Introducere

În orice stat, sistemul administraţiei publice este organizat astfel încât să reprezinte
activitatea prin care se realizează scopurile şi obiectivele guvernului, este domeniul de
activitate preocupat , în principal, de mijloacele pentru implementarea valorilor politice.
Definiţia funcției publice în România corespunde cu definirea acestui domeniu în ţările Uniunii
Europene și membre OECD. De exemplu, conform studiului OECD, Public Administration after „New Public
Management” (OECD, 2010:25-27), personalul din administrația publică include persoane care desfăşoară
activități privind: dezvoltarea politicilor publice, implementarea politicilor publice, activități de reglementare și
control, managementul resurselor umane, gestionarea infrastructurii de comunicare și tehnologia informaţiei,
gestiune financiară, achiziţii, audit
Pentru a răspunde funcţiilor sale, sistemul administraţiei publice cuprinde un ansamblu
de structuri, mecanisme şi instituţii administrative, aflate într-un ansamblu complex de
legături şi interacţiuni. Această diversitate conferă sistemului flexibilitate şi adaptabilitate în
soluţionarea problemelor cu care se confruntă administraţia publică la nivel local şi central,
asigurând astfel, o îmbinare optimă a diverselor categorii de interese, între care pot să apară
contradicţii menite să conducă la conflicte de o amploare mai mică sau mai mare.
În cadrul sistemului administraţiei publice, un rol important este deţinut de legăturile
care se stabilesc între guvernul central şi autorităţile locale , adică între centru şi periferia
sistemului. Aceste legături sunt importante , în principal, datorită principiilor pe baza cărora
funcţionează sistemul .
Organizarea administrativă a fiecărui stat depinde de specificităţile şi identitatea
acestuia, fiind rezultatul unei lungi evoluţii istorice, determinate de particularităţile naţionale.
Cu toate acestea, în ciuda aplicării la nivel european a principiului subsidiarităţii, se pot
remarca unele similitudini determinate în special de aplicarea principiului descentralizării la
nivelul tuturor statelor membre ale UE.
In sens structural-organic, termenul de administratie se aplica ansamblului aparatului
administrativ , dar in administratie exista de fapt mai multe administratii . Acestea prezinta
de la una la alta diferente , nu au aceleasi trasaturi, aceleasi procedee in cadrul aceleiasi
tari….Cu toate acestea, institutiile administrative, sistemul administrativ al unei natiuni, nu
formeaza un mediu izolat, o institutie inchisa , independenta de mediul in care exista1.
În mod obişnuit la nivelul unui stat avem de a face cu o administraţie de stat , care la
rândul său cuprinde organisme administrative centrale ( aparatul de lucru al guvernului şi
ministerele, organisme administrative specializate aflate în subordinea Guvernului sau a
ministerelor, autorităţi administrative autonome), organisme administrative periferice, aflate
la nivel teritorial (servicii exterioare sau deconcentrate), organisme administrative exterioare(
care reprezintă statul respectiv în străinătate) şi o administraţie locală, ce cuprinde autorităţi
locale de bază şi autorităţi locale intermediare.
Totodată nivel european, există tendinţa de a diferenţia diferitele ramuri ale activităţii
administrative a statului în cinci mari arii : Administraţia externă , Administraţia militară,
Administraţia judecătorească , Administraţia financiară şi Administraţia generală sau de
dezvoltare ( Lopez-Nieto , 1989, p.236). Cu timpul, Administraţia generală sau de dezvoltare
1
Ioan Alexandru, Popescu Ion, Carausan Mihaela, Dinca Dragos - Drept administrativ ,Editura Economica ,
Bucuresti, 2002,, pag.29
s-a amplificat , extinzându-şi competenţele . În principiu , cele mai importante competenţe ale
Administraţiei generale sau de dezvoltare erau securitatea internă ( ordinea publică , poliţia ),
apoi intervenţiile economice şi lucrările publice , pentru ca apoi în secolul al XX-lea să-şi
extindă competenţele în domenii precum educaţie, cultură, afaceri sociale şi mai apoi
protecţia mediului , ştiinţa şi tehnologie, etc.
În ceea e priveşte nivelul teritorial al administraţiei statului, aici se dezvoltă , în
general, o administraţie periferică, ce reprezintă o prelungire teritorială a administraţiilor
care au competenţe asupra unei mari părţi a teritoriului. Pentru a asigura o prezenţă continua
în diferite puncte ale teritoriului , se înfiinţează un ansamblu de birouri administrative
dependente însă de instanţele Administraţiei centrale . În plus , rolul acestora este de a apropia
în mod fizic cetăţenii de locurile de producţie şi de prestări ale serviciilor.
