Procesul decizional n Uniunea European

Curs 2 - Politicile UE Universitatea de Vest Timioara Lect. Univ. Dr. Corina Turie corina.tursie@pfc.uvt.ro

A. Policy-making. Politicile UE apariie, dezvoltare, modele de elaborare, competene B. Decision-making. Legislaia UE proceduri decizionale

Politicile UE apariie, dezvoltare, tipologie, modele de elaborare, competene UE

Ce este o politic public?

Adrian Miroiu, Introducere in analiza politicilor publice, Bucuresti, 2001, p.9:

POLITICA PUBLIC = O reea de decizii legate ntre ele privind alegerea obiectivelor, mijloacelor i a resurselor alocate pentru atingerea lor n situaii specifice Sunt decise de guvernmnt cu privire la soluionarea unei anumite probleme publice, prin oferirea de bunuri publice care s satisfac nevoi sociale. Procesul de realizare a unei politici publice este complex nsiruirea de etape = ciclul unei politici publice.

Ciclul unei politici publice (Miroiu, A.)

Stabilirea agendei

Evaluarea politicilor

Formularea politicilor

Implementarea

politicilor

Luarea deciziilor

1. Diferena ntre politicile naionale i politicile UE (Alberta Sbragia, n Bomberg Elisabeth, Stubb,
Alexander, The European Union: How it work?, Oxford University Press, 2003, p.114118)

1. BANI : Politicile UE implic cheltuirea unor sume de bani mult mai mici dect politicile naionale elaborate de state 2. LEGISLATIV-EXECUTIV: Distana dintre cei care formuleaz politicile i cei care le execut efectiv este mult mai mare n cazul politicilor UE dect n majoritatea sistemelor naionale 3. COMPETENE: UE este activ ntr-o gam mult mai restrns de domenii de politici dect sunt guvernele naionale

Diferena ntre politicile naionale i politicile UE

1. BANI - Bugetul UE = 1% PIB-ul rilor UE, mai mic dect bugetul Germaniei, Franei, Italiei
- Nu exist un impozit european similar impozitelor naionale - Bugetul UE se constituie din taxe vamale, % din PIB-ul statelor membre, % din TVA colecatt de state

UE se bazeaz pe puterea legii, nu a banilor n punerea n aplicare a deciziilor sale; lipsa banilor influeneaz tipul de politici promovate de UE
- UE i permite un numr redus de politici costisitoare (ex. PAC, coeziune), spre deosebire de sistemele naionale (ex. politicile asociate welfare state: sntate, pensii, educaie)

Tipuri de politici UE dup criteriul caracterului reglementativ:

a) politici de reglementare - stabilesc un cadru legal care s determine comportamentul actorilor
ex. Piaa unic, concurena, protecia consumatorului, protecia mediului

b) politici redistributive transfer resurse financiare de la cei care au, la cei care nu au; caracter compensator
ex. Politica de coeziune, PAC, ns nici pe departe nu au anvergura politicilor redistributive naionale (omaj, pensii, sntate, educaie acestea fiind vzute ca responsabiliti naionale!)

Diferena ntre politicile naionale i politicile UE

2. LEGISLATIV-EXECUTIV: In sistemele naionale policy-making + executie la nivel naional UE: policy-making la Bruxelles + transpunerea legislaiei europene (cazul directivelor) n legislaie naional + execuie de ctre 27 de state membre
Efecte nedorite: ...ntrzieri, greeli n transpunere..politicile UE nu devin n mod uniform politici naionale ale statelor membre Dificultatea executrii i monitorizrii politicilor

Diferena ntre politicile naionale i politicile UE

3. JURISDICIE UE are competene de politici mai largi dect ale unei organizaii internaionale dar mai restrnse dect cele ale unui guvernmnt naional Exist domenii de politici pe care statele membre nu au dorit/putut s le lase n competena UE : securitate comun, welfare state (educaie, sntate, asigurri sociale), politici pe dimensiunea moral sau cultural

Competenele UE conform Tratatului de la Lisabona:

COMPETENE EXCLUSIVE UE COMPETENE MEMBRE PARTAJATE UE-STATECOMPETENE DE SPRIJIN, COORDONARE, COMPLETARE

(a) uniunea vamal; (b) stabilirea normelor privind concurena necesare funcionrii pieei interne; (c) politica monetar pentru statele membre a cror moned este euro; (d) conservarea resurselor biologice ale mrii n cadrul politicii comune privind pescuitul; (e) politica comercial comun.

