DEG, Note de curs 2018-19

Lect. dr. Snejana Sulima

5. Formarea Europei comunitare

În căutarea unor forme de cooperare mai strânsă și paralel cu instituirea și funcționarea
Consiliul Europei, statele occidentale se organizează sub forma unor comunități, care au la bază
criterii economice prioritare, dar care nu pot funcționa decât prin căutarea unui consens și a
apropierii politice. Europa comunitară s-a format prin semnarea unor tratate consecutive sau
simultane și datorită perseverenței „părinților fondatori” care au văzut în proiectul lor singura
cale de stabilire a păcii și cooperării în spațiul european. În ciuda crizelor pe care le-a traversat
Europa comunitară a reușit să asigure de mai multe decenii echilibrul politic și să contribuie la
prosperitatea economică a țărilor membre.
În contextul începutului anilor 1950, marcat de penuriile caracteristice perioadei de după
război se năștea „Europa celor șase” (5.1). Succesul primei comunități determină statele
fondatoare să-și extindă cooperarea și în alte domenii (5.2).

5.1. Comunitatea Europeană a Cărbunelui și Oțelului (CECO)

La 9 mai 1950, Robert Schuman, ministru francez al afacerilor externe, propune crearea
Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului. Istoria va reține această zi ca fiind data la care a
fost lansată construcția comunitară europeană. Inspirat de Jean Monnet, el enunță ceea ce va
deveni „metoda comunitară” și propune punerea în comun a resurselor de cărbune și oțel ale
Franței și Germaniei, într-o organizație deschisă și altor state europene. Aceste resurse nu sunt
alese întâmplător, ele constituind bazele producției industriale, dar și materiile prime pentru
armament. Această inițiativă a constituit, mai întâi de toate, o mână întinsă Germaniei, plasată
astfel pe picior de egalitate cu alte state. Sub învelișul unei apropieri economice inițiativa vizează
un obiectiv eminamente politic, și anume, reconcilierea și unificarea Europei occidentale. Având
în vedere implicarea lor în proiectul comunitar european Jean Monnet, Robert Schuman,
cancelarul german Konrad Adenauer, omul politic belgian Paul-Henri Spaak și președintele
Consiliului italian Alcide de Gasperi împreună cu Joseph Bech (Luxemburg), Johan Willem
Bezen şi Sicco Mansholt (Olanda), Walter Hallstein (Germania), Altiero Spinelli (Italia) sunt
considerați „părinții fondatori” ai Europei comunitare.

1
 CECO este instituită prin semnarea Tratatului de la Paris la 18 aprilie 1951 de către șase
state: Franța, Germania, Italia, Belgia, Olanda și Luxemburg (Benelux). La acea dată, Regatul
Unit refuză să adere la Comunitate, recuzând caracterul supranațional a acesteia.
Cele 6 state au dat instituțiilor comune și independente de state toate puterile în materie de
cărbune și oțel pentru o durată limitată la 50 de ani. Tratatul a intrat în vigoare după ratificarea lui
de către statele membre la 23 iulie 1952 și a expirat la 23 iulie 2002. Planul Schuman modifică
astfel în mod fundamental modalitatea de abordare a construcției europene deoarece evită să
adopte o logică politică globală și federalistă pentru care statele europene nu sunt pregătite.
Statele optează pentru o abordare sectorială de natură să creeze o formă de „federalism
funcțional” (Leclerc, 2014). Astfel, competențe atribuite în mod normal organelor statelor erau
transmise unor autorități suprastatale, în anumite sectoare bine delimitate.
Deciziile în comunitate erau luate de Înalta Autoritate, organ supranațional de cooperare a
căror 9 membri erau desemnați de către guvernele celor șase state. Au fost create în același cadru
o Curte de Justiție, o Adunare parlamentară consultativă, membrii căreia erau numiți de
parlamentele naționale, și un Consiliu special de miniștri. Finanțarea CECO era independentă de
state. Resursele proprii proveneau din prelevarea directă de la întreprinderile de cărbune și cele
siderurgice.
Tratatul CECO avea caracter exhaustiv cuprinzând o reglementare sectorială precisă și
întinsă. Înalta Autoritate, premergătoare a Comisiei, este marea inovație a părinților fondatori.
Această instituție era independentă de guvernele naționale, iar deciziile sale erau executorii în
statele membre. Astfel, pentru prima dată, statele acceptau să-și delege puterile unei instituții
supranaționale, pornind de la un tratat care privilegia un model cu dominantă supranațională
(Gautron, 2009). Jean Monnet a fost primul președinte al Înaltei Autorități. Un protocol anexat
Tratatului de la Nisa a reglat ulterior modalitățile de dispariție a CECO și transferul bunurilor
sale, la acea dată, către Comunitatea Europeană.
Metoda comunitară, diferită de practica interguvernamentală, și-a demonstrat foarte
repede eficacitatea. În conformitatea cu Declarația Schuman, Înalta Autoritate supranațională a
devenit instituția centrală a CECO. Ea dispunea de putere decizională autonomă gestionând piața
comună a cărbunelui și oțelului. Această primă comunitate europeană a atins rapid un triplu
obiectiv:
- reconcilierea franco-germană,

