asupra Guvernului şi a membrilor săi, miniştrii;
– obligaţia Guvernului de a informa Parlamentul, conform art.
111(1) din Constituţie, potrivit căruia Guvernul este obligat să
prezinte informaţiile şi documentele cerute de Camera
Deputaţilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin
intermediul preşedinţilor acestora;
– ancheta parlamentară, care, potrivit art. 64(4) din Constituţie,
poate fi iniţiată şi efectuată fie de comisiile parlamentare, fie
de comisii de anchetă instituite în acest scop, fie de comisii de
anchetă comune ale celor două Camere.
2. Răspunderea juridică a miniştrilor
Pe lângă răspunderea politică, împotriva miniştrilor, ca

membri ai Guvernului, poate fi angajată şi răspunderea
juridică. În raport cu răspunderea politică a miniştrilor, care
este de regulă o răspundere colectivă, răspunderea juridică a
miniştrilor este totdeauna o răspundere individuală.
În legătură cu răspunderea juridică a miniştrilor trebuie
să distingem între faptele săvârşite de aceştia în afara
exerciţiului funcţiei lor, pentru care vor răspunde potrivit
regulilor de drept comun, şi faptele săvârşite în exerciţiul
funcţiei lor, pentru care se vor aplica regulile speciale
referitoare la responsabilitatea ministerială.
În doctrină s-a arătat că o soluţie contrară, adică
aplicarea legilor speciale şi pentru cazul în care ar fi vorba de
fapte comise de miniştri în afara exerciţiului funcţiei lor, ar
echivala cu o încălcare a principiului egalităţii în drepturi a
cetăţenilor în faţa legii consacrat de art. 16(1) din Constituţie.
Răspunderea juridică a miniştrilor, în raport cu faptele
comise în exerciţiul funcţiei lor, poate îmbrăca formele
răspunderii penale, răspunderii civile, răspunderii
226
contravenţionale şi răspunderii disciplinare.
3. Răspunderea penală
Temeiul răspunderii penale a miniştrilor îl constituie, în

primul rând, prevederile art. 109(2) din Constituţie, potrivit
cărora numai Camera Deputaţilor, Senatul şi Preşedintele
României au dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor
Guvernului pentru faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei lor.
Dacă s-a cerut urmărirea penală, Preşedintele României
poate dispune suspendarea acestora din funcţie. Trimiterea în
judecată a unui membru al Guvernului atrage suspendarea lui
din funcţie.
De asemenea, potrivit art.109 alin.(3) din Constituţie,
cazurile de răspundere şi pedepsele aplicabile membrilor
Guvernului sunt reglementate printr-o lege privind
responsabilitatea ministerială.
Într-adevăr, această prevedere constituţională din anul
1991 a prins contur în anul 1999, când a fost adoptată Legea
nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, astfel că
anterior acestei date nu a existat temei legal pentru angajarea
răspunderii penale a membrilor guvernelor care au funcţionat.
În conformitate cu art. 6, prevederile acestei legi se
aplică numai membrilor Guvernului, adică Primului-ministru,
miniştrilor şi altor membri stabiliţi prin lege organică (miniştri
de stat, miniştri delegaţi, miniştri coordonatori) numiţi de
Preşedintele României pe baza votului de încredere acordat de
Parlament Legea nr. 115/1999, republicată, cuprinde atât
reglementări de drept material, prin care incriminează fapte
comise de membrii Guvernului în exerciţiul funcţiei lor, cât şi
norme procesuale prin care este reglementată procedura de
urmărire penală şi de judecare.
Astfel, potrivit art.7 alin. (1), intră sub incidenţa
acestei legi faptele săvârşite de membrii Guvernului în
exerciţiul funcţiei lor şi care, potrivit legii penale, constituie
infracţiuni.
Pe de altă parte, potrivit art.8 alin. (1), constituie
infracţiuni şi se pedepsesc cu închisoare de la 2 la 12 ani
următoarele fapte săvârşite de membrii Guvernului în
exerciţiul funcţiei lor:
împiedicarea, prin ameninţare, violenţă ori prin folosirea de

mijloace frauduloase, a exercitării cu bună-credinţă a
drepturilor şi libertăţilor vreunui cetăţean;
prezentarea, cu rea-credinţă, de date inexacte Parlamentului
sau Preşedintelui României cu privire la activitatea Guvernului
sau a unui minister, pentru a ascunde săvârşirea unor fapte de
natură să aducă atingere intereselor statului.
227
De asemenea, potrivit art.8 alin.(2), constituie, infracţiuni
şi se pedepsesc cu închisoare de la 6 luni la 3 ani următoarele
fapte săvârşite de către un membru al Guvernului:
refuzul nejustificat de a prezenta Camerei Deputaţilor,
Senatului sau comisiilor permanente ale acestora, în termen de
30 de zile de la solicitare, informaţiile şi documentele cerute de
acestea în cadrul activităţii de informare a Parlamentului de
către membrii Guvernului, potrivit art. 110 alin. (1) din
Constituţie;
emiterea de ordine normative sau instrucţiuni cu caracter
discriminatoriu pe temei de rasă, naţionalitate, etnie, limbă,
religie, categorie socială, convingeri, vârsta, sex sau orientare
sexuală, apartenenţă politică, avere sau origine socială, de
natura sa aducă atingere drepturilor omului.
Potrivit normelor procedurale ale Legii nr. 115/1999,
republicată, Camera Deputaţilor, Senatul şi Preşedintele
României au dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor
Guvernului pentru faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei lor
(art.12).
Camera Deputaţilor sau Senatul dezbat propunerea de
începere a urmăririi penale în baza unui raport prezentat de o
comisie permanentă sau de o comisie specială de anchetă,
prezenţa celui în cauză fiind obligatorie la dezbateri, fără ca
lipsa nejustificată să poată împiedica desfăşurarea lucrărilor.
În cazul în care membrul Guvernului este şi deputat
sau senator, Camera Deputaţilor sau Senatul va hotărî şi cu
privire la cererea de ridicare a imunităţii parlamentare, cu
respectarea prevederilor constituţionale.
Preşedintele României, în exercitarea dreptului de a
cere urmărirea penală a unui membru al Guvernului, are la
dispoziţie o comisie specială formată din 5 membri, aprobată
prin decret, la propunerea ministrului justiţiei şi a ministrului
internelor, care îi prezintă un raport privind urmărirea penală
sau clasarea sesizării (art.16).
În situaţia în care membrul Guvernului pentru care
Preşedintele României a cerut urmărirea penală este deputat
sau senator, ministrul justiţiei va cere Camerei competente să
declanşeze procedura de începere a urmăririi penale şi de
ridicare a imunităţii.
Urmărirea penală a membrilor Guvernului se
efectuează de Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie, iar judecarea acestora se face de Secţia penală a Înaltei
Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Hotărârea definitivă de condamnare se publică în
„Monitorul Oficial al României”, Partea I, iar cel condamnat
va fi demis de Preşedintele României, la propunerea Primului-
ministru.
228
Răspunderea civilă, contravenţională şi disciplinară
Referitor la răspunderea civilă a membrilor Guvernului,

Constituţia nu are prevederi exprese, precum în cazul
răspunderii politice şi răspunderii penale.
Art. 5 din Legea 115/1999, republicată, prevede că membrii
Guvernului, pe lângă răspunderea politică şi răspunderea
penală, pot răspunde şi civil, contravenţional şi disciplinar,
după caz, potrivit dreptului comun din aceste materii.
În ceea ce priveşte răspunderea civilă a membrilor
Guvernului, dreptul comun este reprezentat de prevederile
art.52 alin.(1) din Constituţie, Legea nr. 29/1990 privind
contenciosul administrativ şi O.G. nr. 94/1999 privind
participarea României la procedurile în faţa Curţii Europene a
Drepturilor Omului şi a Comitetului Miniştrilor ale Consiliului
Europei şi regresul statului în urma hotărârilor şi convenţiilor
de rezolvare pe cale amiabilă.
Astfel, potrivit art.52 alin.(1) din Constituţia
republicată, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un
interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act
administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei
cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului
pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea
pagubei.
În baza prevederilor art.52 alin.(2) din Constituţia
republicată, potrivit cărora condiţiile şi limitele exercitării
acestui drept se stabilesc prin lege organică, art. 13 din Legea
nr. 29/1990 consacră dreptul celui care se consideră vătămat
printr-un act administrativ de a chema în judecată şi pe
funcţionarul autorităţii emitente – deci şi pe ministrul, şef al
unui minister, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru
prejudiciul cauzat prin emiterea actului respectiv sau pentru
întârziere.
Dacă art.52 alin.(1) din Constituţie şi art. 13 din Legea
nr. 29/1990, privind contenciosul administrativ, se referă doar
la răspunderea unei autorităţi administrative faţă de
particularii, persoane fizice sau juridice, vătămaţi într-un drept
recunoscut de lege ori într-un interes legitim, există
reglementat şi un caz în care statul poate cere unei instanţe
judecătoreşti obligarea unui membru al Guvernului la plata de
daune produse în exerciţiul funcţiei sale, prin activitatea
depusă sau prin actele emise.
Astfel, potrivit art.12 alin.(1) din O.G. nr. 94/1999,
statul are dreptul de regres împotriva persoanelor care, prin
activitatea lor, cu vinovăţie, au determinat obligarea sa la plata
sumelor stabilite prin hotărâre a Curţii Europene a Drepturilor
Omului prin convenţie de rezolvare pe cale amiabilă.În privinţa
răspunderii contravenţionale a membrilor Guvernului, Legea
229
nr. 115/1999, republicată, face de asemenea trimitere la dreptul
comun, adică O.U.G. nr.2/2001 privind regimul juridic al
contravenţiilor.
De menţionat că potrivit art. 69(1) din Constituţia
nerevizuită, în situaţia în care ministrul era şi deputat sau
senator, el nu putea fi trimis în judecată contravenţională fără
încuviinţarea camerei din care făcea parte şi după ascultarea sa,
prevedere care a fost înlăturată prin Legea de revizuire,
actualul art. 72 din Constituţia republicată neavând o astfel de
reglementare, astfel că dispoziţiile O.U.G. nr. 2/2001 sunt pe
deplin aplicabile.
În ceea ce priveşte răspunderea disciplinară a
membrilor Guvernului, Legea nr. 115/1999, republicată, face,
de asemenea, trimitere la dreptul comun, însă Legea nr.
90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului
României şi a ministerelor nu reglementează acest tip de
răspundere, iar dispoziţiile Legii nr. 188/1999, republicată,
reglementează răspunderea disciplinară a funcţionarilor
publici, fără a putea fi aplicabile şi miniştrilor, care exercită
funcţii politice şi de demnitate publică.
8.3.4. Instituțiile administrative autonome
Autorităţile administrative autonome sunt independente

faţă de Guvern, nefiind în raporturi de subordonare, de
coordonare sau sub autoritatea acestuia, aflându-se astfel în
afara sistemului administraţiei ministeriale.
Potrivit art.116 din Constituţie, republicată, în afara
ministerelor, care se organizează numai în subordinea
Guvernului, alte organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale se pot organiza fie în subordinea Guvernului,
fie în subordinea ministerelor sau ca autorităţi administrative
autonome, faţă de Guvern şi ministere.
Art.117 alin.(3) din Constituţie, republicată, adaugă că
autorităţile administrative autonome se pot înfiinţa numai prin
lege organică.
Prin Constituţia din 1991, precum şi printr-o serie de
acte legislative ulterioare, au fost înfiinţate şi, respectiv,
înfiinţate şi/sau organizate numeroase instituţii administrative
aparţinând administraţiei publice centrale, denumite autorităţi
administrative autonome, deşi acestea sunt independente doar
faţă de Guvern şi ministere, dar nu şi faţă de Parlament, aşa
cum vom arăta în continuare.
Aceste instituţii autonome ale administraţiei publice
centrale exercită, întocmai ca şi celelalte organe de specialitate
ale administraţiei ministeriale, o activitate executivă ce are ca
obiect organizarea executării şi executarea în concret a legii,
230
precum şi asigurarea funcţionării unor servicii publice şi,
alteori, exercitarea unor competenţe administrativ-
jurisdicţionale, încadrându-se în categoria organelor executive
ale statului.
Dar aceste instituţii administrative autonome se
deosebesc, atât de ministere, cât şi de celelalte organe de
specialitate subordonate Guvernului sau ministerelor, prin cel
puţin trei trăsături:
– Spre deosebire de ministere şi de celelalte organe de
specialitate ai căror conducători fac parte din Guvern şi sunt
numiţi de Preşedintele României pe baza votului de încredere
acordat de Parlament, instituţiile autonome ale administraţiei
publice centrale sunt conduse de persoane care nu fac parte din
Guvern şi nu sunt numite de Preşedintele României pe baza
unui vot de încredere dat de Parlament.
– În timp ce ministerele şi celelalte organe de
specialitate din sistemul administraţiei ministeriale îşi
desfăşoară activitatea în subordinea, în coordonarea sau sub
autoritatea Guvernului, instituţiile autonome ale administraţiei
publice centrale îşi exercită atribuţiile fie sub controlul
Camerelor Parlamentului, fie al unor comisii permanente ale
acestora, fie în afara unui control constituţional reglementat în
mod expres, precum Consiliul Superior al Magistraturii.
– Ca o consecinţă, actele administrative emise de
miniştri şi de ceilalţi conducători ai organelor aparţinând
administraţiei ministeriale vor putea fi anulate de Guvern, dar
acesta nu are nicio putere asupra actelor administrative
adoptate sau emise de instituţiile administrative autonome, care
sunt sustrase controlului Guvernului şi, uneori, oricărei forme
de control.
Unii autori consideră că fac parte din această categorie
de instituţii publice: Avocatul Poporului, Consiliul Suprem de
Apărare a Ţării, Serviciul Român de Informaţii, Serviciul de
Informaţii Externe, Consiliul Naţional pentru Studierea
Arhivelor Securităţii, Consiliul Economic şi Social, Consiliul
Concurenţei, Consiliul Naţional al Audiovizualului, Curtea de
Conturi şi Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare.
Alţii adaugă la cele de mai sus şi Consiliul Superior al
Magistraturii, Consiliul Legislativ, Consiliul Naţional de
Evaluare Academică şi Acreditare, Societatea Română de
Radiodifuziune, Societatea Română de Televiziune, Consiliul
de administraţie al Băncii Naţionale a României, Serviciul de
Protecţie şi Pază.
După cum se observă, denumirea concretă a acestor
instituţii administrative autonome diferă de la una la cealaltă:
Consiliu, Serviciu, Comisie, Societate, Curte etc.
Ca regulă generală, şefii instituţiilor publice menţionate
au calitatea de preşedinte, cu excepţia Avocatului Poporului,
231
dar şi a serviciilor enumerate, unde au calitatea de director cu
rang de ministru. Actele administrative ale acestor instituţii
autonome ale administraţiei publice centrale sunt, în principiu,
hotărâri, în cazul celor care au o structură colegială, sau ordine
şi instrucţiuni, în cazul celor care au o conducere unipersonală,
dar sunt şi recomandări în cazul Avocatului Poporului,
regulamente, ordine, avize, în cazul Consiliului Concurenţei,
sau decizii, în cazul Consiliului pentru Studierea Arhivelor
Securităţii.
De asemenea, ca regulă generală, instituţiile autonome ale
administraţiei publice au personalitate juridică, iar şefii lor le
reprezintă în raporturile cu celelalte persoane juridice şi
persoane fizice şi au calitatea de ordonatori principali de
credite.
8.4 Îndrumar pentru verificare/autoverificare
Fundamentul constituțional al regimului juridic al ministerelor și administrației

ministeriale se află în în Secțiunea I a capitolului V din Titlul III al legii fundamentale.
Sub aspectul reglementării administrației ministeriale, în țara noastră au fost
înființare ministerele pentru prima dată prin Regulamentele Organice, iar prima lege
cadru a fost adoptată în anul 1929.
Ministerele se organizează numai în subordinea Guvernului, sunt organe de
specialitate ale administrației centrale și urmăresc realizarea într-un domeniu sau altul
a politicii interne și externe a Guvernului.
Administrația centrală de specialitate este o administrație statală care se
organizează și funcționează sub forma ministerelor , în subordinea Guvernului.
”ministru”,”minister”,” administrație publică ministerială”, ” structura internă și

structura externă a ministrelor”.”compartimente de specialitate”.
1. Enunțati bazele constituționale ale înființării ministerelor și administrației

ministeriale;
232
2. Explicați sintagma ” ministerele, pilonii administrației publice ministeriale ”;
3. Definiți rolul ministerelor în conducerea și coordonarea administrației publice în
diferite domenii și ramuri de activitate;
4. Dați exemple de acte juridice emise de către miniștri;
5. Enumerați felurile de răspundere ministerială.Analizati una dintre ele.
1. Ministerele sunt:
a) organe centrale care conduc și coordonează administrația publică în diferite
ramuri de activitate;
b) organe centrale aflate sub conducerea Președintelui pentru realizarea politicii
interne a statului;
c) organe centrale conduse de către Primul-ministru în vederea realizării
scopurilor economiei naționale.
2. Pentru exercitarea atribuțiilor pe care le au, miniștrii emit următoarele acte
administrative:
a) ordonanțe de urgență, hotărâri , legi;
b) norme, regulamente;
c) ordine, instrucțiuni.
3. Răspunderea politică a miniștrilor se sancționează cu :
a) suspendarea din funcție;
b) demiterea prin retragerea încrederii de către Parlament;
c) amendă administrativă.
1. Deleanu Ion, Instituții și proceduri constituționale în dreptul comparat și în
dreptul român, Tratat, Ed. Servo Sat, Arad, 2003;
233
234
Organizarea constituțională și funcționarea administrației publice locale
CUPRINS
9.1. Introducere
9.3.1. Caracterizarea generală a administrației publice locale
9.3.1.1. Consiliile locale
9.3.1.2. Primarul si Viceprimarul
9.3.2. Administrația publică la nivel județean
9.3.2.1. Prefectul
9.3.2.2. Consiliile județene
9.1.Introducere
Apariția și evoluția instituției administrației publice
locale în țara noastră s-a desfășurat într-o relație directă cu
complexul economic și politico-juridic al societății
românești.
În acest fel se explică tendințele de autonomie locală
care, ca orice alt fenomen, sunt supuse influențelor și
reformelor timpului.
Apariția vieții administrative locale a precedat cu
mult pe cea a celei generale pentru că, în ordinea istorică a
lucrurilor, comuna cu nevoile ei proprii a apărut înainte de
nașterea statului.
Bazele organizării administrative moderne sunt puse
de ” Legile pentru înființarea consiliilor județene și de
organizare comunală” din 1864 promulgate de Alexandru
Ioan Cuza.
Aceste legi, precum și Constituția din 1866,
constituie pentru prima oară în istoria societății românești,
cadrul juridic și instituțional de referință al administrației
publice locale.
Ulterior, în plan legislativ apar o serie de
reglementări care vin să întărească principiul
descentralizării și să adâncescă caracterul democratic al
234
eligibilității organelor locale.
Apariția Legii nr. 69/1991 privind administrația
publică locală, au permis constituirea autorităților
administrative proprii colectivelor locale dinRomânia , pe
principiul autonomiei locale și descentralizării.

