REGIMUL JURIDIC AL CADOURILOR ÎN SERVICIUL PUBLIC –

DIFICULTĂŢI ŞI REMEDII PENTRU IMPLEMENTARE

Tatiana MOSTOVEI, doctor în drept,

Centrul Național Anticorupție

SUMMARY
The present research focuses on the study of the national regulatory
framework with reference to the legal regime of gifts in the public service to
identify deciciencies and submit proposals for implementation. Delaying the
removal of ambiguties and deficiencies can the provision of a stable, profesional,
impartial and efficient public service in the interests of state.
Keywords: regulatory framework, public service, legal regime, gift, service
duties, obligation.

Proclamarea independenţei Republicii Moldova a generat necesitatea

revizuirii întregului sistem al administrării publice, cu surse de inspiraţie
regăsite în conceptele originale ale Europei Occidentale. Astfel, Legea
serviciului public nr.443-XIII din 04.05.95 [1] (actualmente abrogată)
revizuieşte instituția serviciului de stat, dezvoltat în perioada socialistă. Mai
mult, una din reglementările cu caracter prohibitiv ale actului legislativ dat
constă în interzicerea primirii de „daruri şi servicii pentru îndeplinirea
atribuțiilor de serviciu, cu excepția semnelor de atenție simbolice, conform
normelor de politețe şi ospitalitate recunoscute‖[1], norma dată fiind o primă
tentativă de a ordona conduita profesională a funcţionarului public.
În lipsa intenției de a distorsiona cultul cadoului drept formă de politețe
socială, ne propunem ca scop al prezentului articol constatarea dificultăților
ce pot apărea în procesul conformării la regimului juridic al cadourilor în
serviciul public cu înaintarea propunerilor pentru soluţionare.
La elaborarea articolului au fost utilizate cu precadere metodele logică
şi comparativă de cercetare.
Începând cu anul 2008, legislativul şi executivul au pus la dispoziţia
funcţionarului public un şir de acte normative cu reglementări referitoare la
conduita acestuia în exercitarea funcţiei. Menţionăm caracterul simultan al
intrării în vigoare a Legii privind Codul de conduită a funcţionarului public
nr.25 din 22.02.2008 [2] şi a Legii cu privire la funcţia publică şi statutul
funcţionarului public nr.158 din 04.07. 2008 [3], ambele cu putere de aplicare
din 01 ianuarie 2009.
176
 Astfel, funcţionarul public devine subiect al reglementărilor care pe de
o parte îi călăuzesc conduita în exercitarea funcţiei publice, iar pe de alta
prevăd sancţiuni pentru nerespectarea acestora. Cât priveşte cadourile şi
avantajele, legislativul a instituit o anumită claritate. În varianta originală,
Legea nr. 25/2008, prin intermediul art.11 ―Cadouri‖ interzice funcţionarului
public „să solicite sau să accepte cadouri, servicii, favoruri sau alte avantaje care
îi sînt destinate personal sau familiei, rudelor, prietenilor, persoanelor fizice sau
juridice cu care are sau a avut relaţii de afaceri sau de natură politică, care îi pot
influenţa corectitudinea în exercitarea funcţiei publice deţinute sau pot fi
considerate drept recompensă în raport cu atribuţiile sale de serviciu‖ [2], cu
excepţia cadourilor de politeţe, simbolice şi a semnelor de ospitalitate unanim
recunoscute.
Precizăm, că pe parcurs, articolul respectiv al Legii nr.25/2008 [2] a fost
modificat de două ori, însă se cuvine a fi menţionat că, în opinia noastră,
varianta originală era una clară şi aplicabilă, în comparaţie cu modificările
parvenite.
Aşadar, potrivit variantei în vigoare a art.11 din Legea privind Codul de
conduită a funţionarului public nr.25/2008 [2], funcționarului public îi este
interzis să solicite sau să accepte cadouri, servicii, favoruri, invitaţii sau orice alt
avantaj, destinate lui personal sau familiei lui, dacă oferirea sau acordarea lor este
legată, în mod direct sau indirect, de îndeplinirea atribuţiilor de serviciu. Totuşi,
interdicţia specificată nu este una absolută, fiind permise cadourile primite cu
prilejul anumitor acţiuni de protocol, in condiţiile stabilite de Guvern [4].
În încercarea de a analiza norma citată stabilim că, după caracterul
conduitei prescrise dispoziția normei este una relativ determinată, din motiv că
conţine o posibiltate de derogare. Cât priveste ipoteza, suntem de părerea că nu
este una concretă şi complet formulată, situaţie ce nu garantează respectarea
întocmai a dispoziţiei normei. Precizăm că sintagma ―legată în mod direct ori
indirect de îndeplinirea atribuţiilor de serviciu‖ este una complexă şi nu
determină clar împrejurările legate indirect de îndeplinirea atribuţiilor. În acest
sens am putea considera cadou indirect cadourile de politeţe, cum ar fi cele
oferite de colegi cu ocazia zilei de naştere, căsătoriei etc.
Pe de altă parte, am putea considera contribuitive la acest subiect şi
activităţile care nu ţin ―nemijlocit de atribuţiile de serviciu, dar de calitatea,
operativitatea, plenitudinea acţiunilor […] adoptarea unei decizii de o altă
persoană sau organ colegial‖ [5].
177
 Se impune a se acorda o atenţie specială cadourilor legate în mod direct
de îndeplinirea atribuţiilor de serviciu. Acestea pot fi oferite atât în semn de
recunoştinţă, mulţumire pentru activitatea desfăşurată, cât şi anticipând
rezultatul. Este vorba despre cadourile care pot afecta obiectivitatea ori
imparţialitatea funcţionarului public sau îi pot determina acţiunile şi deciziile
ulterioare.
Nu trebuie neglijat faptul că legislativul nu a introdus careva excepţii
referitoare la interzicerea solicitării şi acceptării serviciilor (de transport, menaj,
reparaţii, turism, asistenţă medicală etc.), privilegiilor şi avantajelor (scutire de
obligaţii, acordare de drepturi, favorizare materială ori nematerială în raport cu
altcineva), invitaţiilor (excursii, cursuri, proceduri cosmetologice etc.)
Totodată, legea instituie anumite obligaţii pentru funcţioarul public în
caz că i se propune ceva din lista celor necuvenite [2; art.11 alin.(2)].
Considerăm că cerinţele reglementate sunt confuze, din motiv că:
primo – oferirea unui cadou şi propunerea unui cadou nu sunt situaţii
identice, ultima limitându-se la o manifestare de intenţie ori ―asumarea
obligaţiei de a da bunuri‖ [5]. În sensul Legii nr.25/2008 [2],
funcţionarul este obligat să raporteze orice tentativă, dar nu cazurile în
care cel ce a propus cadoul, a ignorat refuzul funcţionarului de a-l primi
şi manifestă insistenţă;
secundo - raportarea imediată conducătorului ierarhic superior este o cerinţă
dificilă de realizat în cadrul entităţilor publice cu oganizare procesuală
şi structurală complexă cum sunt: Serviciul Vamal, Serviciul Fiscal de
Stat, Inspectoratul General de Poliţie, Agenţia Naţională Siguranţa
Alimentelor etc.;
tertio - sarcina pusă funcţionarului de a raporta şi autorităţilor competente,
este una neclară, în lipsa specificării atribuţiilor acestora, ba mai mult,
utilizarea pluralului dă de înţeles că autorităţi competente urmează să
fie minimum două la număr.
Reiterând subiectul cadourilor primite cu prilejul anumitor acţiuni de
protocol, menţionăm că Hotărârea Guvernului nr.134/22.02.2013 privind
stabilirea valorii admise a cadourilor simbolice, a celor oferite din politeţe
sau cu prilejul anumitor acţiuni de protocol şi aprobarea Regulamentului cu
privire la evidenţa, evaluarea, păstrarea, utilizarea şi răscumpărarea
cadourilor simbolice, a celor oferite din politeţe sau cu prilejul anumitor

