Descentralizarea administraiei publice i dezvoltarea regional n Romnia

Cap. V DESCENTRALIZAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE I DEZVOLTAREA REGIONAL N ROMNIA

5.1. Descentralizarea administraiei publice n Romnia

Ideea de autonomie local este avut n vedere pentru administraia public din ara noastr, pentru prima dat, n Regulamentele Organice, dar cu referire numai la orae. Astfel dreptul de a fi alei n sfatul (consiliul) oraului l aveau cei care domiciliau n oraul respectiv i dispuneau de proprieti imobiliare n valoare de cel puin 8 000 de piatri. Aceste sfaturi aveau ca stribuii principale, administrarea i gospodrirea oraului n cele mai diverse domenii i sectoare. Regulamentele cuprindeau dispoziii precise care se refereau la: votarea bugetului; ncheierea de contracte; pavarea i iluminatul oraelor; politica urbanistic de nfrumuseare a oraului. Localitile de tipul satelor au fost lsate de Regulamentele Organice n situaia lor anterioar, fiind conduse de anumite comisii cu funcii anuale; locuitorii satelor puteau s-i aleag cte un prclab (ara Romneasc) sau vornic (Moldova), ns cu tirea stpnului judeului i al moiei. Administraia modern pe plan local n Romnia se instituie prin legile domnitorului Al.I.Cuza. n concepia acelor acte normative, judeul i
1

Elemente de tiina administraiei comuna erau circumscripii teritorial-administrative investite cu personalitate juridic, avnd atribuii cu caracter patrimonial i de putere public. Organizrile administrative ulterioare, pe baza Constituiilor i a legilor ordinare ce au fost adoptate pn la instaurarea republicii, au cutat s consacre soluii cu privire la realizarea administraiei de stat pe plan local, oscilnd ntre descentralizare, desconcentrare, autonomie i centralizare. Dup 1948, organele locale ale puterii de stat au nceput s fie constituite sub denumirea de consilii populare , conform modelului sovietic. n baza acestor reglementri, organele locale se subordonau orizontal fa de comitetul executiv i programul de partid unic, iar vertical - fa de seciunea imediat superioar, n condiiile unei centralizri excesive n plan administrativ. n anul 1957 se nfiineaz sfaturile populare, iar n 1965 birourile executive ale Sfaturilor sau Consiliilor populare. n perioada postdecembrist, prin Constituiile adoptate n 1991 i 2003, s-au adus schimbri importante n ceea ce privete reglementarea funcionrii organelor locale, care se subordoneaz pe orizontal fa de prefect i pe vertical fa de ministru. Constituia cuprinde dou principii ale administraiei publice din unitile administrativ-teritoriale: autonomia local i descentralizarea serviciilor publice. Legea administraiei publice locale adaug la principiile anterioare, principiile eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, legalitii i al consultrii cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit. ns, aplicarea acestor principii nu poate aduce atingere caracterului de stat naional, unitar i indivizibil al Romniei. Conform Legii administraiei publice locale, prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numele i n interesul colectivitilor
2

Descentralizarea administraiei publice i dezvoltarea regional n Romnia locale pe care le reprezint, treburile publice, n condiiile legii. Acest drept se exercit de consiliile locale i primari, precum i de consiliile judeene, care sunt autoriti ale administraiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Autonomia local este numai administrativ i financiar, fiind exercitat pe baza i n limitele legii. Raporturile dintre autoritile administraiei publice locale din comune i orae i autoritile administraiei publice de la nivel judeean, se bazeaz pe principiile autonomiei, legalitii, responsabilitii, cooperrii i solidaritii n rezolvarea problemelor ntregului jude. La rndul su, principiul descentralizrii serviciilor publice prevede nfiinarea unor servicii publice n comune i orae i desfiinarea lor la nivelul judeelor sau la nivel central. Aadar, administraia public local se realizeaz n comune i orae de ctre consiliile locale i primari, iar la nivelul judeului, de consiliul judeean. n relaiile dintre autoritile administraiei publice locale i consiliul judeean, pe de o parte, precum i ntre consiliul local i primar, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare.

