CAP.

3 STRUCTURA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Obiectiv fundamental:

 să cunoască modul de organizare şi structurare a administraţiei publice la

nivel central şi la nivel local, din perspectiva principiilor constituţionale-descentralizarea
serviciilor publice şi autonomia locală.

Obiective operaţionale:

 Obiective cognitive:
O1 - să argumenteze necesitatea structurării administraţiei publice;
O2 - să prezinte structura organelor centrale ale administraţiei publice;
O3 - să precizeze care sunt principiile care stau la baza organizării administraţiei publice
locale;
O4 - să definească principiile: centralizării, descentralizării şi autonomiei locale;
O5 - să caracterizeze descentralizarea şi formele acesteia;
O6 - să analizeze raportul descentralizare-federalism;
O7 - să evidenţieze aplicabilitatea principiilor descentralizării şi autonomiei locale în
România.

 Tehnici şi procedee didactice:

Metode expozitive:
 expunerea;
 descrierea;
 explicaţia.
Metode conversative:

52
  conversaţia;
 dialogul;
 problematizarea.
Metode de explorare directă:
 observaţia;
 studiul de caz.

3.1. Necesitatea structurării optime a administraţiei publice

Din punct de vedere organizatoric, administraţia publică se constituie ca un

sistem integrat specific domeniului, compus din organe şi instituţii a căror funcţionare se
întrepătrunde şi se intercondiţionează. La rândul său, structura administraţiei publice
desemnează pe de o parte componentele instituţionale ale sistemului administrativ, iar pe
de altă parte, compartimentele funcţionale ale fiecărei instituţii.
Structura nu este identică pentru toate organele administraţiei deoarece ea este
determinată de sarcinile mari ce revin fiecăreia şi care sunt diferite, după specialitatea lor
(politico-administrative, economice, social-culturale sau ştiinţifice). Instituţiile
administraţiei care înfăptuiesc sarcini generale, pot avea o structură asemănătoare, o
structură tip; acelea care îndeplinesc sarcini tehnice, de specialitate, urmează să aibă o
structură deosebită pentru fiecare specialitate în parte, o structură individuală, proprie.
Prin urmare, structura defineşte ordinea şi poziţia elementelor care compun un
organ al administraţiei. Pentru a-şi înfăptui sarcinile, organele administraţiei se divid în
mai multe părţi componente. Distincţia şi relaţia dintre aceste subdiviziuni caracterizează,
de asemenea, structura administraţiei. Spre deosebire de structura fizică, de exemplu a
moleculelor, sau de cea biologică, a organismelor vii, structura administraţiei este
stabilită prin acte normative.
Prin cercetările efectuate în ştiinţa administraţiei, se urmăreşte să se determine
structura optimală a organelor administraţiei statului. În acest sens, se studiază modul de
repartizare a atribuţiilor între organele administraţiei şi a sarcinilor între compartimentele
şi între funcţionarii din cadrul unui organ al administraţiei. Totodată, se au în vedere şi
mijloacele de a se obţine raţionalizarea şi simplificarea structurilor instituţiilor publice.

53
 În principiu, studierea structurii administraţiei publice se dovedeşte a fi de mare
interes pentru asigurarea funcţionării eficiente a sistemului administrativ, permiţând:
 crearea unor organe ale administraţiei strict necesare realizării sarcinilor şi
implicit evitarea înfiinţării unor instituţii inutile;
 prevenirea existenţei structurilor paralele cu atribuţiuni supra-puse;
 determinarea treptelor de organizare ale administraţiei centrale şi locale şi
delimitarea activităţilor, pentru suprimarea acelor instituţii publice a căror existenţă nu se
justifică;
 reducerea cheltuielilor pentru administraţie, inclusiv a celor de funcţionare a
instituţiilor publice, prevenind risipa de resurse prin consum public nejustificat;
 îmbunătăţirea structurii compartimentelor din administraţie, pentru ca
instituţiile sale să poată îndeplini, la un nivel superior sporit, sarcinile încredinţate;
 prin optimizarea structurii sale, administraţia se apropie de locuitorii
circumscripţiilor din teritoriu, în scopul cunoaşterii şi satisfacerii exigenţelor acestora.
Un organ sau o instituţie publică este alcătuită din colectivul de funcţionari care
au atribuţii ce formează competenţa acestora şi din mijloace materiale şi financiare. În
mod concret, compartimentele de activitate cu diferitele lor denumiri: birouri, servicii,
secţii, oficii, direcţii etc. alcătuiesc structura internă a unei instituţii publice sau aparatul
acelei instituţii sau organizarea internă a acesteia.
Prin organizarea internă a unui organ al administraţiei sunt stabilite, atât
structura internă, cât şi sarcinile ce-i revin pentru realizarea atribuţiilor prevăzute de lege.
Repartizarea sarcinilor determină structurarea instituţiei respective sub aspectul
funcţionalităţii ei. De aceea, structura internă mai poate fi denumită şi structură
funcţională.
Concret, structura funcţională are în vedere modul cum sunt distribuite sarcinile
administraţiei şi căror organe le sunt încredinţate. Noţiunea de structură funcţională se
regăseşte la toate organele administraţiei statului, fie centrale, fie locale.
În ţara noastră, putem distinge o structură funcţională, pornind de la faptul că
toate organele administraţiei statului sunt coordonate de anumite organe ale administraţiei
centrale care au caracter funcţional şi sunt subordonate Guvernului. În acelaşi timp,
organele locale funcţionale sunt subordonate consiliilor judeţene sau locale. Legat de