178
acţiuni de protocol [4], este învechită şi nu corespunde cerinţelor legislaţiei în
vigoare, fapt constatat şi din titlul acesteia.
Hotărârea supra stabileşte valoarea maximă a cadourilor admisibile de
1000 lei, iar Regulamentul determină atît categoria şi valoarea
cadourilor/bunurilor exceptate, cât şi mecanismul declarării, evaluării etc. şi
răscumpărării lor. Sunt exceptate de la prevederile prezentului Regulament
bunurile perisabile şi medaliile, decoraţiile, insignele, ordinele, eşarfele,
colanele şi altele asemenea, primite în exercitarea funcţiei. Deducem, în acest
sens, că cele enumerate nu constituie cadouri necesare de a fi declarate.
Aşadar, potrivit Regulamentului [4] o dată primit, cadoul urmează a fi
declarat în termen de 7 zile lucrătoare Comisiei de evidenţă şi evaluare a
cadourilor instituită în fiecare organizaţie publică, completând Demersul
privind predarea cadoului (anexa nr.1 la Regulament). La perfectarea
Demersului, funcţionarul va indica informaţia despre „persoana/instituţia care
a oferit cadoul, datele de contact ale acesteia‖ [4], va descri cadoul cu
valoarea estimativă a bunului primit, însă nu şi data ofererii cadoului.
Cerinţa privind datele de contact ale persoanei care a oferit cadoul,
vizualizată prin prisma anumitor acţiuni de protocol, din punctul nostru de
vedere, este una confuză, plasând funcţionarul într-o situaţie incomodă de a
solicita informaţie suplimentară despre datele de contact.
Conştientizăm, că puterea juridică a actelor normative vizate nu este
una absolută, deoarece nu toţi cei ce desfăşoară activitate de interes public în
cadrul autorităţilor publice deţin funcţii publice. Pornind de la
vulnerabilitatea activităţilor desfăşurate şi sensibilitatea posturilor deţinute,
specificăm că în textul actelor legislative cu privire la statutul persoanelor cu
funcţii de demnitate publică [6], a personalului din cabinetul acestora [7] nu
au fost găsite reglementări cu referire la regimul juridic al cadourilor şi
avantajelor şi doar unele prevederi răzleţe cu referire la normele de conduită.
Ar părea că situaţia se schimbă spre bine odată cu instituirea noţiunii de
„agent public‖ şi intrării în vigoare a Legii integrităţii nr.82/2017 [8] şi
urmăreşte scopul cultivării integrităţii în sectorul public. În pofida faptului că
articolele 12-19; 23; 24 din legea citată conţin reglementări privind obligaţiile
agentului public de a întreprinde anumite măsuri în vederea asigurării
respectării climatului de integritate instituţională, acestea nu sunt întitulate
norme de conduită.