Prin Constituia din 2003 s-au adus schimbri importante n ceea ce privete reglementarea organelor locale care se subordoneaz pe orizontal fa de prefect i pe vertical fa de ministru. Conform Constituiei Romniei, administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice.
3

Elemente de tiina administraiei Aplicarea principiului autonomiei locale, pus la baza raporturilor dintre autoritile comunale i oreneti sau judeene, pe de o parte i autoritile statale guvernamentale sau departamentale, pe de alt parte, urmrete s asigure independen decizional, spirit de iniiativ i responsabilitate sporit organelor administrativ-teritoriale. Aplicarea principiului descentralizrii serviciilor publice se concretizeaz prin nfiinarea unor servicii publice n comune sau orae, concomitent cu renunarea la cele similare amplasate la nivel judeean sau central. La rndul su, aplicarea principiului deconcentrrii serviciilor publice, presupune posibilitatea exercitrii doar a unei tutele administrative din partea centrului , implic reducerea activitilor administrative concentrate la centru i dispersarea lor la nivel teritorial, respectiv configurarea unei zone de autonomie pentru aceste servicii, n funcie de nevoile existente. I. Administraia public central de Autonomia local n comune i orae (municipii) se realizeaz prin specialitate:

administraiei publice: Preedintele Romniei i Guvernul; legii. Autoritile comunale i oreneti (municipale) nu se afl ntr-un raport b) organele centrale de specialitate: - ministere central. Aceasta nu de subordonare fa de vreo autoritate judeean sau i alte organe subordonate exclude, ns, exercitarea de ctre consiliul judeean a prerogativelor sale de Guvernului; autoriti autoritate coordonatoare; de ctre autonome. a dreptului su de control al prefect, centrale legalitii sau de ctre Guvern c) sarcinii autoritilor subordonate administraiei a instituiisale de conductor al ministerelor sau autonome Structura (inclusiv cele organizate cateritoriu: societi regii sau publice. II. Administraia de stat din administrativ comerciale). Prefectul; a) public n Fa de dispoziiile Constituiei Romniei, se poate contura schematic b) Comisia administrativ: Romnia c) Serviciile ministerelor

a) organele supreme ale dou autoriti: consiliul local, respectiv primarul, ambele alese n condiiile

(fig.nr.1) urmtoarea structur a administraiei publice :

i a celorlalte organe

Autoriti comunale i oreneti Consiliul local Primarul Consiliul judeean autoritate de coordonare a consiliilor comunale i oreneti

III. Administraia public local:

Descentralizarea administraiei publice i dezvoltarea regional n Romnia

Figura nr. 4 Structura administraiei publice a Romniei

5.2. Caracteristici ale dezvoltrii regionale n Romnia

5.2.1. Concepte specifice dezvoltrii regionale
Dezvoltarea regional este un concept nou ce urmrete

impulsionarea i diversificarea activitilor economice, stimularea investiiilor n sectorul privat, reducerea omajului i nu n cele din urm s conduc la o mbuntire a nivelului de trai. n abordarea dezvoltrii regionale devine oportun definirea i interpretarea conceptelor de regionalizare, regiune, regionalism.
5

Elemente de tiina administraiei Se constat, astfel, c termenul de regionalizare, respectiv termenul de regiune acoper realiti politice i administrative extrem de diferite n statele europene. Adesea, folosirea termenului de regionalizare vizeaz, n primul rnd, realizarea unui echilibru n repartiia bogiilor, prin eforturile de a ridica nivelul de dezvoltare al zonelor rmase n urm, ceea ce reprezint, n fapt, obiective ale politicii de dezvoltare 34. n principiu, regionalizarea poate fi de mai multe tipuri, i anume:

regionalizare politic (cazul Spaniei i Italiei);

regionalizare ncorporat, rezultat n condiiile crerii statului unitar prin unirea mai multor state, care i pstreaz o anumit individualitate (cazul Regatului Unit) ;

regionalizare diversificat, cu structuri administrative regionale conturate

nu numai dup criteriul teritorial i politic ci i dup alte criterii, precum limba i cultura (cazul Belgiei, nainte de transformarea ei n stat federal) ; regionalizare administrativ clasic, rezultat prin descentralizarea administraiei publice i crearea regiunilor drept colectiviti teritoriale locale autonome din punct de vedere administrative (cazul Franei) ; regionalizare funcional, prin desconcentrarea organelor administrative, crend regiunile doar ca simple circumscripii ale administraiei de stat (cazul Greciei) ;

regionalizare prin cooperare, crend regiunile ca forme instituionalizate de

cooperare ntre colectivitile teritoriale locale (situaia Romniei)35.