(a) piaa intern; (b) politica social, pentru aspectele definite n prezentul tratat; (c) coeziunea economic, social i teritorial; (d) agricultura i pescuitul, cu excepia conservrii resurselor biologice ale mrii; (e) mediul; (f) protecia consumatorului; (g) transporturile; (h) reelele transeuropene; (i) energia; (j) spaiul de libertate, securitate i justiie; (k) dezvoltare tehnologic i a spaiului (l) cooperrii pentru dezvoltare i

(a) protecia i mbuntirea sntii umane; (b) industria; (c) cultura; (d) turismul; (e) educaia, formarea profesional, tineretul i sportul; (f) protecia civil; (g) cooperarea administrativ.

Arii principale ale politicilor UE

1. crearea pieei unice 2. politici macro-economice i financiare 3. politici funcionale 4. politici sectoriale 5. politici externe

(Nugent, Neil, The Government and Politics of the European Union, 6-th Edition, Palgrave Macmillan, 2006, pg. 351392 )

Arii principale ale politicilor UE 1. Piaa unic

1985 - Cartea alb cu privire la desvrirea pieei unice, aprox. 300 de msuri, deadline 1992 - Scop: activiti de pia: cumprare, vnzare, nchiriere, producie i consum s se realizeze la nivel comunitar la fel de uor ca la nivel naional - 4 piloni: cele 4 liberti + eliminarea barierelor fizice, tehnice, fiscale - Politica Concurenei, Politica comercial comun

Arii principale ale politicilor UE

2. Politici macro-economice i financiare Uniunea Economic i Monetar (UEM) Avantaje - politice: a adnci integrarea politica prin mijloace economice (ex. CECO, piaa unic) - economice: eliminarea costurilor ratelor de schimb, stabilitatea pieei prin eliminarea volatilitii ratelor de schimb ntre monede, ncurajarea investiiilor i consumului Dezavantaje: statele i pierd puterea de decizie cu privire la politicile macroeconon.: rata de schimb, dobnzi

Arii principale ale politicilor UE

3. Politici funcionale
Politici cu un clar scop funcional i o natur mai specific dect piaa unic i UEM. Ex. : JAI, politica de coeziune, cercetare i dezvoltare tehnologic, protecia consumatorului, protecia mediului, politica energetic, politica social i de ocupare, politica de educaie, cultur

Arii principale ale politicilor UE

4. Politici sectoriale
Direcionate ctre sectoare economice specifice Unele domenii de politici sectoriale sunt prevzute explicit n tratatele fondatoare: crbune i oel, energie atomic, agricultur (PAC), transport, altele au aprut ulterior; ex. Politica n domeniul pescuitului

Arii principale ale politicilor UE

4. Politici externe
Politici externe de securitate i aprare - pilonul PESC Politici de Comer exterior

2. Apariia i dezvoltarea politicilor europene

Surse ale dezvoltrii politicilor UE: (Nugent, Neil, The Government and
Politics of the European Union, 6-th Edition, Palgrave Macmillan, 2006, pg.353)

A). Sursa principal: TRATATELE, care au stabilit baza legal a politicilor UE B.) leadershipul oferit de Comisie C.) percepia statelor membre asupra a ce este dezirabil D.) capacitile individuale i colective ale statelor membre de a transpune aceste percepii n practic

Apariia i dezvoltarea politicilor europene A) Rolul tratatelor

Tratatul de instituire a CEE, Roma 1957: primele 4 politici comunitare: Politica comercial comun, politica agricol comun, politica concurenei, politica comun de transport. Actul Unic European, 1986, noi domenii de politici UE: piaa unic, cercetare, dezvoltare regional, protecia mediului, protecia consumatorului Tratatul de la Maastricht, 1992, noi politici: politica monetar, economic, fiscal, PESC, JAI Tratatul de la Amsterdam, 1997 : ocuparea forei de munc Tratatul de la Lisabona: politica de energie a UE, politica spaial