învăţare
- analizarea principiilor constituționale ale administrației

publice locale;
- conștientizarea importanței autonomiei locale pentru
dezvoltarea administrației publice locale;
- înțelegerea noțiunii de ”instituția primarului”, ca organ de
execuție la nivel local;
- definirea bazei constituționale a activitații ” instituției
prefectului ”în temeiul art. 123 din Constituția României;
- descrierea econoniei locale: concept și organizare.
- să definească principiul autonomiei locale pe baza

prevederilor constituționale;
- familiarizarea studenților cu notiuni specifice
administrației publice locale;
- descentralizarea administrației publice, principiu prevăzut
în Constituția României;
- Argumentați modalitatea de funcționare a administrației
publice locale
235
9.3.Conţinutul unităţii de învăţare
9.3.1. Caracterizarea generală a

administrației publice locale
Unul din elementele fundamentale ale statului îl

reprezintă teritoriul. Acesta asigură suportul existenţei şi
supravieţuirii populaţiei, permiţând dezvoltarea acestei sub
toate aspectele vieţii sociale.
Ca o consecinţă a importanţei acestuia, Constituţia
României, în art. 3,al.1. a statuat că „Teritoriul României
este inalienabil”, în sensul imposibilităţii cedării vreunei
porţiuni din acesta, sub orice forma, orice act în acest sens
fiind lovit de nulitate.
Determinat de necesităţile unei bune administrări,
teritoriul naţional este necesar să fie organizat în unităţi
astfel dimensionate pentru a permite o administrare
eficientă, criteriile pe baza cărora se face această
organizare fiind multiple: tradiţiile şi aspectele legate de
istorie, mediul geografic, infrastructura sub toate aspectele
acesteia, influenţa centrelor de cultură, mediul economic
etc.
Ţinând cont de toate aspectele menţionate, teritoriul
României este organizat, sub aspect administrativ, în
comune, oraşe şi judeţe.
Comuna este unitatea administrativ-teritorială de
bază care cuprinde populaţia rurală unită prin comunitate
de interese şi tradiţii, fiind alcătuită din unu sau mai multe
sate, în funcţie de condiţiile economice, social-culturale,
geografice şi demografice. Prin organizarea comunei se
asigură dezvoltarea economică, social-culturala şi
gospodărească a localităţilor rurale.
Oraşul, ca unitate teritorial-administrativă de bază,
este centrul de populaţie mai dezvoltat din punct de vedere
economic, social-cultural şi edilitar-gospodăresc. Oraşele
care au un număr mai mare de locuitori, o însemnătate
deosebita în viaţa economică, social-politică şi cultural-
ştiinţifică a ţării sau care au condiţii de dezvoltare în aceste
direcţii pot fi organizate, în condiţiile legii, ca municipii.
În cazul acestora din urmă, prin lege se pot organiza şi
delimita subdiviziuni administrativ teritoriale, cum sunt în
prezent sectoarele municipiului Bucureşti.
Oraşele în care îşi au sediul organele reprezentative
236
ale judeţului sunt oraşe-reşedinţă de judeţ.
Judeţul, ca unitate teritorial-administrativă, este
alcătuit din oraşe şi comune în funcţie de condiţiile
geografice, de infrastructură, economice, social-politice,
de legăturile culturale tradiţionale ale populaţiei.
Toate acestea sunt cunoscute generic sub titulatura
de unităţi teritorial-administrative. Deşi nu sunt
considerate unităţi teritorial-administrative distincte, satele
sunt enumerate ca alcătuind comuna iar satele reşedinţă ale
comunei sunt stabilite prin lege.Potrivit legii comuna şi
oraşul sunt considerate unităţile administrativ teritoriale de
bază.
Reflectând importanţa unităţilor teritorial
administrative legea le conferă acestora statutul de
persoană juridică de drept public având capacitate juridică
deplină şi patrimoniu propriu.
Ele sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare
ale codului de înregistrare fiscală şi ale conturilor deschise
la unităţile teritoriale de trezorerie, precum şi la unităţile
bancare.
Unităţile administrativ-teritoriale sunt titulare ale
drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din contractele privind
administrarea bunurilor care aparţin domeniului public şi
privat în care acestea sunt parte, precum, şi din raporturile
cu alte persoane fizice sau juridice, în condiţiile legii.
Stabilirea unităţilor administrativ-teritoriale,
delimitarea acestora, precum şi orice schimbări ale
limitelor teritoriale se poate efectua numai prin lege şi
numai după o consultare prealabilă a cetăţenilor din
respectivele unităţi administrativ teritoriale, prin
organizarea unui referendum, în condiţiile legii.
În scopul realizării în comun a unor proiecte de
dezvoltare de interes zonal sau regional ori al furnizării în
comun de servicii publice unităţile administrativ teritoriale
au posibilitatea să coopereze şi să se asocieze în asociaţii
de dezvoltare intercomunitară, cu personalitate juridică de
drept privat şi de utilitate publică.
O formă specială de asociere intercomunitară o
reprezintă zona metropolitană constituită pe bază de
parteneriat între capitala României sau municipiile de
rangul I şi unităţile administrativ-teritoriale aflate în zona
imediată, cu păstrarea autonomiei locale pentru fiecare
unitate în parte.
Asocierea intercomunitară a unităţilor
administrativ-teritoriale este sprijinită de guvern inclusiv
prin programe finanţate de la bugetul de stat.
Promovarea şi protecţia intereselor lor comune se
face de asemenea, prin cooperare sau asociere cu unităţi
237
administrativ-teritoriale din străinătate ori prin dreptul de a
adera la asociaţii naţionale sau internaţionale.
Un caz particular îl reprezintă unităţile
administrativ-teritoriale poziţionate limitrof zonelor de
frontieră, care, în limita competenţelor proprii ale
organelor lor deliberative, pot încheia acorduri de
cooperare transfrontalieră cu structuri administrative din
statele învecinate. Legea recunoaşte posibilitatea obţinerii
în România, potrivit dreptului intern, a personalităţii
juridice pentru structurile astfel create, fără însă ca acestea
să aibă competenţe administrativ -teritoriale.
Proiectele de înfiinţare a unor astfel de structuri
asociative sunt su-puse avizării conforme de către
Ministerul Afacerilor Externe, înainte de a fi promovate
spre adoptare de către consiliile locale sau judeţene, după
caz.
Pentru o bună înţelegere a aspectelor legate de
administraţia locală este necesară pentru început o
prezentare generală a acesteia.
Vorbind despre administraţia publică locală, este
important să se facă o conexiune între elementele de natură
a explica mecanismul administrativ şi să se sublinieze
legăturile indestructibile dintre acestea. Nu se poate
imagina administraţie publică fără teritoriu, faptul că, deşi
cele două noţiuni sunt analizate separat, ele sunt în
realitate părţi ale aceluiaşi întreg.
Astfel, unităţile teritorial-administrative, determină
limitele în care administraţia publică îşi exercită atribuţiile,
locul unde se constituie autorităţi ale administraţiei publice
locale şi pe care acestea îl reprezintă.
Ca excepţie de la această regulă, legea permite
constituirea de autorităţi ale administraţiei publice locale şi
în subdiviziunile administrativ-te-ritoriale ale municipiilor
(spre exemplu în sectoarele municipiului Bucureşti).
Legat de unităţile teritorial-administrative este
important de subliniat faptul că în acestea se exercită
autonomia locală inclusiv sub aspect administrativ.
Autorităţile administraţiei publice prin care se
realizează autonomia locală în comune, oraşe şi municipii
sunt consiliile locale, comunale, orăşeneşti şi municipale,
ca autorităţi deliberative, şi primarii, ca autorităţi
executive, fără ca în această enumerare să se regăsească şi
consiliile locale ale subdiviziunilor administrativ-
teritoriale ori primarii acestora, cu consecinţa că
autonomia locală în cazul subdiviziunilor administrativ-
teritoriale ale municipiilor se exercită prin intermediul
consiliului general al municipiului Bucureşti sau al
consiliului local al municipiului ale cărui subdiviziuni
238
administrative sunt.
În justiţie, unităţile administrativ-teritoriale sunt
reprezentate, după caz, de primar sau de preşedintele
consiliului judeţean.
Principiile de organizare şi funcţionare ale
administraţiei publice locale sunt reglementate la nivelul
Constituţiei, care în art. 120, al.1 statuează că:
„Administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale
se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei
locale şi deconcentrării serviciilor publice” principii la
care Legea administraţiei publice locale adaugă pe cele ale
eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale,
legalităţii şi a consultării cetăţenilor în soluţionarea
problemelor locale de interes deosebit.
Plecând de la dispoziţiile legale menţionat, vom
face o succintă analiză a fiecăruia dintre acestea.
A) Principiul descentralizării
Noţiunea de descentralizare poate fi folosită în mai

multe accepţiuni. Astfel, într-o primă accepţiune,
descentralizarea semnifică modalitatea în care se
realizează conducerea administraţiei publice, respectiv
dacă acest lucru este făcut dintr-un centru unic constituit la
nivel statal şi având o componentă ierarhică dominantă sau
din centre multiple, cât mai aproape de nivelul unde
urmează să se execute decizia administrativă.
Întâlnim, de asemenea, şi sintagma „servicii
descentralizate”, semnificând serviciile publice locale
către care s-a realizat transferul de competenţe
administrative din partea autorităţilor centrale de stat, în
diversitatea lor.
Intr-o altă accepţiune, descentralizarea semnifică
transferul de competenţă administrativă şi financiară de la
nivelul administraţiei publice centrale la nivelul
administraţiei publice locale sau către sectorul privat.
Analizând definiţia de mai sus, se reţine că
descentralizarea reprezintă un proces cu un sens univoc, de
la autorităţile administraţiei centrale de stat către
autorităţile administraţiei publice locale (a comunităţilor
locale)sau către sectorul privat.
Pe parcursul studiului disciplinei Drept
administrativ vor fi utilizate multiplele sensuri ale acestui
concept, cu precizarea că înţelesul va fi dat de contextual
în care termenul este folosit.
Coordonatele pe baza cărora se desfăşoară procesul
de descentralizare, denumite de legiuitor „principii”, sunt
următoarele:
239
a) principiul subsidiarităţii, care consta în exercitarea
competentelor de către autoritatea administraţiei publice
locale situata la nivelul administrativ cel mai apropiat de
cetăţean şi care dispune de capacitatea administrativă
necesară;
b) principiul asigurării resurselor corespunzătoare
competenţelor transferate;
c) principiul responsabilităţii autorităţilor
administraţiei publice locale în raport cu competenţele ce
le revin, care impune obligativitatea realizării standardelor
de calitate în furnizarea serviciilor publice şi de utilitate
publică;
d) principiul asigurării unui proces de descentralizare
stabil, predictibil, bazat pe criterii şi reguli obiective, care
să nu constrângă activitatea autorităţilor administraţiei
publice locale sau să limiteze autonomia locală financiară;
e) principiul echităţii, care implică asigurarea
accesului tuturor cetăţenilor la serviciile publice şi de
utilitate publica;
f) principiul constrângerii bugetare, care interzice
utilizarea de către autorităţile administraţiei publice
centrale a transferurilor speciale sau a subvenţiilor pentru
acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale.
Principiul descentralizării astfel cum a fost definit
şi în coordonatele prin care i se jalonează aplicarea, are
rolul creşterii eficienţei acţiunii administrative, de
apropiere de cetăţean şi nu poate aduce atingere
caracterului de stat naţional, unitar şi indivizibil al
României într-o formă directa sau indirectă.
B) Principiul deconcentrării
Deconcentrarea presupune redistribuirea de

competenţe administrative şi financiare de la ministere şi
celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale, către propriile structuri de specialitate din
teritoriu, acest lucru presupunând posibilitatea pentru
acestea de a lua decizii la nivel local.
Dacă, în cazul descentralizări, era vorba despre un
transfer de competenţe administrative între două sisteme
diferite, cel de stat şi cel local autonom, în cazul
deconcentrării este vorba despre o redistribuire a acestora
în cadrul aceluiaşi sistem, şi anume cel al administraţiei de
stat.
Aspectele legate de serviciile deconcentrate
(structurile de specia-litate din teritoriu ale administraţiei
centrale către care s-a operat redis-tribuirea de competenţe
administrative) vor fi tratate pe larg în alte capitole.
240
C) Principiul autonomiei locale
Principiul autonomiei locale a fost preluat din

Carta Europeană a Autonomiei Locale adoptată la
Strasbourg, la 15 octombrie 1985, ratificată de România
prin Legea nr. 199/1997, şi reflectat, cu unele modificări
care nu alterează conţinutul acestuia, în legea
administraţiei publice locale nr.215/2001.
Astfel, prin autonomie locala se înţelege dreptul şi
capacitatea efectiva a autorităţilor administraţiei publice
locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în
interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă,
treburile publice în condiţiile legii, prin colectivitatea
locală înţelegându-se totalitatea locuitorilor din unitatea
administrativ-teritorială.
Exercitarea autonomiei locale se face prin
intermediul consiliilor locale şi primarilor, precum şi de
consiliile judeţene, autorităţi ale administraţiei publice
locale alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber
exprimat, fără ca prin aceasta să se aducă atingere
celorlalte forme de democraţie directă, cum ar fi
referendumul sau orice altă formă de participare directă a
cetăţenilor la treburile publice.
Statutul primarului, consilierilor locali şi
consilierilor judeţeni ca aleşi locali cuprinzând drepturile,
obligaţiile şi incompatibilităţile acestora, trebuie să le
asigure liberul exerciţiu al mandatului lor. În asigurarea
liberului exerciţiu al mandatului, aceştia exercită o funcţie
de autoritate publică, beneficiind de dispoziţiile legii
penale cu privire la persoanele care îndeplinesc o funcţie
ce implică exerciţiul autorităţii de stat.
Autonomia locală priveşte organizarea,
funcţionarea, competenţele şi atribuţiile autorităţilor
administrative locale, considerându-se ca fiind reală dacă
sunt respectate următoarele cerinţe:
– recunoaşterea prin lege a competenţei generale în
toate domeniile ce nu sunt excluse sau date prin lege în
sarcina unei alte autorităţi;
– competenţele astfel delimitate nu sunt cenzurate
sau limitate de o altă autoritate decât în cazurile prevăzute
expres şi limitativ de lege;
– atribuirea responsabilităţilor publice acelor
autorităţi care se situează cel mai aproape de cetăţeni;
– în cazul în care autoritatea locală exercită o
competenţă delegată, să beneficieze de dreptul de a adapta
acţiunea la specificul local;
– consultarea structurilor asociative ale
241
administraţiei locale înainte de adoptarea oricărei decizii,
în toate problemele care le privesc în mod direct, potrivit
legii.
Structurile asociative ale autorităţilor administraţiei

publice locale sunt:
- Asociaţia Comunelor din România;
- Asociaţia Oraşelor din România;
- Asociaţia Municipiilor din România; Uniunea Naţională a
Consiliilor Judeţene din România;
Alte forme asociative de interes general, constituite

potrivit legii;
– gestionarea resurselor financiare, precum şi a

bunurile proprietate publică sau privată ale comunelor,
Oraşelor, municipiilor şi judeţelor, în conformitate cu
principiul autonomiei locale;
– posibilitatea recunoscută autorităţilor
administraţiei publice locale de a stabili ele însele
structurile administrative interne, în limitele legii;
– în scopul asigurării autonomiei locale, comunele,
Oraşele, municipiile şi judeţele au dreptul la resurse
financiare proprii, pe care autorităţile administraţiei
publice locale au dreptul să le instituie şi să perceapă
impozite şi taxe locale, să elaboreze şi să aprobe bugetele
locale ale comunelor, Oraşelor, municipiilor şi judeţelor,
mărimea resurselor acestora fiind corelată cu competentele
şi cu atribuţiile prevăzute de lege;
– autonomia locala este numai administrativa şi
financiara, fiind exercitată pe baza şi în limitele prevăzute
de lege neputând aduce atingere în nici un fel caracterului
naţional şi unitar al statului român.
Raporturile dintre autorităţile administraţiei publice
locale din comune, şi municipii şi autorităţile
administraţiei publice de la nivel judeţean se bazează pe
principiile autonomiei, legalităţii, responsabilităţii,
cooperării şi solidarităţii în rezolvarea problemelor
întregului judeţ, principii ce presupun, pe de o parte, faptul
ca autonomia comunităţilor locale trebuie să fie respectată
de celelalte autorităţi, fie ele locale sau de stat, consecinţă
a obligaţiei instituită de lege în acest sens, iar pe de altă
parte, corelativ acesteia, se naşte obligaţia autorităţii locale
de a colabora cu celelalte autorităţi, indiferent de sistemul
din care fac parte, în sensul armonizării intereselor lor.
De altfel, în relaţiile dintre autorităţile
administraţiei publice locale şi consiliul judeţean, pe de o
parte, precum şi între consiliul local şi primar, pe de alta
242
parte, nu exista raporturi de subordonare fiecare
beneficiind de autonomie proprie atât în raport de
autorităţile centrale cât şi unele faţă de altele.
O ultimă menţiune privind autonomia locală priveşte
dreptul autorităţilor administraţiei publice locale ca, în
exercitarea competenţelor lor, să se asocieze sau să
coopereze , în condiţiile legii, pentru realizarea unui
interes comun cu alte autorităţi ale administraţiei publice
locale sau cu autorităţile administraţiei publice locale ale
altor state, inclusiv dreptul de a adera la o asociaţie
internaţională de autorităţi administrative publice locale.
In scopul protejării exercitării în mod liber a
competenţelor şi al respectării autonomiei locale ,
autorităţile administraţiei publice locale dispun de dreptul
de a se adresa instanţelor judiciare.
D) Principiul eligibilităţii autorităţilor

administraţiei publice locale
Eligibilitatea autorităţilor administraţiei publice

locale are o încărcătură politică şi o semnificaţie socială
deosebită, punând în evidenţă că puterea acestor autorităţi
nu derivă din puterea statului ci din puterea alegătorilor
din comunităţile respective, care le mandatează prin vot să
administreze problemele din unităţile administrativ-
teritoriale în care sunt alese.
Acest principiu pune, de asemenea, în evidenţă
distincţia existentă intre administraţia publică locală şi
administraţia guvernamentală din teritoriu.
E) Principiul legalităţii
Acest principiu reflectă faptul că

organizarea, funcţionarea, atribuţiile, tot ceea ce este legat
de administraţia publică locală este reglementat prin legi în
sens general, începând cu Constituţia, iar activitatea
desfăşurată de acestea trebuie să respecte dispoziţiile
legale în vigoare.
E) Principiul consultării cetăţenilor în soluţionarea

problemelor locale de interes deosebit
Principiul legislaţiei are în vedere, în principal,

organizarea referendumului local sau a oricărei alte forme
de participare directă a cetăţenilor la treburile publice.
În afara celor menţionate, mai pot fi

identificate următoarele principii:
243
– principiul responsabilităţii, instituit prin art. 6 al.
1 din Legea 215/2001;
– principiul cooperării şi solidarităţii, instituit prin
art. 6 al. 1 din Legea 215/2001;
– principiul utilizării limbii materne –art.17 din
Legea 215/2001;
– principiul controlului administrativ şi controlului
financiar – art.16 din Legea 215/2001;
– principiul transparenţei decizionale în
administraţia publică, instituit prin Legea 52/2003.
9.3.1.1. Consiliile locale
Prin sintagma consilii locale se înţeleg

