Economie teoretic i aplicat Volumul XVIII (2011), No. 7(560), pp.

55-63

Planul european de redresare economic i calitatea finanelor publice instrumente de monitorizare i mbuntire a sistemelor fiscale i economice
Mircea SOROCEANU Universitatea Petre Andrei, Iai mircea.soroceanu@yahoo.com Carolina Daniela LUPACU (SOROCEANU) Universitatea Alexandru Ioan Cuza, Iai mc_soro@yahoo.com

Rezumat. Pentru promovarea unei alocri eficiente a resurselor, orientat spre cretere economic i ocuparea forei de munc, statele membre ale Uniunii Europene ar trebui s redirecioneze structura cheltuielilor publice spre domeniile care sporesc creterea economic, s adapteze structurile de impozitare n vederea consolidrii potenialului de cretere economic, s asigure crearea de mecanisme de evaluare a relaiei dintre cheltuielile publice i realizarea obiectivelor de politic economic, precum i s garanteze coerena general a pachetelor de reforme. [Strategia de la Lisabona, linia directoare integrat nr. 3]. Cuvinte-cheie: sinergii poteniale de cretere; component corectiv; component preventiv; deficit excesiv; stimuli bugetari; sustenabilitatea finanelor publice; reform structural. Coduri JEL: E62, H62. Cod REL: 8K.

56

Mircea Soroceanu, Carolina Daniela Lupacu (Soroceanu)

1. Planul european de redresare economic, rspunsul Comisiei Europene la situaia economic generat de criza economic i financiar

Prin manifestarea crizei economice i financiare, ncepnd cu anul 2008, zona euro i mai multe state membre au intrat n recesiune. Situaia s-a agravat i mai mult prin amnarea investiiilor i reducerea achiziiilor de bunuri de consum, antrennd un cerc vicios cu o cerere n scdere, planurile de afaceri fiind revizuite i mult diminuate, avnd loc reduceri ale locurilor de munc. Acestea au mpins Uniunea European ctre o recesiune accentuat i posibil de lung durat, economia contractndu-se, iar omajul putnd crete cu cteva sute de mii de persoane, n condiiile n care msurile stabilite prin Planul european de redresare economic nu-i vor gsi condiii prielnice de generare a rezultatelor scontate. Planul european de redresare economic a fost prezentat, cu entuziasm, de Jose Manuel Barroso, la 26 noiembrie 2008, la Bruxelles, sub motto-ul Acum este momentul s acionm, fiind reacia Comisiei Europene la situaia economic generat de criz. Prin acesta, n abordarea crizei financiare, Uniunea European s-a asigurat c la nivelul su aciunea proprie poate fi coordonat n acord cu aciunea naional a fiecrui stat membru, n funcie de evoluia principalilor indicatori relevani de evideniere a impactului negativ (PIB), ct i a agregatelor monetare M1 i M2. Aciunile naionale corelate cu aciunea UE, n mod normal, pot ajuta toate statele membre s reduc efectele negative ale tulburrilor economice globale i s ias din criz. Majoritatea mijloacelor de aciune ale politicii economice, n special cele care pot stimula cererea consumatorilor pe termen scurt, se afl la ndemna statelor membre. Fiecare stat are puncte diferite de plecare n ceea ce privete marja de manevr bugetar, fapt ce confer o importan deosebit unei coordonri eficiente din patrea Comisiei Europene. n mod normal i obligatoriu, toate statele membre ar fi trebuit s ia msuri pentru a contracara criza. Coordonatele corespunztoare ale eforturilor naionale pot viza n paralel obiective diferite. Unele aciuni pot atenua pe termen scurt efectele recesiunii, dar fiecare ar trebuie s promoveze, simultan, reformele structurale necesare pentru a se ajuta s ias din criz, fr s submineze pe termen mai lung viabilitatea fiscal. Obiectivele strategice ale planului de redresare economic, aa cum au fost ele formulate, sunt:

Planul european de redresare economic i calitatea finanelor publice

57

stimularea rapid a cererii i consolidarea ncrederii consumatorilor; diminuarea i gestionarea eficient a costurilor umane generate de efectele ncetinirii creterii economice i ale impactului acesteia asupra persoanelor celor mai vulnerabile; continuarea reformelor structurale necesare, sprijinirea inovrii i construirea unei economii a cunoaterii; accelerarea trecerii la o economie cu emisii sczute de carbon, fapt care va crea noi locuri de munc ecologice i va deschide noi posibiliti pe pieele mondiale n cretere rapid, va ine sub control factura de energie a cetenilor i ntreprinderilor i va reduce dependena Europei de energia de peste hotare. Obiectivul primordial al planului de redresare este acela de a evita o recesiune accentuat prin promovarea unui ansamblu ambiios de aciuni de sprijin al economiei reale. Pentru sprijinirea economiei reale i consolidarea ncrederii, pe fondul unor estimri privind reducerea inflaiei pe termen mediu, Banca Central European (BCE) pentru zona euro, mpreun cu celelalte bnci centrale din Uniunea European au redus ratele dobnzilor i au susinut c exist posibilitatea unor reduceri suplimentare. Banca Central European s-a dovedit deja important n stabilizarea pieelor prin acordarea de mprumuturi bncilor i contribuirea la lichiditi. La originea problemelor din economia real se afl instabilitatea pieelor financiare. Un sector financiar de ncredere i eficient este premisa unei economii solide, cu cretere. Prin urmare, stabilizarea sistemului bancar este primul pas ctre stoparea ncetinirii economice i promovarea redresrii rapide i viabile. n prezent bncile trebuie s i reia rolul normal de a furniza lichiditi i a sprijini investiiile n economia real. Deoarece aceast aciune se poate efectua sub form de mprumuturi i finanri cu partajarea riscului, teoretic poate genera i o mobilizare pozitiv a investiiilor suplimentare din surse private. De asemenea, n circumstanele actuale, politica bugetar are de jucat un rol i mai important n stabilizarea economiilor i sprijinirea cererii. Europa i rile membre vor putea contracara tendina preconizat de reducere a cererii, cu efectele sale colaterale negative asupra investiiilor i ocuprii forei de munc, numai cu ajutorul unui pachet semnificativ de stimuli bugetari fr a uita c sunt n strns legtur cu stimulii fiscali.

58

Mircea Soroceanu, Carolina Daniela Lupacu (Soroceanu)

Pentru maximizarea impactului, stimulii bugetari ar trebui s ia n considerare poziiile de plecare ale fiecrui stat membru. Este evident faptul c nu toate statele membre se afl n aceeai poziie. Acele state care au valorificat perioadele benefice pentru a obine poziii mai viabile ale finanelor publice i pentru a mbunti poziia concurenial au o marj mai mare de manevr acum. Pentru acele state membre, n special cele din afara zonei euro, care se confrunt cu dezechilibre externe semnificative, politica bugetar ar trebui, n esen, s aib ca obiectiv corectarea acestor dezechilibre. Un stimul bugetar trebuie bine conceput i structurat i vizeaz urmtoarele principii: 1) S fie oportun, temporar, specific i coordonat. Pachetele naionale de stimulente bugetare ar trebui s fie: oportune, pentru a sprijini rapid activitatea economic n perioada n care cererea este mic, deoarece ntrzieri legate de punerea n aplicare ar putea nsemna c impulsul fiscal ar sosi numai n momentul n care redresarea este deja n curs; temporare, pentru a evita deteriorarea permanent a poziiilor bugetare, care ar submina viabilitatea i ar necesita n ultim instan o finanare viitoare prin creterea susinut a taxelor i impozitelor; specifice, axate pe originea problemei economice (omaj n cretere, ntreprinderi/gospodrii care se confrunt cu restricii de creditare etc.), deoarece aceasta optimizeaz efectul stabilizator al resurselor bugetare limitate; coordonate, astfel nct s multiplice impactul pozitiv i s asigure viabilitatea bugetar pe termen lung. 2) S cuprind att instrumente privind veniturile, ct i instrumente privind cheltuielile. n general, se consider c cheltuielile publice discreionare vor avea un impact pozitiv mai mare asupra cererii, pe termen scurt, comparativ cu reducerea taxelor i impozitelor. Aceasta deoarece unii consumatori prefer s economiseasc i nu s cheltuie, cu excepia cazului n care reducerea taxelor i impozitelor este limitat n timp.