Apariia i dezvoltarea politicilor europene

B.) leadershipul oferit de Comisie
Unele comisii au fost mai dinamice dect altele, n a pune diverse subiecte pe agenda de politici a UE S-au remarcat Comisiile conduse de Walter Hallstein (1958-1966), Roy Jenkins (1977-1981), Jaques Delors (1985-1995) Comisia Delors: subiecte cheie programul piaei unice, AUE -1986, Uniunea Economic i Monetar Maastricht 1992

Apariia i dezvoltarea politicilor europene C.) percepia statelor membre asupra a ce este dezirabil
O precondiie a dezvoltrii unei politici de succes: avantajele percepute de state ale aciunii mpreun s depeasc dezavantajele
Avantaje poteniale: preponderent ECONOMICE piaa unic Dezavantaje poteniale: pierderea puterii de decizie naional, i a suveranitii prin transferul de putere ctre UE

Apariia i dezvoltarea politicilor europene 1.D) capacitatea statelor de a operaionaliza aceste percepii

Contradicii la nivel statal individual: Pro- iniiative UE versus - Pro-Interes domestic - Pro-Interes electoral Opoziia unui stat principial sau pragmatic, poate ngreuna dezvoltarea unei politici (practica deciziei prin unanimitate n Consiliul European, preferina deciziei prin consens n Consiliul UE)
Ex. de politic ce a suscitat dezbateri intense ntre state: PAC

3. Procesul de elaborare a politicilor UE

Alexander Stubb, Helen Wallace, John Peterson, n Bomberg Elisabeth, Stubb, Alexander, The European Union: How it work?, Oxford University Press, 2003, p. 137-153

3 variante de policy-making: 1. Metoda comunitar 2. Metoda interguvernamental 3. Metoda deschis de coordonare

Metoda comunitar de elaborare a politicilor UE

A aprut n primii ai de existen ai construciei europene

Presupune transferul unor puteri de la nivel naional la nivelul UE crearea unei guvernane supranaionale Valabil, generic vorbind, pentru politicile cuprinse n pilonul 1 al UE (cf. Tratatului de la Maastricht), n principal n cazul politicilor UE asociate crerii pieei unice
n pilonul 1 sunt politicile asociate competenelor exclusive ale UE + competene partajate UE-state membre

Instituiile UE sunt actorii principali:

Comisia monopolul iniiativei, supervizez execuia politicilor Consiliul i PE co-legislatori Vot cu majoritate calificat n Consiliu CEJ interpretarea i controlul aplicrii dreptului comunitar

Metoda interguvernamental de elaborare a politicilor UE

A fost utilizat n domenii sensibile ce ating suveranitatea statelor, precum politica fiscal sau extern
Guvernele nu doresc s-i vad politicile proprii constrnse de la Bruxelles

Se aplic n cazul pilonilor P 2 i P 3 (T. Maastricht) Obs. - este

nlocuit treptat cu metoda comunitar n cazul pilonului 3!

Actorii principali sunt guvernele statelor membre Rolul instituiilor UE:

Rol predominant al Consiliului; vot cu unanimitate Rol limitat al Comisiei (partajeaza iniiativa cu statele in P3, nu are iniiativ n P2) Excluderea PE (este informat i consultat) i CEJ (exclus total n P2, parial n P3) procesul legislativ poate fi opac publicului

Metoda deschis de coordonare

Coordonare ntre politicile UE i cele naionale Sistem de comparare a politicilor naionale cu best practices din alte state UE, pentru a facilita benchmarking-ul (schimb de bune practici)
politicile naionale sunt evaluate periodic pentru a vedea ct de mult s-au apropiat de modelele de succes din alte ri

Utilizat n domenii ca politica de ocupare a forei de munc puterea de decizie rmnnd ns statelor membre, coordonarea nu aduce obligaii sau sanciuni la adresa statelor. Vzut drept convergen soft a politicilor naionale, prim pas ctre un eventual transfer al competenelor ctre UE
Presupune:

contactul reelelor de expert naionali, facilitat de Comisiei i Consiliu pentru a ncuraja peer-review (evaluare colegial)a politicilor naionale