54
organizarea internă a tuturor organelor administraţiei, există subdiviziuni cu caracter
funcţional, de exemplu, la ministere, unde se găsesc direcţii funcţionale.
Structura organelor administraţiei evidenţiază atât aspecte cantitative, cât şi
calitative. Aspectul cantitativ se reflectă în numărul organelor sau al instituţiilor publice
specializate, în care se subdivide administraţia statului. Această cifră corespunde
numărului de diviziuni efectuate în cadrul sarcinii totale a administraţiei statului.
Aspectul calitativ se traduce în determinarea competenţei materiale a compartimentului
de activitate atribuit fiecăreia dintre instituţiile administraţiei.
Organizarea administraţiei poate fi efectuată în raport de teritoriul statal. În toate
statele, cadrul spaţial este delimitat juridic în circumscripţii administrativ-teritoriale. În
ţara noastră, teritoriul statului este indivizibil şi unitar, dar circumscripţiile administrativ-
teritoriale sunt organizate în scopul unei mai bune satisfaceri a intereselor colectivităţilor.
În realitate, nu teritoriul ca dimensiune în sine determină structura administraţiei,
ci volumul de sarcini care urmează a fi înfăptuit în folosul oamenilor. De altfel, nici nu
sunt posibile raporturi juridice cu teritoriile care nu au personalitate juridică, ci numai cu
circumscripţiile administrativ-teritoriale, colectivităţile umane sau cu diferitele instituţii
publice care au personalitate juridică.
Prin cercetarea structurii administrative se ajunge la definirea unui tip de
structură care reprezintă soluţia unei probleme apărute într-o anumită etapă socială. Dar
diferitele probleme nu pot avea o singură soluţie, mai ales în cadrul administraţiei publice
locale, care prezintă particularităţi faţă de administraţia centrală.
Este însă important ca structura administraţiei să aibă un caracter dinamic, să se
adapteze în mod continuu, la transformările rapide ale societăţii. Dacă unele instituţii
publice nu ţin pasul cu evoluţia societăţii şi sunt retrograde în planul mentalităţii, este
necesară reorganizarea acestora cau chiar desfiinţarea lor.

55
3.2. Structura organelor centrale ale administraţiei publice

Problemele referitoare la organizarea administraţiei publice centrale nu sunt

studiate din punctul de vedere al dreptului administrativ sau constituţional, ci doar sub
aspectul structurării acesteia, care se înscrie în sfera ştiinţei administraţiei.
Organul administraţiei publice centrale este Guvernul. Ca şef al Guvernului,
primul-ministru conduce şi orientează activitatea membrilor acestuia, el asigurând
coordonarea interministerială.
Această coordonare funcţională este clasică, deoarece este consecinţa exercitării
atribuţiilor de conducere şi de control, dând conţinutul noţiunii de administraţie. Prin
atribuţia de coordonare, primul-ministru realizează în ansamblu, unitatea de acţiune a
tuturor ministerelor şi a celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale, precum şi armonizarea politicii efectuate de diferite ministere.
În practică, prin coordonarea funcţională efectuată de primul-ministru, se poate
ajunge la îmbunătăţirea activităţii şi structurii Guvernului. Coordonarea funcţională se
realizează în două moduri, după cum este vorba de o coordonare materială sau de una
intelectuală.
Coordonarea materială se realizează, în domeniile şi ramurile activităţii de
specialitate de care răspund membrii Guvernului. Coordonarea intelectuală este asigurată
sub autoritatea primului-ministru în şedinţele Guvernului. Prin metoda convorbirilor
directe, ea se mai realizează ori de câte ori este necesar, prin reunirea reprezentanţilor
organelor centrale de specialitate ale administraţiei. Pentru a se realiza o coordonare
eficientă, este necesar ca primul-ministru să fie o personalitate care să se impună prin
calităţile sale intelectuale şi morale.
Structura ministerelor şi a celorlalte organe centrale ale administraţiei statului se
supune “legii specializării”. De altfel, specializarea constituie raţiunea existenţei acestora.
Îmbunătăţirea structurii ministerelor şi celorlalte organe centrale ale administraţiei
implică raţionalizarea şi simplificarea sa; un număr exagerat al acestora ar aduce
prejudicii coordonării însăşi.
Problemele complexe privind o mai raţională şi eficientă îndeplinire a sarcinilor
administraţiei determină crearea ministerelor şi a altor organe centrale specializate,

56
prevăzute cu o structură care nu prejudiciază unitatea administraţiei statului. Astfel,
administraţia statului alcătuieşte un sistem unitar, având un singur organ central:
Guvernul. În fond, structura unui minister sau organ central, cu subdiviziunile sale, are
tocmai rolul de a realiza unitatea acestuia.
Ministerele sunt organe administrative de specialitate sau de resort, deoarece
înfăptuiesc activitatea statului într-un domeniu sau ramură, iar repartizarea sarcinilor între
ministere se poate face pe o structură verticală sau orizontală. Într-un sistem structurat
vertical, fiecare minister este competent să soluţioneze toate problemele privind un
domeniu sau un grup de domenii de activitate ale administraţiei statului (învăţământ,
sănătate, comerţ exterior etc.). Acest gen de structură este cel mai răspândit. El permite o
specializare tehnică, indispensabilă epocii moderne, dar prezintă dificultăţi privind
coordonarea.
În cazul structurii orizontale, fiecare minister este competent să rezolve una
sau mai multe probleme comune tuturor domeniilor de activitate. Sistemul structurii
orizontale facilitează coordonarea problemelor, dar el nu poate fi generalizat, ponderea
fiind deţinută de structura verticală.
Eficienţa organizării administraţiei în subdiviziuni este, de asemenea, o
problemă care se studiază de ştiinţa administraţiei publice. Se procedează la stabilirea
unor subdiviziuni adecvate ale administraţiei, prin gruparea raţională a sarcinilor ce revin
unui minister sau altui organ central. Uneori, factorii tehnici determină crearea
subunităţilor din cadrul ministerelor; alteori, aceeaşi factori determină crearea unui nou
minister sau organ central al administraţiei.
Întrucât fiecărui minister îi revine îndeplinirea unui volum mare de sarcini, este
posibil să se efectueze o altă regrupare a ministerelor. De exemplu, s-ar putea proceda la
o regrupare a unor sarcini de natură diferită, dar a căror soluţionare a fost de resortul unui
singur minister. Sau, s-ar putea concentra, în competenţa aceluiaşi minister, rezolvarea
unor probleme diferite, care anterior erau încredinţate mai multor ministere.
În epoca actuală, apar sarcini noi şi este normal şi necesar, atunci când ele sunt
suficient de numeroase, să se procedeze la crearea unui nou minister sau organ central.
Fenomenul multiplicării şi diversificării structurii ministerelor constituie o caracteristică
a dezvoltării sociale.