consiliile comunale, orăşeneşti, municipale inclusiv
Consiliul General al Municipiului Bucureşti, şi consiliile
subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor,
care au regimul unor autorităţi deliberative cu putere de
decizie în rezolvarea treburilor publice locale, în condiţiile
legii.
Constituirea Consiliului local
Consiliile locale, astfel cum au fost definite

mai sus, sunt compuse din consilieri locali aleşi prin vot
universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, în condiţiile
stabilite de Constituţie şi Legea 67/2004 privind alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale, numărul acestora
stabilindu-se prin ordin al prefectului în funcţie de
numărul locuitorilor comunei, oraşului sau municipiului.
Prin excepţie, legea stabileşte, pentru Consiliul
General al Municipiului Bucureşti, că este compus din 31
de consilieri locali.
La alegerile pentru consiliul local participă cetăţenii
care au împlinit 18 ani până inclusiv în ziua alegerilor
inclusiv şi au domiciliul (sau, într-o situaţie determinată,
reşedinţa) în unitatea teritorial-administrativă pentru care
sunt organizate alegerile.
Nu au drept de vot debilii sau alienaţii mintal, cei
puşi sub interdicţie ori persoanele condamnate prin
hotărâre definitivă la pierderea drepturilor electorale, pe
durata pentru care a fost dispusă această măsură.Pentru a fi
aleşi în consiliile locale, cetăţenii trebuie să îndeplinească
de asemenea anumite condiţii: să aibă cetăţenia română, să
domicilieze în unitatea teritorial-administrativă pentru al
cărei consiliu local candidează, să nu le fie interzisă
asocierea în partide politice potrivit art. 40 din Constituţia
României şi să fi împlinit până în ziua alegerilor inclusiv
244
vârsta de 23 de ani.
Alegerea consilierilor se face prin scrutin de listă
potrivit principiului reprezentării proporţionale.Verificarea
corectitudinii alegerii se face prin procesul validării
consilierilor locali de către un judecător anume desemnat
de la judecătoria în raza căreia se află unitatea
administrativ teritorială, acesta putând invalida mandatul
în cazul în care constată încălcarea condiţiilor de
eligibilitate sau daca alegerea consilierului s-a făcut prin
frauda electorala, constatata în condiţiile legii.
Şedinţa de constituire a consiliului local are loc în
maxim 25 de zile de la data desfăşurării alegerilor, la
convocarea prefectului şi în prezenţa majorităţii
consilierilor locali aleşi şi validaţi.
În măsura în care această majoritate nu este întrunită
de trei ori la rând, instanţa va declara vacante prin
hotărâre, locurile consilierilor locali aleşi care au lipsit
nemotivat la oricare dintre cele 3 convocări şi care vor fi
completate cu supleanţi sau prin organizarea de alegeri
parţiale.
Ultima etapă înainte de declararea consiliului ca
legal constituit o reprezintă depunerea jurământului cerut
de lege acestora: „Jur să respect Constituţia şi legile ţării şi
să fac, cu bună-credinţă, tot ceea ce stă în puterile şi
priceperea mea pentru binele locuitorilor comunei
(oraşului, municipiului, judeţului). Aşa sa-mi ajute
Dumnezeu!” formula religioasă având caracter facultativ.
Consilierii locali care refuză să depună jurământul
sunt consideraţi demisionaţi de drept.O dată parcurse
aceste etape, se constată legalitatea constituirii consiliului
local prin hotărâre, act ce încheie faza de constituire a sa.
Atribuțiile Consiliului local
Consiliul local se bucură de o competenţă generală,

acoperind toate problemele de interes local, singura
limitare fiind dată de dispoziţiile legii în situaţia în care
stabileşte exercitarea unora dintre acestea în competenţa
altor autorităţi ale administraţiei publice centrale sau
locale.
Grupate pe categorii, potrivit dispoziţiilor art.36.al.2
din L.215/2001, atribuţiile consiliului local se prezintă
astfel:
a) atribuţii privind organizarea şi funcţionarea
aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi
serviciilor publice de interes local şi ale societăţilor
comerciale şi regiilor autonome de interes local;
b) atribuţii privind dezvoltarea economico-socială şi
245
de mediu a comunei, oraşului sau municipiului;
c) atribuţii privind administrarea domeniului public şi
privat al comunei, oraşului sau municipiului;
d) atribuţii privind gestionarea serviciilor furnizate
către cetăţeni; atribuţii privind cooperarea
interinstituţională pe plan intern şi extern.
In exercitarea atribuţiilor privind organizarea şi
funcţionarea aparatului de specialitate al primarului, ale
instituţiilor şi serviciilor publice de interes local şi ale
societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes
local, consiliul local:
a) aprobă statutul comunei, oraşului sau municipiului,
precum şi regulamentul de organizare şi funcţionare a
consiliului local;
b) aprobă, în condiţiile legii, la propunerea
primarului, înfiinţarea, organizarea şi statul de funcţii ale
aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi
serviciilor publice de interes local, precum şi reorganizarea
şi statul de funcţii ale regiilor autonome de interes local;
c) exercită, în numele unităţii administrativ-
teritoriale, toate drepturile şi obligaţiile corespunzătoare
participaţiilor deţinute la societăţi comerciale sau regii
autonome, în condiţiile legii.
În exercitarea atribuţiilor privind dezvoltarea economico-
socială şi de mediu a comunei, oraşului sau municipiului,
consiliul local:
a) aprobă, la propunerea primarului, bugetul local,
virările de credite, modul de utilizare a rezervei bugetare şi
contul de încheiere a exerciţiului bugetar;
b) aprobă, la propunerea primarului, contractarea
şi/sau garantarea împrumuturilor, precum şi contractarea
de datorie publica locala prin emisiuni de titluri de valoare,
în numele unităţii administrativ-teritoriale, în condiţiile
legii;
c) stabileşte şi aprobă impozitele şi taxele locale, în
condiţiile legii;
d) aprobă, la propunerea primarului, documentaţiile
tehnico-economice pentru lucrările de investiţii de interes
local, în condiţiile legii;
e) aprobă strategiile privind dezvoltarea economică,
socială şi de mediu a unităţii administrativ-teritoriale;
f) asigură realizarea lucrărilor şi ia masurile necesare
implementării şi conformării cu prevederile
angajamentelor asumate în procesul de integrare
europeana în domeniul protecţiei mediului şi gospodăririi
apelor pentru serviciile furnizate cetăţenilor.
În exercitarea atribuţiilor privind administrarea domeniului
public şi privat al comunei, oraşului sau municipiului,
246
consiliul local:
a) hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau
închirierea bunurilor proprietate publica a comunei,
oraşului sau municipiului, după caz, precum şi a serviciilor
publice de interes local, în condiţiile legii;
b) hotărăşte vânzarea, concesionarea sau închirierea
bunurilor proprietate privata a comunei, oraşului sau
municipiului, după caz, în condiţiile legii;
c) avizează sau aproba, în condiţiile legii,
documentaţiile de amenajare a teritoriului şi urbanism ale
localităţilor;
d) atribuie sau schimbă, în condiţiile legii, denumiri
de străzi, de pieţe şi de obiective de interes public local.
In exercitarea atribuţiilor privind gestionarea
serviciilor furnizate către cetăţeni consiliul local:
a) asigură, potrivit competentelor sale şi în
condiţiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor
publice de interes local privind:-. educaţia;-. serviciile
sociale pentru protecţia copilului, a persoanelor cu
handicap, a persoanelor vârstnice, a familiei şi a altor
persoane sau grupuri aflate în nevoie socială;-. sănătatea;-.
cultura;-. tineretul;-. sportul;-. ordinea publică;- situaţiile
de urgenţă;-. protecţia şi refacerea mediului;-. conservarea,
restaurarea şi punerea în valoare a monumentelor istorice
şi de arhitectură, a parcurilor, grădinilor publice şi
rezervaţiilor naturale;-. dezvoltarea urbană;-. evidenţa
persoanelor;-. podurile şi drumurile publice;-. serviciile
comunitare de utilitate publică: alimentare cu apă, gaz
natural, canalizare, salubrizare, energie termică, iluminat
public şi transport public local, după caz;-. serviciile de
urgenţă de tip salvamont, salvamar şi de prim-ajutor;-.
activităţile de Administraţie social-comunitara;-. locuinţele
sociale şi celelalte unităţi locative aflate în proprietatea
unităţii administrativ-teritoriale sau în administrarea sa;-.
punerea în valoare, în interesul comunităţii locale, a
resurselor naturale de pe raza unităţii administrativ-
teritoriale;-. alte servicii publice stabilite prin lege;
b) hotărăşte acordarea unor sporuri şi altor facilităţi,
potrivit legii, personalului sanitar şi didactic;
c) sprijină, în condiţiile legii, activitatea cultelor
religioase;
d) poate solicita informări şi rapoarte de la primar,
viceprimar şi de la şefii organismelor prestatoare de
servicii publice şi de utilitate publica de interes local;
e) aprobă construirea locuinţelor sociale, criteriile
pentru repartizarea locuinţelor sociale şi a utilităţilor
locative aflate în proprietatea sau în administrarea sa;
f) poate solicita informări şi rapoarte specifice de la
247
primar şi de la şefii organismelor prestatoare de servicii
publice şi de utilitate publica de interes local.
In exercitarea atribuţiilor privind cooperarea
interinstituţională pe plan intern şi extern consiliul local:
a) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau
asocierea cu persoane juridice române sau străine, în
vederea finanţării şi realizării în comun a unor acţiuni,
lucrări, servicii sau proiecte de interes public local;
b) hotărăşte, în condiţiile legii, înfrăţirea comunei,
oraşului sau municipiului cu unităţi administrativ-
teritoriale din alte tari;
c) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau
asocierea cu alte unităţi administrativ-teritoriale din ţară
sau din străinătate, precum şi aderarea la asociaţii
naţionale şi internaţionale ale autorităţilor administraţiei
publice locale, în vederea promovării unor interese
comune.
Consiliul local poate conferi persoanelor fizice
române sau străine cu merite deosebite titlul de cetăţean de
onoare al comunei, oraşului sau municipiului, în baza unui
regulament propriu. Prin acest regulament se stabilesc şi
condiţiile retragerii titlului conferit.
Consiliul local îndeplineşte orice alte atribuţii
stabilite prin lege.
Autorităţile administraţiei publice locale exercita,
în condiţiile legii, competente exclusive, competente
partajate şi competente delegate.
Autorităţile administraţiei publice locale de la
nivelul comunelor şi oraşelor exercită competente
exclusive privind:
a) administrarea domeniului public şi privat al
comunei sau oraşului;
b) administrarea infrastructurii de transport rutier de
interes local;
c) administrarea instituţiilor de cultură de interes
local;
d) administrarea unităţilor sanitare publice de interes
local;
e) amenajarea teritoriului şi urbanism;
f) alimentarea cu apă;
g) canalizarea şi epurarea apelor uzate şi pluviale;
h) iluminatul public;
i) salubrizarea;
j) serviciile de asistenţă socială cu caracter primar
pentru protecţia copilului şi pentru persoane vârstnice;
k) serviciile de asistenţă socială cu caracter primar şi

specializate pentru victimele violenţei în familie;
248
l) transportul public local de călători;
m) alte competente stabilite potrivit legii.
Competente partajate.
Autorităţile administraţiei publice locale de la
nivelul comunelor şi oraşelor exercită competente partajate
cu autorităţile administraţiei publice centrale privind:
a) alimentarea cu energie termica produsă în sistem
centralizat;
b) construirea de locuinţe sociale şi pentru tineret;
c) învăţământul preuniversitar de stat, cu excepţia
învăţământului special;
d) ordinea şi siguranţa publică;
e) acordarea unor ajutoare sociale persoanelor aflate
în dificultate;
f) prevenirea şi gestionarea situaţiilor de urgenţă la
nivel local;
g) serviciile de asistenţă medico-socială adresate
persoanelor cu probleme sociale;
h) serviciile de asistenţă socială cu caracter primar
pentru persoane cu dizabilităţi;
i) serviciile publice comunitare pentru evidenţa
persoanelor;
j) administrarea infrastructurii de transport rutier de
interes local la nivelul comunelor;
k) alte competente stabilite potrivit legii.
Autorităţile administraţiei publice de la nivelul

comunelor şi oraşelor exercită competente partajate cu
autorităţile administraţiei publice de la nivelul judeţelor, în
cazul furnizării unor servicii de utilităţi publice prin
intermediul operatorilor regionali.
Funcționarea Consiliului local
Mandatul consiliului local, ca şi al consilierilor, de

altfel, este unul de drept public, în exercitarea mandatului,
consilierii locali sunt consideraţi ca fiind în serviciul
colectivităţii locale.
Consiliul local se alege pentru un mandat de 4 ani,
care începe de la data constituirii până la data declarării ca
legal constituit a consiliului nou-ales. Acesta poate fi
prelungit, prin lege organică, în caz de război sau
catastrofă.
Consiliul local lucrează în şedinţe ordinare, lunar
sau în şedinţe extraordinare, la cererea primarului sau a cel
puţin unei treimi din numărul membrilor consiliului legea
detaliind modul de convocare şi termenele ce trebuie să fie
respectate. Prezenţa consilierilor locali la şedinţă este
249
obligatorie.
Pentru a se desfăşura legal este necesară prezenţa
majorităţii consilierilor locali în funcţie la oricare din
şedinţele consiliului.
Şedinţele consiliului sunt publice şi sunt conduse
de un preşedinte de şedinţă care semnează hotărârile
adoptate împreună cu secretarul unităţii administrativ-
teritoriale care contrasemnează, pentru legalitate. Lucrările
şedinţelor se desfăşoară în limba română.
În consiliile locale în care consilierii locali
aparţinând unei minorităţi naţionale reprezintă cel puţin o
cincime din numărul total, la şedinţele de consiliu se poate
folosi şi limba maternă. În toate cazurile, documentele
şedinţelor de consiliu se întocmesc în limba română.
Ordinea de zi a şedinţelor se aprobă de consiliul
local, la propunerea celui care a cerut întrunirea
consiliului.
Proiectele de hotărâri pot fi propuse de consilierii
locali, de primar, viceprimar sau de cetăţeni. Redactarea
proiectelor se face de cei care le propun, cu sprijinul
secretarului unităţii administrativ-teritoriale şi al serviciilor
din cadrul aparatului de specialitate al primarului.
Hotărârile consiliului local se adoptă de regulă prin
votul majorităţii membrilor prezenţi. Sunt însă situaţii în
care legea cere o altă majoritate, criteriul fiind importanţa
pe care legea o acordă domeniului în care se adoptă
hotărârea respectivă.
Potrivit art. 45 din Legea nr. 2157/2001, funcţie de
criteriul menţionat, identificăm următoarele tipuri de
majorităţi:
Se adoptă cu votul majorităţii consilierilor locali în
funcţie următoarele hotărâri ale consiliului local:
a) hotărârile privind bugetul local;
b) hotărârile privind contractarea de împrumuturi, în
condiţiile legii;
c) hotărârile prin care se stabilesc impozite şi taxe
locale;
d) hotărârile privind participarea la programe de
dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de cooperare
transfrontalieră;
e) hotărârile privind organizarea şi dezvoltarea
urbanistică a localităţilor şi amenajarea teritoriului;
f) hotărârile privind asocierea sau cooperarea cu alte
autorităţi publice, cu persoane juridice române sau străine.
Hotărârile privind patrimoniul se adopta cu votul a
doua treimi din numărul total al consilierilor locali în
funcţie.
Hotărârile consiliului local se comunică în mod
250
obligatoriu:
a) primarului unităţii administrativ-teritoriale;
b) prefectului judeţului.
c) Votul poate fi public sau secret, după cum
hotărăşte consiliul. Hotărârile cu caracter individual cu
privire la persoane vor fi luate întotdeauna prin vot secret,
cu excepţiile prevăzute de lege.
Caracterul obligatoriu al participării la şedinţele
consiliului nu funcţionează în situaţia în care consilierul
local, fie personal, fie prin soţ, şotie, afini sau rude până la
gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în
problema supusă dezbaterilor, încălcarea acestei interdicţii
atrăgând nulitatea hotărârilor adoptate astfel. Nulitatea se
constata de către instanţa de contencios administrativ, iar
acţiunea poate fi introdusă de orice persoană interesată.
Hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii şi
produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţă publică,
care se face în termen de 5 zile de la data comunicării
oficiale către prefect iar cele individuale, de la data
comunicării persoanelor interesate.
Potrivit art. 50 din Legea administraţiei publice
locale în unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii
aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere de peste
20% din numărul total al locuitorilor, hotărârile cu caracter
normativ se aduc la cunoştinţa publică şi în limba maternă
a cetăţenilor aparţinând minorităţii respective, iar cele cu
caracter individual se comunică, la cerere, şi în limba
maternă.
Pentru buna funcţionare a consiliului local, după
constituire, sunt organizate comisii de specialitate pe
principalele domenii de activitate, având un preşedinte şi
un secretar, membrii acestora putând fi numai consilierii
locali.
Organizarea, funcţionarea şi atribuţiile comisiilor
de specialitate se stabilesc prin regulamentul de organizare
şi funcţionare al consiliului local, respectându-se
configuraţia politică rezultată în urma alegerilor locale.
Delegatul sătesc
Delegatul sătesc este ales pe perioada

mandatului consiliului local de către o adunare sătească
pentru a reprezenta locuitorii satelor care nu au consilieri
locali aleşi în consiliile locale. La discutarea problemelor
privind satele respective, delegaţii săteşti vor fi invitaţi în
mod obligatoriu. Votul acestora are caracter consultativ. În
exercitarea atribuţiilor conferite de lege aceştia se bucură
de aceleaşi drepturi şi au aceleaşi obligaţii ca şi consilierii
251
aleşi.
Dizolvarea Consiliului local
Consiliul local se dizolvă de drept sau prin

referendum local, procedura după care se face acest lucru
fiind reglementată de prevederile Art. 55 din Legea nr.
215/2001.Consiliul local se dizolvă de drept în
următoarele situaţii:
a) în cazul în care acesta nu se întruneşte timp de
doua luni consecutiv;
b) în cazul în care nu a adoptat în 3 şedinţe ordinare
consecutive nicio hotărâre;
c) în situaţia în care numărul consilierilor locali se
reduce sub jumătate plus unu şi nu se poate completa prin
supleanţi.
Primarul, viceprimarul, secretarul unităţii
administrativ-teritoriale sau orice altă persoană interesată
poate sesiza instanţa de contencios administrativ cu privire
la aceste cazuri urmând ca instanţa să analizeze situaţia de
fapt şi să se pronunţe cu privire la dizolvarea consiliului
local. Hotărârea instanţei este definitivă şi se comunică
prefectului.
Consiliul local poate fi dizolvat şi prin referendum
local, organizat în condiţiile legii.
Pentru a fi organizat referendumul, este necesar ca
minimum 25% din numărul cetăţenilor cu drept de vot
înscrişi pe listele electorale ale unităţii administrativ-
teritoriale să se adreseze în acest sens prefectului. De
organizarea referendumului se ocupă o comisie numită
prin ordin al acestuia.
Referendumul este valabil dacă s-au prezentat la
urne cel puţin jumătate plus unu din numărul total al
locuitorilor cu drept de vot. Activitatea consiliului local
încetează înainte de termen dacă s-au pronunţat în acest
sens cel puţin jumătate plus unu din numărul total al
voturilor valabil exprimate.
Alegerile pentru noul consiliu se organizează în
termen de maximum 90 de zile de la rămânerea definitivă
şi irevocabilă a hotărârii judecătoreşti prin care s-a
constatat dizolvarea consiliului local sau, după caz, de la
validarea rezultatului referendumului, până la constituirea
noului consiliu conducerea operativă fiind asigurată de
primar ori de secretar în limitele competenţelor proprii.
Suspendarea mandatului de consilier local
Legea instituie o singură situaţie în care mandatul