179
 În ceea ce priveşte noţiunea de agent public – „persoană încadrată într-
o entitate publică şi care exercită o funcţie publică, o funcţie publică cu statut
special, o funcţie de demnitate publică, este angajată în cabinetul persoanei
cu funcţie de demnitate publică sau prestează servicii de interes public,
precum şi alesul local‖ [8; art.2], se impun anumite clarificări.
S-ar părea ca enumerarea este cât şe poate de completă, însă: sunt
utilizaţi termeni necunoscuţi cadrului normativ naţional – funcţie publică cu
statut special; funcţia de demnitate publică este o funcţie publică; noţiunea de
servicii de interes public [8; art.2] nu face referire la personalul contractual
din administraţia publică.
În linii generale, interdicţia privind cadourile, serviciile etc.
reglementată şi denumită ―cadouri inadmisibile‖ de Legea nr.82/2018 [8] este
similară cu cea din Legea privind Codul de conduită a funcţionarului public
[2] şi analizată supra. Însă, constatăm divirgenţe pentru: (1) ―cadourile
admisibile‖, acestea fiind cadourile de politeţe şi cele primite cu prilejul
acţiunilor de protocol, şi (2) obligaţia de a declara toate cadourile admisibile
cu înscrierea lor într-un registru special.
Multiple semne de întrebare, cu referire la necesitatea declarării,
generează bunurile oferite între colegi: marţişoarele, bunurile perisabile
(buchete de flori, bomboane şi produse de patiserie, fructe etc.). Vizualizarea
informaţiei privind cadourile, plasate pe paginile oficiale ale autorităţilor
publice denotă că efectul reglementării date este nul.
O altă deficienţă constatată face referire la lipsa unui act normativ
aprobat de Guvern, care ar urma să reglementeze valoare maxima,
―categoriile de cadouri admisibile, modul de declarare, evidenţă, păstrare,
utilizare şi răscumpărare a acestora‖ [8]. Hotărârea Guvernului nr.134/2013
[4.] vine în contradicţie cu prevederile legii. Cel mai elocvent exemplu ar fi
cel, că atunci când Legea integrităţii nr.82/2017 [8] oferă agenţilor publici 3
zile lucrătoare pentru declararea cadoului, Regulamentul [4] destinat
funcţionarilor publici indică termenul de 7 zile lucrătoare.
Legea nr.82/2017 [8; art.16 alin.(4)] conţine reglementări suplimentare
ce ţin de asigurarea cu martori şi transmiterea cadoului oferit fără ştirea sa
conducătorului entităţii publice. Înţelegem astfel, că există o singură
categorie de cadouri inadmisibile care urmează a fi transmise conducătorului,
alte cadouri inadmisibile nu fac obiectul obligaţiei în cauză.