57
 Creşterea numărului organelor centrale se justifică, adesea, prin continua
amplificare a cerinţelor sociale, generate de mărirea numărului populaţiei şi sporirea
exigenţelor acestora în planul prestaţiilor administrative. Dacă s-ar reduce nejustificat
numărul ministerelor, problema coordonării nu ar dispărea, ci ar deveni mult mai greu de
realizat.
Numărul ministerelor şi al celorlalte organe centrale ale administraţiei urmează
să fie într-o deplină concordanţă cu volumul şi diversitatea sarcinilor de îndeplinit. În
acest fel, se poate menţine un echilibru permanent între cerinţele societăţii şi satisfacerea
lor de către administraţia statului. Reducerea numărului unor asemenea organe, numai din
motive aparente de economisire, este păgubitoare pentru societate.
În ştiinţa administraţiei, este necesară şi studierea dezavantajelor unui număr
nejustificat de mare al ministerelor şi celorlalte organe centrale ale administraţiei, care
atrag cheltuieli inutile din bugetul statului. Într-o asemenea situaţie, devine dificilă
activitatea de coordonare a administraţiei.
În concluzie, atât înfiinţarea, cât şi desfiinţarea ministerelor şi a celorlalte organe
centrale ale administraţiei statului, urmează să se întemeieze pe criterii de raţionalitate şi
eficienţă a activităţii acestora.

3.3. Structura organelor locale ale administraţiei publice

3.3.1. Principii de organizare a administraţiei publice teritoriale

Structura organelor locale ale administraţiei serveşte, atât interesele locale ale
societăţii, cât şi pe cele generale; de aceea, trebuie adoptate cele mai bune soluţii pentru
organizarea activităţii şi dimensionarea structurii din circumscripţiile administrativ-
teritoriale.
Organizarea administrativă a teritoriului are ca obiect, studierea şi determinarea,
în cadrul geografic al statului, a unei repartizări raţionale şi eficiente a activităţilor
umane, în raport cu resursele naturale şi necesităţile colectivităţilor locale. Delimitarea
teritoriului în circumscripţii administrative trebuie să ia în considerare interesele
tradiţionale, politico-administrative, economice şi social-culturale ale populaţiei. În acest

58
mod, se poate realiza într-o manieră unitară, administraţia publică. Doctrina
administrativă din ultimii ani stabileşte trei principii1 privind organizarea administraţiei
publice teritoriale şi anume:
 principiul centralizării;
 principiul desconcentrării;
 principiul descentralizării.
Prin aceste principii se încearcă rezolvarea celor două tendinţe care se manifestă
în guvernarea şi administrarea unei ţări: unitatea şi diversitatea. Tendinţa de unitate are
caracter naţional şi este determinată de necesitatea de a trăi în colectiv. Tendinţa de
diversitate (descentralizatoare) corespunde diversităţii grupurilor sociale şi este
determinată de consideraţii de ordin geografic şi istoric. Ea necesită adoptarea de măsuri
particulare pentru fiecare grup social.
Centralizarea este principiul fundamental al organizării administraţiei publice
locale şi presupune exclusiv, dependenţa organelor locale de organele centrale. Din punct
de vedere juridic, organele centrale sunt singurele care adoptă decizii aplicabile în
teritoriu, iar autorităţile locale au doar competenţa executării acestora. Vreme
îndelungată, acest sistem s-a bazat, în teritoriu, nu pe existenţa unor organe, în sensul de
colective de funcţionari bine organizaţi, ci pe existenţa unor simpli agenţi ai centrului.
Acest sistem a fost specific organizării statale şi administrative din Antichitate şi
Evul Mediu; în epoca modernă şi contemporană, regimurile politice totalitare admiteau
autorităţilor locale, o putere de decizie doar în cazuri excepţionale (calamităţi naturale ca
incendii, inundaţii sau cutremure).
Principiul de(s)concentrării este, în realitate, o formă a centralizării şi constă
în recunoaşterea pentru agenţii statului, repartizaţi pe întregul teritoriu al ţării, a unei
anumite puteri de decizie. Practic, centralizarea există în orice moment, deoarece pe de o
parte, agenţii sunt subordonaţi ierarhic puterii centrale, iar pe de altă parte, deciziile lor
sunt imputabile exclusiv statului.