34 Dorian, Rais Managementul Administraiei Publice, Editura Independena Economic, Brila, 1999, p.264 35 Popescu, Corneliu-Liviu Autonomia local i integrarea european; Editura All Beck; Bucureti; 1999; p.146 6

Descentralizarea administraiei publice i dezvoltarea regional n Romnia La rndul su, termenul de regiune are dou sensuri principale care decurg din raportarea la spaiu i la grup uman ; regiunea se pozitioneaza ntre colectivitatea local, cu un teritoriu i o populaie clar delimitate i statul delimitat prin graniele teritoriale de stat. Aceste dou sensuri conceptuale ale regiunii se afl n coresponden, att cu regionalizarea ct i cu regionalismul, prima punnd accentul asupra spaiului (organizarea teritorial-administrativ), cel de al doilea accentund asupra comunitii umane constituite (cu identitatea i caracteristicile sale). n accepiunea dat de Consiliul Europei regiunea reprezint un interval (spaiu) de dimensiune medie susceptibil de a fi determinat geografic i care este considerat ca omogen. Ca structur administrativ-statal, n viziunea Uniuniii Europene, regiunea este considerat ca - ealonul imediat inferior poziiei statului, iar n funcie de competenele care i-au fost acordate sau pe care le-a asumat, acest ealon gestioneaz pe plan administrativ i politic o comunitate teritorial a crei dimensiune variaz n limite foarte largi. n acest sens, Carta Comunitar a Regionalizrii afirm c : prin regiune se nelege un teritoriu care formeaz, din punct de vedere geografic, o unitate net, sau un ansamblu similar de teritorii, n care exist continuitate, n care populaia posed anumite elemente comune i care dorete s-i pstreze specificitatea astfel rezultat i s o dezvolte cu scopul de a stimula progresul cultural, social i economic. prin elementele comune ale unei populaii concrete se nelege o specificitate comun n materie de limb, cultur, tradiie istoric i interese legate de economie i transporturi. Nu este neaprat necesar ca toate aceste elemente s fie reunite n toate cazurile.
7

Elemente de tiina administraiei diferitele denumiri i natura juridico-politic pe care aceste entiti le pot primi n diferitele state comuniti autonome, landuri, naionaliti etc. nu le exclude din consideraiile stabilite n prezenta Cart. n prezent, Uniunea European consider nivelul regional ca fiind unul administrativ, care i are locul n ierarhia administrativ a statelor membre pe o poziie imediat inferioar nivelului central. Conform Nomenclatorului Unitilor Teritoriale Statistice (NUTS), promovat de Oficiul Statistic al Comunitii, teritoriul comunitii europene se subdivide n regiuni ncadrate ntr-unul din cele trei niveluri de clasificare ierarhic NUTS1, NUTS2, NUTS3, bazate pe existena corespondenei ntre nivelurile NUTS i diviziunile administrative ale statelor membre. La rndul su, Adunarea Regiunilor (ARE) a definit ca fiind acele entiti politice de nivel imediat inferior statului, care dispun de anumite competene exercitate de un guvern i care, la rndul lui, este rspunztor n faa unei adunri alese n mod democratic. Concretiznd aceste aspecte, Roca I.Junyert, n Europa Regional , semnala trei direcii decisive care definesc ascendena realitii regionale : n primul rnd, regiunile contribuie la dezvoltarea economic i la realizarea obiectivului de coeziune economic i social ; n al doilea rnd, regiunile contribuie la apropierea necesar a cetenilor de realitatea Uniunii Europene, fcnd posibil o mai mare democratizare instituional ; n al treilea rnd, regiunile sunt exponentele unei Europe pluraliste n care convieuiesc realiti culturale, lingvistice i sociale foarte diverse. Cu toate acestea, curentul regional i are i criticii si acerbi, ale cror argumente nu sunt de neglijat. Unul dintre ei, Ralf Dahrendorf consider c acest curent nu este un proces pe care l putem caracteriza drept nnoitor, care
8