180
 Art.16 alin.(5) din Legea integrităţii nr.82/2017 [8] reglementează
obligaţiile conducătorului entităţii publice în legătură cu asigurarea
respectării regimului juridic al cadourilor. Conducătorul este obligat să
adopte acte administrative pertinente, să desemneze membrii comisiei, să
asigure evidenţa tuturor cadourilor într-un registru special, inclusiv
electronic, să asigure publicarea pe pagina web a entităţii a registrului, să
predea autorităţii anticorpţie responsabile cadoul inadmisibil care i-a fost
transmis, precum şi să tragă la răspundere disciplinară agentul public care a
încălcat regimul juridic al cadourilor. Precizăm, cu ultimele două obligaţii nu
pot fi regăsite în Regulamentul [4] menţionat.
Ca rezultat al analizei efectuate formulăm următoarele concluzii şi
recomandări:
(1) Cadrul normativ existent este ambiguu şi incomplet, generează
situaţii de incertitudine şi de neexecutare a obligaţiilor prescrise. Pentru
înlăturarea dificienţelor de reglementare considerăm oportună revizuirea
categoriilor de cadouri admisibile şi de a considera cadouri inadmiibile
cadourile care pot influenţa imparţialitatea şi/sau constituie o recompensă în
raport cu activitatea desfăşurată. Cadourile inadmisibile sunt în legătură de
cauzalitate cu interesul personal.
Dificultăţile de implementare pot fi înlăturate prin excluderea obligaţiei
de a declara toate cadourile admisibile şi prin revizuirea mecanismul de
declarare a cadourilor inadmisibile.
Întru obţinerea unui ansamblu unitar de reglementări privind cadourile
considerăm oportună revizuirea întregului pachet de acte normative ce
reglementează conduita funcţionarilor, inclusiv a funcţionarilor publici cu
statut special, cu elaborarea codurilor de conduită pentru persoanele cu
funcţii de demnitate publică şi personalul contractual din administraţia
publică.
(3) Nerespectarea regimului juridic al cadourilor în serviciul public
duce la ignorarea scopului Legii cu privire la funcţia publică şi statutul
funcţionarului public nr.158/2008 [3], care rezidă în asigurarea realizării unui
serviciu public stabil, profesionist, imparţial, transparent şi eficient în
interesul societăţii şi al statului.

181
 BIBLIOGRAFIE:
1. Legea RM serviciului public (abrogată). Nr. 443 din 04 mai 1995. În:
Monitorul Oficial al RM, 02.11.1995, nr. 61 (681).
2. Legea RM privind Codul de conduită a funcţionarului public. Nr. 25 din
22 februarie 2008. În: Monitorul Oficial al RM, 11.04.2008, nr. 74-75
(243).
3. Legea RM cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public.
Nr. 158-XVI din 04 iulie2008. În: Monitorul Oficial al RM, 23.12.2008,
nr. 230-232 (840).
4. Hotărârea Guvernului RM privind stabilirea valorii admise a cadourilor
simbolice, a celor oferite din politeţe sau cu prilejul anumitor acţiuni de
protocol şi aprobarea Regulamentului cu privire la evidenţa, evaluarea,
păstrarea, utilizarea şi răscumpărarea cadourilor simbolice, a celor
oferite din politeţe sau cu prilejul anumitor acţiuni de protocol. Nr.134
din 22 februarie 2013. În: Monitorul Oficial al RM, 01.03.2013, nr.42-47
(185).
5. Plenului CSJ a RM, Explicaţie cu privire la aplicarea legislaţiei
referitoare la răspunderea penală pentru infracţiunile de corupţie. Nr. 11
din 22.12.2014. www.csj.md (accesat 13.10.2018).
6. Legea RM cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate
publică. Nr.199 din 16 iulie 2010. În:Monitorul Oficial al RM,
05.10.2010, nr. 194-196 (637).
7. Legea RM cu privire la statutul personalului din cabinetul persoanelor cu
funcţii de demnitate publică. Nr.80 din 07 iulie 2010. În: Monitorul
Oficial al RM, 09.07.2010, nr.117-118 (357).
8. Legea RM integrităţii. Nr.82 din 25 mai 2017. În: Monitorul Oficial al
RM, 07.07.2017, nr. 229-243 (360).

182