1 Iorgovan, A. – op. cit.; p.212

59
 Într-o manieră generală, se poate afirma că desconcentrarea constituie un regim
juridic administrativ care se situează între centralizare administrativă şi descentralizare
administrativă, fiind o centralizare atenuată sau o slabă descentralizare.
Ceea ce o apropie de centralizare este faptul că titularii puterii locale nu sunt
aleşi de electoratul local, ci numiţi de la centru. Ceea ce o apropie de descentralizare este
faptul că titularii puterii locale, deşi numiţi de centru, au competenţa să rezolve ei
problemele locale, fără să le mai înainteze în acest scop, şefului ierarhic de la centru, dar
ei sunt supuşi controlului acestuia şi obligaţi să se conformeze actelor superiorului lor2.
În cazul desconcentrării, autoritatea publică locală rămâne parte integrantă a
sistemului ierarhic central. Deciziile date în competenţa autorităţilor publice locale sunt
luate de aceasta sub puterea ierarhică a autorităţilor centrale. Autoritatea centrală poate să
dea autorităţii locale ordine şi instrucţiuni cu privire la deciziile pe care urmează să le ia,
având şi dreptul de control asupra modului de execuţie a acestora.
Aşadar, desconcentrarea constă în apropierea statului de locul de aplicare a
politicilor. A desconcentra înseamnă a repartiza mai bine acţiunile îndeplinite de către
administraţia statului între nivelul naţional de concepere a acestor acţiuni şi nivelul
teritorial de execuţie a aceloraşi acţiuni.
La nivelul teritorial al statului, prefecturile, direcţiile judeţene cât şi serviciile
judeţene nu sunt persoane juridice ; ele reprezintă numai administraţii desconcentrate ale
statului.
Partajul între atribuţiile dobândite de autorităţile administrative desconcentrate şi
cele rezervate centrului reflectă gradul de desconcentrare administrativă. Bineînţeles,
structurile teritoriale desconcentrate păstrează rolul de a raporta centrului situaţia din
teritoriu şi de a executa ordinele centrului.
Desconcentrarea poate fi verticală, sporindu-se competenţele serviciilor
exterioare ale administraţiei ministeriale sau pe orizontală, când se amplifică
competenţele conducătorului serviciilor desconcentrate dintr-o circumscripţie
administrativă, ca de exemplu situaţia prefectului3. Recurgând la o formulă celebră a lui
Odilon Barrot şi Proudhon, desconcentrarea orizontală « este acelaşi ciocan care bate,

2 Grădinaru, N. – Administraţia publică în România şi integrarea europeană; Editura Fundaţiei

“Universitatea Pentru Toţi”; Slatina; 2001; p.139.
3 Popescu, C.L. – Autonomia locală şi integrarea europeană; Editura All Beck; Bucureşti; 1999; p.147.

60
doar că i s-a scurtat mânerul, loviturile fiind astfel mai bine ajustate ». Oricum esenţial
pentru desconcentrarea administrativă este menţinerea puterii ierarhice.
În principiu, desconcentrarea priveşte administraţia statului. Ea poate însă să
funcţioneze şi în cazul colectivităţilor teritoriale locale autonome, care îşi pot împărţi
teritoriul în circumscripţii administrative unde să organizeze servicii desconcentrate,
pentru o mai eficientă administrare.
Cert este că cei doi termeni nu trebuie niciodată confundaţi, descentralizarea
presupunând o împărţire a puterii între stat şi colectivităţile locale, în timp ce prin
desconcentrare statul nu-şi împarte puterea sa, ci el se apropie de cetăţeni, instalând la
faţa locului servicii specializate dotate cu o anumită autonomie.
Principiul descentralizării presupune însă existenţa unor persoane publice
locale, desemnate de comunitatea teritoriului, care au atribuţii proprii, intervenind direct
în gestionarea şi administrarea “afacerilor” colectivităţii.

3.3.2. Conceptul de descentralizare a administraţiei publice şi formele sale

În spaţiul european actual, problematica descentralizării administrative şi

autonomia locală au devenit una din preocupările majore ale societăţii. Interesul sporit
acordat acestora se leagă strâns, atât de menţinerea păcii sociale şi a stabilităţii politice în
prezent, cât şi de perspectiva unei organizări a continentului nostru într-un posibil cadru
instituţional unic, al Statelor Unite ale Europei în viitor. Importanţa acestui fenomen
apare, cu atât mai mare, dacă avem în vedere asocierea care se face tot mai mult, între
descentralizarea administrativă şi creşterea autonomiei locale în rezolvarea unor
probleme ale minorităţilor etnice, culturale sau lingvistice.
Descentralizarea ca fenomen social semnifică un proces fundamental de
deplasare a puterii de la centru spre periferie. El generează o multitudine de efecte care,
în sinteză, presupun:4
1. regruparea relaţiilor de putere în mediul local, care devine centrul de greutate
al procesului administrativ;