Planul european de redresare economic i calitatea finanelor publice

59

2. Calitatea finanelor publice ca instrument de mbuntire a monitorizrii fiscale i economice

Riscurile economice actuale sporesc necesitatea punerii unui accent mai mare pe calitatea finanelor publice n cadrul monitorizrii bugetare i economice. Calitatea finanelor publice poate fi vzut ca un cadru multidimensional. Aceasta vizeaz mai mult dect nivelurile reduse ale deficitului i ale datoriei, care rmn axul su central, incluznd, de asemenea, toate acordurile i instituiile fiscale care contribuie la alocarea eficient a resurselor i care sprijin ndeplinirea obiectivelor macroeconomice, n special creterea economic pe termen lung. Aceste dimensiuni ale calitii finanelor publice includ: compoziia i eficiena cheltuielilor publice; structura i eficiena sistemelor de venituri; guvernana fiscal; capacitatea administraiilor de a gestiona eficient sistemul de stimuli; politici privind finanele publice care afecteaz funcionarea pieelor i mediul global de afaceri. mbuntirea calitii finanelor publice poate contribui la abordarea privind politica fiscal prin intermediul a dou posibiliti care se consolideaz reciproc: n mod direct, prin creterea eficienei cheltuielilor i veniturilor, adic printr-o mai bun utilizare a resurselor publice; n mod indirect, prin reducerea costurilor sociale i a distorsiunilor, prin favorizarea perspectivelor economice pe termen lung i prin consolidarea capacitii de adaptare la ocuri. Principalele canale de transmisie ale calitii aciunilor finanelor publice sunt: Pentru un anume buget de cheltuieli, finanele publice pot contribui la cretere i viabilitate economic cu ajutorul compoziiei, al eficienei i al eficacitii cheltuielilor publice. Cercetarea teoretic i empiric indic faptul c creterea poate fi susinut atunci cnd cheltuielile publice sunt orientate ctre investiii, subliniind, de asemenea, i faptul c o consolidare fiscal bazat pe reduceri ale

60

Mircea Soroceanu, Carolina Daniela Lupacu (Soroceanu)

investiiilor, aa cum a fost cazul n anumite perioade n unele state membre, poate fi problematic pe termen lung. Efectele asupra creterii se datoreaz, n general, investiiilor publice n capital uman (prin cheltuieli din domeniul educaiei i al sntii), n progresele tehnice (cheltuieli din domeniul cercetrii i dezvoltrii) i n infrastructura public. Acestea reprezint domenii cheie ale politicilor europene regionale i de coeziune. Cu toate acestea, exist dovezi conform crora legtura dintre sumele cheltuite n aceste domenii i creterea economic nu este automat, aceasta fiind condiionat n general de capacitatea de a ndeplini rezultatele preconizate (de exemplu, rezultate superioare n domeniul educaional, mai multe investiii private n cercetare i dezvoltare) i de a depi deficienele de pia existente, fr a da natere unor noi distorsiuni. n prezent, estimri empirice privind eficiena cheltuielilor din domeniul educaiei publice i al sntii indic diferene majore ntre statele membre, existnd posibiliti ample fie de a face economii n ceea ce privete utilizarea resurselor publice, fie de a mbunti rezultatele. Prima opiune ar permite crearea unei mult dorite baze fiscale destinate altor scopuri, de exemplu, pentru a face fa mbtrnirii populaiei sau pentru reducerile fiscale. A doua opiune ar putea contribui la instituirea creterii printr-o productivitate mai ridicat a muncii. Structura i eficiena sistemelor de venituri pot fi, de asemenea, un factor de cretere pe termen lung, n special ca urmare a constrngerilor suplimentare exercitate asupra politicilor publice de cretere a concurenei pentru bazele fiscale mobile i factorii de producie. Structura fiscal influeneaz potenialul de cretere prin efectele sale asupra cererii i ofertei privind fora de munc, prin msurile investiionale, prin asumarea riscurilor i prin formarea capitalului uman. ntruct diminuarea poverii fiscale globale este ntotdeauna de dorit, aceasta va trebui nsoit de reforme n domeniul cheltuielilor. Unii cercettori au ajuns la concluzia c diminuarea poverii fiscale asupra forei de munc prin deplasarea acesteia ctre o baz fiscal mai larg, cum ar fi TVA-ul, ar putea ncuraja ocuparea forei de munc i creterea economic. n cadrul modelelor de simulare ntocmite pentru zona euro se estimeaz c, pe termen lung, transferul fiscal de 1% din PIB de la impozitele pe veniturile