Trebuie să remarcăm totodată, că în literatura străină de specialitate 2 , se vorbeşte şi de
existenţa şi a unei administraţii funcţionale, ce regrupă organisme descentralizate din punct
de vedere funcţional faţă de ministere, care au personalitate juridică proprie sau formule
intermediare precum organismele autonome şi companiile publice, administraţie determinată
în special de creşterea intervenţiei statului în economie în cea de a doua jumătate a secolului
XX şi de funcţia acestuia de furnizare directă de bunuri şi servicii către cetăţeni. Aceste
formule organizatorice şi financiare asigură o mai mare flexibilitate decât în cazul
administraţiei centrale şi evită presiunea juridică excesivă ce se exercită asupra acesteia din
urmă , precum şi dificultatea de a realiza o gestiune eficace şi eficientă. În cadrul
administraţiei funcţionale trebuie să distingem clar între două categorii :
- pe de o parte : agenţii şi organismele autonome , care sunt separate din punct
de vedere formal de restul instituţiilor administrative, fiind subiecţii unor altor tipuri de norme
, care ţin de buget, resurse şi autonomia de gestiune. Dincolo de aceste diferenţe, ele rămân
nişte instituţii publice din punct de vedere formal , subiecte de drept public, cu legături
formale şi materiale puternice faţă de Administraţia centrală;
- pe de altă parte companiile publice, care în schimb iau forma unor organizaţii
cu scop lucrativ ( de obicei societăţi anonime ). Acestea dimpotrivă sunt private din punct de
vedere formal , acţionând ca oricare altă întreprindere normală , ceea ce îi conferă o mare
flexibilitate organizaţională ce îi permite să intervină în economie sau în prestarea de bunuri şi
servicii.
Constituţia României (Titlului III ) operează cu noţiunea de autorităţi publice, care are
în vedere : Parlamentul ( Capitolul I ) , preşedintele României ( Capitolul II), Guvernul
( Capitolul III) , administraţia publică ( Capitolul V), precum şi autorităţile judecătoreşti
( capitolul VI) – instanţele judecătoreşti , Ministerul public , Consiliul Superior al
Magistraturii.
Denumirea generică de autorităţi publice este utilizată şi pentru a evoca funcţionarii
publici care intră contact nemijlocit cu cetăţeanul, însă sensul principal al sintagmei autoritate
publică este de organ public, colectiv organizat de oameni care exercită prerogativele de
putere publică , fie într-o activitate statală , fie într-o activitate din administraţia locală
autonomă. Trebuie însă să facem distincţia cuvenită între noţiunea de autoritate publică, organ
public şi cea de autoritate administrativă sau organ al administraţiei publice , prima având o
sferă mai largă de cuprindere , deşi în literatura juridică unii autori susţin contrariul 3.
2
Xavier Ballart , Carlo Ramio – Ciencia de la Administracion , Editorial Tirant lo Blanch, Valencia 2000, pag .
179
3
Vezi Alexandru Negoiţă – Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei , Ed. Atlas Lex , Bucureşti , 1993
 O cunoscută autoare defineşte organul administraţiei publice , drept o categorie de
organ public sau de organ autorizat de un organ public, prin care se realizează activităţi din
sfera administraţiei publice, prin executarea legii şi prestarea de servicii publice în limitele
legii 4. Un alt autor apreciază că autoritatea administrativă reprezintă acea categorie a
autorităţilor publice care are o structură stabilă şi o activitate continuă, înzestrată cu
capacitate juridică ce-i permite participarea, în nume propriu, la înfăptuirea puterii executive
în limitele competenţei legal specifice5 .
La rândul lor, alţi autori subliniau că autorităţile administrative prezintă
următoarele caracteristici 6:
- sunt , de regulă , alcătuite din persoane numite şi , mai rar , alese în funcţie , spre
deosebire de membrii puterii legislative ( Camera Deputaţilor şi Senatul ) care sunt persoane
alese;
- funcţionarii acestor autorităţi sunt subordonaţi ierarhic , fiind revocabili din
funcţie , comparativ cu magistraţii, spre exemplu judecătorii , care sunt independenţi şi
inamovibili , iar procurorii se bucură de stabilitate în funcţie;
- prin activitatea lor , autorităţile administrative asigură punerea în executare şi
executarea în mod concret a legilor , procesul activităţii executive incluzând astfel, adoptarea
şi emiterea de acte cu caracter normativ , emiterea actelor cu caracter individual ,executarea
şi controlul îndeplinirii lor. Spre deosebire de reglementarea legislativă, cea administrativă
are (de regulă ) un caracter secundar şi derivat, întemeindu-se pe lege , neputând interveni în