4 Chevalier, J. – op. cit.; p.372

61
 2. localizarea şi intersectarea acestor relaţii determină apariţia unui sistem
administrativ specific pe care se sprijină puterea locală;
3. agenţii locali nu mai sunt simpli executanţi ai directivelor primite de la
administraţia centrală, ci ei dobândesc capacitate strategică de acţiune;
4. politica de descentralizare generează transferul de competenţă, determină
întărirea activităţii şi dezvoltarea solidarităţii locale, creând un nou cadru, în jurul căruia
diverşii actori locali vor fi incitaţi să se mobilizeze.
Analiza proceselor de descentralizare a sectorului publicînvederează drept
coordonată majoră a acesteia determinarea sensului şi a evoluţiei guvernării locale.
În concepţia de tip francez, exigenţele unităţii naţionale conduc la o
interpretare restrictivă a descentralizării, fiind, considerată, în final, un “mijloc de luptă”
contra puterii centrale. În concepţia engleză, însă, descentralizarea este înţeleasă înrt-un
sens larg, acela de auto-administrare (“self government”). Libertatea unităţii
administrative locale de a decide şi acţiona pe baza propriei iniţiative şi responsabilităţi,
constituie caracteristica esenţială a guvernării locale.
Procesul descentralizării administrative nu înseamnă numai substituirea unui
decident central situat la nivel naţional cu unul local; el modifică profund cadrul de
referinţă şi condiţiile în care sunt alese obiectivele stabilite opţiunile şi fundamentate
deciziile.
Decizia administrativă devine, în acest cadru, din momentul luării ei, produsul
interacţiunii complexe cu mediul local. Inserat într-o anumită ierarhie, agentul local se
manifestă totodată, ca o componentă a unui mediu politic şi administrativ, cu care
întreţine relaţii reciproce şi reversibile de schimb. Deciziile pe care acesta le ia, sunt
produsul variabilelor specifice de origine locală, pe care Administraţia centrală se
dovedeşte a fi, uneori, incapabilă să le perceapă şi să le ia în considerare.
Localizarea vieţii publice, în sensul afirmării descentralizării administrative şi
dezvoltării autonomiei locale, permite o mai largă participare şi implicare politică din
partea cetăţenilor. În acest context, descentralizarea devine un cadru comod de educaţie
politică, deoarece cetăţenii sunt implicaţi mai mult şi iniţiaţi în gestiunea propriei
localităţi, ceea ce favorizează înţelegerea mai bună a problemelor politice şi
administrative care se pun la nivel naţional. Se asigură astfel, premisa pentru formarea

62
identităţii locale care crează apartenenţa la un sistem comun de valori şi de interese
reprezen-tate şi apărate în organele administrative ierarhic-superioare, cu impact puternic
asupra dezvoltării economice şi sociale.
Descentralizarea administraţiei publice apare, totodată, ca un corolar al
democraţiei. Ea înseamnă pentru organizarea administrativă, ceea ce democraţia
reprezentativă reprezintă pentru organizarea constituţională. Toate aceste trăsături sunt,
conform afirmaţiilor lui Max Weber, expresia unui proces de raţionalizare în
administraţie publică, un indiciu al modernizării.
În acelaşi timp, se impune a observa faptul că organizarea locală nu există în
sine; ea este produsul statului care a recurs la divizarea în circumscripţii, pentru a asigura
controlul spaţiului geografic şi social. În acest sens, J.A.Mazères afirma că “statul este
organizatorul şi garantul principiului descentralizării”.5 Acest model de organizare
administrativ-statală poate contribui la creşterea eficienţei întregului sistem, deoarece
administraţia publică centrală îşi poate concentra atenţia asupra problemelor prioritare de
interes naţional, lăsând în seama colectivităţilor locale alte competenţe de gestiune.
Pe de altă parte, însă, procesul descentralizării administraţiei publice are anumite
limite şi provoacă neajunsuri, distorsiuni care, desigur, se cuvin a fi anticipate şi evitate.
Prin proporţii, frecvenţă şi impact pot fi remarcate, în acest sens, următoarele aspecte
deficitare :
 abuzurile în materie de descentralizare orientate spre o escaladare o
particularităţilor, care pot merge până la a pune în pericol unitatea naţională;
 soluţiile neadecvate la problemele locale, care pot degenera în decizii
inspirate de politica unor grupuri de presiune, ale căror interese contravin celor naţionale;
 deficienţe în derularea procesului decizional, datorate şi funcţio-narilor
publici locali care, de regulă, nu au competenţa şi experienţa celor din administraţia
publică centrală;
 dispersia mai mare a resurselor publice între colectivităţile locale sau
grupurile sociale, care poate antrena un proces de dizolvare a solidarităţii tradiţionale,

5 După J. Chevalier, op. cit.; p.376

63
creând premisele unei competiţii politice şi ale unor conflicte interne, inclusiv interetnice
şi, uneori, o eficienţă mai redusă.
Atuurile, ca şi deficienţele descentralizării administraţiei publice se manifestă
diferenţiat, în funcţie de formele de practicare ale sale. Sub acest aspect, se distinge
varianta cunoscută sub numele de descentralizare teritorială, faţă de cea numită
descentralizare tehnică.
Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor interese comune ale
locuitorilor dintr-o entitate administrativă, “fracţiune geografică”, ce reprezintă o
porţiune din teritoriul unui stat. Interesele comune ale membrilor colectivităţii
administrativ-teritoriale conduc la afaceri locale, în cele mai diverse domenii de
activitate, distincte de “afacerile” (problemele) naţionale.
În acelaşi timp, se constată că din punct de vedere sociologic, solidaritatea
cetăţenilor în jurul acestor interese depinde de dimensiunile cadrului teritorial, ea fiind
foarte puternică într-o mică localitate rurală şi adesea superficială într-o mare aglomerare
urbană. În alţi termeni, descentralizarea teritorială presupune existenţa unor autorităţi
locale alese, care au şi competenţă în gestionarea resurselor publice de care dispune
entitatea respectivă.
Spre deosebire, descentralizarea tehnică se bazează pe existenţa unor persoane
morale de drept public, care prestează anumite servicii publice, detaşate din masa
serviciilor prestate de autorităţile statale centrale. Aceste persoane morale sunt denumite
tradiţional, stabilimente publice locale.
Doctrina actuală6 reţine ideea că descentralizarea teritorială este o repartizare de
afaceri administrative generată de diversitatea socială şi politică a ţărilor asupra
ansamblului teritoriului; în timp ce, descentralizarea tehnică corespunde exigenţelor unei
repartizări armonioase a funcţiilor între diferitele ramuri ale administraţiei publice. Prima
răspunde, astfel, unor aspiraţii mai mult politice, pe când a doua – unor preocupări de
eficacitate. Aceasta face ca ideea de autogestiune să fie mai puţin pronunţată în cazul
descentralizării tehnice, decât în cel al descentralizării teritoriale.