Planul european de redresare economic i calitatea finanelor publice

61

salariale ctre impozitul pe consum va duce la creterea PIB-ului real cu aproximativ 0,2% i a ocuprii forei de munc cu aproximativ 0,25%. Efectele depind n mare msur de factori instituionali i structurali, cum ar fi indexarea sumelor de transfer i reacia salariilor. n principiu, ca urmare a unei deplasri a fiscalitii dinspre impozitarea veniturilor salariale ctre impozitarea pe consum, diferena de venit dintre populaia activ i cea inactiv crete. O bun guvernan fiscal poate consolida toate dimensiunile finanelor publice. Pe lng rolul jucat de normele fiscale naionale i de cadrele bugetare pe termen mediu n ceea ce privete consolidarea performanei bugetare, guvernana fiscal contribuie, de asemenea, la ncurajarea eficienei cheltuielilor, la mbuntirea abordrii cheltuielilor publice i la sprijinirea reformelor din domeniul finanelor publice. Punerea n aplicare a unor cadre bugetare pe termen lung ar depi consideraiile teoretice ale economiei politice n ceea ce privete elaborarea i implementarea politicii fiscale de reluare i consolidare a creterii economice, de eficientizare a sistemelor de venituri publice prin promovarea unor sisteme fiscale ce au n componena lor categorii de impozite carecterizate prin cote de impunere relativ sczute i aplicate la o baz de impozitare ct mai larg. Capacitatea administraiilor are tendina s influeneze creterea economic, fiind strns legat de alte dimensiuni ale calitii finanelor publice. Dac starea finanelor publice este bun, meninerea unor sectoare publice relativ mari i creterea economic satisfctoare pot coexista. Totui sectoarele publice pot ngreuna mersul economiei dac sunt caracterizate de poveri fiscale mari, de consum public ridicat i de cheltuieli publice i de administrare ineficiente i au ca efect creterea deficitului i a datoriilor. Finanele publice, prin intermediul dimensiunii valorice a alocrilor pe articole bugetare i nebugetare, pot avea, de asemenea, efecte asupra funcionrii pieelor i a mediului de afaceri. Alturi de rolurile menionate anterior privind eficiena cheltuielilor publice i a sistemelor de venituri, finanele publice joac, de asemenea, un rol deosebit prin impactul lor asupra stabilirii salariilor (de exemplu, salariile din