domenii rezervate exclusiv legislativului. Aplicarea actelor administrative individuale nu
implică aspectul de soluţionare a unui conflict dedus judecăţii în urma încălcării legii, ci de
executare concretă a regulilor juridice în procesul realizării lor curente, eventual sancţionarea
abaterilor contravenţionale. Aceiaşi autori concluzionează faptul că puterea executivă şi
sistemul de autorităţi administrative ocupă un loc intermediar , deşi pe acelaşi plan sau nivel
al puterii de stat.
În opinia noastră, sfera de acţiune a autorităţilor administraţiei publice înglobează
politicile publice, legislaţia şi gestiunea sectorului public. Clasificaţia funcţiilor administraţiei
publice realizată de Naţiunile Unite distinge ‘’serviciile publice generale’’, în care se cuprind
activităţile legislative, executive, financiare, fiscale şi externe.
Aparatul administrativ sau maşina administrativă cuprinde un ansamblu
complex de instituţii care prezintă următoarele caracteristici 7:
- ele au o structură organizată, din punct de vedere juridic, dotată cu competenţe ,
mijloace şi personal , însărcinate cu o funcţie sau o misiune. Ele sunt reprezentate fie dintr-un
singur responsabil ( preşedintele, primul-ministru , Avocatul poporului sau primarul ), fie
dintr-un responsabil colectiv cum ar fi guvernul , consiliul judeţean sau cel local. Acestea
posedă fie competenţă generală ( cum ar fi guvernul , consiliul local şi cel judeţean ), fie
competenţe specializate ( cum ar fi , ministerele , celelalte autorităţi ale administraţiei centrale
de specialitate );
- ele aparţin sferei publice , care se distinge prin funcţiile sale , misiunile sale şi
regimul juridic, chiar dacă o distincţie netă intre sfera publică şi cea privată este foarte greu de
stabilit la ora actuală , principalul criteriu fiind cel al satisfacerii interesului general , şi nu pe
4
Virginia Vedinaş – Drept administrativ şi instituţii politico-administrative , Manual practic, Lumina Lex ,
Bucureşti 2002, p.237
5
I. Santai – Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei , Ed. Risoprint , Cluj-Napoca , 1998 , p.59-68
6
I. Alexandru , M.Cărăuşan , I.Popescu , D.Dincă – Drept administrativ , Ed. Economică , 2002 , p.131
7
a se vedea Henry Oberdorff- Institutions administratives , 3-eme edition , Armand Colin ,op.cit, p.1
cel al creatorilor săi. Misiunea , finalitatea sa , arată autorul , explică supunerea sa totală sau
parţială regulilor de drept public : putere normativă unilaterală , putere contractuală specifică
, banii publici, agenţii publici , utilizarea preferenţială a domeniului public sau a bunurilor
publice , caracterul insesizabil al bunurilor .Distincţia dintre public şi privat nu este
întotdeauna clară , uneori organizaţiile publice asimilând obiceiuri private , pe plan juridic ,în
timp ce finalitatea sa rămâne în continuare publică.
- în al treilea rând , atunci când ne referim la instituţiile publice ne referim atât la
instanţele politice , cât şi la cele administrative , deşi această dihotomie nu întotdeauna
realitatea , întrucât unele dintre aceste instituţii publice au atât o funcţie politică , cât şi una
administrativă .Exemplu elocvent este cel al preşedintelui şi al primului-ministru care posedă
ambele funcţii , ceea ce le permite pe de o parte să guverneze , pe de altă parte să exercite o
presiune ierarhică asupra administraţiei cu scopul de a-şi vedea realizate orientările de politică
publică. Ministrul este în egală măsură şi el o autoritate politică , ca membru al Guvernului,
dar şi o autoritate administrativă, ca şef al aparatului propriu al ministerului.
În ţara noastră , atât configuraţia organizării la nivel central, cât şi cea la nivel teritorial
se defineşte ca un model ce este asemănător cu cel al administraţiei continentale de influenţă
franceză.
În opinia noastră, organizarea sistemului administrativ din România ar trebui să aibă
următoarea structură :
a)Organele administraţiei de stat:
- Preşedintele României şi Administraţia prezidenţială
- Guvernul , condus de Primul-ministru şi Aparatul de lucru al Guvernului ;
- administraţia centrală de specialitate : ministerele , alte organe de specialitate care
pot fi subordonate Guvernului sau ministerelor şi autorităţile autonome
- administraţia teritorială de stat : prefectul, colegiul prefectural şi serviciile
deconcentrate ale ministerelor şi a ale celorlalte organe centrale de specialitate
- administraţia exterioară : misiunile diplomatice, permanente sau speciale,
reprezentanţele sau misiunile permanente , delegaţiile, oficiile consulare, institutele culturale
româneşti din străinătate sau alte organisme care acţionează în exterior.