6 Debbasch, Ch. – op. cit.; p.198

64
3.3.3. Descentralizare şi federalism

Autorii contemporani7 în ştiinţa administraţiei sunt unanimi în a aprecia

descentralizarea ca o problemă exclusiv de natură administrativă, spre deosebire de
federalism, care este o problemă de natură politică.
Federalismul reprezintă o tehnică de organizare a puterii politice care afectează
însăşi structura statului, realizând o dezmembrare a acestei puteri în domeniile
determinante (legislativ, executiv, judecătoresc). Un stat membru al unei federaţii statale
are competenţă proprie, acordată prin Constituţie. El este însă, prezentat adesea, ca forma
cea mai extinsă a descentralizării. Un asemenea punct de vedere, nu mai permite astfel, să
se facă o delimitare justificată între ţări ca Germania şi Elveţia (ca federaţii) şi Marea
Britanie sau Franţa (ca state unitare , mai mult sau mai puţin descentralizate).
Diferenţa dintre descentralizare şi federalism este justificată pe plan juridic. În
practică, este mult mai dificil de făcut distincţie între un stat aparţinând unei federaţii şi o
colectivitate descentralizată. O colectivitate descentralizată nu dobândeşte competenţe,
decât în materie administrativă, în limita stabilită prin lege.
Or, în condiţiile descentralizării, oricât de largă este autonomia locală (a
autorităţilor alese sau a stabilimentelor politice), pentru a rezolva problemele locale,
aceste autorităţi îşi desfăşoară activitatea în cadrul unui stat unitar şi nu în afara acestuia.
Sunt de avut în vedere două lucruri distincte: caracterul autonom faţă de autoritatea
centrală a autorităţilor publice prin care se realizează descentralizarea administrativă şi
limita statală impusă activităţii acesteia.
Dacă nu s-ar admite această limită, fixată prin Constituţie, autorităţile locale
autonome, nu numai că s-ar transforma în autorităţi politice (ca în cazul federaţiei), dar
ele ar putea deveni veritabile structuri statale independente, cu efecte dramatice pe plan
naţional şi internaţional.
În principiu, descentralizarea ar putea cuprinde activităţile prin care se
concretizează îndeplinirea funcţiilor tradiţionale şi moderne ale statului. Se poate admite
că, exceptând funcţia externă a statului, toate serviciile guvernamentale (administrarea,

7 Pondaven, C. – Économie des Administrations Publiques; Édition Cujas; Paris; 1995; p.72

65
ordinea publică, educaţia, serviciile de sănătate etc.) constituie obiectul procesului de
descentralizare. Este evident că, în acelaşi cadru al descentralizării se presupun ca
procese, atât redistribuirea venitului naţional, cât şi producţia publică de bunuri şi
servicii. Aceasta din urmă este descentralizată, nu atât prin transferul drepturilor de
proprietate şi a puterilor decizionale de la guvernul central către guvernele locale, cât mai
ales prin transferul în sectorul privat.
Tocmai de aceea descentralizarea, ca element esenţial al autonomiei locale, nu
poate fi concepută, cel puţin în statele unitare, fără existenţa unui control din partea
autorităţilor centrale ale statului. Numit tradiţional control de tutelă, el poate fi exercitat,
atât de funcţionari sau autorităţi ale adminis-traţiei de stat, cum este cazul în Franţa şi
Italia, cât şi de judecători, cum se întâmplă în Marea Britanie. Totodată, este
semnificativă constatarea că structura constituţională a unei ţări a influenţat, considerabil,
rapiditatea şi eficienţa procesului de descentralizare. Ca regulă generală, statele federale,
caracterizate de nivele administrative multiple, au avut întotdeauna un echi-libru al
puterilor decizionale.
Landurile germane, cantoanele elveţiene sau statele nord-americane au dobândit,
încă de la constituire, însemnate puteri politice şi adminis-trative, autoritatea lor derivând
din constituţie şi nu de la guvernul federal. Pe de altă parte, nivelele administrative
intermediare nu deţin atribuţii de control asupra comunităţilor locale, ci reprezintă, mai
ales, “noduri” în reţea, transmiţători ai deciziilor statale către administraţiile locale, care
au atribuţii foarte largi.
În statele cu organizare piramidală, atribuţiile nivelelor intermediare şi locale ale
administraţiei publice sunt stabilite de guvernul central. Fie că prevalează principiul
competenţei generale, ca în modelul continental (Franţa), fie că prevalează principiul
furnizării de servicii publice (Marea Britanie), administraţiile locale sunt în totalitate
subordonate nivelului intermediar. În pofida faptului că administraţiile locale şi
intermediare au competenţe foarte largi, reprezentantul guvernului are dreptul conferit de
lege, în unele ţări europene, să cenzureze aceste competenţe.
O situaţie aparent paradoxală se întâlneşte în ţările nordice (mai cu seamă în
Suedia, Norvegia şi Danemarca), unde descentralizarea este o practică tradiţională şi
constituţională, dar guvernul central exercită un control apreciat ca excesiv, prin

66
reglementările privind standardele şi preţurile serviciilor publice. Este de admis că o
expresie a descentralizării pot fi considerate măsurile de descongestionare a guvernului
central care s-au produs în unele ţări prin crearea, în perioada postbelică, a nivelului
administrativ regional. Astfel, în Italia, Spania şi Belgia, administraţiile locale sunt relativ
autonome, protejate prin garanţii constituţionale şi dotate cu puteri legislative pe un
spectru larg de activităţi.
Descentralizarea de nivel calitativ a sectorului public are importanţă economică
şi politică. Însă ea nu poate contribui la o ameliorare semnificativă a eficienţei alocării
resurselor şi a calităţii funcţiei administrative, dacă nu este dublată de o descentralizare
cantitativă, inclusiv de raţionalizarea sectorului economic de stat.