252
consilierului local se suspendă de drept, şi anume în cazul
arestării preventive a acestuia. Despre luarea acestei
măsuri, instanţa comunică de îndată prefectului, care emite
ordinul prin care constată intervenţia motivului de
suspendare, ordin pe care îl comunică şi consiliului local
din care acesta face parte.Deşi exprimarea textului de lege
nu este foarte clară, într-o interpretare logică se înţelege că
măsura suspendării durează pe întreaga perioadă cât
consilierul este arestat.
9.3.1.2. Primarul și Viceprimarul
Primarul este autoritatea administrativă publică

locală unipersonală, eligibilă, reprezentativă şi autonomă,
mandatată să hotărască în problemele interesând
colectivitatea locală ca organ executiv, acţionând şi ca
reprezentant al statului în acea localitate.
Potrivit art. 57 din Legea nr. 215/2001, comunele,
Oraşele şi municipiile au câte un primar şi un viceprimar,
iar municipiile reşedinţă de judeţ au un primar şi 2
viceprimari.
Deşi sunt trataţi în acelaşi capitol al legii, între
primar şi viceprimar există deosebiri substanţiale. Astfel,
numai primarii comunelor, oraşelor, municipiilor, ai
subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor,
primarul general al municipiului Bucureşti, sunt definiţi ca
autorităţi executive ale administraţiei publice locale, în
această categorie neregăsindu-se enumeraţi viceprimarii.
O altă deosebire fundamentală este dată de maniera
de alegere. Dacă primarul este ales direct de către cetăţeni,
viceprimarul este ales prin vot indirect din rândul
consilierilor locali cu votul majorităţii consilierilor locali
în funcţie, păstrându-şi statutul de consilier fără a beneficia
de indemnizaţia aferenta acestui statut.
Schimbarea din funcţie a viceprimarului se poate
face de consiliul local, prin hotărâre adoptată cu votul
majorităţii consilierilor în funcţie, la propunerea
primarului sau a unei treimi din numărul consilierilor
locali în funcţie.
Rolul viceprimarului este definit în al.2 al art.57
din Legea nr.215/2001 în sensul că este subordonat
primarului şi înlocuitorului de drept al acestuia, care îi
poate delega o parte din atribuţiile sale.
Mandatul primarului este de drept public având o
durată de 4 ani şi se exercită de la data depunerii
jurământului prevăzut de lege până la depunerea
jurământului de către primarul nou-ales.
Mandatul primarului poate fi prelungit, prin lege
253
organică, în caz de război, calamitate naturală, dezastru
sau sinistru deosebit de grav, revenind Parlamentului, ca
emitent al legii, definirea situaţiilor ce impun prelungirea
mandatului şi constatarea existenţei acestora.
Situaţiile în care mandatul primarului încetează de
drept sunt cele prevăzute de lege pentru aleşii locali; în
plus, mandatul acestuia încetează de drept şi în
următoarele situaţii:
a) dacă acesta se află în imposibilitatea exercitării
funcţiei datorită unei boli grave, certificate, care nu
permite desfăşurarea activităţii în bune condiţii timp de 6
luni pe parcursul unui an calendaristic;
b) dacă acesta nu îşi exercită, în mod nejustificat,
mandatul timp de 45 de zile consecutiv.
Despre întrunirea condiţiilor încetării de drept a
mandatului, prefectul ia act prin ordin ce poate fi atacat de
primar la instanţa de contencios administrativ în termen de
10 zile de la comunicare, iar hotărârea instanţei este
definitivă şi irevocabilă.
Mandatul primarului poate să înceteze ca urmare a
rezultatului unui referendum local având ca obiect
demiterea acestuia. Referendumul pentru încetarea
mandatului primarului se organizează ca urmare a cererii
adresate în acest sens prefectului de locuitorii comunei,
oraşului sau municipiului, ca urmare a nesocotirii de către
acesta a intereselor generale ale colectivităţii locale sau a
neexercitării atribuţiilor ce îi revin, potrivit legii, inclusiv a
celor pe care le exercită ca reprezentant al statului.
După părerea noastră, prefectul nu poate exercita un
drept de apreciere asupra veridicităţii motivelor invocate în
cerere, acest rol revenind corpului electoral local. Poate în
schimb verifica îndeplinirea condiţiilor de formă şi anume
dacă cererea cuprinde motivele ce au stat la baza acesteia,
numele şi prenumele, data şi locul naşterii, seria şi
numărul buletinului sau ale cărţii de identitate şi
semnăturile olografe ale cetăţenilor care au solicitat
organizarea referendumului şi dacă organizarea
referendumului a fost solicitata, în scris, de cel puţin 25%
dintre locuitorii cu drept de vot, acest procent trebuind sa
fie realizat în fiecare dintre localităţile componente ale
comunei, oraşului sau municipiului.
În cazul în care constată că aceste condiţii nu sunt
îndeplinite, prefectul nu va da curs organizării
referendumului local.
Mandatul primarului şi al viceprimarului se
suspendă de drept numai în cazul în care a fost arestat
preventiv vreunul dintre ei. Măsura arestării preventive se
comunică de îndată de către instanţa de judecată
254
prefectului care, prin ordin, constată suspendarea
mandatului. Suspendarea durează până la încetarea măsurii
arestării preventive.
După validarea mandatului primarului, care se face
în aceleaşi condiţii ca şi în cazul consilierilor locali, acesta
depune jurământul prevăzut de lege. De acest moment
legea leagă efecte juridice deosebite. Astfel primarul care
refuză să depună jurământul este considerat demisionat de
drept, cu menţiunea că rostirea formulei religioase este
facultativă. Tot acest moment marchează limitele
mandatului, atât momentul când începe cât şi cel când
expiră.
În caz de vacanţă a funcţiei de primar, precum şi în
caz de suspendare din funcţie a acestuia, atribuţiile ce îi
sunt conferite prin lege vor fi exercitate de drept de
viceprimar sau, după caz, de unul dintre viceprimari,
desemnat de consiliul local cu votul secret al majorităţii
consilierilor locali în funcţie. Dacă devin vacante sau sunt
suspendaţi din funcţie, în acelaşi timp, atât funcţia de
primar, cât şi cea de viceprimar, consiliul local alege un
nou viceprimar, sau deleagă un consilier local care va
îndeplini atât atribuţiile primarului, cât şi pe cele ale
viceprimarului, până la încetarea suspendării ori până la
alegerea unui nou primar.
În exercitarea rolului de autoritate executivă locală
primarul îndeplineşte o funcţie de autoritate publica
asigurând respectarea drepturilor şi libertăţilor
fundamentale ale cetăţenilor, a prevederilor Constituţiei,
precum şi punerea în aplicare a legilor, a decretelor
Preşedintelui României, a hotărârilor şi ordonanţelor
Guvernului, a hotărârilor consiliului local; a ordinelor şi
instrucţiunilor cu caracter normativ ale miniştrilor, ale
celorlalţi conducători ai autorităţilor administraţiei publice
centrale, ale prefectului, precum şi a hotărârilor consiliului
judeţean, în condiţiile legii.
Primarul reprezintă unitatea administrativ-teritoriala
în relaţiile cu alte autorităţi publice, cu persoanele fizice
sau juridice romane ori străine, precum şi în justiţie.
Semnul distinctiv al primarului este o eşarfă în culorile
drapelului naţional al României.
Potrivit art. 63 din Legea nr. 15/2001, primarul
îndeplineşte următoarele categorii principale de atribuţii:
- Atribuţii exercitate în calitate de reprezentant al

statului, în condiţiile legii;
Pentru îndeplinirea acestora, primarul îndeplineşte

funcţia de ofiţer de stare civilă şi de autoritate tutelară şi
255
asigură funcţionarea serviciilor publice locale de profil,
atribuţii privind organizarea şi desfăşurarea alegerilor,
referendumului şi a recensământului. la luarea masurilor
de protecţie civilă, precum şi a altor atribuţii stabilite prin
lege, primarul acţionează şi ca reprezentant al statului în
comuna sau în oraşul în care a fost ales.
În această calitate, primarul poate solicita prefectului,
în condiţiile legii, sprijinul conducătorilor serviciilor
publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte
organe de specialitate ale administraţiei publice centrale
din unităţile administrativ-teritoriale, dacă sarcinile ce ii
revin nu pot fi rezolvate prin aparatul de specialitate.
- Atribuţii referitoare la relaţia cu consiliul local
În exercitarea acestor atribuţii, primarul:

a) prezintă consiliului local, în primul trimestru al
anului, un raport privind starea economică, socială şi de
mediu a unităţi administrativ-teritoriale;
b) prezintă, la solicitarea consiliului local, alte
rapoarte şi informări;
c) elaborează proiectele de strategii privind starea
economica, sociala şi de mediu a unităţii administrativ-
teritoriale şi le supune aprobării consiliului local.
- Atribuţii referitoare la bugetul local
În exercitarea acestor atribuţii primarul:
a) exercită funcţia de ordonator principal de credite;
b) întocmeşte proiectul bugetului local şi contul de
încheiere a exerciţiului bugetar şi le supune spre aprobare
consiliului local;
c) iniţiază, în condiţiile legii, negocieri pentru
contractarea de împrumuturi şi emiterea de titluri de
valoare în numele unităţii administrativ-teritoriale;
d) verifică, prin compartimentele de specialitate,
corecta înregistrare fiscală a contribuabililor la organul
fiscal teritorial, atât a sediului social principal, cât şi a
sediului secundar.
- Atribuţii privind serviciile publice asigurate
cetăţenilor;
În exercitarea atribuţiilor de mai sus, primarul:
a) coordonează realizarea serviciilor publice de
interes local prestate prin intermediul aparatului de
specialitate sau prin intermediul organismelor prestatoare
de servicii publice şi de utilitate publică de interes local;
conduce serviciile publice locale;
b) ia măsuri pentru prevenirea şi, după caz,
gestionarea situaţiilor de urgenţă;
c) ia măsuri pentru organizarea executării şi
256
executarea în concret a activităţilor din domeniile
prevăzute la art. 36 alin. (6) lit. a)-d);
d) ia măsuri pentru asigurarea inventarierii, evidentei
statistice, inspecţiei şi controlului efectuării serviciilor
publice de interes local prevăzute la art. 36 alin. (6) lit. a)-
d), precum şi a bunurilor din patrimoniul public şi privat al
unităţii administrativ-teritoriale;
e) numeşte, sancţionează şi dispune suspendarea,
modificarea şi încetarea raporturilor de serviciu sau, după
caz, a raporturilor de muncă, în condiţiile legii, pentru
personalul din cadrul aparatului de specialitate, precum şi
pentru conducătorii instituţiilor şi serviciilor publice de
interes local;
f) asigură elaborarea planurilor urbanistice prevăzute
de lege, le supune aprobării consiliului local şi acţionează
pentru respectarea prevederilor acestora;
g) emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în
competenta sa prin lege şi alte acte normative;
h) asigură realizarea lucrărilor şi ia măsurile necesare
conformării cu prevederile angajamentelor asumate în
procesul de integrare europeană în domeniul protecţiei
mediului şi gospodăririi apelor pentru serviciile furnizate
cetăţenilor.
- Alte atribuţii stabilite prin lege
Pentru punerea în aplicare a activităţilor date în
competenţa sa primarul emite dispoziţii cu caracter
normativ sau individual. Acestea devin executorii numai
după ce sunt aduse la cunoştinţă publică sau după ce au
fost comunicate persoanelor interesate, după caz.
Primarul beneficiază de asemenea de un aparat de
specialitate, pe care îl conduce.
Aparatul de specialitate al primarului este structurat
pe compartimente funcţionale, încadrate cu funcţionari
publici care se bucură de stabilitate în funcţie şi personal
contractual. Numirea şi eliberarea din funcţie a
personalului din aparatul de specialitate se fac de primar,
în condiţiile legii.
Primarii pot înfiinţa cabinetul primarului,
compartiment distinct în limita numărului maxim de
posturi aprobate.
Primarul, viceprimarul, secretarul unităţii
administrativ-teritoriale şi aparatul de specialitate al
primarului constituie o structura funcţională cu activitate
permanentă, denumită primăria comunei, oraşului sau
municipiului ori subdiviziunii municipiilor, care duce la
îndeplinire hotărârile consiliului local şi dispoziţiile
primarului, soluţionând problemele curente ale
colectivităţii locale.
257
Din analiza acestor dispoziţii rezultă că primăria,
astfel definită este o structură funcţională, fără
personalitate juridică şi fără competenţă proprie, având
doar însărcinări date de autorităţile administraţiei publice
locale în legătură cu aducerea la îndeplinire a hotărârilor
consiliului local şi, res-pectiv, a dispoziţiilor primarului,
nu va emite sau adopta acte juridice admi-nistrative, ci va
efectua doar operaţiuni administrative şi acte materiale.
Incompatibilități și conflicte de interese
Incompatibilitatea reprezintă acea imposibilitate

stabilită de lege, privind exercitarea concomitentă a mai
multor funcţii publice sau private.
Incompatibilităţile privind demnităţile publice şi

funcţiile publice sunt cele reglementate de Constituţie, de
legea aplicabilă autorităţii sau instituţiei publice în care
persoanele ce exercită o demnitate publică sau o funcţie
publică îşi desfăşoară activitatea. Starea de
incompatibilitate intervine numai după validarea
mandatului.
9.3.2. Administrația publică la nivel județean
9.3.2.1. Prefectul
Prefectul deţine un loc deosebit de important în

administraţia publică de la nivelul judeţelor şi respectiv, al
municipiului Bucureşti. Reprezentând punctul culminant al
administraţiei publice, dar totodată făcând legătura dintre
administraţia publică guvernamentală şi administraţia
publică locală, prefectul deţine un loc strategic, rol care îi
este acordat de către Guvern şi tocmai din acest motiv,
prefectul este reprezentantul Guvernului în teritoriu.
Analizând din punct de vedere istoric instituţia
prefectului, putem spune că această, instituţie ca autoritate
publică, purtând această denumire, apare după Unirea din
1859 a Principatelor Române, atât în Legea Comunală din
aprilie 1864, cât şi în Legea pentru înfiinţarea consiliilor
judeţene din aprilie 1864, ca reprezentant al Guvernului,
pe lângă Consiliul Judeţean.
În anul 1936, prin lege administrativă, se primesc,
de către prefect, atribuţii de conducere şi control asupra
tuturor serviciilor publice din judeţ, dar şi prerogativa de a
numi primarii în comunele rurale, dar şi în cele urbane,
nereşedinţă.
În acele timpuri, prefectul avea două calităţi, pe de
258
o parte, prefectul era şef al administraţiei judeţene, în
această calitate, el numea şi elibera din funcţie funcţionarii
judeţului, se îngrijea de toate serviciile judeţului,
reprezenta judeţul în faţa instanţelor judecătoreşti etc.
Pe de altă parte, în calitatea sa de reprezentant al
Guvernului, prefectul controla şi supraveghea toate
serviciile exterioare ale ministerelor şi ale celorlalte
instituţii publice centrale.
În perioada anilor 1948-1989, adică perioada
regimului comunist, instituţia prefectului nu a mai
funcţionat.
După căderea regimului totalitar, prin Legea
5/1990, la nivelul judeţului a fost organizată prefectura, ca
organ local al administraţiei de stat cu competenţă
generală, care era condusă de un prefect, ajutat de către doi
subprefecţi.
Prefectul a devenit o adevărată autoritate publică
prin Legea nr.69/1991 privind administraţia publică locală,
având rolul de a reprezenta Guvernul la nivelul judeţului şi
de a conduce serviciile publice descentralizate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei
publice centrale.
Din punct de vedere constituţional, prin Constituţia
din anul 1991, a fost consacrat locul prefectului în sistemul
organelor administraţiei publice, adică cel de reprezentant
al Guvernului pe plan local, el având rol dublu, şi anume:
- rolul de a conduce serviciile publice descentralizate
ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din
unităţile administrativ-teritoriale;
- rolul de a ataca în faţa instanţei de contencios
administrativ actele emise sau adoptate de către organele
administraţiei publice locale pe care le consideră nelegale.
Natura relaţiilor prefectului cu organele
administraţiei publice locale a fost clarificată prin
revizuirea Constituţiei din 1991.
Astfel, art.123 din Constituţia României consacră
instituţia prefectului stabilind clar locul și rolul acestuia,
prevederile constituţionale stabilind următoarele:
- alin.(1) „Guvernul numeşte un prefect în fiecare
judeţ şi în municipiul Bucureşti”; alin.(2) „Prefectul este
reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce
serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale
celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din
unităţile administrativ-teritoriale”; alin.(3) „Atribuţiile
prefectului se stabilesc prin lege organică”; alin.(4) „Între
prefecţi, pe de o parte, consiliile locale şi primari, precum
şi consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, pe de altă
parte, nu există raporturi de subordonare”; alin.(5)
259
„Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios
administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local
sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal.
Actul atacat este suspendat de drept”.
Aşa cum se prevede în alin.(3) din art.123 Constituţia
României, atribuţiile prefectului se stabilesc prin lege
organică, iar Legea nr.340/2004 privind instituţia
prefectului, modificată prin Legea nr. 181/2006 privind
aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului
nr.179/2005, reglementează principiile activităţii
prefectului, constituirea, drepturile şi îndatoririle Corpului
prefecţilor şi ale Corpului subprefecţilor, atribuţiile şi
actele prefectului, organizarea şi funcţionarea aparatului de
specialitate al prefectului.
Natura instituției prefectului
În ceea ce priveşte natura instituţiei prefectului,