b) Administraţia de susţinere a unor organe Constituţionale

- Parlamentul şi serviciile parlamentare
- Curtea Constituţională şi serviciile aflate la dispoziţia sa
- Avocatul poporului şi serviciile aflate la dispoziţia sa
- Curtea de Conturi
- Consiliul Economic şi Social
- Consiliul Legislativ
- Consiliul Superior al Magistraturii

c) Administraţia publică locală :

- Consiliul local –autoritatea deliberativă la nivel local
- primarul – autoritatea executivă la nivel local şi Aparatul propriu al primarului
- serviciile descentralizate aflate in subordinea consiliului local
- Consiliul judeţean – autoritatea deliberativă la nivel judeţean şi Aparatul propriu de
specialitate
- preşedintele consiliului judeţean -
 - serviciile descentralizate aflate in subordinea consiliului judetean
- Consiliul General al Municipiului Bucureşti şi Primarul General

Trebuie însă să precizăm faptul că prevederile Constituţiei şi ale legislaţiei nu fac

referiri în mod concret la sintagma administraţie teritorială de stat sau administraţie periferică.
În capitolul V – Administraţia publică din cadrul Titlului III al Constituţiei ( Autorităţi
publice) se face referire doar la administraţia publică centrală de specialitate ( secţiunea I) ce
cuprinde ministerele şi alte organe de specialitate care se pot organiza în subordinea
Guvernului sau a ministerelor sau ca autorităţi autonome şi la administraţia publică locală,
care în viziunea celor care au elaborat această Constituţie, cuprinde autorităţile comunale şi
orăşeneşti, Consiliul judeţean şi prefectul. Apreciem faptul că o astfel de încadrare este total
necorespunzătoare, întrucât prefectul aparţine administraţiei de stat şi nu administraţiei
publice locale.
La nivelul administraţiei teritoriale de stat din România, maxima autoritate o are
prefectul care este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din
unităţile administrativ-teritoriale ) art.123, secţiunea a 2-a , Titlu III din Constituţie ).