3.3.4. Descentralizare. Autonomie locală. Subsidiaritate

Autonomia locală reprezintă forma modernă de exprimare a principiului

descentralizării administrative şi înseamnă dreptul la autoadministrare. Ea este asociată
cu stabilirea unui statut distinct al colectivităţilor şi autorităţilor locale, în raport cu
administraţia de stat. Esenţa acestui principiu este legată de colectivităţile locale care, în
„Carta Europeană: Exerciţiul autonom al puterii locale”, adoptată de Consiliul Europei la
15 octombrie 1985 cunosc două accepţiuni:8
 colectivităţi locale de bază (comune, districte şi departamente);
 colectivităţi regionale (regiuni).
România a ratificat Carta Europeană a Autonomiei Locale în anul 1997, prin
Legea nr. 199/19979. Conform Art. 2 al acesteia, ţara noastră declară că prin noţiunea de
autoritate regională, se înţelege, potrivit legislaţiei sale în vigoare, autoritatea judeţeană a
administraţiei publice locale.

8 Matei, C.; Matei, A. – Acquis comunitar şi administraţie publică; editura Economică; Bucureşti; 2000; p.
139

9 Legea nr. 199/1997 pentru ratificarea Cartei Europene a Autonomiei Locale, în Monitorul Oficial al
României, parte I, nr. 331/26.11.1997

67
 Problematica autonomiei locale este valabilă atât în statele unitare cât şi în
statele membre ale unei federaţii. În ambele cazuri, autonomia locală relevă gradul de
independenţă a colectivităţilor locale în raport cu autorităţile publice centrale sau cu
statul federat din care fac parte. Ca atare, autonomia locală nu poate fi confundată cu
organizarea raportului dintre statul federal şi statele federate. În statele federale este
exclusă orice putere (intervenţie) a autorităţilor federale asupra colectivităţilor locale din
statele federate. Controlul se manifestă numai la nivelul statului federal, fiind exclusă
imixtiunea sa în problemele colectivităţilor locale care dispun de autorităţi proprii.
Problemele locale sunt numai de ordin administrativ, în timp ce statul federat
dispune de putere constituantă, având posibilitatea să-şi elaboreze propria Constituţie. În
cazul unei comune, de exemplu, aceasta nu poate recurge la modificarea structurii
administrative stabilită prin lege şi nici nu poate crea alte autorităţi administrative, pe
lângă cele prevăzute de lege.
Pe lângă principiul autonomiei locale, Carta Europneană a autonomiei locale a
instituit şi principiul subsidiarităţii, care face obiectul dreptului public contemporan.
Acest principiu presupune ca centrul de greutate în luarea deciziilor de interes public să
coboare cât mai mult înspre nivelul de bază; adică să nu mai constituie obiect al
monopolului administraţiei de stat. De aceea, regula în materie de competenţă pentru
satisfacerea interesului public trebuie să o constituie autorităţile locale autonome la
nivelul de bază (comună şi oraş); acestea sunt cele mai apropiate de nevoile cetăţenilor şi
sunt alese de aceştia. Excepţiile trebuie să fie reprezentate de autorităţile administraţiei
publice autonome de la nivelul intermediar, precum şi autorităţile administraţiei de stat.
Principiul subsidiarităţii, aplicat în administraţia publică nu înseamnă, într-un stat
unitar, o dereglare sau o diminuare a autorităţii, întrucât autonomia locală este prevăzută
de Constituţie şi de Legile statului unitar şi se exercită în condiţiile şi în limitele
prevăzute de acestea.

68
3.3.5. Descentralizarea administraţiei publice şi autonomia locală în România

Ideea de autonomie locală este prezentă în ţara noastră pentru prima dată, în
Regulamentele Organice, dar numai pentru oraşe. Dreptul de a fi aleşi în sfat îl aveau cei
care domiciliau în oraşul respectiv şi dispuneau de proprietăţi imobiliare în valoare de cel
puţin 8 000 de piaştri. Aceste sfaturi aveau ca stribuţii principale, administrarea şi
gospodărirea oraşului în cele mai diverse domenii şi sectoare. Regulamentele cuprindeau
dispoziţii precise care se refereau la:
 votarea bugetului;
 încheierea de contracte;
 pavarea şi iluminatul oraşelor;
 politica urbanistică de înfrumuseţare a oraşului.
Satele au fost lăsate de Regulamentele Organice în situaţia lor anterioară, fiind
conduse de anumite comisii cu funcţii anuale; locuitorii satelor puteau să-şi aleagă câte
un pârcălab (Ţara Românească) sau vornic (Moldova), însă cu ştirea stăpânului judeţului
şi al moşiei.
Adevărata administraţie modernă pe plan local în România se instituie prin
legile lui Cuza. În concepţia acelor acte normative, judeţul şi comuna erau circumscripţii
teritorial-administrative investite cu personalitate juridică, având atribuţii cu caracter
patrimonial şi de putere publică.
Organizările administrative ulterioare pe baza Constituţiilor şi a legilor ordinare
ce au fost adoptate până la instaurarea republicii, au căutat să consacre soluţii cu privire
la realizarea administraţiei de stat pe plan local, oscilând între descentralizare,
desconcentrare, autonomie şi centralizare.
După 1948, organele locale ale puterii de stat au început să fie abordate sub
denumirea de consilii populare, conform modelului sovietic. În baza acestor
reglementări, organele locale se subordonau orizontal faţă de comitetul executiv şi
vertical faţă de secţiunea imediat superioară, în condiţiile unei centralizări excesive în
plan administrativ. În anul 1957 se înfiinţează sfaturile populare, iar în 1965 – birourile
executive.