există păreri diferite ale specialiştilor din domeniul
dreptului. În acest sens, unii dintre autori susţin că
prefectul este o autoritate a administraţiei locale, în timp
ce alţii îl consideră pe prefect ca fiind un organ
unipersonal ce aparţine administraţiei guvernamentale,
ministeriale.
Cei care împărtăşesc în totalitate prima opinie,
conform căreia instituţia prefectului ar fi o autoritate a
administraţiei publice locale, se bazează pe faptul că
instituţia prefectului este reglementată de Constituţie la
capitolul şi secţiunea consacrate autorităţilor administraţiei
publice locale, evitându-se să se amintească faptul că
autorităţile administraţiei publice locale sunt enumerate
limitativ: consiliile locale şi primarii, consiliile judeţene şi
preşedinţii acestor consilii.
Prefectul are competenţă teritorială limitată la
unitatea administrativ-teritorială (judeţul sau municipiul
Bucureşti) în care a fost numit şi funcţionează.
Prefectul este numit de către Guvern, la propunerea
Ministerului Administraţiei și Internelor, iar organele
administraţiei publice locale nu au niciun fel de rol.
Această concluzie reiese şi din faptul că, fiind
reprezentantul Guvernului în teritoriu, prefectul reprezintă
Guvernul şi interesele administraţiei publice ministeriale,
iar organele administraţiei publice locale reprezintă
interesele colectivităţilor din unităţile administrativ-
teritoriale în care au fost alese.
Spre deosebire de activitatea organelor
administraţiei publice locale care îşi desfăşoară activitatea
260
potrivit principiului autonomiei locale, activitatea
prefectului nu se desfăşoară conform acestui principiu, ci
potrivit principiului subordonării ierarhice faţă de Guvern
şi Ministerului Administraţiei și Internelor, pentru că
activitatea prefectului este îndrumată şi controlată de către
acest minister, iar el răspunde numai în faţa Guvernului,
acesta fiind singurul organ care-l poate destitui din funcţie.
Un alt argument care vine să susţină opinia conform
căreia prefectul este un organ al administraţiei publice
ministeriale este dat de prevederile art.41 din Legea
nr.340/2004, potrivit cărora expresia autorităţi ale
administraţiei publice locale şi judeţene cuprinde:
consiliile locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor,
sectoarelor municipiului Bucureşti, ca autorităţi
deliberative, respectiv primarii, primarul general al
municipiului Bucureşti şi preşedinţii consiliilor judeţene,
ca autorităţi executive, observându-se în mod cu totul clar
că din această enumerare, lipsesc prefecţii.
Statutul prefectului
Statutul prefectului este definit de dispoziţiile

constituţionale şi de prevederile Legii privind instituţia
prefectului referitoare la condiţiile de acces în această
funcţie, numirea şi, respectiv, eliberarea din această
funcţie, incompatibilităţile acestei funcţii, atribuţiile
prefectului, actele prefectului şi răspunderea acestuia.
Instituţia prefectului are capacitate juridică de drept
public, care se exercită în exclusivitate de către prefect sau
de către o altă persoană anume desemnată prin ordin al
acestuia.
Principiile care stau la baza desfăşurării activităţii
prefectului sunt: principiul legalităţii; principiul
imparţialităţii; principiul obiectivităţi; principiul
transparenţei; principiul eficienţei; principiul
responsabilităţii; principiul orientării către cetăţean.
Conform prevederilor aflate în vigoare, prefectul este
numit de către Guvern, la propunerea Ministerului
Administraţiei și Internelor, iar subprefectul este numit de
către Primul-ministru, la propunerea prefectului şi cu
avizul ministerului menţionat.
Făcând parte din categoria înalţilor funcţionari
publici, prefectul şi subprefectul sunt funcţionari publici.
Condiţiile legale pe care trebuie să le îndeplinească
o persoană pentru a ocupa funcţia de prefect şi, respectiv,
subprefect sunt:
- să aibă vârsta de cel puţin 30 de ani pentru prefect
261
şi 27 de ani pentru subprefect;
- să îndeplinească condiţiile specifice prevăzute de
lege pentru ocuparea funcţiei publice;
- să aibă studii superioare de lungă durată, absolvite
cu diplomă de licenţă sau echivalentă, şi o vechime în
specialitatea absolvită de 5 ani pentru prefect şi de 3 ani
pentru subprefect;
- să aibă absolvite programe de formare şi
perfecţionare în administraţia publică, organizate, după
caz, de Institutul Naţional de Administraţie sau de alte
instituţii specializate, din ţară sau din străinătate, ori a
dobândit titlul ştiinţific de doctor în ştiinţe juridice sau
administrative ori a exercitat cel puţin un mandat complet
de parlamentar.
Legea privind instituţia prefectului a creat Corpul
prefecţilor, care este format din prefecţii aflaţi în funcţie,
dar şi Corpul subprefecţilor, care este format din
subprefecţii aflaţi în funcţie. A mai fost creat şi Corpul de
rezervă al prefecţilor, respectiv, Corpul de rezervă al
subprefecţilor, format din prefecţii şi respectiv,
subprefecţii care şi-au dus mandatul la termen, precum şi
din cei al căror mandat a încetat în condiţiile art.11 alin.(1)
lit.c) din Legea nr.340/2004, adică imposibilitate de a-şi
îndeplini atribuţiile mai mult de 3 luni consecutiv.
Membrilor Corpului prefecţilor, respectiv, ai
Corpului subprefecţilor, le sunt aplicabile prevederile
referitoare la incompatibilităţile şi conflictul de interese
care sunt prevăzute pentru funcţionarii publici. Aceste
incompatibilităţi sunt:
- nu pot deţine orice altă funcţie publică sau de
demnitate publică;
- nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte
activităţi renumerate sau neremunerate în cadrul:
autorităţilor sau instituţiilor publice; cabinetului
demnitarului; regiilor autonome, societăţilor comerciale
sau altor unităţi cu scop lucrativ, din sectorul public sau
privat, în cadrul unei asociaţii familiale sau ca persoană
fizică autorizată; în calitate de membru al unui grup de
interes economic;
- nu pot fi mandatari ai unor persoane în ceea ce
priveşte efectuarea unor acte în legătură cu funcţia publică
pe care o exercită.
Atribuțiile prefectului
Potrivit art.24 alin.(1) din Legea nr.340/2004, în

calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul
îndeplineşte următoarele atribuţii:
262
- acţionează pentru realizarea obiectivelor cuprinse
în Programul de guvernare, atât în judeţ, respectiv, în
municipiul Bucureşti, şi totodată dispune măsurile
necesare pentru îndeplinirea acestor obiective, în
conformitate cu competenţele şi atribuţiile care îi revin,
potrivit legii;
- prin intermediul compartimentelor proprii de
specialitate, conduce activitatea serviciilor publice
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-
teritoriale;
- acţionează pentru asigurarea climatului de pace
socială, menţinerea unui contact continuu cu toate
nivelurile instituţionale şi sociale, acordând o atenţie
constantă prevenirii tensiunilor sociale;
- împreună cu autorităţile administraţiei publice
locale şi judeţene, stabileşte priorităţile de dezvoltare
teritorială;
- verifică legalitatea actelor administrative adoptate
sau emise de autorităţile administraţiei publice locale şi
judeţene, excepţie făcând actele de gestiune;
- asigură, împreună cu autorităţile şi organele
abilitate, pregătirea şi aducerea la îndeplinire, în condiţiile
stabilite prin lege, a măsurilor de apărare care nu au
caracter militar, dar şi a celor de protecţie civilă;
- în calitatea sa de preşedinte al Comitetului judeţean
pentru situaţii de urgenţă, dispune măsurile care se impun
pentru prevenirea şi gestionarea acestora şi foloseşte în
acest sens sumele special prevăzute în bugetul propriu care
au această destinaţie;
- în calitate de şef al protecţiei civile, utilizează
fondurile special alocate de la bugetul de stat şi baza
logistică de intervenţie în situaţii de criză, în scopul
desfăşurării în bune condiţii a acestei activităţi;
- dispune măsurile corespunzătoare pentru
prevenirea infracţiunilor şi apărarea drepturilor şi a
siguranţei cetăţenilor, prin organele legal abilitate;
- asigură intensificarea relaţiilor externe şi împreună
cu Guvernul participă la realizarea unui plan de măsuri
care să fie în concordanţă cu standardele impuse de
Uniunea Europeană, având în vedere faptul că, de la 1
ianuarie 2007, România este ţară membră, cu drepturi
depline, a U.E.;
- dispune măsuri de aplicare a politicilor naţionale
hotărâte de Guvern;
- în condiţiile legii, hotărăşte cooperarea sau
asocierea cu instituţii similare din ţară şi din străinătate, în
vederea promovării intereselor comune.
263
Prefectul îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de
lege şi de celelate acte normative, îndeplinind chiar şi
însărcinări care îi sunt date de către Guvern.
Numirea şi eliberarea din funcţie a şefilor
serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale
celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din
unităţile administrativ-teritoriale se fac numai la
propunerea prefectului, aceasta reprezentând o altă
atribuţie importantă ce cade în sarcina acestuia.
Pe lângă toate celelalte atribuţii pe care le exercită
în funcţia sa, prefectul mai are o atribuţie deosebit de
importantă, aceasta fiind aceea de a ataca, în faţa instanţei
de contencios administrativ, actele administrative ale
autorităţilor administraţiei publice ori judeţene, în situaţia
în care le consideră pe acestea ca fiind nelegale, cu
excepţia actelor de gestiune, caz în care actul atacat este
suspendat de drept până la soluţionarea sa definitivă. În
acest sens, art.26 din Legea nr.181 din 16 mai 2006
privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului
nr.179/2005 pentru modificarea şi completarea Legii
nr.340/2004 privind instituţia prefectului precizează: „În
exercitarea atribuţiei cu privire la verificarea legalităţii
actelor administrative ale consiliului judeţean, ale
consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puţin
10 zile înaintea introducerii acţiunii în contenciosul
administrativ, va solicita autorităţilor care au emis actul,
cu motivarea necesară, reanalizarea actului socotit nelegal,
în vederea modificării sau, după caz, a revocării acestuia”.
În vederea evaluării profesionale, dar şi în calitate
de subordonaţi direcţi faţă de ministrul Internelor şi
Reformei Administrative, prefecţii trebuie să transmită
anual un raport de activitate cu privire la stadiul
îndeplinirii obiectivelor din Programul de guvernare, la
verificarea legalităţii actelor administrative ale autorităţilor
administraţiei locale şi judeţene, la rezulatatul structurilor
pe care le conduce, precum şi propuneri de îmbunătăţire a
activităţii acestora.
Actele prefectului
Prefectul, în calitatea sa de organ al administraţiei

publice ministeriale, dar şi ca reprezentant al Guvernului
în raporturile cu autorităţile administraţiei publice locale
din unitatea administrativ-teritorială în care funcţionează,
are competenţa legală de a emite acte administrative pe
care legea le denumeşte ordine.
Ordinele emise de către prefect pot avea caracter
normativ, caz în care se publică potrivit legii şi devin
264
executorii numai după ce au fost aduse la cunoştinţa
publică, iar aceste ordine trebuie aduse imediat la
cunoştinţa Ministerului Administraţiei şi Internelor, iar
acesta poate cere Guvernului anularea celor pe care le
consideră nelegale sau netemeinice.
Ordinele emise de către prefect pot avea caracter
individual, iar acestea devin executorii de la data
comunicării către persoanele interesate.
Prefectul mai poate încheia acte civile sau/şi acte
comerciale care sunt necesare bunei funcţionări a
aparatului prefecturii, inclusiv contracte de muncă pentru
personalul contractual, care nu are calitatea de funcţionar
public.În situaţia în care, actele emise de către prefect
vatămă drepturile sau interesele legitime ale persoanelor,
ele pot fi atacate, la rândul lor, în faţa instanţei de
contencios administrativ.
Aparatul propriu al prefecturii
Prefectura reprezintă aparatul propriu, de

specialitate al prefectului, pe care acesta îl conduce şi a
cărui structură organizatorică şi atribuţii sunt stabilite prin
hotărâre a Guvernului, structurile componente putând fi
organizate, prin ordin al prefectului, la nivel de direcţii,
servicii şi birouri.
Aparatul propriu de specialitate al prefectului este
condus de către secretarul general, acesta având statutul de
înalt funcţionar public şi fiind numit în funcţie de ministrul
Internelor şi Reformei Administrative.
În cadrul Prefecturii se organizează şi funcţionează
Cancelaria prefectului, aceasta fiind coordonată de către
un director.
Prefectura are atribuţii corespunzătoare cu atribuţiile
generale ale prefectului, la realizarea cărora concură. În
acest sens, aparatul propriu de specialitate al prefectului
are următoarele atribuţii:
- cu privire la aplicarea şi respectarea Constituţiei, a
legilor şi a celorlalte acte normative, la realizarea
intereselor naţionale, precum şi la realizarea obiectivelor
cuprinse în Programul de guvernare;
- cu privire la conducerea activităţii serviciilor
publice decon-centrate ale ministerelor şi ale celorlalte
organe ale administraţiei publice centrale din subordinea
Guvernului, organizate la nivelul unităţii administrativ-
teritoriale;
- cu privire la verificarea legalităţii actelor
administrative adoptate sau emise de consiliul judeţean, de
consiliul local sau de primar şi conten-ciosul administrativ;
265
- cu privire la realizarea politicilor naţionale, a celor
de aliniere la standardele Uniunii Europene, din 2007, de
când România este ţară membră a U.E. precum şi la
intensificarea relaţiilor externe;
- cu privire la buna organizare şi desfăşurare a
activităţii pentru situaţii de urgenţă, precum şi la pregătirea
şi ducerea la îndeplinire a măsurilor de apărare care nu au
caracter militar;
- cu privire la activitatea de eliberare şi de evidenţă a
paşapoartelor simple;
- cu privire la regimul permiselor de conducere, al
certificatelor de înmatriculare a autovehiculelor şi al
plăcilor cu numere de înmatriculare;
- cu privire la elaborarea actelor administrative
emise de prefect, precum şi cu privire la alte activităţi ale
prefectului.
Mai adăugăm şi faptul că, potrivit legii, în judeţele
cu suprafaţă întinsă sau cu localităţi amplasate la mari
distanţe de reşedinţa de judeţ ori în mari aglomerări
urbane, sau în sectoarele municipiului Bucureşti, prefectul
poate organiza prin ordin oficii prefectuale, care fac parte
din Prefectură şi sunt conduse de către un director numit
de prefect.
Organizarea Instuției prefectului în țări ale uniunii

europene
Franța
În anul 2003, Franţa a trecut la efectuarea unui

imperios şi totodată necesar proces reformator. Prin noua
reformă constituţională din 2003 s-a confirmat că unităţile
administrativ-teritoriale beneficiază de un rol important în
politica naţională şi comunitară. Astfel, Franţa, cu ajutorul
Comitetului Interministerial pentru reforma statului, prin
revizuirea Constituţiei în 2003, dar mai ales prin Legea
privind libertăţile şi responsabilităţile locale din 13 august
2004, a reuşit să realizeze o clarificare şi o identificare a
scopului serviciilor publice prin simplificarea şi
transparenţa procedurilor, prin descentralizarea
responsabilităţilor statului şi modernizarea
managementului public.
Statul a fost reprezentat în Departamente de un
comisar al Republicii, iar acestuia i-a luat locul prefectul,
care, până la reformele din 1982-1983, a exercitat dubla
funcţie: de reprezentant al Statului şi de funcţionar
266
executiv al Guvernului.
Fiind numit prin decret al Preşedintelui, în baza
hotărârii luate de consiliul de miniştri, la propunerea
Primului-Ministru şi a Ministrului de Interne, prefectul
reprezintă statul şi este şeful serviciilor deconcentrate ale
statului în teritoriul unde el este împuternicit să acţioneze.
Prefectul de departament unde se află şi capitala
sau centrul de regiune acţionează şi ca prefect de regiune.
El este asistat de subprefecţii din arondismente şi nu este
subordonat ierarhic prefectului de regiune în exercitarea
atribuţiilor, dar, după anul 1992, prefectul de regiune este
cel care fixează pentru prefectul de departament orientările
necesare dezvoltării politicilor economice şi sociale, dar şi
în ceea ce priveşte amenajarea teritoriului.
În Franţa, prefectul este singurul titular al autorităţii
de stat în teritoriu care administrează şi reprezintă Primul –
ministru şi fiecare ministru de resort. Printre atribuţiile sale
se numără şi faptul că el este responsabil cu ordinea
publică, cu organizarea diverselor alegeri şi cu organizarea
în caz de calamităţi.
În Franţa, instituţia prefectului joacă un rol
important în stabilirea relaţiilor contractuale, acordurilor şi
convenţiilor care se stabilesc în numele statului de
colectivităţile legale, iar în zilele noaste, prefectul
constituie armătura administrativă a unui stat unitar,
democratic, deconcentrat şi descentralizat.
Marea Britanie
În Marea Britanie, reprezentantul legal al

administraţiei centrale nu este statul, ci Coroana, iar
puterile executive ale acesteia sunt derivate din acte ale
Parlamentului şi din prerogative regale, ele fiind exercitate
de către miniştri, în numele Coroanei. Miniştrii sunt
împuterniciţi direct de Parlament, dar şi atunci ei
funcţionează ca „servitori ai Coroanei”.
În Marea Britanie există o supremaţie a
Parlamentului, prin aceasta înţelegându-se faptul că numai
Parlamentul are dreptul să facă legi, iar acest drept este
suprem şi nelimitat, Parlamentul putând să aprobe orice
legi doreşte şi, de asemenea, şi putând să anuleze orice
lege pe care chiar el a adoptat-o. Acest lucru face ca
guvernul britanic să fie cel mai puternic guvern din lume,
fiindcă atâta timp cât are majoritatea în Camera
Comunelor, guvernul poate să facă sau să anuleze orice
legi doreşte.
267
Italia
În Italia, organizarea administraţiei statului are o

structură piramidală, în vârful căreia se găsesc Guvernul şi
ministerele de resort, iar activităţile locale sunt
subordonate ministerelor. Aici, trebuie să facem o
menţiune în ceea ce priveşte prefectul, el reprezentând un
oficial a cărui competenţă acoperă o provincie, aflându-se
sub autoritatea Ministerului pentru Afaceri Interne.
În Italia, pe lângă autorităţile locale, sistemul de
administraţie descentralizat cuprinde şi serviciile publice,
care au statutul de persoane morale, corpuri cu
independenţă juridică, constituite sub dreptul public şi au
diferite grade de putere de autoguvernare.
Belgia
În Belgia, structura organizatorică a administraţiei

este bazată pe principiul statului descentralizat de tip
federativ, iar cel mai important exemplu al autorităţii
publice centralizate şi structurate ierarhic este oferit de
ministere, la conducerea cărora, cel puţin potrivit
Constituţiei, se află regele.
Grecia
În Grecia, în privinţa structurii organizatorice a

administraţiei, se face o distincţie între administraţia de
stat şi guvernarea locală. În acest sens, administraţia de
stat este condusă la nivel central de miniştrii de resort şi la
nivel regional de prefecţi. Prefectul are statutul unui organ
administrativ general în regiuni, statut pe care îl împarte cu
organele speciale ale diverselor ministere, iar guvernarea
locală este administrată de oraşe şi municipalităţi.
9.3.2.2. Consiliile județene
Unităţile teritorial-administrative comuna, oraşul şi

municipiul şi, corelativ acestora, consiliile locale aferente
sunt considerate componentele de bază ale administraţiei
publice locale. Teritoriul în limitele căruia acestea îşi
exercită competenţele presupune existenţa numai a unei
autorităţi locale chemate să administreze treburile publice.
Spre deosebire de acestea, judeţul ca unitate
administrativ-teritorială este compus din teritoriile
comunelor, oraşelor şi municipiilor, din această realitate
derivând rolul integrator pe care îl are consiliul judeţean ca
autoritate a administraţiei publice locale constituită la
268
nivelul judeţului.
Acest rol constă în coordonarea consiliilor locale,
ce reprezintă unităţile teritorial administrative
componente, în scopul armonizării intereselor acestora
pentru realizarea serviciilor publice de interes judeţean,
fără a exista între consiliul judeţean şi acestea o relaţie de
subordonare în înţelesul de ierarhie al termenului. Pârghia
principală prin care se aduce la îndeplinire acest rol este
forţa juridică superioară pe care o au hotărârile consiliului
judeţean faţă de cele ale consiliului local şi, în consecinţă,
obligativitatea respectării acestora prin conformare, de
către cele din urmă.
Constituirea și componența Consiliului