2
 - controlul cărbunelui și oțelului în scop pașnic,
- punerea în mișcare a unei integrări europene.

5.2. Comunitatea Economică Europeană (CEE) și Comunitatea Europeană a

Energiei Atomice (CEEA)
Experiența reușită a CECO și-a determinat fondatorii să prevadă extinderea cooperării și
la alte sectoare. Astfel, guvernele celor 6 ajung la semnarea concomitentă a două tratate cu un
Preambul comun, la Roma, la 25 martie 1957. Tratatele au întrat în vigoare la 1 ianuarie 1958
pentru o durată nelimitată. Ele prevedeau crearea a două noi comunități:
- Comunitatea Economică Europeană (CEE) care include în metoda comunitară alte
sectoare ale economiei. Obiectivul economic principal era suprimarea frontierelor pentru
mărfuri, servicii, lucrători și capitaluri și crearea unei piețe comune.
- Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (CEEA sau Euratom) care este
transpunerea la energie nucleară a demersului adoptat anterior pentru cărbune și oțel.
Conform Preambulului Tratatului de la Roma obiectivul politic adiacent era de a crea o
„uniune fără încetare mai strânsă între popoare”. Tratatul CEE este un tratat-cadru care, fără a
stabili o reglementare detaliată, se limitează la a fixa cadrul integrării economice, precum și
principiile care vor face să avanseze Comunitatea în viitor. El privilegiază Consiliul, reprezentant
al guvernelor naționale, ca organ de decizie. Interesele Comunităţii sunt reprezentate de Comisia
independentă de guvernele naționale. Ei îi revenea rolul de gardian al tratatelor, dar și de
instituție însărcinată să execute deciziile delegate de Consiliu, instituție care reprezintă interesele
statelor. Prin urmare, observăm instituirea unui model cu dominantă interguvernamentală
(Gautron, 2009). Unanimitatea prin care statua inițial Consiliul este înlocuită progresiv cu o
majoritate calificată în majoritatea domeniilor de intervenție a Comunității. Adunarea își
păstrează rolul consultativ mai ales cu privire la chestiunile legate de integrare. Chiar dacă
Consiliul are obligația formală de a cere avize de la Adunare, el nu este obligat să le urmeze.
În plan material, tratatul preconizează crearea unei piețe comune având caracteristicile
unei piețe naționale pe întreg teritoriul statelor membre. Piața comună implica crearea unei uniuni
vamale între statele membre, care trebuia realizată pe o perioadă de tranziție de 12 ani (1958-
1969). Stabilirea unei piețe comune implica libera circulație a factorilor de producție: lucrătorii,
bunurile, serviciile și capitalurile. Din perspectiva acestui tratat indivizii erau luați în considerare