69
 În prezent, în ţara noastră, structura teritoriului este reprezentată de judeţe. Ca
circumscripţie administrativ-teritorială intermediară între autorităţile centrale şi
autorităţile locale din municipii, oraşe, comune şi sate, judeţul are sarcina principală de a
îndruma, coordona şi controla activitatea administraţiei.
Prin coordonare se obţin raţionalizarea şi simplificarea activităţii autorităţilor
locale, evitarea paralelismelor şi încălcării de atribuţii între organele administraţiei. Rolul
coordonator al judeţului privind activitatea autorităţilor locale din cadrul său, constituie
unul din temeiurile care-i justifică existenţa. Totodată, este de dorit ca judeţul să
înfăptuiască un control al întregii activităţi administrative ce se realizează în limitele sale.
În practică, studiile întreprinse în fiecare circumscripţie administrativ-teritorială
din judeţ, precum şi evaluarea informaţiilor culese, ajung la un mare număr de elemente
care urmează a fi sintetizate înainte de luarea unei decizii. Se recomandă ca această
sinteză să se facă la nivel judeţean. Ea constituie prilejul de a opera efectiv coordonarea şi
de a examina eventualele simplificări posibile.
Funcţia de coordonare efectuată de judeţ constituie trăsătura sa caracteristică şi
trebuie să aibă caracter permanent. Ea se fundamentează pe o clasificare raţională şi
completă a documentelor administrative. O circulaţie defectuoasă a documentelor
administrative determină o coordonare nesatisfăcătoare.
Totodată, documentarea administrativă trebuie să fie centralizată pe judeţ, pentru
a se realiza în condiţii de eficienţă şi funcţiile de prevedere şi organizare.
La nivelul judeţului se pot asigura colaborarea şi cooperarea circumscripţiilor
administrativ-teritoriale din cadrul să, în scopul înfăptuirii unor sarcini de interes comun
sau de o mai mare amploare. Totodată, se pune problema introducerii anumitor forme
organizatorice şi a unui sistem de relaţii pe verticală şi pe orizontală, astfel încât
administraţia judeţeană să funcţioneze mai raţional, soluţionându-se eficient şi operativ,
problemele ce se ridică în cadrul judeţului.
În plan local, actul administraţiei publice se realizează, atât în mediul urban, cât
şi în cel rural.
Prin Constituţia din 2003 s-au adus schimbări importante în ceea ce priveşte
reglementarea organelor locale care se subordonează pe orizontală faţă de prefect şi pe
verticală faţă de ministru.

70
 Constituţia cuprinde două principii ale administraţiei publice din unităţile
administrativ-teritoriale şi anume autonomia locală şi descentralizarea serviciilor
publice.
Principiul autonomiei locale stă la baza raporturilor dintre autorităţile comunale
şi orăşeneşti sau judeţe, pe de o parte şi autorităţile statale guvernamentale sau
departamentale, pe de altă parte.
Principiul descentralizării serviciilor publice prevede înfiinţarea unor servicii
publice în comune sau oraşe şi desfiinţarea lor la nivel judeţean sau central; de asemenea,
apare şi posibilitatea desconcentrării serviciilor publice, care presupune posibilitatea
exercitării doar a unei tutele administrative din partea “centrului” şi configurarea unei
zone de autonomie pentru aceste servicii, în funcţie de situaţiile existente.
Autonomia locală în comune şi oraşe se realizează prin două autorităţi: consiliul
local, respectiv primarul, ambele alese în condiţiile legii. Autorităţile comunale şi
orăşeneşti nu se află într-un raport de subordonare faţă de vreo autoritate judeţeană sau
centrală. Aceasta nu exclude, însă, exercitarea de către consiliul judeţean a prerogativelor
sale de autoritate coordonatoare; de către prefect, a dreptului său de control al legalităţii
sau de către Guvern – a sarcinii sale de conducă-tor al administraţiei publice.
Faţă de dispoziţiile Constituţiei, se poate contura următoarea structură
administrativă externă, prezentată în Figura nr.3.

71
 I. Administraţia publică centrală de specialitate:
a) organele supreme ale administraţiei publice:
Preşedintele României şi Guvernul;
b) organele centrale de specialitate:
- ministere şi alte organe subordonate
Guvernului;
- autorităţi autonome.
c) instituţii centrale subordonate
ministerelor sau autorităţilor autonome (inclusiv cele
organizate ca regii sau societăţi comerciale).
Structura
administraţiei II. Administraţia de stat din teritoriu:
publice în a) Prefectul;
România b) Comisia administrativă:
c) Serviciile ministerelor şi ale celorlalte
organe

III. Administraţia publică locală:

1. Autorităţi comunale şi orăşeneşti
a) Consiliul local
b) Primarul
2. Consiliul judeţean – autoritate de
coordonare a consiliilor comunale şi
orăşeneşti

Figura nr. 3 Structura administraţiei publice a României

72
 Termeni cheie: structură administrativă, administraţie centrală, administraţie
locală, descentralizare, desconcentrare, federalism, autonomie locală

Teste de autoevaluare:

1. Cum este structurată administraţia publică din punct de vedere al organizării

acesteia la nivel central?
2. În ce constă principiul desconcentrării şi principiul centralizării?
3. Care sunt principiile constituţionale care stau la baza organizării administraţiei
publice în România?
4. Prezentaţi raportul descentralizare-federalism.
5. Autonomia locală şi impactul ei asupra organizării şi funcţionării administraţiei
publice româneşti.
6. Descrieţi schematic structura administraţiei publice a României.

73