județean
Ca şi în cazul consiliilor locale, Consiliul judeţean

este compus din consilieri, de data aceasta judeţeni, aleşi
prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, în
condiţiile legii, numărul lor fiind stabilit prin ordin al
prefectului, funcţie de numărul locuitorilor judeţului.
Constituirea consiliului judeţean se face similar cu
modul de constituire a consiliilor locale, după validarea
mandatelor consilierilor judeţeni, de această dată de către
tribunalul în a cărui rază teritorială se află.
Atribuțiile Consiliului județean
Potrivit art. 91 din Legea nr.215/2001 Consiliul

judeţean îndeplineşte următoarele categorii principale de
atribuţii:
a) atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului
de spe-cialitate al consiliului judeţean, ale instituţiilor şi
serviciilor publice de interes judeţean şi ale societăţilor
comerciale şi regiilor autonome de interes judeţean;
b) atribuţii privind dezvoltarea economico-
socială a judeţului;
c) atribuţii privind gestionarea patrimoniului
judeţului;
d) atribuţii privind gestionarea serviciilor
publice din subordine;
e) atribuţii privind cooperarea
interinstituţională;
f) alte atribuţii prevăzute de lege.
Pentru fiecare din atribuţiile menţionate, corespund
mai multe activităţi pe care le poate desfăşura consiliul
judeţean, finalizate prin acte administrative normative sau
individuale, după cum urmează:
269
In exercitarea atribuţiilor prevăzute la lit. a),
consiliul judeţean:
a) alege, din rândul consilierilor judeţeni, un
preşedinte şi doi vicepreşedinţi;
b) hotărăşte înfiinţarea sau reorganizarea de
instituţii, servicii publice şi societăţi comerciale de interes
judeţean, precum şi reorganizarea regiilor autonome de
interes judeţean, în condiţiile legii;
c) aprobă regulamentul de organizare şi
funcţionare a consiliului judeţean, organigrama, statul de
funcţii, regulamentul de organizare şi funcţionare ale
aparatului de specialitate, precum şi ale instituţiilor şi
serviciilor publice de interes judeţean şi ale societăţilor
d) exercită, în numele judeţului, toate
drepturile şi obligaţiile corespunzătoare participaţiilor
deţinute la societăţi comerciale sau regii autonome, în
condiţiile legii;
e) numeşte, sancţionează şi dispune
suspendarea, modificarea şi încetarea raporturilor de
serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în
condiţiile legii, pentru conducătorii instituţiilor şi
serviciilor publice de interes judeţean.
În exercitarea atribuţiilor prevăzute la lit. b),
a) aprobă, la propunerea preşedintelui
consiliului judeţean, bugetul propriu al judeţului, virările
de credite, modul de utilizare a rezervei bugetare şi contul
de încheiere a exerciţiului bugetar;
b) aprobă, la propunerea preşedintelui
consiliului judeţean, contractarea şi/sau garantarea
împrumuturilor, precum şi contractarea de datorie publică
locală prin emisiuni de titluri de valoare în numele
judeţului, în condiţiile legii;
c) stabileşte impozite şi taxe judeţene, în
condiţiile legii;
d) adoptă strategii, prognoze şi programe de
dezvoltare economico-socială şi de mediu a judeţului, pe
baza propunerilor primite de la consiliile locale; dispune,
aprobă şi urmăreşte, în cooperare cu autorităţile
administraţiei publice locale comunale şi orăşeneşti
interesate, măsurile necesare, inclusiv cele de ordin
financiar, pentru realizarea acestora;
e) stabileşte, pe baza avizului consiliilor locale
ale unităţilor administrativ-teritoriale implicate, proiectele
de organizare şi amenajare a teritoriului judeţului, precum
şi de dezvoltare urbanistică generală a acestuia şi a
unităţilor administrativ-teritoriale componente; urmăreşte
270
modul de realizare a acestora, în cooperare cu autorităţile
administraţiei publice locale comunale, orăşeneşti sau
municipale implicate;
f) aprobă documentaţiile tehnico-economice pentru
lucrările de investiţii de interes judeţean, în limitele şi în
condiţiile legii.
În exercitarea atribuţiilor prevăzute la lit. c), consiliul
judeţean:
a) hotărăşte darea în administrare,
concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică
a judeţului, după caz, precum şi a serviciilor publice de
interes judeţean, în condiţiile legii;
b) hotărăşte vânzarea, concesionarea sau
închirierea bunurilor proprietate privată a judeţului, după
caz, în condiţiile legii;
c) atribuie, în condiţiile legii, denumiri de
obiective de interes judeţean.
În exercitarea atribuţiilor prevăzute la lit. d),
a) asigură, potrivit competentelor sale şi în condiţiile legii,
cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de
interes judeţean privind: educaţia; serviciile sociale pentru
protecţia copilului, a persoanelor cu handicap, a
persoanelor vârstnice, a familiei şi a altor persoane sau
grupuri aflate în nevoie socială; sănătatea; cultura;
tineretul; sportul; ordinea publică; situaţiile de urgenţă;
protecţia şi refacerea mediului; conservarea, restaurarea şi
punerea în valoare a monumentelor istorice şi de
arhitectură, a parcurilor, grădinilor publice şi rezervaţiilor
naturale; evidenţa persoanelor; podurile şi drumurile
publice; serviciile comunitare de utilitate publică de interes
judeţean, precum şi alimentarea cu gaz metan; alte servicii
publice stabilite prin lege;
b) sprijină, în condiţiile legii, activitatea cultelor
religioase;
c) mite avizele, acordurile şi autorizaţiile date
în competenta sa prin lege;
d) acordă consultanţă în domenii specifice, în

condiţiile legii, unităţilor administrativ-teritoriale din
judeţ, la cererea acestora.
În exercitarea atribuţiilor prevăzute la lit. e),

a) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau
asocierea cu persoane juridice române ori străine, inclusiv
cu parteneri din societatea civilă, în vederea finanţării şi
realizării în comun a unor acţiuni, lucrări, servicii sau
271
proiecte de interes public judeţean;
b) hotărăşte, în condiţiile legii, înfrăţirea
judeţului cu unităţi administrativ-teritoriale din alte ţari;
c) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau
asocierea cu alte unităţi administrativ-teritoriale din ţară
ori din străinătate, precum şi aderarea la asociaţii naţionale
şi internaţionale ale autorităţilor administraţiei publice
locale, în vederea promovării unor interese comune.
Pentru îndeplinirea atribuţiilor conferite de lege,
consiliul judeţean exercită competenţe exclusive, partajate
şi delegate.
Exercită competenţe exclusive privind:
a) administrarea aeroporturilor de interes
local;
b) administrarea domeniului public şi privat al
judeţului;
c) administrarea instituţiilor de cultura de
interes judeţean;
d) administrarea unităţilor sanitare publice de
interes judeţean;
e) serviciile de asistenţă socială cu caracter
primar şi specializate pentru victimele violenţei în familie;
f) serviciile de asistenţă socială specializate
pentru persoanele vârstnice;
g) alte competenţe stabilite potrivit legii.
Autorităţile administraţiei publice de la nivelul
judeţelor exercită competente partajate cu autorităţile de la
nivelul administraţiei publice centrale privind:
a) administrarea infrastructurii de transport
rutier de interes judeţean;
b) învăţământul special;
c) serviciile de asistenţă medico-socială
adresate persoanelor cu probleme sociale;
d) serviciile de asistenţă socială cu caracter
primar şi specializate pentru protecţia copilului;
e) serviciile de asistenţă socială specializate
pentru persoane cu dizabilităţi;
f) serviciile publice comunitare pentru
evidenţa persoanelor;
g) alte competente stabilite potrivit legii.
Autorităţile administraţiei publice locale exercită
competente delegate de către autorităţile administraţiei
publice centrale privind plata unor alocaţii şi a unor
indemnizaţii pentru copii şi adulţi cu dizabilităţi.
Funcționarea Consiliului județean
Mandatul consiliului judeţean este de 4 ani

272
începând de la data constituirii până la data declarării ca
legal constituit a consiliului nou-ales, mandatul putând fi
prelungit prin lege organică, în caz de război sau de
catastrofă.
Ca modalitate de lucru consiliul judeţean se
întruneşte legal în prezenţa majorităţii consilierilor
judeţeni în funcţie în şedinţe ordinare în fiecare lună, la
convocarea preşedintelui consiliului judeţean sau în
şedinţe extraordinare ori de cate ori este necesar, la cererea
preşedintelui sau a cel puţin unei treimi din numărul
membrilor consiliului ori la solicitarea prefectului,
adresată preşedintelui consiliului judeţean, în cazuri
excepţionale care necesită adoptarea de măsuri imediate
pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor
calamitaţilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau
epizootiilor, precum şi pentru apărarea ordinii şi liniştii
publice.
Procedura şi termenele de convocare a consiliului
judeţean sunt prevăzute detaliat de lege.
Prezenţa consilierilor judeţeni la şedinţă este
obligatorie. În situaţia în care un consilier judeţean
absentează de doua ori consecutiv fără motive temeinice,
el poate fi sancţionat în condiţiile regulamentului de
organizare şi funcţionare a consiliului judeţean.
Şedinţele consiliului judeţean sunt conduse de
preşedinte sau, în lipsa acestuia, de vicepreşedinte sau de
un consilier judeţean, ales cu votul majorităţii consilierilor
judeţeni prezenţi.
Hotărârile consiliului judeţean se adoptă cu votul
majorităţii membrilor prezenţi, în afara de cazurile în care
legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare a
consiliului cere o alta majoritate.
Iniţiativă privind depunerea proiectelor de hotărâri
pot avea consilierii judeţeni, preşedintele consiliului
judeţean, vicepreşedinţii consiliului judeţean sau cetăţenii.
Redactarea proiectelor se face de către cei care le propun,
cu sprijinul secretarului unităţii administrativ-teritoriale şi
al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al
Hotărârile se semnează de preşedinte sau, în lipsa
acestuia, de cel care a condus şedinţa şi se contrasemnează
pentru legalitate de secretarul judeţului.
Hotărârile consiliului judeţean se comunica în mod
obligatoriu prefectului şi sunt supuse controlului de
legalitate exercitat de acesta în condiţiile legii care îi
reglementează activitatea.
Dispoziţiile privind caracterul public al şedinţelor,
modul de desfăşurare a acestora, cele privind folosirea
273
limbii materne acolo unde este cazul şi constituirea
comisiilor de specialitate, valabile în cazul consiliului
local, se aplică în mod corespunzător şi consiliului
judeţean.Cazurile şi procedura de dizolvare a consiliului
judeţean sunt similare celor menţionate la consiliul local,
inclusiv în ceea ce priveşte referendumul local, cu
precizarea că referendumul se organizează ca urmare a
cererii adresate în acest sens prefectului de cel puţin 20%
din numărul cetăţenilor cu drept de vot, înscrişi pe listele
electorale ale judeţului.
Mandatul de consilier judeţean se suspenda în
condiţiile prevăzute de lege pentru suspendarea
mandatului consilierului local.
Preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului judeţean
Consiliul judeţean este condus de un preşedinte şi doi
vicepreşedinţi aleşi prin vot secret de majoritatea
consilierilor în funcţie, cu aceeaşi majoritate putând să fie
schimbaţi. Eliberarea din funcţie a preşedintelui sau a
vicepreşedinţilor consiliului judeţean nu se poate face în
ultimele şase luni ale mandatului consiliului judeţean.
Preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului judeţean
sunt aleşi pentru un mandat de 4 ani, care se exercită până
la constituirea legală a noului consiliu. Mandatul poate fi
prelungit, prin lege organică, în caz de război, calamitate
naturală, dezastru sau sinistru deosebit de grav.
Potrivit art. 108 din Legea nr. 215/2001,
preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului judeţean îşi
păstrează calitatea de consilier judeţean.
Mandatul acestora încetează de drept în condiţiile
legii statutului aleşilor locali, precum şi în următoarele
situaţii:
a) dacă aceştia se află în imposibilitatea exercitării
funcţiei datorită unei boli grave, certificate, care nu
permite desfăşurarea activităţii în bune condiţii timp de 6
luni pe parcursul unui an calendaristic;
b) daca aceştia nu îşi exercită, în mod nejustificat,
mandatul timp de 45 de zile consecutiv.
Despre situaţiile ce atrag încetarea de drept a
mandatului, prefectul ia act prin ordin. Ordinul prefectului
poate fi atacat la instanţa de contencios administrativ care
este obligată să se pronunţe în termen de 30 de zile,
hotărârea instanţei fiind definitivă şi irevocabilă.
În cazul arestării preventive a preşedintelui ori a
vicepreşedinţilor consiliului judeţean mandatul acestora se
suspendă de drept, situaţie ce durează până la încetarea
acestei măsuri. Măsura arestării preventive se comunică de
îndată de către instanţa de judecată prefectului, care, prin
ordin, constată suspendarea mandatului.
274
Ca principală autoritate executivă la nivelul
judeţului, preşedintele consiliului judeţean are o
multitudine de responsabilităţi şi atribuţii.
Astfel, acesta reprezintă judeţul în relaţiile cu
celelalte autorităţi publice, cu persoanele fizice şi juridice
române şi străine, precum şi în justiţie, răspunde în fata
consiliului judeţean de bună funcţionare a administraţiei
publice judeţene şi de bună funcţionare a aparatului de
specialitate al consiliului judeţean, pe care îl conduce.
Preşedintele consiliului judeţean asigura

respectarea prevederilor Constituţiei, punerea în aplicare a
legilor, a decretelor Preşedintelui României, a hotărârilor
şi ordonatelor Guvernului, a hotărârilor consiliului
judeţean, precum şi a altor acte normative la nivelul
judeţului, folosind în acest sens toate mijloacele pe care le
are la îndemână.
Potrivit dispoziţiilor art. 104 din Legea nr.
215/2001, preşedintele consiliului judeţean îndeplineşte, în
condiţiile legii, următoarele categorii principale de
atribuţii:
a) atribuţii privind funcţionarea aparatului de
specialitate al consiliului judeţean, a instituţiilor şi
serviciilor publice de interes judeţean şi a societăţilor
b) atribuţii privind relaţia cu consiliul judeţean;
c) atribuţii privind bugetul propriu al judeţului;
d) atribuţii privind relaţia cu alte autorităţi ale
administraţiei publice locale şi serviciile publice;
e) atribuţii privind serviciile publice de interes
judeţean;
f) alte atribuţii prevăzute de lege sau sarcini date de
consiliul judeţean.
În exercitarea atribuţiilor prevăzute la lit. a), preşedintele
consiliului judeţean:
a) întocmeşte şi supune spre aprobare consiliului
judeţean regu-lamentul de organizare şi funcţionare a
acestuia, organigrama, statul de funcţii şi regulamentul de
organizare şi funcţionare a aparatului de spe-cialitate,
precum şi ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes
judeţean şi ale societarilor comerciale şi regiilor autonome
de interes judeţean;
b) numeşte, sancţionează şi dispune suspendarea,
caz, a raporturilor de muncă, în condiţiile legii, pentru
personalul din cadrul aparatului de specialitate al
In exercitarea atribuţiilor prevăzute la lit. b), preşedintele
275
a) conduce şedinţele consiliului judeţean şi dispune
măsurile necesare pentru pregătirea şi desfăşurarea în bune
condiţii a acestora;
b) prezintă consiliului judeţean, anual sau la cerere,
rapoarte cu privire la modul de îndeplinire a atribuţiilor
sale şi a hotărârilor consiliului judeţean;
c) propune consiliului judeţean numirea, sancţionarea,
caz, a raporturilor de munca, în condiţiile legii, pentru
conducătorii instituţiilor şi serviciilor publice de interes
judeţean.
În exercitarea atribuţiilor prevăzute la lit. c), preşedintele
a) exercită funcţia de ordonator principal de credite;
b) întocmeşte proiectul bugetului judeţului şi contul
de încheiere a exerciţiului bugetar şi le supune spre
aprobare consiliului judeţean, în condiţiile şi la termenele
prevăzute de lege;
c) urmăreşte modul de realizare a veniturilor bugetare
şi propune consiliului judeţean adoptarea măsurilor
necesare pentru încasarea acestora la termen;
d) iniţiază, cu aprobarea consiliului judeţean,

negocieri pentru contractarea de împrumuturi şi emisiuni
de titluri de valoare în numele judeţului.
În exercitarea atribuţiilor prevăzute la lit. d), preşedintele

a) îndrumă metodologic, prin aparatul de specialitate
al consiliului judeţean, activităţile de stare civilă şi
autoritate tutelară desfăşurate în comune şi oraşe;
b) poate acorda, fără plată, prin aparatul de
specialitate al consiliului judeţean, sprijin, asistenţă
tehnică, juridică şi de orice altă natură consiliilor locale
sau primarilor, la cererea expresă a acestora.
În exercitarea atribuţiilor prevăzute la lit. e), preşedintele
a) coordonează realizarea serviciilor publice şi de
utilitate publică de interes judeţean prestate prin
intermediul aparatului de specialitate al consiliului
judeţean sau prin intermediul organismelor prestatoare de
servicii publice şi de utilitate publică de interes judeţean;
b) ia măsuri pentru organizarea executării şi
executarea în concret a activităţilor din domeniile
prevăzute la art. 91 alin. (5) lit. a)-d);
c) ia măsuri pentru evidenţa, statistică, inspecţia şi
controlul efectuării serviciilor publice şi de utilitate
276
publică de interes judeţean prevăzute la art. 91 alin. (5) lit.
a)-d), precum şi a bunurilor din patrimoniul public şi
privat al judeţului;
d) emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în
competenta sa prin lege sau prin hotărâre a consiliului
judeţean;
e) coordonează şi controlează organismele prestatoare
de servicii publice şi de utilitate publică de interes
judeţean, înfiinţate de consiliul judeţean şi subordonate
acestuia;
f) coordonează şi controlează realizarea activităţilor
de investiţii şi reabilitare a infrastructurii judeţene.
Preşedintele consiliului judeţean poate delega
vicepreşedinţilor, prin dispoziţie, atribuţiile prevăzute la
alin.(6).
Pe lângă preşedintele consiliului judeţean se poate
înfiinţa cabinetul preşedintelui în limita numărului maxim
de 5 persoane.
Pentru îndeplinirea atribuţiilor sale, preşedintele
consiliului judeţean emite dispoziţii cu caracter normativ
sau individual supuse contrasemnării de către secretarul
unităţii administrativ-teritoriale Acesta, poate refuza să
semneze în cazul în care consideră că dispoziţia este
ilegala, fără ca prin aceasta aplicarea dispoziţiei să fie
paralizată.
Dispoziţiile cu caracter normativ devin obligatorii
şi produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţa
publică, care se face în termen de 5 zile de la data
comunicării oficiale către prefect iar cele individuale, de la
data comunicării persoanelor interesate.În cazurile de
absenţă a preşedintelui din indiferent ce motive, atribuţiile
sale vor fi exercitate, în numele acestuia, de unul dintre
vicepreşedinţi.
Inițiativa cetățenească
Iniţiativa cetăţenească este o formă de manifestare a