3
doar ca factor economic, alături de celelalte elemente, deci un „mijloc” pentru realizarea pieței
comune. Tratatul CEE interzicea majoritatea ajutoarelor de stat și înțelegerile între întreprinderi
care puteau încălca principiul liberei concurențe. Tratatul mai prevedea apropierea legislațiilor
naționale și elaborarea unor politici sectoriale comune în domenii precum agricultura,
transporturile și relațiile comerciale cu țările terțe.
Uniunea vamală cuprindea două elemente esențiale. Pe de o parte, constituirea unei zone
de liber schimb, prin suprimarea drepturilor vamale și a restricțiilor cantitative, ceea ce permitea
oricărui produs care se găsea pe teritoriul comunitar de a circula liber. Pe de altă parte, tariful
vamal comun, impus mărfurilor care pătrundeau pe acest teritoriu, exclude aplicarea unor tarife
independente de către statele membre. Cu toate acestea, în realitate, mai persistau unele obstacole
în calea libertății de circulație a mărfurilor prin aplicarea unor taxe și măsuri cu efect echivalent.
Tratatul CEEA preconiza utilizarea energiei nucleare în scopuri pașnice și încerca să
contribuie la creșterea industriei nucleare în țările membre pentru a reduce dependența lor
energetică față de țările terțe.
Adunarea parlamentară a devenit o instituție comună pentru toate cele trei comunități
(CECO, CEE și CEEA). Din 1962 acesta își schimbă denumirea în „Parlament”. Fiecare dintre
structuri avea și instituții proprii. Chiar dacă, la acea vreme, exista sentimentul că unitatea
europeană avansează cu pași mari, pe parcursul deceniului următor construcția europeană
cunoaște unele dificultăți politice.
Prin Tratatul de fuziune de la Bruxelles, semnat la 8 aprilie 1965, comitetele executive ale
celor trei Comunități (CECO, CEE, Euratom) se asociază pentru a forma „Comunitățile
europene”. De la intrarea în vigoare a acestui tratat (1 iulie 1967) a existat o singură Comisie și
un singur Consiliu.
Integrarea europeană a cunoscut câteva situații precare, mai ales atunci când statele au
insistat asupra intereselor lor naționale. În ciuda succesului economic de care se bucurase CEE,
Charles de Gaulle dorea reevaluarea rolului Franței în Comunitate, limitând la maxim puterile
sale supranaționale și dezvoltând cooperarea interguvernamentală între statele membre. În aceeași
perioadă, în fața succesului pieței comune, Regatul Unit, care se ținuse la distanță până atunci,
hotărăște să adere la comunități, confruntându-se cu opoziția aceluiași de Gaulle.
Criza s-a produs la sfârșitul perioadei tranzitorii și în ajunul intrării în vigoare de la 1
ianuarie 1966 a trecerii de la votul cu unanimitate la cel cu majoritate calificată în cadrul

4
Consiliului. Votul cu majoritate calificată, care avea menirea să aprofundeze integrarea și să
consolideze supranaționalitatea, urma să se aplice, pe lângă alte domenii, și celui al finanțării
politicii agricole comune potrivit unei inițiative a Comisiei. Fiind pe punctul de a fi pus în
minoritate de către partenerii săi și pentru a bloca această inițiativă, în 1965, de Gaulle suspendă
participarea sa la instituțiile comunitare, ceea ce s-a tradus prin „politica scaunului gol”. Pentru a-
și relua locul, Franța cerea un acord politic asupra rolului Comisiei și votului cu majoritate în
Consiliu. Criza ia sfârșit abia în 1966 prin Compromisul de la Luxemburg, care permitea unui stat
membru să-și valorifice un interes național foarte important opunându-se unei decizii majore a
Consiliului. Sub forma unei simple declarații politice, fără a fi vreodată integrat în tratate, acest
compromis reprezintă o lovitură adusă metodei comunitare a lui Jean Monnet, bazată pe căutarea
unui interes general și luarea deciziilor cu majoritate. Demisia lui de Gaulle din funcțiile sale în
1969 deschide calea spre relansarea construcției comunitare. Următorul președinte francez,
George Pompidou, a fost ales în 1969 pe baza unui program pro-european.
Tratatul de la Luxembourg din 22 aprilie 1970 acordă Parlamentului unele puteri
bugetare, iar cel de la Bruxelles din 22 iulie 1975 îi dă dreptul de a respinge bugetul.

Tema II – Apariția și evoluția UE în tratate

Termenul de „Uniune Europeană” apare pentru prima dată la sommet-ul 1 de la Paris din
1972, unde țările membre își puseseră drept obiectiv să transforme ansamblul relațiilor lor într-o
Uniune care trebuia sa apară la sfârșitul lunii decembrie și cu respectarea absolută a tratatelor
deja semnate. Totuși, această declarație de intenție nu a fost urmată imediat de o realizare
concretă.
Construcția comunitară europeană este o organizare de integrare, spre deosebire de alte
organizații internaționale de cooperare interstatală. Integrarea europeană s-a realizat în principal
prin drept (Fevret, 2005). Dreptul comunitar care prevalează asupra dreptului național al statelor
membre beneficiază de garanții jurisdicționale prin puterea de a fi invocat direct de către
particulari prin recurs în fața instanțelor naționale.
Modificarea Tratatelor constitutive ale Comunităților Europene a depins întotdeauna de
statele membre. În anii 1960-1970 au avut loc câteva revizuiri punctuale ale acestor tratate. Prima
revizuire majoră are loc în 1986, prin Actul Unic European care permite relansarea integrării

1
Întâlnire la nivel înalt între conducătorii de state.