 Nu exist un model standard de elaborare a legislaiei i politicilor UE Rolul instituiilor UE variaz n funcie de domeniile de competene ale UE n diferite zone de politici comunitare Cum tim care este procedura de elaborare a unei politici? Este precizat n TRATATE : referiri la diverse proceduri decizionale i circumstanele n care trebuie utilizate

Rolul instituiilor UE variaza n funcie de pilonii UE i de procedurile decizionale prevzute de Tratate

P. Comunitar PESC CECO, CE EUROATOM Triunghi decizional Unanimitate n Consiliu MC n Consiliu

State membre

JAI *
Comunitarizat treptat

Metoda comunitar vs. Metoda interguvernamental

n procesul decizional al UE

Legislaia UE proceduri decizionale

Proceduri decizionale cuprinse n Tratatele UE 4 proceduri legislative standard

Criterii de difereniere

CONSULTARE

COOPERARE

CODECIZIE

AVIZ

Drept de Nu VETO al PE Nr. de 1 lecturi n Consiliu i PE

Nu

Da

Da

Evoluia procedurilor legislative cu referire la PE

Tratatul de la Roma, 1957 PE dreptul de a fi CONSULTAT de ctre Consiliu, consultarea singura procedur legislativ, iar Consiliul lua decizii prin unaimitate Actul Unic European, 1986: - procedura de COOPERARE - procedura de AVIZ Tratatul de la Maastricht, 1992: - procedura CODECIZIEI, n 15 domenii legislative Tratatul de la Amsterdam, 1997: - extinderea codeciziei la 32 de domenii legislative - introducerea majoritii calificate n Consiliu Tratatul de la Nisa, 2001 - extinderea codeciziei la 37 de domenii Tratatul de la Lisabona, 2007 extinderea codeciziei la 85 de domenii, considerat procedura ordinar de lucru

Proceduri legislative
CONSULTAREA - introdus n 1957, T. Roma - o singur lectur - Consiliul e decidentul final - decizia final tb s atepte opinia PE - n prezent, arie restrns de aplicare, preponderent n pilonii necomunitari (PESC) T. Lisabona o denumete procedur legislativ special

Proceduri legislative
COOPERAREA - introdus n 1986, Actul Unic European - Motive: creterea eficienei procesului decizional, problema deficitului democratic acordarea PE unei a 2-a lecturi a legislaiei, dei fr drept de veto - odat cu T. Amsterdam, aplicare f. limitat, la chestiuni legate de UEM, T. Lisabona nlocuiete domeniile ei de aplicare cu codecizia

Proceduri legislative
AVIZAREA - introdus prin Actul Unic European, 1986 - o singur lectur pt. Consiliu i PE - PE nu poate propune amendamente, dar are drept de veto - domenii speciale de solicitare a avizului-conform al PE: acorduri internaionale, lrgiri ale UE, nerespectarea principiilor fundamentale pe care se bazeaz UE.

Proceduri legislative
CODECIZIA introdus n 1992, T. Maastricht crete rolul PE, drept de veto3 etape: 2 lecturi Consiliu i PE + a 3-a = Comitetul de Conciliere ntre cele 2 instituii 30% legislaia UE adoptat dup I lectur, 50% dup a doua lectur, 20% dup conciliere (Nugent, Neil, The Government
and Politics of the European Union, 6-th Edition, Palgrave Macmillan, 2006, pg.412)

extinderea treptat a domeniilor de aplicare, inclusiv asupra JAI (coperarea poliieneasc i judiciar n materie penal i civil, imigraie, azil, vize) T. Lisabona procedura legislativ ordinar

Procedura legislativ ordinar n UE

Comisia iniiaz propuneri Curtea de Justiie Interpretarea i aplicarea corect a legislaiei UE

Consiliul European Nu legifereaza Stab. linii directoare

Parlamentul European 2 nivele de lucru Plen Comisii

Consiliul UE 3 nivele de lucru Minitrii COREPER Gr.de lucru

REGULAMENTE: obligatorii pt. toate statele membre DECIZII obligatorii pt. Statele crora le sunt adresate DIRECTIVE stabilesc un rezultat ce trebuie obligatoriu atins, lsnd statelor libertatea alegerii mijloacelor de atingere (=transpunere) AUTORITI NAIONALE responsabile de implementarea legislaiei UE, supervizate de Comisie