democraţiei participative, creând posibilitatea cetăţenilor
să se implice direct în rezolvarea treburilor publice, atât la
nivelul consiliilor locale cât al consiliilor judeţene în a
căror rază teritorială domiciliază, prin propunerea spre
dezbatere şi adoptare a unor proiecte de hotărâri.
Promovarea unui proiect de hotărâre poate fi iniţiată
de unul sau de mai mulţi cetăţeni cu drept de vot, dacă
acesta este susţinut prin semnături de cel puţin 5% din
populaţia cu drept de vot a unităţii administrativ-teritoriale
respective.
După depunerea documentaţiei şi verificarea
277
acesteia de către secretarul unităţii administrativ-
teritoriale, proiectul de hotărâre va urma procedurile
regulamentare de lucru ale consiliului local sau judeţean,
după caz.
Administratorul public
Plecând de la realitatea ca aleşii locali nu sunt

specialişti în management, ei fiind aleşi pentru motive ce
ţin de programul politic şi credibilitatea pe care o inspiră,
precum şi de la necesitatea, imperioasă de altfel, a
profesionalizării şi efiecientizării administraţiei publice,
legea a dat autorităţilor administraţiei locale posibilitatea
de a înfiinţa funcţia de administrator public prin hotărâre a
consiliului local.
Administratorul public poate îndeplini, în baza
unui contract de management, încheiat în acest sens cu
primarul, atribuţii de coordonare a aparatului de
specialitate sau a serviciilor publice de interes local,
primarul putând delega către acesta în condiţiile legii,
calitatea de ordonator principal de credite.
Numirea şi eliberarea din funcţie a
administratorului public se fac de primar, pe baza unor
criterii, proceduri şi atribuţii specifice, aprobate de
consiliul local. Numirea în funcţie se face pe baza de
concurs.
Funcţia de administrator public poate fi înfiinţată şi
la nivelul judeţului, cu precizarea că se face prin hotărâre a
consiliului judeţean şi are ca obiectiv coordonarea
aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de
interes judeţean în baza unui contract de management,
încheiat în acest sens cu preşedintele consiliului judeţean.
Preşedintele consiliului judeţean poate delega către
administratorul public, în condiţiile legii, calitatea de
ordonator principal de credite. Dispoziţiile privind numirea
şi eliberarea din funcţie, sunt asemănătoare celor privind
administratorul public la nivel local.
Este de reţinut că activitatea administratorului
public este în întregime sub controlul autorităţii executive
locale sau judeţene desfăşurându-se în limitele stabilite de
acestea.Instituţia administratorului public local o regăsim
şi la asociaţiile de dezvoltare intercomunitară pentru
gestionarea serviciilor de interes general care fac obiectul
asocierii. Recrutarea, numirea şi eliberarea din funcţie a
administratorului public al asociaţiilor de dezvoltare
intercomunitară se fac pe baza unei proceduri specifice
prevăzute de lege.
Înfiinţarea acestei funcţii este un pas important
278
către o administraţie modernă şi eficientă prin plusul de
profesionalizare şi eficienţă pe care este chemat să-l aducă.
Secretariatul unităților administrativ –

teritoriale
Fiecare unitate administrativ-teritoriala şi

subdiviziune administrativ-teritorială a municipiilor are un
secretar.
Componenţa autorităţilor publice locale se schimbă o
dată la 4 ani. Elementul de stabilitate şi legătură între
acestea este asigurat tocmai de secretarii unităţilor
teritorial administrative, aceştia având statutul de
funcţionari publici de conducere, cu studii superioare
juridice sau administrative iar recrutarea, numirea,
suspendarea, modificarea, încetarea raporturilor de
serviciu şi regimul disciplinar ale acestora se fac prin
urmare, în conformitate cu prevederile legislaţiei privind
funcţia publică.
Funcţia de secretar este incompatibilă cu calitatea de
membru al unui partid politic, sub sancţiunea destituirii din
funcţie; de asemenea, nu poate fi soţ, soţie sau rudă de
gradul întâi cu primarul sau cu viceprimarul, respectiv cu
preşedintele sau vicepreşedintele consiliului judeţean, sub
sancţiunea eliberării din funcţie.
Pentru îndeplinirea corespunzătoare a rolului sau,
secretarul unităţii administrativ-teritoriale îndeplineşte, în
condiţiile legii, următoarele atribuţii:
a) avizează, pentru legalitate, dispoziţiile primarului
şi ale preşedintelui consiliului judeţean, hotărârile
consiliului local, respectiv ale consiliului judeţean;
b) participă la şedinţele consiliului local, respectiv ale
consiliului judeţean;
c) asigură gestionarea procedurilor administrative
privind relaţia dintre consiliul local şi primar, respectiv
consiliul judeţean şi preşedintele acestuia, precum şi între
aceştia şi prefect;
d) organizează arhiva şi evidenţa statistică a
hotărârilor consiliului local şi a dispoziţiilor primarului,
respectiv a hotărârilor consiliului judeţean şi a dispoziţiilor
preşedintelui consiliului judeţean;
e) asigură transparenţa şi comunicarea către
autorităţile, instituţiile publice şi persoanele interesate a
actelor prevăzute la lit. a), în condiţiile Legii nr. 544/2001
privind liberul acces la informaţiile de interes public, cu
modificările şi completările ulterioare;
f) asigură procedurile de convocare a consiliului
local, respectiv a consiliului judeţean, şi efectuarea
279
lucrărilor de secretariat, comunica ordinea de zi,
întocmeşte procesul-verbal al şedinţelor consiliului local,
respectiv ale consiliului judeţean, şi redactează hotărârile
consiliului local, respectiv ale consiliului judeţean;
g) pregăteşte lucrările supuse dezbaterii consiliului
local, respectiv a consiliului judeţean, şi comisiilor de
specialitate ale acestuia;
h) alte atribuţii prevăzute de lege sau însărcinări date
de consiliul local, de primar, de consiliul judeţean sau de
preşedintele consiliului judeţean, după caz.
Actele autorităţilor administraţiei publice locale se
vor aduce la cunoştinţă publică prin grija secretarului
unităţii administrativ-teritoriale.
Contravenții și sancțiuni
Legea administraţiei publice locale stabileşte faptele

autorităţilor executive locale, primarul şi preşedintele
consiliului judeţean care constituie contravenţii precum şi
sancţiunile aplicabile, cel îndreptăţit să le constate şi să le
aplice fiind prefectul, ca reprezentant al Guvernului pe
plan local.
În procesul de aplicare a sancţiunii, prefectul
are dreptul de a aprecia în ce priveşte reaua-credinţă ori
culpa primarului ori preşedintelui consiliului judeţean,
apreciere cenzurabilă în condiţiile dreptului comun de
instanţă. Spre exemplu, constituie contravenţii nepunerea
în aplicare, cu rea-credinţă, a hotărârilor consiliului local
de către primar; nepunerea în aplicare, cu rea-credinţă, a
hotărârilor consiliului judeţean de către preşe-dintele
consiliului judeţean ori neprezentarea de către primar sau
preşe-dintele consiliului judeţean a rapoartelor prevăzute
de lege, din culpa lor.
Constitituția României statutează ( art. 119) principiile de bază privind modul de

constituire și funcționare a administrației publice locale: ” administrația publică locală din
unitățile administrativ teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale și pe cel al
280
descentralizării serviciilor publice”.
Art. 120 din Constituția României stabilește că :” Autorutățile administrației publice
locale...sunt consiliile locale alese și primarii alesi conform legii.”
În vederea realizării serviciilor publice de interes județean, coordonarea activităților
consiliilor comunale și orășenești se fac în conformitatea cu art. 121 din Constituție prin ”
Consiliul județean”.
În baza principiului separației puterilor în stat, puterea executivă se regăsește în
persoana prefectului, ca reprezentant al Guvernului în activitatea autorităților
administrației publice alese în unitățile administrativ teritoriale , precum și în serviciile de
specialitate ale ministerelor sau altor autorități centrale organizate în unitățile
administrativ – teritoriale.
”consiliul local”, ” consiliul județean”, ” autonomie locală”, ” instituția

prefectului ,” administrator public ,” delegatul sătesc”.
1. Care este natura instituției Prefectului ?

2. Care sunt principiile constituționale privind modul de constituire și funcționare a
administrației publice locale?
3. Cum se numesc actele emise de Prefect în calitatea sa de organ al administrației
publice ministeriale, dar și ca reprezentant al Guvernului? Exemplificați.
4.Descrieți înființarea funcției de administrator public prin hotărâre a consiliului local.
5.Mandatul primarului. Caracterizare.
1. Mandatul primarului este:

a) de 5 ani;
281
b) de 4 ani
c) de 6 ani
2. Prefectul este:
a) ales prin vot direct, secret,liber exprimat de cetățeni;
b) numit de către Guvern;
c) numit de către organele consiliului județean.
3. Actele emise de prefect se numesc:

a) hotărâri;
b) ordonanțe;
c) ordine
4. Teritoriul României este împărțit din punct de vedere administrativ în:

a) comune, orașe, județe;
b) sectoare, municipii,reședințe de județ;
c) ambele
1. Cristian Iftimoaie, Relațiile externe ale administrației publice locale, Editura

Economică, București,2000;
2. Costea Margareta, Introducere în administrația publică, Editura Economică, București,
2000;
3. Voican Mădălina, Principiile cadru ale administrației publice locale, Ed.Universul
Juridic, București,2008;
4. Bălan Emil, Prefectul și prefectura în sistemul administrației publice, Ed. Fundație
România de Mâine”, București, 1997;
Administrativ, Ed. Fundația” România de Mâine”, București, 2008;
282
Principalele mecanisme de interferență a structurilor de guvernare
CUPRINS
10.1. Introducere
10.3.1. Noțiunea de mecanism de interferență a structurii de guvernare
10.3.2. Modalități de acțiune a puterii executive asupra Parlamentului
10.3.3. Modalități de acțiune a Parlamentului asupra executivului
10.1. Introducere
Principiul separației puterilor în stat, ca principiu de

bază al unui regim politic real, democratic, se referă la
separația puterilor ca activități statale, puterile fiind separate
prin faptul că ele se desfășoară separat, distict una de cealaltă,
fiecare având specificul său, dar în realitatea socio-politică ,
între puterile publice există legături din punct de vedere
organizatoric și funcțional, respectiv colaborări și determinări
reciproce.
Sub aspect organizatoric legătura este dată de faptul că
unele organe de stat participă la constituirea celorlalte, de
exemplu: Parlamentul aprobă componența Guvernului.
Sub aspect funcțional legătura se referă la colaborări
de genul : constituționalitatea legilor votate de Parlament este
controlată de Curtea Constituțională, sau activitatea
Guvernului poate fi analizată de către Parlament.
Statutul de drept a fost reinstaurat în România prin
Constituția din 1991, care prevede la art. 2 că unicul titular al
puterii este poporul român. Constituția României evită să
folosească cuvântul ” sepatrație”, care poate duce la o
interpretare a termenului rigidă, exclusivistă și consacră
notiunea de ” echilibru”, sau ” conlucrarea puterilor în stat”.
283
- conștientizarea importantei mecanismelor de interferență a

activităților organizatorice și funcționale ale puterilor sociale
în statul de drept;
- argumentarea juridică a efectelor principiului separației
puterilor în statul de drept;
- abordarea noțiunii de administrație publică din perspectiva
corelației ei cu activitatea executivă.
- familiarizarea studenţilor cu principalele

mecanisme de interferenţă a structurilor de
guvernare, în cadrul unui stat de drept;
- identificarea unor modalități de interferență a
executivului în activitatea legislativului;
- enumerați cel puțin trei modalități de interfență a
Parlamentului în activitatea puterii executive.
Timpul alocat unității 2 ore
10.3.1. Noțiunea de mecanism de

interferență a structurii de guvernare
Prin caracterul, rolul şi funcţiile ce le-au fost conferite

de către constituţie, instituţiile de guvernare (organele prin
care se exercită prerogativele de putere: Parlamentul, şeful
statului, Guvernul şi formele şi metodele lor de organizare şi
284
funcţionare) reflectă natura sistemului politic al unui stat, fiind
un indiciu pentru caracterul democratic sau totalitar al
acestuia.
Mecanismele de interferenţă a structurii de guvernare
reprezintă ansamblul metodelor sau formelor prin intermediul
cărora instituţiile guvernante, concură printr-o strânsă
interferenţă la înfăptuirea conducerii sistemului social global
Concepţia teoretică pe care se bazează principiul
separaţiei: nici unul dintre organele de guvernare sau de
conducere globală a societăţii nu ar putea deţine şi nu ar putea
exercita puterea în chip discreţionar sau în detrimentul
celorlalte, întrucât constituantul nu a conferit nici uneia o
putere absolută, ci dimpotrivă, a prevăzut un sistem de
verificare şi echilibrare reciprocă –„ cheks and balances”, prin
intermediul căruia fiecare putere veghează ca cealaltă să nu fie
exercitată abuziv şi să strice echilibrul existent între ele.
Interferenţa puterii legislative cu cea executivă şi
judecătorească este un rezultat al aplicării principiului
separaţiei puterii în stat.
Practica constituţională a demonstrat că o separaţie
absolută între puteri ar echivala cu un blocaj constituţional.
Pentru a nu bloca mecanismul constituţional, teoreticienii au
impus o interferenţa între puteri şi modalităţi de conlucrare
între ele.
Există mai multe modalităţi de interferenţă sau inter-
acţiune între parlament, ca organ de guvernare însărcinat cu
votarea legilor şi controlul puterii executive, şi guvernul
însărcinat să execute legile şi să exercite conducerea generală
a administraţiei publice.
Aceste modalităţi sunt prevăzute expres în constituţia

fiecărei ţări şi cu o forţă juridică absolută.
Raporturi reciproce şi interacţiuni existenţe între
Parlament şi Guvern sunt diferite de la stat la stat, deosebirea
principală între ele fiind generată de caracterul sistemului
politic care poate fi : prezidenţial ; - parlamentar .
10.3.2. Modalităţi de acţiune a puterii

executive asupra Parlamentului
Desemnarea unor membri ai parlamentului de către puterea

executivă
Intervenţia puterii executive în organizarea internă a activităţii

camerelor legislative Ex.: convocarea Parlamentului de către
şeful statului în sesiuni extraordinare.
Implicarea directă a puterii executive în activitatea legislativă
285
a Parlamentului
Domeniile în care puterea executivă este îndreptăţită să

se implice în derularea unor acţiuni parlamentare sunt:
- iniţiativa legilor ;
- participarea la dezbaterile parlamentare ;
- mesaje adresate de către şeful statului naţiunii
prin intermediul Parlamentului.
Iniţiativa legilor este conferită Parlamentului şi

puterii executive.
Guvernul este responsabil pentru conducerea generală

a administraţiei şi asigurarea realizării politicii interne şi
externe a statului (art.102 alin.1) din Constituţia României.
Guvernul trebuie să deţină prerogativa de a propune
Parlamentului proiecte şi legi şi de a face amendamente la
propunerile legislative prezentate de parlamentari.
Din practica generală parlamentară rezultă că miniştrii
pot participa la şedinţele Camerelor. O formă de intervenţie
directă a puterii executive întreprinsă de aceasta asupra celei
legislative sunt mesajele adresate periodic de către şeful
statului Parlamentului privind problemele de interes general.
D. Prerogativele puterii executive privind

finalizarea procesului legislativ
Există două căi de intervenţie a Executivului asupra

finalizării procesului legislativ:
sancţionarea sau promulgarea legilor
dreptul de veto
Sancţionarea sau promulgarea legilor izvorăşte din

doctrina separaţiei puterilor şi este un ultim efort al puterii
executive pentru a preveni un eventual abuz al puterii
legislative, care s-ar lăsa tentată să voteze o lege, să-şi impună
punctul de vedere în mod discreţionar asupra unei puteri, dar
şi asupra poporului, care este destinatarul legii.
În formele de guvernământ monarhice regele
sancţionează (aprobă) legile. În republici se utilizează
promulgarea.
Promulgarea echivalează cu o autentificare a legii. Prin
actul promulgării, legea devine executorie, capătă forţă
juridică. După promulgare, legea este publicată într-o colecţie
oficială care cuprinde în ordine cronologică toate legile
286
adoptate de Parlament.
În Constituţia României este prevăzut un termen de 20
zile în care şeful statului poate să promulge legea. Preşedintele
poate trimite înapoi legea Parlamentului, doar o dată, pentru a
fi reexaminată sau poate sesiza Curtea Constituţională asupra
neconstituţionalităţii legii.
Promulgarea legii este obligatorie în termen de 10 zile
de la primirea legii adoptate după reexaminare de către
Parlament sau de la primirea deciziei Curţii Constituţionale
prin care se confirmă constituţionalitatea legii.
Există situaţii când şeful statului deţine un autentic
drept de veto, opunându-se astfel legii adoptate de parlament
şi refuzând să o semneze. Refuzul de a promulga legea este o
expresie a dreptului de veto conferit şefului statului în
republicile prezidenţiale şi parlamentare. Dreptul de veto
poate fi exercitat şi de monarh.
E. Delegarea legislativă
Într-un singur caz este permis ca puterea executivă să

se implice efectiv în activitatea legislativă, preluând
prerogativele de reglementare primară a relaţiilor sociale, care
în mod normal sunt reglementate doar de puterea legislativă.
Asemenea acte sunt decrete-lege, ordonanţe, decrete
legislative etc.
Caracteristicile decretului – lege sunt:
are putere de lege
poate modifica sau abroga legile, cazuri când se modifică sau

se suspendă Constituţia
singura condiţie procedurală este ca organul emitent să fie

competent sa-l adopte
trebuie să fie supus ratificării Parlamentului la proxima sa

sesiune.
Acest procedeu este cunoscut în doctrină ca delegarea

de legislaţie şi practicat în mod general. Din punct de vedere
conceptual „delegarea de legislaţie” sau „delegarea puterii
legislative” este un transfer de prerogative de la parlament
către guvern privind adoptarea unui act normativ.
Principalul argument adus de adversarii delegării

puterii legislative este principiul potrivit căruia „delegate
potestas non delegare possum”.
287
Dacă parlamentul deţine şi exercită o putere delegată
de popor, nu ar mai avea vocaţia de a delega sau înstrăina o
putere care nu-i aparţine.
Legislativul nu poate transfera puterea de a adopta
legi, întrucât o deţine ca o putere delegată de popor şi nu o
poate transfera altuia. Poporul poate singur desemna forma
(organul) care se va constitui în putere legislativă.
F. Dizolvarea Parlamentului
Conflictul între parlament şi guvern este un conflict