5
europene. Aceste modificări se înscriu în premisele apariției UE (1). Următorul Tratat cel de la
Maastricht instituie o Uniune Europeană, la acea dată suprapusă peste Comunități (2). Toate
celelalte tratate revizuiesc tratatele originare, modificând totodată amenajarea instituțională a UE
(3).

1. Premisele apariției Uniunii Europene

Dinamica europeană este relansată în 1986, pe baza Cărții Albe a Comisiei Europene
Delors (președinte) Comunitatea decide crearea unei piețe comune interioare până la 1 ianuarie
1993.
1.1. Acutul Unic European
Factorii care au dat naștere acestui tratat, semnat la 17 și 28 februarie 1986, au avut
origini diverse, care se regăsesc în încercările instituțiilor europene (Consiliul european, Comisia
sau Parlamentul) de a răspunde la dificultățile ce șubrezeau edificiul european. Actul Unic
European a reprezentat prima modificare importantă a tratatului CEE de la Roma. În prealabil,
Consiliul European a adoptat la 19 iunie 1983, la Stuttgart, o declarație solemnă privind UE. Prin
această declarație șefii de state sau de guverne ai statelor membre și-au reafirmat dorința de a
întări și dezvolta cooperarea politică europeană, de a promova o cooperare mai strânsă în materie
culturală, de apropiere în alte domenii ale legislațiilor statelor membre, de a efectua o analiză
comună și acțiuni concerte pentru a face față problemelor internaționale de ordin public,
manifestărilor de violență grave, criminalității internaționale organizate și, la modul general,
delicvenței internaționale. Liderii europeni au subliniat necesitatea de a ameliora funcționarea
instituțiilor și au anunțat că vor decide, într-un termen de cinci ani, dacă progresele realizate vor
trebui încorporate într-un tratat privind UE.
Din partea sa, sub impulsul parlamentarului italian Altiero Spinelli, Parlamentul European
(PE) a adoptat la 14 februarie 1984 un proiect de tratat care instituia o Uniune Europeană. Pentru
a depăși rezistența previzibilă a guvernelor, acest proiect stipula că Parlamentele naționale vor fi
sesizate direct prin tratat pentru ratificarea sa și că aceasta va fi realizată dacă tratatul va fi
aprobat de o majoritate a statelor reprezentând două treimi din populația comunității.

6
 În sfârșit, Comisia Europeană a publicat, la 14 iunie 1985, Cartea Albă 2 privind reușitele
pieței interioare. Aceasta sublinia că tratatul de la Roma a prevăzut stabilirea unei piețe comune
progresiv, în cursul unei perioade de tranziție de 12 ani, dar că, în realitate, nu exista libertate de
schimburi completă și efectivă, numeroase piedici subzistau, traducându-se prin menținerea de
frontiere sub forma lor fizică (control al persoanelor și bunurilor la vămile interioare), tehnice
(diferite reglementări naționale) sau fiscale (menținerea unor taxe indirecte, foarte diverse, care
obligau la formalități transfrontaliere lente și costisitoare). Comisia propunea un calendar de
acțiuni care vizau realizarea unei piețe unice mari înainte de 31 decembrie 1992.
Pornind de la aceste inițiative instituționale Consiliul european reunit la Milano în 28 și
29 iunie 1985 acceptă principiul revizuirii tratatelor. Conferința interguvernamentală care a ajuns
la Actul Unic european a primit un dublu mandat: încheierea, pe de o parte, a unui tratat în
materie de politică externă și securitate comună și, pe de altă parte, a unui act care modifica
tratatul CEE.
În definitiv, ambele texte au fost reunite ajungându-se la titlul de Act Unic European
(AUE). AUE a fost semnat la Luxemburg în data de 17 februarie 1986 de către nouă state
membre și la Haga, în 28 februarie 1986 de către Danemarca (în urma votului pozitiv de la
referendumul organizat în acest scop), Italia și Grecia. El a intrat în vigoare la 1 iulie 1987.
Obiectivul principal al AUE rămânea totuși desăvârșirea pieței interioare, cel mai târziu la
31 decembrie 1992, definită ca „spațiu fără frontiere interioare în care libera circulație a
mărfurilor, persoanelor, serviciilor și capitalurilor este asigurată” (art. 14 din AUE). Realizarea
pieței interioare trebuia să se facă, în primul rând, prin acte adoptate cu majoritate calificată de
Consiliu (peste 270 de texte, în special directive ale Consiliului) în domenii precum tariful
exterior, libera prestare a serviciilor, transportul aerian și maritim, libera circulație a capitalurilor
și, în al doilea rând, prin armonizarea legislațiilor statelor membre.
Emergența noțiunii de „piață interioară” în detrimentul celei de „piață comună” trebuia să
inducă, printre altele, asimilarea cu noțiunea de „piață națională” (Boutayeb, 2012) pentru
facilitarea eliminării obstacolelor fizice, fiscale sau tehnice de la frontierele între statele membre.
Actul a mai consacrat noi politici, în principal: coeziunea economică și socială, cercetarea și
dezvoltarea tehnologică și protecția mediului.