În perioada comunistă, Administraţia generală a statului a fost una puternic

centralizată, marea majoritate a cheltuielilor publice făcându-se la nivel central. După 1989, în
perioada de tranziţie către o societate democratică, administraţia locală depindea politic şi
administrativ de Administraţia generală a Statului, fiind supusă unor presiuni politice şi
nedispunând de o mare autonomie nici pe plan administrativ, şi nici financiar8.
De-a lungul perioadei de tranziţie şi mai ales o dată cu începerea pregătirilor pentru
aderarea la Uniunea Europeană, Administraţia publică din România a cunoscut o serie de
reale transformări determinate în principal de patru factori: descentralizarea
administrativă şi financiară a Statului, integrarea României în UE , consolidarea Statului
bunăstării şi în sfârşit privatizarea întreprinderilor publice ( Romtelecom, Romgaz,
Rompetrol, RENEL).
Ca urmare a acţiunii acestor patru elemente, administraţia statului a suferit modificări
substanţiale în ceea ce priveşte poziţia sa în panorama administrativă, dar şi în ceea ce
priveşte competenţele şi organizarea sa. În mod evident, pierzându-şi din capacitatea sa de
influenţă şi din competenţe, ea a adoptat o anumită poziţie de rezistenţă, prin încercarea sa de
a menţine anumite funcţii, prin menţinerea unor organisme administrative centrale şi
teritoriale complexe, mai puţin necesare, şi se prezintă astăzi ca fiind deconcentrată, fără însă
a avea o viziune clară asupra a ceea ce este sau ceea ce ar trebui să fie.
Cu toate acestea , Administraţia statului trebuie să-şi asume cu timpul un nou rol , să
îndeplinească competenţe care i-au fost atribuite de Constituţie cum ar fii: elaborarea politicii
economice, securitatea şi relaţiile externe, dar şi funcţii atât de importante precum :
- cea de omogenizare : obiectul său fiind acela de a reduce la maximum posibil
dezechilibrele teritoriale şi sociale pe care le poate genera modelul nostru de descentralizare ,
prin menţinerea competenţelor sale în ceea ce priveşte politicile redistributive cu caracter
teritorial sau social (cum ar fi politica de amenajare a teritoriului sau cea socială , a
locuinţelor, etc);

8
Prima lege care a consfinţit autonomia administrativă a administraţiei publice locale a fost Legea nr. 69/1991.
 - cea de coordonare globală şi sectorială a administraţiilor de la nivel local şi
judeţean , precum şi a actorilor economici şi sociali. De asemenea trebuie să joace un rol
important de negociere cu Uniunea Europeană şi de mediator între aceasta şi administraţiile
locale. În acest sens , este importantă funcţia sa de coordonare a cererilor regionale şi locale
către Uniunea Europeană şi de a sprijinire a eforturilor acestora în vederea creşterii capacităţii
de absorbţie a fondurilor comunitare;
- cea de gândire şi planificare strategică , întrucât administraţia statului este singura
care poate contempla întregul teritoriu , toate sectoarele şi toate fazele complete ale celor mai
multe programe publice. Ca urmare, ea trebuie să devină o instanţă pro-activă , care
anticipează problemele şi elaborează strategii pe termen lung.

Principiile generale ale administrației publice în România

a) Principiul legalității – presupune ca autoritățile și instituțiile administrației

publice, precum și personalul acestora să fie obligate să acționeze prin
respectarea prevederilor legale aflate în vigoare , precum și a tratatelor și a
convențiilor internaționale la care România este parte.
b) Principiul egalității – presupune dreptul beneficiarilor de fi tratați în mod egal și
nediscriminatoriu, dar și obligația autorităților și instituțiilor administrației
publice de a trata în mod egal a beneficiarii, fără discriminare pe criteriile
prevăzute de lege.
c) Principiul transparenței – presupune obligația autorităților și instituțiilor
publice de a informa, de a consulta și de a supune dezbaterii publice proiectele de
acte normative și de a permite accesul cetățenilor la procesul de luare a deciziilor
administrative , precum și la datele și informațiile de interes public, în limitele
legii.
Beneficiarii activității administrației publice au dreptul de a obține informații , iar
autoritățile și instituțiile administrației publice au obligația corelativă de a pune
la dispoziția acestora informații din oficiu sau la cerere, în limitele legii.
d) Principiul proporționalității – impune ca formele de activitate ale autorităților
administrației publice să fie corespunzătoare satisfacerii unui interes public și
echilibrate din punctul de vedere al efectelor asupra persoanelor.
Reglementările sau măsurile inițiate de către autoritățile și instituțiile publice
sunt adoptate și emise numai după evaluarea prealabilă a nevoilor de interes
public sau a problemelor , după caz a riscurilor și impactului soluțiilor propuse.

e) Principiul satisfacerii interesului public – presupune obligația autorităților și

instituțiilor publice, precum și a personalului acestora de a urmări satisfacerea
interesului public înaintea celui individual sau de grup, dar și a interesului public
național cu prioritate față de cel local.
f) Principiul imparțialității -impune obligația personalului administrației publice
de a-și exercita atribuțiile legale , fără subiectivism , indiferent de propriile
convingeri și interese.
g) Principiul continuității -impune exercitarea , fără întreruperi a activității
administrației publice , cu respectarea prevederilor legale.
h) Principiul adaptabilității -impune obligația autorităților și instituțiilor publice
de a se adapta pentru a satisface nevoile societății aflate în continuă evoluție.