Descentralizarea administraiei publice i dezvoltarea regional n Romnia s-a derulat progresiv, ci un proces vechi i foarte problematic, care a reaprut odat cu discutarea statutului actual n perspectiva integrrii i a delegrii de competene la nivel supra-statal. El vede, astfel, n curentul regional numai fragmentare, anarhie, haos i creterea insecuritii prin distrugerea echilibrelor actuale. Spre deosebire, termenul de regionalism reprezint contientizarea intereselor comune i aspiraia cetenilor de a participa la gestiunea acestor interese. Contiina regional este foarte aproape, pe o scar mai vast, de contiina afacerilor locale care exist la nivel local. Regionalismul corespunde unei dorine profunde a colectivitilor de a fi responsabile cu rezolvarea problemelor care le privesc n mod direct i permite urmrirea a dou finaliti : una politic i alta organizatoric36. Finalitatea politic corespunde exigenei de a apropia ct mai mult cetenii de exercitarea responsabilitilor publice. n acest context, instituirea de colectiviti regionale constituie aplicarea n practic a principiului subsidiaritii care pune bazele procesului denumit regionalism. Finalitatea organizatoric corespunde necesitii de a structura teritoriul, astfel nct s corespund atribuirii responsabilitilor publice la diferite niveluri de administrare, conform criteriilor de eficien i economicitate. Aceste dou finaliti pot fi complementare i simultane, accentul fiind pus de la caz la caz, pe una dintre ele. n analizele asupra impactului regionalismului trebuie s se in seama de aciunea mai multor factori, dintre care se disting: Factori istorici, care privesc existena unor mpriri tradiionale ale teritoriului;
3 36 Manda, C.; Banciu, D.; Manda, C.; Administraia public i ceteanul; Editura Tehnic; Bucureti, 1997; p.78 9

Elemente de tiina administraiei Factori geografici, care se refer n ultimul rnd la dimensiunile teritoriale ale statului, iar cu ct ara este mai mare cu att este mai important delimitarea unor colectiviti intermediare; Factori demografici, care reflect existena a numeroase colectiviti locale de mici dimensiuni precum i concentrarea populaiei n anumite zone ale teritoriului ; Factori socio-economici, concretizai prin posibile discrepane la nivelul unor pri ale teritoriului sau anumite activiti desfurate de populaie n diferitele zone. La nivelul statelor membre ale Uniunii Europene oportunitatea de a dispune de structuri regionale s-a impus cu att mai mult cu ct, prin funcionarea lor, s-a putut beneficia pe deplin i de instrumentele financiare ale politicii regionale comunitare, acestea constituind i un element suplimentar de evaluare. Se apreciaz c, procesul de creare a colectivitilor autonome ca forme ale autonomiei regionale poate urma dou ci, i anume: descentralizarea administrativ la nivel regional; regionalismul politic. Prima situaie implic atribuirea la nivelul regiunilor a competenelor n materie de gestionare i planificare n domeniile fixate de lege, n timp ce regionalismul politic implic i atribuirea competenelor legislative, ceea ce permite regiunilor s-i defineasc cadrul juridic normativ n domeniile care in de competena lor. Cu toate acestea, in ambele cazuri ideea de colectivitate regional autonom trimite la existena unei adunri cu legitimitate democratic i a unui executiv la nivel regional, responsabil n faa acestei adunri. Regiunile trebuie s favorizeze dezvoltarea echilibrat a rii. Numrul regiunilor trebuie fixat n funcie de o utilizare optim a resurselor publice
10