2
„Cartea Albă” reprezintă culegere de informații destinate unui public determinat pentru a-l face să ia o decizie
privind un anumit subiect. Acest document al Comisiei a constituit un stimulent adresat Consiliului pentru a
reacționa în vederea introducerii reformelor necesare.

7
 În ceea ce privește cooperarea politică, tratatul codifică practicile care s-au dezvoltat în
afara cadrului comunitar în materie de securitate și apărare. AUE specifica posibilitatea
cooperării pe plan politic, economic și al securității, excluzând apărarea.
La nivel instituțional AUE se angaja să recupereze deficitul democratic prin consolidarea
puterii Parlamentului. Acesta primește competența de a se pronunța prin aviz conform asupra
acordurilor de adeziune și de asociere. În același timp, AUE accentuează asocierea PE la procesul
legislativ prin „procedura de cooperare” care crește simplul rol consultativ atribuit anterior
acestuia prin posibilitatea de amendare sau respingere a poziției Consiliului de miniștri.
Totodată, lărgirea câmpului de aplicare a votului cu majoritate calificată în Consiliu aduce
declinul unanimității, în detrimentul compromisului de la Luxembourg (1966) (vezi supra)
crescând astfel rolul Consiliului în fața instituțiilor naționale și, corelativ, revalorifică puterea de
inițiativă a Comisiei.
AUE pune bazele creării unui Tribunal de primă instanță, introdus efectiv prin decizie a
Consiliului din 24 octombrie 1988, intrată în vigoare la 1 ianuarie 1989.
1.2. Acquis-ul Schengen
La 14 iunie 1985 a fost semnat Acordul de la Schengen (Luxemburg) de către Belgia,
Germania, Franța, Luxemburg și Olanda. El avea drept scop diminuarea controalelor persoanelor
la frontierele statelor semnatare. În 1990, aceleași state semnau Convenția de aplicare a
Acordului Shengen care conține reguli administrative și tehnice pentru punerea în aplicare a
acestui acord în acquis-ul comunitar3.
Acquis-ul Schengen a fost definit prin decizia Consiliului UE din 20 mai 1999 și
înglobează cele două documente de bază (din 1985 și 1990) și acordurile de adeziune încheiate cu
alte state4 decât semnatarele originale. Acquis-ul Schengen face parte din dreptul derivat al UE
(vezi infra).

3
Termenul francez care se referă la corpul cumulativ al reglementărilor comunității europene, cuprinzând obiectivele
sale, regulile substanțiale, politicile și în special legislația primară și cea derivată precum și hotărârile instanțelor
europene – toate parte a ordinii legale a UE. Aceasta include toate tratatele, regulamentele, directivele instituțiilor
europene, precum și hotărârile CJUE. Acest acquis este dinamic, se dezvoltă constant. Toate statele membre trebuie
să se alinieze acquis-ului comunitar. Termenul este cel mai des utilizat în legătură cu pregătirile statelor candidate
pentru aderarea la UE. Ele trebuie să adopte, implementeze și respecte tot acquis-ul pentru a li se permite aderarea.
Ceea ce poate include modificarea legislației interne.
4
În prezent, țările părți sunt: Austria, Belgia, Cehia, Danemarca, Elveția, Estonia, Finlanda, Franța, Germania,
Grecia, Islanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburg, Malta, Olanda, Norvegia, Polonia, Portugalia, Slovacia,
Slovenia, Spania, Suedia, Ungaria. Chiar dacă Andora, Liechtenstein, Monaco, San Marino și Vaticanul nu au
semnat acordul, aceste state nu practică un control la frontierele lor. România, Bulgaria și Croația sunt țări candidate
la aderare la acordurile Schengen.