între prerogativele constituţionale ale celor două instituţii
guvernamentale şi se manifestă pe plan intern şi în relaţiile
internaţionale.
Forma cea mai gravă pe care o poate lua un astfel de
conflict este refuzul parlamentului de a acorda votul de
încredere guvernului. Soluţionarea crizei impune dizolvarea
parlamentului de către şeful statului. O asemenea măsură este
posibilă numai în regimurile parlamentare.
În statele în care parlamentul are o organizare
bicamerală, se impune dizolvarea ambelor Camere sau a unei
singure Camere (cea inferioară).
În conformitate cu art.89 din Constituţia României,
Preşedintele poate să dizolve Parlamentul după ce se consultă
cu preşedinţii celor două Camere şi cu liderii grupurilor
parlamentare, dacă forul legislativ nu a acordat votul de
încredere pentru formarea guvernului în termen de 60 zile de
la solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două
solicitări de învestire.
Parlamentul nu poate fi dizolvat în ultimele 6 luni de
mandat al Preşedintelui şi nici în timpul stării de asediu sau al
stării de urgenţă. În cursul unui an, Parlamentul poate fi
dizolvat doar o dată.
10.3.3. Modalităţi de acţiune a

parlamentului asupra executivului
Intervenţia parlamentului în formarea executivului şi în

desemnarea unor înalţi demnitari ai puterii executive
Trebuie menţionată prerogativa parlamentului în

republicile parlamentare, de a alege şi revoca pe preşedinte.
În afară de alegerea şi revocarea şefului statului, în
unele sisteme constituţionale, parlamentul alege şi revocă
guvernul sau alege pe primul-ministru.
O formă de participare directă a parlamentului la
constituirea executivului (a guvernului) este desemnarea
membrilor acestuia, inclusiv a Primului-ministru de către şeful
288
statului din rândul parlamentarilor, pe baza votului de
învestitură acordat de forul legislativ.
B. Intervenţia parlamentului în acţiunea

executivului
Această modalitate este posibilă în mai multe

situaţii:
răspunsul dat de parlamentari unor probleme la solicitarea

guvernului sau a şefului statului (ex.: răspunsul adresat în
parlament la mesajele transmise de şeful statului);
constituirea unor comisii de anchetă asupra activităţii unor

departamente ale executivului;
adoptarea unor moţiuni cu privire la acţiunile unor membri ai

guvernului;
întrebări şi interpelări adresate membrilor guvernului. Cel

interpelat poate refuza, în anumite situaţii şi condiţii, să
răspundă la o anumită întrebare, justificând refuzul său din
considerente de apărare a unor secrete de stat sau a securităţii
naţionale.
În sistemul constituţional românesc, Guvernul şi

fiecare dintre membrii săi sunt obligaţi să răspundă la
întrebările sau la interpelările formulate de deputaţi sau
senatori. Orice Cameră legislativă poate adopta o moţiune prin
care îşi exprimă poziţia cu privire la problema ce a făcut
obiectul interpelării.
C. Intervenţia parlamentului asupra

existenţei unor autorităţi executive
Este forma cea mai amplă prin care forul legislativ îşi
manifestă poziţia sa de reprezentant al naţiunii faţă de puterea
executivă. Modalităţi cunoscute sunt: punerea sub acuzare a
şefului statului şi a miniştrilor. Miniştrii şi ceilalţi demnitari
pot fi deferiţi justiţiei pentru comiterea unor fapte penale,
darocedura este diferită faţă de cea folosită de cetăţenii care ar
comite aceleaşi fapte (luare de mită, evaziune fiscală,
omucidere, spionaj, înaltă trădare etc).
Prin constituţie, sunt fixate procedura, organismul sau
organismele la care se face apel.
Potrivit art.109 din Constituţia României, urmărirea
penală a membrilor Guvernului este cerută de cele două
Camere ale Parlamentului, precum şi de preşedintele
289
României. Potrivit Legii nr.115/1999 privind responsabilitatea
ministerială, pe lângă răspunderea politică, membrii
Guvernului pot răspunde şi civil, administrativ, disciplinar sau
penal, după caz, potrivit dreptului comun.
Guvernul răspunde politic în faţă Parlamentului,
aceasta fiind o altă formă de intervenţie a puterii legislative în
activitatea puterii executive. În regimul politic prezidenţial,
guvernul nu este responsabil faţă de parlament (în S.U.A);
deci este o modalitate utilizată doar în sistemul parlamentar,
precum şi în statele al căror sistem politic este construit pe o
sinteză a celor două sisteme.
În România, unde sistemul politic este
semiprezidenţial, Guvernul răspunde politic numai în faţa
Parlamentului pentru întreaga să activitate. Fiecare membru al
Guvernului răspunde politic solidar cu ceilalţi membri pentru
acţiunile Guvernului şi pentru actele acestuia.
Promulgarea echivalează cu o autentificare a legii. Prin actul
promulgării, legea devine executorie, capătă forţă juridică.
După promulgare, legea este publicată într-o colecţie oficială
care cuprinde în ordine cronologică toate legile adoptate de
Parlament.
În Constituţia României este prevăzut un termen de 20
zile în care şeful statului poate să promulge legea. Preşedintele
poate trimite înapoi legea Parlamentului, doar o dată, pentru a
fi reexaminată sau poate sesiza Curtea Constituţională asupra
neconstituţionalităţii legii.
Promulgarea legii este obligatorie în termen de 10 zile
de la primirea legii adoptate după reexaminare de către
Parlament sau de la primirea deciziei Curţii Constituţionale
prin care se confirmă constituţionalitatea legii.
Există situaţii când şeful statului deţine un autentic
drept de veto, opunându-se astfel legii adoptate de parlament
şi refuzând să o semneze. Refuzul de a promulga legea este o
expresie a dreptului de veto conferit şefului statului în
republicile prezidenţiale şi parlamentare. Dreptul de veto
poate fi exercitat şi de monarh.
D.Intervenţia parlamentului în acţiunea

executivului
Această modalitate este posibilă în mai multe situaţii:
răspunsul dat de parlamentari unor probleme la solicitarea

guvernului sau a şefului statului (ex.: răspunsul adresat în
parlament la mesajele transmise de şeful statului);
constituirea unor comisii de anchetă asupra activităţii unor

departamente ale executivului;
290
adoptarea unor moţiuni cu privire la acţiunile unor membri ai
guvernului;
întrebări şi interpelări adresate membrilor guvernului. Cel

interpelat poate refuza, în anumite situaţii şi condiţii, să
răspundă la o anumită întrebare, justificând refuzul său din
considerente de apărare a unor secrete de stat sau a securităţii
naţionale.
În sistemul constituţional românesc, Guvernul şi

fiecare dintre membrii săi sunt obligaţi să răspundă la
întrebările sau la interpelările formulate de deputaţi sau
senatori.
Orice Cameră legislativă poate adopta o moţiune prin
care îşi exprimă poziţia cu privire la problema ce a făcut
obiectul interpelării.
Delegarea legislativă
Într-un singur caz este permis ca puterea executivă să

se implice efectiv în activitatea legislativă, preluând
prerogativele de reglementare primară a relaţiilor sociale, care
în mod normal sunt reglementate doar de puterea legislativă.
Asemenea acte sunt decrete-lege, ordonanţe, decrete
legislative etc.
Caracteristicile decretului – lege sunt:
are putere de lege

poate modifica sau abroga legile, cazuri când se modifică sau
se suspendă Constituţia
singura condiţie procedurală este ca organul emitent să fie
competent sa-l adopte
trebuie să fie supus ratificării Parlamentului la proxima sa
sesiune.
Acest procedeu este cunoscut în doctrină ca delegarea

de legislaţie şi practicat în mod general.
Din punct de vedere conceptual „delegarea de
legislaţie” sau „delegarea puterii legislative” este un transfer
de prerogative de la parlament către guvern privind adoptarea
unui act normativ.
Principalul argument adus de adversarii delegării
puterii legislative este principiul potrivit căruia „delegate
potestas non delegare possum”.
Dacă parlamentul deţine şi exercită o putere delegată
291
de popor, nu ar mai avea vocaţia de a delega sau înstrăina o
putere care nu-i aparţine.
Legislativul nu poate transfera puterea de a adopta
legi, întrucât o deţine ca o putere delegată de popor şi nu o
poate transfera altuia. Poporul poate singur desemna forma
(organul) care se va constitui în putere legislativă.
F. Dizolvarea Parlamentului
Conflictul între parlament şi guvern este un conflict

între prerogativele constituţionale ale celor două instituţii
guvernamentale şi se manifestă pe plan intern şi în relaţiile
internaţionale.
Forma cea mai gravă pe care o poate lua un astfel de
conflict este refuzul parlamentului de a acorda votul de
încredere guvernului.
Soluţionarea crizei impune dizolvarea parlamentului
de către şeful statului.
O asemenea măsură este posibilă numai în regimurile
parlamentare.
În statele în care parlamentul are o organizare
bicamerală, se impune dizolvarea ambelor Camere sau a unei
singure Camere (cea inferioară).
În conformitate cu art.89 din Constituţia României,

Preşedintele poate să dizolve Parlamentul după ce se consultă
cu preşedinţii celor două Camere şi cu liderii grupurilor
parlamentare, dacă forul legislativ nu a acordat votul de
încredere pentru formarea guvernului în termen de 60 zile de
la solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două
solicitări de învestire.
Parlamentul nu poate fi dizolvat în ultimele 6 luni de
mandat al Preşedintelui şi nici în timpul stării de asediu sau al
stării de urgenţă.
dată
292
10.4. Îndrumar pentru verificare/autoverifecare
Sinteza unității de învățare 10
Prin mecanisme de interferenţă a structurilor de guvernare se înţelege ansamblul

metodelor sau formelor prin intermediul cărora instituţiile guvernante, exercitându-şi
prerogativele constituţionale, concură printr-o strânsă interferenţă la înfăptuirea conducerii
sistemului social global.
Niciunul dintre organismele de guvernare sau de conducere globală a societăţii nu ar
putea deţine şi nu ar putea exercita puterea în chip discreţionar sau în detrimentul celorlalte,
întrucât constituantul nu a conferit niciunuia o putere absolută, ci dimpotrivă, a prevăzut un
sistem de verificare şi echilibrare reciprocă denumit checks and balances prin intermediul
căruia fiecare putere veghează ca cealaltă să nu fie exercitată abuziv şi să strice echilibrul
existent între ele.
Rolul hotărâtor în adoptarea şi aplicarea deciziilor politice majore revine Guvernului
şi Parlamentului.
Aceasta nu înseamnă că tribunalele ar fi excluse automat de la jocul politic între
celelalte autorităţi sau puteri publice. în procesele în care sentinţa pronunţată de un tribunal,
vizează, de pildă, interese politice cu caracter naţional, se poate admite opinia că sentinţa
respectivă are şi implicaţi¬ile unei decizii politice.
Colaborarea celor trei puteri puse în aplicare separat de Parlament şi Guvern, potrivit
prerogativelor ce le-au fost conferite fiecăruia prin constituţie, precum şi principiile care
guvernează raporturile între cele două corpuri guvernante şi metodele folosite pentru
transpunerea acestor principii în practică, îşi pun amprenta însă, nu numai pe sistemul politic,
dar şi pe regimul politic putând fi luate ca reper pentru caracterizarea acestuia ca un regim
politic democratic sau, dimpotrivă, ca un regim politic totalitar. între structurile de guvernare
există o strânsă interferenţă.
Interferenţa puterii legislative cu cea executivă şi judecătorească este un rezultat al
aplicării principiului separaţiei puterii. Deşi în teorie - aşa cum a fost ea fundamentată de
gânditorii secolului al XVlIl-lea - cele trei puteri sunt separate, realitatea constituţională
confirmă numai parţial această separare.
Doctrina a demonstrat că o separaţie absolută între puteri ar echivala cu un blocaj
constituţional. Teoreticienii au impus o interferenţă între puteri şi, chiar, modalităţi de
conlucrare şi colaborare între ele. Important pentru orice sistem constituţional este ca,
permiţându-se interacţiunea puterilor, să nu se afecteze substanţa principiului separaţiei
care îşi păstrează întru totul valoarea.
În doctrina constituţională a statelor s-au conturat mai multe modalităţi de
interacţiune între parlament, ca organism de guvernare însărcinat, în principal, cu votarea
293
legilor şi controlul activităţii executivului şi pe de altă parte, guvernul însărcinat să execute
legile şi să exercite conducerea generală a administraţiei publice. Aceste modalităţi sunt
prevăzute expres în constituţia fiecărei ţări şi deci au o forţă juridică absolută.
Modalităţile de colaborare a prerogativelor parlamentare cu cele ale executivului
sunt mult mai diverse, de la un sistem constituţional la altul, putându-se întâlni variante,
mai mult sau mai puţin asemănătoare. Diversitatea raporturilor între Parlament şi Guvern
conferă specificitate şi originalitate sistemelor constituţionale existente astăzi în lume.
Fiecare dintre cele două instituţii guvernante se află în raporturi mai mult sau mai
puţin strânse şi cu alte organisme: partide politice, uniuni sau confederaţii sindicale, grupuri
de presiune, organizaţii cetăţeneşti, asociaţii umanitare, religioase ş.a. care le influenţează,
într-un fel sau altul, deciziile politice, dar aceste raporturi au o importanţă secundară.
Interacţiunea cxistentă între Parlament şi Guvern sunt diferite de la un stat la
altul, deosebirea principală între ele fiind generată de caracterul sistemului politic:
prezidenţial sau parlamentar.
”mecanism de interferență”, ”conlucrarea puterilor‘,”drept de veto”, delegare

legislativă”
1. Enumeraţi cel puţin trei modalităţi de intervenţie a executivului în activitatea

Parlamentului şi analizaţi unul la alegere.
2. Definiţi şi argumentaţi instituţia delegării legislative în România.
3. Enumeraţi cel puţin trei modalităţi de intervenţie a Parlamentului în activitatea

puterii executive şi analizaţi unul la alegere.
294
1. Delegarea legislativă este posibilă, când:
a) se transferă prerogativele de la parlament către guvern privind adoptarea unui

act normativ;
b) se transferă prerogativele de la guvern către parlament privind se acordă votul
de încredere;
c) se constituie comisii de anchetă asupra activităţii unor departamente ale
executivului.
2. Dreptul de veto în activitatea de promulgare a legii este exercitat de:
a) Parlament;
b) Primul-ministru;
c) Șeful statului.
3. Mecanismul de interferență a structurilor de guvernare este un rezultat al:
a) principiului autonomiei ;
b) principiului descentralizării;
c) principiului separării puterilor în stat.
1. Cristian Ionescu, Instituţii politice şi drept constituţional, Editura Universitară,

Bucureşti, 2007.
Mâine”, București, 2007;
3. Bondrea Aurelian, Opinia publică, democrația și statul de drept, Ed.Fundației
4. Deleanu Ion, Drept constituțional și instituții publice, Ed.Europa Nova,
București,1996;
295
ANEXA
Raspunsurile la testele de evaluare/autoevaluare
Unitatea de invatare 1: 1.b; 2.b; 3.a.
Unitatea de invatare 2: 1.b; 2.a; 3.b; 4.b; 5.a.
Unitatea de invatare 3 : 1.c; 2.a ; 3.a; 4.c; 5.a.
Unitatea de invatare 4 : 1.b ; 2.b ; 3.c.
Unitatea de invatare 5: 1.c; 2.a; 3.a; 4.a; 5.a
Unitatea de invatare 6: 1.c; 2.a; 3.c; 4.c; 5.c ; 6.b ; 7.c ; 8.c; 9.a
Unitatea de invatare 7: 1.a; 2.a; 3.c; 4.a; 5.c.
Unitatea de invatare 8: 1.c; 2.c; 3.b
Unitatea de invatare 9: 1.b; 2.b; 3.c; 4.a
Unitatea de invatare 10: 1.a; 2.c; 3.c

Bazele Constituționale Ale Administrației Publice: Lect. Univ. Dr. LIONELA MADESCU

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Bazele Constituționale Ale Administrației Publice: Lect. Univ. Dr. LIONELA MADESCU

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Lect. univ. dr.

BAZELE CONSTITUȚIONALE ALE ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

Curs în tehnologie IDIFR

BAZELE CONSTITUȚIONALE ALE

Realizator curs în tehnologie IDIFR

Lect.univ.dr. Lionela Madescu

Bazele constituționale ale administrației publice este o disciplina esenţială în formarea

- explicarea şi interpretarea conceptelor, ideilor, paradigmelor, direcţiilor, orientărilor,

Cursul dispune de un manual scris, supus studiului individual al studenţilor, precum şi

2. Analiza activității administrației publice din perspectiva reglementării

3. Baza constituțională a executivului în activitatea de guvernare și conducere

4. Analiza mecanismelor care asigură supremaţia Constituţiei, în statul de

Structura cursului în tehnologie IFR

Cursul este compus din 10 unităţi de învăţare:

Teme de control (TC)

1. Istoricul noțiunii de administrație publică și baza ei constituțională.

1. Constituția României,republicată ( M.Of. nr. 767/31.10.3003);

2. Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a

4. Matichescu Olimpiu, Istoria administrației publice românești,Editura

5. Costea Margareta,Introducere în administrația publică, Editura Economică,

6. Voican Mădălina, Principiile cadru ale administrației publice locale,

7. Ughlean Gheorghe, Drept constituțional și instituții politice, Ed. Fundația

8. Albu Emanuel, Banu Cristina,Traian Popescu, Bogdan Georgescu, Drept

9. Nedelcu M.Iulian, Drept Administrativ și elemente de știința administrației,Ed.

10. Criste Mircea,Curs de Drept Constituțional, Ed.WorldTeach,Timișoara, 2010;

12. Bondrea Aurelian, Opinia publică, democrația și statul de drept, Ed.Fundației

13. Deleanu Ion, Drept constituțional și instituții publice, Ed.Europa

14. Deleanu Ion, Instituții și proceduri constituționale în dreptul comparat și în

15. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II Forme de realizare a

16. Dănișor Dan Claudiu, Drept constituțional și Instituții politice, Ed.

17. Bălan Emil, Prefectul și prefectura însistemul administrației publice, Ed.

18. Focșăneanu Eleodor, Istoria constituțională a României, 1859-1991, Ed.

19. Dissescu G.Constantin, Dreptul constituțional, ediția a-III-a, București,Ed.

Studiul administrației publice împlică și cunoașterea a o

Obiectivele unităţii de învăţare:

Competenţele unităţii de învăţare:

– studenţii se vor familiariza cu conceptele

Timpul alocat unităţii: 2 ore

Așa cum se artată în literatura de specialitate în literatura

1.3.2.Scurt istoric privind evoluția administrației

Noțiunea de administrație publică presupune

1.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare

Sinteza unităţii de învăţare 1

Concepte şi termeni de reţinut

Întrebări de control şi teme de dezbatere

1. Ce se înțelege prin noțiunea de administrație publică? Care sunt conexiunile și

1. Care este obiectul propriu de cercetare al științei administrative?

2. Activități de administrație publică pot exercita:

a) doar organele administrației publice din cadrul puterii executive

3. Bazele organizării administrative moderne sunt datorate de:

a) opera legislativă a Domnitorului Alexandru Ioan Cuza

1. Ioan Alexandru, Administrația publică, Teorii, Realități, Perspective, Editura Lumina

3. Matichescu Olimpiu, Istoria administrației publice românești, Editura

4. Costea Margareta ,Introducere în administrația publică, Editura Economică,

Conceptul de stat de drept a fost elaborat și fundamantet

- relația dintre normalitate și putere

Statul de drept poate fi caracterizat prin următoarele:

- puterea este organizată și prerogativele acesteia

- drepturile și libertățile fundamentale ale omului

Obiectivele unității de învățare:

- conștientizarea relațiilor de conlucrare între

Competențele unității de învățare:

Timpul alocat unității – 2 ore