Descentralizarea administraiei publice i dezvoltarea regional n Romnia astfel nct noile cheltuieli generate de regionalism s fie cel puin compensate de ctigurile care rezult pentru organizarea statului n ansamblu. Geografia poate contribui i ea la stabilirea i ntrirea sentimentului de apartenen la o anumit regiune i deci, trebuie s se in seama de acest lucru. Aria competenelor regionale va trebui delimitat avnd ca surs de inspiraie principiul subsidiaritii, n dubla sa dimensiune de criteriu de repartizare a competenelor publice ntre mai multe niveluri de administrare i de orientare n vederea aplicrii acestor competene. Atribuirea competenelor la nivelul colectivitilor regionale trebuie s rspund exigenelor de eficacitate i economicitate impuse de principiul subsidiaritii. n msura posibilului trebuie respectat egalitatea ntre regiuni, pentru c aceasta faciliteaz cooperarea inter-regional care, n caz contrar, devine evident mai dificil.

5.2.2. Abordri ale dezvoltrii regionale n contextul actual din Romnia

ncepnd cu anul 1996, o component esenial a strategiei de reform elaborat de Guvernul Romniei a constituit-o politica de dezvoltare regional. Aceasta a fost conceput ca o parte integrant a procesului actual de descentralizare administrativ i economic i urmrete, n principal, stimularea iniiativei locale i regionale. Politica de dezvoltare regional se bazeaz pe un parteneriat activ ntre administraia central i reprezentanii autoritilor administraiei publice locale i judeene, agenii economici cu capital privat, sindicate, asociaii neguvernamentale, agenii locale etc. Necesitatea adoptrii unei politici de dezvoltare regional n ara noastr este susinut prin urmtoarele argumente:

11

Elemente de tiina administraiei a) ntrirea capacitii Romniei de a-i asuma responsabilitile unui viitor stat membru al Uniunii Europene; b) reducerea dezechilibrelor ntre nivelurile de dezvoltare a judeelor/regiunilor, dar i ntre nivelurile de dezvoltare a unor zone aparinnd aceluiai jude sau grup de judee; c) integrarea activitilor sectoriale n cadrul regiunilor, n vederea ridicrii nivelului de dezvoltare economico-social al acestora, n contextul adncirii procesului de descentralizare economic i administrativ. Obiectivele de baz ale politicii de dezvoltare regional sunt: 1. diminuarea dezechilibrelor regionale existente i prentmpinarea producerii de noi dispariti; 2. pregtirea cadrului legal i instituional, pentru a rspunde criteriilor de integrare n structurile Uniunii Europene i de eligibilitate, n vederea accesului la fondurile acesteia; 3. stimularea iniiativei locale i regionale, n scopul ridicrii nivelului de dezvoltare economico-social a acestora; 4. stimularea cooperrii interregionale, interne i internaionale, a cooperrii transfrontaliere, inclusiv n cadrul euroregiunilor. Pentru susinerea acestui tip de politic, n ara noastr, a fost adoptat Legea nr. 151/1998 privind dezvoltarea regional. Legea stabilete opt regiuni de dezvoltare, reprezentnd structuri fr personalitate juridic, menite s joace un rol important n dezvoltarea economico-social a Romniei. Fiecare regiune este condus de un Consiliu pentru dezvoltare regional, care are un preedinte i un vicepreedinte. Aceste funcii se ndeplinesc prin rotaie, pentru un mandat de un an, de ctre reprezentanii judeelor, care sunt desemnai de acestea.

12

Descentralizarea administraiei publice i dezvoltarea regional n Romnia Consiliul este alctuit din preedinii consiliilor judeene i cte un reprezentant al consiliilor locale municipale, oreneti i comunale. La lucrri poate lua parte i prefectul judeului, care, ns, nu are drept de vot. Legea precizeaz criteriile de stabilire a zonelor defavorizate i structurile de coordonare ale regiunilor de dezvoltare. Pentru aceste zone se acord o serie de avantaje agenilor economici care investesc i creaz noi locuri de munc, cum ar fi: reducerea cu 50% a impozitului pe profit, impozitului pe salarii i scutirea de taxe vamale. Apariia acestei legi a jucat un rol deosebit n crearea Ageniei Naionale de Dezvoltare Regional i Ageniilor Regionale de Dezvoltare; prin intermediul acestora se deruleaz programe de dezvoltare local i se administreaz fonduri europene destinate dezvoltrii economico-sociale a rii noastre.

13