62

Mircea Soroceanu, Carolina Daniela Lupacu (Soroceanu)

sectorul public), asupra participrii i mobilitii pe pia a forei de munc (de exemplu, sistemele de beneficii), precum i, mai general, asupra mediului de afaceri (de exemplu, prin garantarea bunei funcionri a sistemului judiciar i a infrastructurii publice). n cadrul economiilor cu sarcini normative mai puin reglementate, productivitatea total a factorilor de producie, respectiv contribuia forei de munc calificate la creterea PIB este greu de cuantificat. n fapt, sunt puine administraiile care au normat munca, cea calificat n special, din sectorul public, altul dect cel productiv sau de prestri servicii contra-cost. Cumularea tuturor faetelor calitii finanelor publice ar permite dezvoltarea sinergiilor poteniale ale principalelor instrumente ale coordonrii politicii economice pentru cretere economic i ocuparea forei de munc. Avnd n vedere necesitatea asigurrii viabilitii finanelor publice, promovarea creterii economice pe termen lung i a bunei funcionri a economiilor statelor membre, o atenie sporit trebuie acordat eficienei i eficacitii cheltuielilor publice. Dei relaia dintre nivelul cheltuielilor bugetului general i cretere economic nu este una direct, exist totui o legtur mai evident ntre rezultatele cheltuielilor din domeniul finanelor publice (de exemplu, pentru educaie, sntate) i performana economic. Una dintre metodele promitoare de a spori eficiena i eficacitatea cheltuielilor este stabilirea sau mbuntirea unor mecanisme instituionale care vizeaz consolidarea legturii att dintre prioritile de politic i alocarea resurselor, ct i dintre resurse i rezultate. Realizarea cu regularitate a unor reexaminri bugetare, inclusiv analiza eficienei, este esenial n ceea ce privete prioritizarea cheltuielilor. Veniturile bugetului general nu reprezint doar contrapartida bugetar a cheltuielilor, deoarece, prin structura i nivelul lor, acestea influeneaz eficiena economic, repartiia veniturilor i creterea economic. O reexaminare a structurii actuale a sistemelor de venituri i a principalelor provocri referitoare la proiectarea sistemelor fiscale, n special povara fiscal ridicat asupra forei de munc i consecinele creterii integrrii economice, subliniaz faptul c exist nc posibiliti de transfer al poverii fiscale dinspre fora de munc spre alte baze fiscale, dar c aceste baze trebuie s fie largi i stabile.

Planul european de redresare economic i calitatea finanelor publice

63

Rezumnd, reformele fiscale ar trebui s fie n continuare elaborate astfel nct s promoveze creterea economic i s reduc distorsiunile, contribuind totodat la rezolvarea problemelor legate de repartiie. Acest lucru s-ar putea realiza prin intermediul unor norme de impozitare simple i de identificare a unor baze fiscale largi, prin evitarea lacunelor legislative sau de coordonare a aciunilor presupuse de o bun guvernan fiscal, prin evitarea cheltuielilor bugetare ineficiente, prin eliminarea regimurilor fiscale speciale i a scutirilor inutile. O strategie cuprinztoare de revitalizare a economiilor europene, inclusiv prin modernizarea modelelor sociale, trebuie s se bazeze pe o abordare cuprinztoare, utiliznd o gam larg de instrumente de politic economic i o implementare ferm a reformelor structurale, conform strategiei pentru cretere i ocupare a forei de munc, oferit de Pactul de stabilitate i cretere i de Strategia de la Lisabona.

Bibliografie
Filip, Gh. (coordonator) (2006). Politici financiar-monetare si implicaiile lor asupra dezvoltrii societii, Comunicri tiinifice 2005, Editura Performantica, Iai tefura, G. (2008). Proces bugetar public, ediia a II-a, Editura Universitii Alexandru Ioan Cuza din Iai, Iai Onofrei, Mihaela (2000). Impactul politicilor financiare asupra societatii, Editura Economic, Bucureti Comisia Comunitilor Europene, Un plan european de redresare economic, Comunicarea Comisiei ctre Consiliul European, Bruxelles, 26.11.2008, COM(2008) 800 Comisia European, Comunicare privind Finanele publice n UEM 2008 Rolul calitii finanelor publice n cadrul de guvernan al UE, 24 iunie 2008, COM(2008) 387